2011 복지국가정책 아카데미

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1 2011 복지국가정책 아카데미 일 시 : ~ 5. 11(매주 수요일 저녁 7시 ~ 9시) 장 소 : 전북사회복지협의회 교육장 (전북사회복지회관 5층) 공동주관 : 전북발전연구원 여성정책연구소 전북사회복지협의회 복지국가 SOCIETY 주 최 : 전북발전연구원 여성정책연구소 여성정책연구소

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3 2011 복지국가정책 아카데미 CONTENTS _목차 Ⅰ보편적 복지국가 건설을 위한 풀뿌리 시민운동의 필요성_ 03 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_ 10 결혼, 출산, 육아 불안의 원인과 대안_ 52 이상구(복지국가를 위한 보육 및 교육 정책의 방향) Ⅱ보편적 복지국가의 논리와 전략_69 이상이(역동적 복지국가의 논리와 전략) Ⅲ국민건강보험 하나로 운동과 보편적 의료정책_ 81 김철웅(보편적 의료정책과 건강보험 하나로 운동) Ⅳ고령사회와 노인복지정책의 방향_ 121 이태수(국민연금과 노후소득보장의 현황과 과제) Ⅴ역동적 복지국가를 위한 재정조세정책의 방향과 전략_ 143 정승일(역동적 복지국가를 위한 조세 재정 정책) Ⅵ지자체 재정실태와 재정난 해소 방안_ 155 이종석(복지국가를 위한 지방자치단체의 재정개혁)

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5 Ⅰ이상구(복지국가를 위한 보육 및 교육 정책의 방향) 보편적 복지국가 건설을 위한 풀뿌리 시민운동의 필요성 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략 결혼, 출산, 육아 불안의 원인과 대안

6 보편적 복지국가 건설을 위한 풀뿌리 시민운동의 필요성 - 차기 정부의 정책 과제를 넘어 대한민국의 시대적 요구 - 이상구(복지국가소사이어티 연구위원) 대한민국의 시대적 요구와 역사적 과제 카이로의 시내를 가득 매운 시민들의 민주와에 대한 요구와 이집트의 수에즈 운하 노동자 파업 등을 통한 전방위적인 압박 노력은 마침내 무바라크 대통령의 퇴진을 쟁취하였다. 대통령의 일선 후퇴를 통해 30년 장기 집권을 종식하고, 우리나라의 박정희 시대를 연상시키던 경찰국가의 종말을 고하고, 의회의 해산과 더불어 새로운 총선거의 실시 등 민주적인 정치 체계 구축의 계기를 가지게 되었다. 마치 우리나라의 87년 6월 민주화 항쟁을 돌아보는 듯하다. 그러나, 우리의 6월 항쟁은 독 재타도의 목적을 쟁취했음에도 불구하고, 6.29선언과 3당 통합으로 미완의 혁명이 되면서, 5년이나 지난 후 92년 김영삼 정부에 의해 전두환, 노태우 전 대통령이 구속되는 것으로 민주화를 향한 긴 여정을 마무리 지을 수 있었다. 하지만, 동시에 87년 10월, 울산에서 시작된 노동자 대파업은 대기 업, 정규직 노동자들의 임금 인상과 신분 보장을 쟁취하였지만, 상대적으로 엄청난 비정규직을 양 산하고, 불합리한 대기업-중소기업의 원-하청 관계의 압박으로 이후 중소기업들의 전반적인 침체와 소득 양극화 등 오늘날 대한민국이 지니고 있는 문제의 원인을 악화시키는 계기 중의 하나로 작동 하게 된다. 노동자들의 요구는 기존의 경제와 산업 구조에 대한 이해와 경제 부분에서의 전반적인 개혁 없이는 한계가 있다는 것을 보여주었다. 이후 김대중, 노무현 대통령 시기의 민주정부 10년간, 정치적 민주화와 사회적 민주화는 진전을 이루었지만, 경제적 민주화는 정체 상태에 머무르면서 대기업 집중과 금융 자본에 의한 산업지배를 더 강화하게 된다. 지난해 우리나라는 지난해 경제성장율 6.3%로 OECD 국가 중에 최고 수준을 기록하였고, 세계 9위의 수출 대국이 되었고, 현재의 외환보유고는 3,000억불에 달하는 등 표면적으로는 97년의 IMF 시기를 완전히 극복한 것처럼 보인다. 그러나, 유래 없는 수출 호조와 KOSPI 지수가 연일 2,100선을 넘는 상황에도 불구하고 국민들 의 삶은 별로 나아지지 않고, 오리려 악화만 되고 있다. 가계 부채가 사상 최대를 기록하고 있고, 지니계수는 지속적으로 악화되고 있으며, 개별 가구의 가처분 소득은 해마다 급여 인상이 계속됨에도 불구하고 줄어들고 있다. 이제, 지금까지 50여 년간 지속해온 경제성장위주의 국가 발전 전략을 재점검하고, 실제로 국민 의 삶을 풍족하게 할 수 있는 새로운 미래 비젼을 모색해야 할 시기이며, 2012년의 총선과 대토령 선거가 결정적인 계기가 될 것이다. 보편적 복지국가 건설을 위한 풀뿌리 시민운동의 필요성_3

7 불경에 있듯이 한 방울 물속에도 우주가 비치듯이, 최근에 문제가 되고 있는 소비자 물가 상승 에 대해 살펴보는 것으로 우리나라의 경제 문제의 구조적인 한계를 볼 수 있다. 지난해 5-10배나 올라간 배추값 파동에 이어, 최근에는 돼지고기 소비자 가격이 50% 이상이나 상승하고, 2,000원 하 던 두부 한모의 가격이 3,000원으로 바뀌고, 파 한 단에 12,000원을 주어야 살 수 있는 경험을 한 주부들의 체감 물가는 전년 대비 4.1% 라는 물가 당국의 발표가 별로 와 닿지 않을 정도로 심각 하다. 정부는 이러한 물가 상승의 원인이, 구제역 살처분으로 육류와 유제품 생산 감소, 한파로 인 한 신선식품 생산 감소, 그리고 국제적인 원유가격 인상과 원자재 가격 인상 등 외부적인 요인이라 고 해명하고 있다. 물론, 석유 수입이 전체 국가 수입 물량의 20% 이상을 차지하고, 전반적인 물가에 영향을 미치 고 있는 것은 사실이다. 유가가 오르면 휘발유, LPG 등 자동차 유지비와 대중 교통비가 인상되고, 등유와 LNG 등 난방비의 인상을 초래한다. 뿐만 아니라, 나프타 등을 원재료로 하는 섬유와 플라 스틱 등 각종 석유화학 관련 공산품의 전반적인 가격 인상을 초래할 뿐 아니라, 심지어는 비닐하우 스 난방비 등 생산 단가 인상으로 식품 가격가지 인상되게 되는 구조이다. 또한, 쌀을 제외한 식품의 90%이상을 수입에 의존하고 있는 우리나라는 식량 안보적인 차원이 아니더라도, 상시적으로 원당과 원사, 밀, 대두 등의 국제 시장에서의 가격 인상은 과자와 빵, 짜장 면 등의 각종 생필품 가격 인상을 초래하게 된다. 더 큰 문제는 이들 원자재가 상승이 국내 제품의 수출 단가 인상으로 연결되지 않도록 수출 경 쟁력을 유지하기 위해 환율을 조정해야 한다는 것이다. 이미, 지난 몇 년간 외환형평 기금으로 수 출 대기업 지원하였고, 이렇게 환율을 방어하다 보니, 경기 부양책을 시행하고 있는 미국이나 유럽 등의 외국에 비해 상대적으로 높은 금리로 외국 투자가 급속하게 유입되어, 실물 경기와 상관 없이 한국에 대한 투자가 급증하여 KOSPI 지수가 연일 2,100 이상을 유지하게 되면서, 다시 한번 거품 상태를 걱정해야 할 지경에 도달하고 있다. 정부는 물가 상승에 대한 대책으로 비축물량 풀어내기와 각종 수입 쿼터제 해제로 인한 수입 확대 등의 대책을 내어놓고 있지만, 별로 실효성이 없고 그나마도 한계가 있는 것으로 나타나고 있 다. 세계 모든 국가들이 국제적인 유가 상승과 원자재 가격 인상을 당하고 있지만, 유독 우리나라에 서 이러한 부담이 과도하게 피해를 내는 이유는 바로 과도한 수출 의존형 경제 구조와 지나치게 위축된 내수 구조 때문이다. 그리고 비정상적으로 집중된 대기업 중심의 성장 전략이 지속되면서, 고용의 88%를 차지하는 99%의 중소기업 위축이 위축되어 더 이상의 신규 고용도 없고, 고용된 노 동자들도 언제 잘릴지 모르는 불안에 살게 되었고, 그나마도 870만 명에 이르는 근로자들은 비정규 직으로 고용되게 만들어 버렸다. 또 하나의 소비자 물가 상승의 내재적인 요인은 우리나라의 지나 치게 낮은 사회복지 비중 때문이다. 국민건강보험 제도 외에는 보편적 복지제도가 없는 우리나라는 기본 생활을 유지하는데 소요되 는 비용의 대부분을 개인이나 가족이 부담하게 된다. 따라서, 가계 생활비 중 필수 지출의 비중이 너무 높고, 가처분 소득이 너무 적어 내수의 위축을 초래하고, 보육, 교육, 의료, 주거, 노인부양 모 두 가정에서 담당하다 보내 약간의 물가 상승도 상당한 부담으로 다가오게 되는 것이다. 즉, 기본 생존비용에 대한 과도한 가계 부담이 전반적인 국민들의 구매력을 약화시켜 물가 상승에 더 민감 하게 되는 것이다. 4

8 <표 1> 도시근로자 가구의 평균 생활비 지출항목 및 금액 자료 : 한국보건사회연구원, 2010년. 재편집 부동산 시장도 거품 경제에 의해 유지되는 것은 마찬가지이다. 그동안 토목, 건설에 경기 부양 을 치중하고, 국가 GDP 보다 더 높은 부동산 가격 상승은 성실한 기업가들을 부동산 투기로 몰아 가며, 전 국민이 투기 이익에 매달리도록 하고 있었다. 지난 18대 총선에서 몰아친 뉴타운 공약의 후폭풍이 한계에 도달하고 거품이 걷히면서, 더 이상의 구매자가 없어진 부동산 시장은 거래가 정 지되어 버렸다. DTI, LTV 규제 등 미국발 서브프라임 모기지론이 한국에서 재발하는 것을 막기 위 해 금융 당국에서 실시한 각종 규제 정책은 지난 10여년 간 땅을 사랑하셨던 분들의 부동산 폭 탄 돌리기와 시중은행들의 부동산 담보, 건설회사 대상 Project Financing을 멈추게 하면서 부동산 관련 투기를 더디어 멈추게 하였고, 원하는 차익 실현의 시기가 올 때 가지 기다리는 건물주와 더 내리기를 기다리는 구매자 간의 불일치를 만들면서 상대적으로 모든 주택 매매 거래가 멈추어 버 리는 수준에 도달하게 되었다. 기대 차익 실현이 어려워진 건물주들은 기존의 전세를 월세로 전환 하면서, 다수의 세임자들에게 전세금 인상이 아니면 월세로 납부하도록 강요하면서 전세대란이 발 생하였다. 전 국민이 집을 잃고 어렵게 구축한 삶의 터전을 버리고, 지방으로 시골로 쫓겨나고 있 는 상황이지만, 은평구와 성북구, 노원구의 뉴타운들은 입주율이 30% 이하로 빈집이 쌓여져 있고, 더 이상의 주택 투기 이익을 실현할 수 없어진 집주인들은 월세를 다시 전세로 바꿀 가능성은 없 으므로 서민들의 주거비 부담은 더욱 악화될 예정이다. 무엇보다도 큰 문제는 우리나라의 수출 주력 산업인 자동자, 반도체, 철강, 화학, 조선 등의 5대 전략 산업들이 이미 세계 수위에 도달하였거나 중국과 동남아 등지와의 경쟁에 밀려 앞으로 10년 이상 지속되기 어렵다는 것이다. 반면, 산업적인 수요에 부응하여 필요한 구조조정을 실시하는 것 도, 당장 정리해고를 당하게 되면 생존권이 위협 받는 노동자의 반발 때문에 지지 부진하게 되었 고, 대기업은 각종 중소기업 업종을 침범하거나, 대형할인마트와 SSM 등을 통해 재래시장의 영역 을 잠식하고 구멍가게 등의 자리를 대체하고 있다. 대한민국이 직면하고 있는 문제, 차기 정부에서 해결을 해야할 시대적 과제는 다음과 같이 요약 할 수 있다. 보편적 복지국가 건설을 위한 풀뿌리 시민운동의 필요성_5

9 차기 정부에서 해결해야 할 과제들 중 북핵 문제 해결과 과도한 남북 긴장관계의 완화도 중요 하지만, 더욱 중요한 것은 바로 이렇게 구조적으로 왜곡된 산업과 경제를 지속적인 성장이 가능한 구조로 바꾸는 것이다. 대안과 해결책 : 대한민국의 시대적 요구인 보편적 복지국가를 통한 경제민주화 보편적 복지의 주재로 인한 국민 삶의 부담은 이미 심각한 지경에 이르렀다. 최근에 세계에서 가장 낮은 합계 출산율을 기록한 우리나라는 동시에 세계에서 가장 높은 청소년 자살율과 40대 사 망률을 기록하고 있다. 사랑하는 사람이 생겨도 일자리와 살 집이 없는 상태라면 결혼 신청을 할 수 없고, 보육비와 교육비 부담으로 결혼해도 출산을 할 수 없는 상황은 마치 인간이 살 처분 당하 는 구제역을 연상하게 한다. 발파 사업장 근처의 돼지들의 출산율이 급격하게 떨어지고, 공사소음 과 자동차 소음이 심한 곳에서는 젓소의 우유 생산량이 감소하는 것 처럼, 환경 오염 때문에 꿀벌 들이 사라지는 것 처럼 인간이 더 이상 살수 없을 정도의 열악한 생존 환경은 경쟁을 통한 효율 화를 넘어, 과도한 경쟁으로 인한 생존권이 위협될 지경에 이르고 있는 것이다. 국공립 보육시설에 가기 위해서는 아기가 태어나기도 전부터 등록하고 기다려야 하는 과도한 보육에 대한 부담이 출 산 기피로 이어지고, 사교육에 대한 부담으로 강남의 학부모 조차 식당에서 일해야 하는 등 일상 생활이 희생되는 것이 당연시되고 있다. 점수 따기 경쟁과 이를 위해 준비된 학원 교육 때문에 외 곡된 공교육은 학교에서는 잠만 자는 아이들을 만들어 내고, 청소년들은 공부의 스트레스에 벗어나 6

10 기 위해 게임에 몰두하는 것이 일상화되었다. 요행히 대학에 간다고 하더라도, 수천 만원에 이르는 과도한 대학생 등록금의 부담으로 도서관이 아니라 아르바이트로 밤을 지세워야 하고, 고 이율의 학자금 융자로 졸업과 동시에 신용불량자가 되는 것이 당연시 되고 있다. 어렵게 대학을 졸업해도 일자리가 없는 것은 별로 달라지지 않는다, 대기업은 더 이상 투자를 하지 않고, 중소기업은 일할 만한 곳이 아니어서 청년 일자리 자체가 부족하기 때문이다. 고용된 1,500만 명의 근로자들도 이중 반이 넘는 870만 명이 동일 노동에도 불구하고 정규직의 50% 이하의 대우를 받는 비정규직이며, 정규직도 40대 이후의 불안한 고용에서 자유로울 수는 없다. OECD 국가의 2배가 넘는 전체 근로 자의 30% 수준의 자영업자 비중 또한, 고용 시장의 구조적인 문제 때문에 발생하는 것이다. 전체 노인 중 소득이 없는 노인이 75%에 이르고 있으며, 따라서 노인을 모시는 모든 가정은 월 20-50만 원의 노인 부양 부담과 노인 간병 부담을 직접 지게 된다. 최근에는 급증하는 전세가와 월세 전환 으로 주거비 부담 상승도 심각한 수준이지만, 정부의 대책은 전체 대상자들의 5%에도 미치지 못하 는 수준이다. 영국에 사는 조엔 롤링이 한국에서 살았으며, 해리포터의 일 권도 쓰기 전에 최고은 씨와 같이 굶어 죽었을 가능성이 높다. 이렇게 된 이유는 국민소득 수준에 맞는 적절한 복지에 대한 투자가 없었기 때문이고, 취약계층을 대상으로 하는 복지 외에는 다수의 중산층을 대상으로 하는 보편적 복지가 없었기 때문이다. <표 2> OECD국가들의 국민소득과 복지비용 지출 비교 위의 표에 보듯이 국민소득 2만 불 일때 미국과 일본은 GDP의 10~14%, 유럽의 국가들은 평 균 GDP의 20~30%를 사회복지분야에 지출해 왔던 것에 비하면, 한국은 5~7% 수준, 최대 8.3%(2010. 보사연)에 불과할 정도로 이 분야에 대한 투자를 소홀히 해왔기 때문이다. 보편적 복지국가 건설을 위한 풀뿌리 시민운동의 필요성_7

11 다수의 국민들이 약간의 세금 부담을 지더라도, 사회복지 부분에 투자하는 것이 필요한 이유가 바로 여기에 있다. 보편적 복지 정책을 시행하는 것으로 인한 국민 삶의 부담 완화는 고정 지출 비용에 대한 부담 을 없애주는 방식을 통해 개별 가계에 대한 사회적 임금을 지급하는 효과를 얻을 수 있다. <표 3> 보편적 복지정책의 시행으로 도시근로자 가구의 평균 생활비 지출의 변화 우선, 고정 지출비용이 사라짐으로서 개별 가계의 가처분 소득 증가로 내수 진작 효과를 기대할 수 있다. 또한, 보편적 복지를 통해 시급한 사회 서비스 부분에 대한 복지 정책을 통해 일자리를 창출하 고, 사회서비스 분야에서 부터 고용을 정상화시켜야 한다. 건강보험의 보장율 90% 이상, 보호자 없 는 병원 실현 등 국민건강보험이 정상화 되면 보건의료 부분에서만 수십만 개의 일자리가 늘어날 수 있는 것으로 예상되고 있다. 정규직과 비정규직의 차이를 적어도 사내 복지 부분에서는 해결할 수 있고, 동일노동 동일 임금과 사회연대 임금 정책을 실현하기 위한 기반이 마련될 수 있다. 비정 규직 문제를 해결하고, 기업들에게는 고용부담을 완화시켜 주어 자유로운 구조조정이 가능하게 하 며, 노동자들에게는 잘려도 걱정없는 고용안정 및 재교육 서비스를 제공할 수 있다. 대기업에 비해 상대적으로 차별받던 중소기업의 사내 복지 및 급여가 정상화되면서 중소기업 고용도 활성화 될 수 있다. 대학등록금 부담을 없애주므로 공부할 수 있는 대학생을 만들 수 있고, R&D에 대한 지원 을 통해 연구하는 대학이 가능해진다. 창업을 해서 실패를 하더라도 생게와 자녀 교육에 대한 부담 이 없어지므로 창의적인 R&D와 벤쳐 창업이 가능해 지는 등 지식 기반 사회를 실현할 수 있다. 기업들도 단순 제품에 대한 수출 의존도를 감소하고, 양성된 고급 인재를 활용하여 고부가가치 산 업을 육성하는 것이 가능하며, 환율로 떠받히지 않아도 국제적인 경쟁력도 확보할 수 있게 된다. 즉, 지난 수십 년간 찾을 수 없었던 지속 가능한 성장 동력을 확보하게 되는 것이다. 보편적 복지를 위해서는 물론 돈이 든다. 단순히 부자 감세를 철회하는 것으로는 현재의 문제를 해결할 수 없다. 부자 감세로 인한 92조 원의 혜택의 80%가 3%의 대기업과 5%의 부자들에 집중되었듯이, 역으로 증세를 할 경우 비과세 대상자인 50%의 국민들은 물론이고, 나머지 세금을 내는 30% 이상의 국민들은 세금 부담 보다는 세금으로 인한 혜택을 보는 등 80% 이상의 국민들에게 직접적인 혜택이 간다. 나머지 20%의 국민 들과 대기업들도 손해를 보는 것은 아니다. 1,000%가 넘는 사내유보금을 쌓아 놓고도 투자할 곳을 찾지 못하고, 금융 이익만 보려고 하는 대기업들이 유럽의 국가들과 같이 지속적인 성장을 할 수 8

12 있는 국가적인 기반이 마련되는 것이다. 또한, 불모지대나 다름없는 국내 내수 시장이 활성화되면 새로운 활력이 부여될 것이다. 이러한 모든 변화는 바로 작은 작성에서부터 시작한다. 지난 97년, 수십년을 준비하던 탁월한 대통령이 취임하여 평화적 정권 교체 뿐 아나리 IMF 경 제 위기의 극복, 남북 정상회담을 통한 긴장관계 완화 등의 성과를 이루었다. 하지만 이 시기에 신 자유주의적 경제 상황은 더욱 악화되었고, 양극화와 비정규직 문제가 시작되었다. 이어서, 2002년 선거에서 그렇게 국민의 열망을 받는 대통령이 당선되었지만, 아직도 다수의 국민들의 삶이 개선되 지 않는 이유를 따져 보자. 집권 세력이 무능하거나, 전략과 철학이 부족한 것 만이 이유가 아니다. 국민들이 동의하고, 사회적으로 형성된 국가 밝전 방향에 대한 공감대가 있어야하고,우리사회의 나아갈 방향에 대한 내부 동력이 국민들로부터 나와야 한다. 보편적 복지를 시행하겠다는 신념으로 가득한 지방자치단체 장들이 전국에 포진하고, 보편적 복 지를 공약으로 당선된 국회의원들이 국회를 매워야 한다. 지난 6.2 지방 선거에서 우리 국민들은 무상급식을 쟁취 해 내었다. 무상급식이 초등학교와 중학교 자녀를 둔 가구들이 한 달에 3~10만 원 정도의 혜택을 보는 정 책이라면, 건강보험 하나로 운동은 적어도 의료비 걱정 때문에 환급율 60% 이하인 민간보험에 들 지 않아도 되는 것 만으로도 전체 국민들이 가구당 20~30만원의 혜택을 보는 정책이다. 모든 의료비를 건강보험 하나로 운동을 통해 국민의 힘으로 보편적 복지를 우리의 힘으로 쟁취 하는 연습을 하자. 우리 국민들이 보험료를 30%만 더 부담하면(물론 어려우신 분들에게는 부담을 경감해드리고), 모든 국민들이 의료비 걱정 없는 나라를 만들 수 있다는 것을 경험하자. 당리당량에 빠져 국민적 요구인 야권 통합도 지지 부진한 정치권에 압력을 가하자. 그리고, 전면적인 보편적 복지를 시행할 정치세력을 우리의 힘으로 압박하고 만들어 내자. 모든 국민들이 가구당 만원의 사회적 임 금을 추가로 지급받을 수 있는 사회를 만들려면, 우선 풀뿌리 국민들의 힘으로 나라를 바꾸는 연습 을 하자. 건강보험 하나로 운동을 복지국가를 위한 거대한 시민운동의 발판과 교두보가 되게 하자. 보편적 복지국가 건설을 위한 풀뿌리 시민운동의 필요성_9

13 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략 이 상 구 (복지국가소사이어티 연구위원) Ⅰ. 서론 한국에서 교육 문제만큼 모든 국민의 관심사이면서, 모든 국민들이 전문가인 주제는 없을 것이 다. 또한, 교육 정책은 국민들이 합의할 수 있는 마땅한 대안이 아직 존재하지 않는 매우 복잡하고 어려운 문제이기도 하였다. 실제로 그 동안 교육개혁을 위해 노력해 온 다양한 시민사회 단체들과 여러 전문가 집단, 그리고 보수와 진보를 포함한 주요 정당들의 노력에도 불구하고 아직 우리나라 에는 국민들이 동의할 수 있는 잘 다듬어진 교육 정책이나 구체적인 프로그램은 보이지 않는다. 해 마다 대통령 선거와 국회의원 선거에서 각 후보 진영들이 개발한 교육정책들은 눈길을 끌기 위한 구호나 슬로건, 또는 단순 개조식의 정책들의 나열에 머물러 있었다. 지금까지 역대 어느 정부도 이전 정부의 교육정책을 반대하거나 계승하는 수준에서 그치고 있고, 교육에 있어 국민들이 동의할 수 있는 해법을 제시하지 못하였다. 교육에 대한 논의의 범위도 대부분 입시 문제의 개선이나 사교육비 경감 대책 등의 단편적인 사안에 치중되어 있었다. 국민의 정부와 참여 정부를 비롯한 역대 정권들이 대통령 직속이나 대통 령 자문기구로 교육개혁위원회 등의 기구들을 운영하고 교육개혁을 위하여 노력하여 왔다. 하지만, 정부 내부에서도 공감대가 형성되지 못하여 특별 위원회와 주무 부서인 교육부가 대립하는 상태에 서 결론을 내지 못하고 끝나고 말았으며, 이명박 정부에서는 반대의 입장에서 변화를 거부하는 교 육부와 이전 정부의 모든 것을 뒤엎으려는 집권세력 간의 대립은 계속되고 있다. 전문가 차원에서의 노력들도 다양한 논쟁으로 시간을 보내기는 하였으나, 광범위하게 국민들의 여론을 수렴하는 정책 대안을 만들어 내지 못하고, 교육 문제의 해결 방안에 대한 사회적 공감대를 마련하기 위한 노력도 성과를 맺지 못하였다. 그러는 사이에 교육정책은 국민들의 손에서 떠나 10 년간의 민주정권 집권 기간 동안에도 국민의 의견 보다는 관료들에게 좌우되어 왔다. 정부 부처 공무원들 중 학위소지자가 가장 많은 부처임에도 불구하고, 교육부는 국민들에게 존 경과 신뢰를 받은 부처는 아니었다. 공문을 통한 교육청의 지시와 통제가 지배하는 교육행정 관행 은 지금 이 순간에도 변함없이 계속되고 있다. 2007년도부터 시작된 민선 교육감 체제에서도 지방 자치 단위의 교육 개혁은 본질적인 문제는 건드리지도 못한 상태에서, 2009년 경기도에서 시도된 학교 무상 급식 실시 1) 의노력 등 초보적인 수준의 논의에 머물러 있다. 물론, 2010년 6.2 지방선거 1) 김상곤 경기도 교육감의 학교무상급식 실시는 보편적 복지의 철학을 구현하는 상징으로 매우 중요한 시도이며, 기존 의 잔여적 복지를 신봉하는 세력과 명확한 전선을 형성하는 사안이라는 점에서도 의미 있는 정책이다. 그러나, 한국 의 교육문제의 핵심을 다루어야 한다는 입장에서는 논의의 수준에서 초보적인 단계일수 있다. 10

14 이후 전면적인 무상급식이 확대되면서 무상 준비물, 무상교복 등의 정책과 더불어 혁신학교의 도 입, 학생인권 조례 제정 등 다양한 시도가 되고 있으나, 우리나라의 교육에 대한 논의의 중심은 초, 중등 교육을 넘어 대학교육을 포함하는 고등교육과 사회교육, 직업교육 등으로 확대되어야 하고, 이들 간의 상호 유기적인 연계와 협력이 필요하다. 특히, 신자유주의적인 관점이나 기업 중심의 관 점이 아니라 실질적으로 국가 경쟁력에 부응하고 선진국의 민주시민으로서 살아갈 수 있는 교양과 토대를 형성하기 위해서도 기업이나 산업 부분 등 사회가 요구하는 다양한 요구에 부응하는 대안 을 제시하여야 교육에 대한 논의가 실효성을 가질 수 있고, 국민들의 동의를 얻을 수 있을 것이다. 이러한 교육과 관련된 논의의 한계를 극복하고 새로운 교육정책의 페러다임을 제시하고자 작성 된 본 글은 첫째, 기존 교육정책 관련 보수진영과 진보진영의 논의와 문제점들을 살펴보고, 둘째, 우리나라 교육의 현황을 중심으로 교육정책과 관련된 논의의 범위를 확대하며, 셋째, 복지국가적 관점에서의 교육정책들의 이론적 근거와 복지국가 교육 정책의 필요성을 제시 하고자 한다. 넷째, 구체적인 복지국가의 교육 정책 대안들을 제시하고, 마지막으로, 이를 추진하기 위한 전략을 제안할 것이다. Ⅱ. 본론 1. 교육 정책에 대한 보수진영과 진보 진영의 논의의 한계성 보수진영에서는 민주정부 10년 동안을 소위 잃어버린 10년 이라고 표현하며, 그 대표적인 정책 사례로 고교 평준화 정책과 3불 정책 으로 인한 교육의 수월성 약화 문제를 지적하였다. 그러나, 집권 이후 지난 2년간 이명박 정부의 교육정책을 실행 결과에 대한 평가는 아래의 글에서 보듯이 매우 실망스럽다. 경쟁과 자율성의 강화를 통해 사교육비를 절감하고 교육 경쟁력을 확보하겠다던 이명박 정부 의 교육정책은 교육의 시장화와 경쟁지상주의의 만연이라는 총체적 실패에 직면하고 있다. 이명박 정부는 4 15 학교 자율화 조치 를 통해 공교육의 근간을 지켜온 0교시 금지 등 각 종 규정들을 폐지하였을 뿐만 아니라 초 중등 교육의 서열화를 조장하고 사교육 시장을 폭 발시킬 무분별한 정책들을 쏟아내고 있다. 이에 따라 세계적인 부동산 금융위기와 한국의 경 제위기 시기에도 불구하고 08년 교육비는 8.0%, 사교육비는 17%나 폭등하였다. 학생과 학부 모의 학교 선택권 보장, 수월성 교육의 강화, 교육의 경쟁력 향상 등 수요자를 위한 교육개 혁이라는 명분을 걸고 추진하고 있는 고교다양화300 프로젝트는 그 핵심인 자율형 사립 고 의 설립에서 부터 외고 등 기존 기득권 세력의 반발로 한나라 당 내에서도 부정적인 의 견이 나오는 등 추진에 제동이 걸리고 있다. 한편, 이명박 정부의 무분별한 감세 91.6조원은 교육 예산에도 파국적 영향을 미쳐 5년간 총 14.4조원의 교육 예산 감소를 초래하여 교육재 정의 근간을 허물어뜨리고 교육 불만 두 배, 사교육비 두 배 의 상황을 만들게 될 것으로 전망된다(월간 광장 이슈브리핑, 2009). 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_11

15 이명박 정부 출범 전 대통령직 인수위원회에서 자문위원을 맡았던 서정화 홍익대 교수의 논문 이명박 정부의 교육개혁 진단 및 시사점(교육행정학 연구, 2009)을 보면, 이러한 이명박 교육정책 에 대한 여론의 평가를 엿볼 수 있다. 논문에 따르면, 전국의 초 중 고교 교사, 대학 교수, 연구원, 학부모 등 4,320여명을 대상으로 실시한 설문조사 결과, 현 정부의 교육개혁에 대해 교육 주체들이 평가한 점수는 5점 만점에 평균 3점에도 못 미치는 것으로 조사됐다. 다수의 국민들은 현 정부의 교육정책 전반에 대해 평균 이하 의 점수를 주고 있는 것으로 나타난 것이다. 특히, 최근에 평준화 정책으로 학력 수준이 오히려 높아졌다는 연구결과와 실제적인 근거 자료 들이 나오면서 이러한 평가가 사실로 확인되고 있다. 한나라당은 이 정도의 교육 정책에 대한 이해 와 준비 수준으로 지난 정부들의 교육정책에 대한 비판을 하였던가 의심스러운 정도이다. 새 정부 의 교육 정책에 대한 실망은 보수적인 교육 세력의 상징인 공정택 서울시 교육감이 재산신고 등 윤리와 관련된 문제로 사퇴하면서 심화되었고, 경기도에서 일산, 분당 등 소위 말하는 준 강남권의 한나라당 우세 지역에서 조차 개혁적인 김상곤 교육감이 선출되는 과정을 통해 국민들의 선택으로 나타나고 있다. 보수 진영에서는 지금까지 수월성을 중심으로 시장 지향적인 자율화와 자유 경쟁을 보장하면 교육 문제가 해결 될 것으로 주장하여 왔다(박세일, 2009). 이명박 대통령도 대통령 공약을 통해 우 리나라 교육제도의 한계를 극복하는 방안으로 자율과 경쟁 을 통한 학교 교육의 다양화와 수월성 확보를 정책대안으로 제시하면서, 다음과 같은 구체적인 정책을 발표하였다. 첫째, 경쟁 촉진과 효 율화를 위한 구체적인 방법으로 1) 학교장 평가제를 시행하고, 학력 미달 학급의 교사에 대해서는 강제 연수를 시킬 수 있는 책임을 학교장에게 부여하며, 2) 교장의 문호를 비 교원에게도 개방하여 교장 공모제를 도입하고, 3) 교사 평가 제도를 전면적으로 시행하며, 4) 초, 중학교에 대한 일제고 사를 도입하여 학력 신장을 도모하는 정책이다. 둘째, 자율화와 정보 공개를 통한 교육에서의 소비 자 선택권 강화라는 철학에 근거하여서는 1) 주요 대학의 신입생 골라 뽑기 (cream skimming)를 제도화하고, 2) 입학 사정관 제도를 도입하는 등 대학입시의 3단계 자율화 정책을 추진하고 3) 중 앙정부의 보통교육에 대한 재정책임을 지방정부에 전가하며 4) 고교다양화 300프로젝트에 따라 마 이스터교와 기숙형 사립고를 설립한다는 것 등이다. 즉, 학생들의 경쟁을 촉진하고, 국가의 발전을 보장하기 위해서는 고교서열화를 통해 전 국민을 1등급 특목고 출신, 2등급 자사고 출신, 3등급 일 반고 출신, 4등급 실업계 전문고교 출신으로 구분하는 4등급짜리의 새로운 카스트제도를 수립해야 한다고 보는 것이다(복지국가 소사이어티, 2010). 물론 이러한 정책들은 기존의 교육 시스템의 문제에 대한 비판을 통해 국민들의 교육 불안을 자극한다는 점에서는 일정 부분 공감대를 획득 하였지만, 평가를 강화하고 능력과 성과에 따라 차 등 지원한다는 시장주의 원리만 강조하는 것 말고 실제로 국민들이 납득할 수 있는 합당한 대안을 제시하지는 못하고 있다. 미국산 쇠고기 수입을 반대하면서 촉발된 촛불 시위의 주도 계층 중의 하 나가 0교시 수업을 부활하는 등의 살인적인 경쟁 정책에 위협을 느낀 중학교, 고등학교 여학생들이 었다는 점은 현실적으로 이러한 제도가 학생들에게 얼마나 폭력적으로 와 닿는지를 반증하는 것이 다. 정책이 시행된 지 몇 년 지나지 않았지만 이 정책을 통해 부모가 가진 재력이나 학력에 따른 교육의 차이가 확대되고, 교육의 양극화만 점점 더 조장되고 있다(아고라 이슈 브리핑, 2009). 12

16 교육의 중요성을 강조하였던 현 정부에서 그러나, 실제로는 교육 예산은 오히려 감소하였다(김 현국, 2009). 기존 교육예산들도 엘리트 교육을 담당하는 특정학교에 집중되는 경향이 더욱 강화되 고 있다. 특히, 보수진영의 정책 중 특목고나 자율형 사립고, 국제중 등 소수의 이른바 명문 학교를 만들어 엘리트 교육을 실시하겠다는 정책에는 한나라당과 이명박 정부가 전통적 지지 세력들조차 그 부작용에 대한 우려로 강하게 반발하고 있다. 전국의 모든 학교들의 수준을 향상시키는 현 정부의 정책 방안에는 일제고사 등 경쟁을 강화시 키는 것 외에는 별로 없는 상태이다. 수월성에만 주목하여, 결과적으로 학생과 학부모들의 불필요 한 경쟁을 조장하는 한나라당의 정책은 투자자들이 먼저 반응하여, 사교육 시장이 활성화 될 것이 라는 증권계의 기대감으로 나타났다. 급기야, 교육 시장에 외국 자본의 유입 까지 초래하고 주식 총액이 2조원이 넘는 학원이 생기는 이상 현상을 만들었다. 그 와중에 차별을 넘어, 개인의 능력을 최대한 발휘할 수 있도록 개발해 주고, 계층 이동과 사회 통합에 기여해야 한다는 학교 교육의 기 본적인 역할은 무시되어 왔다. 교육 정책에 있어서는 보수진영과 마찬가지로 진보개혁 진영의 논의나 대응도 국민들의 호응을 받았다고 하기는 어려울 것이다. 진보 진영은 그 동안 3불 정책, 7차 교육과정 반대, 중등교사 자 격증 소지자의 초등학교 교사 임용 반대, NEIS 반대, 교원평가 반대, 일제고사 반대 등 적극적인 대안제시 없이 소극적인 반대에만 치중하여 온 것으로 국민들에게 인식되고 있다. 진보진영 역시, 교육 정책의 영역과 대상의 협소함의 한계를 극복하지 못하고 대학입시를 중심으로 한 기존의 교 육 정책의 틀이라는 한계에 갇혀 있었다. 보수 진영과 마찬가지로 특목고 문제와 고교 평준화 정 책, 대학입시 제도에 관해서만 치중하였다. 대학에 입학한 이후에 이들이 받게 되는 대학교육의 질 관리와 졸업생들의 취업 문제, 그리고 평생 교육 부분은 진보 개혁 진영의 주요 정책 의제에서 소 외되어 있었다. 학생들은 학교와 학원에서 시험 문제 풀이의 점수 올리기 중심의 교육으로 집중 훈 련을 받고 있으나, 기업은 신규 사원 채용 후 산업현장에서 활용하기 위해서는 상당한 시간과 재원 을 투입하여 필요한 지식을 새로이 교육을 시켜야 하는 부담으로 힘들어 하고 있다. 사회는 산업 구조의 변화에 부응하여 기업체에서 필요로 하는 인력을 만들어 내는 교육을 요구하고 있고, 핵가 족화와 맞벌이 보편화의 변화에 맞추어 전통적인 가정교육의 학교 교육으로의 전환, 학교 급식과 학교 보건, 학교 체육을 통한 건강한 성장관리 기능, 청소년 자살과 왕따, 학교 폭력 등 사회적 문 제에 대한 학교의 역할 강화 등 국가와 사회로부터 요구 받는 다양한 기능에 교육계는 무관심하였 다. 고등학교 졸업생의 85%가 대학에 가는 대학교육의 인플레이션과 저질 교육의 양산이 심각한 수준인데도, 평준화만 강조하는 것으로 국민들에게 비추어지면서, 국민들이 느끼는 부담과 문제에 는 답을 주지 못하고 있다. 2. 우리나라 교육의 문제점과 복지국가 교육정책의 필요성 2009년 초 전국의 초등학생들을 대상으로 실시한 일제고사, 즉 전국 학업성취도 평가 실시와 결 과 발표, 그리고 이에 대한 각 시 도 교육청의 대응에 대해 한달 넘는 기간 동안 국민적인 논쟁이 벌어진 적이 있다. 점수를 취합하는 과정에서 단순한 합산도 제대로 하지 못한 것으로 드러난 교육 당국의 어이없는 행정 실수와 일부 학교의 점수 조작이 드러나기 까지 하였다. 이 사건은 평가 결 과를 자의적으로 해석하고 침소봉대하여 대국민 사기극을 벌인 교육부의 행태 등 전 과정이 하나 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_13

17 의 드라마를 보듯이 한국의 교육 수준의 단면을 보여준 사례였다. 이에 대한 국민들의 평가와 반응 은 크게 두 가지로 나뉘어졌다. 한 쪽에서는 일제고사를 거부하고 학생들을 현장학습으로 유도한 교사들을 비윤리적이라고 매도하면서, 국가 경쟁력 강화를 위해서는 단순 점수 경쟁을 통해서라도 적극적으로 학력 신장을 도모해야 한다고 주장하였다. 다른 쪽에서는 창의성을 중심으로 교육을 해 야 하는 초등학교 때부터 몇 과목의 학과 시험에 국한된 성적 경쟁으로 내 모는 것이 올바른 일인 가라는 의견이 제기 되면서, 참교육을 위해 일제고사를 거부한 교사를 파면과 해임이라는 중징계를 하는 교육당국의 편파성이 문제가 되었다. 일제 고사 문제로 촉발된 수월성 교육 강화 정책 방안도 초등학교부터 0교시 영어 수업을 실시하겠다는 대책, 교장과 교감에 대한 인센티브 제공과 교원 인 사에 반영하겠다는 방안과 서술형 생활기록부를 수 우 미 양 가의 성적형 방식으로 다시 바꾸 겠다는 것 까지 다양하게 제시되었다. 부존자원이 없는 우리나라에서 교육의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않고, 교육을 강화해 야 한다는 것에 이견이 있는 국민은 없을 것이다. 그러나, 대통령직 인수위 시기에서부터 논란이 된 영어 몰입 교육의 문제부터, 특목고의 자사고 전환과정에서 촉발된 혼란까지 현 정부의 교육정 책은 여러 가지 부작용을 낳고 있다. 이미 우리나라는 어린이집과 유치원에서부터 시작된 교육의 기회의 불균등은 부모의 경제력에 따라 1) 사립초등학교를 갈 수 있는가, 2) 강남 대치동의 학원을 다닐 수 있는가, 그리고 3) 특목고를 갈수 있는가의 여부에 따라 대학입시가 좌우된다. 그리고, 전 공이나 학과에 상관없이 최종적으로 4) 어느 대학을 졸업 하였는가 에 따라 20대 청년들에게 남은 50년의 미래가 고착되게 된다. 교육을 통해 경제적 양극화가 더욱 고착화되고, 계급이 재생산되는 경직된 사회가 되어 버렸다(강준만, 2009). 그러나, 2007년 대통령 선거에서 다수의 국민들이 이명박 후보에게 투표하였던 것은 지난 정부 들이 만들어온 우리나라 교육 제도의 한계가 분명하기 때문일 것이다. 수월성 교육을 강화하면 학 생들의 학력이 신장되고, 치열한 경쟁사회에서 자신의 자녀들에게 더 많은 기회가 주어질 것이라는 생각(안승문, 2009)이 이명박 후보에게 투표하게 하는 또 하나의 이유가 되었다. 그리고 2년 동안의 수월성 교육을 겪어본 결과 자신의 자녀에게는 해당 사항이 없다는 것을 확인한 경기도민들은 마 찬가지의 이유로 한나라당 후보에게서 등을 돌리게 되었다(시사 IN, 2009). 아래 표에서 보듯이, 세계 10위 권에 있는 경제력과 한국의 높은 고등교육 인구 비율에도 불구 하고, 대학교육의 경쟁력 54위, 교육제도의 경쟁력 43위, 언어 능력 38위 등으로 우리나라의 교육경 쟁력은 세계에서 40~-50위권에 머무르고 있다. 세계 수학올림피아드를 석권하는 등 한국의 중 고등학교 학생들의 수학이나 과학 수준은 이미 충분히 높다. 그러나 미국 대학에 유학하고 있는 외국 유학생 중 가장 많은 비율을 차지하고 있는 한국 출신 유학생들이, 동시에 중도 탈락율도 가장 높았다 2). 한국의 강압적인 입시 위주의 교육제 도로 인해 배출된 한국 중 고등학교 학생들의 낮은 경쟁력을 그대로 증명하는 것이다. 2) 컬럼비아대학 교육심리학과의 김국명씨가 제출한 박사 논문에 따르면, 예일, 코넬, 콜롬비아 등 아이비리그를 포함하 여 미국 14개 명문대학의 (전체 학생들의 중도 탈락율은 34%, 유대계 학생은 12.5% 인데 비하여)한국 유학생 중도 탈락 율이 무려 44%에 달해 입학생의 56%만 졸업하는 것으로 분석함. 14

18 <표 1> IMD의 국가 간 교육 경쟁력 비교 자료 : 안승문, 핀란드 교육 성공을 통해 본 한국 교육개혁의 과제, 2008 한국의 교육 시스템과 논의의 문제 3) 1) 교육투자, 쓸 만큼 쓰는데 효과가 없다. 교육경쟁력 1위인 핀란드의 연간 교육재정지출이 GDP의 7.2%를 차지하는데(출처: 북유럽 평생학습 정책추진 사례분석을 통한 한국의 평생학습추진 전략 수립 연구 166쪽. 한국교육 개발원 ), 우리나라 연간 교육비지출도 이와 비슷하게 GDP 대비 7.1%(2002)를 차지하고 있음(출처: OECD 교육지표 교육개발원). - 다만 우리나라의 경우 2.9%가 사교육비이고 국가재정에서 지출되는 부분은 4.2% 정도라는 점에서 차이가 남. 즉, 핀란드와 우리나라가 국민경제에서 차지하는 교육비지출 비중은 비슷하지만 핀란드 는 전부 정부가 지출하는 반면, 우리나라는 상당부분을 개인 주머니에서 지출한다는 차이가 있는 것임. - 최근 한 연구소(현대경제연구원 )의 조사에 따르면 사교육 시장규모가 GDP 대비 3.95%에 달하는 것으로 밝혀졌는데, 이는 지하경제화 된 사교육시장 때문임. 결국 공식통계에 잡 히지 않은 것까지 포함하면 우리나라의 교육비지출이 핀란드보다 더 많음. - 정부와 민간 부문 지출을 모두 합칠 경우, 핀란드 보다 더 많은 교육비를 지출하면서도 교육의 질 은 떨어진다는 것이 근본적인 문제임. 2) 꿈이 없는 아이들 지금의 중고등학교 교육은 서열화를 위한 교육임 - 중고등학교의 서열화를 위한 교육은 서열화된 대학에 들어가기 위해서임. 즉, 서열화된 대학구조가 중고등학교 교육의 근본적인 원인이 됨. - 아이들은 단지 1등을 하기 위해 공부할 따름이므로 장래에 대한 꿈을 가질 여유가 없음. 3) 이상구, 윤종훈 등 대한민국재창조 전략보고서, 2007 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_15

19 3) 대학졸업자는 있어도 인재는 없다. 지금의 대학교육은 사회나 산업이 요구하는 내용과 거리가 있음. - 대학졸업자를 채용하여도 실무에서 능력을 발휘하게 하려면 회사가 교육훈련에 많은 투자를 해야 가 능함. - 노동시장의 유연화는 회사가 근로자에 대한 교육훈련 투자를 꺼리게 함. 교육훈련의 결과로 인재로 양성하는 경우 다른 회사에서 스카웃을 하기 때문임. 따라서, 교육훈련에 투자하기 보다 이미 양성 된 인재를 스카웃하는데 더 중점을 두게 됨. - 이러한 현상은 사회 전체적으로 교육훈련에 대한 투자를 축소하게 하고 그 결과로 산업경쟁력 약화 의 결과를 가져오며, 청년실업자를 더욱 더 양산하게 됨. 4) 방향 잃은 교육개혁 논쟁 기존 공교육 정상화 방안은 주로 학교붕괴와 사교육비 문제를 중심으로 학교의 전통적 교과 교육력을 회복하는데 주안점을 두고 있음. - 전통적인 학문중심교육은 기본적으로 엘리트 교육으로서 서열화를 수반함. - 이로 인해 수요자 선택권 확대의 논리가 학문중심적 엘리트주의와 접목되어, 신자유주의적 경쟁주의 를 기반으로 하여 학문중심주의를 복원하는 방향으로 교육개혁 논쟁이 벌어지고 있음. 현재 학교개혁을 둘러싼 논쟁은 기존의 교육계와 중상류층의 학문중심교육 + 엘리트(경쟁) 시스템, 전교조를 중심으로 한 평등주의자의 학문중심교육 + 대중(평등)시스템, 대안교육계의 실용교육 + 자유(비경쟁)시스템 으로 나뉘고 있다. 이 중 논쟁의 중심 점은 와 에 집중되어 있음. - 와 모두 기존의 학문중심교육을 전제로 개혁논의를 전개하기 때문에 학교개혁 논쟁이 평등주 의 대 시장주의 의 이념대결 양상으로 진행되어 소모적 갈등만 증폭시킴. - 공교육 정상화가 엘리트주의적 속성을 지닌 학문중심 학교교육의 강화를 의미하는 것으로 해석되는 한, 교육평등주의 실현은 끊임없는 갈등을 일으킬 수 밖에 없음. 교육개혁을 기존의 학교 교과과목 및 학제의 소폭적 개편 또는 입시제도 개선의 차원에서 접근해서는 근본적인 해결방안을 찾을 수 없음. - 평생학습의 개념 하에 근본적인 개혁안을 마련하는 것이 필요함. 5) 평생교육의 부족 평생교육과 직업교육의 연계 부족 - 교육인적자원부의 평생교육 정책은 주로 학교 밖의 학점, 학력 인정 지원정책에 초점을 둠으로써 국민의 직업교육 및 경력개발 교육 수요에 부응하지 못하고 과잉교육을 부추킨다는 비판이 제기됨. - 대학 부설 평생교육원 및 문화센터에서의 성인교육은 직업능력개발 보다 교양교육에 치중하고 있음. 평생교육과 학교교육 연계 부족 : 평생교육은 학교교육과 학교 밖의 교육을 포함하는 개념 임에도 불구하고 학교 밖의 교육에만 치중하고 정규 학교교육은 여전히 입시위주의 교육에 치중하고 있음. 노동부의 직업훈련은 훈련기회의 불균형, 중소기업 참여 저조, 사업주 지원 중심으로 인한 근로자의 자기주도적 능력개발 부족, 단기간의 훈련기간 등의 문제를 안고 있음. 16

20 전국에 4년제 대학(199개)과 2년제 대학과 (156개), 방통대를 포함하여 356개나 되는데도 불구하 고, 세계 100위권 대학이 별로 없다는 것이 우리나라 대학의 현 수준이다. 연간 수 조 원 규모의 재단 적립금을 쌓아 두면서도 교육 투자는 외면한 채 등록금에 의존하는 대학, 스스로 우수한 학생 을 배출할 생각 보다는 입시 제도를 약점을 찾아 우수 학생을 뽑아 오는데 급급한 우리나라 대학 교육 시스템의 문제를 그대로 보여주는 것이다. 미국에서 시작된 국제적인 금융위기는, 그 근원지인 미국의 오바마 대통령의 교육과 경제 개혁 에서부터 시작하여 기존의 신자유주의적인 세계 경제 체제의 변환을 예고하고 있다. 우리나라도 기 존의 수출 중심에서 내수와 병행하는 체제로, 그리고 자동차, 조선, 철강, 화학, 하드웨어인 반도체 에 의존하는 단순 제조업 중심에서 미래형 지식 기반 산업으로 산업구조 자체를 변환시키는 노력 을 병행 하여야 한다. 고부가가치의 산업 구조 및 혁신적인 신기술 개발에 필수적인 것은 창의성과 경쟁력이 있는 인 재이기에 OECD의 선진 국가들은 이미 십여 년 전부터 이를 위한 전면적인 교육 체계의 개편을 시작하고 있다. 우리나라가 세계 최고의 심각한 수준에 있는 교육의 사유화와 시장화를 방치하고 시험 대비 점 수 올리기 교육을 계속하는 한 국제경쟁력 확충이나 미래 지향적인 성장 동력 발굴은 불가능할 것 이다. 무모한 점수 경쟁 과 사교육 으로 상징되는 시대착오적 교육 체제의 변화 없이는 국가의 지 속적인 발전도 보장되지 않고, 국제사회에서의 생존조차 위협받게 될 것이다. 3. 복지국가 교육정책의 배경과 논리 복지국가의 교육 정책은 교육의 다양한 측면을 살펴보고 그 실체를 인정하는 것에서부터 시작 된다. 교육은 교육 자체로서도 분명히 가치가 있고 중요하지만, 교육을 제대로 이해하고 개선하기 위해서는 교육을 교육 만으로 보지 않는 노력이 필요하다. 특히 인적 자원 개발을 중심으로 하는 역동적 복지국가 건설에서는 교육정책은 생산력 발전에서 핵심적인 기능을 하게 된다. 이를 위해 교육 정책은 경제 정책과 산업정책의 궁극적인 목적이자 수단으로 위상이 변화되고 기능이 강화되 어야 한다. 교육 문제의 원인이 교육 내부에만 있는 것이 아니므로, 교육의 문제를 해결하는 방법도 교육만 으로는 불가능하다. 기존의 교육 정책의 내용과 범위의 제한을 넘어서는 교육정책의 패러다임 (paradigm)의 전환이 필요하다. 교육제도는 궁극적으로 우리나라의 산업 구조와 연계되어 있다. 산업 구조에 따라 종사할 직장 의 종류와 입사한 뒤 직장에서 수행하여야 할 기능이 달라지며, 취업할 직장의 종류와 종사할 업무 에 맞추어 따라 대학 교육이 바뀌게 된다. 마찬가지로 대학에서의 고등 교육을 이수할 수 있는 기 초 능력을 개발하는데 맞추어, 고등학교 교육이 달라지고, 입시에서 치러야할 학과목과 대학 입시 제도도 바뀌게 된다. 대학입시의 방법이나 전형의 방법에 따라 차례대로 고등학교, 중학교, 초등학 교의 교육 내용과 목표가 달라지는 것이다. 우리 사회에서 요구되는 산업 및 고용 구조와 괴리된 대학입시제도 만의 논의로는 이리저리 아 무리 제도를 바꾸어 보아도 교육문제를 해결 할 수 없다. 대학 교육의 문제를 외면하고 초 중등 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_17

21 교육에 치중한 정책 만으로도 교육 문제를 해결 할 수 없다. 또한, 대학의 개편과 기능 변화가 없 이 우리나라 산업구조와 경제문제를 해결 하는 것도 불가능 하다. 따라서, 아래의 그림에서 보듯이 복지국가를 위한 교육 정책의 대상과 범위는 기존의 1)전통적인 교육 정책의 영역과 2) 다수의 인 력이 종사하고 높은 고부가 가치를 가지는 교육의 산업적 측면, 3) 비정규직 문제를 해결하고 평생 고용을 달성할 수 있는 고용 정책으로서의 역할, 4) 저출산 문제를 해결하고, 노동력을 재생산하는 국가의 인적자원 개발 정책 및 인구정책으로서의 역할, 5) 고령화 시대에 맞추어 퇴직자 재교육을 포함하여, 평생 학습 등 노인 정책으로서의 역할, 6) 주택 문제와 수도권 인구분산을 지원하는 주택 정책과 국토 균형개발의 정책 수단으로서의 역할, 7) 지역 산업클러스트의 핵심적인 역할을 통해 지역의 경제성장과 발전의 구심점으로서의 역할, 8) 궁극적으로 연구개발과 신기술 창조를 통해 국 제경쟁력을 보장하는 산업정책과 경제정책으로서의 역할 등이 포함되어 동시에 고려되어야 한다. 자료 : 이상구, 복지국가의 교육정책 방향, 복지국가 소사이어티 월례정책 세미나 토론자료, 2009 <그림 1> 교육에 대한 다양한 접근 방안 1) 사회복지( 社 會 福 祉 )정책 으로서의 교육의 역할 적극적인 사회복지( 社 會 福 祉 )정책 으로서의 교육의 역할은 보편적 복지체계의 일환으로 교육에 국민 부담과 국민 불편을 해소할 수 있다는 것이다. 특히, 대부분의 소득은 본인과 부모의 교육 수 준과 직접적인 상관관계를 가지므로, 교육을 통해 헌법에 명시된 대로 전 국민에게 균등한 기회를 보장하는 것에서 출발하여 균등한 교육기회의 부여를 통해 양극화를 해소하는 데에도 기여 할 수 있다. 또한, 참여정부 시기에 시도된 취약지역에 대한 교육복지 투자 우선지역 정책의 확대 적용, 학교 사회복지사의 배치와 상담교사 투입을 통한 청소년 보호 및 복지 서비스의 제공이 가능하다. 학교를 기반으로 하여 조손가정, 장애인 가정, 편부모 가정과 다문화 가정에 대한 지원 정책을 효 율적으로 수행할 수 있다. 학생들에 대한 적극적인 복지서비스 제공을 통하여 기초생활 보장제도와 의료급여 제도 등 저소득층 지원 정책 및 그 외에 기존의 다양한 지역사회복지 체계와 연계하는 18

22 것이 가능하다(이태수 등, 2005). 핵가족으로 상실된 가정 내 교육 기능의 보완 및 사회 문제로부터 아동과 청소년의 보호도 학교를 통해 효과적으로 제공될 수 있다. 교육과 복지가 연계 체계를 가지 고, 상호 보완한다면, 아래와 같은 다양한 상승효과를 낼 수 있다. 교육과 복지 연계체계의 구축 공교육의 높은 질 보장 및 사교육의 공교육 흡수 4) 를 통한 사교육비 부담 일소 국가 의무 교육의 취지에 맞는 교복, 교재, 교구재, 특별활동비 등의 부담 해소 대학교 등록금 후불제 및 국가 지원제도 직장인과 퇴직자들의 재교육 보장 공공도서관, 공공 생활 체육시설, 공공 교육 시설 등 교육 인프라를 활용, 지역 복지 체계 구축 교육은 노인들에게 일자리를 가질 수 있는 기회를 제공한다는 측면에서, 교육과 고용을 통한 노 후소득 보장 효과, 그리고, 활발한 외부 활동을 할 수 있도록 해 주므로 노인들의 건강 증진과 이 로 인한 의료비 절감 효과 까지 있다. 노인들을 교육과 연계하는 것은 연금 지급 개시를 늦출 수 있는 등 인 복지 정책에서도 매우 중요하다. 교육은 보편적 복지를 위한 물질적 기반을 제공한다는 점에서도 중요하다. 전국의 학교 체육 시 설의 현황 자료에서 볼 수 있듯이 초, 중, 고등학교의 9,698개 운동장 뿐 아니라 실외 종목별 체육 시설(26,526개), 실내체육관(2,664개), 실내 종목별 체육시설(4,674개) 등 43,562개 체육시설과 373개 대학의 체육시설 5) 등 학교 체육 시설을 개방하여 주민들이 편리하고 저렴한 비용으로 이용하도록 할 수 있다. <그림 2> 학교 체육 시설의 현황 자료 : 이용식, 이상구 등, 생활체육 강화 방안, 대통령직속 고령화 및 미래사회위원회, ) 이명박정부 조차도 공교육의 높은 질을 보장하는 것을 통한 사교육비의 흡수를 추진하면서, 사교육비 없는 학교 정책 을 추진하고 있으나 실효성이 낮은 것으로 평가되고 있다. 이는 기존의 경쟁적 교육 시스템과 고용구조, 산업 구조의 변화가 없이 약간의 비용을 지출하여 방과 후 교실을 통해 학원에서의 특기적성 교육을 대체함으로서 사교육비를 경 감시키겠다는 정책이나 이러한 부분적인 정책으로는 실효성을 나타낼 수 없는 근본적인 한계가 있음. 사교육의 필요 성이 아예 없거나 탁월할 정도의 획기적인 공교육 강화 정책이 다른 산업, 고용, 복지 정책과 연계 될 때 비로서 실 효성 있는 사교육비 경감 정책이 가능해 질 것임 5) 구체적인 숫자가 파악되지 않고 있음 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_19

23 학교 실내 체육관, 실내 수영장, 잔디구장 증설 지원과 증개축 등 학교의 시설과 자원에 추가적 인 비용을 투자하는 방법으로 국민건강증진 및 사회체육 인프라의 구축도 가능하고, 엘리트 중심 선수 체육 시스템을 지역사회 누구나 즐길 수 있도록 생활체육 강화에도 기여할 수 있다. 전국의 11,000여개 학교 도서관에 대한 지원과 도서 구입비 지원, 도서관 사서 및 독서 지도사 파견, 다양 한 프로그램 운영비 지원 등으로 국가는 인프라 구축에 사용되는 비용을 절감하면서 지역사회 도 서관을 확보할 수 있다. 방과 후 교실과 각종 특기 정성교육이 시행되는 도서관, 공부방과 놀이방 이 갖추어진 도서관, 걸어서 10분 이내의 거리에 있는 편리한 주민 복지 공간으로 주말의 가족 나 들이 장소를 제공하는 등 학교 도서관의 개방과 지원을 통해 많은 혜택을 주민들에게 제공 할 수 있다. 840만 명의 거대한 단일 소비 집단을 가진 학교는 학교 급식을 통해 다양한 정책 효과를 얻을 수 있는 공간이기도 하다(이상구, 2007). 학교 급식의 안전성 확보, 직영 급식 실시 등을 통한 양질 의 영양 공급, 식사 습관 교육 등의 아동과 청소년의 영양과 교육이 실시되는 공간으로서도 유용하 다. 또한, 학교 급식은 우리 농산물의 경쟁력 제고와 우수 농산물의 소비 진작을 위한 농업 정책과 연계하여 활용하는 것이 가능하다. 학교 보건의 강화를 통해 전체 아동의 25~50% 수준에 이르는 아동 비만, 아토피, 천식 등 아동과 청소년의 건강에 대한 관리가 가능하다. 청소년 흡연예방사업, 학교 정신보건사업, 올바른 의료이용에 대한 교육 및 건강관리 교육 사업 등의 전면적인 실시, pass & fail 제도의 도입을 통한 국민기초 건강지식의 보급 등이 학교에서 가장 효율적이고 효과적 으로 시행될 수 있다. 2) 교육의 노동( 勞 動 ) 및 고용정책으로서 역할 노동( 勞 動 )정책 적인 측면에서의 교육의 역할도 중요하다. 다양하고 지속적인 사회교육 및 직 장인 재교육 정책으로 노동의 유연성을 보장할 수 있다. 해마다 노동쟁의로 소실되는 기회비용 생각한다면 노동자들에게 교육 시간 할당과 교육비용 지 원 등의 적극적인 재교육 기회를 제공하는 것이 기업체 입장에서는 더 비용효과적으로 유리하다는 것이 북유럽의 복지국가에서 70년 동안 증명되었다. 우리나라의 노동쟁의가 극렬화 하는 이유는 과소한 사회복지와 과도한 개인과 가족의 부담으로 직장에서 떨어지면 보육, 교육, 의료, 노후소득 보장 등 모든 것이 박탈되므로 고용안정과 임금상승 에 목숨을 걸게 되는 것이다. 따라서, 아래 그림 3에서 보듯이 각종 사회보장제도를 통해 노동시장 에서 탈락되더라도 개인의 삶이 파괴되지 않는 적절한 수준의 사회보장 제도가 있을 경우, 노동 유 연성이 개선될 것이며, 특히 기업 등 현장의 수요를 반영한 대학 교육, 적절한 재교육과 직업교육, 사회교육의 강화 등 적극적인 노동시장 정책에서 교육 정책이 차지하는 부분은 매우 중요한 역할 을 하고 있다. 각종 사회보장제도로 자신과 가족의 삶이 보장된다면 고용과 해고가 자유스러워지 고, 직장인들과 퇴직자들에 대한 적절한 재교육이 정부 차원에서 시행된다면 기업의 입장에서도 필 요로 하는 노동력을 확보할 수 있는 등 노동시장의 유연성이 근본적으로 강화될 것이다. 20

24 <그림 3> 보편적 복지와 역동적 복지정책과 경제 발전과의 상관관계 6) 국가재정 및 사회보장제도의 투명성과 효율성 조세의 형평성과 재분배 기능 강화 사회예산 증액 건강보험 산재보험 요양보험(향후) 소득의 보호 주택가격 안정 서민주택 공급 사교육비 절감 주택 교육 충실한 공교육 평생교육 직업재활 노동력의 질 향상 가계지출 절감 노동 참여율 향상 진료비 절감 보건의료 예방/치료 강화 유연하고 활동적인 노동 시장 가정경제 안정 구매력 향상 보육비 절감 아동보육 여성취업 장려 고용알선 고용보험 고용 확대/안정 노동수급 원활 성/연령/지역/비정규직 차별 철폐 소 비 확 대 가계 수입 증대 소득의 재분배 기초생보 국민연금 기타 공적연금 소득의 분배 부양비 절감 부양비 절감 노인 장애인 노인인력 활용 장애인 인력활용 각분야 일자리 창출 사회적 일자리 시장에서의 일자리 생 산 확 대 빈부격차 완화 사회갈등 해소 노사관계 선진화 경제의 성장과 발전 북위 50도를 넘는 추운지방에 자리 잡은 스웨덴과 핀란드, 노르웨이 등의 열악한 자연환경에도 불구하고 1인당 국민소득 5만 불의 경제력을 유지할 수 있는 이유 중의 하나가 이들 국가의 높은 교육 수준과 창의적인 인재 양성 시스템 때문이다. 휴대폰에서의 세계 1위인 노키아와 세계 최대 규모의 제약회사인 아스트라제네카(AZ), GM과 포드가 무너지고, 도요다가 흔들리는 세계적인 자동 차 시장의 격변 속에서도 트럭과 승용차에서 독보적인 위치를 차지하고 있는 사브(SAAB) 등 이름 만 들으면 누구나 알 수 있는 세계적인 대기업들의 본사가 이들 나라에 자리 잡고 있는 것은 적극 적인 복지정책 및 교육정책과 연계된 노동정책으로 지식기반의 고급 노동력을 충분히 확보할 수 있기 때문이다. 이들 나라에서는 유치원에서부터 시작되는 자유롭고 창의적인 교육을 시작으로, 명 품을 만드는 수준의 장인들을 길러내는 기술 중심의 옴니아 학교 를 통해 블루컬러 노동자에게 화 6) 이상구, 토목국가에서 인적 자원 개발 중심 국가로, 복지국가소사이어티 내부 자료, 2007 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_21

25 이트 컬러의 사무직 노동자 보다 더 높은 급여 수준을 보장 7) 해 주고 있다. 기업의 입장에서도 입 사 후에 직원들이 기업 현장에서 필요로 하는 기술 습득을 위한 교육비를 추가로 투입할 필요가 없을 정도의 산업적 요구에 따라 다양하게 제공되는 맞춤형 기술 교육을 국가에서 보장하고 있다. 직장을 다니다가 대학을 가고자 하는 경우에는 등록금 면제에 생활비까지 지원하여 대학 수준의 재교육으로 제 2의 인생을 살 수 있도록 언제나 보장하고 있다. 이러한 교육 시스템으로 이들 나라 는 인구는 적지만 고급 연구 인력들의 숫자는 적지 않게 되고, 상시적으로 신기술을 개발하고 획기 적인 신제품을 생산해 내는 질 높은 지식기반 노동자의 지속적인 육성이 가능해 진다. 근로 생애 단계별 평생학습체제의 구축 이행노동시장(Transitional Labor Market) 개념에 입각하여 노동시장 신규 진입자 - 재직 근로자 - 이직 예정자 - 실직자 등의 근로생애에 따라 단계별 학습체계 구축 신규 진입자를 위해서는 직장 탐색과 직업교육을 강화하기 위해 학교와 고용지원센터 연계를 통 해 일자리 탐색과 경력형성 지원 재직근로자를 위해 우수 훈련기관 고급과정을 선정하고 훈련실비 및 임금 지원. 전략경영, 인사 조직, 마켓팅, 리더십 등의 주요 능력 개발 분야나, 금융, 물류, e-비즈 등 첨단 서비스 산업 영 역에 대한 특별 교육과정 확대 이직 예정자나 전직 근로자를 위해 전직훈련 지원 확대, 고용조정대상자를 대상으로 하는 전직지 원서비스를 준 고령자(50세 이상)에 확대 우리나라에서도 진주에 있는 연암공업대학에서 배출된 인력들이 대학 재학 중에 이미 기업에서 필요로 하는 기술을 습득하고, 졸업과 동시에 모두 취직이 보장되도록 하여 세계 최고 수준의 LG 전자의 가전제품을 생산해 내도록 연계한 사례가 있다. 기업의 입장에서는 국가의 가장 중요한 기 업지원 정책이 교육을 통한 양질의 인적자원 공급 시스템인 것이다. 스웨덴은 일본을 거쳐 우리나 라에게 조선 산업 1위를 넘겨주기 전에, 경쟁력이 낮아진 조선 산업을 정리하면서 노사정 합의를 통해 고부가 가치의 IT 산업으로 전환하기로 합의하고, 국가가 비용을 투입하여 조선소의 철강, 용 접 근로자들을 IT 시대에 요구되는 전문기술자로 전면적인 재교육을 시행하였다. 교육은 수동적으 로 산업구조의 변화에 부응하는 유연한 노동시장을 가능하게 하는 수준을 넘어, 교육을 통해 세계 적인 변화에 부응하는 선도하는 산업 구조 변화 까지 능동적으로 가능해 진다. 3) 교육의 산업정책으로서의 역할 교육의 산업적인 측면에서의 유용성은 산업별 생산유발계수와 부가가치 유발 계수를 비교하는 것을 통해 알 수 있다. 7) 현재와 같은 공장제 대량생산 체계에서 블루칼러 노동자가 상대적으로 생산성이나 부가가치 창출을 더 많이 하는 화 이트 칼러 노동자에 비해 더 많은 급여를 지급하는 것은 기업의 경영의 측면에서는 합리적이지 않을 것이다. 그러나, (주)유한킴벌리의 사례에서 보듯이 현장에서의 혁신을 통한 생산력 증대와 특허 개발, 이태리의 명품 생산 기업에서 볼 수 있는 고도의 전문 숙련공을 필요로 하는 고급 기술을 중심으로 하는 고부가가치 산업의 육성, 디자인 분야 등 신규 부가가치 산업 부분의 발전, (일본 도쿄의 강소 기업 등)노벨상 수상자를 만들어 낼 정도의 세계적인 기술경쟁 력을 가진 중소기업의 육성, 그리고, 대기업과 연계한 전문 기술자들의 육성, 노동자들의 재교육을 통한 전문성 제고 등 산업구조의 변화와 고도화가 동반될 경우 시장을 통한 생산직 근로자의 처우개선이 가능해 질 것임 22

26 <표 2> 최종수요 별 생산유발계수 및 부가가치 유발계수 자료 : 성장과 분배를 위한 분야별 재원배분 방향(전승훈. 2006)을 재편집 산업별 생산유발계수는 각 산업별로 최종수요가 한 단위 증가할 경우 전 산업에 걸쳐 나타나는 직, 간접적인 생산유발효과를 측정하는 지수이다. 산업별로 소비지출의 각 항목별 정부부문과 민간 부문의 생산유발계수를 비교하면, 정부부문의 생산유발효과가 민간부문 보다 전반적으로 낮지만, 교 육, 위생, 사회복지 등의 공익성이 높은 부문에서는 정부부문의 생산유발 효과가 더 높게 나타난다. 어느 산업분야에서 최종수요가 한 단위 증가하면 생산유발효과가 나타나는데 그 중 일부는 부 가가치 형태로 국민경제에 환원되는 바, 이를 나타내는 지수가 부가가치 유발계수다. 예를 들어 A 산업의 생산유발계수가 1.5이고 부가가치 유발계수가 0.8이라면, A 산업의 최종수요가 1조원 증가 함으로 인해 1.5조원의 생산이 유발되고 이 중 8천억 원은 부가가치 형태로 국민경제로 환원됨을 의미하는 것이다. 산업별로 정부부문과 민간부분의 부가가치 유발계수를 비교해보면, 위생서비스를 제외하고는 대체로 정부부문의 부가가치 유발효과가 민간부문 보다 더 큰 것으로 나타난다. 정부부문 소비지출의 부가가치유발계수는 으로서 민간부문 보다 높으며, 이는 최종 소비지출 1조원 증가 시 부가가치 유발액수는 정부소비지출이 민간소비지출 보다 1,314억 원이 더 크다는 것이다. 정부소비지출의 생산유발계수는 민간소비지출 보다 낮지만 국민소득 증가와 밀접히 관련이 있는 부가가치 유발계수는 오히려 더 높다는 것으로 정부 지출이 민간부문의 투자를 구축하 여 성장에 부정적인 영향을 준다는 주장은 사실과 다르다는 것을 보여준다. 또한, 교육의 경우 어느 부문 보다 높은 부가를 유발하고, 특히 정부 부문에서의 지출이 생산 유발계수도 높으므로 정부 부 분에서의 교육에 대한 투자비중 증가가 필요하다는 것을 알 수 있다. 이상의 연구결과에서 보듯이 교육이나 사회복지 부분의 투자가 매우 효과적이며, 그 중에서도 정부 부문을 통한 투자가 중요하 다는 것을 확인할 수 있다. 즉, 공교육을 위축시키고 왜곡시키는 사교육의 부정적인 교육산업 이 아니라, 높은 취업과 고용을 창출하는 서비스 산업 분야로서의 교육이 주목되어야 한다는 것이다. 4대강 개발 등의 토목과 건설업이나 기존의 제조업 등과 비교할 수 없을 정도로 높은 취업 유 발 계수를 가지는 서비스 산업 분야로 보건의료와 교육을 손꼽을 수 있고, 도 소매업이나 음식 숙 박업 등의 단순 일용직 취업이 아니라 고급인력을 대상으로 하는 상당한 소득이 보장되는 안정적 인 직업을 갖는 것을 반영하는 고용유발계수도 교육 부분이 상당히 높은 것을 알 수 있다(한국은 행, 2008). 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_23

27 <표 3> 산업별 취업 유발 계수와 고용 유발계수 비교 (단위 : 10억 원 당 명) 자료 : 우리나라의 고용 구조와 노동 연관 효과, 한국은행 조사 통계 월보, 2008 우리나라의 교원 수급 정책의 문제는 매우 심각하여 매년 3만 명에 가까운 신입생이 교육대학 과 사범대학에 입학하나, 졸업 후 교원으로 임용되는 숫자는 매년 평균 3,000명 수준에 불과하다. 이러한 고급 교육 전문 인력의 과잉 배출은 사교육 시장을 활성화하고 사교육 부분의 고수익 구조 를 보장해 주는 부정적인 측면으로도 기능하고 있다. 지금까지, 모든 정권이 교육에 대한 투자 확 대를 이야기 하였으나, 아직까지 그 성과를 분명하게 보여주었던 적은 별로 없다. 실제로 저출산으 로 학생 숫자가 감소하여 기존 교원들조차 10년 내로 30% 수준으로 감축해야 하는 교육부의 입장 에서는 이미 배출되어 있는 미임용자 등 교원 적체 문제를 해결하는 것도 난망한 실정이다. 그러 나, 인적 자원 개발을 성장 동력으로 하는 적극적인 복지국가 전략을 추진한다면, 획기적인 교육 부분에 대한 투자 확대가 논리적으로, 또 정책적으로 가능해진다. 교육은 우선 1) 단기적으로 교육 부분 내에서의 높은 고용 창출 효과로 인해 심각한 살업 사태를 해결하는 유용한 수단으로서 기능 할 것이며, 2) 교육 투자의 장기적인 효과는 고급 노동력의 재생산으로 사회 경제적 요구에 부응하 는 것으로 나타 날 것이다. 교육 부분에 대한 획기적 투자 확대 40.4만 명인 교직원 숫자(초등 17.2만 명, 중등 10.9만 명, 고등학교 12.3만 명 등)을 현재의 2배수 수준으로 획기적인 증원 이미 배출된 우수한 교대, 사대 출신 8) 들이 다수 있으므로 우선 이들을 활용하여 교원 숫자를 확보 하며, 중장기적으로는 교대사대 출신자 뿐 아니라, 전공 과목과 교육 이수 여부 등 교육 과정의 필 요성에 따라 다양한 학과와 경력자들을 교사직으로 개방하는 방안이 필요할 것임 교사들의 근무 조건 조정, 근무 시간 및 다양한 고용 형태 등 별도의 근무 방식의 도입 8) 현재도 교대와 사법대는 대학 입시에서 가장 높은 점수를 기록하는 과들이고, 교육 과정이 우수하므로 이들을 우선 활용하도록 하는 것이 필요하며, 심지어는 사교육 시장에 나가있는 이들 출신자들이 공교육으로 역 유입이 되도록 유 도하는 정책을 시행하여 사교육에 비하여 상대적으로 질적 우위를 확보하는 정책이 필요함 24

28 인구 감소에 따른 자연스러운 학급당 학생 수 감소를 기다리지 말고, 교육 여건 개선을 위해 학 급당 교사를 지금의 2배수로 배치하는 것이 가능하다. 기존의 40만 명 외에 추가로 40만 명의 교원 에게 일자리를 줄 수 있다는 것이다. 핀란드와 스웨덴 등 이미 이렇게 하는 교육 선진국들이 있다. 학생들에게 능력에 따라 우월반 교육을 따로 시키고, 나머지 교육 으로 학습 진도를 맞추는 것이 아니라 한 교실에 2명의 교사가 투입되어 개별 학생들에 대한 맞춤형 교육을 하여 자연스럽게 수 월성 교육, 창의적 교육을 할 수 있다(프레시안, 북유럽교육탐방, 2009). 공교육을 제대로 강화한다 면 학부모들이 대학 등록금 수준의 학비를 내지 않더라도 경기초등학교 등 일부 사립초등학교들과 같이 학교 내에서 특기 적성 교육 등 예체능 교육을 6,000여개의 모든 초등학교에서 실시할 수 있 다. 국제중학교와 특목고와 같은 교육을 일부 선택된 사람이 아니라 우리나라의 모든 학생들에게 제공하는 것도 가능하다. 네덜란드에서는 사교육을 하지 않고도 인문계 고등학교를 졸업한 학생은 대부분 네덜란드어를 포함하여 영어, 불어, 독어 등 4개 국어를 자유롭게 구사하도록 교육하고 있 다. 획기적인 공교육에 대한 선행 투자를 통해 다양한 사교육의 수요를 공교육 내에서 해결하고, 국, 영, 수 등 입시를 위한 사교육과 선행학습, 시험에 대비한 문제풀이 교육을 하는 학원 교육을 구매할 필요를 근본적으로 없애는 방법이다. 또한, 획기적인 교육재정 확대 및 교원 확보 정책은 우수한 교직 전공자들이 신분이 불안전한 학원 교사가 아닌 상대적으로 선호하는 정식 교원이 되 도록 하면서 불필요한 사교육을 공교육으로 흡수하는 정책 수단이 되기도 한다. 4) 교육의 경제정책으로서의 역할 교육이 가지는 經 濟 政 策 으로서의 측면은 복지국가의 성장 전략의 핵심을 이루고 있다. 지금까지 교육의 사회경제적인 기능은 경제의 토대위에 상부 구조의 일부를 이루는 보조(sub-system)적인 역 할에서 그 기능이 극적으로 변화되고 있다. 지식기반 사회에서는 생산력을 구성하는 토대 (main-system)로 교육의 역할이 변화하고 있다. 최근의 설립투자 부진의 원인에 대해 분석한 한국은행의 자료에 따르면 아래의 그림에서와 같 이 경제발전 초기단계 즉 k 0 에서 k 1 으로 가는 시기(그림 3)에는 물적 자본의 투입만으로도 경제 성 장을 견인할 수 있다. 그림 4. 경제발전 초기단계 자본의 한계 생산성 그림 5 초기단계 이후 자본의 한계 생산성 주) (감가상각률+인구증가율) k"로 산출 * 출처 : 최근의 설립투자 부진원인과 정책과제 한국은행 금융경제연구원 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_25

29 그러나, 물적 자본 투입 위주의 성장이 지속되면 노동 및 기술에 비해 자본축적이 높아지면서 자본의 한계생산성이 낮아지고 그 결과 설비투자 수요 및 설비투자의 성장유발효과도 낮아진다. 즉, k 1 에 도달한 이후에는 생산함수 자체가 상방으로 이동하도록 적극적인 교육을 통해 기술과 인 력의 수준과 질이 개선되어야만 생산함수가 이동하면 k 1 에서 k 2 로 자본축적이 유발되어(그림 4) 계 속 성장할 수 있다는 것이다(윤종훈, 2007). 실제로, 미국의 경우 1970 ~ 2000년 중 일인당 물적 자본 축적이 1.3배, 기술 및 인적자본 축적 이 각각 1.4배 및 1.2배로 균형을 유지하면서 경제성장이 지속적으로 진행되었다. 우리나라의 경우 1970 ~ 2000년 중 일인당 물적 자본 축적이 12.5배였던 반면 기술 및 인적자본 축적은 각각 1.7배 및 1.4배에 그쳐 요소투입형 경제성장 모델에서 벗어나지 못하였다. <그림 6> 자본의 한계생산성 및 GDP 중 설비투자 비중 추이 - 미국 자료 : Ha and Howitt(2004)의 기초자료를 이용하여 계산 출처 : 최근의 설립투자 부진원인과 정책과제 한국은행 금융경제연구원 <그림 7> 자본의 한계생산성 추이 - 우리나라 * 자료 : 최근의 설립투자 부진원인과 정책과제(한국은행 금융경제연구원)을 윤종훈(2007)에서 재인용 26

30 우리나라는 적절한 산업 구조조정을 동반하지 않은 채 양적 투자 확대를 지속하여 과잉 중복투 자를 나았고, 이것이 1997년의 외환위기를 초래한 구조적인 원인의 하나로 분석되고 있다(한국은행 금융경제연구소, 2007). IMF를 극복하고 경제가 회복되고 미국 발 금융위기를 초래한 현재 까지도 이러한 문제는 해결되지 않으면서 대기업들은 투자를 꺼리면서 현금성 자산으로 보유하고 있는 등 30대 기업의 평균 사내유보율 9) 이 1,000%를 넘어 265조원(동아일보, 2008)을 넘고 있다. <표 4> 지식경제의 유형 비교 주1) 지식투자는 연구개발투자, 소프트웨어 투자, 고등교육투자로 이루어짐. 주2) 숙련안전지수는 지식과 역량을 획득하고 높이기 위한 교육 및 훈련의 기회가 보장되는 정도를 나타내 주는 것으로 서 노동자들에 대한 교육훈련 관련 지표들을 종합하여 ILO가 작성한 것임 주3) 5분위 배율은 하위 20% 소득에 대한 상위 20% 소득의 비율임. 자료 : OECD Fact book 2006, OECD Employment Outlook 2006, UNDP Human Development Report 2005, ILO Economic Security for a Better World (2004), 통계청 도시가계조사 * 출처 : 지식경제패러다임과 성장정책 시민사회경제연구소, 유종일 등에서 재인용 이미 OECD 국가인 한국이 추구하고자 하는 성장발전 방안인 지식기반 경제는 구체적으로 지 적재산권 중심 지식경제체제(IRP)와 인적자원개발 중심 지식경제체제(HRD)로 구분할 수 있다. 인 적자원 개발중심의 축적체제는 높은 수준의 일반 교육 수준, 집약적인 직업과 기술 교육, 산학연간 의 긴밀한 협력, 높은 교육투자와 같은 사회적 투자와 지식의 광범한 사회화를 통해 지속적인 혁신 을 이루는 체제이다(유종일, 2007). OECD 국가 중 지식투자 비율이 가장 높은 상위 4개국을 2가지의 유형별로 분류하면, 지적재산 권 중심 지식경제체제(IRP)의 대표적인 국가는 미국과 한국이며, 인적자원개발 중심 지식경제체제 (HRD)의 대표적인 국가는 스웨덴과 핀란드 등 북유럽의 국가이다. 이들 국가들 간의 교육비 등의 지식투자 비율은 비슷하지만 인적자원개발과 관련이 깊은 공공 사회지출과 공공직업훈련지출에서는 큰 차이를 보이고 있다. 그 결과 노동자들이 교육훈련을 받을 기회의 보장 정도를 나타내는 숙련안전지수에서도 큰 격차를 나타내고 있다. 지식의 사회화를 추구한 결과 HRD 체제의 공공 연구개발 지출 비율이 더 높고, 그 결과 피고 9) 유보율은 잉여금을 자본금으로 나눈 것으로, 기업이 벌어들인 이익 가운데 회사에 얼마나 쌓아두고 있는지를 나타내 는 지표 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_27

31 용자 중 연구자 및 고급 기술자의 비율도 더 높은 결과를 보이고 있는 등 성장의 지속가능성 측면 에서도 HRD 체제가 더 우위에 있음을 보여 준다. 또한, 지니계수와 5분위 배율에서도 HRD 체제 의 소득분배가 더 평등한 것으로 나타나고 있다. 우리나라의 교육 예산의 불균형 10) : 평생 교육 부분의 과소 - 평생학습정책을 철저하게 선별적 복지 차원에서 최소한으로 제한된 양태만을 견지하고, 그 외의 학습부문에 대하여는 시장의 기능에 맡겨두고 있음. - 아래의 표에서 보는 바와 같이, 우리나라의 평생교육 관련 예산은 교육부 예산의 0.8%에 불 과하여 일본에 비해 1/7에도 미치지 못하는 수준임. 자료 : 국가별 교육예산 대비 평생교육 예산(2003) 국가 교육부예산 평생교육 관련 예산 비율 내용 한국 26조3천8백40억원 110억 5천 8백만원 0.025% 6,139억 8천5백만원 2,096억 8천8백만원 34.2% 교육부 평생교육 예산 노동부 직업능력개발 예산 (계) 26조 9천9백8십억원 2천2백7억원 0.8% 일본 6조 5,798억엔 4,023억엔 6.1% 평생학습, 스포츠, 문화관련 예산 미국 56억 2천만 달러 5억 9천 110만달러 10.5% 성인교육 및 문해지원 13억 1천 450만 달러 23.4% 직업교육 영국 23,146백만 파운드 6,565백만 파운드 29% 평생교육예산 호주 13,221,254,000 $ (약 10조 1,800억원) 6,202,638,000 $ (약 4조7천7백7십억원) 46.9% 평생, 직업교육 뉴질랜드 7, 백만 NZD 1, 백만 NZD 24.9% 성인교육 및 직업교육 프랑스 5,302.38억 유로 청소년 및 성인, 직업교육 * 출처 : 학습국가로의 제2도약을 위한 평생교육 발전전략 탐색 연구 한국교육개발원 우리나라의 지식 투자도 인적자원개발과 관련된 공공사회지출과 공공직업훈련지출의 과소 등 불균형이 심각하며, 이로 인해 인적 자원 수요와 공급의 불일치 및 기업들의 인적 자원 개발에 대 한 과도한 부담으로 인한 국제경쟁력 저하로 나타나고 있으며, 해외 투자 유치에도 불이익을 주고 있는 것으로 보고되고 있다. 10) 이상구, 윤종훈 등 대한민국 재창조전략보고서,

32 이상의 자료들을 요약하면, 경제 발전을 위해서는 고부가가치 지식산업 서비스를 제공할 수 있 도록 교육에 대한 투자를 강화하여 새로운 지식기반사회의 생산력의 변화에 부응하여야 한다는 것 이다. 국토가 좁고, 지하자원이 부족한 우리나라가 지금까지 단기간 내에 세계에서 유래를 찾아보 기 어려운 수준의 경제성장을 할 수 있었던 것은 자신은 못 먹어도 자녀들은 배워야 한다 는 민간 부분에서의 자발적인 교육에 대한 헌신적인 투자 때문이었고(강준만, 2009), 앞으로의 경제성장은 국가의 공교육에 대한 적극적인 투자가 우리의 미래를 담보할 것이다. 우리나라의 민간 기업의 연구비 투자는 연간 12조원이 넘는다(LG 경제연구원, 2010). 2008년 기 준으로 삼성전자, 한 기업에서만 연간 6.9조 원이 넘는 엄청난 연구비를 투자했다. 여기에 정부는 연간 13조원에 이르는 R&D를 투자하고 있다. OECD 국가들과 비교하여도 연간 25조원 수준의 민 간과 국가부문의 연구개발비 투자 비중은 경제 규모와 국가 예산의 크기에 비하여 그리 낮은 수 준은 아니다(교육과학 기술부, 2009). 그러나, 연구개발의 투자 효과가 아직 충분히 나타나지 않는 이유 중의 하나를 우리나라 대학의 연구 개발 체계의 비효율성과 과학기술 인력을 포함한 고급 인 적 자원 양성의 근본이 되는 교육 시스템의 미비가 지적되고 있다(대통령 직속 정책기회위원회, 2005). 국가가 가진 자산을 효용을 극대화하고, 기술 개발에 근거한 성장을 지속하기 위해서는 기존 의 비효율적인 대학의 역할과 기능을 합목적적으로 재배치하고, 특화하는 것이 필요하다 11). 4. 복지국가 교육 정책의 추진 전략 1) 기존 교육정책의 한계를 뛰어넘는 교육 정책 교육의 문제는 앞에서 살펴본 대로, 노동과 고용, 산업과 경제 정책 등 문제의 원인에서 부터 문제의 결과까지 우리 사회의 모든 중요 부분과 연계되는 매우 다양하고 복합적인 사안이다. 그럼 에도 불구하고, 지금까지 우리나라 교육 정책의 대상과 범위가 너무 협소하였던 것이 문제 해결을 가로막는 중요한 한계가 되었다. 교육 문제에 대한 근본적인 해결을 위해서는 지금까지의 전통적인 교육 부문을 뛰어넘는 체계적인 분석이나 종합적인 접근이 없었다는 것을 인정하고 반성하는 것 에서 부터 출발해야 한다. 기존의 교육부의 영역으로 인식되고 표현되는 교육 정책의 대상과 범 위는 교육의 기능과 역할에 대한 협소한 인식에서 기인한다고 볼 수 있다. 이름이 교육부에서 교육 과학기술부, 교육인적자원개발부 등으로 다양하게 바뀌었으나, 우리나라 교육 관련 부처의 정책은 크게 달라지지 않았다. 대학 입시라는 한 번의 시험으로 평생의 운명이 좌우되는 우리나라의 사회 체계와 취업 구조는 학벌사회에서 기인 12) 한 것이며, 이로 인해 입시에 대한 과도한 투자와 집착으로 나타나, 전반적인 교육 체계가 왜곡되는 근본 원인이 되고 있다. 11) 이에 대한 자세한 설명은 복지국가 혁명(복지국가 소사이어티, 2007)을 참조하기 바람 12) 학벌 사회 자체를 한 두 가지의 정책의 개선하거나 교육 정책 만으로 바꾸는 것은 쉽지 않을 것이지만, 교육 정책이 그 단초를 제공할 수 있을 것이다. 물론, 보편적 복지를 통해 정규직과 비정규직의 복지 부분에서의 차별을 없애고, 사회적 임금 정책을 통해 중소기업과 대기업 간의 차이를 없애는 정책 등이 우선적으로 도입되어야 하지만, 교육정 책도 출발선에서 부터 공정한 기회를 부여하는 방식을 통해 학벌 사회를 근본적으로 고치는 중요한 역할을 할 수 있을 것이다. 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_29

33 학벌에 따른 취업 격차 13) - 서울 소재 학교 졸업생들의 정류직 취업률 43.9%, 대전 32.8%, 충남 36.6% 등 30% 수준 - 대기업 취업자 중 수도권 대학 졸업자 32.0%, 지방대착 출신자 13.8% - 상위 10개대학 졸업자는 국회의원의 66.9%, 법학전문대학원 합격자의 81.3%, 500대 기업 CEO의 77.0%에 달함 학벌에 따른 임금 격차 - 비정규직의 임금은 정규직의 46% 수준에 불과 - 대기업 신입사원 평균연봉 3,138만원, 중소기업 신입사원 2,010만원 - 저임금 노동자(중위임금의 2/3 미만) 중 비정규직은 46.7%, 최저 임금 이하자가 210만 명 개인의 입장에서 본다면 한 번의 대학 입학으로 앞으로 50~60년이 넘게 남아있는 인생의 수입 과 사회적 지위가 좌우되는 체계 때문에 국민들의 관심사가 대학입시에 집중되어 있고, 당연히 공 무원과 정치인들은 대학 입시가 교육 정책에서 가장 중요하였다. 일반 국민들도 문제의 핵심이 대학 입시라고 생각하고 입시 문제의 해결이 전부인 것으로 인식 하고 있었다. 문제가 대학 입시로 한정되고 집중되면서 당연히, 교육에 대한 개선책임을 교육계에 만 맡겨둔 점도 오늘의 문제를 고착화 시키는데 기여하였다. 이러한 상황에서 교육 정책의 내용과 목적도 1) 소품종 대량생산 중심의 산업사회의 요구에 맞는 노동자 양성을 위한 대중 교육, 2) 일 방적이며 주입식 방법을 통한 교육으로 동일한 능력의 재생산하는 획일적인 교육, 3) 만들어진 지 식의 전수 및 재생산 체계로서의 교육 일 수밖에 없었던 것이다. 이러한 교육 철학의 극단적인 상 징이 교실과 책걸상의 배치로 나타난다. 우리나라에서는 학교의 교실이 복도를 따라 줄지어 배치되 어 있고, 줄을 가지런히 맞춘 책걸상과 모두 교단을 바라보면서 한 방향으로 배열된 학생들의 자리 가 아직도 당연한 것으로 생각되고 있다. 폐교 직전의 소규모 학교나, 일부 초등학교의 저학년에서 둥글게 서로가 마주보는 형태의 책걸상 배치가 시도되고 있다. 그 외에는 교사 승진을 위한 가점을 얻기 위한 시범수업이나 참관 학습 등에서 가끔 대화형 수업이 시도되기는 하지만 일 년에 한두번 겪을 수 있는 이벤트로 그칠 뿐이다. 일제시대 부터 내려온 이러한 전근대적인 교실배치 및 일방적 인 주입식 교육 풍토는 대부분의 OECD 국가에서는 특수목적으로 설립된 군사학교를 제외하고는 더 이상 찾기 어려운 형태이다(홍세화, 2010). 우리나라 교육이 가지는 또 하나의 특성은, 그 자체가 이윤과 고용을 창출하는 교육산업( 敎 育 産 業 ) 으로서의 기능이 너무 강조되어 공공재로서의 기능이 축소, 왜곡 된다는 점이다. 연간 40조원 이 넘는 거대한 사교육 시장 등 사적 영역의 과도한 비대 14) 는 OECD 국가의 어디에서도 볼 수 없 는 특이한 현상이다. 수시로 변하는 대학입시제도로 인해 전 국민 무한경쟁 구도를 형성하였고, 이 구조를 활용한 사교육 시장의 과다 증식은 예체능 학원부터, 국영수를 중심으로 하는 입시 학원, 그리고, 공공성이 낮은 영리형 사립대학 등 다양한 민간 부분의 과잉 증식을 가져왔다. 교육의 공 13) 김영진(교과위 국정감사 정책 보고서, )에서 재인용 14) 30

34 급에서 민간 부분의 과도하게 높은 점유율과 민간 부분에 대한 적절한 통제 기전의 상실로 교육의 공공성 훼손과 더불어 교육의 산업적인 측면의 과다를 초래하였다. 총, 중등 교육 뿐 아니라, 고등 교육의 지나친 사유화도 우려할 수준이다. 고등교육의 사적 영역의 비대는 우리나라 교육의 구조적 인 모순의 원인을 이루는 중요한 요소의 하나이며, 여기에는 개발독재 시기부터 시작된 역사적인 배경이 있다. 60년대와 70년대의 정부 정책과 투자의 방향이 수출 중심의 경제개발 우선 정책과 이 를 뒷받침하는 도로, 항만 등의 SOC 투자에 치중하여 사회 부분에 대한 투자를 등한시 한 것은 교 육도 보건의료 및 보육 등 사회서비스의 다른 부분과 유사하다. 그 동안 교육에 대한 투자 미비는 지나치게 높은 민간 부문의 비중을 만들어 내었고, 교육 관련 민간 자본의 이해관계와 수익 구조에 대한 규제와 적절한 개입 없이 방치하면서 이 구조는 고착되었다. 이제는 교육에서 공공 부분을 높 이려는 노력조차 이루어 지지 않고 있다. 우리나라는 공공 보육 시설과 민간 보육 시설의 비중이나, 공공의료 기관과 민간의료기관의 비 중이 모두 신기하게도 90 : 10 정도를 이루고 있다. 이러한 상황은 교육 부분도 마찬가지이다. 의무 교육으로 시행되고 있는 초등학교와 중학교를 제외하면 대학 교육은 국공립대학 대비 사립대학의 비율이 이와 유사한 비율을 형성하고 있다. 따라서, 사교육 부문의 과잉 비대에 대한 해결 방안 및 관리 기술도 의료 부문 및 보육 부문과 유사할 수 있다. 교육의 공공성을 높이는 방법은 프랑스 등 과 같이 고등교육기관을 국유화하는 극단적인 방법이 아니더라도 현실적으로 가능한 방법들이 얼 마든지 있다. 의료 부문에서 국민건강보험제도의 수가체계와 의료기관들에 대한 평가 제도를 통해 높은 효율성과 공익성을 달성하고 있듯이, 교육 부분도 재정 관리 및 평가 체계를 통해 교육의 공 공성을 높이는 것이 가능하다. 예를 들어 취업 후 학자금 상환제도나 등록금 후불제 등으로 국가가 교육부분의 재원 조달기전에 관여하면서, 대학에 대한 질 관리와 평가 인증을 요구할 수 있다. 등록금 후불제는 학자금을 빌리 는 개인이 학자금 융자에 대한 기본적인 책임을 지기는 하지만, 국가가 원금 상환과 상당한 수준의 이자를 지불하는 방법으로 책임을 공유면서, 학자금 융자제도의 대상이 되는 대학들에 개입할 수 있는 여지를 만들 수 있다. 실험 실습 시설 및 교수 수준과 숫자 등의 적정 기준을 제시하고 이를 충족시키지 못하는 학교에 대해서는 등록금 후불제 시행 대상에서 제외하는 방법 15) 으로 대학에 대 15) 현 정부는 부실 대학 퇴출 등 대학의 구조조정 차원에서 학자금 융자대상에서 제외하는 방법을 활용하고 있으나, 이 는 학생 등록금에 과도하게 의존하고 있는 재정 구조 외에도 부동산 가격 상승 및 인근 상권 개발 등의 지방 사립 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_31

35 한 적극적인 개입을 할 수 있다. 설립 이후에는 한 번도 재단전입금을 출연하지 않으면서, 학생들이 내는 등록금으로 건물을 짓 고, 각종 이권사업을 벌이는 대학이 해마다 자율적(?)으로 등록금을 인상하는 것을 방치하는 것은 국가의 역할을 방기하는 것이다. 그러나, 등록금 자율화를 이미 시행한 상태에서, 사학들에게 강제 할 수 있는 정책 수단이 없는 상태에서 등록금 상한제를 힘들게 시행하기 보다는, 공인회계 감사 제도를 통한 학교 회계의 투명성 보장 여부를 등록금 후불제 시행 대상 학교에 포함시키는 방법으 로 사학들의 재단비리를 막을 수 있다. 이미 학교발전기금을 매년 수천 억 원씩 조성하고, 누적 기 금이 조 단위를 넘어서는 수준으로 적립하고 있으면서도, 해마다 결산에서 적자를 만들어 등록금 인상의 근거를 만드는 사학들의 수익사업에 국민의 세금으로 기여하는 것은 윤리적으로도 정당하 지 않을 것이다. 사학분쟁조정위원회의 위원을 잘 인선하는 것도 중요하지만, 투명한 회계 감사제 도 등의 적극적인 관리 시스템을 구축하여 사학에서 분쟁 발생의 원인을 원천 봉쇄 할 수 있다(복 지국가소사이어티, 2010). 기존의 과도한 사립대학의 비율과 이들 사립대학의 부실화는 대학교육에 대한 공공과 민간 부 분 투자의 낮은 효율성으로 인한 국가 자원의 낭비를 초래하고 있으므로, 적극적인 국유화 및 공공 화에 대한 정책적인 준비가 필요하다. 예를 들어, 현 정부에서도 다음과 같은 정책들을 통해 단계적으로 사립대학들의 공공성을 강화 하는 것이 가능할 것이다. 1 사립대학교에 대한 국가 지원을 강화하되, 국가가 지원하는 재정에 해당하는 만큼의 지분을 확보하는 방안이 있을 수 있다. 즉, 지금과 같이 기준만 맞으면 단순 지원을 하는 것이 아니라, 조 건부 지원을 하면서 시설 및 장비, 연구비와 사업비, 인건비 등에 대한 지원을 근거로 공익 이사의 파견이나 재단 이사회에서의 일정 정도의 의결권 행사 등으로 공공성을 확보하는 것이 가능할 것 이다. 이것이 싫은 대학은 국고지원을 받지 않으면 될 것이고, 타 대학과 경쟁하기 위해서는 등록 금을 올리거나 재단의 투자를 강화하여야 하는데, 등록금에 대한 국가 통제를 하는 방안으로 상대 적으로 소외되는 것을 방지하기 위해서는 국가의 통제를 수용하면서 지원을 받게 될 것이다. 2 평가를 통한 질 관리가 가능할 것이며, 이 과정에서 따라오지 못하는 대학들에 대한 퇴출이 필요하다. 교육 서비스의 전문성 및 정보의 제약으로 인해 학생이나 학부모가 서비스의 질을 평가 하기 어려운 한계가 있다. 또한, 현재 대부분의 대학 소개는 광고 등을 통해 광고주의 의사에 다라 정보가 제공되는 한계가 있어 공정한 선택을 하는 것이 쉽지 않다. 따라서 국가가 전문기관을 통해 매년 교육서비스의 질을 평가하고, 이를 통해 소비자 선택권을 보장하여야 한다. 보건복지부 등에 서 의료기관 평가를 하듯이, 대학들에 대한 평가를 강화하여 학생과 학부모들이 최소한의 교육의 대학의 재정 및 수입 구조의 특성을 충분히 반영하지 못하여 대학의 자체 폐쇄 및 퇴출 효과는 미약할 것으로 예상 됨. 오히려 현실에서는 대학에 대한 압박 효과보다는 학생들을 불모로 하고 있는 형태로 작용하고 있음. 미국, 독일 등의 경우 부실대학 구조조정 과정에서 학교의 잘못이 학생들에게 전가되지 않도록 대상 대학 소속 학생들에게 인 근 국공립대학에 편입할 수 있는 특전을 부여하는 방법으로 학생들의 피해를 최소화하고, 대학의 퇴출을 촉진 시키 는 정책을 시행한 사례가 있음 32

36 수준이 보장되는 양질의 대학교육을 받도록 하여야 한다. 또한, 평가 결과를 공개하여 학교의 교육 여건이나 교육 수준 뿐 아니라, 학교의 여러 가지 특성과 장점들까지 공개하도록 하여 학부모와 학 생들이 선택을 보장한다. 일정 수준의 교육 여건과 교육의 질을 유지하지 못하는 대학들에게 1차 경고, 2차 입학정원 감 소, 3차 해당 단과대학과 학과의 폐쇄 등을 지시하는 등 대학 교육의 질 관리가 필요하다. 3 부실 대학이나 공공성을 강화하고 학교를 발전시키고자 하는 사립대학을 국가나 지방자치 단체가 인수하는 방안도 가능할 것이다. 대부분의 대학은 법인으로 되어 있으므로 원칙적으로 국가 가 관리할 수 있는 법적 근거가 있다. 따라서, 대학 평가나 비리 문제 등이 발생할 경우 단순히 관 선 이사 파견 정도가 아니라 이를 통해 실질적인 재단의 경영관리권의 회수 및 심각한 문제가 발 생한 대학의 경우 학교 폐쇄를 하도록 하여 방만한 경영 및 각종 비리 문제에 대츷하며, 이과정에 서 학생과 학부모의 불이익이 없도록 보장하여야 한다. 특히, 학교 재단의 경우 재단의 재산은 교 육 외의 용도로 사용할 수 없는 공익법인에 대한 규정에 따라 국가에 매각이나 기부체납, 헌납을 하도록 유도하면서 적절한 보상을 해주는 방안이 가능할 수 있다. 실제로 노동당이 집권한 영국이 나 프랑스에서 이러한 과정을 시행해 본 역사적 경험이 있다. 4 대학에 대한 지원을 현금 지원에서 현물 지원을 전환하는 방안을 통해 기존 사립대학들에 대한 공공화가 가능하다. 예를 들어 사립대학에 대한 운영비 지원을 시간 강사를 국가가 직접 파견해주는 방식으로 개선 하는 것이 가능하다. 현재와 같은 강의전담 교수 라는 불분명한 신분이 아니라, 한국학술연구재단 등에서 공정한 기준에 따라 대학 강사를 선발하여, 이들을 필요로 하는 대학에 파견해 주는 지원 정책이 가능할 것이다. 이 과정에서 대학의 시간강사들이 가지는 신분상의 불안도 없애고, 안정적인 교육과 연구가 가 능해 지면, 파견된 사학들에 대한 간접적인 감시의 역할도 가능할 것이다. 또한 대학들도 시대적 요구에 따른 학문을 반영한 강좌 및 학과 개설이 가능해지며, 교수의 능력에 대한 검증이나 인건비 에 대한 부담 없이 새로운 교수를 검증해 보고, 이중에서 필요한 분들을 채용하는 인재 pool로서 활용하는 것이 가능하다. 특히, 우리나라와 같이 전체 국가재정 중의 상당한 부분을 연구개발(R&D) 에 투자하는 나라들은 양성된 인력을 지속적으로 활용하는 것이 중요하므로, 이들의 신분을 보장하 면서 준 국가 공무원으로서 지속적으로 연간 14조원에 이르는 국가연구비를 지원할 수 있으므로 우수한 연구 인력의 확보와 유지가 가능해 진다. 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_33

37 국가연구교수제도 16) 2007년도 국내 대학의 교원 일인당 학생수는 31.2명이다. 이는 2004년 경제협력개발기구(OECD) 회원국 평균 15.5명에 비해 2배 이상으로 회원국 중 가장 열악한 수준이다. 그런데도 대학에서 교육이 문제없이 돌아가고 있는 듯이 보이는 것은 그 공백을 6만 명 정도의 시간강사들이 메우 고 있기 때문이다. 2008년도 총 강의시간 중에서 전임교원이 54.9%, 시간강사가 36.1%, 겸임/ 초빙교원이 8.8%를 차지하고 있다. 시간강사의 학력은 석사 이하가 44.5%, 박사수료 13.8%, 박사 학위자가 41.7%를 차지하고 있다 교육기본통계조사 에 따르면 4년제 일반 대학과 산업대학, 전문대학을 포함한 고등교 육기관의 전임교원은 73,072명으로 지난해보다 2,115명 늘어났다. 이에 비해 시간강사가 대부 분을 차지하는 비전임교원은 138,365명으로 지난해보다 4,285명이나 증가했다. 2007년도와 2008년도 시간강사의 계약기간은 6개월 이내가 88.3%이다. 이러한 이유로 2006년 도 국립과 사립대학에서 시간강사의 국민연금과 건강보험은 가입은 거의 0%에 가깝고, 고용보 험과 산재보험은 50%정도 된다. 2008년 4인 가구의 년 최저생계비는 15,190,176원이고, 시간강사 1년 연봉은 9,990,000원(3과 목 9학점 기준)이다. 국립과 사립을 평균한 전임강사 연봉은 41,238,000원이고, 시간강사 평균 연봉(평균 4.2시간 30주 37,000원)은 4,875,000원이고, 시간강사 연봉 추정액(주당 9시간 근 무 30주 평균단가)은 9,990,000원이다. 전임강사가 시간강사에 비해 약 4.12배 많다. 제도의 개요 박사학위 또는 이에 준하는 자격을 가지고 소정의 연구, 교육 및 봉사 업적을 달성한 사람들 중에서 순차적으로 30,000명 정도를 대학교원 국가풀에 등록시켜 연봉 2,400만원 정도의 최 저생계비를 보장한다. 첫해에 1만명을 뽑고 다음 해와 그 다음 해에 1만명을 뽑아서 3년에 걸 쳐서 국가풀을 완성한다. 3차년도 이후에는 매년 적절한 비율로(예를 들면 5%) 연구교수를 늘 려간다. 이러한 심사 등록 관리 업무를 담당할 기구는 교육과학기술부의 독립된 청( 廳 )으로 만든다. 기 구의 이름은 예컨대 국가고등교원관리청 또는 학술청 정도가 될 것이다. 예체능 등의 일부 분야 경우 박사학위가 별로 의미가 없는 경우도 있을 수 있으므로, 대학교 원국가풀에의 등록 자격을 별도로 설정하는 일이 필요하다. 대학교원국가풀에 등록된 사람은 주기적(예컨대 2년)으로 재임용 심사를 거쳐서 일정한 조건 (연구 업적과 봉사업적)을 충족하면 원칙적으로 자동적으로 재등록된다. 대학교원국가풀에 등록된 교수는 국가 교원의 범주에 속하며, 국가연구교수(혹은 국가고등교 원, 국가대학교원)로 부른다. 국가연구교수는 다음과 같은 강의 및 연구 과제 수행 의무를 가진다. 1 자기가 선택하거나 청에서 지정하는 교육기관에서 학기당 6학점, 혹은 2년에 24학점 강의한 다. 2 1년 동안 청에서 지정하는 1개의 연구 과제, 혹은 2년에 2개의 연구 과제를 수행한다. 3 2년 동안 강의만 36학점 하거나 연구 과제만 4개를 수행할 수도 있다. 34

38 국가연구교수는 2년 동안 학진 등재지 이상의 전문 학술지에 2편 이상의 논문을 쓰거나 단독 저서 1권 이상을 출판하여야 한다. 단독 저서는 평가한다. 연구 과제 수행 결과를 논문으로 발표하는 것도 포함된다. 30,000명 정도의 대학교원국가풀이 형성되고 나면, 대학에서는 전임교원 아니면 국가연구교수 만 강의를 할 수 있도록 한다. 따라서 현재의 시간강사 제도는 철폐된다. 국가연구교수는 대학에 시간강사로 강의할 때에는 학기당 6학점까지 무급으로 하며, 그 이상 은 유급으로 한다. 이 때 국가연구교수는 대학의 법정교원확보율에 계산되지 않는다. 대학에서 국가연구교수를 전임교원으로 채용할 경우에는, 국가연구교수에 대하여 국가가 지원 하던 금액을 그대로 대학에 보조해 준다. 국가는 각 대학에 대해 법정교원충원율의 확보를 채근하는 압력을 강화한다. 사립대학 재단의 소유와 관리권을 유지하면서, 대학의 공공성을 높이고, 대학에 대한 직접적인 질 관리를 강화하는 또 하나의 방법은 5 기존의 일반 대학들의 일정 숫자를 교육 중심대학 으로 의 전환하는 것이다. 이미 상당한 자본을 투입하고 있는 사학재단과 재벌들에게 자신의 재산상의 손실이나, 실제 손 실이 아니더라도 기대 수익 보다 낮은 수익을 억지로 강요하는 것은 전면적인 혁명이 아닌 이상 실행되는데 한계가 있다. 또한, 이미 설립되어 있는 대학을 굳이 폐쇄하도록 방치하는 것도 국가 전체적인 입장에서는 바람직하지 않다. 특히, 세계적으로 지금까지의 요소 투입형 경제에서 기술 기반형 경제로 전환되는 시점에서는 대학을 통한 기술 교육을 강화하는 것이 필요하다. 또 우리나 라의 산업구조가 고도화됨에 따라 가능하면 다수의 인적자원이 높은 기술수준을 보유하도록 하는 것은 국가경쟁력이라는 차원에서도 매우 중요하다. 따라서, 기존에 설립되어 있는 대학들을 활용한 전국민 평생교육 시스템을 구축하는 방안이 국가적으로는 바람직하다. 사학들의 재산권과 소유권을 유지하도록 하면서, 국가가 필요로 하는 평생교육 시스템에 참여하는 대학들에게는 시설비 지원과 국가에서 장학금을 지원하는 학생들을 국가가 교육을 위탁하는 방법으로 사립대학들의 공공성을 높이는 방법을 추진할 수 있다. 400개 가까운 전국의 대학들이 고졸자의 85%나 되는 세계에서 유 래 없이 높은 대학 진학율에도 불구하고 학생들을 구하지 못하는 것은 단순히 저출산으로 인한 인 구 감소가 원인이 아니다. 국가적인 수요와 상관없이 설립자들의 명예를 위해, 땅 투기 목적으로, 또 이권의 하나로 무분별하게 설립된 사학들을 방치해 온 정부의 책임 회피에 그 원인이 있다. 전 철 개통으로 서울에서 통학이 가능한 천안시의 남쪽 지역에 소재한 대학들은 이미 학생 숫자의 감 소로 운영에 어려움을 겪기 시작하였다. 강의실과 실험실 빈자리의 상당 부분을 중국이나 동남아 등지에서 들어오는 유학생으로 채우고 있지만, 지속하는 것은 한계가 있다. 시장경제의 원리에 따 르면 경쟁력이 낮은 대학들은 교육 시장의 기전에 의해 당연히 퇴출되어야하지만, 공급자 중심 체 계와 정보의 비대칭성으로 시장의 기전은 작용하지 않고 있다. 대학에 대한 객관적인 평가 기준도 없고, 평가 결과가 공포되는 것도 한계가 있어, 학생과 학부모들은 올바른 선택을 할 수 없다. 지방 의 다수의 대학들은 경영상 적자가 남에도 부동산 가격 상승으로 버티고 있으며, 무지막지한 지하 16) 이 부분은 2010년 비판사회학대회에서 발표한 내용으로, 김도형 교수와 함께 작업한 부분이 있다. 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_35

39 철 광고 등으로 학생들 유치하기에 열을 올리는 실정이다. 명백한 시장실패(market failure)가 사립 대학 부분에 나타난 것이다. 따라서, 이들 대학 중 상당한 숫자를 활용하여 국가 및 산업에서 필요로 하는 인력을 양성하는 기술교육 중심 대학으로 개편할 수 있다. 기술의 발전에 따라 사양화된 산업을 구조 조정해야 하는 것은 기업의 합리적인 선택이며, 이를 적절한 시기에 하지 않으면 그 피해는 해당 기업의 근로자와 사업주에게만 그치는 것이 아니라 국가에도 영향을 미친다. 산업적인 필요성이나 경영적인 필요성 으로 업종을 전환해야하는 근로자들이 국가의 생활비 지원을 받으면서 대학교육을 다시 받도록 할 수 있다. 산업적인 필요성이 낮아 진 직종이나 산업의 근로자가 휴직을 하거나 퇴직을 하고 재교육 을 받는다면 이 기간 동안의 교육비는 국가가 부담하도록 하도록 하는 것이 필요하다. 4조 2교대 제도 17) 의 도입을 통해 재직 중인 근로자들이 교육을 한다면 추가 고용으로 인한 부담 부분을 국가 가 지원하는 방법도 가능하다. 이 제도를 통해 기업은 자연스러운 구조조정을 하면서, 유망한 신규 사업에 투자 할 수 있고, 근로자들도 생활의 위험이 없이 새로이 요구되는 기술을 습득할 수 있어 노동과 산업 구조의 선순환이 가능하다. 동시에 근로자들을 위탁 교육 시킬 기술교육 중심 대학에 대해서는 소요되는 등록금 등의 교육비를 국가가 지원하면서, 필요한 교수 요원의 확충과 실험 실 습 시설의 개편을 요구할 수 있을 것이다. 교육과 관련되어 투자되는 비용만으로 본다면, 이미 우리나라는 세계 최고 수준이라는 북유럽 국가들 보다 적지 않은 비용을 투입하고 있다. PISA 평가에서 가장 높은 교육 경쟁력을 보이는 국 가인 핀란드는 교육재정이 국내총생산(GDP)에서 차지하는 비중이 7% 정도이며, 여기에는 사교육 이 거의 없이 대부분 공교육에서 해결되고 있다. 우리나라는 교육 재정 만으로 본다면 국내 총생산 (GDP)의 3.5%에도 못 미친다. 대신, 가계가 직접 부담하는 사교육비 지출이 GDP의 4% 수준이다. 이 둘을 합하면 7.5%다. 우리나라는 핀란드와 스웨덴 등 세계 교육 경쟁력 1위 국가들 보다 GDP 대비 국민들이 지출하는 교육비의 비중은 더 높은 것이다. 이들 나라 보다 교육에 돈은 더 많이 사 용하면서도 교육 투자의 결과가 형편없는 것은 전체 교육비 지출의 50%가 넘는 사교육비 비중으로 인해 교육 관련 재원을 합리적으로 재배치하고 체계적으로 활용하지 못하기 때문이다(복지국가소사 이어티, 2010). 역시 문제는 사교육에 있다. 해마다 치솟는 사교육으로 인해 개인적으로는 몇 점을 더 받아 성 적을 개선하고, 상대적으로 경쟁에서 우위에 있을 수도 있으나, 국가 전체적으로는 교육의 거시적 효율성은 낮아지고, 공교육은 피폐해지고 있는 것이다. 교육을 정상화하기 위해 고려되어야 할 또 하나의 핵심적인 요소는 이미 우리나라의 서비스 산업의 중요한 영역의 한 부분을 형성하고 있는 교육 자본의 이권 구조에 대한 인정과 냉정한 접근이다(새사연, 2009). 현실적으로 존재하는 교육 부분에서의 민간자본의 권력과 산업화된 이권 구조를 무시해서는 교육의 근본적인 개혁이 불가능 하다. 역대 정권들이 교육을 정상화하려고 많은 시도를 하였으나, 대학을 포함하여, 초, 중, 고등학 교 까지 장악하고 있는 사학 자본에 대한 구조적인 접근이 부족하여, 사립학교법 개정에 외부 이사 한명을 추가하는 것도 엄청난 반발에 부딪치면서, 개혁은 제대로 시도도 해보지 못하고 번번이 좌 17) 유한 킴벌리에서 시작하여, 현재는 포스코(2010년 2월) 등에서 까지 도입이 확산되고 있다. 36

40 절되었다. 일개 학원의 주식 가치가 2조원이 넘을 정도로 거대화되어 버린 사학, 금융자본과 연계 된 학원 산업에 대한 이해 부족으로 제대로 된 대응을 하지 못하고 있었다. 학원 자본에 대한 이해 없이 대학입시 제도를 고치는 것으로 문제를 해결하려던 역대정권의 잘못은, 새로운 제도에 따른 새로운 사교육의 출현이라는 풍선효과를 반복할 것이 분명한 입학사정관제를 통해 입시문제를 해 결하려는 이명박 정부에서도 계속되고 있다. 마지막으로 교육 정책에서 중요한 것은 뿌리 깊은 교육계의 폐쇄성과 관료화의 극복이다. 우리나라의 교육은 유아교육을 포함한 초 중등 교육과 대학교육인 고등교육으로 이원화 되어 있다. 전자는 지방정부의 책임으로, 후자는 중앙정부의 영역으로 구분되어 있다. 그러나, 현실적으 로 대학입시에 좌우되는 초, 중등교육의 속성으로 인해 실질적으로 교육은 중앙정부의 입시제도에 따라 좌우되어 왔다. 지방교육청은 정책 기획 기능이 없이 주어진 예산을 배분하고, 교사들의 배치 를 관장하는 등 중앙의 정책을 받아서 집행하는 행정기관에 불과하였다. 교육 행정체계에서 1) 중 앙정부의 교육 정책과 지방정부의 교육 정책 간의 역할 분담 및 교육의 결과에 대한 모호한 책임 성의 문제, 2) 공공 부분의 역할 미비와 민간 부분의 과다한 비대, 그리고 상호 경쟁적이며 비효율 적인 양자의 역할 분담의 문제, 3) 교육에서의 사범대학과 교육 대학 등 기득권 집단의 관료화와 이권화, 폐쇄적인 진입장벽 등으로 인한 비효율과 낙후의 문제 등이 중첩적으로 오늘의 문제를 악 화시키고 고착 시키고 있다. 일선 학교에서부터 시작하여 지방 교육청과 중앙의 교육부 까지 연계 되어 있는 교육 관련 구조에 대한 이해와 적절한 개편 없이는 교육의 행태가 바뀌어 지지 않는다. 교육감 선거와 교장승진 까지 뿌리 깊게 자리 잡고 있는 교육 행정의 체계와 먹이 사슬을 이해하 지 못하면 교육개혁은 구호로서만 메아리치다가 끝날 것이다. 이러한 문제를 극복하는 근본적인 방안은 교육 정책의 역할과 기능에 발상 전환과 복지국가적 인 관점에서의 획기적인 교육에 대한 투자이다. 사교육비 문제를 해결하는 방법도 4대강 개발 예산 정도의 획기적인 투자를 공교육 부분에 하면서, 적극적인 질 관리를 통해 양질의 교사들이 유입되 게 하는 것이 단초가 될 수 있다. 사교육 시장의 스타 강사들은 아니더라도, 좋은 교사들이 신분과 수입이 안정적으로 보장되는 공교육으로 들어 올 수 있도록 해주는 유인 시스템과 예체능 특기 적 성 교육부터 방과 후 학교 까지 공교육에서 보장하여 사교육을 받아야할 이유를 없애는 것이다. 이 미 경기초등학교 등 일부 사립 초등학교에서는 대학 등록금 수준의 비용을 받으면서 사교육을 학 교 내로 끌어들여 해결하고 있고, 이를 통해 교육의 세습이 부의 세습과 병행되면서 빈부격차 심화 와 사회양극화는 물론이고, 국가가 가진 인적자원의 효율적 활용을 저해하고 있다. 국가의 전면적 인 투자가 있다면 전국 6,900개의 공립 초등학교에서 전 학생들을 대상으로 훨씬 저렴한 비용으로 경기, 영훈, 리라, 홍대부초 등 유명한 사립 초등학교 같은 수준의 교육을 실시하는 것이 가능해 진 다. 거기에 더하여 산업구조에 부응하는 대학 교육으로의 체계 전환과 평생 교육 시스템이 확립 등 이 동시에 진행 된다면, 지금과 같은 문제 풀이식 사교육을 구매해야 할 근본적인 이유를 없앨 수 있다. 또한, 현재의 교직원 수의 2배가 넘는 숫자를 신규로 채용 18) 하도록 하면서, 교사의 자격이나, 18) 교육의 질을 획기적으로 높이는 가장 효과적인 방안은 교원의 숫자를 늘리고 재교육 등을 통해 교원의 자질을 개발 하며, 교원의 자발적인 교육 능력을 극대회하는 것이라는 것이 교육학의 일반적인 정설이다. 단순히 학급당 학생숫 자를 현재의 평균 35명에서 20명선 이하로 낮추기 위해서도 2배수 정도인 40만명의 추가적인 교사 확보가 필요하 지만, 질적으로도 우수한 교육이 되기 위해서는 학급당 교사가 2명이 배치되거나, 과목전담교사 뿐 아니라 다양한 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_37

41 교원 평가 등을 조정하는 방식으로 기존 교직 시스템이 가지는 폐쇄성을 흔들어 놓을 수 있다. 교 장선출 보직제 등의 부분적인 방법이 아니라, 학교와 교육의 역할과 기능을 전환하는 전략이 필요 하다. 복지국가를 위한 교육 정책의 방향은 다음과 같이 정리해 볼 수 있다. 1) 교육은 핵심적인 보편적 복지정책의 일환으로 국민들에게 제공되어야 한다. 교육은 국가가 책임져야 할 보편적인 복지의 핵심 요소이다. 국가와 지방자치단체는 헌법에 보 장된 대로 빈부의 차이나 부모의 학력에 관계없이 모든 국민이 차별 없이 최상의 교육을 받을 수 있도록 보장해야 한다. 이것은 유치원에서 대학원까지 필요한 모든 교육은 국가가 무상으로 제공하 는 것을 원칙으로 하여야 한다. 가정 환경이나 부모의 요인에 따라 학습 능력의 격차가 커지지 않 도록 보육과 초등교육 등에 예산을 집중 투자하여 기본 교육이 충실히 이루어지도록 지원해야 하 며, 초, 중, 고교와 대학교 등에서 모든 아동과 청소년들에게 기회가 균등하게 보장되도록 해야 한 다. 2) 교육은 개인의 발달과 공동체의 통합 그리고, 사회의 발전에 기여하여야 한다. 교육은 개인의 개성과 잠재 능력을 발달시키고 자아를 실현할 수 있도록 지원하며, 사회적 차별 과 배제, 불평등을 최소화하고 구성원들이 한 데 어우러져 민주적인 공동체의 일원이 될 수 있도록 연대정신과 사회적 능력을 길러주어야 한다. 학교 교육은 단지 교과서적 지식의 전달이나 점수 따 기만이 아니다. 학교는 학생들 개개인이 자기에게 적합한 속도로 공부하면서, 지적 정서적, 신체적 으로 온전하게 성장하고, 자신과 사회와 다른 나라와 자연에 대한 분별력과 통찰력을 기르고 전인 격적인 발달이 가능하도록 지원하여야 한다. 3) 교육은 민주주의와 보편적 복지의 가치를 배우고 몸에 익히는 과정이 되어야 한다. 복지 국가의 교육은 자유와 평등, 인간의 존엄성 등 민주주의적 가치와 태도를 배우고 실천할 수 있게 돕는 중요한 과정이다. 교사와의 관계, 학습이나 학교운영, 평가 등 모든 교육의 과정에서 자율과 자치, 민주적인 소통, 상호 존중, 배려와 관용, 나눔과 연대, 형평성 등의 가치가 실현되도록 하여, 그속에서 자연스럽게 복지국가적인 소양이 갖추어 지도록 하여야 한다. 4) 졸업생들의 취업은 학교와 국가, 지방자치단체가 함께 책임져야 할 과제이다. 국가는 학교를 마친 학생들이 누구나 적합한 일자리를 찾을 수 있도록 지원하여야 한다. 공급자 중심의 교육이 아니라, 학생과 학부모, 그리고 기업과 연구소 등 교육의 다양한 수요자들의 요구를 반영한 교육을 통해 교육 과정에서부터 국가와 지방자치 단체의 고용 정책 산업 정책과 연계되어 보조교사를 활용하는 등 인적 자본에 대한 투자가 핵심적이 될 것이다. 특히, 우리나라와 같이 교원 적체가 심각한 나라에서 양성된 우수한 인력을 교직 이외의 역할에 사장 시키지 말고 자신의 능력을 발휘하도록 하기 위해 획기적 인 수준의 교원 확보가 필요하다. 38

42 진행되어야 한다. 정부와 학교와 직업 현장(기업)은 긴밀하게 협력하는 가운데 최선의 진로 지도와 직업 교육의 실시, 그리고 변화하는 직업 현장(기업)의 요구에 응답하고 부응하여야 한다. 5) 교육은 직종 간 학력 간 임금 격차를 줄이는 대책과 병행 추진되어야 한다 지나친 경쟁 교육, 점수 따기 교육과 사교육비 문제 등은 교육계 안에서의 해결이 불가능하다. 보편적 복지국가 체계를 구축하기 위한 교육과 보육, 노동, 주거, 의료, 그리고 사회복지 정책 들이 종합적으로 추진되어, 정규직과 비정규직간ㆍ학력간ㆍ직종간의 임금 격차를 줄이고 학벌주의를 타 파할 수 있는 상황이 되어야 복지국가형 공교육이 가능해 진다. 이를 위해서는 교육 만의 단편적 정책 처방을 넘어 범정부적 종합 프로그램을 마련하여야 한다. 0~5세아 대상 보육 정책, 유치원 교 육, 초중등 학교 교육, 학교에서의 건강증진 및 건강관리, 방과 후 케어 및 클럽활동, 진로지도, 대 학입시, 적극적 노동시장정책과 연계된 취업 및 기술 교육, 국가 R&D 정책 등이 상호 연계 되도록 구성되어야 한다. 앞에서 살펴보았듯이 교육개혁은 단편적인 몇 가지 정책 수단들을 통해서 이루어 질 수 없으므로, 종합적인 교육관련 정책 패키지를 시행하기 위해 타 부처나 관련 기관 등과의 조 율과 협력이 필요하다. 5. 복지국가의 교육 정책 세부 내용 복지국가의 교육 정책 방향을 세부적으로 살펴보면 아래와 같다. 1) 초 중등학교 교육을 창의력 중심으로 전면 개편하여야 한다. 선행학습과 문제풀이 과외를 받고 자란 우리 아이들에게, 초등학교부터 무한 경쟁체제 속에서 과외와 입시에 찌들어 주입식 교육을 받아온 우리 아이들에게 자유로운 상상과 창의력을 가지며, 세계적인 경쟁력을 가지라고 요구하는 것은 가능하지도 않고, 너무나 과분한 요구를 하는 것이다. 교과 과목별 점수제 자체를 폐지하고, 각급 학교의 학년별 이수자격 을 규정하여야 한다. 국민 들이 살아가는데 필수적인 기능과 지식을 습득하도록 하는 국민핵심 능력 표준 을 구축하고, 이에 따라 최소한의 필수 이수학점 만 이수하면 졸업할 수 있도록 하며, 대신 조기에 이수자격 을 통과 한 학생은 자신의 장래 희망이나 특기에 따라 특정 과목에 대한 심화학습 또는 특성 교육을 자유 롭게 받을 수 있도록 해야 한다. 초, 중학교부터 필요한 학점을 능력에 맞추어 들을 수 있도록 하 되, 개인별 학습이력관리 와 학습계좌제도 도입 등을 통해 실질적인 맞춤형 교육이 가능하도록 해야 한다. 요리사가 되고자 하는 아동이 미적분학을 잘 할 필요는 없다. 하지만, 컴퓨터 공학자가 되고자 하는 아동도 자라서 결혼생활을 하는데 필요한 육아에 대한 교육과 건강에 대해서는 일정 수주의 지식을 의무적으로 갖추도록 하여야 한다. 이를 위해 학급당 교사 2배수 배치와 학교 환경 개선을 포함한 맞춤형 시설의 배치가 필요하다. 또한, 교육행정에서부터 교실 수업내용과 방식에 이르기까지 교육 패러다임의 질적인 전환이 필요하다. 자신이 원하고 관심이 있는 내용에 대해 깊 이 있게 공부할 수 있는 기회도 제공되어야 한다. 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_39

43 우리는 저출산으로 인해 이미 매년 10만 명씩 학생이 줄어드는 학교의 여유 교실과 교사를 공 교육의 강화에 활용하며, 학교 내에서 특기 적성 교육 까지를 책임 질 수 있도록 하며 초등학교부 터 고등학교 까지 국가의 제대로 된 공교육의 혜택을 볼 수 있도록 국비와 지방비를 포함하여 적 극적인 교육 재정에 대한 지원을 강화해야 한다. 매달 수업료를 100만 원 이상을 내어야 하는 고급 사립초등학교 수준의 교육을 전국의 6,900여개 초등학교들에서 무상으로 제공하고, 전국 5,000개의 중 고등학교가 모두 특목고 수준의 교육을 받을 수 있도록 하자. 2) 교육에 대한 국가의 투자를 확대하여야 한다. 최근 발표된 한국은행 국민소득 계정의 가계 목적별 최종 소비지출 자료에 따르면, 지난해 우 리나라 가계가 지출한 교육비 규모가 사상 최대인 39조 8,771억 원에 이른 것으로 나타났다. 이중 사교육비 명목으로 쓰인 돈은 약 19조원으로 가계가 직접 지출한 전체 교육비 지출액의 절반을 차지하였다. 통계청의 추계인구(1,667만 3,162 가구)를 기준으로, 가구당 239만 2,000원씩을 교육비 로 직접 지출하였으며, 교육비 지출액은 전체 가계 소비 지출액(534조 4,989억 원)의 7.5%에 이르렀 다. <그림 8> 단계별 교육체계의 정상화 개념도 대학원 대학교 대학/대학원 대학교육거품제거 특성화-지역화 예체능과외 (대입용) 고등학교 중학교 학력과외 (대입용) 사교육 학업 과외 축소 공교육으로 흡수 초등학교(고학년) 초등학교(저학년) 공교육 내실화, 질적 향상 사교육 부문 흡수 실업 교육 강화 예체능과외 유치원 보육시설 보육/유아교육 확대 강화 과외 흡수 자료 : 저출산 고령사회 대비 육아지원 정책방안, 고령화 및 미래사회위원회 대통령 보고 자료, 2004 그림 7에서 보듯이 사교육의 공교육으로의 흡수로 일상적인 사교육비 부담의 해소 뿐 아니라, 교육에 대한 전반적인 국민 부담 해소와 교육 부분에 대한 지원을 통한 국민들의 실질 구매력을 높여주는 효과를 달성하도록 해야 한다. 이를 위해서는 보육 및 유아교육 서비스의 혜택을 받는 대상자를 현재의 59%에서 90% 수준으 40

44 로 확대하여야 한다. 각종 부교재, 학습 준비물과 교구재, 체험 학습비, 교복 등을 학교에서 지급하 는 등 초 중등의 의무 교육을 정상화 하여야 한다. 이미 대다수의 청소년들이 진학하고 있는 고등 학교 까지 의무교육도 확대하는 것이 필요하다. 국방을 위한 병역이 국민의 의무라면, 교육도 마찬 가지로 똑같은 국민의 의무이자 권리이다. 초등학교와 중학교가 의무 교육이라면, 수업료와 교과서 비용 뿐 아니라, 체육복, 공책과 연필, 책가방 등 각종 교구재와 부교재 까지 국가에서 지원하는 것 이 옳다. 초등학생과 중학생을 둔 학부모는 개인적으로 지출하는 과외비용 외에도 학교와 관련하여 매년 약 2.4조원 정도를 부담(2004년 기준)하고 있으며, 기타 야외수업이나 특기적성 교육 등 활동 비에 부담이 있는 저소득층의 학생들은 이 돈을 낼 수 없어 공교육 내에서조차 소외되고 있다. 아 직 의무 교육이 아닌 고등학교의 경우, 전체 대상자의 98%가 진학함에도 불구하고 수업료로 연간 1.8조원, 급식비 등 수익자 부담 경비로 약 1조원을 학부모가 직접 부담하고 있다. 한마디로 의무교육에도 불구하고 만만치 않은 공교육비 부담이 존재하고 있는 것이다. 교복 부 담 역시 이러한 만만치 않은 공교육비 부담의 일환이라고 할 수 있다. 보다 공고한 의무교육 체계 의 확립을 통해 이런 문제를 해결 할 수 있는 것이다. 고등학교 의무교육의 실시는 각종 문제를 야 기하고 있는 사학들의 정상화와 공공화에도 기여할 수 있다. 이러한 실질적 의무교육의 확대는 해 마다 되풀이되고 있는 교복 값과 관련된 논쟁을 불식시키는 근본적인 대책이 될 것이다. 등굣길에 선생님이 사오라고 한 준비물을 챙겨야 한다고 손을 벌리는 아이들과 이에 부담을 느낀 학부모들 이 아침 마다 실랑이를 벌리는 풍경도 과거의 일로 만들어 버릴 것이다. 뿐만 아니라 그 금액만큼 국민들의 가계 부담을 덜어주고, 추가로 소비할 수 있는 가처분 소득을 늘려주어 내수를 진작시키 는 효과를 발생 시킬 것이다(복지국가소사이어티, 2010). 보다 강력한 의무교육 체계의 도입을 하기 위해 우리는 얼마나 더 세금을 걷어야 할까? 우선, 우리나라의 정부 지출 도 전체 GDP 규모에 비해 작저미나, 이중 사회분야의 지출이 너무 작다는 것을 지적해야 할 것이다. 우리나라의 GDP 대비 일반정부 지출규모는 미국이 36.6%, 유로 권이 46.6%, OECD 전체의 평균이 40.7%인데 비하여 아직 31.1% 수준에 불과하다. 더구나, OECD 국가들의 기능별 재정지출 구조에서 일반정부 총지출 대비 사회분야의 지출은 스웨덴이 42.5%, 독 일이 46.6%, 영국이 37.8%인데 비하여 한국은 9.7% 수준에 불과하다(OECD, 2009). 즉, 국가의 역할 로 보장되어야 하는 것의 상당 부분이 개인과 가족의 책임으로 지출되고 있는 것이다. 우리나라 근 로자들의 임금 수준이 OECD국가들에 비해 낮지 않다는 전경련 등의 발표는 수치상으로는 틀린 것이 아니지만, 이들 나라에서 국가가 간접적으로 지원하는 민간의료보험과 노후 대비 연금, 각종 주거비와 사교육비 등 사회보장비용을 개인이 직접 지출하고 있는 것을 고려한다면 우리나라 근로 자들의 실질 임금수준이 낮다거나 가처분 소득이 적다는 노동계의 주장이 더 설득력이 있을 것이 다. 복지국가 교육정책에서는 중등 교육 뿐 아니라 대학 교육비까지 단계적으로 국가와 지자체가 부담하는 것이 필요하다. 현재의 이명박 정부의 취업 후 학자금 상환제도는 복지국가를 위한 등록 금 후불제와는 그 내용과 정책의 근본 철학이 완전히 다르다. 우선, 취업 후 학자금 상환제도는 적 용대상을 소득 7분위 이하의 저소득층으로 제한하고 있는 잔여적 복지제도이다. 또, B 학점 이상으 로 수혜 대상자를 축소하여 초기에 수혜 대상으로 예정되었던 14만 명이 제외되었다. 이 때문에 대 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_41

45 학생 등록금으로 허리가 휘는 다수의 가구가 신청 대상에서 원천적으로 배제되었다. 둘째, 취업 후 학자금 상환제도는 이자가 너무 높다. 5.8%의 금리에 복리이자가 붙는 등 학자금 융자의 금리가 너 무 높아 국가의 교육 지원 정책이라고 부르기가 민망한 정도이다. 실제로 80만 명의 대학생이 융자 를 받을 경우 이 제도를 통해 정부는 향후 25년 동안 52조 원의 이자 수익을 올리게 되는 등 제도 의 목적 자체가 왜곡되고 있다. 특히, 병역 의무를 이행하는 중에도 이자를 계속 내야하는 불합리 한 조항 등은 복지국가의 학자금 융자제도와는 다른 것이다. 만약 복지국가의 관점에 따라서 등록 금 후불제를 시행한다면, 구체적인 시행방안은 다음과 같이 달라질 것이다. 복지국가의 학자금 융자 제도는 1) 소득 7분위 이하의 중하위 소득계층만을 대상으로 하는 선 별적 복지가 아니라, 모든 대학생들과 학부모들이 수혜대상이 될 수 있는 보편적인 복지제도로 시 행되어야 한다. 이를 통해 취약계층 뿐만 아니라 과도한 등록금을 부담스러워 하는 다수의 중산층 도 수혜를 받게 되면, 가계의 실질적인 가처분 소득 증가가 실현되어, 결국 내수 진작 효과를 노릴 수 있게 된다. 2) 등록금 후불제는 국민들의 교육 욕구를 담보로 하는 국가의 돈놀이 수단이 아니 라, 국가가 미래의 성장 동력인 고급 인재 육성을 위한 투자를 목적으로 운용해야 한다. 즉, 단리 2%대의 국고채 금리 수준으로 이자를 낮추어 대학생들의 원리금 상환 부담을 덜어 주어야 한다. 3) B 학점 이상으로 수혜 대상자를 조정하는 방침은 대학의 학점제도 정비 등과 연동하여 단계적 으로 도입되어야 하고, 4) 융자의 금액도 대학교 등록금에 한정하지 말고, 제대로 공부에 전념할 수 있도록 생활비와 교재비용까지도 지원하는 수준으로 확대되어야 한다. 5) 당연히, 국민의 의무를 다 하기 위해 병역의 의무를 이행하는 중에는 이자 납입을 면제해 주는 등으로 제도 시행에 따른 행 정적인 불합리는 개선되어야 한다. 6) 등록금 후불제와 연동하여 학생 1인당 교수 숫자와 실험실습 장비 등 대학의 교육 여건에 대한 평가 인증을 강화하여, 등록금 후불제가 무분별한 사학의 돈벌이 수단으로 전용되는 것을 방지하여야 한다(복지국가소사이어티, 2010). <표 5> 연도별 추가 소요 교육 재정 추계 19) (단위 : 억원) 자료 : 윤종훈, 교육혁명의 필요성과 정책 과제, 복지국가소사이어티 내부 자료, ) 2007년 불변가격 기준 20) 최저금액 기준을 3차년 50% 적용, 4차년에 100% 적용 42

46 개편된 교육 중심 대학 재학생에 대해서는 한층 지원을 강화하여 학자금 융자가 아니라 일정 조건을 부과하여 지원하거나, 직장인들의 직업 재교육과 전직을 위한 재교육에 소요되는 생활비(고 용보험 등 포함)와 학비 까지 국가에서 지원하도록 한다. 현재 노동부에서 실시하고 있는 고용환급 금 제도와 원칙이 같으므로 이 제도의 대상과 보장성을 좀 더 확대한다고 생각한다면 도입하지 못 할 이유가 없다. 복지국가소사이어티에서 교육 부문의 정책 시행을 위해 소요될 추가 예산 추계는 4년간 총 40조원의 추가적인 교육재정 소요된다는 것이다. 그동안 국가의 재정 여력이나 경제 성장 률을 잠식한다는 이유로 기획예산처와 재경부 등에서 예산 부담이라는 측면에서 반대하던 논리는 근가 없다는 것을 이명박 정부에서 증명하고 있다. 즉, 교육 부문보다 투자 효과도 불분명하고, 고 용 창출의 기능도 미약한 4대강 개발에도 경제 부처들의 반대 없이 21) 이미 수십 조 원을 투자하는 과정을 통해 획기적인 교육 투자는 현재의 우리나라 경제 수준에도 충분히 도입할 수 있다는 것을 역설적으로 보여준 것이다. 위의 정책에 소요되는 40조원 가까운 재원을 마련하는 것이 쉽지는 않지만, 국민의 동의가 있다 면 현재의 우리나라의 경제 수준에서 불가능한 것도 아니다 22). 우선, IMF 이후 극심해진 빈부의 격차를 세금과 복지의 확대를 통해 실질적으로 좁혀가는 것이 우선 순위가 되어야 할 것이다. 4대강 개발에 투입될 30조원이나 미분양 아파트 매입에 2차례에 걸 쳐 투자된 17.5조원과 7.4조원 등 토건세력만 살찌게 하는 대형 토목건설 공사들을 중단 또는 축소 하고, 검증되지 않은 부유층과 대기업 대상 감세정책을 포기하여야 한다. 정부의 통계를 살펴보면, 커다란 국민의 추가부담 없이도 정부의 의지만으로도 상당부분 이 문 제를 해결 할 수 있음을 알 수 있다. 2009년 기획재정부의 발표에 따르면 추가로 더 걷힌 금액이 1.7조원이며, 전체 세계 잉여 23) 는 4.6조원이라고 한다 24). 지난해 정부는 채무 변재에 우선 충당하도 록 되어 있는 부분과 지방 교부세와 각종 교부금으로 나가는 부분을 제외하고, 2조 1천억 원을 추 가 경정 예산으로 편성하였다. 어리로 갔는지 흔적을 찾을 수 없는 추경 예산을 의무 교육의 확대 에 활용하였다면, 경기 진작의 가장 유용한 방법 중의 하나가 되었을 것이다. 부자감세 로 사라질 80조 원의 예산은 차치하고라도, 2011년에 증세가 되는 근로소득세 2.2조 원, 부가가치세 6.0조 원, 법인세 4.6조 원 등 국민과 기업이 추가로 12.8조 원 중 순수하게 증가하 는 세입의 50% 정도(8.65조 원)를 투입한다면 당장 내년 부터라도 앞에서 언급한 내용 중 상당히 많은 사업을 할 수 있을 것이다. 특히, 무력화시킨 종합부동산세를 부활시켜 계층과 지역 간의 격 차를 좁히고, 근로소득 및 사업소득의 형평성에 문제가 없도록 불로소득에도 공정한 과세를 하여야 한다. 21) 지난 참여정부에서 대통령의 강력한 의지에도 불구하고, 균형재정과 양입제출을 이야기하면서 대통령과 청와대의 선 투자 전략을 반대하던 기획예산처와 재정 경제부 고위공무원들도 정권이 바뀌자 현재의 적자 재정 정책에 대한 반대 의 목소리는 커녕 적극적으로 앞장서고 있다. 22) 이상이, 이상구 등, 역동적 복지국가의 논리와 전략, 2010.에 구체적인 재원마련 대책을 소개하고 있으며, 이 경우 우 리나라 경제에 미치는 영향에 대해서도 분석하고 있음. 23) 세계 잉여금이란 재정 운용 결과 당초 예산상 목표로 잡았던 세수액( 稅 收 額 )을 초과해 징수되었거나 지출이 세출예산 보다 적어 사용하지 않은 금액이 발생한 경우, 이 초과 징수된 세입과 쓰지 않은 세출불용액( 歲 出 不 用 額 )을 합한 금 액을 말한다. 24) 이명박 정부에서 시행된 각종 세금 감면을 하지 않았으면 추가로 확보되었을 9조1천억 원의 세수 감소분을 제외한 금액임 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_43

47 <표 6> 각종 세제 정비를 통한 추가 재정수입 추계 25) (단위 : 백만원) 주 1) GDP의 0.68% 적용 주 2) 추가수입은 4.2조원 이나 국선세무사 제도 도입으로 인한 추가재정지출 약2천억 원을 제외한 금액임. 가장 쉽게는 부자감세 철회와 표 6.에서 보는 것과 같이 각종 비과세 감면제도의 정비를 통해 현재의 세법에서도 추가로 받을 수 있는 세수를 확보하는 것으로 4년간 91조원의 세수확보가 가능 한 것으로 추정된다. 이 모두를 교육 부분에 투자할 수는 없지만, 정부의 의지와 사회적 합의만 있 다면 상당부분을 우선적으로 투자하는 것이 가능할 것이다. 그 다음은 각종 양도차익에 부유세나 사회복지세 등을 신설하여 부과하는 방안이 될 것이다. 그 리고, 가장 근본적으로는 소득세를 정상화 26) 시켜야 한다. 이렇게 하여 새로이 확보되는 재정은 국 민 모두가 인간적인 최소한의 존엄을 유지할 수준의 사회안전망 확충에 우선적으로 투입되어야 한 다. 누진적 연대적 증세와 복지확대의 재정운용은 한국경제의 가장 큰 병폐인 양극화를 완화시키 고, 내수경기를 활성화하여 균형적인 경제의 선순환 구조에 크게 기여할 것이다. 3) 고졸자의 85%에 이르는 과잉된 대학 진학율을 정상화 하고, 단 한 번으로 인생이 결정되는 대학 입시 교육 제도의 개편이 필요하다. 단 한 번의 입시로 모든 것이 결정되는 대학입시 제도 때문에 과도하게 집중되고 비대해진 입 시 전 교육에 비하여 상대적으로 대학 입학 후 및 졸업 후 평생 교육은 너무 부실하다. 단 한 번에 인생이 좌우되는 입시제도의 문제를 개선하는 방법은 수능과 논술, 내신으로 점수를 분산시키거나 정시와 수시, 특별전형 등으로 다양한 각종 전형 제도를 만드는 것이 해결책이 될 수는 없다. 궁극 적으로는 고교 졸업 후 1회, 직장 근무 중 1회, 직장 퇴직 후 1회 등 인생에 3번 이상의 대학 입학 기회를 부여 27) 하고, 입학 단계별로 인센티브가 점증 되는 제도 28) 를 통해 고등학교 졸업 후 입학하 25) 이상이, 이상구 등 복지국가혁명, 참조 26) 구체적인 방안은 이상구 등, 복지국가논리와 전략, 2010.의 복지국가의 재정 부분을 참조하기 바람 27) 이러한 정책은 고교 졸업 후 대학입시 한번으로 국한된 선택의 기회를 3번 이상으로 나누어 가지도록 하여 대학 입 시에 과도하게 집중된 학생과 학부모 그리고 사회의 부담을 완화하자는 목적과 더불어, 실질적으로 살아가는데 필요 한 지식을 습득하는 과정으로서 대학이 기능을 하도록 하는 목적이 있음. 이미 현재도 3수 4수를 하는 학생들이 많 으므로 이들을 단순히 대학교 입학 시험을 위한 준비로 시간을 소비하도록 하는 것이 아니라, 대학에서 실질적으로 44

48 는 대학 제도를 근본적으로 개편하는 방안이 필요하다. 또한, 입학사정관제도 등 이름은 다르지만 실질적으로 학력 시험을 통해 입학을 결정하는 제도가 아니라 본인의 요구와 사회의 필요에 따라 입학이 결정되는 구조로 바꾸어 실질적으로 대학 입시에 대한 부담을 덜어주어야 한다. 그리고, 평 생학습의 강화를 통해 과대한 대학 교육에 비해, 과소한 성인 학습 교육 간에 규형과 소통을 유도 하자. 또한, 연구중심 대학이나, 기술교육 중심 대학, 또 특수 목적의 대학들이 아닌 취직을 위한 스펙 을 쌓는 목적으로 가는 대학 진학의 경우, 이러한 필요성 자체를 없도록 하는 고용구조, 임금구조, 산업구조의 변화 등을 동시에 다각도로 추진하여야 한다. 우리나라와 같이 강대국의 틈에 끼여 세계와 경쟁하면서 살아야 하는 나라, 지하자원 보다는 인 적 자원을 중심으로 발전해야 하는 나라에서 대학 진학률 자체가 높이 것이 문제 되지는 않을 것 이다. 다만, 불필요한 대학 진학이나 쓸모와 효과성이 없는 학력 인플레가 문제인 것이다. 또한, 질 낮은 대학교육과 졸업생들의 질 관리가 되지 않는 것도 부실 서비스 로서 제고되어야 한다. 대학 교육이 실질적으로 개인과 국가, 그리고 사회와 기업에도 도움이 되도록 해야 하며, 이를 위해서는 다양한 교육과 취업의 경로를 제공하는 것과 더불어 고등학교 졸업 후 바로 대학에 진학하는 비율 을 단계적으로 30% 이하로 낮추는 등 OECD 국가 수준으로 정상화 하려는 노력이 필요하다. 4) 대학의 역할과 기능에 대한 개편과 조정이 필요하다. 현재의 학문 중심의 단일한 대학 체계를 일반대학은 학문 중심대학과 법학전문대학원, 의학전문 대학원, 경영학 전문대학원 등의 전문가 양성 대학으로 이원화하며, 다수의 일반 대학들은 산업 현 장에서 요구되는 기술 교육을 실시하는 교육 중심대학으로 기능을 전환한다. 기존의 노동부나 산업 자원부에서 운영하는 산업대학 형식이 아닌, 교수 요원부터 실질적인 직업 교육과 실무교육이 가능 하도록 기능과 역할을 할 수 있는 대학으로 만들어야 한다. 기술교육 중심의 대학에서는 기술 교육 중심의 대학으로 육성하면서, 융자의 성격을 가진 등록 금 후불제를 넘는 수준의 무상학자금 제도를 도입하는 것이 필요하다. 자영업자와 직장에 다니는 사람들은 원하는 경우 누구나 국가에서 지원하는 기술 중심의 직업 재교육을 받을 수 있도록 하자. 재교육을 위해 휴직하는 직원들에 대해 유급 휴가비와 생활비도 국가가 지원하는 것이 필요하다. 학습하는데 시간을 활용할 수 있도록 입시에 대한 부담을 줄여주는 기능을 할 수 있을 것이다. 28) 고교 졸업 후 입학의 경우는 등록금 후불제 대상, 직장 재직 중 취업자는 등록금 국가 지원 및 생활비 지원, 퇴직 후 대학 입학자는 등록금, 생황비 지원에 더하여 고용 보장 까지 지원하여 인적 자원의 활용 극대화 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_45

49 <그림 9> 평생학습시스템의 흐름 구분 학교교육 직업세계 단계 주요 정책 과제 * 무상교육 확대 및 등록금후불제 실시 (GDP 6% 교육예산확보) * 학문 중심 학교 교육 탈피 * 고등교육체계를 교육중심대학과 연구중심대학, 일반 대학으로 구분 * 전문대, 기능대학 등을 교육중심대학 (산업대학)으로 일원화하여 집중 육성 * 교육중심대학(산업대학)을 지역의 평생학습센터로 육성 * 지역별 인적자원개발위원회 설립하여 학교교육과 성인 직업교육을 통합 조정하고 산학연계 강화 * 중소기업 재직근로자 및 실직자를 위한 직업훈련교육 지원 강화 * 직업교육기간 동안의 생계비 보조 강화 자료 : 윤종훈, 교육혁명의 필요성과 정책 과제, 복지국가소사이어티 내부 자료, 2008 여기에서는 직원들은 기업이 경쟁력을 갖추기 위해 요구되는 기술을 교육하고, 구조조정에도 걱 정이 없도록 새로운 지식과 기술을 지속적으로 습득할 수 있도록 도와주어야 한다. 동시에 기업에 는 신기술 개발과 직원 교육에 대한 부담을 적극적으로 덜어줄 수 있는 적극적인 고용정책과, 노동 정책, 그리고 산업정책의 수단으로 기능을 하도록 한다. 현재의 대량 실업 사태에 대한 고용대책을 단순 고용 유지 를 위한 지원 정책이 아니라, 적극 적인 지식 습득과 신기술 개발을 위한 전면적인 근로자 재교육의 기회 부여 에 지원을 하도록 하 자. 대학을 활용하여 이행노동시장(Transitional Labor Market) 개념에 입각하여 노동시장 신규 진 입자 - 재직 근로자 - 이직 예정자 - 실직자 등의 근로생애에 따라 단계별 평생학습체계를 구축하 는 것이 필요하다. 노동 시장에 신규 진입하는 자들을 위해서는 직장 탐색과 직업교육을 강화하고, 학교와 고용지원센터 연계를 통해 일자리 탐색과 경력형성을 지원하는 것이 필요하다. 재직근로자 를 위해서는 우수 훈련기관 고급과정을 선정하고 훈련실비 및 임금 지원. 전략경영, 인사조직, 마켓 팅, 리더십 등의 주요 능력 개발 분야나, 금융, 물류, e-비즈 등 첨단 서비스 산업 영역에 대한 특별 교육과정의 확대가 필요하다. 이직 예정자나 전직 근로자를 위해서는 전직훈련 지원 확대와, 고용 조정대상자를 대상으로 하는 전직지원서비스를 준 고령자(50세 이상)에 확대가 필요하다. 기술교육 중심대학으로의 개편에 맞추어 기존 대학의 기능을 개편하는 것도 검토해 볼 수 있다. 예를 들어 현장에서 요구되는 기술적인 실무 교육을 강화하고, 기능을 전환한다면 상대적으로 일반 교양 등에 대한 연구와 교육 기능이 약화된다는 비난이 나올 수 있다. 그러나, 실질적으로 기존의 사립대학들이 표면적으로는 종합대학으로서 여러과목들을 개성하고 있지만, 실제로 세부 전공을 들 여다 보면 기초학문 분야 조차도 산업적인 수요가 있거나 정부의 지원이 있는 분야에 치우친 것을 46

50 볼 수 있다. 예를 들어 전자공학과가 아니더라도 물리학과에서 순수한 물리학을 전공한 사람이 아 니라, 실용적인 요구가 있는 전자 공학 관련 세부 전공의 교수가 채용되는 것이 그러한 사례이다. 기초 과학교육, 인문과 교양에 대한 교육이 필요한 것은 두발 할 것도 없지만, 국가의 지원없이 모 든 사립대학들이 이러한 인프라를 갖추도록 요구하는 것도 쉬운 일이 아니고, 강요한다고 가능하지 도 않다. 다라서, 권역별로 국립대학들을 중심으로 교양교육을 전문으로 하는 국립 교양대학 의 운영도 생각해 볼 수 있다. 일정 기간을 교양대학에서 필요한 교육을 이수한 이후에 전공 분야를 해당 대학으로 가는 방향이 그 것이다. 국립대학의 문호를 넓히고, 교양 분야에서의 학생들의 자질 을 향상 시킬 수 있으며, 국가적으로 필요한 인문학과 기초 학문 분야의 연구 인프라를 확충한다는 측면에서도 적극적으로 검토하는 것이 필요할 것이다. 다음의 내용은 사회경제학회에서 한신대학교 강남훈 교수가 제안한 방안이다. 지역별 국립 교양대학의 운영 1. 고등학교를 졸업 한 뒤, 교양대학을 거쳐서 일반대학으로 진학하거나, 전문대학에 진학하는 두 가지 경로를 만든다. 2. 교양대학은 2년제로 하고, 일반대학에서는 3년으로 하여 전공을 강의한다. 3. 교양대학은 입학 자격고사를 실시하여 일정 이상의 학력을 가진 학생들을 선발하여 권역별로 배 정한다. 입학 자격 고사는 절대평가로서 고등학교 전 과목으로 하되, 예를 들어서, 하위 50%의 학생들에게만 변별력이 있을 정도로 쉽게 출제한다. 4. 전문대학은 교양대학보다 낮은 자격시험 기준을 적용한다. 예를 들어 80%의 학생들까지 진학이 가능하게 한다. (혹은 자격시험 기준을 없앤다.) 5. 교양대학은 인문, 사회, 자연, 공학 4개의 계열로 운영한다. 6. 교양대학은 영어를 포함하여, 계열별 졸업 자격 시험을 실시한다. 일반대학 입학은 자격시험에 통과된 학생들 중에서 교양대학 내신 성적으로 선발한다. 일반 대학은 학과별 혹은 학부별로 교 양대학에서 수강해야 하는 과목과 성적을 지정한다. (예를 들어서, 경제학과에 입학하기 위해서 는 미적분학, 경제학, 정치학, 사회학을 수강해야 하며, 경제학은 A학점을 받아야 한다.) 7. 교양대학의 교수 학생 비율은 20대 1 이내로 하고, 우수한 교수를 엄선하고, 철저하게 학점을 관 리하여 일정한 학력 이상을 갖춘 학생들만 일반대학에 진학할 수 있도록 한다. 8. 교양대학 시설로서는 권역별 일반대학의 시설과 전문대학의 시설을 우선 활용하고 필요시 증축한 다. 9. 일반대학 정원은 2020년까지 현재보다 30% 이상 줄이면서, 교수 숫자는 유지할 수 있도록 한다. 이 때 지역균형발전을 위하여 주로 수도권 대규모 사립대학의 정원을 줄인다. 이 때 기준이 되는 지표는 교수 1인당 학생수, 학생 1인당 교지(교사)확보율 같은 것들이 될 수 있다.(이런 지표들과 유사하게 수도권 대규모 사립대학에서 떨어지는 지표들을 찾을 수 있을 것이다.) 정원을 감축하 는 사립대학에 대하여 국가연구교수 지원, 교수 인건비 직접 지원 등의 예산 지원을 병행하여 등 록금이 인상되지 않도록 한다. 10. 전문대학 정원도 줄이되, 전문대학은 1단계로 고등학교 정도의 수업료를 내고 다닐 수 있게 예산 과 인력(국가연구교수)을 지원하고, 중장기적으로 대학 중에서 가장 먼저 무상교육을 실시한다. 전문대학은 권역별로 네트워크 체제 속에서 통합 운영하고, 철저하게 실기 위주로 교육하고 엄격 하게 학점을 관리한다. 전문대학 학과 조정은 산학관 협력체제를 갖추고, 산업 수요에 흐름에 맞 추어서 2, 3년마다 재조정한다. 교수들도 산업의 흐름에 맞추어 재교육한다. 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_47

51 5) 전국에 10개 이상의 연구중심 대학 육성 전국 10개 이상의 광역 단위로 대학 마다 매년 1조원 이상의 연구 개발 투자가 가능한 특성화, 전문화된 연구 중심대학을 육성하는 것이 필요하다. 이들 대학들은 특화하여, 더 이상 학생들의 등 록금만으로 학교를 운영하거나 돈을 버는 대신, 연구개발을 중심으로 할 수 있도록 전폭적인 지원 을 하자. 대기업이 400조원이 넘는 사내 유보금 29) 을 연구중심 대학을 설립하거나 지원하는데 사용할 때 는, 파격적인 수준의 각종 세금 감면 및 특혜적인 지원 등 과감한 혜택을 부여하도록 하자. 포항공 대나 KAIST 정도의 연구와 신기술개발 중심 대학을 전국적으로 10여 개를 육성하여, 매년 와이브 로와 같은 수 십 조원의 새로운 가치를 창출하는 신기술을 만들어 낼 수 있도록, 창조적인 인력 양 성에 국가의 자원을 집중 투자하는 것이 필요하다. 감세를 통한 경기 부양 정책이나, 토목 공사를 통한 일자리 창출 정책 대신, 적극적인 교육에 대한 지원을 통해 경제도 회복하고 국가 경쟁력을 강화 할 것이다. Ⅲ. 결론 그 동안 진보세력들은 학교 현장인 교실에서, 또 참여 연대 등의 시민사회단체 활동과 전교조 등의 전문직 노동운동을 통해서 다양한 방식으로 교육 개혁을 추진하여 왔다. 지난 10년간의 민주 정부 시기에는 정부와 국회에 직접 참여하기도 하였고, 정권이 교체된 이후에는 교육감 선거와 교 육희망네트웍 등의 대중 운동을 통해서 그 노력을 계속하고 있다. 그러나, 교육개혁세력의 진정성 과 열정, 그리고 해당 분야에 대한 높은 전문성에도 불구하고 지금까지 교육 개혁의 성과는 별로 만족스럽지 못하다. 그 이유는 우리나라 교육의 문제에 대한 과학적인 분석과 종합적이고 체계적인 개혁 전략에서 진보세력들의 한계가 있었음을 부정할 수 없다. 이를 구체적으로 살펴보면, 우선, 우리나라 교육 개혁세력들에게는 부분적이고 세부적인 개선 방안은 있었으나 체계적인 종합적인 교육 개혁에 대한 내용이 부족하였고, 개혁 세력 내에서의 전 략과 전술에 대한 합의도 부족하였다. 두 번째, 국민들의 공감대를 형성할 수 있는 교육개혁의 비전에 대한 전망 제시가 없었고, 이를 위한 홍보와 선전도 미흡하였다. 셋째, 교육 문제의 근본 원인이 교육만이 아니므로 해결도 교육계에서 가진 방법 만으로는 개 선되지 않음에도 불구하고, 교육 분야 외의 다른 분야와의 연계와 교류가 부족하였다. 교육 문제에 대한 접근 방식만 보아도 교육학적인 접근이나 행정학적인 접근 외에 경제학적인 접근, 사회학적인 29) 물론 사내유보금이라고 하여 당장 현금의 형태로 보유하고 있는 것이 아니므로, 총액을 마음대로 사용할 수도 없고, 경영권 방어 및 재정 건전화의 방안으로 일정 정도의 유보율을 확보하는 것도 필요할 것이다. 그러나, 원하는 기대 수익을 충족시킬 수 있는 적절한 투자처가 없어 쌓아두고 있는 사내 유보금의 경우 미래 전략이라는 측면에서 연구 개발과 인력개발에 투자할 수 있도록 과감한 정부의 유인정책이 필요할 것이다. 기업에게 억지로 투자를 하라고 하 여서 투자하지는 않을 것이므로 이들 재원들이 국가의 정책 방향과 기업의 발전 방향에 맞도록 연구개발과 인력 양 성 등이 가능한 연구중심 대학으로 투자되도록 유도하는 다양한 지원 정책을 시행하여야 한다. 예를 들어 조세감면 외에도 기업의투자에 대한 매칭 으로 연구비를 지원하는 방안, 인력과 기술을 지원하는 방안 등 다양한 산업정책을 결합하는 것이 가능할 것이다. 48

52 접근, 정치학적인 접근, 그리고 문화적인 접근이 필요하다. 교육 문제에 대한 다각도의 분석과 대안 제시를 통해 개혁의 방법과 목적, 전략을 구체화하고 연구하여야 한다. 넷째, 교육 개혁 세력의 정치세력화 및 기존의 정치 세력들과의 연계가 부족하였다. 최근 지방 자치단체의 교육감 선거에 참여하는 운동이 일부 성공하였다. 이번 2010년 지방자치단체 선거를 계 기로 이러한 운동이 본격적으로 벌어지고 있는 것은 매우 바람직한 일이다. 선거를 통해 정치권력 을 획득하고 합법적으로 개혁을 시행할 권력을 국민으로부터 위임받는 방법에 대해 더욱 체계적이 고 조직적으로 접근할 필요가 있다. 다섯째, 구체적이며 종합적인 정책 개발 및 수권 능력의 배양이 부족하였다. 진보 진영이 가진 정책과 인물의 한계로 인해 지금 다시 선거를 통해 집권에 성공한다고 하여도, 교육 부문에서 국민 들에게 희망을 주는 체계적이고 종합적인 정책 대안은 아직은 찾아보기 어려운 실정이다. 진보세력들의 교육 부분의 개혁의 한계를 극복하고, 실질적인 성과를 내기 위해서는 복지국가 전략을 중심으로 하는 교육 정책이 필요할 것이다. 우선, 교육 정책의 중심을 초 중등 교육과 대학입시 중심에서 인적자원개발정책으로 외연의 확대가 필요하다. 나아가 인적 자원의 개발을 통한 지식기반형 국가 성장 정책으로서 교육정책이 구상되어 야 한다. 또한, 기존의 교육 정책을 넘어서는 영역으로 논의의 대상과 범위를 확대하는 것과 더불 어 노동정책, 산업정책, 복지정책 등 타 분야 정책과 연계한 교육 정책이 모색되어야 한다. 이는 교 육 개혁에 필요한 재원확보를 위해서도 꼭 필요하다. 둘째, 국민적 동의와 합의를 구축하는 노력이 필요하다. 세계화, 국제화의 현실을 인정한 상태에서 교육 정책이 중장기적으로 검토되어야 하고, 미래형 교육 구조에 대한 국민적 공감대를 형성하는 것이 필요하다. 정권에 따라서 바뀌어서는 어떠한 정책도 그 효과를 발휘할 수 없다. 정책의 지속 성을 보장하는 길은 국민적인 합의와 공감대를 얻는 것 뿐이다. 또한, 국민적 합의에 근거하여 지 속적으로 개혁을 이끌어 갈 수 있는 추체 세력의 형성 및 핵심 주체 세력들 간의 연대와 조직화가 필요하다. 셋째, 교육 개혁을 위해서는 정책 추진을 위한 세밀한 전략 개발이 필요하다. 국민의 의견을 수렴하고 국민들의 참여를 통해 국민들이 동의할 수 있는 교육의 구체적인 세부 정책 자체의 개발에 더하여, 정책 추진을 위한 전략도 개발되어야 한다. 모순된 제도가 잔존하는 이면에는 이에 수혜를 보는 세력들이 존재하기 때문이다. 국민의 엄청난 부담이 되는 사교육 또한 분명한 산업 영역으로서 존재하고 있고, 사교육의 과잉 비대에는 이를 조장 방치한 정부의 정책 실 패가 자리하고 있다. 이려한 제반 사회 세력들에 대한 대화와 협상, 그리고 물리치고 나아가기 위 한 전략이 있어야 시대의 요구에 부응하는 교육의 근본적인 변화를 기대할 수 있을 것이다. 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_49

53 Ⅳ. 참고 자료 강남훈, 등록금 후불제 과세방법과 재정부담, 교수노조 자료집, 2009 강남훈, 대학 개혁안 : 국가연구교수, 국립교양대학, 권역별 대학 네트워크, 2010년 사회경제학회 추계 학술대 회 발표 자료, 2010 강준만, 입시전쟁 잔혹사, 인물과 사상사, 2009 교육과학기술부, 국가 R&D사업 성과평가 및 성과관리 선진화 전략 심포지엄, 2009 국가과학기술자문회의, 창조적 인재강국 실현을 위한 과학기술인력 육성전략, 2005 꼴찌 없는 교실 이유는?, 핀란드 학교 탐방 시리즈, 프레시안, 2009 김명신, 북유럽 교육 탐방 시리즈, 프레시안, 2009 김용일, 신자유주의 교육정책과 초ㆍ중등교육의 미래, 2009 김용일, 우리의 지방 교육자치 어디에 서 있는가?, 교육희망네트웍 자료집, 2009 김용일, 반상진 등, 지식기반사회의 고등교육체제 혁신방안 연구, 대통령자문 정책기획위원회, 2005 김일영, 한국교육산업 대해부 1 한국교육산업 대해부, 2 한국교육투자의 효과 분석, 3 한국 사교육산업의 현 주소, 새로운 사회를 여는 연구원, 2009 김현국, 2010 교육 예산안 분석과 대안, (사)정책연구소 미래와 균형 연구소, 2009 김현국, 바람직한 교육 정책을 위한 몇 가지 구상, 교육희망네트웍 자료집, 2009 김희삼, 지방대학 문제의 분석과 시사점, KDI 정책포름 211호, 2009 박세일, 대한민국 국가전략, 2009 박기영, 대학경쟁력이 대한민국의 미래, 청와대 정책 브리핑, 2005 복지국가혁명, 복지국가소사이어티, 2007 복지국가소사이어티, 대한민국, 복지국가를 부탁해, 도서출판 밈, 2010 서정화, 이명박 정부의 교육개혁 진단 및 시사점, 교육행정학 연구, 2009 심상정 등, 한국의 교육혁명을 제안한다. 교육혁명을 위한 토론회 자료집, 2009 아고라 이슈브리핑 Vol 14, 예고된 실패 : 이명박 정부의 교육정책 1년 평가, 2009 안승문, 복지국가를 향한 우리나라교육제도 개혁정책 방향, 복지국가소사이어티 월례정책 세미나, 2009 안승문, 핀란드 교육성공을 통해 본 한국 교육개혁의 과제, 복지국가소사이어티 내부 자료, 2009 안승문, 스웨덴의 복지적 공교육과 한국 교육개혁의 과제, 복지국가소사이어티 내부 자료, 2009 우석훈, 88만원세대, 레디앙, 2008 윤종훈, 교육혁명의 필요성과 정책 과제, 복지국가소사이어티 내부 자료, 2008 윤종훈, 이상구 등, 차별 없는 성장, 가족행복시대를 여는 대한민국 국가발전 전략, 한반도 전략연구원, 2007 이상구, 토목국가에서 인적자원 개발 중심 국가로, 복지국가 소사이어티 내부자료, 2009 이상구, 복지국가 교육 정책 방안, 복지국가 소사이어티 월례정책 세미나 토론자료, 2009 이상구, 어린이 안전 및 건강 정책 방안, 국무총리실 고령사회대책 연석회의 2기 발표 자료, 2007 이용식, 이상구 등, 생활체육 강화 방안, 대통령직속 고령화 및 미래사회위원회,

54 이주호 외, 평준화를 넘어 다양화로, 2006 이주호, 고교평준화 정책의 개선 방안. 대통령자문 교육인적자원정책위원회. 교육의 질 향상을 위한 고교평준 화 정책 개선 방안 정책토론회 자료집, 2002 이범, 이범의 교육특강, 다산에듀, 2009 이태수, 이상구 등, 지역주민통합서비스 제공체계 구축 방안, 대통령직속 저출산고령사회위원회, 2005 장수명, 국가 및 산업 경쟁력 제고를 위한 교육의 역할, 2004 장수명, 고등교육 경쟁력 강화를 위한 대학특성화 방안 연구, 한국교육개발원, 2008 조 벽, 지식산업의 핵심은 지식인이다. 미래인재포럼 발표 자료, 2008 전승훈, 성장과 분배를 위한 분야별 재원배분 방향, 2006 참여연대, 민생희망본부, 대학 재정운영과 등록금 책정 타당성 관련 실태 보고서, 예 결산 공개 및 운영 실 태와 등록금 책정의 문제점, 참여연대 이슈리포트, 2008 통계청, 2007년 사교육비 실태조사 결과, 2008 한국은행 금융경제연구소, 최근의 설립투자 부진원인과 정책과제, 2007 한명숙, 신기남, 첫째도 교육, 둘째도 교육, 세째도 교육, 교육 매니페스토, 2007 홍세화, 진보의 대안, 복지국가 소사이어티 월례정책 세미나 발표 자료, 2010 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_51

55 결혼, 출산, 육아 불안의 원인과 대안 1) 이 상 구 (복지국가소사이어티 연구위원) 1. 서론 : 결혼도 출산도 육아도 모두 부담스러운 현실 동물의 세계에서는 매일 먹이를 찾아서 섭취함으로서 개체를 보존하는 것 외에는 종족 보존 을 위한 생식과 임신, 그리고 출산이 가장 중요한 생애 사건이다. 동물들의 거의 모든 활동은 이러한 부분을 중심에 두고 생태계가 돌아가고 있다. 채석장의 발파 소음으로 돼지가 유산을 하거나 새끼 를 낳지 못하는 사례가 우리나라에서도 종종 보고된 바 있고, 각종 공해와 환경오염 등으로 꿀벌들 이 도망가고 여왕벌이 더 이상 알을 생산하지 않는 재앙이 최근 미국에서 발생하였다. 각종 소음과 매연, 그리고 자동차 불빛 등의 스트레스에 시달리는 고속도로 인근 젖소들의 우유 생산량이 감소 한다는 연구 결과도 있었다. 각종 스트레스와 불안으로 출산율이 낮아지는 것은 동물의 세계에서만 있는 것이 아니라 오늘날 우리나라의 인간사회에서도 찾아 볼 수 있다. 즉, 생계 부담과 고용 불안, 그리고 아동의 양육에 대한 부담이 결혼과 출산의 기피로 까지 연결되는, 그래서 동물의 세계와 비 견될 수 있는 참담한 상황이 연출되고 있다. 지난해 우리나라의 합계 출산율은 1.15명에 머물렀으며, 그 중에 서울은 평균 0.96명에 그쳤다. 강남구 출산율은 0.79명으로 전국 최저 수준이었다(통계청, 2009). 미국 2.1명, 프랑스 1.9명, 스웨덴 노르웨이 핀란드 등 북유럽 국가들이 평균 1.8명인데 비하여, 우리나라는 186개 국가 가운데 홍콩, 헤르체고비나에 이어 끝에서 3번째인 것으로 나타났다(유엔인구기금, 2010). 더구나 외국인 100만 명을 포함하여, 우리나라에 거주하는 인구는 이미 5,000만 명이지만, 2018년부터는 절대인구 수가 감소하기 시작할 것이다(통계청, 2010). 15세 이상에서 64세 이하까지의 생산연령의 인구가 아니라, 산업현장에서 실제로 종사하는 남자 27세, 여성 25세부터 55세 정도까지의 실제로 경제활동에 종사 하는 인구도 2012년부터 감소하기 시작하는 것으로 예측되고 있다(고령화 및 미래사회위원회, 2005). 이렇게 우리나라의 출산율이 낮아진 것은 여러 가지 요인이 있겠으나, 대부분의 조사와 연구 에서 나오는 가장 중요한 공통적인 원인은 육아와 교육에 대한 부담 때문이다. 일정 기간 사귄 이후 결혼을 약속하고 신랑이 될 남자가 신부가 될 여성의 집에 처음 인사를 하러 가게 되면 장인이나 장모가 될 분의 첫 번째 질문이 직장은 어디에 다니나? 이고, 두 번째 질 문이 집은 마련되어 있는가? 이다. 이에 대한 만족할 만한 답이 나와야 양친 부모님은 살아계시는 지, 가족관계는 어떻게 되는지 등에 대한 후속 질문이 이어질 수 있다. 따라서 이십대 젊은이의 태 반이 백수라는 이태백 이 보편화될 정도로 청년실업이 심각한 사회에서는 남성이든 여성이든 결혼 1) 본 원고는 복지국가의 논리와 전략 의 내용을 기획의도에 맞추어 재편집 보완한 것이므로, 자세한 정책 내용을 보고 싶은 분은 복지국가소사이어티가 발행한 책자를 찾아보기 바람. 52

56 을 결심하는 것 자체가 쉽지 않다. 최근, 경제적 필요성 때문이거나 성적인 필요성 때문에 동거는 급속하게 증가함에도 불구하고 결혼은 점점 줄어들고 있다. 아니, 이제는 결혼 자체를 당연히 해야 하거나 필수적인 것으로 생각하지 않을 정도로 이미 젊은이들의 결혼관 자체가 바뀌고 있다. 결혼 연령이 점점 높아져 가고, 이로 인해 출산 연령도 높아지면서 노령의 고위험 산모들의 비율 또한 많아지고 있으며, 만혼이 불임의 원인이 되는 부부의 비율도 다른 나라에 비해 높은 편이다. 아이 를 낳아서 기르는 것이 주는 편익에 비해 아이를 낳고 키우는데 드는 비용이 너무 많으므로 합리 적인 경제적 선택의 결과로 출산을 하지 않는 경우가 많아지고 있다. 매년 노동시장에 공급되는 노 동력의 숫자에 비하여 만들어지는 신규 일자리도 턱없이 부족하지만, 일자리 중에도 정규직의 안정 된 일자리가 너무 적어 결혼과 출산, 그리고 사회적 지원이 없이 육아에 대한 부담 모두를 당사자 들과 가족이 져야하는 부담 때문에 결혼과 출산을 할 엄두를 내지 못하게 되는 것이다. 1997년의 외환위기에 이어 2008년 하반기의 세계적 경제위기로 인해 우리나라에 밀어닥친 경제 난, 특히 고용불안과 실업률 상승이라는 민생의 위기를 맞게 되면서 출산 기피는 부부의 합의에 의 한 선택인 경우가 많아지고 있다. 즉, 자녀양육에 소요되는 비용을 모두 자신과 가족이 담당해야 하는 경제적 부담과 더불어, 언제 해고될지 모르는 직장, 안정되지 못한 소득에 대한 불안이 임신 과 출산을 꺼리게 하는 것이다. 현재 한국에서 벌어지고 있는 저출산은 불안한 소득과 고용, 미비 한 사회복지 시스템이라는 사회적 상황에 대응하여 살아남기 위한 개별 가계의 합리적 선택 의 결 과이며, 자녀에 대한 선호여부 등 본인의 의사와 관계없이 미흡한 육아지원체계로 인해 사실상의 강요된 출산 포기 라 할 수 있을 것이다. 2. 저출산의 원인과 사회적 파급효과 개인으로서는 출산 기피가 경제적 편익에 대한 검토의 결과로 도출된 합리적 선택의 결과라고 할지라도, 이러한 저출산으로 인해 우리사회가 감당해야 할 부담은 심각하다. 저출산의 영향이 가 장 가시적으로 나타나는 것이 바로 초등학교에서부터 시작되는 학생 수의 감소이다. 초, 중, 고교 학생들의 총 숫자는 2002년 870만 명에서 2007년 779만 명, 2012년에는 552만 명으로 감소하는 것 으로 추산되고 있다. 학생 수의 감소로 인해 전국의 폐교 숫자는 이미 4,000여 개에 달하고, 농어촌 의 군 지역이 아니라 도시 지역인 시와 구청 단위에서도 학급 숫자를 줄이는 학교가 늘어가고 있 다. 교과부는 앞으로 10년 이내에 현재의 40만 4천명에 이르는 전체 교사 숫자를 학생숫자에 맞추 어 최대 30%까지를 줄여야 하는 압박을 받고 있다. 또, 저출산과 고령화로 인한 사회적 부담은 향 후 국민연금 납부자의 감소와 수급자의 증가로 인한 국민연금 지급 불능의 위험과 높은 노인부양 부담의 초래 등 한 두 가지가 아니다. 한국보건사회연구원의 연구에 의하면, 육아와 교육에 대한 부담, 취직과 고용 유지에 대한 어려 움과 불안, 양육지원 시스템의 미비 등이 저출산의 주요 원인인 것으로 나타났다(이삼식 등, 2005). 우리나라의 저출산은 여성의 경제활동 참여와 육아가 병립하지 못하는 각종 육아지원제도의 미비 에 기인하는 것으로 나타났다. 육아를 사회복지 시스템의 도움 없이 개별 가정 내에서 감당해야 하므로, 출산과 육아는 여성뿐 만 아니라 남성에게도 큰 부담이다. 한국개발원(KDI)의 연구에서도, 출산 기피 원인 중 1위는 자녀 의 보육 및 교육에 대한 경제적 부담이었다. 다음으로 2위는 양육부담의 여성 편중과 사회적 지원 결혼, 출산, 육아 불안의 원인과 대안_53

57 의 미비였다. 특히, 남성 중심의 사고가 지배적인 우리나라에서 아동양육의 부담이 가족, 특히 여성 들에게 모두 전가되고 있기 때문에 아이를 낳아 키우는 것이 여성들에게는 엄청난 부담이다. 그러나 우리와 같은 발전 단계를 거친 나라, 심각한 저출산의 위기를 이미 경험한 바 있는 선진 국들은 오히려 출산율이 대부분 우리나라보다 높다. 출산율을 좌우하는 가장 큰 변수는 그 나라가 가지고 있는 보편적 복지제도로서 국가의 양육지원 시스템인 것으로 나타나고 있다. 역으로 사회보 장제도가 잘 완비되어 여성의 사회활동 참여를 보장해주는 보육지원, 육아휴직과 아동수당 등 적극 적인 육아지원제도를 시행하는 나라에서 지속적인 경제 성장이 가능하였던 것으로 나타나고 있다. 경제협력개발기구(OECD) 국가들에 대한 여성의 경제활동참가율과 출산율의 관계를 보면, 프랑 스(58%), 스웨덴(74%), 영국(67%) 등 사회복지제도가 잘 되어 있는 나라에서는 여성의 경제활동 참 가율도 높고, 합계출산율도 대부분 1.7 이상으로 높은데 비해, 이태리(43%), 스페인(48%), 그리스 (44%), 그리고 우리나라 등 육아에 대한 사회적 지원이 낮고, 사회복지의 보장 수준이 낮은 나라들 이 여성의 경제활동 참가율도 낮고, 합계출산율은 대체로 1.3 이하로 현저히 낮은 경향을 보이고 있음을 확인할 수 있다(OECD, 2009). 즉, 우리나라는 부족한 육아지원 체계 등 관련 사회복지 시스 템의 미비로 인해 여성의 경제활동 참여율이 낮아, 여성 인적자원의 53.2% 밖에 활용하지 못하고 있는 것이다(기획재정부. 2009). 이미 경제활동을 하고 있는 여성들도 출산 후 직장복귀와 일과 가 정의 양립에 어려움을 겪고 있으며, 결혼 및 출산 등의 이유로 직장을 그만두어야 하는 경우도 많 다. 아이가 일정 정도 자란 후 경제적 필요나 자아실현 등의 다양한 이유에서 다시 취업을 하고자 하여도, 여성은 비정규직으로 취직을 해야하고, 아이를 키우면서 직장생활을 하기가 너무 힘들어 어쩔 수 없이 직장을 포기하고 있다. 이제 육아지원정책은 여성의 입장에서뿐만 아니라, 한 사회가 정상적으로 유지되고 발전하기 위해서는 반드시 제도화되어야 하는 필수적인 부분이 되었다. 궁극적으로 우리나라에 부족한 것은 육아지원 정책 뿐 아니라 전반적인 복지제도의 미비로 과 부족이 문제이다. <표 1> 서울시민 가구당 월평균 가계지출 (단위 : 만 원) 자료 : 서울통계연보, 2008년 서울시 표준 가구(3.39명), 309만 명 기준 54

58 위의 표에서 보듯이 서울시의 가구당 월 평균 가계 지출은 약 300만 원이나 이중에서 주거비, 각종 제세공과금, 의료비, 교육비, 교통 및 통신비 등을 제외하면 실제 자신이 소비할 수 있는 돈은 월 43만원 수준에 불과한 것으로 나타나고 있다. 실제로 우리나라의 GDP 대비 사회복지 지출 수 준은 OECD 국가들의 약 30% 수준에 불과하다. 한국의 사회복지 지출 수준은 경제협력개발기구(OECD) 30개 회원국 가운데 최하위권 2008년 현재 우리나라의 [공공복지(정부재정, 사회보험), 법정 민간복지(퇴직금, 기업연금), 자발적 민간복지(기업의 사회공헌 등)를 포함한 비용인] 총 사회복지지출 규모가 112조 1,720억 원으로 국내총생산(GDP) 대비 10.95%에 불과하며, 이 중 공공복지 지출 수준은 GDP 대비 8.3%로 OECD 평균의 절반 이하 수준임. - 이로 인해 우리나라의 소득불평등 정도와 노인빈곤율이 높은 것으로 분석됨. - OECD 평균은 23.7%였고 덴마크와 독일은 30%로 우리나라 사회복지지출의 GDP 비중은 OECD 국가 중 멕시코(7.6%)를 제외하면 가장 낮음. (자료 : 한국보건사회연구원 고경환 연구위원, 일 발표, '사회복지지출의 국제비교' 보고서) 우리나라 전체의 도시근로자 평균 소득으로 살펴보아도 통계상 약 360만원(2009)이나 되어 경제력 대비 비교에서 그리 낮은 수준이라고 할 수 없지만, 선진국들과의 차이는 월 소득 중에서 고정 지 출이 매달 약 200만원에 이르러 개별 가구의 실제 가처분 소득은 약 160만 원에 불과한 것으로 나 타났다. 세계 10위권의 경제 대국으로 사상 최대의 수출 실적과 OECD 국가 최고 수준인 7.8%의 경제성장율(2010년 2/4분기)을 보이고 있음에도 불구하고 내수가 위축되고 국민들의 삶이 각박한 것이다. 즉, 모든 생활에 관련되는 비용을 개인과 개별 가계가 지출하도록 되어 있는 구조에서는 일상생 활을 영위하기 위한 국민들의 부담이 너무나 크고, 육아와 교육, 의료 및 고용, 주거와 노후소득 보 장에 대한 불안이 심각하고 전 사회적으로 만연해 있으므로 이에 대한 반응이 결혼 기피와 출산 파업으로 나타나는 것이다. <그림 1> 한국과 OECD 국가의 사회서비스를 포함한 공공사회지출의 비중에 대한 국제비교 결혼, 출산, 육아 불안의 원인과 대안_55