정치학 + 재정학 1. 정부 형태 다. 개별국가마다 다른 특성을 반영하는 권력구조는 다양하다. 그러나 이들도 몇 가지 유형으로 대별할 수 있 1.1 의원내각제(parliamentarism) 영국의 정치 발전을 배경으로 형성된 제도. 의원내각제란 모든 통치 권한이 의회(입법부) 를 중심으로 형성 됨. 통치권력 소유 기관들 간의 권한 여부라는 차원에서 본다면 의회가 전능한 기관으로 의회는 국민의 대표 기구로서 사실상 모든 권한을 위임 받는다. 그래서 이것을 의회주권 이라고도 표현한다. 이러한 의회주권의 정신 아래서는 헌법에 대한 위헌성 판단을 입법부가 하며 사법부 내지는 별도의 위헌심사기구를 두지 않는다. 국민들이 국가 통치기관을 어떤 형식으로 형성하는가와 관련하여 의원내각제는 국민들이 모여서 의회 의원 선거(입법부 선거)를 한 번만 하면 된다. 입법부가 형성된 후에는 입법부가 알아서 행정부를 구성한다. 행정 부의 중심은 내각이며, 수상과 분야별 장관들로 구성된다. 일반적으로 의원내각제 하에서 내각은 집단지도 체제 적 성격이 있으나 수상의 권한이 강한 정도는 국가마다 정도의 차이가 있다. 입법부가 행정부를 구성하기 때문에 입법부는 내각의 국가 운영에 문제가 있다고 생각하는 경우 내각에 대 해 불신임권 을 행사할 수 있다. 이것으로 해당 행정부의 임기는 종료된다. 이에 상응하여, 내각에는(수상에 게는) 의회해산권 을 부여한다. 이렇게 하여 내각과 입법부 사이에 힘의 우위가 여러 가지 형태로 나타나게 된다. 의회 의원들은 제도상으로는 정해진 임기를 갖지만 불신임권과 의회해산권 때문에 실질적인 운영상에선 정 해진 임기가 없다. 따라서 정국의 불안정을 가져올 수 있다. 반대로 생각하면 잘못된 정책이나 정권에 대해서 는 언제든지 불신임하고 고칠 수 있기에 정책적 기동성과 유연성이 존재한다고도 볼 수 있다. - 1 -
1.2 대통령제 미국에서 비롯된 제도로소 미국의 정치사를 반영하고 있다. 미국 건국 당시의 국가 건국자들(Founding Fathers)이 영국의 사례를 참조하면서, 전지전능한 의회의 권력으로부터 행정부의 권력을 분리하여 보호하고, 이들 두 기관 간에 견제와 균형을 이루게 한 것이다. 국민들이 통치기관을 어떤 형식으로 형성하는가와 관련하여 말한다면, 행정부를 구성하기 위한 선거인단과 입법부를 구성하기 위한 선거인단이 별도로 구성되어 있어 두 번의 선거인단이 구성된다. 그중 행정부 선거란 행정부의 수반인 대통령을 뽑는 것이며, 의회선거란 입법부의 구성원을 뽑는 선거이다. 국민들이 서로 구분되는 선거를 통해서 행정부와 입법부를 구성하는 경우, 행정부와 입법부는 각기 나름대 로의 정해진 임기를 가지게 되며, 서로 간에 기관적 독립성이 강하게 부여된다. 따라서 견제와 균형이 의원내 각제에 비해서 더 강하게 나타날 수 있다. 그러나 그러한 권력 분립의 정도 역시 국가마다 차이가 존재한다. 한국의 경우 대통령제이지만 의원 내각제적 요소를 가미한 혼합형 정부 형태를 채택하고 있다. 대통령제의 요소로는 대통령을 국민이 선출하고 선출된 대통령을 중심으로 행정부를 구성한다는 점, 입법부를 구성하는 국회의원 역시 국민이 직접 선출한다는 점, 대통령이 법률안 거부권을 행사하여 의회를 견제한다는 점을 들 수 있다. 반면 의원내각제적 요소로는 첫째, 총리가 존재한다는 점이다. 총리는 의원 내각제에서 내각을 관장 하는 수상이다. 미국식의 순수 대통령제에서는 총리가 필요하지 않지만 한국은 대통령을 보좌하고 부통령을 두지 않기 때문에 대통령의 의사를 받들어 정부를 통할 조정하는 기관이 필요하다. 그러한 대통령의 권한 대 행자로서 국무총리제를 도입한 것이다. 둘째, 행정부의 법률안 제출권이 인정된다. 셋째, 국회의원이 국무위원 의 직무를 겸할 수 있다. 국회의원은 입법부의 구성원이지만 국무위원은 행정부의 최고 정책 심의 기관인 국 무회의의 구성원이다. 입법부의 구성원이 행정부의 구성원을 겸직할 수 있다는 것은 의원내각제적 요소라고 볼 수 있다. 국무위원은 대통령을 보좌하고 국가의 중요 정책을 심의하며, 때로는 대통령의 권한 남용을 통제 하는 역할을 담당한다. 넷째, 국무총리와 국무위원에 대한 국회의 해임 건의권이 인정된다. 순수 대통령제(미 국이 원형)에서는 대통령 개인을 보좌하는 국무총리와 국무위원이 대통령에 의해 임명되기 때문에 이들은 의 회에 대해서 책임을 지지 않는다. 하지만 우리 헌법에서는 국무총리와 국무위원의 해임을 국회가 건의할 수 있도록 한다. 이는 대통령을 간접적이나마 견제하기 위한 권리로 의원 내각제에서 의회의 내각 불신임권과 유 사한 것이다. 마지막으로 대통령, 국무총리 및 국무위원이 국회에 출석하여 발언할 수 있다는 점이다. 대통령제 의원 내각제 입법부와 행정부의 관 계 엄격한 권력 분립 권력 집중(권력 융합) 특징 l l 입법부 의원의 행정부 각료 겸직 불가 행정부 법률안 제출 불가(한국은 가능. 의원 내각제적 요소) l l 수상과 각료(행정부)의 입법부 의원 겸직 가 능 행정부 법률안 제출 가능 장점 l 대통령 임기 동안 정국 안정(임기 보장) l 정책의 연속성 보장 l 다수당 횡포 견제 가능(법률안 거부권 등) l l 정치적 책임과 국민 요구에 민감 의회와 내각의 협조를 통한 능률적 정책 수 행 단점 l l 정치적 책임에 둔감(독재화 우려) 정부와 국회 대립시 해결 곤란 l l 다수당의 횡포 군소정당 난립시 정국 불안정 대통령제에서 행정부가 입법부를 견제할 수 있는 권리로는 법률안 거부권이 있다. 입법부가 의결한 법률안 을 대통령이 공포하는 것을 거부함으로써 그 효력이 발생하지 못하도록 하는 것이다. 법률은 대통령에 의해 공포되어야만 효력이 발생하기 때문에 대통령이 법률의 공포를 거부하면 그 법률의 효력은 발생될 수 없다. 반대로 입법부가 행정부를 견제할 수 있는 권리로는 법률안 재의결권, 정부 정책에 대한 동의 승인권, 탄핵 소 추권이 있다. 법률안 재의결권은 대통령이 법률안 거부권을 발동해도, 입법부에서 다시 의결함으로써 법률을 시행할 수 있도록 하는 것이다. 재의결된 법률안은 반드시 공포하고 시행해야 하기 때문에 대통령이 모든 법 률안의 공포를 거부하는 상황을 막을 수 있다. 정부 정책에 대한 동의 승인권은 대통령이 어떠한 정책을 시행 하거나 누군가를 임명하고자 할 때, 입법부의 사전 동의나 사후 승인을 얻어야 하는 것이다. 한국의 경우, 대 - 2 -
통령은 국무총리를 임명하고자 할 때 국회의 동의를 얻어야 한다. 마지막으로 탄핵 소추권은 고위 공무원(대 통령, 국무총리 등)이 헌법이나 법률을 위반했을 때, 입법부가 그들에 대한 탄핵 소추를 의결할 수 있는 권리 이다. 대통령의 경우 내란 또는 외란의 죄를 범한 경우를 제외하고는 재직 중 형사상의 소추를 받지 않는다. 이처럼 고위 공직자들은 법에 의해 신분을 보장받기 때문에 일반적 사법 기관에서 그 잘못을 심판하기 곤란 하므로 입법부가 탄핵 소추를 결정하는 것이다. 한편, 행정부와 입법부가 사법부를 견제할 수도 있다. 행정부는 법관 임명권을 통해, 입법부는 법관 임명 동의권을 통해 사법부를 견제할 수 있다. 예컨대 한국의 경우 대통령이 대법원장을 임명할 수 있는 권한을 갖 고, 국회는 대통령이 대법원장을 임명할 때 동의할 권한을 갖는다. 또한 입법부는 항소권 제한을 통해 사법부 를 견제할 수도 있다. 항소권이란, 제1심 판결의 선고를 받고 난 후 이에 불복하여 제2심 재판을 요청할 수 있는 권리이다. 하지만 입법부가 제정한 법에 항소권의 행사에 대한 규정이 있어야만 항소권을 행사할 수 있 기 때문에 입법부는 항소권 행사에 대한 규정을 토대로 항소권을 제한함으로써, 제2심 재판을 받지 못하도록 우리 헌법에 나타난 입법부와 행정부의 상호 견제 수단 <대통령의 국회 견제 수단> 법률안 거부권 제53조 1 국회에서 의결된 법률안은 정부에 이송되어 15일 이내에 대통령이 공포한다. 2 법률안에 이의가 있을 때에는 대통령은 제1항의 기간 내에 이의서를 붙여 국회로 환부하고, 그 재 의를 요구할 수 있다. 국회의 폐회 중에도 또한 같다. <국회의 대통령 견제 수단> 법률안 재의결권 제53조 4 재의의 요구가 있을 때에는 국회는 재의에 붙이고, 재적 의원 과반수의 출석과 출석 의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 법률안은 법률로서 확정된다. 정부 정책에 대한 동의 승인권 제58조 국채를 모집하거나 예산외에 국가의 부담이 될 계약을 체결하려 할 때에는 정부는 미리 국회의 의 결을 얻어야 한다. 제60조 1 국회는 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중요한 국제조직에 관한 조약, 우호통상항해조약, 주권의 제약에 관한 조약, 강화조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법사항에 관한 조약의 체결 비준에 대한 동의권을 가진다. 제86조 1 국무총리는 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다. 탄핵 소추권 제65조 1 대통령 국무총리 국무위원 행정각부의 장 헌법 재판소 재판관 법관 중앙 선거 관리 위원회 위원 감 사원장 감사위원 기타 법률이 정한 공무원이 그 직무 집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때 에는 국회는 탄핵의 소추를 의결할 수 있다. 3 탄핵 소추의 의결을 받은 자는 탄핵심판이 있을 때까지 그 권한 행사가 정지된다. 사법부의 권한을 제한할 수 있다. 반대로 사법부는 위헌 심사권을 통해 행정부와 입법부를 견제할 수 있다. 위헌 심사권은 헌법에 위반되는 법률을 입법부가 제정하거나, 행정부가 시행하였는지를 심사할 수 있는 권리 이다. - 3 -
1.3 의회주권제 의회주권제는 의원내각제의 본질적 성격과 연계된 의회주권 을 의미하는 것이어서 의원내각제와 하나의 제 도적 틀로 볼 수 있지만 엄격이 말하면 구분된다. 의회주권제 에선 의회가 그밖의 모든 기관들로부터 절대적 으로 우월하며, 행정부도 의회의 한 분파 기구에 불과하다. 따라서 의회는 연중 개회를 하고 있어야 한다. 이 제도 하에서는 수상이나 내각 모두 의회의 표결에 종속되기에 안건의 제시와 국정운영의 방향성을 제시하는 것은 입법부의 몫이다. 이러한 의회제의 성격은 의회에 진출한 정당들이 4-5개 이상으로 구성된 다당제에서 기능적으로 나타난다. 영국과 같은 경우에는 주요 정당 2개가 정국을 이끄는 양당체계의 속성이 있으며, 의회 선거에서 승리한 1개 정당이 모든 국정운영의 책임을 지고 집단지도체제적인 내각을 형성하며, 내각은 수상이 이끈다. 이런 경우 수상과 내각은 의회의 신임과 불신임의 대상이 된다고 하더라도 국정운영과 방향성 제시에 막강한 권한을 지 닐 수 있다. 의회주권제는 영국이나 독일처럼 수상이나 내각의 권한이 입법부를 압도하는 형태가 아닌 입법부가 행정부 를 압도하는 형태이다. 의원내각제란 그 성격상 원래 의회주권(의회통치)의 성격이 있지만, 의원내각제 중에 서도 현실정치과정에서 행정부(또는 수상)의 권한이 나름대로 강력히 기능하는 곳은 의원내각제의 테두리로 분류하는데 반해서, 특히 입법부의 권한이 압도적인 경우에는 별도로 의회주권제 라고 분류할 수 있다. 1. 4 집정부제(colloegial system) 의원내각제이나 내각의 권한이 의회에서 독립될 정도로 강한 경우를 일컫는다. 스위스가 대표적인 집정부제 국가이다. 스위스는 미국처럼 연방정부형태를 띠고 있으나, 미국의 대통령제나 삼권분립과 같은 개념과는 차 별화되는 협의체제를 구성하였다. 행정부 격인 연방집행부와 입법부 격인 연방의회가 존재한다. 연방집행부는 내각책임제와는 대조적으로 임기가 보장된 내각으로 법안을 사전에 준비하고 의회에 국가 정 책 운영의 방향성을 제시한다. 영국이나 독일의 경우도 내각의 권한이 강하기는 하지만, 정해진 임기라는 말 을 쓸 정도는 아니다. 독일의 경우 건설적 불신임안 이라고 하여, 수상이 선출된 상태에서만 불신임권을 행사 하도록 하여 내각의 권한을 강화하였다. 하지만 이것은 정해진 임기만큼 강력한 것은 아니므로 스의스의 집정 부제와는 구분된다. 일반적으로 연방집행부의 내각 구성원인 집정관은 각 정당의 원내정당 대표로 구성되지만, 이들은 입각하면 소송 정당에 구애받지 않는 분위기가 형성된다. 큰 틀에서 본다면, 스위스의 집정부제는 사실상 내각책임제의 한 아류로 해석하는 것이 가능하다. 내각의 권한이 의회에서 독립되면, 동시에 보다 강한 형태를 띠게 되는 것이다. 1. 5 이원집정부제(또는 유사 대통령제, semi-presiden-tialism) 행정부와 입법부 선거를 분리함에도, 대통령이 임명한 총리와 내각 이 입법부로부터 신임과 불신임의 대상 이 되는(내각이 대통령보다 의회의 신임과 불신임에 의존하는) 경우. 즉 전자는 대통령제의 특성이고, 후자는 의원내각제의 특성이다. 이런 경우, 외교와 국방과 같은 외치( 外 治 ) 는 대통령이, 국내 행정과 살림과 같은 내치( 內 治 ) 는 총리와 내각이 관여하는 것이 일반적이다. 이원집정부제는 프랑스의 정치사를 반영하는 제도이다. 프랑스는 의원내각제를 시행하면서 많은 정치 혼란 을 경험하여 대통령제적인 성격이 가미된 정치제도를 도입하였다. 의원내각제를 기반으로 대통령제적 요소를 받아들여 보완한 제도인 것이다. 대통령의 정당이 행정부와 입법부를 모두 장악한 경우는 대통령의 의지가 강력하게 국정에 반영되어 대통 령제처럼 기능한다. 반대로 야당이 입법부를 장악한 경우 대통령은 입법부의 신임과 불신임의 대상이 되는 총 리를 야당 의원으로 지명할 가능성이 높으며, 이런 경우 의원내각제의 성격이 강해진다. - 4 -
2. 선거 강윤진의 사고를 자동화하는 언어이해 - 실전최종 2.1. 선거구 법정주의 - 입법부(의회)에서 법률에 근거하여 선거구를 획정하는 것. 다. 선거구란 독립하여 선거를 할 수 있는 단위 구역을 말하며 선거구를 정하는 것을 선거구 획정이라고 한 선거구 획정에서는 국민의 정치적 자유와 평등을 구현하는 민주주의 원리에 근거해야 한다. 그래서 대부 분의 국가에서는 인구수에 비례해서 선거구를 획정한다. 인구 대표성에 근거하여 선거구를 획정할 때는 표의 등가성 원리를 적용하게 된다. 표의 등가성 원리란, 한 표의 가치가 대표자를 정하는 데 기여하는 정도가 같 아야 한다는 원리이다. 이러한 원리를 적용시키는 이유는, 선거구당 유권자 수가 다르면 대표를 선출하는 데 에 영향을 미치는 표의 가치가 달라지기 때문이다. 예를 들어, 선거인 수가 10만 명인 선거구에서 선거를 한 철수의 표는 선거인 수가 50만 명인 선거구에서 선거를 한 영희의 표보다 5배가 높은 가치를 지니고 있다. 선거구가 클수록 한 표의 가치는 떨어지고, 선거구가 작을수록 그 가치는 올라가기 때문이다. 이와 관련하여 2001년 헌법 재판소에서는 최대 선거구와 최소 선거구 간의 인구 편차가 3.88대 1에 달하는 등 국민 한 사 람의 투표 가치가 선거구에 따라 크게 달라 헌법의 평등 선거 정신에 크게 어긋난다. 라는 판결을 내렸다. 하 지만 선거구를 획정하는 일은, 표의 가치뿐만 아니라 지리적인 여건이나 행정 구역도 고려해야 결정해야 하기 때문에 현실적으로 모든 선거구를 똑같은 크기로 획정할 수는 없다. 그래서 선거구 간에 지나치게 차이가 나 지 않도록 합리적인 범위 내에서 선거구 간의 인구 편차를 허용한다. 한국의 경우, 최대 선거구와 최소 선거 구의 인구 편차가 3배를 넘지 않도록 법으로 정하고 있다. 이때 지역 대표성을 고려해야 할 때도 있다. 자치 단체의 독립성과 같은 지역의 특성, 산 강 바다와 같은 면적과 지형, 교통, 도서 지역의 특수성이나, 시 군 구 등의 행정 단위를 고려하는 것도 필요할 수 있기 때문이다. 인구 대표성과 지역 대표성을 기준으로 선거구를 획정하는 사례로는 미국의 연방 의원 선출 방식이 있다. 미국에서는 상원은 지역 대표성을 고려하여 각 주마 다 2명씩을, 하원 의원의 수는 각 주의 인구 비례에 따라 정해진다. 지역 인구수 선거구 획정 A 20만 명 A갑/ A을 B 10만 명 B C 5만 명 C+D D 6만 명 <인구수에 비례한 선거구 획정의 예> 선거구를 어떻게 획정하느냐에 따라 선거 결과가 달라질 수 있기 때문에 선거구를 공정하게 획정해야만 선 거가 공정하게 치러질 수 있다. 예컨대, 갑 정당에게 서울 강남구는 매우 유리한 표밭이고 서울 관악구는 갑 정당에게는 불리하고 을 정당에게는 유리한 지역이다. 이럴 때 만약 강남구를 10개의 선거구로 나누어 획정 하고 관악구를 1개의 선거구로 획정했다면, 선거 결과가 강남구의 10개 선거구에서는 갑 정당의 후보들이 모 두 당선될 것이고, 관악구 선거구에서는 을 정당의 후보가 당선될 것이다. 반대로 강남구를 1개의 선거구로 획정하고, 관악구를 10개의 선거구로 나누어 획정했다면, 앞의 상황과 정반대의 선 거 결과가 나타날 것이다. 이처럼 어떻게 획정하느냐에 따라서 선거 결과는 달라질 수 있다. <불공정한 선거구 획정의 사례 게리맨더링[gerrymandering] > 특정 정당이나 특정 후보자에게 유리하도록 자의적으로 부자연스럽게 선거구를 정하는 일. 1812년 미국 매사추세츠 주 주지사 E.게리가 상원선거법 개정법의 강행 을 위하여 자기당인 공화당에 유리하도록 선거구를 분할하였는데, 그 모양이 샐러맨 더(salamander:도롱뇽)와 같다고 하여 반대당에서 샐러 대신에 게리의 이름을 붙여 게리맨더라고 야유하고 비난한 데서 유래한 말이다. - 5 -
2.2 선거구제 2.2.1 소선거구제 선거구의 크기가 작으며, 한 선거구에서 한 명의 대표자를 선출하는 방식. 현재 우리나라는 지역구 국회의 원 및 광역 의회 의원, 교육 의원을 소선구제를 활용하여 선출한다. 소선거구제의 장점은 첫째, 거대 정당의 후보에게 유리하다는 점이다. 소선거구제에는 하나의 선거구에서 1 명의 대표를 선출하기 때문에 막강한 자금력을 가진 거대 정당에 속한 유명한 후보가 당선될 가능성이 높다. 이는 제3당의 성장을 억제하게 된다. 그래서 의회의 의석 분포가 양당제적 경향을 띄게 된다. 이렇게 양당제 가 형성되면 군소 정당들이 난립하는 상황을 막을 수 있기 때문에 안정적인 정치 과정이 형성될 가능성이 높 다. 둘째, 후보자들의 입장에서는 선거 비용이 적게 든다. 선거구의 크기가 상대적으로 작기 때문에 후보자들이 선거 운동에 투자해야 하는 비용이 적어진다. 셋째, 선거 관리 위원회의 입장에서 선거 관리가 쉽다. 선거구 별로 최다 득표자 1명만 선출하면 되기 때문에 선거 과정이 비교적 단순하고 투표 결과도 쉽게 집계할 수 있 다. 불법 선거를 감시하는 것도 용이하다. 넷째, 유권자들의 입장에서 후보들의 인물 파악이 쉽다. 소선거구제 는 양당제적 경향을 띠기 때문에 후보자들이 파악해야 하는 유권자 수의 부담이 줄어든다. 그래서 인물 중심 의 선거가 이루어질 수 있어서 투표율 증가에 도움이 된다. 확고한 정치적 신념이나 이념이 없이도 그 인물을 지지할 수 있기 때문에 유권자의 관심을 증가시키고 결국 정치에 무관심한 유권자의 투표율을 증가시킬 수 있다. 소선거구의 단점은 첫째, 소수당이나 무소속 후보에게 불리하다. 소선거구제에서는 해당 선거구에서 1등만 이 선출되기 때문에 많은 선거 자금을 확보했거나, 유명한 후보들을 보유한 정당들에 유리하다. 하지만 신생 정당 혹은 소수 정당의 후보나, 아예 정당에 소속되어 있지 않은 무소속 후보들은 1등이 될 가능성이 상대적 으로 적다. 이 때문에 소선거구제는 거대 정당 소속이 아닌 후보들에게는 불리하게 작용한다. 따라서 새로운 사람이 정치에 등장하기 어렵다. 둘째, 사표( 死 票 )가 대량 발생할 수 있다. 사표란, 투표는 했으나 대표자 선출이라는 결과에 전혀 영향을 미 치지 못한 표를 말한다. 소선거구제에서는 두 후보자 간 득표 차이가 매우 적었다고 하더라도 승자 1명이 아 닌 다른 후보들은 대표자가 될 수 없다. 따라서 1등이 된 후보자 외의 다른 후보자들에게 투표한 유권자의 의사는 국정에 반영되지 못하게 된다. 이렇게 사표가 대량으로 발생하기 때문에, 득표율과 의식 비율의 심각 한 불일치가 초래될 수 있다. 득표율(%) 의석수(석) 의석비율(%) A당 38.3 152 50.7 B당 35.8 121 40.3 C당 7.1 10 3.3 D당 13 11 3.7 E당 5.8 6 2 합계 100 300 100 <득표율과 의석 비율의 불일치를 보여주는 사례> - A당과 B당의 득표율은 2.5%밖에 차이나지 않지만 의석 비율은 10.4% 가량 차이가 난다. 최다 득표자를 많이 배출한 거대 정당은 득표율보다 훨씬 더 많은 의석을 확보하게 되고 (과대 대표), 최다 득표자를 많이 배출하지 못한 군소 정당은 득표율보다 적은 의석을 가지게 된다(과소 대표). 결과적으로 소선거구제는 다수결 원칙의 유효성을 의심받게 한다. 어떤 후보는 유권자의 28%의 지지를 얻 어 당선되었다고 하자. 28%를 지지하지 않은 나머지 72%의 유권자는 그를 지지하지 않는데도 불구하고, 그 가 다수의 대표로 선출되는 역설이 발생하게 된다. 셋째, 소선거구제를 실시하면 유권자들이 사표 방지 심리를 갖고 투표에 임하기도 하게 된다. 사표 방지(회 피)심리란, 유권자들이 투표할 때 자신의 표가 사표가 될 것이라는 생각 때문에, 진정으로 선호하는 후보가 아니라 차선책으로 당선 가능성이 있는 후보에게 투표하려는 심리를 말한다. 한편, 자신의 표가 사표가 되는 것을 원하지 않기 때문에 당선 가능성이 낮은 소수 정당 후보를 지지하는 유권자들이 아예 투표에 참여하지 않아 전체적인 투표율이 낮아질 수 있다. 넷째, 연고주의 폐단이 극대화될 수 있다. 선거구의 크기도 작고, 후보수도 적기 때문에 전국적으로 유명한 인물 보다는 그 지역에서 유명한 인물이 당선될 가능성이 상대적으로 높다. 표심이 지연이나 학연에 좌우되기 싶기 때문이다. 2.2.2 중선거구제와 대선거구제 - 6 -
중선거구제는 한 선거구에서 2명 내지 4명 정도의 대표자들을 선출하는 방식이고 현재 기초 의회 의원 선 거에서 사용되고 있다. 대선거구제는 한 선거구에서 5명 이상의 대표자를 뽑는 방식이다. 대선거구제는 현재 한국에서는 사용되고 있지 않다. 중 대선거구제의 장점은 다음과 같다. 첫째, 사표의 발생을 줄일 수 있다. 한 선거구에서 최다 득표자가 아 니라도 당선될 수 있기 때문이다. 둘째, 군소 정당에 유리하다. 소수당에서도 당선자를 배출할 수 있는 기회 가 생기므로 양당제가 아니라 다당제가 정착될 가능성이 높다. 셋째, 정책 선거에 유리하다. 소선거구제에서 는 선거구당 1명의 대표자를 선출하지만 중 대선거구제에서는 한 선거구에서 2명 이상의 대표자를 선출하게 되므로 후보자들이 많아진다. 이런 상황에서는 유권자들이 후보자 개개인을 일일이 파악하기가 어려워지므로 후보자가 소속된 정당의 정책을 보고 투표하는 경우가 많아진다. 넷째, 중 대선거구제에서는 지역주의가 약하 게 나타난다. 한 선거구에서 2명 이상을 뽑게 되면 선거구도 그에 따라 커지게 되므로 그 지역 사람들에게만 익숙한 지역적인 인물보다는 전국적으로 유명한 인물이 당선될 가능성이 높아진다. 따라서 지연이나 혈연 등 에 기초한 투표 행위를 어느 정도 방지할 수 있다. 반면 중 대선거구제의 단점은 다음과 같다. 첫째, 군소 정당이 난립하여 정국이 불안정해질 수 있다. 일반적 으로 의회에서 어떤 안건을 처리할 때는 과반수의 찬성이 필요한 경우가 많다. 그런데 군소 정당들이 많으면 그만큼 의견의 일치를 얻기 어려워지므로 정치 과정이 혼란스러워질 수밖에 없다. 둘째, 당선자 간의 득표 격 차로 투표 가치 차등 문제가 발생할 수 있다. 똑같이 당선되어서 의회 의석을 차지했다고 해도 최다 득표자와 차등 득표자 간에 득표수 차이가 크다면 그들이 얻은 투표 가치는 동등하지 않기 때문이다. 셋째, 후보들의 난립 및 검증되지 않은 후보들의 당선이 문제로 나타날 수 있다. 많은 후보자들이 쏟아져 난립하게 되면 선거 운동 과정이 복잡해짐은 물론 유권자들의 선거에 대한 무관심을 초래할 수 있다. 또한 도덕적이든 정치적이든 검증되지 않은 후보라고 하더라도 일단 표를 받아 당선되면, 그들의 국민의 대표자로서 자격을 갖게 되므로 문제가 될 수 있다. 한편, 선거 후보자, 선거 관리 위원회, 유권자들의 입장에서 볼 때 중 대선거구제의 단점은 다음과 같다. 우 선, 선거 후보자들의 입장에서는 선거 비용이 많이 들게 된다. 선거구의 크기가 소선거구제에 따른 선거구 크 기보다 상대적으로 크기 때문에 선거 운동에 투자해야 하는 비용이 많아지게 된다. 둘째, 선거 관리 위원회의 입장에서는 선거 관리가 어려워지게 된다. 중 대선거구제에서는 선거구별로 2명 이상의 대표자들을 선출하기 때문에 선거 과정이 소선거구제에 비해 복잡하고 투표 결과를 집계하는 데에도 어려움이 있다. 또한 후보자들 의 숫자가 많기 때문에 후보자가 불법 선거를 하지 않는지 감시하기도 어렵다. 마지막으로 유권자들의 입장에 서는 후보자들의 인물 파악이 어려워진다. 가령, 소선거구제를 실시했을 때에는 최다 득표 가능성이 있는 2명 의 후보자만 파악하면 되는데, 중 대선거구제를 실시한 후에는 10명의 후보자를 파악해야 하는 상황이 되는 것이다. 그래서 선거에 무관심해질 수도 있다. 2. 3 대표 결정 방식 2.3.1 소수 대표제 소수의 표를 얻은 후보자도 당선되는 제도로, 한 선거구에서 표를 많이 얻은 순서대로 두 명 이상의 후보자 가 당선되는 제도이다. 이는 중 대선거구제에서 사용하는 대표 결정 방식이다. 2.3.2 다수 대표제 한 선거구에서 가장 많은 표를 얻은 한 명의 후보자를 당선자로 결정하는 제도이다. 소선거구제에서 사용하 는 대표 결정 방식이다. - 7 -
l 상대 다수 대표제 기권 표를 제외한 투표(유효 투표) 중에서 가장 많은 표를 얻은 후보가 당선되는 방식이다. 그래서 당선자 를 결정하는 일이 매우 쉽고 간편하다. 또한 다른 후보자들에 비해 많은 표를 얻기만 하면 당선되기 때문에 다른 후보자들과 연합을 구성할 필요가 없으므로 정국이 안정될 수 있다. 반면 사표가 대량으로 발생할 가능 성이 높고 소수 정당 후보를 지지하는 유권자들의 투표율이 낮게 나타날 수 있다. 또한 대표의 역설이 발생하 기도 한다. 단 30%의 득표를 하고도 당선된 후보자는 나머지 70%가 지지하지 않는 대표자이기 때문이다. l 절대 다수 대표제 기권표를 제외한 투표(유효 투표)의 과반수를 획득한 후보가 당선되는 방식이다. 절대 다수 대표제에서는 과반수의 득표를 하는 후보자가 없을 때를 대비하여 결선 투표제와 선호 투표제라는 대안을 가지고 있다. 결 선 투표제는 선거를 치렀는데, 과반수의 득표를 한 후보자가 없을 때 1차 선거의 1, 2위 후보자들에 대하여 다시 결선을 치른다. 이를 통해 과반수를 획득한 한 명을 대표자로 선출하는 제도이다. 선호 투표제란 유권자 들의 선호도가 다른 2표를 주고 선호도에 따라 투표를 하게 한 후, 선호도를 합산하여 절대적 조건을 충족시 키는 한 명의 당선자를 선출하는 제도이다. 유권자 제1선호 제2선호 1 A C 2 B A 3 A B 4 C B(2) 5 A D 6 C A(2) 7 B A 8 D A(1) 9 B B 만약 강남구 주민들의 선호도가 옆의 표와 같다고 하자. A후보가 3표, B후보가 3표, C후보가 2표, D후보가 1표를 획득했다고 하자. 이럴 때 가장 적은 득표를 한 후보 D를 탈락시킨다. 그리고 D후보를 제1선호로 지지한 유권자들이 투표한 제2선호를 각각의 후보의 제1선호에 합산하여 계산한다. 이때 D후보를 지지한 1 명의 유권자가 제2선호로 지지한 후보는 A후보(1)이다. 그러면 A후보의 제1선호 에 1표를 더한다. 결국 A후보는 4표가 되고 B후보는 3표, C후보는 2표가 된다. 그러나 여기에서도 과반수의 득표를 한 후보는 없다. 그래서 최소 득표 후보인 C 를 탈락시킨다. 그리고 제1선호로 C를 지지한 유권자들이 투표한 제2선호를 각각 후보의 제1선호에 합산하여 계산한다. 이때 C후보를 지지한 2명의 유권자는 각각 B후보와 A후보를 제2선호 로 지지했으므로 결국 A후보는 5표가 되고, B후보는 4표가 된다. 결국 A후보가 과반수의 득표를 했기 때문 에 A후보가 대표자로 당선되는 것이다. 이와 같은 절대 다수 대표제는 상대 다수 대표제에 비해 당선자의 대표성을 강화시킬 수 있다. 단순히 가장 많은 표를 획득한 후보자를 당선시키는 상대 다수 대표제에 따르면, 다수가 지지하지 않는 후보가 다수의 대 표가 되는 역설이 발생하지만 절대 다수 대표제는 과반수의 득표를 한 후보만을 당선시키기 때문에 당선자의 대표성이 보다 강화된다. 특히 선호 투표제의 경우, 유권자의 최선의 뜻과 차선의 뜻을 합하여 가장 많은 지 지를 획득한 사람을 대표자로 선물하기 때문에 대표의 정당성이 강화된다. 또한 절대 다수 대표제를 실시하면 후보자들 간의 선거 연합이 발생할 수 있다. 선거 연합이란, 선거 상황에서 당선을 목적으로 한 연합을 말한 다. 이는 한 후보에게 집중시키는 효과를 가져온다. 2.3.3 비례 대표제 각 정당이 득표한 비율에 따라 의회의 의석을 배분 선출하는 대표 결정 방식이다. 소수 대표제와 다수 대표 제가 유권자가 후보에게 직접 투표하는 방식이었다면 비례 대표제는 후보가 아닌 정당을 상대로 투표하고, 정 당별 득표율에 따라 의석이 배분되는 방식이다. 비례대표제를 적용하여 선거를 치르기 위해서는 우선 비례 대표 후보자 명부를 작성해야 한다. 비례 대표 선거에 참여하면, 정당의 이름들이 적힌 투표 용지를 받게 된다. 그러면 그 중에서 내가 지지하는 정당에 투 표하게 된다. 이렇게 모든 투표가 끝나면 각 정당별로 득표한 비율에 따라 의회의 비례 대표 의석을 배분한 다. 이때 비례 대표 후보자 명부에 적힌 이름의 순서에 따라 비례 대표 당선이 결정되기 때문에 후보자 명부 부터 작성해야 하는 것이다. 만약, 비례 대표 선거에서 A 정당이 24석을 배분 받았다면 후보자 명부 24번까 지만 비례 대표에 당선된다. 이러한 번호(순서)를 정하는 것이 곧 비례 대표 후보자 명부 작성이다. 비례 대표 후보자 명부를 작성하는 데에는 여러 가지 방법이 있으나 대표적인 두 가지를 살펴보면 다음과 같다. 우리나라를 비롯한 일부 국가에서는 유권자가 아닌 정당이 비례 대표 후보자 명부를 작성한다. 반면, - 8 -
유렵 일부 국가에서는 국민이 원하는 비례 대표 후보자들에게 투표하고 그 결과에 따라 후보자 명부를 정하 는 방법을 사용한다. 다양한 후보자들을 투표용지에 적어놓고 유권자들이 지지하는 비례 대표 후보자들에게 투표하도록 한다. 그리고 득표 순서에 따라 후보자 명부를 작성하게 한다. 이렇게 작성된 비례 대표 후보자 명부를 토대로 선거 이후 당선자를 결정한다. 당선자 결정은 의회의 의석 배분과 관련된다. 정당 득표율을 계산하여 의회의 의석을 배분하는 것이다. 의 회의 의석은 비례 대표 선거 후, 정당 투표 득표율에 비례 대표 의석수(한국의 경우 54석)를 곱하여 나온 값 을 기준으로 배분한다. 그리고 각 정당이 배분받은 의석수만큼 비례 대표가 선출된다. 정당 국회의원 배출 수 정당 득표율(%) 의석 할당 결과 정당별 최종 할당 의석 정수 할당 소수점 할당 A 100 44.62 24.09 24 (0.09 )0 B 80 34.87 18.83 18 (0.83 )1 C 50 14.36 7.75 7 (0.75 )1 D 6 1.02 0.55 0 (0.55 )0 E 3 5.13 2.77 2 (0.77 )1 비례 대표제의 장점은 첫째, 선출 된 의원들의 대표 성과 민주성이 가장 크다는 점이다. 정당의 득표율과 의석 점유율이 일치되기 때문에 유권자의 의사를 의석에 정확하게 반영할 수 있다. 둘째, 비례 대표제를 시행하면 정당 정치의 발전에 기여할 수 있다. 유권자가 후보 자가 아닌 정당을 상대로 투표하기 때문에 개인보다는 정당 위주로 투표하게 되며, 정당이 보다 책임감을 갖 고 정치에 임하게 된다. 셋째, 비례 대표제는 소수 정당에게도 비교적 공평하게 대표가 될 수 있는 기회를 제 공할 수 있다. 소수 다수 대표제에서는 소수 정당의 후보들이 당선될 가능성은 거대 정당의 후보들에 비해 상 대적으로 낮다. 그러나 비례 대표제를 시행하면 유권자들의 투표를 모두 합한 비율을 통해 의회의 의석을 배 분하게 되므로 소수 정당의 후보도 국민의 대표자가 될 수 있다. 결국 사표가 최소화된다. 비례 대표제의 단점은 다음과 같다. 첫째, 정국이 불안정해질 수 있다. 비례 대표제 선거에서 많은 지지를 받는다면, 소수당도 의회에 진출할 수 있게 된다. 소수당이 많아지면, 그만큼 중요한 사안을 결정할 때 의견 을 일치시키기 어렵게 될 수 있다. 둘째, 정당 득표율의 계산 방법에 대한 논란이 존재한다. 비례 대표제는 그 실시 방법이 다양하므로 그에 따른 계산 방법도 다르게 된다. 계산 방법에 따라서 거대 정당에 유리하기도 하고, 군소 정당에 유리해지기도 한다. 셋째, 비례 대표 후보자 명부 작성을 둘러싼 문제점도 존재한다. 후보 자 명부를 한국처럼 정당이 작성할 경우 직접 선거의 원칙에 위반된다는 논란이 생길 수 있다. 또한 정당이 후보자 명부를 작성하므로 정당 간부를 특권화 시킬 수도 있다. 또한 유권자의 의사가 제대로 반영되지 못한 다는 한계가 있다. 유권자가 어떤 후보자를 보고 투표를 했더라도, 그 사람이 정당에서 작성한 비례 대표 명 단에서 후순위라면 당선이 되지 않기 때문이다. 유럽의 일부 국가처럼 국민이 후보자 명부에 직접 투표하게 되면 투표 과정이 복잡해질 수 있다. 투표 과정이 복잡해지면 국민들은 혼란스러워할 수도 있고 그로 인해 투 표에 무관심해질 수도 있다. 현재 한국에서는 국회의원 선거에서 지역 대표(지역구 의원)를 뽑는 1표와 비례 대표(전국구 의원)를 뽑는 1표를 각각 행사하도록 되어 있다. 또한 지방 의회 의원인 광역 의원과 기초 의원 선거에서도 각각 지역 대 표를 뽑는 1표와 비례 대표를 뽑는 1표를 행사하도록 하고 있다. 2.3.4 직능 대표제 다양화되고 전문화된 현대 사회에서는 같은 지역 및 정당 내에서도 직업에 따라 이해관계가 다른 집단이 다양하게 존재할 수 있다. 이 때문에 국민의 대표를 지역(다수, 소수 대표제) 및 정당 대표(비례 대표제)로만 뽑을 경우, 각 집단 간의 의사를 제대로 반영하지 못할 우려가 있다. 현대 사회가 복잡해지고 다양해진 만큼, 지역 및 정당 대표들로 이루어진 의회에서는 다양한 분야의 일들을 전문적으로 처리해내기 어려운 것이다. 한 국과 EU 사이에 FTA 협정을 체결함에 있어서 수많은 잘못된 번역으로 인해 소동을 일으켰던 것이 그 예이 다. 그래서 대부분의 국가에서 의회의 비전문성을 보완하기 위해 직능 대표제의 도입에 대하여 논의하고 있 다. 직능 대표제는 직업 단체별 이익을 대표하는 전문가를 대표로 선출하는 대표 결정 방식이다. 이렇게 선출된 대표자들은 다양한 분야의 전문적인 지식을 가지고 있기 때문에 직업별로 다양한 그들의 이익을 국정에 충실 히 반영할 수 있다. 또한 생명 과학이나 세금 제도 등과 같이 전문적인 지식을 요구하는 분야의 법률도 효과 적으로 제정할 수 있다. 이와 같은 직능 대표제를 통해, 지역 및 정당 대표들로 이루어진 의회에서는 전문성 - 9 -
이 요구되는 다양한 분야의 일들을 제대로 처리할 수 없다는 문제점을 해결하고자 하는 것이다. 그러나 특정 직업의 이익을 추구하기 때문에 국민 전체의 이익에 대한 고려가 미흡해질 수 있다. 또한 직업 단체를 어떤 기준에 따라 분류하고, 각 직업 단체별 의원 수를 어떻게 정할 것인가 등을 결정하기가 쉽지 않다는 문제점도 있다. 3. 의회 의회의 운영은 두 가지 형식을 기초로 한다. 하나는 본회의 의며, 또 하나는 상임위원회 이다. 본회의는 의 회의 의원들 모두로 구성되는 회의이다. 논의된 사안들은 본회의에서 최종 의결한다. 그러나 심의 과정을 위 해서 수백 명이나 되는 국회의원이 한 자리에 모이지 않고 사안이 속한 주제별로 법안에 대한 심의와 토론을 한다. 그것이 바로 상임위원회이다. 의원들은 자신의 전공과 관련하여 하나의 상임위원회에 소속되어 활동한 다. 보다 구체적이고 전문화된 논의는 그러한 주제에 전문성이 있거나 관심이 있는 의원들로만 구성된 상임위 원회에서 하는 것이다. 의회의 표결 형식 자체를 본회의 중심으로 하느냐 주제별로 상임위원회를 중심으로 하느냐는 법안 결정에 대한 효율성과 연관된다. 주제별 위원회 중심으로 표결을 하는 것이 적확( 的 確 )한 법안 심사와 신속한 법률안 처리에 도움이 된다. 본회의 중심으로 하는 경우에는 정당 간의 표대결 양상 이 두드러진다. 의회가 운영됨에 있어서 상임위원회 중심으로 운영되는 경우와 본회의 중심으로 운영되는 것은 의회기능상 차이를 가져온다. 상임위원회를 중심으로 운영되는 의회는 변환형 의회 로 기능할 가능성이 높다. 반면에 본 회의를 중심으로 운영되는 의회는 경합장형 의회 로 기능할 가능성이 높다. 특정한 주제에 따른 상임위원회 별로 의원들이 형성되어 법안을 심사하는 경우에는 같은 상임위원회 소속 위원들끼리 유대감이 형성될 수 있 다. 같은 상임위원회 소속 위원들끼리는 오히려 같은 정당 의원들보다도 더 자주 만나고 대화하게 되기 때문 이다. 의원들이 자신이 소속된 정당에 대한 소속감이 모든 의원들이 모이는 본회의 운영 형식보다 더 완화될 가능성이 상대적으로 높다는 것이다. 정당에 대한 소속감도 중요하지만 같은 상임위원회에 대한 소속감도 중 요하다. 특정 상임위원회 별로 정당의 색채보다는 의제를 중심으로 합의를 만들어내고, 자신이 소속된 정당의 정체성을 고집하지 않고 이념적 전환이나 변환을 꾀할 가능성이 높아진다. 미국이 대표적인 예이다. 반면에 본회의를 중심으로 모든 의원들이 모여서 안건을 토의하는 경우엔 아무래도 의원들이 소속된 정당의 정체성 이나 이념을 넘어서서 타협하기보다는 정당 이념에 기반한 경합이 두드러지고, 따라서 정당 간에 경합장적인 성격을 나타낼 개연성이 크다. 영국이 대표적인 예이다. 그러나 이러한 양상은 국가마다 달라서 한국의 경우 에는 두 가지 특성이 혼합되어 기능한다. - 10 -
재정학 강윤진의 사고를 자동화하는 언어이해 - 실전최종 <한국의 조세체계> 1. 국세의 직접세와 간접세 간접세는 상품이라든가 경제활동을 대상으로 부과되기 때문에 조세를 부과하는 단계에서는 누가 그 세금을 부담하게 될지 알 수 없다. 따라서 간접세의 경우에는 납세자의 조세부담 능력에 맞춰 세금의 크기를 결정하 는 것이 거의 불가능하다. 이에 비해 직접세는 조세부담의 주체에게 직접 부과되는 성격을 갖기 때문에 납세 자의 경제적 능력을 감안해 세금의 크기를 조정할 수 있다. 그러므로 전체 조세 수입 중에서 직접세가 차지하 는 비중이 커야 납세자의 경제적 능력에 상용하는 조세부담의 분배가 상대적으로 더 쉬워진다. 그러나 직접세와 간접세의 상대적 비율이 공평한 부담의 분배 여부를 평가하는 하나의 자료가 될 수 있지 만 그 비율만 보고 모든 것을 판단할 수는 없다. 직접세의 비중이 높아지기만 하면 자동적으로 공평한 부담이 달성되는 것은 아니다. 납세자의 경제적 능력을 감안해 과세할 수 있다는 점에서 가장 바람직한 조세라고 할 수 있는 것이 소득세인데, 실제로 소득세가 어떻게 운영되고 있는지에 따라 부담이 분배되는 양상이 크게 달 라질 수 있다. 단지 소득세 수입의 비중이 올라갔다고 해서 공평한 부담의 분배에 더 가까워졌다고 성급한 결 론을 내려서는 안 된다. 예컨대 소득세 수입의 비중을 높이려는 의도로 중 하위 소득계층의 주요 수입원인 근 로소득에 대한 과세를 강화한다면 외형상의 수치가 시사하는 바와 정반대의 결과가 나타날 수 있다. 우리나라에서 공평한 조세부담의 분배가 이루어지지 못하고 있는 것은 다음과 같은 측면에서 문제점을 갖 고 있기 때문이다. 첫째, 지하경제가 만연되어 있기 때문에 엄청난 규모의 탈세가 행해지고 있는데, 이것은 주로 고소득계층의 조세부담을 가볍게 만드는 결과를 가져오고 있다. 근로소득은 유리지갑 이라는 말이 있듯 거의 빠짐없이 과세 대상에 포함되고 있지만, 사업소득의 경우에는 과세대상에서 빠져 나가는 부분이 매우 큰 것이 사실이다. 이자소득이나 증권, 부동산에서 나오는 자본이득 등 부유층이 주로 얻는 소득에 대한 과세도 제대로 이루어지지 못하고 있다. 둘째로, 상속 증여세가 제대로 부과되지 못해 마음만 먹는다면 거의 아무런 세금부담도 지지 않고 다음 세대로 부를 세습시킬 수 있다는 사실도 문제가 되고 있다. 한편, 우리나라 부가가치세 수입은 간접세 중 80% 이상을 차지할 정도로 그 비중이 절대적이다. 조세수입 중에서 부가가치세 같은 근대적 소비세가 차지하는 비중이 높은 것은 비단 우리나라만의 특정이 아니고 유럽 연합(European Union)의 여러 나라처럼 비교적 오래전부터 부가가치세제를 채택하고 있는 나라에서도 흔히 볼 수 있는 현상이다. 부가가치세는 거의 모든 상품을 부과대상으로 하기 때문에 세율을 단 1% 포인트만 올 려도 조세수입이 큰 폭으로 늘어나게 된다. 더구나 부가가치세는 납세자가 세금을 낸다는 사실을 거의 모르는 상태에서 거두는 세금이기 때문에 정부 수입을 늘리려 할 때 편리한 수단으로 사용되는 경우가 많다. 부가가 치세는 기본적으로 단일세율구조를 갖는데다가 소비재만을 과세대상에 포함시키고 있어 전반적으로 약간의 역진성, 즉 소득수준이 높아질수록 소득 중 부가가치세로 납부하는 비용이 더 낮아지는 특징을 보이게 된다. 개별소비세는 귀금속, 고급 내구재, 고급 운동기구, 자동차 등 비교적 사치재의 성격을 갖는 상품에 선별적으 - 11 -
로 부과되고 있는데, 이들을 주로 소비하는 사람들이 중 고소득계층에 많이 분포되어 있어 어느 정도의 누진 성을 갖게 되어 부가가치세의 역진성을 부분적으로 상쇄시키는 역할을 하고 있다. 2. 조세의 교란 민간부분의 자원배분에 관한 결정은 조세상의 고려 없이 내려지는 것이 거의 없기 때문에 조세는 사람들의 노동 공급, 저축, 투자, 위험부담 행위 등 광범한 영역에 영향을 미치게 된다. 경우에 따라서 새로운 조세가 부과되기도 전에 앞으로 그것이 부과될 계획이 있다는 발표만으로 자원배분에 변화가 생기기도 한다. 예를 들 어 정부가 멀지 않은 장래에 어떤 특정한 자산의 수익에 중과세하겠다고 발표하면 벌써 그 때부터 그 자산에 대한 수요가 급격하게 감소하는 현상이 나타나게 된다. 이렇게 앞으로 어떤 조세를 부과하겠다고 밝히는 것만 으로도 효과를 낸다는 뜻에서 이를 공표효과(announcement effect)라고 부른다. 조세가 민간부문의 의사결정 에 영향을 주고 그 결과 경제행위에 변화가 생기면 효율성이 떨어질 수밖에 없다. 그래서 조세가 민간부문의 경제 행위에 영향을 주는 것을 가리켜 교란(distortion)이라고 부른다. 물론, 민간부문의 경제행위에 전혀 교란을 일으키지 않는 조세가 예외적으로 존재할 수 있는데, 이런 성격 을 갖는 조세를 중립세(lump-sum tax)라고 부른다. 조세가 부과될 때 사람들이 경제행위를 바꾸는 것은 조 세부담을 줄이려는 의도 때문이다. 그런데 어떻게 해도 조세부담을 줄일 수 없다는 것을 알면 사람들은 구태 여 종전의 행위를 바꾸려 하지 않는다. 그러므로 어떤 조세가 중립세가 되기 위해서는 사람들이 내린 의사결 정과 무관하게 조세부담이 결정되는 성격을 가져야만 한다. 그러나 현실에서 완벽한 중립세의 성격을 갖는 조세의 예를 찾는 것은 거의 불가능하다. 그래도 이것에 가 장 가깝다고 할 수 있는 것이 인두세(일정 연령 이상의 주민 한 사람당 일률적으로 부과되는 세금)이라고 할 수 있는데, 이것 역시 완벽한 의미에서의 중립세라고 할 수 없다. 장기적으로는 인두세의 부과가 자식의 수를 선택하는 데 영향을 줄 것이 분명하고, 그렇다면 인두세도 완벽한 중립세가 될 수 없는 것이다. 때로는 조세가 시장의 실패를 보완해 주는 역할을 할 수도 있고 그 경우에는 민간부문의 경제행위가 긍정 적인 방향으로 영향을 받는다고 말할 수 있다. 이와 같은 성격을 갖는 과세의 개념을 교정과세(corrective taxation)라고 부르는데 시장의 실패를 교정해 주는 역할을 하고 있다는 뜻에서 이렇게 부르고 있다. 교정과 세의 대표적인 예로는 환경세, 즉, 오염물질 배출을 적정 수준으로 유도하는 역할을 하는 조세를 들 수 있다. 국민으로 하여금 에너지를 절약하도록 유도하기 위해 부과되는 에너지세도 교정과세의 일종으로 볼 수 있다. 교정과세는 사람들의 행동을 일정한 방향으로 유도하려는 목적에서 부과되는 모든 세금을 포괄하는 개념이 다. 술이나 담배같이 건강에 해로운 것에 부과되는 것은 교정과세 중에서도 죄악세(sin tax)이다. 자제력에 문 제가 있는 사람이 합리적인 결정을 하도록 도와준다는 견지에서 부과되는 것이며, 이 점에서 본다면 온정적 간섭주의에 기초해 있다고 볼 수 있다. 3. 조세의 초과부담 조세가 징수되는 과정에서 납세자들이 실제로 지게 되는 부담의 크기는 세금으로 납부한 것보다 더 큰 것 이 일반적이다. 예컨대 납세자들이 10억원의 세금을 냈을 때, 이들이 실제로 지게 되는 부담의 크기는 대개 10억원을 넘는다는 말이다. 이런 결과가 나오는 것은 조세가 민간부문의 의사결정을 교란해 발생하는 효율성 의 상실이 납세자에게 추가적인 부담으로 작용하기 때문이다. 이 추가적 부담을 초과부담(excess burden)이 라고 부르는데, 이것을 아래와 같이 정의할 수 있다. 초과부담 = 조세가 가져오는 실제의 부담 - 조세 징수액 이 초과부담을 조세로 인한 자중손실(deadweight loss) 혹은 후생비용(welfare cost)이라는 말로 표현하기 도 한다. 조세가 초과부담을 일으키게 되는 이유는 이것의 부과로 인해 효율적 자원배분의 조건이 충족될 수 없기 때문이다. 효율적 자원배분이 달성되기 위해 충족되어야 하는 세 가지 조건 중 하나가 한계대체율(MRS) 과 한계생산변환율(MPT)이 서로 같아야 하는 조건인데, 이것을 통해 조세가 초과부담을 일으키는 이유를 설 명할 수 있다. 한계대체율이란 A와 B의 두 가지 재화가 있다고 할 때, B재화 한 단위를 얻기 위해 포기해야 하는 A재화의 양(A재화의 감소량/B재화 한 단위)이다. 만약 A, B 두 재화 중에서 A재화를 더 많이 가지고 있다면 한계대체율이 1보다 크다고 할 수 있다. 즉 B재화 한 단위를 얻으면서 A재화 여러 단위를 포기한다 - 12 -
는 얘기다. A재화와 B재화를 같은 양으로 가지고 있다면 한계대체율은 1이다. 한계생산변환율은 현재소득 한 단위를 생산에 투자했을 때 미래에 얻는 생산량으로서 개개인이 가지고 있는 생산의 효율성이라 할 수 있다. 소비자가 주어진 소득으로 쌀(X)과 옷(Y) 두 상품을 구입하는 상황에서, 조세는 부과되지 않으며 완전경쟁 이 이루어진다고 가정하자. 완전경쟁이 이루어지면 각 상품의 가격은 그것을 생산하는 데 드는 한계비용과 같 고 따라서 = 와 같은 관계가 성립한다. 여기에서 한계비용(marginal cost)이란 재화나 서비스를 한 단위 더 생산하는 데 들어가는 추가 비용을 말한다. 한계비용은 총비용 증가분을 생산량 증가분으로 나눈 것 으로, 생산량 한 단위를 증가시킬 때 총비용이 얼마나 변화하는지를 나타낸다(한계비용=총비용의 변화량/산출 량의 변화량). 예를 들어 연필 네 자루를 생산하는 데 들어가는 비용이 100원이라고 가정하자. 이때 연필 한 자루의 생산비용은 (100원 네 자루)=25원이다. 만약 추가로 연필을 한 자루 더 생산하여 총 다섯 자루를 생 산한다고 할 때 생산비용이 120원이라면, 다섯 자루째의 한계비용은 (120원-100원)/1=20원이 된다. 한계비 용함수는 일반적으로 U자 모양을 나타내는데, 이는 한계비용이 생산량 증가에 따라 점차 감소하다가 어느 생 산량을 지나면 다시 증가하기 시작한다는 것을 의미한다. 그런데 효용극대화를 추구하는 소비자는 상품 구입량을 결정할 때 한계대체율이 가격 비율과 똑같아지도록 만든다. 한계생산변환율은 그 의미상 쌀과 옷의 한계비용 비율과 같다고 말할 수 있다. 따라서 완전경쟁이 이 루어지는 시장에서는 다음과 같은 관계를 통해 = 에서 제시된 조건이 자동적으로 충족될 수 있다. = = 조세가 부과되면 어떤 변화가 오는지 보기 위해 쌀에만 세율이 인 물품세를 부과한다고 가정하기로 하자. 소비자는 쌀 가격을 물품세가 포함된 (1+ ) 로 인식하게 되므로 다음의 관계를 만족시켜 효용극대화를 추 구하게 된다. = 한편 이윤극대화를 추구하는 생산자는 물품세를 제외하고 그가 받는 가격, 즉 와 에 입각해 의사결정 을 하게 된다. 다시 말해 생산자는 다음의 관계를 만족시켜 이윤극대화를 추구하는 것이다. = 그러므로 쌀에만 물품세가 부과된 상태에서 각 경제주체들이 자신의 이익을 고려해 의사결정을 한 결과 =(1+ ) 의 관계가 성립하게 된다. 이렇게 되면 한계대체율과 한계생산변환율 사이에 괴리가 생 겨 효율적 자원배분의 조건이 충족되지 못한다. 바로 여기에서 조세가 부과될 때 초과부담이 발생하는 원인을 찾을 수 있다. 조세부과가 비효율성을 가져오는 근본적 이유는 조세가 가격구조를 교란하는 역할을 한다는 데 있다. 지금 보는 예에서는 물품세 때문에 소비자가 인식하는 쌀 가격이 그것을 생산하는 데 드는 자원비용(= )보다 더 커진다는 데서 비효율성이 나오고 있다. 물품세가 아닌 다른 조세의 경우에도 초과부담이 발생하 는 이유를 이 사례와 비슷한 근거에서 설명할 수 있다. 조세부과로 인한 초과부담을 실증적으로 분석하려는 시도를 몇 가지 소개해 보겠다. 우선, 근로소득세의 초 과부담의 크기를 재려는 시도의 대표적 사례로 로젠(H.Rosesn, 1978)의 연구를 들 수 있다. 그의 계산에 의 하면 근로소득세에서 발생하는 초과부담은 1967년 달러로 근로자 1인당 6달러 5센트에 달해, 조세수입의 0.9%에 해당하는 크기를 갖는다고 한다. 로젠의 연구결과가 나오기 이전에 하버거(A. Harberger) 역시 전통 적 방법을 이용해 근로소득세의 초과부담을 계산한 바 있는데, 근로자 1인당 5달러 70센트라는 결과가 나와 로젠의 수치와 거의 차이가 없었다. 이 두 사람의 연구결과를 보면, 미국의 경우 근로소득세에 의해 발생하는 초과부담이 그리 큰 규모 같지 않다. 그러나 하우즈만(J.Hausman, 1985)은 이들과 매우 다른 연구결과를 내 놓았다. 그가 1975년도 통계자료를 이용해 분석한 바에 따르면, 미국의 근로소득세는 성인 남자들이 공급하 려고 하는 노동의 양을 8.2%나 감소시키는 결과를 가져오며, 특히 고소득자층에서 노동을 공급하려는 의욕이 크게 줄어드는 것을 볼 수 있다고 한다. 이렇게 노동 공급과 관련한 의사결정이 교란되는 데서 나오는 초과부 담은 조세수입의 22.1%나 되는 크기를 갖는다는 것이 그의 분석결과다. 하우즈만은 누진세율구조에서 나오는 초과부담이 어느 정도의 크기인지 알아내기 위해 똑같은 조세수입을 올리는 비례세제하의 초과부담을 계산해 - 13 -
보았는데, 이것은 조세 수입의 7.1%에 이르는 크기를 갖는 것으로 드러났다. 그는 이와 같은 분석결과에 기 초해 누진세율구조 그 자체에서도 상당히 큰 효율성의 상실이 발생한다는 결론을 내렸다. 자본소득에 대한 과세가 일으키는 초과부담을 실증적으로 분석한 대표적 사례는 펠드스타인(M. Feldstein, 1978)의 연구를 꼽을 수 있다. 그는 자본소득에 대한 과세가 현재소비와 미래소비 사이의 선택과 관련한 의 사결정을 교란시키는 역할을 한다는 데 주목했다. 미래소비 l원을 얻기 위해 희생해야 하는 현재소비의 크기 를 미래소비의 가격으로 본다면, 이것은 이자율과 역비례의 관계를 갖는다. 이자율이 높아지면 현재소비를 종 전보다 더 적게 희생하고서도 미래소비 1원을 얻을 수 있다는 뜻에서 미래소비의 가격이 떨어진다고 말할 수 있는 것이다. 그의 분석결과를 보면, 자본소득에 대한 과세를 똑같은 세수의 중립세로 대체했을 때 총 저축액 의 20%에 해당하는 규모의 후생 증가가 일어난다고 한다. 다시 말해 자본소득에 대한 과세로 인한 초과부담 이 바로 이 크기와 같다는 뜻으로, 효율성의 상실이 상당한 규모에 이른다는 분석결과를 있다. 4. 조세부담의 전가(귀착) 조세부담의 법적 귀착(statutory incidence)은 조세법상으로 누가 조세납부의 의무를 지도록 규정되어 있는 지에 의해 결정된다. 그러나 이와 같은 개념은 형식적인 것일 뿐 실제로 누가 조세부담을 지는가를 보는 귀착 의 개념은 경제적 귀착(economic incidence)이라고 한다. 경제적 귀착이 법적 귀착과 이를 보이게 되는 이유 는 조세부담이 다른 사람에게 전가되는 현상이 나타나기 때문이다. 법인세를 예로 들어 보자. 법인세가 부과된 결과 어떤 기업이 생산하는 상품의 (소비자)가격이 예전보다 더 높아졌다고 하자. 그렇다면 높아진 가격을 주고 그 상품을 사야 하는 소비자도 실질적으로 법인세 부담의 일 부를 지는 결과가 생긴다. 이때 우리는 조세부담이 기업으로부터 소비자에게 전가되었다는 뜻에서 부담의 전 방전가(forward shifting)가 일어났다고 표현한다. 또 다른 한편으로 법인세가 부과된 데 대해 기업이 노동의 고용량을 줄이는 반응을 보일 수 있다. 그 결과 근로자가 받는 임금이 하락하게 된다면 근로자 역시 법인세의 부담을 부분적으로 나누어서 지는 셈이 된다. 이 경우에는 조세부담이 기업으로부터 노동자에게 전가되었다 는 뜻에서 부담의 후방전가(backward shifting)가 일어난다고 말한다. 앞으로 전가되는지 아니면 뒤로 전가되 는지는 기업에 의해 생산요소가 상품으로 변화하는 과정을 하나의 흐름으로 보고 이를 기준으로 하여 판단하 면 된다. 예컨대 소비자에게 전가되는 것은 이 흐름과 같은 방향으로 전가가 일어나는 것이므로 앞으로의 전 가, 즉 전방전가가 일어난다고 보는 것이다. 조세 부담의 귀착을 이론적 모형에 의해 분석하는 것은 한계를 가질 수밖에 없고, 결국 실증연구에 의해서 만 어느 정도 구체적인 결과를 얻을 수 있다. 조세부담의 귀착에 대한 실증연구는 크게 두 가지 흐름이 있다. 하나는 특정한 조세를 연구대상으로 삼아 이 조세의 부담이 어떻게 귀착되는지 분석하는 것이며, 다른 하나는 한 사회의 조세제도 전반을 연구 대상으로 삼아 부담 귀착을 분석하는 것이다. 먼저 특정한 조세의 부담 귀착은 법인세와 국민연금 보험료의 귀착을 예로 들 수 있다. 법인세의 부담이 누 구에게 귀착되는지에 대한 실증연구의 대표적 사례로 꼽히고 있는 것은 크리재니악-머스그레이브(M. Kryzaniak and R. Musgrave, 1963)의 연구다. 그들의 연구결과에 따르면, 미국 제조업의 경우 법인세 조세 부담의 100% 이상이 소비자에게로 전가, 즉 전방전가 된다고 한다. 기업이 세전 이윤을 증가시키려는 목적으 로 상품 가격을 올려 받기 때문이다. 그러나 그들의 실증연구는 수요조건을 무시하고 있으며 분석의 배경으로 삼고 있는 모형의 구조에도 문제가 있다는 등 여러 각도에서 비판을 받은 바 있다. 한편 고든(R. Gordon, 1967)은 정반대되는 분석결과를 내놓았다. 그는 미국 제조업에서 법인세 부담이 소비자에게로 전가되는 현 상은 전혀 찾아볼 수 없다는 분석결과를 내놓고 있는 것이다. 국민연금의 보험료는 대부분의 나라에서 고용주와 근로자가 각 반씩 부담하고 있다. 이 중에서 근로자가 내 는 부분은 당연히 자신의 부담이 될 것인데 비해, 고용주가 부담하기로 된 부분은 누구에게 귀착되는지 잘 알 수 없다. 표면적으로만 고용주가 부담할 뿐 실질적으로는 근로자의 부담으로 전가되는 결과가 나타날 수 있기 때문이다. 만약 근로자가 받는 임금이 고용주가 부담하는 금액만큼 떨어지는 결과가 빚어진다면 이 부담은 근 로자에게로 완전히 전가된 것이라고 볼 수 있다. 브리튼(J. Brittain, 1972)은 미국의 사회보장제도를 대상으 로 하여 이와 같은 일이 실제로 일어나고 있는지의 여부를 검증한 바 있다. 그의 연구결과에 따르면, 고용주 가 부담하기로 된 부분이 실제로는 근로자의 부담으로 거의 완전하게 전가되고 있다는 것이다. 즉 미국의 경 우 사회보장제도와 관련된 부담의 귀착에 관해서는 법적 귀착과 경제적 귀착 사이에 현저한 차이가 있다는 말이다. - 14 -
한편, 조세제도 안에 걸친 부담의 귀착에 대한 대표적인 연구로는 페크만-오크너(J. Pechman and B. Okner, 1974)와 1985년 페크만의 후속 연구를 꼽을 수 있다. 이 두 연구는 공통적으로 미국의 조세제도가 소득분배에 미치는 실질적 영향이 지극히 미미하다는 결론을 내렸다. 그러나 최근에 이루어진 피키티-사에즈 (T. Piketty and E. Saez, 2007)의 연구는 미국 지방세의 부담 귀착이 상당히 누진적이라는 결론을 내고 있 어 대조를 이룬다. 그들은 2004년의 자료를 통해 미국 연방세의 소득계층별 부담 귀착을 분석했는데, 전반적 으로 상당한 정도의 누진성을 갖는 것을 발견했다. 예를 들어 평균세율의 경우 고소득층으로 갈수록 일관되게 상승하는 추세를 볼 수 있으며, 세금이 부과된 후의 소득분배 상태가 부과 전의 상태에 비해 분명하게 더 평 등해진 것을 볼 수 있다고 한다. 그러나 1960년에 비하면 2004년의 누진성이 훨씬 더 약해졌다는 것이 그들 의 평가다. 그들은 이와 같은 누진성 약화의 주요한 원인을 법인세와 상속세의 비중 감소에서 찾고 있다. 예 를 들어 법인세의 경우 1960년에는 총 조세수입의 6.5%를 차지하고 있었는데 2004년에는 2.5%로 감소했다 고 한다. 부유층일수록 자본소득의 비중이 상대적으로 더 클 뿐 아니라 더 많은 유산을 남겨준다는 사실을 생 각해 볼 때 법인세와 상속세의 비중 감소가 누진성의 약화로 이어지는 것은 당연한 결과다. 5. 바람직한 조세제도의 탐색 (1) 차선의 방책으로서의 최적조세 최적조세구조(optimal tax structure)란 사회후생을 극대화할 수 있는 조세구조를 뜻한다. 그러므로 효율성 의 측면뿐 아니라 분배의 공평성이라는 측면에서도 바람직한 성격을 구비하고 있어야 한다. 효율성의 상실을 극소화하면서 공평한 분배까지 보장해 줄 수 있는 조세구조가 존재한다면 더 이상 바랄 것이 없겠지만 효율 성과 공평성의 측면에서 모두 바람직한 성격을 갖는 조세는 무척 찾기 힘들다. 건통적인 최적조세이론은 최선 의 방책을 찾을 수 없다는 현실을 인정하고 차선의 방책(second-best solution)을 찾는 데 주력하고 있다. 다시 말해 조세부과가 효율성의 상실을 가져오게 되는 점을 인정하고, 가능하면 이를 최소화하는 조세구조를 찾으려는 접근법을 채택하는 것이다. 전형적인 최적조세이론은 효율성의 관점에서 볼 때 차선의 성격을 갖는 조세구조를 찾고 그 위에 다시 공평성의 관점을 추가하여 가능한 한 가장 바람직한 조세구조를 찾는 방식으 로 논의를 진행한다. 최적조세이론은 크게 보아 다음 두 가지 유형으로 나눠볼 수 있다. 첫째 유형은 어떤 종 류의 조세를 통해 조세수입을 얻는 것이 바람직한지의 관점에서 최적조세구조의 문제를 보는 이론이다. 예를 들어 직접세와 간접세 사이에서, 그리고 소득세와 지출세 사이에서 어떤 쪽이 더욱 바람직한지의 문제에 관심 의 초점을 맞춘다. 둘째 유형으로는 구체적인 조세, 예컨대 물품세나 소득세를 놓고 이를 어떻게 운영하는 것 이 최적인지를 논의 하는 이론들이 있다. 그 중에서도 특히 많이 볼 수 있는 것은 최적물품세에 관한 논의이 며, 이에 비해 최적소득세에 관한 연구는 그 수가 상당히 적은 것을 볼 수 있다. (2) 직접세와 간접세 전통적 논의에 따르면 간접세보다 직접세가 더 바람직 하다. 그 믿음의 근저에는 똑같은 조세수입을 가져다주는 물품세와 소득세를 비교해 보면 소득세를 부과할 때의 사회후생이 더 클 것이라는 생각이 자리 잡고 있다. 소비 자가 쌀과 옷 사이에서 선택을 하는 상황을 보여주는 왼 쪽의 그래프를 예로 들어보자. 이 그래프에서 쌀에만 물 품세를 부과할 경우 소비자는 의 효용을 얻는다. 그러 나 물품세의 경우와 똑같은 조세수입을 가져다주는 소득 세로 대체하면 소비자는 의 효용을 얻는다. 이렇게만 본다면 소비자들의 효용수준은 명백히 높아진 것이지만, 이와 같은 논리는 오직 두 재화 사이에서의 소비자 선택이 문제되는 제한적인 상황에서만 타당성을 갖는다. 즉 소비자가 주어진 시간을 여가로 사용할 것인지 아니면 노동을 공급하는 데 쓸 것인지의 선택은 문제가 되 지 않는다고 가정했기 때문에 소득세가 더욱 우월하다는 평가가 나올 수 있었던 것이다. 여가까지도 고려 대 상이 되는 좀 더 일반적인 상황에서는 소득세가 물품세보다 더 우월하다고 주장할 근거를 찾을 수 없게 된다. 조세부담의 공평한 분배라는 측면에서 직접세가 간접세보다 더 낫다고 말할 수 있을지 모르지만, 효율성의 관 - 15 -
점에서는 직접세가 더욱 바람직하다는 평가를 내릴 이론적 근거를 찾을 수 없다는 점만은 분명하다. 현대적 논의에서 앳킨슨-스티글리츠(A. Atkinson and J. Stiglitz, 1980)는 어떤 종류의 조세를 사용하는 것이 최적인가라는 물음을 선별이론(theory of screening)과 결부시켜 고려하였다. 선별이라는 것은 비대칭정 보의 상황에서 정보를 갖지 않은 측이 간접적인 수단에 의해 정보를 가진 쪽의 유형을 판단하려고 노력하는 것을 뜻한다. 이때 정보를 갖지 못한 쪽은 과세당국이라고 할 수 있다. 정부는 납세자의 능력에 따라 조세부 담을 분배하고 싶지만, 능력이 감추어진 특성 (hidden characteristics)이기 때문에 직접 관찰할 수 없다는 문제가 있다. 따라서 어떤 관찰가능한 특성을 대리변수(proxy)로 선정해 이를 선별의 수단으로 삼아야 한다. 예컨대 소득, 임금률, 소비의 수준 및 내용 등이 선별수단의 후보가 될 수 있는데, 현실에서 가장 흔하게 보 는 것은 소득이 능력의 대리변수로서 선별수단의 역할을 하는 경우다. 소득은 능력의 지표로서 많은 문제점을 안고 있지만 소득보다 더욱 적합한 성격을 갖는 다른 대리변수를 찾기 힘들기 때문에 많은 나라에서 소득을 능력의 지표로 삼는 관행을 채택하고 하고 있다. (3) 소득세와 지출세 대부분의 나라에서 소득세가 직접세 체계의 중심적 위치를 차지하고 있는 것을 볼 수 있다. 그런데 몇몇 경 제학자와 정책담당자들은 소득세를 지출세로 대체 하는 것이 바람직하다는 의견을 꾸준히 개진해 왔다. 지출 세는 각 납세자가 소비를 위해 지출한 금액에 따라 세금의 크기가 결정된다는 특징을 갖고 있다. 소득세를 지 출세로 대체해야 한다고 주장하는 사람들은 효율성과 공평성의 측면 모두에서 지출세가 더 우월함을 내세우 고 있다. 만약 소비자가 오직 현재소비와 미래소비 사이에서 선택하는 것만이 문제되고 있는 경우라면 이 주 장은 타당성을 인정받을 수 있다. 그러나 이에 그치지 않고 여가와 소득 사이의 선택도 문제가 되는 좀 더 일 반적인 모형 하에서 이 주장은 타당성을 갖지 못한다. 지출세가 여가와 소득 사이의 선택을 교란하는 결과를 가져와 소득세보다 더 우월하다고 주장할 근거가 없어지기 때문이다. 차선의 이론에 따르면 일단 하나 이상의 효율성조건이 교란된 경우에는 효율성조건이 추가적으로 교란되었다 해서 후생수준이 반드시 더 낮아지는 것 은 아니다. 설제로 지출세제를 채택한 나라가 매우 드물다는 사실은 이에 따르는 정치적인 어려움이 매우 크다는 사실 을 말해 주고 있다. 현실적으로 지출세는 저축을 많이 하는 부유층에게 유리할 것이라고 인식하는 사람들이 많은데, 이것이 비록 오해라 할지라도 정치적 현실에서는 무시할 수 없는 중요성을 갖는다. 선거구민의 일반 적 인식이 이런데 감히 지출세제의 채택을 주장하는 정치가는 드물 것이 분명하다. 지출세제를 실제로 채택해 본 경험을 갖고 있는 몇 안 되는 나라 중 하나가 인도다. 칼도가 제출한 보고서에서 권유한 것을 좇아 1958 년도에 지출세제를 도입한 바 있으나 그 성과에 실망하여 이내 폐기하고 말았다. 인도의 인접국 실론(지금의 스리랑카)도 비슷한 시기에 지출세제를 도입하였지만 이 역시 단명으로 끝나 지출세제의 실험은 모두 실패로 끝맺음을 하게 되었다. (3) 최적물품세 이론 1 램지규칙 어떤 물품세 체계가 있다고 할 때 이로부터 나오는 초과부담의 총합을 극소화하기 위해서는 각 상품에 적 용되는 세율을 어떻게 결정해야 할까? 답부터 먼저 말한다면, 각 상품에서 거둬들이는 조세수입의 한계초과 부담(marginal excess burden: MEB)이 서로 같아지도록 세율을 결정해야 한다. 여기서 한계초과부담이란 어떤 조세의 징수액을 1원 증가시켰을 때 발생하는 초과부담을 뜻한다. 예를 들어 쌀(X)과 옷(Y) 두 상품에 물품세를 부과하는데 쌀 쪽의 한계초과부담이 옷 쪽의 한계초과부담보다 더 크다고 하자. 이런 경우에는 옷 쪽의 조세수입을 약간 더 늘리는 대신 쌀 쪽의 조세수입을 약간 줄임으로써 초과부담의 총합을 더 작게 만들 수 있다. 이를 램지의 이름을 따 램지규칙이라고 말한다. - 16 -
2 역탄력성규칙 이 규칙은 각 상품에 적용되는 물품세의 세율을 수요의 가격탄력성에 반비례하도록 정해야 한다는 것이다. 다시 말해 가격탄력성이 큰 상품에는 낮은 세율을 적용하고, 가격탄력성이 작은 상품에는 높은 세율을 적용하 는 것이 최적이라는 뜻이다. 수요의 가격탄력성이 큰 상품일수록 물품세 부과에 의한 교란이 클 것이므로 이 상품에 대해서는 낮은 세율을 적용하는 것이 효율적이다. 그러나 탄력성이 작으면 교란이 별로 크지 않을 것 이기 때문에 높은 세율을 적용해도 괜찮을 것이다. 만약 탄력성이 0인 상품이 있다면 필요한 모든 조세수입 을 이에 대한 과세를 통해 얻는 것이 최적이라는 결론이 나오게 된다. 주의할 점은 우리가 순전히 효율성의 측면만 고려하고 있기 때문에 이와 같은 결론이 나올 수 있다는 사실 이다. 수요의 가격탄력성이 낮은 물건은 대개 필수품인데 이에 대해 높은 세율의 물품세를 부과해야 한다는 처방에는 어딘가 공평하지 못하다는 생각이 든다. 3 콜렛-헤이그규칙 콜렛-헤이그(w. Corlett and D. Hague, 1953)는 여가를 제외한 다른 상품에만 물품세를 부과할 경우, 그 상품이 여가와 어떤 관계를 갖고 있는지에 따라 세율구조를 적절히 조정하는 것이 바람직하다고 주장했다. 구 체적으로 말해 여가와 보완적인 상품에는 더 높은 세율을 적용하고 대체적인 상품에는 더 낮은 세율을 적용 하는 정책이 바람직하다는 것이 그들의 주장이었다. 이 주장의 배후에는 여가까지 과세대상에 포함시키는 것 이 최선이지만 그것을 실행에 옮기기는 불가능하다는 현실인식이 깔려 있다. 그렇기 때문에 여가와 보완적인 관계에 있는 상품에 높은 세율을 적용함으로써 여가에 대해 간접적으로 과세하는 효과를 기대해야 한다는 것 이었다. 이와 같은 콜렛-헤이그규칙은 직접세와 간접세 사이에서의 선택문제에 관해 어떤 시사점을 던져 주 고 있다. 직접세의 대표격인 소득세는 모든 물품에 똑같은 세율의 물품세를 부과하는 것과 실질적으로 같은 효과를 갖는다. 그러므로 소득세를 선택할 것인지 아니면 물품세를 선택할 것인지의 여부는 결국 물품세의 세 율을 모두 똑같게 만드는 것이 좋은가 아니면 차등을 두는 것이 좋은가의 문제로 귀착되는 것이다. 콜렛-헤 이그는 이 문제에 대해 세율에 차등을 둔 물품세제도가 더 낫다고 말해 결국 간접세제도 쪽의 편을 든 셈이 되었다. (4) 최적소득세의 이론 최적소득세는 적절한 누진성의 선택을 통해 사회후생의 극대화를 이루고자 하는 데 주안점을 두고 있다. 사 회후생이 극대화된다는 것은 조세와 관련된 초과부담과 공평성 사이에 적절한 균형이 이루어진 것을 뜻한다. 그러므로 최적소득세의 논의에서는 불공성을 감소시키려 할 때 어느 정도의 추가적 초과부담을 감수할 용의 가 있는지에 관한 가치판단이 중요한 역할을 하게 된다. 누진세제는 납세자의 소득수준이 올라감에 따라 그가 직면하는 한계세율도 따라서 올라가는 양상을 보이는 것이 보통이다. 우리나라의 소득세제를 보면 한계세율 이 8%에서 시작해 35%의 수준까지 점차 높아지는 것 을 볼 수 있는데, 외국의 경우도 대개 이와 비슷한 구 조를 갖고 있다. 그런데 이렇게 한계세율이 계속 변화 해 나가는 형태의 누진세제를 이론적으로 분석하기는 어려운 점이 있어, 좀 더 단순한 형태의 누진세제를 상 정하고 이를 분석의 기초로 삼는 것이 보통이다. 그것 을 선형누진세(linear progressive tax)라고 부르는데, 한계세율이 일정하게 유지되면서도 누진성을 갖는 특 성을 갖고 있다. 스턴은(N. Stern, 1976)은 최적선형누진세의 모형을 세우고 적절한 계수들의 값을 가정해 대입함으로써 최적선형누진세가 어떤 구조를 갖고 있는지 실제로 계산해 보았다. 그는 모든 사람이 똑같은 소득과 여가 사 이의 선호를 가지며, 양자 사이의 대체탄력성이 불변으로 유지된다는 가정 하에서 최적선형누진세의 세율을 계산했다. 그의 분석결과에 따르면, 평등성에 대한 선호가 강할수록 더 높은 세율이 요구되고 있다는 사실을 확인할 수 있다. - 17 -
6. 공공선택이론 경제학의 다른 분야에서는 개별 경제주체의 의사결정 과정에 관심을 갖는다. 예컨대 효용극대화를 추구하는 소비자의 의사결정 혹은 이윤 극대화를 추구하는 기업의 의사결정 과정에 관심의 초점을 맞추는 것이다. 그러 나 재정학에서는 개별 경제주체가 아니라 집단의 의사결정 과정이 주요한 관심의 대상이 된다. 이와 같은 집 단의사결정 과정은 매우 복잡한 성격을 갖는데, 집단을 구성하는 개인들의 선호가 매우 다양하기 때문이다. 이 경우 우리는 정치적 과정을 거쳐 서로 다른 의견을 조정하고 통합해 집단적 합의에 이르는 길을 모색할 수밖에 없다. 공공선택이론(theory of public choice)은 이와 같이 각 구성원의 의사가 집단의 의사로 통합되 는 과정이 경제적 측면에서 갖는 의미를 분석해 보려는 데 그 목적을 두고 있다. (1) 직접민주제하의 공공선택 1 전원합의제 전원합의제(unanimity)는 투표자 전원의 동의를 요구하는 표결방식이므로 그 결과가 파레토최적일 것은 당연한 일이다. 어떤 의안에 대해 반대하는 사람이 하나도 없다는 것은 그 의안이 모든 사람에게 만족스런 결 과를 가져다준다는 것을 뜻한다. 그러나 이 방식이 갖는 첫 번째 문제점은 모든 사람을 만족시킬 수 있는 의 안을 찾아내는 데 너무 많은 시간이 소요된다는 사실이다. 두 번째로는 어떤 사람이 더 큰 몫을 차지하기 위 해 전략적으로 반대함으로써 시간을 지연시키고 의사진행을 비효율적인 방향으로 이끌어 갈 수 있다는 문제 점이 있다. 세 번째로는 언제나 현재상태(status quo)가 다른 대안에 비해 월등한 우위를 접하게 된다는 문제 점이 있다. 새로운 의안이 상정될 때마다 번번이 반대하는 사람이 나타나 아무런 합의를 보지 못하게 될 수 있다. 따라서 전원합의제는 아주 중요한 사안과 관련해서, 논의에 참여하는 사람이 매우 적을 때에 한해서만 사용될 수 있다. 2 과반수제 투표에 참가한 사람의 반 이상이 찬성하는 의안을 통과된 것으로 간주하는 매우 단순한 표결방식이다. 이 방식은 찬성하는 사람이 반대하는 사람보다 많을 경우 다수의 의견을 좇아 전체가 찬성한 것으로 간주한다는 비교적 단순한 논리적 근거에 입각해 있다. 그런데 이 경우 어떤 의안에 대해 거의 반수에 가까운 사람이 반 대하고 있음에도 불구하고 간신히 반수 이상의 지지를 얻어 통과되는 결과가 생길 수 있다. 그렇기 때문에 과 반수제하에서는 소수파에 속하는 사람들의 이익이 침해되는 사례가 종종 일어나게 된다. 다수의 횡포가 일어 날 수 있다는 뜻이다. 더 심각한 문제점은 다른 데 있다. 이 방식을 사용하면 의안이 논의되는 순서에 따라 의사결정의 결과가 달라지는 소위 투표의 역설 현상이 나타날 수 있는데, 이 점이 과반수제가 갖는 가장 심 각한 문제라고 할 수 있다. 3 최적다수결제 부캐넌-털록(J. Buchanan and J. Tullock)은 어떤 표결방식이라 할지라도 기본적으로 다음과 같은 두 가지 유형의 비용을 수반하게 된다고 지적했다. 첫 번째 유형은 의사결정에 소요되는 시간과 관련된 비용인데 이 비용은 어떤 의안의 통과에 필요한 찬성표의 비율이 높을수록 더 커진다. 이런 성격의 비용을 의사결정비용 (decision making costs)이라 부를 수 있는데, 이것이 전원합의제하에서 가장 크게 된다. 반면에 단 두 사람 만이 의견을 같이해도 합의된 것으로 보는 경우에는 시간 관련된 비용이 거의 0에 가까울 것이다. 두 번째 유형의 비용은 어떤 의안이 통과되었을 때 이로 인해 자신이 손해를 본다고 느끼는 사람에게 일어 나는 비용이다. 즉 이 의안에 반대하는 사람이라면 그것이 통과됨으로써 자신에게 손해가 돌아온다고 느끼면 서도 결과에 승복할 수밖에 없는데, 이런 사람들이 갖는 불만의 총량을 일종의 사회적 비용으로 간주할 수 있 는 것이다. 이 유형의 비용은 의안의 통과에 요구되는 찬성표의 비율이 낮을수록 더 커질 것이 분명하다. 예 컨대 어떤 의안이 투표참가자 중 10%만의 찬성으로 통과될 수 있다면 이에 반대했던 많은 사람들이 표결 결 과에 대해 불만을 느끼게 될 것이다. 반면에 모든 사람의 의사가 존중되고 있는 전원합의제에서는 이 비용이 거의 0에 가깝다고 말할 수 있다. 그러므로 어떤 특정한 표결방식에서 발생하는 총비용은 이 두 가지 유형의 비용을 합친 것이 된다. 우리는 이 총비용이 최저로 되는 수준의 찬성비율을 찾아낼 수 있는데, 어떤 의안이 통과되는 데 바로 이 수준의 찬성비율을 요구하고 있는 것이 최적다수결제다. 왼쪽 그래프에서 D곡선이 첫 번째 유형, E곡선이 두 번째 유형을 나타내며, I 곡선이 바로 총비용을 나타낸 - 18 -
다. 이 I 곡선이 최저의 수준으로 떨어진 순간이 총비용이 극소화된 순간이다. 이 비율이 1/2의 값을 갖는다면 (단순)과반수제가 최적다 수결제와 일치할 수 있지만, 우연이 아니고는 이와 같은 결과가 나오 기 힘들다. 현실에서 이 비용곡선들의 모양을 알아내는 것은 무척 힘들다. 그 러므로 최적다수결제가 이론적으로는 매우 합리적인 집단의사결정 방 법같이 보일 수 있지만, 실제의 상황에 적용하기는 어렵다. 최적다수 결의 기준을 미리 정하는 단계에서 이미 의견이 서로 엇갈려버릴 공 산이 크다. 4 점수투표제 점수투표제는 각자에게 미리 정해진 점수를, 예컨대 10점을 부여하고 투표자로 하여금 선호의 강도에 따 라 적절히 배분해 투표하게 만든다. 만약 한 투표자가 어떤 의안만 좋아하고 다른 의안들은 극도로 싫어한다 면 그 의안에만 10점을 몰아주고 다른 의안들에게는 0점을 줄 수 있다. 이렇게 점수로 투표를 하게 만든 다 음, 각 의안이 얻은 점수를 합해서 가장 많은 총점을 얻은 의안을 선택하는 것이다. 이 방식을 사용하는 경우 투표자 선호의 강도가 제대로 반영되어 합리적인 의사결정에 이를 수 있다는 장점이 있다. 그러나 이 방식은 투표자의 전략적 행위에 취약하다는 문제점을 안고 있다. 전략적 행위란 어떤 투표자가 다른 투표자의 투표성 향을 미리 예측하고 자시의 행동을 이에 맞춰 변화시킴으로써 자기가 원하는 결과를 얻으려 하는 태도를 뜻 한다. 예를 들어 자기가 가장 싫어하는 의안이 통과될 것 같으면 비교적 덜 싫어하는 의안에 고의로 점수를 몰아줌으로써 최소한 가장 싫은 의안이 통과되는 것만은 막으려고 시도할 수 있다. 이러한 전략적 행위는 어 떤 표결방식이 사용되든 간에 나타날 수 있으나 점수투표제하에서 가장 현저하게 나타날 가능성이 있다. (2) 과반수제 하에서의 정치적 균형 정치적 균형이란 주어진 집단의사결정 과정 하에서 어떤 의제에 대해 합의가 이루어진 상태를 뜻한다. 이 절에서는 과반수제가 채택된 상황에서 어떤 정치적 균형이 나타날 것인지에 관심의 초점을 맞추려고 한다. 1 중위투표자 이론 예를 들어 다음과 같은 세 가지 수준의 예산 규모를 놓고 X, Y, Z 세 투표자가 과반수제의 방식에 의해 적 절한 예산규모를 선택하기로 했다고 하자. A는 가장 높은 수준, B는 중간 수준, 그리고 C는 가장 낮은 수준 의 예산을 대표하고 있다. 만약 어떤 수준의 예산이 선택되면 예산집행에 소요되는 비용은 셋이 균일하게 나 누어 분담한다고 하자. 이 세 가지 대안에 대한 각 투표자의 선호도는 다음과 같다고 가정한다. 즉 가장 선호되는 것으로부터 순서 대로 쓴다고 할 때, X : A B C, Y : C B A, Z : B C A로 주어져 있다고 한다. 그리고 다음과 같이 과반수제하의 표결과정을 진행시키기로 한다. 우선 임의의 두 대안을 짝지어 각자에게 선택하게 한 후 과반수 를 얻은 대안만을 남기고 다른 대안은 제외한다. 이렇게 과반수를 얻어 남겨진 대안을 제3의 대안과 짝지어 다시 비교한 결과 과반수를 얻은 대안을 궁극적으로 선택하는 것이다. 예를 들어 우선 대안 A와 B를 비교해 본다고 하자. 투표자 X는 A가 더 좋다고 대답한 것인 반면, Y와 Z는 B가 더 좋다고 대답할 것이므로 과반수 를 얻은 B가 남겨진다. 다음 B를 C와 비교시키면, X와 Z는 B가 더 좋다고 하는 한편 Y만이 C가 더 좋다고 대답할 것이다. 그러므로 대안 B가 궁극적으로 남아 적절한 예산규모로 선택되는 결과가 나타난다. 이와 같이 여러 의안이 있을 때 둘씩 짝지어 비교하고 과반수를 얻어 살아남은 의안을 또 다른 의안과 비교하는 과정을 계속하여 결국 살아남게 된 의안을 콩도르세의 승자(Condorcet winner)라고 부른다. 투표자들의 선호가 앞에서 본 것처럼 주어진 경우에는 비교의 순서를 어떻게 선택하든 간에 똑같은 결과, 즉 대안 B가 전체의 의사로 선택되는 결과가 나온다. 그런데 이 세 투표자들을, 선호하는 예산규모가 큰 사람 부터 차례로 늘어놓으면 X, Z, Y의 순서가 된다. 이 분포에서 Z는 가운데에 위치해 있는 것을 발견할 수 있 는데, 바로 이런 의미에서 그를 중위투표자(median voter)라고 부를 수 있다. 과반수제에 의해 선택된 대안 B는 바로 이 중위투표자가 가장 선호하는 대안이다. 과반수제하에서는 중위투표자가 가장 선호하는 의안이 - 19 -
채택된다는 것이 바로 중위투표자이론(median voter theorem)이다. 2 투표의 역설 이번에는 Y의 선호순서만 C A B 순으로 바뀌었다고 가정해 보자. 이 상황에서 세 가지 대안을 다음과 같은 순서로 둘씩 짝지어 비교해 나간다고 해보자. 우선 대안 A와 B를 비교하는데, 이 비교에서는 B가 제거 되고 A가 남게 된다. 다음에 이 대안 A를 C와 비교해 보면 C가 두 사람의 지지를 얻어 궁극적으로 선택된 대안이 된다, 이번에는 비교의 순서를 바꿔 우선 대안 B와 C를 비교하는 것으로 시작해 보기로 하자. 이 비 교에서 B가 남게 되고, 그 다음 B를 A와 비교하면 A가 남아 이것이 최종적으로 선택된 대안이 된다. 이와 같이 단지 비교의 순서가 달라짐에 따라 표결의 결과가 달라지는데, 이를 가리켜 투표의 역설(voting paradox)이라고 부른다. 과반수제에 의해 집단의사결정을 할 때 지금 본 바와 같은 투표의 역설 현상 때문에 일관성이 없는 결과가 나올 가능성이 있다. 뿐만 아니라 의사진행 과정을 장악하고 있는 사람이 큰 영향력을 행사할 수 있는 여지가 있다. 이 사람은 자신이 선호하는 의안이 채택되는 데 유리한 의사진행 과정, 즉 의안 간 비교의 순서를 선택함으로써 표결 결과에 영향력을 행사할 수 있다. 바꾸어 말하면 의사진행조작(agenda manipulation)을 통해 결과에 영향을 줄 수 있다는 뜻인데, 이는 과반수제가 갖는 주요한 문제점 중 하나로 지적되고 있다. (3) 대의민주제하의 공공선택 정치가나 관료들도 자신의 이득을 추구하는 경제주체라는 점에서는 기본적으로 효용 극대화를 추구하는 소비자나 이윤극대화를 추구하는 기업가와 다를 바 없다. 따라서 이들이 자신에게 돌아오는 이득을 극대화하 려 할 것이라는 기본가정으로부터 논의를 출발시켜야 한다. 1) 정치가 1 다운즈의 표극대화 모형 다운즈CA. Downs)는 대의민주제하의 투표자와 정치가가 각각 다음과 같은 목표를 추구한다는 기본가정으 로부터 논의를 시작하고 있다. 우선 투표자는 자신의 효용을 극대화하려 한다고 가정하는데 이는 정부의 경제 활동에서 나오는 순편익이 극대화되기를 바란다는 뜻으로 해석할 수 있다. 다음으로 정치가는 자기가 원하는 공직을 얻기 위해 최대한 많은 표를 얻으려 한다고 가정한다. 따라서 투표자는 자신의 이익을 가장 잘 대표해 줄 수 있는 사람에게 표를 던질 것이고, 정치가는 이에 부응해 투표자에게 가장 유리한 정책을 추진하려 할 것으로 예상할 수 있다. 이 과정에서 개인의 선호가 집단의사로 반영된다는 것이 그가 제시한 표극대화 모형 (vote maximization model)의 주요 내용이다. 이 모형에 따르면 정치가가 득표를 극대화하려면 결국 중위투 표자의 지지를 획득하는 방향으로 나가야 한다. 그러므로 직접민주제를 대의민주제로 대치한다 해도 중위투 표자가 선호하는 방향으로 집단의 의사결정이 이루어진다는 결과에는 아무런 변화가 없게 된다. 2 투표자의 연합과 정강 의안 1. 징병제 존속 폐지 2. 가족법 유지 개정 투표자 A B C D E 합계 0 10 4 6 6 4 4 6 4 6 4 6 6 4 6 4 6 4 9 1 22 28 27 23 징병제와 가족법에 대한 유권자들의 선호가 위의 표와 같다고 하자. 이 같은 상황에서 첫째와 둘째 의안을 각각 분리해 표결에 붙이고 과반수제에 의해 결정을 내린다고 하면, 징병제에 관해서는 존속시키자는 안이, 그리고 가족법에 관해서는 개정하자는 안이 각각 세 표씩 얻어 통과된다. 그러나 유권자들이 갖는 선호의 강 도를 고려한다면 오히려 그 반대로 결정되는 쪽이 더 바람직했을지 모른다. 투표자들이 배분한 점수를 합계해 보면 징병제 폐지와 현행 가족법 유지 쪽이 더 높은 점수를 얻는 것을 알 수 있다. 그럼에도 불구하고 과반수 - 20 -
제하에서는 선호의 강도를 표현할 방도가 없기 때문에 그와 같은 결과가 나오게 된 것이다. 만약 징병제 폐지 에 강하게 공감하는 A와 현행 가족법의 유지에 강하게 공감하는 E가 연합(coalition)을 구성할 수 있다면 표 결의 결과는 달라질 수 있다. 이들이 연합해 A는 현행 가족법 유지 쪽에 표를 던지고 그 대가로 E는 징병제 폐지 쪽으로 표를 던지기로 합의한다면 징병제 폐지, 현행 가족법 유지 쪽으로 결정될 수 있기 때문이다. 투표자 수가 엄청나게 많은 현실의 세계에서 투표자들이 실제로 그와 같은 연합을 구성한다는 것은 거의 불가능에 가까운 일이다. 대의민주제하의 정치가는 정강(platforms) 이라는 것을 통해 실질적으로 투표자의 연합을 만들어 내는 역할을 하게 된다. 만약 어떤 정치가가 징병제 폐지 +현행 가족법 유지 라는 정강을 제시한다면 A와 E가 그를 지지해 실질적인 연합이 이루어지는 것이다. 정당이나 정치가는 여러 가지 사안에 대해 하나의 종합적인 태도를 취하게 되는데, 이를 구체적으로 나열해 놓은 것을 정강이라고 부른다. 정강이란 것은 성공적인 투표자의 연합을 만들고자 하는 시도와 밀접한 관계를 갖고 있다. 예를 들어 대통 령 후보로 나선 사람이 제시한 공약은 바로 이와 같은 정강의 성격을 갖고 있다. 그가 대통령에 당선되었다는 것은 정강 전체에 대한 국민의 지지도가 가장 높았음을 뜻한다. 그러나 그가 내건 공약이 모두 열 개라고 핸 면 어떤 공약에 대한 지지도는 상당히 낮을 수 있다. 제시한 공약을 모두 지키는 것은 현실적으로 불가능할 뿐더러 바람직한 일도 아니다. 3 정치적 결탁 만약 투표자들이 직접적으로 연합을 결성해 표를 주고받는다면 정치적 결탁(logrolling)에 의해 표가 교환 되었다고 말할 수 있다. 따지고 보면 정강을 통해 투표자들을 끌어모으는 것도 정치가가 매개 역할을 한다는 점만 다를 뿐, 내용상으로 보아 정치적 결탁에 통해 표를 교환하는 것과 별로 다를 바 없다. 시장에서 상품의 자유로운 교환이 효율적 배분을 가져오는 것과 마찬가지로 정치의 장에서 표를 교환하는 행위는 효율적 집단 의사결정을 가능하게 해준다고 볼 수 있다. 또한 표 교환행위 를 통해 투표자가 갖는 선호의 강도가 반영될 길이 열리며, 따라서 안정된 정치적 균형을 가져온다고도 볼 수 있다. 민주적인 정치체제가 제대로 운영되기 위해서는 타협이 중요하다고 할 수 있는데, 표 교환행위는 정치적 과정에서의 타협을 구체화시킨 것이라는 점 에서도 긍정적인 평가를 할 수 있다. 그러나 이와 같은 표의 교환이 보편화될 경우, 일반대중의 희생 하에서 특정 집단의 사람들에게만 이익이 돌아가는 방향으로 집단의사결정이 이루어질 가능성이 있다. 사실상 정치 적인 의미에서의 타협과 협조를 부정적인 의미에서의 야합으로부터 구별해 내는 것은 현실적으로 매우 어려 운 일인 것이다. 2) 관료 관료의 행태에 관한 대부분의 실증연구는 그들이 공공서비스를 생산할 때 비용을 가능한 한 최소의 수준 으로 낮추려고 노력하지 않는 경향이 있음을 밝히고 있다. 관료들이 일부러 생산비용을 높게 만들고 있다는 것인데 관료제모형은 바로 이와 같은 문제에 대한 관심에서 출발하고 있다. 관료들이 비효율적 생산을 하는 것이 그들 자신의 비능률성 때문이라고 보기는 힘들다. 우리나라에서 특히 그렇지만, 어느 나라를 막론하고 관료들은 그 사회에서 능력이 뛰어난 부류에 속하는 사람들로 충원되고 있는 것이 보통이다. 본질적으로 비능 률적이지 않은 관료들이 비효율적 생산을 하는 이유는 결국 그렇게 하는 것이 그들의 개인적 이득을 더 크게 만들기 때문이라고 생각하는 것이 공공선택이론의 입장이다. 1 니스카넨과 미그-빌레인저 니스카넨(w. Niskanen, 1971)은 관료들이 그가 속한 부서의 예산을 극대화하는 데 목표를 두고 있다는 기본가정으로부터 출발한다. 개인적 이득을 추구하는 관료들은 직책상의 특권, 사회적 명성, 권한, 영향력 등 에 관심을 갖는다. 그런데 이것들은 자신이 속한 부서의 예산과 비례해 커지기 때문에 자연히 예산극대화 (budget maximization)를 추구하게 된다고 설명한다. 나아가 예산의 크기는 관료적 생산의 크기와 정비례하 고 있으므로, 예산의 극대화를 추구한다는 것은 바로 관료적 생산의 극대화를 추구한다는 것을 뜻하게 된다. 니스카넨은 관료들이 생산물의 사용자들에게서 돈을 받아 경비를 조달하는 것이 아니라 입법보완심사절차를 통해 경비를 조달하고 있다는 사실이 중요하다고 지적한다. 다시 말해 관료들이 생산물을 한 단위씩 판매하는 것이 아니라 전체 생산물을 예산과 교환하는 형식으로 경비를 조달한다는 점이 중요하다는 것이다. 관료적 생 산에서 나오는 총편익이 총비용보다 크다는 사실을 입법부에 납득시키기만 하면 자신의 생산활동이 타당하다 - 21 -
는 인정을 받을 수 있고, 이에 따라 그 총비용에 해당하는 예산을 배정받게 된다. 이와 같은 특성에 의해 관 료들은 마치 제1급 가격차별독점자(first-degree price discriminating monopolist)와 같은 독점력을 갖게 된 다. 즉 관료들은 일반적으로 생산, 공급 과정에서 나오는 소비자 잉여를 국민에게 남겨주지 않을 수 있는 능 력을 가지게 된다는 것이다. 미그-빌레인저(J-L. Migue and G. Belanger)는 관료들이 예산이 아닌 효용의 극대화를 추구한다는 기본가 정으로부터 출발하고 있다. 그들은 효용이 단지 예산의 크기뿐 아니라 직책과 관련해 누릴 수 있는 여러 특권 에도 영향을 받는다고 가정한다. 관료들이 예산상의 잉여를 갖고 있어야만 이와 같은 직책상의 특권들을 취득 수 있기 때문에 관료들이 과다생산 경향을 보인다는 것이다. 2 관료제의 개혁 관료를 대리인에, 국민을 주인에 비유했을 때, 대리인인 관료의 개인적 이해관계는 본인인 국민의 이해관 계와 다를 수 있다. 물론 국민으로서는 정치가를 통해 관료의 행동에 어느 정도 제약을 가할 수 있다. 투표에 의해 선출된 정치가가 국민의 이익에 현저하게 위배되는 행동을 하는 관료에게 적절한 징벌을 가할 수 있기 때문이다. 그러나 정치가 역시 국민과 관료 사이에서 중간적인 대리인 겸 본인의 역할을 한다는 것이 문제다. 본인-대리인 관계는 국민-정치인-관료 사이에서 중층구조를 갖는 것이다. 그렇기 때문에 때로는 정치가와 관료가 결탁해 국민의 이해에 반하면서 자신들의 공동이익을 추구하는 경우도 생긴다. 견제와 균형을 중심축 으로 하는 민주적 정치제도는 이 본인-대리인관계에서 대리인 행동을 바람직한 방향으로 인도하고자 하는 노 력의 소산이라는 의미를 갖는다. 관료제의 문제는 과다생산을 함으로써 비효율성을 유발하는 데 국한되는 것이 아니다. 관료제가 안고 있는 또 하나의 심각한 문제점은 영어로 'red tape 라는 말로 대표되는 관료제의 비능률성이다. 공연히 절차를 까 다롭게 만들고 바로 처리할 수 있는 일을 차일피일 미루는 등의 태도는 거의 관청의 대명사처럼 되어 있을 정도다. 이와 같은 비능률성의 배경에 여러 가지 이유가 있겠지만, 절차를 복잡하게 만들고 시간을 지연시킴 으로써 관료들이 개인적 이득을 획득할 수 있다는 것이 특히 중요한 이유가 된다. 지대추구행위(rent seek activities)에 관한 이론이 지적하고 있듯, 복잡한 행정절차는 많은 지대를 창출하게 되어 관료들 자신에게 이 득이 된다. 관료들이 불필요한 규제를 철폐하는 데 그다지 열의를 보이지 않는 이유도 이와 비슷한 맥락에서 찾을 수 있다. 뿐만 아니라 관료들의 위험기피적인 성향 때문에 비능률성이 나타나는 경우도 적지 않다. 관료가 어떤 일 을 성공적으로 수행해도 돌아오는 보상이 별로 크지 않은 반면, 실패했을 경우에 져야 할 책임은 매우 큰 것 이 보통이다. 그렇기 때문에 혼자 처리할 수 있는 일도 여러 사람의 검토를 거치게 만들어 책임을 분산시키려 는 태도를 보인다. 이와 같은 비효율성을 제거하기 위한 개혁의 방안으로 우선 급여구조와 승진제도의 개선을 생각해 볼 수 있다. 부처 간의 경쟁 또는 민간부문과의 경쟁을 촉진함으로써 관료들의 효율성을 부추기는 방법도 고려해 볼 수 있다. 관료들은 기본적으로 경쟁의 위협에서 자유롭기 때문에 구태여 최대한의 효율성을 발휘할 필요를 느 끼지 않는다. 관료제 개혁의 구체적 방안 중 하나로 관료들의 성과(performance)를 구체적으로 측정해 보수 나 승진에 반영하는 정책을 채택할 수 있다. 그러나 관료들이 수행하는 업무의 성격상 그 성과를 객관적으로 평가하기 어려운 경우가 많아, 이 정책을 적용할 수 있는 범위가 제한되어 있다는 문제가 있다. 설사 객관적 평가가 가능하다 해도 이 정책이 정말로 관료들의 효율성을 높이는 데 효과를 발휘할 수 있다는 보장이 없다. 이 정책을 실제로 적용해 본 경험을 정리한 결과를 보면, 미처 예상치 못한 여러 가지 부작용이 발생하는 것 으로 드러났다. - 22 -
정치제시문 모음 [32~34] 다음 글을 읽고 물음에 답하시오.(09 언어이해) 민주 정치의 중요 요소인 정당 정치는 개별 정당 과 정당 체계 차원으로 나뉜다. 이때 정당 체계는 여러 정당이 조직화된 양식으로 작동하는 정당 군( 群 )을 의 미한다. 개별 정당 분석이 대의제 아래에서 정당이 수 행하는 시민 여론 조직화 가치화 기능에 대한 평가를 중요시한다면, 정당 체계 분석은 정당 간 상호 작용에 초점을 둔다. 정당 체계 분석에서 핵심적 역할을 하는 것이 정당 수 산정 이다. 정당 수가 많은가 적은가 하 는 것은 그 정치 체계의 이데올로기적 분포 및 정치 상황의 안정도를 보여 주는 중요 지표이다. 이데올로 기의 극단적 분포가 궁극적으로 정치 체계의 불안정으 로 귀결될 가능성도 있기 때문이다. 즉 정당 수는 이 념적 분포가 원심적인지 아니면 구심적인지를 보여 준 다. 최근까지 정당 수 산정을 위한 다양한 방식이 제 시되어 왔는데, 이는 정치 현상에 대한 우리의 이해를 높이고자 하는 것이다. 그렇다면 정당 수를 산정하는 방식으로는 무엇이 있 을까? 우선 단순 방식 이 있다. 이 방식에서는 한 정 치 체계의 규정에 따른 정당이면 모두 동일한 자격을 갖춘 정당으로 간주한다. 그러나 이 방식은 유효한 정 당의 수가 항상 고정된 것이 아니라, 정치 상황의 시 점( 時 點 )에 따라 달라질 수 있다는 것을 고려하지 못 한다. 특히 내각 책임제의 경우 선거 전이냐 아니면 선거 후냐에 따라 유효한 정당의 수가 달라질 수 있 다. 이러한 문제를 해결하기 위해 등장한 것이 이항 분 류 방식 이다. 이 방식은 의회에 의석을 보유하고, 내 각 구성에 참여할 가능성이 있는 정당만을 정당 체계 내 정당으로 인정한다. 이항 분류 방식은 특히 정당 난립 상황이 심할수록 유용한 분석 수단이다. 내각 책 임제에서는 얼마나 많은 정당이 있느냐가 아니라 내각 구성에 참여할 수 있는 정당 수가 몇이냐가 중요하기 때문이다. 하지만 대통령제에서 대통령 선거 결과에 따른 정당 체계와 총선 결과에 따른 정당 체계가 서로 다른 경우에는 이항 분류 방식을 사용하여 비교하기가 어렵다. 다시 말해 이 방식은 정부 형태 간 교차 분석 을 위해 사용하기 어렵다. 동시에 내각 구성 과정에 영향을 미치지 못하지만, 정치적 실체로서 존재하며 정치적 영향력을 행사하는 정당의 존재가 배제될 수밖 에 없는 것이 이 방식의 단점이다. 앞의 두 방식을 비판하며 등장한 것이 ᄀ 지수화 방 식 이다. 지수화 방식에서는 내각 참여 여부를 막론하 고 각 정당의 득표수와 의석수의 상대적 가치를 중요 시한다. 이 방식은 각 정당의 득표수 또는 의석수를 상대적 비율로 파악하여 선거 유효 정당 지수 또는 의회 유효 정당 지수 를 산정한다. 만약 2개의 정당이 선거에 참여했고 각각 60%와 40%를 득표했다면, 1 을 각각의 제곱의 합(0.36+0.16)으로 나눈다. 따라서 선거 유효 정당 지수는 1.9(1/0.52)가 된다. 의회 유효 정당 지수는 득표율 대신 의석 비율을 사용한다는 점 이 다를 뿐이다. 이러한 지수화 방식은 대통령 선거와 총선의 정당 체계를 같은 기준으로 비교하기 위해 사 용할 수 있다. 정당의 선거별 득표수 또는 의석수를 상대적인 값으로 전환하여 지수화하기 때문이다. 결국 한 정당 체계의 정당 수는 산정 기준에 따라 달라진다. 다양한 정당 수 산정 방식이 제시된 것은 복잡한 정치 현상의 실체에 보다 가까이 접근하려는 노 력 의 결 과 이 다. 하 지 만 더 중 요 한 것은 특정 정부 형태나 정치 상황에 국한되지 않는 산 정 기 준 을 마련하는 것이다. 이러한 관점에서 볼 때, 국가 간 정당 체계 비교 연구나 정당 체계에 대한 일반 이론의 개발을 위해서는 지수화 방식이 가장 효과적이다. 이 방식은 정치 체계 간의 이데올로기적 분포를 객관적으 로 비교할 수 있게 해 주며, 나아가 어떤 정당 체계가 민주 정치의 안정적 운영에 적절한지 판단하는 데 도 움이 된다. 32. 정당 수 산정 의 의의로 적절하지 않은 것은? 1 정치 현상에 대한 설명력을 높일 수 있게 한다. 2 정당의 여론 전달 역할을 평가할 수 있게 한다. 3 정당 간 상호 작용에 대한 이해를 가능하게 한다. 4 정치 상황의 안정성 정도를 파악할 수 있게 한다. 5 정치 체계의 이념적 분포의 정도를 이해할 수 있게 한다. - 23 -
33. 위 글의 내용을 <보기>의 상황에 적용하여 해석한 것으로 옳은 것은? <보 기> 내각 책임제를 채택한 어떤 국가에서 총선에 참여 한 정당은 모두 6개였다. 선거 후 의회 의석을 확보 한 3개의 정당만 남고 나머지 정당은 해산하였다. 이 중 A당은 40%의 득표율로 40%의 의석을, B당 은 30%의 득표율로 40%의 의석을, C당은 20%의 득표율로 20%의 의석을 얻었고, 나머지 정당들은 모 두 합쳐 10%를 득표했지만 의석은 획득하지 못했다. 세 정당은 모두 내각 구성에 관심을 표하였다. 1 단순 방식에 따를 때, 선거 전후의 정당 수에는 변 화가 없다. 2 선거 후 단순 방식에 따른 정당 수는 이항 분류 방 식에 따른 정당 수보다 작다. 3 이항 분류 방식에 따른 정당 수는 지수화 방식에 따른 의회 유효 정당 지수보다 크다. 4 지수화 방식에 따를 때, 의회 유효 정당 지수는 선거 유효 정당 지수와 같다. 5 지수화 방식에 따른 의회 유효 정당 지수는 선거 후 단순 방식에 따른 정당 수와 같다. 34. ᄀ을 사용하게 된 배경으로 적절하지 않은 것은? 1 내각 구성에 참여하는 정당의 상대적 영향력을 비교 해야 할 필요가 생겼다. 2 대통령제의 정당 체계와 내각 책임제의 정당 체계 를 비교할 필요성이 증가했다. 3 한 정치 체계의 선거 정당 체계와 의회 정당 체계를 비교해야 할 필요가 생겼다. 4 정치 상황 또는 정부 형태와 관련 없이 사용할 수 있는 동일한 기준을 마련할 필요성이 증가했다. 5 대통령제에서 대통령 선거 결과에 따른 정당 체계와 총선 결과에 따른 정당 체계를 비교할 필요성이 증가 했다. [9~11] 다음 글을 읽고 물음에 답하시오. (12 언어이 해) 선거에서 유권자의 정치적 선택을 설명하는 이론은 사회심리학 이론과 합리적 선택 이론으로 대별된다. 먼저 초기 사회심리학 이론은 유권자 대부분이 일관된 이념 체계를 지니고 있지 않다고 보았다. 그럼에도 유 권자들이 투표 선택에서 특정 정당에 대해 지속적인 지지를 보내는 현상은 그 정당에 대한 심리적 일체감 때문이라고 주장했다. 곧 사회화 과정에서 사회 구성 원들이 혈연, 지연 등에 따른 사회 집단에 대해 지니 게 되는 심리적 일체감처럼 유권자들도 특정 정당을 자신과 동일시하는 태도를 지니는데, 이에 따라 유권 자들은 정당의 이념이 자신의 이해관계에 유리하게 작 용할 것인지 합리적으로 따지기보다 정당 일체감에 따 라 투표한다는 것이다. 이에 반해 합리적 선택 이론은 유권자를 정당이 제시한 이념이 자신의 사회적 요구에 얼마나 부응하는지 그 효용을 계산하는 합리적인 존재 로 보았다. 공간 이론은 이러한 합리적 선택 이론을 대표하는 이론으로, 근접 이론과 방향 이론으로 나뉜 다. 초기의 근접 이론과 방향 이론은 유권자의 선택에 대해 다음과 같이 설명한다. 우선 이념 공간을 일차원 공간인 선으로 표시하고, 보수적 유권자 X, 진보 정당 A, 보수 정당 B의 이념적 위치를 그 선에 표시한다고 가정하자. 근접 이론은 X와 A, B 간의 이념 거리를 각각 X-A 와 X-B 로 계산한 다음, 만약 X와 A 의 이념 거리가 X와 B의 경우보다 더 가깝다면 X는 A에 더 큰 효용을 느끼고 투표할 것이라고 본다. 이 는 유권자 분포의 중간 지점인 중위 유권자의 위치가 양당의 선거 경쟁에서 득표 최대화 지점임을 의미한 다. 그러나 과연 X가 이념 거리가 더 가깝다는 것만으 로 자신과 이념이 다른 A를 지지할까? 이에 대해 방 향 이론은 진보와 보수를 구분하는 이념 원점을 상정 하고, 이를 기준으로 정당의 이념이 유권자의 이념과 같은 방향이되 이념 원점에서 더 먼 쪽에 위치할수록 그 정당에 대한 유권자의 효용이 증가하며, 반대로 정 당의 이념이 유권자의 이념과 다른 방향일 경우에는 효용이 감소한다고 본다. 가령 이념 원점이 5라고 한 다면, X의 A와 B에 대한 효용은 각각 - 5-X 5- A 와 5-X 5-B 로 계산되는데, 이때 X는 이념 거리로는 비록 A가 가깝다 할지라도 B에 투표하게 된다. 따라서 방향 이론에서 정당에 대한 유권자의 효 용은 그 정당이 유권자와 같은 이념 방향의 극단에 있 을 때 최대화된다. 두 이론은 이념에 기초한 효용 계산을 통해 초기 사 - 24 -
회심리학 이론의 어리석은 유권자 가설을 비판했지만 한계도 있었다. 근접이론은 미국의 정당들이 실제 중 위 유권자의 지점에 위치하지 않고 있다는 비판에, 방 향 이론은 유럽 국가들에서 이념적 극단에 있는 정당 이 실제로 수권한 경우가 드물다는 비판에 각각 직면 했다. 이에 근접 이론은 정당이 정당 일체감을 지닌 유권자(정당일체자)들로부터 멀어질 경우 지지가 감소 할 수 있다는 점을 고려해서 실제로는 중위로부터 다 소 벗어난 지점에 위치하게 된다고 이론적 틀을 보완 했다. 또 방향 이론은 유권자들이 심리적으로 허용할 수 있는 이념 범위인 관용 경계라는 개념을 도입하여 정당이 관용 경계 밖에 위치하면 오히려 유권자의 효 용이 감소한다는 점을 이론에 반영했다. 이러한 후기 공간 이론의 발전은 이념적 중위나 극 단을 득표 최대화 지점으로 보았던 초기 공간 이론의 문제점을 극복하려 한 결과였다. 그러나 이는 정당 일 체감이나 그 밖의 심리학적 개념들을 그대로 수용한 결과이기도 하였다. 그럼에도 공간 이론은 초기 사회 심리학 이론에서 비관적으로 전망했던 세련된 유권자 가설을 무리 없이 입증해 왔다. 다양한 국가에서 유권 자들이 이념에 기초해 후보자나 정당을 선택한다는 것 을 실증적으로 보여주었던 것이다. 한편 공간 이론의 두 이론은 유권자의 효용 계산과 정당의 득표 최대화 예측에서 이론적 경쟁 관계를 계 속 유지했을 뿐만 아니라 현실 설명력에서도 두드러진 차이를 보였다. 의회 선거를 예로 들면, 근접 이론은 미국처럼 ᄀ양당제 아래 소선거구제로 치러지는 선거 를 더 잘 설명해 왔다. 반면에 방향 이론은 유럽 국가 들처럼 ᄂ다당제 아래 비례대표제로 치러지는 선거를 더 잘 설명해 왔다. 한 연구는 영국처럼 ᄃ다당제 아 래 소선거구제로 치러지는 선거에서 유권자가 여당에 대해 기대하는 효용은 근접이론이 더 잘 설명하고, 유 권자가 야당에 대해 기대하는 효용은 방향 이론이 더 잘 설명한다고 밝혔다. 이는 정치 환경에 따라 정당들 의 득표 최대화 전략이 다를 수 있음을 뜻한다. 9. 위 글의 내용으로 가장 적절한 것은? 1 초기 사회심리학 이론은 유권자의 투표 선택이 심리적 요인 때문에 일관성이 없다고 보았다. 2 공간 이론은 유권자와 정당 간의 이념 거리를 통해 효용을 계산하여 유권자의 투표 선택을 설 명하였다. 3 후기 공간 이론의 등장으로 득표 최대화에 대 한 초기의 근접 이론과 방향 이론 간의 이견이 해소되었다. 4 후기 공간 이론에서는 유권자의 투표 선택을 설명하는 데 있어서 이념의 비중이 커졌다. 5 후기 공간 이론은 정당 일체감을 합리적인 것 으로 인정하여 세련된 유권자 가설을 입증했다. 10. ᄀ~ᄃ에서 득표 최대화를 위한 정당의 선거 전 략을 공간 이론의 관점에서 설명한 것으로 바르지 않은 것은? 1 초기 근접 이론은 ᄀ에서 지지율 하락을 경험 한 여당이 중위 유권자의 위치로 이동함을 설명 할 수 있다. 2 후기 근접 이론은 ᄀ에서 정당 일체자의 이탈 을 우려한 야당이 중위 유권자의 위치로 이동하 지 못함을 설명할 수 있다. 3 후기 방향 이론은 ᄂ에서 정당 일체자의 이탈 을 우려한 여당이 중위 유권자의 위치로 이동함 을 설명할 수 있다. 4 초기 근접 이론은 ᄃ에서 중도적 유권자의 이 탈을 우려한 여당이 중위 유권자의 위치로 이동 함을 설명할 수 있다. 5 후기 방향 이론은 ᄃ에서 중도적 유권자의 관 용 경계를 의식한 야당이 이념적 극단 위치로 이 동하지 못함을 설명할 수 있다. - 25 -
11. <보기>의 선거 상황을 가정하여 위 글의 이론들 을 적용한 것으로 타당하지 않은 것은? <보 기> 아래의 그림은 좌우 동형으로 이루어진 N국의 A당과 B당의 정당 일체자 분포와 여기에 무당파 유권자가 포함된 전체 유권자의 분포를 나타낸다. N국은 1) A당과 B당의 정당 일체자가 투표자인 예선을 통해 각 당의 후보를 결정한 후, 2) 전체 유권자가 투표자인 본선을 통해 최종 대표자를 선 출한다. ㄱ. 후보자 이념 위치: A당(A1=0, A2=4), B당 (B1=7, B2=9) ㄴ. 중위 유권자 위치: A당=3, B당=7, 전체 유권 자=5 ㄷ. 이념 원점=5 ㄹ. 관용 경계: 두 후보자가 동시에 유권자 위치의 ±2를 초과하면 유권자는 기권한다고 가정함. ㅁ. 두 후보자에 대한 효용이 같다면 유권자는 기 권한다고 가정함. ㅂ. A당과 B당의 정당 일체자 분포의 규모는 같 음. 1 초기 근접 이론은 B1이 예선을 통과할 것으로 예측할 것이다. 2 초기 근접 이론은 A2가 본선에서 승리할 것으 로 예측할 것이다. 3 초기 방향 이론은 본선에서 승자가 없을 것으 로 예측할 것이다. 4 후기 근접 이론은 A2가 본선에서 승리할 것으 로 예측할 것이다. 5 후기 방향 이론은 A1이 본선에서 승리할 것으 로 예측할 것이다 [10~12] 다음 글을 읽고 물음에 답하시오.(13 언어 이해) 의회는 국가 정책을 결정하는 대의제 민주주의의 주 요 기관이다. 미국 하원을 예로 들어 의회의 입법 과 정을 설명하면 다음과 같다. 발의된 의안은 본회의 의장이 관련 상임위원 회에 회부한다. 이때 의장은 의안 회부를 거부 할 수 있는 문지기 권한을 지닌다. 소관 상임위 원회에 상정된 의안은 수정안 제출을 포함한 심사 과정을 거쳐 합의에 이르면 과반 표결로 의결되는데, 합의에 이르지 못하면 사장된다. 상임위원회를 통과한 의안은 규칙위원회를 통 과해야 한다. 규칙위원회는 본회의 의결 과정에 [A] 서 수정을 전혀 허용하지 않는 수정불가 규칙 또는 무제한 수정을 허용하는 수정허용 규칙을 부여한다. 단, 규칙이 부여되지 않으면 의안은 사장된다. 본회의에 의안이 상정되면 수정불가 규칙이 부여된 경우는 가부 표결만 하며, 수정 허용 규칙이 부여된 경우는 수정안이 제출되면 심사 활동을 거쳐 일반적으로 최종 수정안부터 제출된 순서의 역순으로 가부 표결을 하게 된 다. 표결은 대개 과반 표결로 한다. 입법 과정은 의원들의 정치적 대표 체계의 다중성 때문에 역동적으로 나타난다. 예를 들어, 소선거구제에 서 선출된 의원들은 국민 전체의 대표이자 지역구민의 대표이고, 정당의 구성원으로서 소속 정당 지지자의 대표이기도 하다. 이러한 상황은 입법 과정의 각 단계 에서 교차 압력으로 작용하여 입법 과정을 설명하거나 예측하기 어렵게 만든다. 이 같은 역동성을 상임위원 회를 중심으로 설명하는 이론에는 다음 세 가지가 있 다. 첫째, 이익분배 이론은 의원들의 지역구 대표성에 주목한다. 일반적으로 의원들은 자신의 지역구 이해관 계를 가장 잘 대변하는 상임위원회를 자율적으로 선택 하는데, 이로써 각 상임위원회는 이해관계가 유사한 지역구 의원들이 모이게 되어 강한 정책적 동질성을 가진다. 그러나 정작 상임위원회들 사이는 이해관계가 다르게 되므로 갈등 상황에 놓이게 된다. 이익분배 이 론은 이러한 갈등을 해소하는 주요한 기제로 의원들 간의 지지의 교환을 든다. 가령, 지역구 이해의 강한 수요자로 서로 다른 상임위원회에 소속된 갑과 을 의 원의 경우를 생각해 보자. 본회의에서 다른 상임위원 회 소속 의원들의 지지를 받아야 하는 처지인 갑 의원 은 을 의원에게 지원을 약속하며 그 대가로 자신의 지 역구를 위한 정책을 지지해 줄 것을 요청할 것이다. 이는 상임위원회 간에 혜택의 상호 교환이 발생함을 의미하며, 결국 본회의는 상임위원회 간 혜택 교환의 - 26 -