소비자문제연구 제46권 제1호 2015년 4월 http://dx.doi.org/10.15723/jcps.46.1.201504.53 우리나라 주택정책의 추진 방향에 관한 연구: 소비자 주거안정 중시의 정책 패러다임 전환의 필요성을 중심으로 * 이종인 요 약 주택정책에 대한 평가는 부동산의 본질적 특성뿐만 아니라 과거 정책들에 대한 이해를 바탕으로 한 판단이 필수적이 며, 향후 정책추진의 방향, 강도의 조절 문제도 마찬가지이다. 우리나라 역대 정부의 주택정책에서는 대부분 거시경제적 측면에서 시장의 과열 방지와 투기 억제를 위한 규제강화, 그리고 경기활성화를 위한 규제완화가 지속적으로 반복되는 패턴을 보였다. 또한 정책 효과가 수개월에서 수년의 시차를 두고 나타남에도 불구하고 집권 기간 내 또는 의도하는 기 일 내 가시적 성과를 얻기 위한 무리한 시도가 많았다는 점을 확인할 수 있었으며, 현 정부의 주택정책 역시 이러한 역 대 정부 정책의 변화와 사이클에 무관하지 않다. 주택 소비자의 주거안정을 위한 정책의 경우 부분적으로 성과가 나타났 지만 일부 렌트푸어(rent poor)대책의 폐기 및 중단과 전세가격 급등의 문제 등 긍정적 평가와 부정적 평가가 병존한다. 주택시장과 관련 정책을 둘러싼 새로운 환경이 조성되고 있는 시점에서 소비자의 주거안정을 중시하는 정책 패러다임의 전환이 시급한 시점이다. 임대차가격의 안정, 직간접적인 주택 소유 임대 지원 강화 등 보편적 주거복지향상 또는 소비자 의 주거안정의 실현에 정책의 초점을 맞추는 것이 바람직하며, 주택시장 정상화 내지 활성화를 위한 대책들을 일관성 있 게 추진하고 모니터링 하되 시장기능이 기초가 되어야 한다. 주제어 : 주택정책, 주거안정, 주거복지, 주거소비자, 렌트푸어 목 차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 주택정책의 추진과정 및 주거안정정책 진단 Ⅲ. 정부의 주택소비자 주거안정정책 평가 Ⅳ. 소비자 주거안정을 위한 주택정책의 과제 Ⅴ. 결론 I. 서론 수년 동안 계속된 주택시장의 침체는 현 정 부에 들어와서도 이른바 하우스푸어 와 렌트푸 어 현상 등 서민소비자층의 주거불안정 문제의 지속을 초래하고 있다. 이는 가까이에는 직전 정부에서의 잦은 정책발표와 정책방향의 혼선, * 한국제도경제학회 세미나(2014.10.17.) 발표 시 참석자들의 다양한 고견과, 본고를 리뷰해 준 익명의 심사자분들에게 감사한다. 이종인 (재)여의도연구원 정책연구실 연구위원 ; 건국대학교 소비자정보학과 겸임교수(jongin_lee@yahoo.com, 주저자) 53
이종인 멀리는 수십 년간 반복되어 온 역대 정부에서의 규제정책과 부양정책의 영향이 적지 않았다고 판단된다. 주택시장은 타 분야와 달리, 고정성과 지역성 에 따른 수급균형의 어려움, 계절적 요인, 경기 침체기의 장기적 거래단절 등 제반 특성으로 인 해 시장실패(market failure)가 빈번히 발생하며, 따라서 각종 규제와 대책의 형태로 정부 개입이 불가피한 분야이다. 하지만 과도하거나 시의적 절치 못한 개입은 오히려 주택가격의 폭등과 폭 락, 그리고 거래실종 등 부작용을 초래하여 거 시경제적 측면뿐 아니라 주거소비자의 복지 측 면에서도 심각한 부담을 초래하게 된다. 당면문 제 해소를 위한 단기성의 정책 내지 일관성이 결여된 대책 역시 이러한 문제의 심각성을 가중 시키는 결과를 가져오게 된다. 현재의 주택정책 에 대한 평가는 주택을 포함한 부동산의 본질적 인 특성과 과거 정책들에 대한 이해와 판단이 필수적이다. 향후 정책추진의 방향과 강도의 조 절 문제도 마찬가지이다. 본 연구는 소비자들의 주거에 관련된 다양한 문제들 중 주거안정을 위한 정부의 주택정책 의 문제에 국한하여 논의를 전개한다. 1) 일반적으로 주거문제 속에는 서민 저소득층의 주거안정 문 제, 도시 빈민의 주거문제, 고령자 주거문제, 청 소년 주거문제 등 다양한 문제가 있으며, 이들 에 관련된 주택공급정책, 도시재생정책, 공공(임 대)주택 공급확대 정책, 수요조절정책 등 여러 정책들이 논의의 대상이 되고 있다. 하지만, 본 연구에서는 주거문제 해결을 위한 과거 및 현 정부에서의 주택정책들에 대한 진단을 통해 얻 을 수 있는 시사점에 기초하여 주택소비자들의 주거안정을 위한 바람직한 정책의 방향을 제시 하는데 연구의 초점을 둔다. 그러한 배경 아래 본 연구에서는 지난 30여 년 동안에 추진되었던 역대정부에서의 주요 주 택정책들을 고찰해 본 후에 현 정부의 주택시장 정상화와 주거안정을 위한 정책의 내용과 효과 를 역대정부의 경우와 비교하여 진단해 봄으로 써 소비자의 주거문제 해결을 위한 정부의 정책 개선의 바람직한 방향 소비자 주거안정 중시의 정책 패러다임 전환의 필요성 을 제시하고자 한다. 연구의 구성은, 서론에 이어 제2장에서 역대 정부에서의 주택 정책들을 구체적으로 진단해 보고 현 정부의 주택정책의 주요 내용과 효과를 고찰해 본다. 이를 바탕으로 제3장에서는 역대 정부와 현 정부에서의 주택정책을 비교 평가하고 이어지는 제3장에서 주택소비자의 주거안정을 위한 정책의 추진 방향과 과제를 제시한다. Ⅱ. 주택정책의 추진과정 및 주거안정정책 진단 1. 역대 정부의 주택 정책 진단 현재의 주택문제는 과거의 정치 경제 사회적 여건과의 관련성을 부인할 수 없다. 그러한 여건 들은 안정되기보다는 동태적으로 변하는 경우가 많았기 때문에 주거생활에 밀접한 주택 문제 역시 급변하는 양상을 띠게 된다. 더불어서, 정부의 관련 정책의 역할과 효과가 무엇보다 컸다. 역 대 정부의 관련 정책들은 투기억제를 위한 규제 1) 주택정책은 부동산정책 과 동일하거나 유사한 개념으로써 혼용되는 경향이 있지만 본 연구에서는 이를 엄격히 구분하고자 한다. 일 반적으로 부동산정책은 대상에 따라 국토정책과 토지정책 및 주택정책의 3가지 유형으로 구분할 수 있다. 즉, 부동산정책의 유형 중 의 하나가 주택정책이라고 보면 된다. 주택정책은 크게 주택의 수급정책, 가격정책 및 거래정책으로 구분된다. 54 소비자문제연구 제46권 제1호 2015년 4월
우리나라 주택정책의 추진 방향에 관한 연구: 소비자 주거안정 중시의 정책 패러다임 전환의 필요성을 중심으로 강화와 경기부양을 목적으로 한 부동산활성화 대책이 주기적으로 반복되는 양상을 보였다. 따 라서 역대 정부의 주택 관련 핵심 정책들을 비 교하여 분석해보고, 그 공과를 고찰해 봄으로써 현상을 객관적으로 이해하는데 도움이 될 수 있 을 것이다. 편의상 대한민국 국가 수립 이후 제4공화국 까지의 부동산 주택정책은 논외로 하며, 제5공 화국 정부에서 김영삼 정부에 이르는 시기(1998 년 이전)와, 그 이후 이어진 김대중 정부, 노무 현 정부, 이명박 정부에 이르는 시기(1998년 이 후)로 구분하여 고찰한다. 1) 1998년 이전 제5공화국 이후 노태우 정부까지의 주택 정 책은 한마디로 규제의 강화와 규제 완화가 교차 적으로 반복된 것으로 설명되어 질 수 있다. 2) 정치적 혼란과 제2차 석유파동을 겪은 전두 환 정부(1980~1987)에서는 극심한 경기후퇴를 조절하는 수단으로 부동산을 활용하였다. 경제 개발 이후 처음으로 마이너스 실질성장률을 겪 을 정도로 악화된 경기 3) 의 활성화를 위해 1979 년에 주택경기 활성화조치 를 취했다. 이듬해에 는 향후 10년간 500만호에 달하는 대규모 주택 공급계획을 발표하였다. 4) 하지만, 이러한 주택 경기 활성화 대책으로 부동산시장이 과열되자 물가안정과 투기억제의 명목으로 보다 강한 규 제책으로 돌아 섰으며, 그러한 규제강화 여파로 주택경기가 침체되자 다시 경기부양을 목적으로 각종 택지개발사업을 추진하는 등 여러 부동산 경기 활성화 정책들을 시행하게 된다. 노태우 정부(1987~1993)에서는 전 정부에서의 부동산 부양대책과, 대외적 3저현상 에 따른 유 동성 증가 등에 따른 부동산경기 과열을 억제하 고자 강경한 부동산투기 억제 대책과 공급확대 정책을 추진하였다. 5) 당시의 대표적인 규제책은 토지공개념 제도를 시행한 것이며, 이를 위해 택지소유상한법, 개발이익환수법, 토지초과이 득세법 등의 법이 1989년에 마련되었다. 6) 같은 해 단기적 주거안정을 위해 주택임대차보호법 을 개정하여 임대차기간을 2년으로 연장하고, 전세금의 우선변제권을 인정하는 조치를 1984년 에 시행하게 된다. 7) 1989년에는 수도권 5개신 도시 건설사업 정책이 발표된 후 1991년 8월까 지 214만호의 제1기 신도시가 건설되었다. 김영삼 정부(1993~1998)는 출범 초기 부동산 시장의 안정세를 바탕으로 사전적 투기억제 정 책으로 전환하였다. 노태우 정부에서의 부동산 규제 강화 정책의 영향으로 전반기에는 주택시 장이 비교적 안정적이었다. 김영삼 정부에서는 금융실명제와 함께 차명 부동산거래를 전면 금 지한 부동산실명제를 시행하였다. 1995년에는 부동산실명법 과 부동산실소유자명의등기법 을 제정함으로써 실수요자 중심의 부동산거래를 유 도하여 부동산 주택시장의 안정화를 꾀하였다. 2) 건국 이후 최초의 부동산규제제도는 1967년의 부동산 투기억제 특별조치법 일 것이다. 토지의 양도 차익에 대한 50% 세율적용 등 규제를 강화한 조치였다. 이후 1978년의 부동산 투기억제 및 지가안정 종합대책 으로 부동산규제가 강화되었다. 하지만 이러한 조치 들은 본격적인 주택정책과는 거리가 있다. 3) 1980년의 실질성장률은 2.1%이었으며, 물가상승률은 28.7%에 달했고 실업률도 당시 기준으로 5%가 넘었다. 또한 국제유가 폭등의 영향 등으로 환율이 36.5%나 높아졌다. 4) 전두환 정부에서는 약 176만호의 주택을 공급하게 된다. 당초의 대규모주택건설 계획을 달성하지는 못했으나 이는 당시 전국 주택수 의 30%에 달하는 매우 많은 공급 수준이다. 5) 당시 부동산 경기과열은 전두환 정부말의 경기활성화 조치들의 영향도 있지만, 대외적으로 저달러, 저유가, 저금리의 이른바 3저현 상 의 영향이 매우 컸다. 6) 이들 3개 법안은 국회제출 초기에는 매우 강력한 규제내용을 담고 있었으나 입법화 과정에서 원인 대폭 수정되거나 애매한 규정으 로 전환되어 당초 정부발표나 국민들의 기대에 크게 못 미쳤다는 평가를 받고 있다. 7) 당시 토지시장의 투기근절을 주된 목적으로 한 종합토지세 제도를 1990년도에 시행하였다. 소비자문제연구 제46권 제1호 2015년 4월 55
이종인 하지만 본격적인 준농림지역 개발을 허용함으로 써 난개발 문제가 크게 부각되었다. 김영삼 정부 후반기에는 통상적으로 통화위기(currency crisis) 로 불리는 외환위기 (흔히 IMF 외환위기로 불린 다) 8) 를 겪게 되고 그 여파로 주택 시장도 거래량 과 거래가격 모두 급격히 침체하게 된다. 2) 1998년 이후 김대중 정부(1998~2003)에서는 IMF관리체제 의 타계 책으로서 부동산시장의 규제 완화와 다 양한 경기부양 대책들이 추진되었다. 외환위기 초기인 1998년의 경우 주택 매매가격과 전세가 격 모두 큰 폭으로 하락했는데, 국가 통계상으 로는 10%에서 25% 정도 하락한 것으로 나타났 지만 실제 시장에서는 50% 가까이 하락한 경우 도 적지 않았다. 당시 주택의 극심한 거래 부진과 주택가격의 하락으로 집값이 전세금과 대출금을 상환하기에 도 부족한 이른바 깡통 전세 가 사회문제화 되었 는데, 9) 이러한 극심한 주택 부동산시장의 침체를 극복하고자 주택에 관련된 규제를 전면적으로 해지하거나 완화하게 되었다. 1998년에는 건설 부동산활성화대책(1998.3.17) 을 통해 양도소득세 를 한시적으로 폐지하고 분양가 자율화 조치를 취했으며, 전매의 전면적인 허용, 청약자격제한의 완화, 택지소유상한제의 폐지, 무주택우선공급제 폐지 등의 조치들을 취하였다. 당시 이러한 대대 적인 규제의 완화, 그리고 LTV(Loan to Value ; 담보인정비율) 10) 의 실거래가 기준 80% 허용 등 의 조치로 부동산 시장이 급속히 과열되는 결과 를 초래하게 되었다. 노무현 정부(2003~2008)에서는 김대중 정부 말기의 과열된 부동산 시장의 억제를 위한 각종 규제 대책이 강화되거나 새로이 도입되었는데, 그러한 정책들 중 상당수가 수요 억제에 초점을 맞춘 것이었다. 총 10회 이상의 부동산대책 11) 을 발표하고 추진한 노무현 정부에서의 부동산정책 에 대해서는 다양한 평가가 있지만, 의도했던 부동산투기와 가격급등 문제를 억제하지 못한 정책실패의 관점이 대체적으로 우세하다. 이른 바 버블세븐지역 12) 을 주된 대상으로 한 투기지 역 및 투기과열지역에 대한 조세강화와 금융 억 제정책, 실거래가 적용의 과세표준의 도입, 종합 부동산세의 도입, 양도소득세 등 다주택자에 대 한 중과, DTI(Debt to Income; 총부채상환비율) 의 13) 적용과 LTV 규제의 강화, 공급 물량의 확 대, 14) 분양가 상한제의 시행 등 초강력 규제책 들을 발표하고 추진하게 된다. 노무현 정부에서는 주택을 포함한 부동산 가 격 폭등의 주된 원인을 거시적 경제정책 차원보 다는 시장거래를 왜곡하는 투기행위로 간주한 정책들이 많았다. 또한, 이러한 강력한 부동산 투기 억제정책들과는 상반된 모순적인 개발정책 을 동시에 추진한 부분도 정책의 효과를 반감하 거나 역효과를 초래한 하나의 원인이 된 측면도 있다. 예컨대 혁신도시, 기업도시, 행복도시, 수 도권 2기신도시 건설 등 각종 개발정책으로 전 8) 외환위기 란 대외 경상수지 적자 확대 및 단기유동성 외환부족 등으로 대외거래에 필수적인 외환을 확보하지 못해 국가 경제가 부 도위기에 빠지는 현상을 말한다. 9) 깡통전세 란 주택 가격이 오를 때 무리한 대출로 전세가 있는 주택을 구입하였으나 주택시장의 침체로 주택의 가격이 대출금과 전 세가격을 합한 금액 이하로 하락하여 대출금과 전세상환에도 못미치는 경우를 말한다. 경우에 따라서는 경매 중 주택의 전세입자가 전세보증금을 돌려받지 못하는 상황을 의미할 경우도 있다. 10) 은행이 주택 상가 빌딩 등의 부동산을 담보로 대출을 해 줄 때 담보 물건의 실제 가치 대비 최대 대출가능 한도를 의미한다. 11) 노무현 정부의 대표적 부동산 대책으로는 10.29대책(2003년), 8.31대책(2005년), 3.30대책(2006년)이다. 12) 2006년 정부가 아파트 가격에 거품(bubble)이 많다고 지목한 강남, 서초, 송파, 양천, 분당, 평촌, 용인 등 7개 지역을 말한다. 13) 주택구입 예정자가 주택담보대출을 받을 경우 채무자의 소득으로 금융부채 상환 능력을 점검하는 제도이다. 대출상환액이 소득의 일정 비율을 초과하지 못하도록 제한함으로써 과잉부채에 따른 채무자의 파산과 사회불안을 예방하기 위한 제도이다. 14) 2005년의 8.31 종합대책 의 핵심 정책들이다. 56 소비자문제연구 제46권 제1호 2015년 4월
우리나라 주택정책의 추진 방향에 관한 연구: 소비자 주거안정 중시의 정책 패러다임 전환의 필요성을 중심으로 국적인 지가의 상승을 초래하여 오히려 부동산 투기를 조장할뿐만 아니라 주택시장의 과열을 촉진한 측면이 있다. 15) 반면에 노무현 정부에서 의욕적으로 추진된 과표현실화와 보유세강화 정책은 장기적 관점에 서 바람직한 방향이었다는 긍정적인 평가도 있다. 이명박 정부(2008~2012)는, 노무현 정부에서 의 투기억제정책의 실패와 글로벌금융위기 이후 의 각국의 경기부양 조치에 따른 전 세계적인 부동산 시장의 호황으로 국내 주택가격의 급등 세가 지속되는 상황에서, 2008년의 6.11대책 이 후 총 17회의 부동산 대책을 발표하게 된다. 당 시 정부에서는 부동산 시장의 안정을 위해 종합 부동산세 완화, 주택공급 확대, 각종 규제 완화, 미분양 해소 대책 등을 추진하였다. 이명박 정 부의 초기에는 LTV, DTI 등 주택금융의 규제 를 강화하고 보금자리주택의 공급확대를 통한 민간 주택가격 억제 정책을 추진하게 되었다. 하지만 2010년 이후 수도권 중심으로 주택시장 이 급격히 침체되면서 이른바 전세대란이 야기 된다. 이를 해소하기 위해 2011년 상반기에는 거의 매월 대책이 발표되었는데 그 절반 이상이 전월세시장의 안정을 위한 대책들이었다. 이명박 정부에서의 이러한 연이은 대책들에 대한 시장의 반응은 실효성 측면에서 부정적이 었다. 가장 큰 문제는 대책의 단기적 효과가 거 의 없었다는 점이다. 특히 2011년 초부터 급증 하는 전셋값을 감당하는데 소득의 대부분을 지 출함으로써 저축과 소비의 여력이 없는 소비자 들을 의미하는 이른바 렌트푸어 문제의 16) 해소 를 위한 정책을 단기간에 수차례 추진했음에도 기대했던 정책의 효과를 얻지 못하였다. 결과적 으로 수도권의 집값 하락과 거래의 지속적인 침 체, 그리고 전월세 대란 등을 초래하게 되었 다. 17) 수도권은 침체되는 반면에 지방권은 활성 화되는 등 수도권과 지방권의 양극화가 심화되 었고, 매매시장의 침체와 전세가격의 과열 등 매매시장과 임대시장의 양극화 현상까지 돌출하 게 되었다. 2. 현 정부의 주택정책과 그 효과 먼저 직전 정부인 이명박 정부 5년간 주택시 장의 특성부터 살펴보면, 수도권의 주택가격은 지속적으로 하락 추세를 보인 반면, 비수도권은 상향안정세를 유지하였다. 이와는 대조적으로 전세가격은 전국적인 상승세를 유지해 왔다. 서 울과 수도권의 경우 경기 순환상의 공급 과잉에 더하여 전월세시장의 구조적 변화에 따라 주택 가격의 하락과 전세가격의 상승 현상이 지속되 었다. 비수도권에서는 2000년대 중반의 공급과 잉에 따른 재고조정이 2000년대 후반에 어느 정 도 이루어짐에 따라 주택가격이 일정부분 상승 하였다. 전세시장은 매매시장의 위축에 따른 신 규 전세공급자의 감소, 시장이자율의 하락으로 기존 전세공급자들이 월세공급자로 전환되었던 반면에, 매매시장 위축에 따른 전세수요의 증가, 시장이자율 하락에 따른 기존 월세수요자의 전 세수요자로의 전환 등에 따라 전세가격의 상승 이 증폭되어 왔다고 볼 수 있다. 이러한 특히 수도권에서의 주택시장의 장기 적 침체와 전세가격 급등이라는 주택시장 불안 과 그에 따른 경제적 부작용이 커지는 여건을 안고 출범한 박근혜 정부에서는 세제, 금융, 공 급 등이 망라된 부동산대책을 지속적으로 추진 15) 정치 실패 로 인해 정책실패 가 더 커졌다는 관점도 있다. 예컨대 정책의 수립과 입법화과정에서 당초 발표 내용을 부인하거나 수 정하기도 했으며, 대통령을 비롯한 고위 정책당국자들이 주택거래가격에 관련된 이른바 대못 과 같은 지나친 표현이 남발됨으로써 오히려 정책에 대한 신뢰를 약화시켰다는 관점이다. 16) 집을 보유한 가난한 사람들을 일컫는 하우스푸어(house poor) 에서 파생된 용어이다. 17) 결과적으로 하우스푸어, 렌트푸어, 깡통주택 등과 같은 신조어들이 유행하게 되었다. 소비자문제연구 제46권 제1호 2015년 4월 57
이종인 해 왔다. 지금까지 9차례의 대책이 발표되고 추 진되었는데, 초기의 5차례는, <표 1>에서 보듯이 1기경제팀 의 주택시장 정상화와 전월세 대책이 그 핵심이라고 볼 수 있다. 18) <표 1> 현 정부 1기경제팀 의 주택 정책 발표일시 대책 명 발표 명칭 주요 내용 2013.4.1 4.1대책 2013.7.24 7.24 후속대책 2013.8.28 8.28전월세대책 2013.12.3 12.3 후속조치 2014.2.26 2.26대책 서민주거안정을 위한 주택시장 정상화 종합대책 4.1대책 후속 세부실행 방안 서민 중상층 주거안정을 위한 전월세 대책 4.1대책 및 8.28대책 후속조치 계획 서민 중산층 주거안정을 위한 임대차시장 선진화 방안 양도 취득세 면제 및 거래세 완화를 통한 전세 매매 유도 공공분양물량 축소를 통해 공급과잉 해소 및 준공 후 미분양 감소 공유형모기지, 취득세인하 등을 통해 전세수요 매매 전환 유도 목돈 안 드는 전세제도 폐지를 통해 렌트푸어 지원 전월세 소득 과세를 통한 과세 투명화 반면에, 근래의 4차례는 주택경기 활성화와 더 불어 소비자 서민의 주거생활 안정에 정책의 초점 을 둔 것으로 판단된다. 19) 대표적인 주택수요 확 대를 위한 대책으로는 LTV와 DTI의 상향 조정 이다. <표 2>에서 보듯이 9.1부동산대책은 주택에 대한 수요확대와 더불어, 역대 정부와는 달리 공 급의 억제 를 통해 주택가격의 상향안정화를 유도 한 것으로 보인다. 특히 1.13주거대책은 최근의 전 세난에 대응한 최소 8년간의 거주를 보장하는 장 기임대형 주택의 공급(new stay)을 위한 방안이 주된 내용이었다. <표 2> 현 정부 2기경제팀 의 주택 정책 발표일시 대책 명 발표 명칭 주요 내용 2014.7.24 7.24대책 2014.7.30 7.30 후속조치 2014.9.1 9.1부동산대책 2015.1.13 1.13주거대책 새 경제팀의 경제정책방향(주택시장 정상화) 부동산 관련정책 및 국가 경제활성화 대책 후속조치안 규제합리화를 통한 주택시장 활력회복 및 서민 주거안정 강화방안 기업형주택임대사업 육성을 통한 중산층 주거혁신방안 LTV DTI 규제 완화, 실수요자 범위 및 지원 확대, 주택공급규제 개선 디딤돌대출 지원대상 확대, 청약제도 전면개편방안 마련, 조속한 법령개정 추진 등 재건축규제의 합리화, 청약제도 개편, 주택공급방식 개편, 임대주택공급 확대, 무주택서민 주거비부담 완화 기업형임대주택 집중육성(뉴스테이 정책), 중산층 주거선택권 확대, 선진화된 임대차문화 정착 18) 2013년 3월 22일 취임한 현오석경제부총리 겸 기획재정부 장관이 주도적으로 이끈 1년3개월간의 정책을 말한다. 19) 2014년 7월 취임한 최경환 부총리 겸 기획재정부 장관이 주도하는 박근혜 정부의 2기경제팀 의 부동산 주택정책이다. 58 소비자문제연구 제46권 제1호 2015년 4월
우리나라 주택정책의 추진 방향에 관한 연구: 소비자 주거안정 중시의 정책 패러다임 전환의 필요성을 중심으로 <표 3> 최근 6년간 주택거래량 현황 연도 2009 2010 2011 2012 2013 2014 주택거래량 (건수) 870,353 799,864 981,238 735,414 851,850 914,043 자료 : 부동산거래현황, 한국감정원 부동산통계센터 실거래가관리단 그 결과, <표 3>에서 보듯이 지난해에는 그 전년도에 비해서도 주택의 거래량이 눈에 띄게 증가하였으며, 서울 등 일부 지역에서는 중소형 중심으로 가격의 상승이 현재까지 지속되고 있 다. 20) 특히 최근의 정부 통계에 따르면 2015년 2 월 한 달간 전국의 주택거래량은 78,864건으로 전년 동월 대비 0.4% 감소했지만, 수도권과 서울 지역은 집계를 시작한 2006년 이래 최대치를 보 였다. 21) 이는 현 정부 2기경제팀의 여러 정책들 이후 에 정책의 효과가 수도권을 중심으로 확대되고 있음을 보여주는 것이다. 특히 지난해 7월에 있 었던 7.24대책에서의 DTI와 LTV 등 부동산대출 규제의 완화가 즉시적인 효과를 보였으며, 9.1부 동산대책에서의 민간 중심의 주택시장 활성화를 위한 규제 완화 조치들이 주택의 거래량 증가에 긍정적 효과를 미치고 있는 것으로 보인다. 3. 역대정부의 주거안정 정책 진단 지금까지 살펴본 역대 정부의 주택 주거안정 정책에서는 시장의 과열 방지와 투기 억제를 위 한 규제의 강화, 그리고 경기활성화를 위한 규 제의 완화가 지속적으로 반복되어 온 패턴을 읽 을 수 있다. <표 4>에서 정리하듯이 시장의 상 승기에는 규제 정책이, 안정(침체)기에는 부양 정책이 어김없이 추진되어 왔다. 장기적이고 일 관된 정책보다는, 단기적이면서 주택시장에서의 외적 요인에 따른 대책이 주류였다. <표 4> 역대 정부별 주택시장 및 정책패턴 정부 명 주택시장의 변화 패턴 주택정책의 패턴 전두환 침체 호황 부양 억제 부양 노태우 호황 억제 김영삼 안정 침체 억제 김대중 침체 안정 부양 노무현 호황 억제 이명박 안정 침체 억제 부양 박근혜 침체( 안정) 주1) (부양) 주1) 주1) 진행형인 현 정부의 경우는 괄호로 표시하였다. 20) 물론 직전 정부 말기의 주택거래 정상화와 전월세 안정을 위한 각종 대책의 영향과 함께 반영되고 있는 것으로 보인다. 21) 국토교통부 보도자료(2015.3.10.일자) 소비자문제연구 제46권 제1호 2015년 4월 59
이종인 이러한 역대정부에서의 정책들에서 공통적으 로 읽을 수 있는 사항의 하나는, 정책의 효과는 수개월에서 수년의 시차를 두고 나타남에도, 집 권 기간 내 또는 의도하는 기일 동안의 가시적 효과를 얻기 위한 무리한 시도가 많았다는 점이 다. 예컨대, 김대중 정부에서의 주택시장 부양 정책의 효과는 정권 말기에 나타나기 시작하여 노무현 정부에 이르러서야 집중적으로 발현되었 으며, 이에 대응한 노무현 정부의 초강력 규제 책들 역시 당기에는 전혀 효과를 발휘하지 못했 으며, 오히려 이어진 이명박 정부에서 급격한 시장의 침체를 초래하는 주된 요인으로 작용하 였다. 22) 더욱이 집권 기간 내 문제해결을 위한 대증요법 내지 경기의 안정화(활성화)의 수단으 로 활용됨으로써 주거안정 측면에서의 정책의 장기성과 일관성이 결여되었던 것으로 보인 다. 23) 현 정부의 주거안정정책 역시 이러한 역대 정부 정책의 변화와 사이클에 무관하지 않은 측 면이 있다. 집권 1년간은 주거소비자의 생활안 정과 주택시장 정상화 기조를 고수하다가 2014 년 7월 이후부터는 시장 활성화의 기조로 전환 되었다. 또한, <표 1>에서 보인 4.1대책과 8.28 전월세대책에서는 기본적인 정책방향에 대한 입 장이 일관되지 않은 면을 읽을 수 있다. 8.28전 월세대책의 경우 차가(임차)주의보다는 자가(소 유)주의에 초점을 맞춘 정책들이 많았으며, 점 유 유형에 대한 정책의 방향이 명확하지 않았 다. 예를 들어 자가주의를 우선시할 것인지 일 본과 같이 차가 위주의 정책기조를 세울 것인지 의 여부, 자가주의를 중시한다면 어느 수준으로 할 것인지에 대한 입장이 불분명하다. 전세제도 에 대한 입장과 월세 또는 보증부월세로의 전환 을 시장에 맡길 것인지, 제도적으로 대응할 것 인지에 관한 입장 24) 도 분명하지 않다. 결과적으로, 지난 이명박 정부 중반기 이후 현재까지 주택시장에는 이른바 하우스푸어와 렌 트푸어 문제와 같은 저소득 소비자층의 주거불 안정뿐만 아니라 주택에 관련된 유관산업의 어 려움도 해소되지 않고 있다. 이는 그 이전 노무 현 정부에서의 강력한 억제정책의 여파와 이명 박 정부에서의 정책의 실효성 부족이 여전히 영 향을 미치고 있음을 반증하는 것이다. 더불어서 상술한 현 정부 초기 1년간의 주거안정 및 시장 정상화 중심의 부동산정책의 영향도 있었던 것 으로 판단된다. 공유형모기지, 취득세인하를 통 한 전세수요의 매매전환 유도 등 맞춤형 대책을 통해 부분적인 성과를 보였지만, 전세난의 심화 등과 같은 주거안정 문제를 완화시키지는 못한 것이다. Ⅲ. 정부의 주택소비자 주거안정정책 평가 25) 지금까지 우리나라의 주택정책은 크게 경기활 성화를 위한 주택시장의 정상화 와 보편적 주거 복지를 위한 서민의 주거 안정 을 두 축으로 하 여 전개되어 왔다고 볼 수 있다. 현 정부에서의 주택정책의 추진도 이와 다르지 않다고 본다. 이러한 주택정책의 두 축은 상호 대체재 22) 물론 글로벌 금융위기 와 같은 외부 요인도 크게 작용했다. 23) 국민의 안정된 주거생활을 위한 주택정책 차원의 진단이다. 하지만, 보다 거시적 관점에서의 경제정책 차원에서는 상이한 진단이 내려질 수도 있을 것이다. 24) 이용만(2013.8, p.4)을 참고하였다. 25) 본 절의 내용은 주택정책 전문가들의 토론과 자문을 바탕으로 연구자가 종합 분석 정리한 박근혜정부 1년 평가-부동산 주택/경제 민주화 (여의도연구원, 2014.2) 자료 등을 부분적으로 인용했음을 밝힌다. 60 소비자문제연구 제46권 제1호 2015년 4월
우리나라 주택정책의 추진 방향에 관한 연구: 소비자 주거안정 중시의 정책 패러다임 전환의 필요성을 중심으로 (substitutes) 관계로 인식되는 경향이 많았지만 최근에는 상호 보완재(complementary goods) 관계로 인식된 정책의 구상과 추진이 적지 않게 눈에 뜨인다. 예를 들어, 2013년 중반 이후 주택 시장의 장기적 침체가 임대차, 특히 전세가격의 상승을 견인하고 있다는 인식이 확산되면서 두 정책 간의 보완재 관계에 근거한 대책들이 추진 되어 왔다. 앞서 <표 1>에 나타낸 4.1대책에서 는 서민의 주거 안정을 목적으로 한 양도세 및 취득세의 면제와 거래세의 완화를 통해 높은 전 세수요를 매매로 유도함으로써 주택시장의 정상 화를 기대한 것으로 보인다. 또한 8.28전월세대 책 역시 이와 유사한 양 정책간의 보완재 관계 의 중요성을 바탕에 두었던 것으로 판단된다. 우선, 주택시장의 정상화를 위한 정책들에 대 해서 고찰해 보면, 현 정부 초기부터 지속적으로 추진해 온 주택시장의 정상화 또는 활성화 정책 의 목표는 상당부분 성과가 나타나고 있는 것으 로 보인다. 이전 정부들에서는 부동산경기 활성 화를 위한 규제완화 또는 세제 금융지원이 한시 적 성격이어서 해당 정책들의 효과도 한시적이 경향이 있었지만, 현 정부에서 추진된 시장정상 화 대책들의 경우 지속적인 경우가 상대적으로 많았다. 더불어, 주택의 공급 자체를 제한하거나 축소하기 위한 대책들과, 주택에 대한 수요 확대 를 위한 각종 규제완화책이 추진되어 왔다. 26) 그 결과 이명박정부 중반 이후 지나치게 위축되었던 주택의 거래를 정상적인 수준으로 회복시키고 수 도권의 주택가격 하락세를 진정시키기 위한 당초 목표는 대부분 달성된 것으로 판단된다. 27) 또한, 저자가 수행했던 주택정책에 관한 설문조사 28) 에 서도 향후 주택시장 전망에 대해 거래량과 거래 가격 모두 소폭의 증가세를 예상하고 있는 것으 로 나타났는데, 이는 현 정부 주택정책이 시장정 상화 목표에는 긍정적 효과를 보인 것으로 인식 하고 있음을 읽을 수 있었으며, 이는 최근의 관 련 전문가들의 견해와 상당부분 일치한다. 29) 다 만, 미국의 양적 완화 종료와 이에 따른 개도국 들의 통화위기 발발 가능성, 중국과 유럽 국가들 의 성장률 하락 등과 같은 외부로부터의 충격이 커질 경우 주택시장 정상화의 추이가 느려지거나 다소 변화될 수는 있을 것이다. 다음으로, 주택소비자의 주거안정 측면에서의 정책들에 대해서는, 그동안 (장기)공공(임대)주택 의 공급 확대가 저소득 서민의 주거안정을 도모 하기 위한 주된 정책이었다고 볼 수 있다. 하지 만 최근 들어 민간임대주택 공급의 확대, 주거급 여(주택바우처)제도의 도입과 추진, 기타 여러 렌 트푸어 대책이 보편적 주거복지를 위한 정책으로 추진되고 있으며, 30) 부분적으로 성과가 나타나고 있다. 하지만 정부의 기대와는 어긋나게 전세가 격이 지속적으로 상승하고 특히 수도권에서는 전 세가가 급등하는 등 주거안정 대책의 성과에 대 해서는 긍정적 평가와 부정적 평가가 병존한다. 특히 전세입자들의 금전적 어려움을 덜기 위해 전세자금대출을 확대하고 금리부담을 줄여주는 이른바 렌트푸어 대책이 결과적으로 전세가격의 상승을 견인하는 예기치 못한 역효과도 표출되었 다. 31) 더불어서, 현 정부에서 이른바 하우스푸어와 렌트푸어 지원을 위해 추진해 온 부실채권매입 지분매각제도, 적격전환대출, 주택연금 사전가입 26) 주요 거래정상화 대책들의 내용과 성과는 이종인(2014.11, p.34)을 참고할 수 있다. 27) 2015년 3월 초순 현재 전국 아파트가격 상승폭이 확대되는 등 긍정적 효과를 보이고 있다(한국감정원 보도자료(2015.3.5). 거래량 역시 서울과 수도권을 중심으로 상당 폭의 증가세를 유지하고 있다. 28) 연구자가 여의도연구원에서 2014년 10월 7일(화) 14:00 22:00 전국의 성인남녀 약 2,040명을 대상으로 하여 ARS 전화응답방식(유 선 + RDD방식)으로 실시한 설문조사이다. 자세한 사항은 이종인(2014.11, pp.17 30을 참고할 수 있다. 29) 향후의 거래가격 거래량 전망에 대한 전문가 의견도 긍정:부정 비율이 8:2로 수도권, 지방 모두 긍정적 평가가 우세(건국대 부동산 도시연구원의 2014년 8월 17일 설문조사 결과이다) 30) 주요 주거안정대책들의 내용과 성과에 관해서는 이종인(2014.11, pp.35~36)을 참고할 수 있다. 소비자문제연구 제46권 제1호 2015년 4월 61
이종인 제도 등의 정책들은 극히 저조한 운용 실적 등 으로 폐기되거나 중단되어 실패한 정책 사례로 분류되기도 한다. 32) 또한 공공임대주택의 공급 을 확대하는 방안들 중에서 행복주택의 공급 대 책은 일부 지방자치단체들 그리고 주민과의 갈 등으로 실적이 미미하였으며, 준공공임대주택, 주택임대관리업제도 등 민간임대주택의 공급 확 대를 위한 대책들 또한 제도가 도입된 지 얼마 되지 않았을 뿐만 아니라 현실성이 다소 결여되 어 있는 등의 이유로 인해 실질적인 성과가 나 타나고 있지는 않다. 또한, 렌트푸어나 하우스푸 어 대책의 경우 부분적인 성과가 있었으나 아직 시장 전체의 흐름을 바꾸기에는 역부족으로 판 단된다. 한편, 상술했던 설문조사 결과를 보면 특히 차가주택에 거주하는 경우는 현 정부의 주택정 책에 대한 만족도가 상대적으로 낮았으며, 전월 세가격의 안정을 가장 우선적으로 희망하고 있 는 것으로 나타났다. 또한 서민을 위한 주택의 공급을 늘려야 한다는 주장이 상대적으로 높았 다. 이는 현 정부의 주거 안정을 위한 주택정책 들에 대해서는 여론도 그다지 긍정적이지 못함 을 보여주는 것이다. Ⅳ. 소비자의 주거안정을 위한 주택정책의 과제 현 정부 집권 2년간의 주택정책은 제2장에서 살펴본바와 같이 시장 여건과 시점 판단이 불분 명한 대책뿐 아니라, 대책을 위한 대책 마련에 따른 정책의 실패 사례도 있었다는 지적도 있었 지만 33) 앞에서도 강조했듯이 상당부분 정책의 성과를 보이고 있다. 특히 주택 시장의 정상화 를 위한 여러 대책들은 기대했던 성과를 얻은 경우가 적지 않으며, 법과 제도적 뒷받침이 보 다 확대되어감에 따라 향후에도 이러한 성과가 이어질 것이다. 특히 수도권의 경우 주택가격이 완만하게 상승하는 가운데 거래량도 상당 수준 으로 증가하고 있으며, 향후에도 이런 추세가 이어질 것으로 보인다. 하지만, 주거 소비자의 생활안정 측면에서의 대책은 특히 차가주택 거 주자의 주거비 부담이 커지는 등 정책의 효과가 긍정적이라고 단정하기는 어렵다. 34) 특히, 주거 소비자인 국민의 관점도 이와 크게 다르지 않음 을 관련된 조사를 통해서도 확인할 수 다. 35) 있었 지금까지의 진단과 분석을 바탕으로 본 장에 서는 향후 정부가 역점을 두고 추진해야 할 정 책의 추진 방향과 함께 구체적인 정책의 방안들 을 제시한다. 첫째, 앞으로는 무엇보다 주택소비자 주거의 안정을 중시하는 방향으로 주택정책의 패러다임 을 전환해야 한다. 역대 정부들에서 보듯이 시 장 활성화와 경기 안정화를 위한 방편으로서의 주택정책에서는 주거 소비자의 주거안정을 위한 성과 측면에서는 소홀하였거나 바람직하지 못한 31) 물론 심화되는 전세난의 가장 큰 원인은 글로벌 경기침체 지속에 따른 금리하락이라는 점에는 관계 전문가들 사이에도 이견이 없 을 것이다. 32) 연합뉴스(2014.10.22.일자)를 참고할 수 있다. 33) 연합뉴스((2014.10.22.일자), 국제신문(2014.10.22.일자) 등을 참고할 수 있다. 34) 최근의 언론기사들에서도 차가주택 거주자들의 주거비부담 문제가 종종 소개되고 있다. 조선비즈(2015.4.26.일자), 서울경제신문 (2015.4.15.일자) 등의 기사를 참조할 수 있다. 35) 상술했던 설문조사 결과 국민들은 현 정부의 주택정책에 대해 기대와 실망이 섞인 관점이면서도 주택거래 정상화를 위한 여러 주 택정책들이 지속되어 온 주택시장 침체를 방어한 효과를 보인 것으로 인식하고 있으며 동시에 정책의 지속적 추진을 희망함을 읽 을 수 있다. 다만, 향후 주택정책에서는 거래활성화보다는 주택 임대가격의 안정과 주거비 부담 완화 등 서민주거안정이 더 중요하 게 다루어지기를 강하게 기대하는 것을 알 수 있었다. 62 소비자문제연구 제46권 제1호 2015년 4월
우리나라 주택정책의 추진 방향에 관한 연구: 소비자 주거안정 중시의 정책 패러다임 전환의 필요성을 중심으로 방향으로의 성과를 낸 경우가 많았다. 또한 주 택소비자의 보편적 주거복지 차원의 정책이 후 순위로 밀리는 경우도 적지 않았다. 지금은 주택시장과 관련 정책들을 둘러싼 과 거와는 다른 환경 변화와 새로운 여건이 조성되 고 있는 시점이다. 국내외의 경기 침체와 저성 장기조의 지속 등으로 주거소비자의 실질소득이 감소됨으로써 주택구입비나 차가주택거주비 등 을 포함한 주거비지출 여력도 현저히 축소되고 있다. 실제로 상술한 조사를 보면, 향후 1년대 주택을 구입할 자금이 있는 경우는 전체의 27.2%였지만, 실제로 구입 의사가 있는 경우는 8.5%에 불과했다. 36) 사실 과거에는 주택이 재산 형성의 주된 통로로 활용되었으나 오늘날에 와 서는 이러한 재산의 축적 수단으로서의 주택소 유 개념이 약해진 반면에 안락한 주거생활을 위 한 수단이 더욱 부각되고 있다. 37) 덧붙여 과거 에 비해 자가 내지 소유의 경우보다는 차가 내 지 임차의 경우를 더욱 선호하는 경향을 보이고 있으며, 세대원 수가 갈수록 줄어듦에 따라 소 형 주택에 대한 선호도가 높아져 임대주택과 소 형주택에 대한 주택소비자의 수요가 커지고 있 는 실정이다. 이러한 시장의 여건 변화를 감안하여 앞으로 는 임대차가격을 안정시키고, 주택의 소유와 임 대를 위한 직간접적인 지원을 강화하는 등 보편 적 주거복지 내지 주거안정을 실현하는데 주택 정책의 초점이 맞춰야 한다. 1년이 넘게 지속되 어 온 전세가격의 상승 문제는 월세와 반전세 문제 등과 함께 종합적으로 검토해야 할 것이다. 사실, 최근의 전세가격 급등은 시장이자율의 지속적인 하락에 따른 전세의 월세전환 가속이 주된 원인이며, 이는 전세뿐 아니라 월세와 반 전세와 같은 여타 형태의 임대차가격에도 영향 을 미치고 있다. 따라서 전세가격의 안정에만 초점을 맞춘 대책은 자칫 더 큰 부작용을 야기 할 수 있다. 38) 현시점에서 전세가격 급등의 문 제를 해소할 확실한 정책대안은 분명하지 않아 보인다. 장기적으로는 시장에 맡기는 것이 바람 직하지만, 서민의 주거복지 차원에서 소형(공공 임대)주택의 공급을 촉진하고, 전월세전환율의 상한을 낮추는 등 공정임대수익률의 형성을 유 도하며, 매매수요를 늘리는 등의 단기적 대응을 고려할 필요가 있다. 덧붙여, 공공 장기임대 주 택의 공급 확대와 같은 직간접적 공급 증가를 위한 대책뿐 아니라, 낮은 금리의 주택담보대출 과 주거급여(주택바우처)제도와 같은 주거소비 자의 구매력을 높일 수 있는 수단들을 함께 활 용할 필요가 있다. 2014년 10월에 시행된 개편 주거급여제도(일명 주택바우처제도)의 안착은 민간임대의 공급을 늘리기 위한 바람직한 방안 이며, 39) 이를 위한 정부 차원의 지원과 관리가 필요하다. (장기)공공임대주택의 공급 확대는 예산제약 등으로 단기적 실현이 쉽지 않으므로, 민간에 의한 임대주택을 늘려나가는 방안이 보다 현실 적 대안이다. 40) 현재 추진 중인 준공공임대주택 의 공급 확대, 주택임대관리업제도의 안착, 그리 36) 반면에 저금리 지속에 따른 투자대상으로서의 주택에 대한 관심은 높아질 가능성은 배제할 수 없을 것이다. 37) 예컨대 모 건설회사에서 내세운 난 아파트를 사지 않고 아파트에 산다 광고 카피문구가 이러한 편안한 주거생활 수단으로서의 주택의 이미지를 잘 형상화해 보여주고 있다. 38) 전세가가 급등할 때마다 단골로 논의되었던 전월세상한제 도입 주장이 또다시 정치권과 언론을 중심으로 제기되고 있다.. 전월세상 한제 도입 찬반에 대한 관점은 다양하지만, 제도도입이 오히려 전세금의 일시적 폭등과 민간부문의 임대주택 공급 감소 초래 등 부 작용이 더 클수 있어 신중한 검토가 필요하다. 구체적인 사항은 다음 자료를 참조할 수 있다(이종인, 전월세상한제 논쟁과 정책적 과제, 여의도연구소(이슈브리프, 2011.9) ; 한국경제신문(2015.4.23.일자) ;.파이낸셜뉴스(2015.4.17.일자) 서민 주거안정 위해 전월세상 한제 도입 필요 등을 참조할 수 있다). 39) 주택바우처는 빈곤층이나 저소득층의 지불능력을 높여주기 위한 제도이다. 즉 소득이 낮은 세입자에게 현금성의 주거비용을 직접 보조하는 것이다. 예컨대 지원해야 할 저소득층을 선별해 가계소득의 일정 부분(예컨대 40%)을 초과하는 임차료(월세)를 정부에서 임차보조금으로 지 급할 수 있다.. 저소득층은 보조금과 자기 소득의 일부를 갖고 정부가 제시하는 적정 수준의 집을 골라서 임차할 수 있는 장점이 있다. 소비자문제연구 제46권 제1호 2015년 4월 63
이종인 고 임대(주택)리츠(REITs) 41) 의 활성화를 통해 민간을 통한 임대주택의 공급을 지속적으로 늘 려가야 한다. 덧붙여, 향후 임대시장을 활성화해 나갈 수 있 는 정책들이 절실하다. 공공임대 주택과 민간임 대 주택의 비율을 어느 정도 유지해 갈 것인지 (이종인, 2014, p.44), 민간임대시장의 경우 일본과 같은 기업형 임대 사업의 지속적 활성화 여부에 대한 명확한 정책방향의 설정과 정책의지가 요구 된다. <표 2>에 나타냈듯이 정부가 1.13주거대책 을 통해 표명한 기업형 주택임대사업(new stay) 정책은 이러한 민간임대시장을 통한 임대주택 공 급 정책의 새로운 전환점이 될 것이다. 두 번째로 제시할 수 있는 정책추진의 방향 으로는 정책에 대한 예측가능성을 중시해야한다 는 점이다. 잦은 정책의 전환 또는 돌발적 대책 등은 비 록 단기적 효과를 얻을 수는 있었다 하더라도 예측가능성 부재로 인해 부작용이 더 컸던 경우 가 많았다. 따라서 향후에는 무엇보다 정책의 예측가능성을 중시해야 할 것이다. 이를 위해서 는, 제2장에서 고찰한 역대 정부들에서의 관련 정책의 성패를 세밀히 투영해 볼 필요가 있다. 사실 시급한 문제에 대한 해결 의지를 반영한 단기적 대책들에서는 부동산의 특성 등으로 인 해 심각한 부작용을 초래한 경우가 적지 않았 다. 예컨대 노무현 정부에서의 규제 효과상반 강한규제 효과미미 초강력규제 의 경우, 그 리고 이명박 정부 초기 노무현 정부 정책효과에 대한 불명확한 판단과 철저한 검토를 거치지 않 은 정책 남발이 대표적인 경우였다. 정책의 예측가능성을 높이기 위해서는 현실 적으로 국회 계류 중인 주택소비자의 주거문제 에 관련된 법안들이 조속히 통과되어야 한다. 일례로, 임대주택의 공급 확대와 리츠 선진화를 위한 부동산투자회사법 개정안이 여전히 국회 계류 중이며, 이 법의 개정이 전제되지 않는다 면 <표 2>에 나타낸 1.13주거대책의 핵심인 기 업형임대주택정책의 추진이 탄력받기 어려울 것 이다. 따라서 이를 위한 정부와 정치권의 의지 와 노력이 중요하다. 또한 2014년 말 통과된 이 른바 주택3법 42) 의 신속한 후속처리도 필요하다. 세 번째로는, 정책의 일관적이고 지속적인 추 진과 시장기능의 중시가 무엇보다 중요하다. 특 히 제2장에서 <표 1>과 <표 2>를 통해 정리한 현 정부에서의 주택시장 정상화와 주거안정을 위한 대책들을 일관성 있게 추진하고 모니터링 하되, 시장의 기능이 그 기초가 되어야 한다. 기 본적으로는 시장의 자율기능에 맡기되 관련 제 도의 범위 내에서 정책적으로 지원하며 규제는 최소화하는 것이 옳은 방향이다. 더불어서, 추진 중인 정책들은 특별한 사유가 없는 한 지속성이 유지되어야 한다. 정책의 일관성과 지속성을 통 해 부동산시장에 대한 기대와 신뢰가 담보될 수 있으며, 이는 곳 시장기능의 작동을 의미한다. Ⅴ. 결론 본 연구에서는 현 정부를 포함한 역대 정부 40) 저소득층을 위한 공공 장기임대주택의 스톡이 100만호를 넘은 시점이므로 향후 추가적인 대량공급보다는 저소득 서민층의 주택구 매력과 임대여력을 높일 수 있는 주거지원책 등 다양한 주거안정 대책과의 조화 추구 등 정책방향의 재정립이 필요하다는 시각도 있다(손재영: 2014.6, p.43). 41) 임대주택리츠는 부동산 투자를 전문으로 하는 뮤추얼펀드(투자신탁) 상품을 빗댄 말로 임대주택을 효율적으로 공급하기 위해 민간 자금 펀드 또는 부동산투자회사를 의미한다. 42) 재건축 부담금 부과 유예기간 3년 연장을 위한 재건축초과이익환수에 관한 법률개정안, 분양가상한제 탄력적용 등을 반영한 주택 법개정안 및 재건축조합원에 대한 3주택 우선공급을 허용하는 도시 및 주거환경정비법 개정안 을 말한다. 64 소비자문제연구 제46권 제1호 2015년 4월
우리나라 주택정책의 추진 방향에 관한 연구: 소비자 주거안정 중시의 정책 패러다임 전환의 필요성을 중심으로 에서의 주택과 주거문제에 관련된 정책들을 여 러 측면에서 고찰해 보았다. 그 시사점을 한마 디로 표현하면, 어느 정부에서든지 가시적이고 단기적인 효과를 예상한 무리한 시도가 많았을 뿐 아니라 시장의 상황과 시점을 간파하지 못한 대책들로 인해 정책의 실패를 초래함으로써 주 택시장의 본질적 특성과 맞물려 차기 정부에 상 당한 부담으로 작용한 경우가 적지 않았다는 것 이다. 이 연구는 이러한 역대 정부의 주택정책에 대한 진단을 통해 얻은 여러 시사점을 바탕으로 앞으로는 주거안정을 중시하는 정책 패러다임의 전환이 필요함을 강조하였다. 사실, 장기간의 경기침체의 어려움을 겪고 있 는 국내 현실에서 이를 벗어나기 위한 경기부양 을 위한 정책의 구상과 수립 및 추진은 정부가 선택할 수 있는 바람직한 방향이며, 내수활성화 와 소비 진작을 위한 수단으로써 부동산경기 부 양은 불가피한 정책 수단인 측면도 있다. 하지 만, 역대정부의 관련 대책들에서 읽을 수 있듯 이 단기적 효과에 비해 장기적 부작용이 더 클 수도 있으므로, 정책의 목표와 방향의 설정뿐만 아니라 수단의 선택에 있어서도 보다 철저한 사 전적인 검토와 추진이 요구된다. 예컨대, <표 1>에 나타낸 2.26대책에서의 전월세 소득에 대 한 과세방침은 소득과세의 투명화와 형평성 제 고 등 경제정책의 방향으로는 적절하였다 하더 라도 그 시점과 정책에 대한 반향 등에 대한 사 전검토가 불충분했었다고 판단되며, 부실채권매 입과 지분매각제도, 적격전환대출, 주택연금 사 전가입제도 등의 정책들이 중도에 중단되거나 아예 폐기된 것은 신중한 사전 검토가 미흡했음 을 반증한다. 향후에는 이와 같은 정책판단에 있어서의 실패를 최소화하는 것이 바람직하다. 연구자는 이 연구의 주제와 관련하여 앞으로 의 주택정책의 방향과 과제 설정에 활용되도록 하기 위하여, 설문조사를 통해 주택정책의 전반 에 관한 여론을 확인해보았다. 43) 분석 결과에서 얻을 수 있었던 중요한 시사점으로는, 주택소비 자들은 주택 거래의 정상화와 서민의 주거 안정 을 위한 현 정부의 여러 정책들이 수년 동안 지 속되어 온 주택시장의 침체를 방어한 효과를 일 정부분 보인 것으로 인식하고 있을 뿐 아니라, 동시에 정책의 지속적 추진을 요망하고 있다는 측면이다. 덧붙여, 거래의 활성화보다는 서민의 주거 안정 문제가 보다 더 중요하게 다루어지길 기대하고 있다는 점이다. 본 연구는 주거소비자인 국민의 주거문제 해 결을 위한 다양한 논제들 중 주거안정을 위한 정부의 주택정책 에 초점을 맞추었으며 향후 추 진해야 할 주택정책의 방향과 세부적 과제들을 제시하는데 국한하였다. 따라서 우리나라 주거 정책에 대한 종합적 분석이 아니며, 주택 수급 정책, 주택가격정책, 주택거래정책의 어느 한 측 면을 집중적 검토한 연구도 물론 아니다. 본 연 구를 바탕으로 하여 향후 보편적 주거복지(주 거안정) 또는 주택시장 정상화 등에 초점을 맞 춘 진일보된 연구가 뒤따르게 되기를 기대한다. 더불어 본 연구가 향후 정부의 주택정책의 방향 설정과 과제의 추진에 있어서 참고가 될 수 있 기를 기대한다. 투고일 2015.03.16 심사시작일 2015.03.20 게재확정일 2015.04.24 43) 이 조사에 관해서는 본문에서도 여러 차례 소개한 적이 있다. 제3장의 각주 28을 참고할 수 있다. 소비자문제연구 제46권 제1호 2015년 4월 65
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우리나라 주택정책의 추진 방향에 관한 연구: 소비자 주거안정 중시의 정책 패러다임 전환의 필요성을 중심으로 Abstract The Prospect on Housing Policies in South Korea: Emphasis Needed on Paradigm Conversion of Housing Policies toward Residential Stability of Consumers Lee, Jong-In The evaluation on government's housing polices must require an understanding of not only the fundamental nature of real estate but past housing policies as well. It is the same for determining the orientation and intensity of future housing policies. The housing and/or real estate policies of the past governments showed a pattern of alternating regulation reinforcement, for the sake of preventing overheating of market and controlling speculation, and relaxations of regulation, to revitalize the economy. Also, it was observed that there were many unreasonable and impractical attempts to gain visible effects within a wanted period of time, often before their terms were terminated, despite the fact that there exists a time difference between the implementation of the policies and the physical results of those policies. The housing policies of the current government is not irrelevant to the cycle and patterns of their predecessors. Policies for stability of housing welfare have been producing partial outcomes due to the multitude of implemented measures, but the discontinuation and recision of certain rent-poor measures and the surge of Jeonse (leasing house on a deposit basis) prices make it inevitable for them to bear both negative and positive appraisals. At this point, where a new environment around policies regarding the housing market is being created, a change in the policy paradigm that will bring about more emphasis on residence stability is needed. It is necessary that the focus of the policies shifts to the realization of residence stability and housing welfare improvement such as rent stability or strengthening ownership and rent support. Additionally, measures for normalization of housing market must be carried out and monitored with consistency, and the market function must be the bases of it all. In order to improve the predictability and effectiveness of the policies, the bills for normalization of housing market that are basically mooring in the national assembly must be passed and enforced as soon as possible. Keywords: Housing policies, Residence stability, Housing welfare, Residential Consumers, Rent-Poor Household Lee, Jong-In Research Fellow, The Youido Institute ; Adjunct Professor, Konkuk University 67