2011. 7. 15 제49호 IIssues & Policy 2011 수요기반 혁신정책: 개념과 사례 성 지 은
개 요 기존 기술공급 중심의 정책에 대한 반성과 새로운 기술 개발과 그 기술 활용을 위한 시장 및 제도 창출이 요구되는 脫 추격 혁신활동 상황으로 수요기반 혁신정책의 중요성이 커지고 있음 수요기반 혁신정책은 혁신의 출현 확산을 위한 수요를 창출하거나 촉진 하고, 시장의 확산 성장을 위한 수요의 구체성을 높이기 위한 일련의 정책 혁신 수요를 촉진하기 위한 정책 수단으로는 공공 구매 외에도 민간 수요를 지원하기 위한 보조금, 세금 인센티브, 인지도 제고, 훈련과 교육, 자발적인 표시제나 정보 캠페인이 있음 EU는 혁신적인 제품/서비스 생산을 위한 시장 독려 및 인센티브 제공 수단으로 공공 구매, 규제설정, 표준화, 선도시장전략(Lead Market Initiative: LMI) 활용 핀란드는 통합적 혁신정책(broad-based innovation policy)의 관점에서 수요기반 혁신정책을 추진하고 있으며, 사회문제 해결 및 사회경제 변화 촉매로 활용 스웨덴은 에너지 효율 기술의 생산 개선 확산을 위해 수요에 기반을 둔 목적 지향적 이니셔티브에 성공 과제 1 국과위의 주요 정책 의제로서 수요기반 혁신정책 도입 Policy Entrepreneur로서 국과위의 역할 및 기능 필요 과제 2 수요기반 혁신정책 구현을 위한 혁신 거버넌스 설계 기술의 사회문제해결 및 활용 가능성 제고를 위한 관련 부처 간 연계 협력 강화 정책 기획의 개방화 및 다양한 전공 분야의 전문가 참여 확대 과제 3 기술공급-수요 정책 간 연계를 위한 프로그램 개발 과제 4 신기술의 테스트 베드 로서 실용화 및 실증사업 촉진 과제 5 소규모 정책 실험 및 성공 경험 축적 - 2 -
I. 왜 수요기반 혁신정책인가? 기존의 기술공급 혁신정책에 대한 반성 그동안 우리나라 과학기술정책은 산-학-연-관이 중심이 되는 R&D 자금 지원, 인력육성 등 기술공급 측면의 전략과 활동에 초점을 맞춰 왔으며, 수요 측면은 주목하지 않거나 경시해 왔음 - 또한 중소기업 제품 우선구매 지원 등 일부 분야를 제외하고는 수요 기반 혁신정책에 대한 치밀한 검토가 부족 현대 사회가 당면한 복잡한 문제해결에 대한 요구 증가 경제위기, 기후변화, 식량안보 등 해결해야 할 다양한 사회경제적 문제 증가 - 우리가 직면하고 있는 다양한 사회적 기술적 문제를 해결하기 위해 서는 기술정책과 사회정책을 통합적으로 고려해야 하며, 각 정책들이 거시경제정책, 경쟁정책, 규제환경, 조세정책 등 혁신기반정책과 연계 통합되어야 함 기술과 사회 간 상호작용의 중요성 제고 최근 혁신정책의 중요한 정책 과제로 사용자, 시장 고객을 포함한 다양한 사회 주체의 수요 대응 및 만족도 제고 등장 - 창조적 가치를 창출하기 위해서는 기술 주도에서 벗어나 인문 사회 중심의 새로운 사회적 견인이 강조 - Smart Phone 혁명을 일으킨 iphone이 대표적인 사례 脫 추격(Post Catch-up) 혁신활동의 상황 전개 최근 우리나라는 모방적 기술개발단계를 넘어 새로운 기술 개발과 그 기술 활용을 위한 시장 및 제도 창출이 요구되는 脫 추격 혁신활동 상황에 놓여 있음 - 과거 추격 시기와는 다른 새로운 궤적 창출을 위해서는 기술개발을 뛰어넘어 그 기술이 수용되고 확산 활용되는 사회와 사회적 수요에 대한 지식이 필요 - 3 -
II. 수요기반 혁신정책의 개념과 수단 1. 수요기반 혁신정책의 개념 수요기반 혁신정책(DBIP: Demand Based Innovation Policy)은 혁신의 출현 확산을 위한 수요를 창출하거나 촉진하고, 시장의 확산 성장을 위한 수요의 구체성을 높이기 위한 일련의 정책 친환경 기술 및 제품에 대한 공공구매를 통해 그 산업과 관련된 시장을 활성화하고 특정 혁신 활동을 촉진한 스웨덴의 예가 대표적임 2. 수요기반 혁신정책의 논거 수요기반 혁신정책 논의는 새로운 혁신이 출현 확대될 수 있는 혁신 촉진의 수요 및 구체성 부족에서 출발 사회적 수요는 구체적인 시장 수요로 자동 전환되지 않으며, 방해 요인인 높은 진입 비용, 정보 또는 자각의 부족, 학습 및 적응 비용, 잠금 효과 및 경로의존성, 네트워크 효과의 부족 등이 전환 과정에서 방해 요인으로 작용 - 수요기반 혁신정책은 경제성장 및 경쟁력 제고라는 경제적 차원과 지속가능성, 에너지 효율 등의 사회적 목적 달성을 위한 수요촉진 차원에서 정치적 목적성을 띰 선도 시장(lead market) 창출을 위한 공급-수요기반 혁신정책 수단의 통합 지원 필요 수요기반 혁신정책은 아직 형성되지 않은 시장 창출, 혹은 초기 단계의 시장 확대를 통해 새로운 국내 시장을 창출하고 나아가 세계 시장에서의 주도권을 잡기 위한 핵심 정책 수단임 - 선도시장 전략은 사회정책과 경제정책이 통합되고 R&D자금지원 등 공급지향 정책수단과 공공구매, 규제, 표준화 등 다양한 수요지향 정책 수단이 적절하게 결합될 때 성공할 수 있음 - 4 -
3. 수요기반 혁신정책의 수단 혁신을 촉진하기 위한 가장 직접적인 수요기반 혁신정책 수단은 공공 구매 구매 결정은 중요한 경제적 역할을 담당하며, 일관되고 전문적인 구매 정책은 시장 기능 향상을 위한 공급 및 경쟁 확대 조건을 창출 - 구매정책은 민간부문 수요와의 협력 여부에 따라 1) 정부의 직접구매, 2) 정부와 민간의 협력적 구매, 3) 민간수요창출의 촉매로 구분할 수 있음 - 정부와 민간의 협력적 구매제도는 정부와 민간이 함께 구매하는 경우를 말하며, 민간수요창출을 위한 촉매 역할은 구매지원에 있어 정부가 구매 절차에 직접적으로 관여하지만 최종 수요는 민간이 담당 <표 1> 구매 정책의 매트릭스 사회적 수요 민간 수요 국가(부처, 기관) 직접적 공공 구매 없음 최종 수요자 국가와 민간 협력적 구매 없음 민간 촉매자, 정부 유도의 구매 민간 구매 자료: Edler(2010). 혁신 수요를 촉진하기 위한 정책 수단으로는 공공 구매 외에도 민간 수요를 지원하기 위한 보조금, 세금 인센티브, 인지도 제고, 훈련과 교육, 자발적인 표시제나 정보 캠페인이 있음 규제 개혁을 포함하여 시장을 창출하고 소비에 영향을 미칠 수 있는 권고 표시(labelling) 인증제도, 표준화 노력도 수요 촉진을 위한 중요한 수단임 - 5 -
1. 공공 수요 <표 2> 수요기반 정책 수단 유형 수단 정부 역할 기능 방식 일반 구매 구매/사용 전략적인 구매 구매/사용 국가가 일반 구매에서 혁신을 중요한 기준 으로 고려 국가가 시장 도입 및 확산을 촉진하기 위해 기존 혁신에서 특정 기술을 구체적으로 요구 협력적 구매 정부는 구매자 중 하나로 수요 구체화 및 구매/사용 조절 구매 조정 조직화 2. 민간 수요 지원 민간 수요를 위한 직접 지원 공동 자금 민간 또는 산업 구매자에 의한 혁신기술 구매를 수요 지원 조달 직접적으로 지원 공동 자금 세금 인센티브 특정 혁신 기술을 위한 법인 양도 가능성 조달 민간 수요를 위한 간접적인 지원: 정보 및 권한부여(부드러운 조정) 인지도 제고 수단 자발적인 표시 또는 정보 캠페인 정보제공 정보제공 지원 국가가 특정 혁신에 대한 신뢰를 형성하기 위해 정보 운동, 새로운 해결책에 대한 공지 등을 실시 시그널을 줄 수 있는 민간 마케팅 활동 조정 지원 훈련과 교육 권한 부여 민간 소비자 및 산업 주체가 혁신의 가능성을 인지하고 이를 활용 구체화 담론 형성 사회 집단, 잠재적인 소비자가 시장에서 입장을 표명하고 미래 선호로서 시그널을 제시 자료: Edler(2010). - 6 -
III. 수요기반 혁신정책의 해외 사례 1. EU EU는 혁신적인 제품/서비스 생산을 위한 시장 독려 및 인센티브 제공 수단으로 공공 구매 수단 활용 EU는 공공부문의 큰 구매력을 활용한 혁신 촉진을 위해 GDP의 16% 투자 - 리스본 전략을 실행하기 위한 활동 계획에서 공공 구매는 혁신 정책 수단으로 명시화되어 있음 아일랜드, 스페인, 네덜란드, 독일, 영국 등 유럽 정부들은 기술혁신을 촉진하는 공공구매의 역할을 새롭게 인식하면서 다양한 연구와 정책 방안들을 추진 - 네덜란드는 2006년부터 전체 구매예산의 2.5% 이상을 시장에 존재하지 않는 상품이나 서비스의 구매에 할당할 것을 의무화(Edler, 2010; 신태영 외, 2006) 재생가능에너지, 대체물질, 친환경 제품 분야에서의 수요 촉진을 위한 규제 설정 자동차 분야 규제: 유럽 자동차 산업에 대대적인 혁신을 촉진하기 위해 새로운 자동차 배출 규정 설정 재생가능 에너지 분야 규제 - 배출권 거래제 지침(The Emission Trading Scheme(ETS) Directive)은 재생가능 에너지 생산에서의 혁신 촉진 - 새로운 탄소 포집 저장 기술을 포함한 보다 친환경적인 발전소 건설 독려 대체물질 분야 규제 - 새로운 화학물질 관리제도(REACH: Registration, Evaluation, Authorization, and restriction of CHemicals) 및 화장품 법령은 대체 물질 분야의 혁신을 독려하기 위한 인센티브 제공 친환경 제품 분야 규제 - 지속가능한 소비 생산 및 산업정책에 관한 실행 계획(The Action Plan on Sustainable Consumption and Production and Sustainable - 7 -
Industrial Policy)을 통해 보다 에너지 효율적이고 환경 친화적인 제품 혁신 강화를 위한 법적 기반 구축(이영석, 2010) EU의 표준화 규정은 선택 분야에서 수요 주도 혁신의 관점 강조 선택 분야는 내부 시장, 공공 구매, 일반 안전, 보건, 에너지 정책, 환경, 기술 호환성, 우선 기술(예: 나노기술), 서비스 부문임 유럽의 표준화 정책은 혁신을 지원하기 위해 발전되어 왔음 - 국내/국제 표준개발에 대한 협력 및 합의 기반 승인 프로세스를 포함, 개방 시장 주도적 표준 수립 프로세스 개발 - 자발적인 표준 활용, 표준 설정 프로세스에 대한 접근 용이성을 제공 하여 새로운 지식의 표준화 달성 - 이러한 정책은 특히 중소기업을 대상으로 하고 있으며, 현재 ETSI (The European Telecommunications Standards Institute) 회원의 27%를 중소기업이 차지, 절감된 비용의 혜택을 받고 있음 선도시장전략(Lead Market Initiative: LMI) 발표 유럽 집행위원회는 2008년 1월, 미래경쟁력의 핵심이 될 6개의 시장 영역을 선택하고 정부구매, 규제, 표준 등 이를 육성하기 위한 정책 입안 유럽 연합(EU)의 선도 시장 전략(Initiative)의 목적은 혁신 제품 및 서비스에 대한 수요를 촉진하고, 규제 환경을 개선하기 위한 프로세스를 개발 하는 것임 - e-헬스(ehealth) - 보호 직물(protective textiles) - 지속가능한 건설 - 재활용 - 바이오 기반 제품 - 신재생 에너지 - 8 -
[그림 1] 유럽의 선도시장 전략(LMI) 내용 STEPI ISSUES & POLICY 2011 자료: DG Enterprise(2010). 2. 핀란드 핀란드는 통합적 혁신정책(broad-based innovation policy)의 관점 에서 수요기반 혁신정책과 사용자 주도형 혁신정책을 강조 개별 기업보다는 시장 전체를 고려하며, 혁신을 위한 공급-수요에 관심을 가짐 - 원천기술개발 기술공급 및 생산 위주에서 수요 및 사용자에 기반을 둔 솔루션 탐색으로의 기술혁신시스템 전환 강조(Ministry of Employment and the Economy, 2009) 핀란드의 국가 혁신 전략은 공공 구매를 수요 중심의 혁신정책 수단 으로 정의 혁신 구매를 촉진하고 이를 위한 기회를 만들기 위해 공공 구매 관행을 개발하는 것이 목적임 - 사회문제해결 및 사회경제 변화 촉진자 또는 촉매제로 수요혁신 기반정책의 수단 활용 - 9 -
핀란드 국가혁신지원기관인 TEKES는 혁신적인 제품이나 서비스 개발과 관련된 리스크를 줄이기 위해 공공 구매의 혁신을 지원 2006년 핀란드의 공공 구매 비율은 GDP의 15%로, 270억 유로의 연간 인수 가치에 달함 - 1단계 구매계획: 계획 수립에 소요되는 비용의 25~75% 지원 - 2단계 구매계획: 구매자와 공급자의 R&D 및 혁신 비용에 대한 재정 지원(주OECD대표부, 2010.9) [그림 2] 핀란드의 수요기반 혁신정책 내용 자료: Ministry of Employment and the Economy(2009). 3. 스웨덴 에너지 효율 기술의 생산 개선 확산을 위해 수요에 기반을 둔 목적 지향적 이니셔티브의 성공 스웨덴은 에너지 효율을 높이면서 환경오염 물질을 줄이는 제품에 대해 일반 경쟁방식으로 공공기술구매를 진행하여 사회적 이익을 극대화하고 기술혁신활동을 촉진시키는 성과를 달성 - 10 -
- 스웨덴 NUTEK(Sweden Agency for Economic and Regional Growth: NUTEK)은 특정 기술개발 및 혁신활동 진흥을 위한 목적 으로 공공구매를 대행 스웨덴 수요기반 혁신정책의 기본 아이디어는 공공 구매를 민간 구매를 위한 촉매제로 활용하는 것임 스웨덴은 공공 구매를 통해 민간 부문에 시그널을 줌으로써 해당 산업을 활성화시키는 등 민간의 구매를 자극하는 촉매제로서 작용하며, 때로는 민간의 기술을 구매하여 활용하는 직접 구매자의 역할을 담당(Edler, 2010) 특히 성장 초기 단계에 있는 환경산업 관련 시장을 활성화시키고 확대하는데 주력 프레온 가스 레벨을 최소화한 에너지 효율 냉장고 공개 입찰을 통해 Electrolux사의 제품을 공공 구매함으로써 환경산업 시장 성장을 가속화 그 외에도 30%의 에너지가 절약되면서도 수명은 더 긴 전구, 전력소모가 감소되는 복사기 등 이미 성숙된 시장에서 점진적 혁신 기술을 도입 하는 제품의 공공기술구매를 통해 지속가능발전 도모(신태영 외, 2006) IV. 정책과제 과제 1 국가과학기술위원회(이하,국과위)의 주요 정책 의제로서 수요 기반 혁신정책 도입 Policy Entrepreneur*로서 국과위의 역할 및 기능 강조 수요기반 혁신정책은 여러 정책 영역이 중첩되므로, 각 정책 분야에 통합적 접근이 가능한 국과위가 이니셔티브를 쥐고 적극적으로 추진 할 필요가 있음 - 국과위는 통합적 관점 하에서 기존의 기술공급정책과 수요기반 혁신 정책이 연계될 수 있도록 목표 수준에서의 정책 통합뿐만 아니라 구체적인 정책 수단에서의 정책 조합 숙고 필요 - 기존 기술혁신정책에 대한 인식 전환 필요 - 11 -
* Policy entrepreneur는 새로운 혁신적 아이디어를 공공 영역에서 도입하여 성공적인 정착과 실현을 이루어내는 자를 말함 R&D 자금지원, 인력양성 등 기존의 기술공급 정책수단과 공공 구매, 규제, 표준화 등 시장과 수요를 촉진할 수 있는 수요기반 정책수단을 함께 고려하는 통합형 혁신정책 추진 - 특히 아직 형성되지 않았거나 초기 단계에 있는 시장을 창출 확대 하여 국내 및 세계를 선도하는 시장을 형성하기 위해 국과위 수준에서 공공기술구매 등 수요기반 혁신정책 수단을 함께 고려할 필요가 있음 과제 2 수요기반 혁신정책 구현을 위한 혁신 거버넌스 설계 기술의 사회문제해결 및 활용 가능성 제고를 위한 관련 부처 간 연계 협력 강화 수요기반 혁신정책이 성공하기 위해서는 기존의 기술공급부처와 보건 복지, 건설 교통, 방재 안전 등을 담당하는 기술수요 활용 부처의 연계 협력이 강화될 필요가 있음 - 부처 공동 해결을 위한 핵심 사회문제 도출, 기술 활용 및 사업화 제고를 위한 범부처 전주기 지원체계 구축, 부처 공동의 로드맵 설정과 명확한 업무 규정, 범부처 차원의 사전 기획 강화 EU는 Technology Platform 프로그램을 통해 대기업과 중소기업, 연구소와 대학, 사용자들이 함께 참여하여 공통의 전략적 비전을 수립하고 기술 개발 프로그램을 공동으로 기획하여 신기술 개발의 불확실성에 대응 정책 기획의 개방화 및 다양한 전공 분야의 전문가 참여 확대 사회적 수요 모니터링 강화 및 현장 수요를 반영할 수 있는 사전 기획 강화 - 정책 기획 시 성과 활용 및 확산을 주요한 정책 목표로 포함 수요를 구체화 조직화할 수 있는 개방형 기획 프로세스 구축 - 기술 중심에서 사회적 문제해결에 중점을 두는 전문 위원회로 개편 - 다양한 사회적 수요를 반영하고 구체화할 수 있는 전문위원회 신설 기술과 시장 사회 수요를 동시에 고려하는 기술 사회 제도에 관한 인문 사회 전문가 참여 확대 - 12 -
- 기술개발자, 엔지니어 중심에서 벗어나 마케팅, 재무, 인문사회학 전문가들의 참여를 확대하여 기술과 사회 간의 통섭 강화 - 규범 설정, 제도형성, 인프라 구축 등에 실질적으로 기여할 수 있는 재무 및 정책 실무 담당자의 참여 과제 3 기술공급-수요 정책 간 연계를 위한 프로그램 개발 부처 공통의 플랫폼 기술 발굴 및 기술의 실용화/상업화 제고를 위한 기술공급-수요활용 연계 프로그램 설계 부처 공통의 연구기반을 구축하고 부처 간 공통의 활용도를 높임 으로써 그동안 개별부처로서는 대응하기 어려웠던 성과를 창출하고 성과의 실용화를 제고 기술사회적으로 중요한 사업을 중심으로 R&D 자금지원 등 기술공급 정책 수단과 공공구매, 기술인증, 표준화 규격화 등 수요기반 혁신 정책 수단과의 통합 설계 - 초기 단계의 신기술 개발부터 실용화에 이르기까지 정책시책의 조정이 필요하거나 부처 간 협력 체계가 요구되는 대규모 국가 프로젝트를 추진 대상으로 함 일본 과학기술연계시책군 사업은 포스트 게놈, 신흥ㆍ재발 전염병 등 추진 대상을 정해 부처를 초월한 통합적 관점에서 목표를 공유하고 성과를 상호 공유 활용함으로써 기술개발시책의 효과성 도모 과제 4 신기술의 테스트 베드 로서 실용화 및 실증사업 촉진 새로운 기술이 사회적으로 수용 보급되기 위한 실증 및 시범사업의 활성화 초기 시장 형성 및 선도 시장 창출을 위해서는 기술의 생산성/안전성을 점검할 수 있는 실증사업이 중요 해외 선도 시장 창출을 위한 테스트 베드로서 국내시장 조성 및 활성화가 필수적 - 친환경 기술이나 아직 완전히 상업화되지 않은 첨단기술을 실험하는 실증사업을 통해 성공 여부 점검 및 기술의 개선사항 도출이 중요 - 13 -
- R&D 등 기술개발 단계뿐만 아니라, 시험 설비를 제공하거나 pilot 사업을 지원하는 등 기술 실용화 단계에 대한 지원도 중요 덴마크 Vestas가 세계 제1의 풍력 에너지 회사가 될 수 있었던 이유는 덴마크 정부가 장기적이며 안정적인 풍력에너지 시장을 조성했기 때문임 현재 덴마크는 전력 공급의 20%를 풍력에서 조달하고 있으며, 2025년까지 그 비율을 30%로 올리겠다는 목표를 갖고 있음 과제 5 소규모 정책 실험 및 성공 경험 축적 시범 사업을 통해 운영방식의 문제점, 상황별 해결 방안 등 보다 구체적인 지식 축적이 필요 수요기반 혁신정책은 전면적인 실행보다 꼭 필요하고 성공할 가능성이 높은 사업을 중심으로 시범사업을 실시하여 성공의 경험을 축적할 필요 가 있음 - 선도시장 창출, 친환경 산업 육성에 수요를 창출하기 위해서는 각각의 맥락에 맞는 다양한 정책 실험과 이에 대한 지식 축적이 필요 - 우리나라 정책 실정과 문제에 맞는 모델개발이 중요하며, 구체적인 문제 해결을 위한 패키지형 정책프로그램을 통해 정책의 실효성을 제고해야 함 - 14 -
<참고 문헌> DG Enterprise(2010), How to Strengthen the Demand for Innovation Europe?, Lead Marke Initiative for Europe. Edler, Jacob(2010), "Demand-Based Innovation Policy", The Theory and Practice Innovation Policy. Edward Elgar. Ministry of Employment and the Economy(2009), Demand-and User-driven innovation policy framework. 신태영 외(2006), 기술혁신지원제도의 효과분석과 개선방안, 한국산업 기술진흥협회 과학기술정책연구원. 이영석(2010), "지속가능한 경쟁력확보를 위한 EU의 혁신정책 진단과 향후 대응 방향", 2010-3호. 해외 산업기술정책 동향 브리프, 한국산업 기술진흥원. 주OECD대표부(2010.9), "OECD 혁신전략(Innovation Stategy): 핵심 메시지와 정책적 시사점", OECD 정책포커스. <필자> 성지은 (STEPI 과학기술정책분석단 제도혁신팀장) - 15 -