2 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 18 輯 1 號 ) 과의 소통부재 속에 여당과 국회도 무시한 일방적인 밀어붙이기식 국정운영을 보여주고 있다. 민주주의가 무엇인지 다양하게 논의될 수 있지만, 민주주의 운영에 필요한 최소한의 제도적 조건은 권력 행사에서 국가기관 사이의

대한정치학회보 18집 1호, 2010년 6월:49~74 노무현 대통령과 이명박 대통령의 지도력과 국정운영 비교 : 임기 초 지도력 특성과 국민지지 * 1) 이 강 로 전주대학교 요 약 한국에서 민주주의가 뿌리를 내리기 위해서는 대통령의 지도력 행사에 제도만이 아 니라 여론과 같은 외부적 요인을 통해 체계적으로 견제할 수 있어야 한다. 대통령의 지도력 특성을 분석할 수 있는 대상은 다양하지만 대통령의 지도력은 주 로 개인적 지도력이 행정적 지도력, 입법적 지도력을 통하여 행사된다는 점에서 이들 을 중심으로 분석할 필요가 있다. 이 글에서는 노무현 이명박 대통령의 지도력이 취임 초 1년여 기간 동안 행정부 청와대 인사, 대 국회관계에 어떻게 행사되었으며, 각 지도력 특성이 어떠한지 분석하였 다. 두 대통령의 초기 지도력 행사는 국민의 대통령에 대한 부정적 지지에 반영되었다. 주제어:대통령 지도력, 여론, 국민 지지도, 노무현 대통령, 이명박 대통령 Ⅰ. 서 론 한국의 정치체제는 일반적으로 1980년대 후반부터 권위주의에서 민주주의로 변화되었 지만, 대통령의 지도력 행사는 민주주의가 진행된 지난 20여년 사이에 여전히 제왕적 대 통령제 의 논란 1) 을 벗어나지 못하고 있다. 더구나 이명박 대통령은 취임 6개월 만에 세 번에 걸쳐 대국민사과와 깊은 유감을 표명하였지만, 취임 2년이 지난 현재 여전히 국민 * 이 글을 읽고 평을 하여 논문의 질을 향상시켜 준 김용철 교수, 그리고 익명의 심사자 세분에게 감사드립 니다. 1) 권력의 사용화, 의사결정의 일방성, 국정운영의 무책임 이라는 대통령의 통치행위를 다루는 한국의 제 왕적 대통령제(김형준 2005, 4-5)의 논란에서 제왕적 대통령 과 제왕적 대통령제 는 구별하여야 한다. 제왕적 대통령은 통치행위에 초점을 맞춘 것이고 제왕적 대통령제는 제도에 비중을 두고 있다. 우리나라 헌법이 대통령에게 특별히 강력한 권한을 부여하지 않기 때문에 공식적 차원에서 현행 권력구조를 제왕 적 대통령제라고 볼 수 없다(정준표 2004, 258; 함성득 2005, 414-416). - 49 -

2 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 18 輯 1 號 ) 과의 소통부재 속에 여당과 국회도 무시한 일방적인 밀어붙이기식 국정운영을 보여주고 있다. 민주주의가 무엇인지 다양하게 논의될 수 있지만, 민주주의 운영에 필요한 최소한의 제도적 조건은 권력 행사에서 국가기관 사이의 견제와 균형이다. 물론 권위주의하의 대 통령도 언제나 무소불위의 권력을 행사한 것은 아니지만, 대통령제 민주주의를 채택한 국가에서 특히 대통령의 권력 행사가 법과 제도로 견제되고 제한되는 것이 민주주의 제 도의 기본요소 중 하나이다. 대통령의 권력 행사가 민주주의 틀을 벗어나지 않게 제한할 수 있는 방법에는 무엇이 있는가? 대통령의 권력 행사에 제약을 가할 수 있는 것은 크게 법 제도와 같은 제도적 요인과 권력행사에 대한 대통령의 태도나 성격과 같은 개인적 요인으로 나눌 수 있다. 그렇지만 현재 한국에서 민주주의가 뿌리를 내리기 위해서는 권력행사에서 대통령 개인 차원의 자제보다 법이나 제도와 같은 제도로 체계적으로 견제할 필요가 있다. 대통령의 권력행사에 제한을 가하는 외부적 요인은 법과 제도만이 아니라, 대통령의 직무 수행에 대한 국민의 평가인 여론도 대통령의 권한 행사에 상당한 영향을 미친다. 대통령의 직무수행에 대한 국민의 높은 지지는 대통령의 국정수행에 상당한 탄력을 주지 만, 낮은 지지는 효율적인 직무수행에 제한을 가하기도 한다. 이 글에서는 노무현 이명 박 두 대통령의 취임 초 1년여 기간에 대한 지도력 행사의 특성을 비교 분석하여, 대통 령의 직무수행이 대통령에 대한 국민 지지에 어떤 변화를 야기하였는지 살펴보고자 한다. Ⅱ. 한국에서 대통령의 지도력 연구 1. 대통령의 지도력 연구 2) 한국에서 대통령의 지도력은 어떻게 연구되어 왔는가? 일반적으로 대통령의 지도력 연 구는 개인의 특성 성격이 대통령을 둘러싼 환경과 어떻게 상호작용을 하는지 분석하고 유형화한다. 3) 대통령의 지도력 행사에 영향을 미치는 요인은 크게 개인적 차원과 정책결정을 포함한 구조적 제도적 차원으로 나눌 수 있다. 개인적 차원에서 최평길(2002, 33-61)은 바람직 2) 이 부분은 이강로의 글(2007, 58-63; 2008, 87-89)을 요약한 후 추가하였다. 3) 이러한 연구 성과로 안병영(1991), 한승조(1992), 김호진(1995:2006), 이택휘 등(2001), 최진(2007)을 들 수 있다. - 50 -

노무현 대통령과 이명박 대통령의 지도력과 국정운영 비교 : 임기 초 지도력 특성과 국민지지 (이강로) 3 한 대통령의 지도력 덕목 일곱 가지를 제시하였다. 박세일은 한국의 대통령이 성공할 수 있는 조건과 덕목을 개인적 차원에서 분석 제시하고 있다(박세일 외, 2002, 83-139). 이들은 대통령의 지도력이 구체적인 정책 결정 과정이나 집행에 어떻게 작용하였는지 다 루지 않았다. 정정길은 정책결정을 포함한 구조적 제도적 차원에서 대통령 지도력을 연구하였다. 정정길은 대통령의 정책 결정과 집행을 좌우하는 요인들로 첫째 정부를 둘러싼 경제사회 적 환경, 둘째 정부의 내부구조 사람과 정부를 지배하는 통치이념, 셋째 정책 내용, 마 지막으로 대통령의 개인적 특성인 자질과 성향을 들고 있다(1994, 19-27). 또 대통령의 지도력에 영향을 미치는 요소로서 정책의 성격에 따라 구조적 요인과 개인적 요인으로 나누어 분석할 수 있다(이강로 1993). 즉 구조적 요인으로 정치 경제 구조 또는 여론, 대통령의 권력 기반을, 개인적 요인으로서 대통령의 개성 또는 국정철학을 포함한 직책 인지도, 임기 또는 지식, 보좌관들의 대통령과의 관계 및 자신의 역할인지도, 그리고 정 책의 성격을 들 수 있다. 한국에서 대통령의 지도력 연구는 제도적인 면보다 주로 심리를 포함한 대통령의 개인 특성을 중심으로 진행되었으며, 바람직한 지도력에 대한 처방적 분석이 강하였다. 그러나 노태우 이후 역대 대통령들의 지도력 실패는 성공할 수 있는 대통령의 조건에 대한 관심 을 제고시켰으며, 4) 이러한 관심 증가는 대통령의 지도력에 대한 제도적 차원에서의 이해 필요성을 높여 주었다. 5) 그렇지만 대통령의 지도력 행사를 연구하는 것은 제도적 차원만 이 아니라 대통령에 대한 국민의 지지라는 여론을 포함한 정치 환경 속에 작동하는 대통 령직의 분석이 중요하다. 한국에서 민주주의 진행과 더불어 대통령의 지도력 행사를 이해하는 기준의 하나로서 대통령과 국민/언론과의 관계, 또는 이해 당사자를 설득할 수 있는 대통령의 역할이 주목 받기 시작했다. 대표적으로 이강로, 함성득, 김병국의 연구를 들 수 있다. 이강로(1993)가 대통령의 정책결정에 영향을 미치는 구조적 요인의 하나로서 여론을 지적하였고, 함성득 은 대통령의 지도력 유형을 분류하면서 성공적인 국정운영을 위해 대중의 지지 확보를 다룬 대중적 지도력 을 강조하였다(1999, 87-88; 2003, 89-90). 그리고 김병국은 대통 4) 이런 시도로서 박세일 외 동아시아연구원 대통령개혁연구팀이 2002년 말 발간한 대통령의 성공조건 I, II 가 있다. 5) 한국정치에서 민주주의 공고화 과정의 성과에 대한 실망으로 현행 대통령제를 포함한 전반적인 정치제도 상의 기제에 대한 문제점 분석과 그 대안의 모색으로 이어지고 있다(진영재 외 2004; 강원택 2005). 정 종섭은 한국에서 대통령제가 성공적으로 운영되기 위한 조건으로서 대통령과 국무총리와의 역할 관계를 분석하고 대안을 제시하였다(정종섭 2002, 141-177). - 51 -

4 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 18 輯 1 號 ) 령의 성공 조건의 첫 번째 과제로서 대통령 자신의 역할을 정책에 대한 국민적 설득력 (2002, 21)으로 들었다. 그렇지만 함성득은 대통령이 직접 국민여론에 영향을 미치려고 국민에게 호소 (going public)하는 대중적 지도력은 언급하였지만 실제로 한국에서 국민의 지지가 대통령의 국 정수행에 어떤 영향을 미치는지 실증적 연구를 수행하지 않았고, 오히려 성공적인 국정 운영을 위해 대통령의 행정적 지도력과 입법적 지도력은 강조하였다(2003, 89-90, 268-270). 김병국도 국민을 설득하고 정책에 대한 국민의 지지를 구하여야 한다는 대통령의 역할을 처방적 차원에서 지적하였다(2002, 63-64). 즉 1987년 이래 한국정치에서도 대 통령의 권한 행사와 여론 관계가 주목되고 있지만, 아직 특정 대통령의 지도력을 국민 여론과 연결시켜 구체적으로 분석한 사례는 없다. 미국에서 대통령 지도력과 여론과의 관계 연구는 상당히 체계적으로 진행되어 왔다. 대통령의 국민적 인기는 의원들과 관리들이 언제 대통령의 설득에 저항할지를 판단하는 중요한 좌표(Neustadt 1990)인데, 특히 재선이 중요한 의원들에게 대통령의 입법 의제에 대한 지지는 대통령의 국민 지지율과 어느 정도 연관되어 있다(Nelson 2000, 20-21). 그리고 미국 국민은 위기나 전쟁과 같은 시기에 대통령에 대한 지지가 짧은 순간 급증하 는 국기( 國 旗 ) 주위에의 결집 (rally 'round the flag)현상을 보이기도 한다(Mueller 1973). 그러나 대통령의 인기는 일반적으로 재임 기간이 지남에 따라 대개 선 형태로 하락하 는 경향이 있고, 실업률이나 인플레이션과 같은 경제 지표도 대통령의 인기에 영향을 미 친다. 또, 한 시점에서 다음 시점까지 대통령 인기의 변화 요인은 대통령에 대한 과거의 평가 수준과 두 시점 사이에 개재된 뉴스의 질( 質 ) 차이에 기인하기도 한다(Brody and Page 1975, 136-148; Thomas et. al. 1994, 103-108). 즉 기록(record), 약속 준수 여 부, 그리고 전반적인 직무수행에 근거하여 대통령을 평가하는 국민에게 재임 기간은 대 통령의 지지에 영향을 미치지만 특히 평화, 번영, 그리고 청렴 문제가 대통령에 대한 평 가에서 상당히 중요하다(Cronin and Genovese 2004, 79-83). 이와 같은 미국의 연구 결과는 대통령의 직무수행을 국민이 평가할 때 많은 변수들이 개재되지만, 일반적으로 대통령의 재임 기간이 길어질수록 대통령이 국민의 지지를 높게 유지하는 것이 상당히 어렵다는 것을 보여준다. 그렇지만 이 글에서는 취임 초부터 재임 1년 정도의 기간에 한국에서 대통령에 대한 국민의 지지가 어떻게 변화되었는지, 한국 갤럽 조사 자료를 바탕으로 노무현과 이명박 대통령의 사례를 비교 분석하고자 한다. - 52 -

노무현 대통령과 이명박 대통령의 지도력과 국정운영 비교 : 임기 초 지도력 특성과 국민지지 (이강로) 5 2. 역대 대통령의 국민 지지도 변화 1988년 이래 역대 대통령들에 대한 국민의 지지도는 일반적으로 어떤 특징을 보여주 고 있나? 한국갤럽 조선일보 공동 조사인 <그림 1>과 같이, 임기 5년을 마친 노태우, 김영삼, 김대중, 노무현 네 명의 전직 대통령의 경우 공통적으로 임기 초에는 국민 지지 도가 비교적 높았지만, 퇴임에 이르면 30퍼센트에도 못 미치는 낮은 지지도를 기록하는 점진적 하강 현상을 보여주었다. 6) 이들 중 김영삼 대통령은 임기 초 누구보다도 높은 80 %대의 지지도를 기록하였지만 임기 말에는 한 자릿수를 기록해 네 명 중 최악의 급락 현상을 보였다. 또 이들 네 명은 임기 중 전반적으로 국민의 지지도가 하락하는 가운데 임기 중간에 지지도가 조금 반등하는 것을 경험하였다. 김영삼 대통령은 역사바로세우기 를 강행하였 던 임기 3년차 4분기에서 4년차 1분기까지, 김대중 대통령은 남북정상회담이 있었던 임 기 3년차 3분기, 노무현 대통령은 탄핵사태와 17대 국회의원 선거에서 열린우리당이 과 반수를 확보하였던 2년차 2분기가 두드러졌다. <그림 1> 역대대통령 직무수행 긍정평가 추이 6) 노태우 대통령의 경우 표-1에 임기 시작 1분기와 임기 말 3-4분기의 국민지지도가 없지만 당시 정치상 황을 고려할 때, 전반적으로 임기 초에는 국민지지가 1년차 2분기보다 높았고 임기 말 3-4분기의 경우 2 분기 수치와 별로 다를 것이 없다고 추정할 수 있다. - 53 -

6 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 18 輯 1 號 ) <그림 2> 이명박 대통령 지지율 변화 (%) 현 이명박 대통령은 <그림 2>에 나타난 바와 같이, 2008년 4월 초 한미 쇠고기 협상 을 졸속 타결하여 직무수행에 대한 국민의 지지도가 취임 3개월도 안 돼 20 퍼센트 초반 으로 급전직하하였다. 그 후 이 대통령에 대한 국민의 지지도가 서서히 회복되어 2009년 초 30 퍼센트대로 회복되었지만 임기 첫 해 국민 지지도가 20 퍼센트대로 급락한 것은 이전 네 명의 대통령 중 노무현 대통령만 해당되었다. 이 둘과 달리 노태우, 김영삼, 김 대중 세 명의 전직 대통령은 임기 1년 동안 40 퍼센트 대 이상의 국민지지를 확보하였 다. 7) 이 글에서는 왜 노무현, 이명박 대통령은 임기 개시 후 1년여 만에 지지도가 30 퍼 센트 초반 대 이하로 급락하였는지, 임기 1년여 동안의 국정수행을 부문별로 분석하여 두 대통령의 지도력 특성을 비교하고자 한다. 특히 임기 초 대통령에 대한 국민의 판단 이 형성되면 집권 기간 내내 쉽게 바뀌지 않기 때문에, 8) 5년 단임 대통령의 직무수행에 대한 국민의 인식이 분명해지는 취임 후 1년 정도의 기간을 분석하고자 한다. 7) 그러나 한국갤럽 조사에 의하면, 취임 1주년인 취임 다음 해 2월 역대 대통령의 지지율은 노태우 28.4%, 김영삼 55.0%, 김대중 55.9%, 노무현 25.11%, 이명박 33.5%으로 나타났다(조선일보 2009/02/23), http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2009/02/23/2009022300040.html). 8) 함성득은 대통령에 대한 국민의 판단이 취임 후 100일 동안에 형성된다고 주장하지만(월간조선 2008/06, 95-96), 일반적으로 이 기간은 대통령과 국민간의 밀월기간(honeymoon) 에 해당되기 때문에 아직 국민 의 대통령에 대한 객관적 평가가 이루어진다고 보기 어렵다. - 54 -

노무현 대통령과 이명박 대통령의 지도력과 국정운영 비교 : 임기 초 지도력 특성과 국민지지 (이강로) 7 Ⅲ. 대통령의 지도력과 국민 여론 이 글에서는 취임 초 노무현 대통령과 이명박 대통령의 지도력을 비교하기 위해 대통 령의 행정적 지도력을 구성하는 대통령의 행정부 청와대 고위직 임명, 입법적 지도력인 대 국회관계, 정책추진, 그리고 각 대통령의 개인적 지도력의 특성을 분석한다. 이러한 대통령의 지도력 행사가 대통령에 대한 국민의 지지도에 어떤 영향을 미쳤는지, 대통령 당선으로부터 대통령 취임 후 약 1년까지의 시기를 중심으로 두 대통령의 사례를 분석하 고자 한다. 1. 노무현 대통령 1) 행정부 청와대 인사와 지도력 대통령직의 탈권위주의를 시도한 노무현 대통령의 지도력은 취임 초 정부구성에서 나타 났다. 노 대통령은 전임 대통령들과 달리 취임 전후 행정부의 각부처를 대대적으로 통폐 합하지 않아 해당 정부기구와 그 공무원들에게 계속성과 안정성을 제공하였다. 노 대통령 은 취임 전 총리와 장관의 책임제를 꼭 실현하겠다고 밝히면서 첫 국무총리로 자신의 개 혁이미지를 보완하는 고건을 지명하여 개혁과 안정 이라는 행정부 구성을 추구하였다. 노 대통령은 2004년 4월 17대 국회의원 선거 후 새로 조성된 여대야소 국회에서도 당 정분리를 내세워 정치개입을 최소화하고, 국무총리의 정치적 책임을 강조하면서 2004년 8월부터 경제, 통일 안보, 사회, 과학기술 등 분야별 책임장관제를 운영하는 소위 분권 형 통치체제를 시도하였다. 특히 이해찬 총리는 노 대통령이 힘을 실어주어 책임총리로 서 실세 총리라 불리며 국내정치의 많은 부분을 담당하였다. 노 대통령은 취임 전 행정부 고위직 임명과정에서 인사청문회를 확대 개최하여 9) 국 무총리를 비롯한 국정원장, 검찰총장, 국세청장, 경찰청장 등을 국회의 인사청문회 개최 후 임명하였다. 그러나 국회 인사청문회는 국정원장, 검찰총장 등에 대한 대통령의 임명 동의를 거부할 수 있는 권한이 없어 형식적인 청문회로 전락하고 말았다. 10) 9) 국무총리를 비롯하여 그 임명에 국회의 동의가 필요한 대법원장, 헌법재판소장, 감사원장 등 23인의 주요 인사에 대한 국회인사청문회법은 김대중 정부 시절인 2000년 6월 이한동 국무총리 임명동의 때 도입되었 고, 2003년 2월 법 개정을 통해 국가정보원장, 국세청장, 검찰총장, 경찰청장이 포함되었다. 10) 노 대통령은 2003년 4월 국회가 인사청문회를 통하여 부적격하다고 판단한 고영구 국정원장 후보와 서 동만 기조실장 후보를 이들의 임명은 대통령의 고유 인사권이라고 주장하면서 국회의 반대에도 불구하고 임명하였다. - 55 -

8 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 18 輯 1 號 ) 노무현 대통령의 초기 인사정책을 비판하는 가장 대표적인 시사용어가 코드 인사 였고, 이를 가장 상징적으로 보여주는 인사로서 취임 초 청와대 내에 소위 386세대 중심의 비 서관을 배치한 것이 주로 지적되었다. 그러나 노 대통령의 청와대 비서진 운영에서 초기 에는 격의 없는 농담도 있었지만, 청와대 비서진들의 업무집행에 있어서 점차 문제점들 이 제기되자 통제를 강화하였다. 정부 부처와 달리 노대통령은 청와대 비서실에 대해 빈번한 구조개편과 기능 재조정을 통하여 국정운영의 새로운 시스템을 도입하였다. 취임 초 노 대통령은 청와대에 의한 행 정 각부처의 통제라는 이전의 비서실 기능을 정책조정으로 바꾸어 운영하려고 하였다. 이를 위해 노 대통령은 강화된 정책실장과 정책수석을 두어 대통령의 정책개발과 정책관 리를 강화하였고, 국가안보보좌관과 국가안전보장회의 사무처를 설치하여 대통령의 외교 안보 국방에 대한 자문과 보좌기능을 청와대에 대폭 보완하였다. 청와대 비서진의 강화에도 불구하고 노 대통령의 국정운영이 전임 대통령들 보다 효율 적이지 못하였다. 청와대 비서실이 행정 각부처를 직접 통제하지 않고 조정하려던 시도 는 행정 각부처의 업무 추진에 불협화음을 야기하였으며, 정책실은 수많은 위원회의 설 치와 기능 확대에도 불구하고 대통령의 주요 정책을 입안하여 국가정책의 우선순위와 방 향을 적시에 제시하는데 실패하였다. 그러나 노대통령이 국정운영에서 기존의 역대 정부 와 크게 다른 점은 그가 약속하였던 국가정보원, 검찰, 국세청, 경찰과 같은 소위 권력기 관을 자신의 정치적 목적을 위해 이용하지 않았던 것이다. 2) 대( 對 ) 국회관계 지도력 민주주의에서 대통령의 대 국회관계 지도력은 대통령의 주요 정책이 국회에서 어떻게 입법화되어 뒷받침되는가가 성공적인 국정운영에 매우 중요하기 때문이다. 대통령의 대 국회관계 지도력은 국회와의 관계만이 아니라 여당의 최고지도자로서 여당과의 관계도 포함된다. 노무현 대통령은 1988년 13대 국회이후 취임 초 국회에서 여소야대를 경험한 세 번째 대통령이었다. 여소야대 인 16대 국회에서 노무현 당선자는 2003년 1월 22일 국회 과반 의석을 차지한 한나라당을 방문하여, 상생( 相 生 )의 대화 정치 가능성을 모색하면서 국무 총리 후보의 국회인준 협조를 당부하였다. 그 때까지의 정치경험상 노 대통령에 의한 인위적 정계개편의 우려를 완전히 불식할 수 없음에도 불구하고, 한나라당은 대북송금 특검법과 국무총리 임명 동의에 응함으로써 5년전 김대중 대통령 때와 달리 노 대통령의 정부 구성에 협조하였다. 노 대통령도 국회 - 56 -

노무현 대통령과 이명박 대통령의 지도력과 국정운영 비교 : 임기 초 지도력 특성과 국민지지 (이강로) 9 에서 통과된 대북송금 특검법을 수용하여 국회와의 대결을 지양하였고, 한나라당은 이라 크 파병의 국회동의안에 찬성하는 등 일정한 협력을 보여주었다. 그러나 노 대통령과 한 나라당 지배하의 국회 대결은 2003년 4월말 국회가 임명 동의를 거부한 고영구와 서동 만을 노 대통령이 국정원 원장과 기조실장에 임명하면서 시작되었다. 그 이후 노 대통령은 2003년 9월 초 국회의 김두관 행자부 장관의 해임건의안을 약 2 주만에 수용하여 국회와의 갈등을 겨우 피하기도 하였다. 또 노 대통령은 측근비리 특검 법이 2003년 11월 국회에서 재적의원 3분의 2가 넘는 찬성으로 통과되었으나 헌법에 따 라 거부권을 행사하였고, 이를 국회는 재의결로 통과시켰다. 이처럼 노 대통령은 16대 국 회에서 여소야대의 국회를 상대로 정치적 갈등을 겪었지만, 인위적 정계개편을 추진하지 않아 야당인 한나라당과 불필요한 파열음을 더 이상 야기하지 않았다. 국회차원에서 제 한된 협력과 갈등에도 불구하고 한나라당은 노 대통령에 대한 강한 불신과 대립 태도를 계속 견지하였다. 2003년 8월 한나라당 최병렬 대표는 대통령을 잘못 뽑았다 라고 노 대통령을 공격하는 등 대결 태도로 일관하여, 불필요한 갈등을 야기하였다. 그렇지만 노무현 대통령과 여당인 새천년민주당(이후 민주당)의 관계는 민주당의 대권 당권 분리원칙에도 불구하고 전반적으로 갈등의 연속이었다. 대통령 당선으로 민주당 의 실질적 최고지도자가 된 노무현은 당선자로서 2003년 1월 2일 민주당의 신년하례식 에서 내부혁신 과 함께하는 개혁 을 강조하면서, 당내 인적청산에는 반대하지만 국민의 요구를 잘 파악해서 새로운 지도부를 구성할 것을 요구하였다. 이에 민주당 한화갑 대표 는 당대표직을 사임하였고, 친노파인 정대철의원이 새 당대표로 취임하고 민주당 개혁 작업을 시도하였다. 그러나 당내 주도권을 둘러싼 친노 세력과 반노세력의 대립과 갈등 은 결국 그들의 입장 차이를 극복하지 못하고, 2003년 9월 친노 세력의 민주당 대거 이 탈과 노 대통령의 민주당 탈당, 그리고 2003년 11월 열린우리당의 창당으로 발전하였다. 민주당의 갈등과 분열과정에서, 노 대통령은 취임 후 민주당의 대권 당권 분리원칙에 따라 민주당을 직접 챙기지 않으면서 친노세력을 통해 민주당을 운영하려고 하였다. 그 러나 이러한 노 대통령의 여당에 대한 지도력 행사 방식은 결국 실패로 끝났다. 노 대통 령은 민주당의 대권 당권 분리에 충실하였는지 몰라도, 여당의 실질적 지도자로서 당을 챙기고 그 방향을 제시하면서 국정을 원활하게 이끄는 새로운 국정운영 모델을 만들어내 지 못하였다. 노 대통령과 16대 국회와의 관계는 2004년 3월 한나라당과 민주당이 주도한 노 대통 령에 대한 국회의 탄핵결정으로 파탄을 맞았다. 노 대통령과 16대 국회의 파국은 근본적 으로 노 대통령이 당정분리 원칙을 잘못 이해하여 민주당에 대한 지도력을 효과적으로 - 57 -

10 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 18 輯 1 號 ) 행사하지 못해, 여당이 민주당과 열린우리당으로 분열한 것에 기인하였다. 또 한나라당도 국회를 통한 국정운영의 공동책임을 인식하지 못하고 노대통령에 대한 견제와 비판에 치 중하였다. 더구나 노대통령도 정치권보다 시민사회를 동원하여 국회와 정치권을 우회하 거나 압박하고 정치인 비리수사 등으로 정치권을 대하여(김용호 2004, 312-313), 노 대 통령과 국회의 갈등이 대통령 탄핵으로 폭발하였다. 2004년 4월 17대 국회 총선에서 열린우리당이 전체의석 299석 중 152석을 차지하여 국회다수당이 되고, 대통령 탄핵이 헌법재판소에서 기각 판결을 받고 난 후 노 대통령은 2004년 5월 30일 열린우리당 당적을 가졌다. 그러나 노 대통령은 열린우리당의 총재가 아니고 수석당원 으로서 대통령직을 수행한다고 선언하고, 당정분리 원칙에 따라 당운영 전반을 당의장과 원내대표에게 일임하였다. 노 대통령은 17대 국회에서 열린우리당이 여대야소를 이룸으로써 대국회 관계만이 아 니라 국정운영에서 주도권을 장악하는 유리한 위치에 있었다. 그러나 열린우리당은 소위 실용파와 개혁파 사이의 내부 갈등 속에 노 대통령의 효율적인 입법 지도력의 부재로 국 정을 주도적으로 이끌지 못하였으며, 이는 국가보안법 폐지 실패로 절정을 이루었다. 2004년 9월 초 노 대통령의 국가보안법 폐기 발언은 당시 국가보안법 개정에 상당히 융 통성 있는 태도를 보였던 한나라당의 태도를 완강한 반대로 몰아넣었으며, 노 대통령은 국가보안법 폐기 선언 후 그것을 실천할 수 있는 구체적 입법 방안을 열린우리당에 제시 하지 못하였다. 제왕적 대통령제 는 대통령에 의한 국회 지배를 포함한다. 그렇지만 제왕적 대통령제 의 대통령의 권한 남용을 제도적으로 보완하려는 당정분리 원칙이 대통령과 여당 사이의 국가정책 수립을 위한 협의와 협조를 부인하는 것은 아니다. 이런 점에서 노 대통령은 입법적 지도력을 제대로 발휘하지 못하였다. 이는 17대 국회의원 선거에서 공천권을 행 사하지 못한 노 대통령에게 열린우리당 국회의원이 느낀 독립성에도 조금 영향을 받았지 만, 무엇보다 노 대통령의 맹목적인 당정분리 원칙 견지 11) 에 의해 악화되었다. 3) 정책추진 취임 후 2003년 후반기까지 노무현 정부 각료들의 업무 집행에 대한 평가는 다양하였 11) 노 대통령은 2005년 1월 26일 임채정 국회의장 등 열린우리당 지도부를 청와대에 초청한 만찬에서 나 는 새 질서(당정분리 )에 대해 완전히 익숙하고 아주 편안하다 면서, 아직까지 정착되지 않고 혼란스럽고 불안해 보이지만 익숙해지면 합리적이고 정상적인 질서이고, 훨씬 효율적인 질서가 될 것이라고 생각한 다 고 하였다. - 58 -

노무현 대통령과 이명박 대통령의 지도력과 국정운영 비교 : 임기 초 지도력 특성과 국민지지 (이강로) 11 다. 그러나 주요 정책을 둘러싸고 대통령과 국무총리, 장관, 수석비서관 사이의 조율되지 않는 정책입장의 발표와 그에 따른 정책 혼란이 빈번하였다. 대표적인 사례들로 2003년 하반기 정부의 노사정책 수립에서 노 대통령의 영 미식과 이정우 정책실장의 유럽식 방 안 논의, 법원의 새만금 간척사업을 둘러싼 대통령과 일부 장관의 입장 불일치, 부안 핵 폐기물 처리장 설치를 둘러싼 청와대와 산자부의 의견 불일치, 그리고 이라크 전투병 파 병을 둘러싼 청와대 비서진 내부, 비서진과 외무부 국방부 실무자간의 갈등과 이견 등 이 있다. 노무현 정부의 정책 혼란은 구체적인 정책 수립과 집행을 위한 행정각부처의 업무협조 미비와 주도권 다툼으로 국가정책이 제대로 추진되지 않아 더 악화되었다. 임기 초 노무 현 정부에서 집행된 주요 정책들은 노 정부가 주도적으로 추진한 것보다 국내외적 정치 적 상황과 같은 외부 요인에 대한 대응이라는 수동적 경향이 강하였다. 이러한 정책적 사례로 취임 이래 북한 핵문제를 둘러싼 대응, 2003 4년 이라크 파병결정과 국회동의 문제, 취임 직후 터져 나온 일련의 노동쟁의와 그 해결 방안, 노 대통령 측근비리와 2002년 대선자금 수사를 둘러싼 갈등, 취임 이후 계속 악화된 경제 환경과 이에 대한 대 책 마련 등이 있다. 더구나 2004년 경부고속철 천성산 터널 공사에 대한 지선 스님의 반복된 단식과 이에 대한 정부측의 대응 미비, 비록 2005년 3월 행정도시법이 국회에서 통과되었지만 2004 년 10월 행정수도특별법에 대한 헌재의 위헌 판결 등 노 대통령은 취임 후 주도적으로 대통령 프로젝트 를 실현시키지 못하였다. 주요 국가정책 추진에서 주도적이지 못한 것 은 전략적으로 정책을 판단 하고, 일의 추진에서 상대방에 대해 주도권을 쥐고 선제공격 을 가하는 것이 중요하다고 한(노무현 2002, 50-72) 노무현의 지도력 인식과 문제해결 방식에 어긋났다. 이러한 정책수립과 정책추진의 난맥상은 취임 2주년이 지날 때까지 별로 개선되지 않 았다. 대통령 자문 정책기획위원회가 2005년 3월 8일 개최한 심포지엄에서 참석자들은 노무현 정권은 휘저어 놓은 것은 많은데 정작 제대로 한 것이 없다 거나, 참여정부의 개혁 의지는 어느 정부보다 강하지만 시행 과정에서 우선 순위 개념을 세우는데 약했다 (중앙일보 2005/03/09, 6)고 평가하였다. 4) 노 대통령의 지도력 특성 대통령에 당선되기 전, 정치인 노무현은 지도력의 핵심으로서 리더로서의 인식을 분 명히 할 것을 강조하고 전문성과 정치력, 리더의 자질과 능력, 설득력에 바탕 (강조첨 - 59 -

12 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 18 輯 1 號 ) 가)을 둔 리더의 힘 을 주장하였다(노무현 2002, 214, 229-239). 이처럼 노무현은 성공 적인 지도력의 개인적 특성의 하나로서 설득력을 강조하였지만, 오히려 대통령 취임 후 그의 파격적인 언사는 국민을 설득하기보다 정치권과 국민에게 많은 충격을 주었다. 2003년 취임 초 노무현 대통령의 파격적인 언행을 분석한 정윤재는 직설을 즐기고, 직접토론을 즐기며, 유머를 활용하는 노 대통령의 화법은 고도의 전략적, 정치적 의 도 (정윤재 2003, 452-460, 464)하에 진행되었다고 보았다. 그러나 취임 후 노무현 대통 령에 대한 국민의 지지가 급격히 낮아진 것은 주요 정책 실패에서 기인하는 것보다 대통 령으로서 부적절한 언행이 야기한 면이 적지 않았다. 취임 이래 노 대통령이 정치적 풍파를 야기한 대표적 발언들로서 2003년 5월 광주에 서 말한 대통령직을 못해 먹겠다는 위기감이 든다, 2003년 10월 측근 비리가 드러나자 대통령의 재신임을 묻겠다고 한 선언, 그리고 2003년 12월 14일 대통령과 4당 대표회담 에서 자신의 불법선거 자금이 한나라당의 10분의 1을 넘으면 대통령직을 사임하고 정계 를 은퇴하겠다는 것을 들 수 있다. 또 노대통령은 2003년 12월 19일 지지자들의 집회에 서 자신의 재신임 국민투표만이 아니라 2004년 총선에서 시민혁명 을 위해 노력해 줄 것을 요구하였다. 이러한 일련의 발언들은 2004년 2월 노대통령이 방송기자클럽 초청 기 자회견에서 국민들이 (이번 총선에서 열린우리당을) 압도적으로 지지해 줄 것으로 기대 한다 는 발언으로 이어졌으며, 결국 2004년 3월 12일 국회가 노 대통령을 탄핵하는 빌미 가 되었다. 그러나 노 대통령의 직설 화법은 2004년 5월 헌법재판소의 탄핵기각 판결 이후에도 계속되어 정치적 논란을 끊임없이 야기하였는데, 2004년 10월 헌법재판소의 신행정수도 특별법의 위헌판결에 대해 관습헌법 이라는 말은 처음 듣는다고 피력하여 논란을 증폭 시켰다. 노무현 대통령의 이러한 예측 불가능한 언행은 그것이 갖는 정치적 파괴력에도 불구하 고 제도적으로 보완할 수 없었기 때문에 더욱 파장이 컸다. 그러나 노 대통령 지도력 행 사의 특징은 비록 구체적으로 법제화되지 않았지만, 대통령에게 과도하게 집중된 권력의 분산을 통해 탈권위주의 국정운영을 시도하였다는 점이다. 우선 행정부 운영에서 책임총리제와 분야별 책임장관제를 시도하여 대통령에게 모든 것을 의존하는 행정부 운영에 변화를 시도하였다. 또 노 대통령은 민주당-이후 열린우리 당-의 당정분리 원칙을 준수하여 대통령에 의한 일방적 여당 지배의 부작용을 해소하고, 이를 바탕으로 대통령과 국회 관계도 변화시키려고 노력하였다. 더군다나 국가정보원, 검 찰, 경찰, 국세청과 같은 국가권력 기관을 정치적 목적을 위해 활용하지 않겠다고 선언을 - 60 -

노무현 대통령과 이명박 대통령의 지도력과 국정운영 비교 : 임기 초 지도력 특성과 국민지지 (이강로) 13 지키려고 노력하였다. 그렇지만 분권적 국정운영, 당정분리, 권력기관의 탈정치화와 같은 탈권위주의적 지도력이 노 대통령이 목표하였던 시스템에 의한 국정 운영으로 제도화되 지 못하였다. 12) 2. 이명박 대통령 1) 행정부 청와대 인사와 지도력 성과를 중시하는 효율성 위주의 국정운영이라는 이명박 대통령의 지도력은 당선자 시 절 성사시킨 정부조직 개편에서 두드러졌다. 이명박 당선자는 경제 살리기와 국민통합을 위해 공직사회의 변화 와 유능한 정부 를 내걸고 정부조직 개편을 추진하였다. 이 당선 자는 정부조직 개편 방향으로 정부조직의 군살 빼기, 규제 혁파를 위한 정부의 중복 기 능 통합과 쪼개진 기능의 융합 13) 이라는 대부처( 大 部 處 ) 대국( 大 局 )을 제시하였다. 정부조직 개편안은 인수위에서 2008년 1월 16일 현행 18부( 部 )4처( 處 )18청( 廳 )10위원 회의 중앙 행정조직을 13부2처17청5위원회로 축소 조정하는 내용이 발표되었고, 1월 21일 국회에 공식 제출되었다. 14) 개편안이 발표된 후 원내 최대정당으로서 새로 야당이 된 민주당은 통일부 폐지 등 일부 내용에 대해 즉각 반발하였다. 노 대통령도 1월 22일 인수위 정부조직 개편안 진행절차가 심각하게 불합리하고 비민주적이며 졸속 이고, 개 편안 내용이 대통령의 철학과 소신과 충돌 한다고 지적하여 한나라당 원안이 통과될 경 우 거부권을 행사할 것을 시사하였다. 특히 민주당은 인수위 원안 중 통일부의 무조건 존속만 아니라 여성가족부, 해양수산부의 존치도 주장하였다. 이러한 민주당과 노대통령의 반발로 인해 원내 소수당인 한나라당은 민주당과 협상을 통해 개편 내용을 합의하고, 이를 2월 22일 국회에서 재석의원 210명 중 찬성 164명, 반 대 33명, 기권 13명으로 통과시킬 수 있었다. 통과된 정부조직 개편안은 기존의 정부부 처를 15부 2처로 줄이는 것으로 해양수산부는 폐지되었고, 통일부와 여성부는 그대로 남 았다. 12) 함성득은 집권 전반기에 노 대통령이 탈권위주의를 지향하였으나 민주주의 공고화에 적합한, 국정의 조 정자 로서의 대통령 지도력을 보여주지 못하였다고 하였다(2005. 409-411). 13) 이명박. 이명박 당선인 신년기자회견 모두발언. http://www.president.go.kr/kr/president/speech/. 2008. 3.10. 14) 개편안에 따르면 통일부, 과학기술부, 정보통신부, 여성가족부, 해양수산부 등 5개부와 국정홍보처, 기획 예산처 등 2개 처가 타부처로 흡수 통합된다. 또 4실8수석2보좌관 체제의 청와대는 1실1처7수석 체제로 축소된다. 대통령비서실과 대통령경호실을 합쳐 대통령실 로 통합하고 기존의 비서실장, 정책실장, 외교 통일안보실장의 3두( 頭 )체제를 대통령실장으로 일원화했다. 경호실은 대통령실 아래 경호처로 바뀐다. 개 편안이 국회를 통과하면 현행 2원18부4처18청4실10위원회 의 56개 중앙 행정기관이 43개로 준다. - 61 -

14 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 18 輯 1 號 ) 그러나 행정부와 대통령 비서실 인사에서 이 대통령은 많은 비판을 받았다. 그 결과 이 대통령 인사를 비꼬는 고소영(고려대 소망교회 영남 출신), 강부자(강남 땅부자) 내각이라는 신조어가 만들어졌다. 또 법무부장관 검찰총장 경찰청장 민정수석에 이어 국정원장까지 국가 사정라인을 모두 영남 출신으로 채운 지역편중 인사, 그리고 언론과 시민단체의 반대에도 불구하고 신설된 방송통신위원장에 대통령의 원로 최측근 최시중을 임명한 것은 이 대통령의 밀어붙이기식 지도력을 보여준 것이었다. 이러한 이 대통령의 취임 초 인사정책에 대해 국민의 약 3분의 2가 비판적이었고 15) 결국 6월 비서실 전면개 편으로 이어졌다. 2008년 4월 18일 한미 쇠고기 협상이후 이에 대한 반대 촛불 시위 와중에서, 대통령 보좌문제와 기존의 고소영 강부자 인사 논란의 여진 끝에 7월 7일 3개 부처 장관교체와 청와대 비서실 전면 개편이 단행되었다. 특히 비서실은 새 진용이 짜이기 전까지 집권핵 심세력 내의 갈등이 심각하여, 정두언 의원과 박영준 전 기획조정비서관 간의 불화로 상 징되는 한나라당 주류내의 소장파와 이상득 의원을 중심으로 한 세력 사이에 갈등이 있 었다. 또 인적 쇄신 폭과 대상을 둘러싼 한나라당과 청와대의 격돌 등이 계속 이어졌다. 결국 이 대통령은 6월 20일 비서실장을 포함한 전면적인 비서실 개편을 단행하였다. 그 결과 청와대 1기 때 교수 출신 일색이던 대통령 비서실에 관료 출신과 정치인 등이 주로 발탁되었으며, 지역 편중 재산 과다소유 등 첫 인선에서 국민의 거부감을 자극했 던 문제점이 일정 부분 해소되었다. 1기 때 대통령실장과 수석 8명 가운데 6명이 교수 출신이었지만 교수 출신은 2명으로 줄고 정치인과 관료 출신이 6명을 차지했다. 특히 '비 ( 非 )영남, 비( 非 )고대, 재산 20억원 미만'의 인선 원칙에 따라 지역별로 서울 4명, 영남 3명, 호남 출신 2명이 발탁되었다. 그러나 3개 부처의 장관 교체는 촛불시위로 야기된 정국의 어려움을 타개하는 전면적인 분위기 쇄신을 바란 국민의 기대를 만족시키지 못하였다. 또 이명박 대통령은 2009년 1월 국정원장과 경찰청장, 일부 경제부처와 청와대 경제수 석, 그리고 통일부 행정자치부 장관과 차관급 15명에 대한 개각을 단행하여, 경제 금융 위기 극복과 집권 2년차 국정개혁에 전념하려고 시도하였다. 이 대통령은 원세훈 행자부 장관, 박영준 전 청와대 기획조정비서관, 이주호 전 청와대 교육과학문화수석 등 핵심 측 근을 주요 요직에 전진 배치, 국정장악을 다잡으려고 하였으나 코드 인사라는 비난을 받 았다. 그리고 이 대통령은 개각에서 정치인을 철저히 배제하여 전문가 내각 을 중시한다 는 평을 받기도 하였지만, 당초 예상됐던 친박 의원들을 포함한 한나라당 의원들의 입각 15) 한국갤럽과 조선일보사가 2008년 5월 31일 실시한 이 대통령 취임 100일 국정운영 측면별 평가 중 인 사정책 에 대한 물음에서 국민의 65.6퍼센트가 잘해오지 못했다, 16.9 퍼센트가 잘해 왔다 고 답했다. - 62 -

노무현 대통령과 이명박 대통령의 지도력과 국정운영 비교 : 임기 초 지도력 특성과 국민지지 (이강로) 15 이 무산되어 당내 불만을 사기도 하였다. 2) 대( 對 ) 국회관계 지도력 이명박은 대통령 당선 이전부터 탈( 脫 )여의도 정치 를 추구하였다. 그러나 이명박 당선 자와 제17대 국회 관계는 야당이 된 민주당의 국회 지배에도 불구하고 정부조직 개편, 국무총리 인준과 장관 청문회 진행에 커다란 충돌 없이 진행되었다. 이명박 정부 출범에 대한 민주당의 비교적 유연한 태도는 대선에서의 완패가 큰 영향을 미쳤다. 오히려 이 대통령의 여당인 한나라당에 대한 지도력은 2008년 4월 18대 국회의원 공 천과정에서 한나라당 주류에 의한 박근혜측 인사의 대규모 공천배제로 크게 흔들렸다. 한나라당의 18대 국회의원 후보 공천은 17대 때 있었던 일부 경선도 사라졌고, 당정분리 원칙에도 불구하고 청와대와의 교감 속에 신주류에 의한 중앙당 일괄 공천으로 후퇴하였 다. 이런 공천결과에 대한 박근혜의 공개 비판은 비록 총선에서 한나라당이 153석을 차 지하였지만, 당의 내홍과 한나라당 밖 다수 친박근혜 국회의원 당선으로 나타났다. 특히 한나라당 공천에서 탈락한 후 친박( 親 朴 ) 무소속으로 당선된 약 15명의 지역구 의원과 친박연대 라는 정당으로 당선된 14명의 의원(지역구 6명, 비례대표 8명)은 친이( 親 李 ) 주 류 주도의 한나라당 공천 실패를 적나라하게 보여주었다. 대통령 경선부터 심해진 이명박과 박근혜의 불신과 갈등이 한나라당 불안정의 기본 원 인이지만, 한나라당의 내홍은 2008년 7월 3일 전당대회 직후 신임지도부가 친박 국회의 원의 전원 한나라당 복귀 선언으로 미봉되었다. 친박의원들 중 친박연대 비례대표 8명을 제외한 나머지 의원들이 2008년 7월 일괄 복당되었지만, 당내 친이 친박 의원들 사이의 갈등은 한나라당의 국회주도가 불안정한 주요 원인이 되었다. 16) 더구나 만사형통( 萬 事 兄 通 ) 이라는 시사용어가 의미하듯, 대통령 친형 이상득 의원의 국회운영을 포함한 국정에 의 막강한 영향력은 한나라당 공식 지도부의 권한 행사를 약화시켰다. 더구나 이 대통령의 의회정치에 대한 경시태도는 국회에서 한나라당과 야당들 사이에 국가정책을 둘러싼 진솔한 대화와 토론의 부재를 야기하였고, 친이 세력이 다수를 점한 한나라당 지도부의 이 대통령 지도력에 대한 일방적 추수( 追 隨 )는 국회의 행정부 견제 기 16) 국정을 둘러싼 친이 친박 갈등의 대표적 사례는 2009년 1월 초 국회에서 한나라당과 야당들이 개혁입 법을 둘러싸고 첨예하게 대립할 때, 박근혜 전대표가 여권 주류에게 한나라당이 제안한 법안들이 지금 국민에게 오히려 실망과 고통을 안겨 주었다 고 비판한 것이다. 박근혜의 한나라당 주류에 대한 비판은 3 월 2일 한나라당과 야당의 입법을 둘러싼 대결에서 박근혜가 야당의 양보를 촉구한 것에서 어느 정도 미 봉된 것 같았다. 그러나 2009년 4월 29일 경주 국회의원 재선거에서 한나라당 후보 공천을 둘러싼 친이 친박 갈등은 선거에서 한나라당의 전패와 이를 둘러싼 수습책 논의 과정에서 박근혜의 주류 비판으로 다시 터지기도 하였다. - 63 -

16 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 18 輯 1 號 ) 능을 무력화시켰다. 한 예로 이명박 정부는 2008년 정기국회에서 경제위기 타개 등을 내 걸고, 한미 자유무역협정(FTA)의 국회비준과 일련의 정부법안 등 반드시 통과시켜야 할 법률 목록 (조선일보 2009/05/18, A16)을 한나라당에 제시하였다. 2008년 말 한나라당 지도부는 김형오 국회의장에게 논쟁 법안의 직권상정을 압박하면서까지 이들 법안의 국 회통과를 시도하였지만, 다수 한나라당 의원들의 공감 부족과 야당의 격렬한 반대로 인 해 통과에 상당한 어려움을 겪었다. 이에 대해 청와대는 2008년 12월 29일 국회가 경제 살리기를 위한 속도전에 걸림돌이 돼서는 안 된다 는 경고를 발하기까지 하였다. 17) 이 대통령의 국회 경시 태도는 2008년 하반기 정부가 여당과의 충분한 협의 없이 무 조건 통과를 주장하면서 국회회기 말에 정부 제안 법률안을 제출한 것, 2009년 3월 국회 에 관련 법안을 제출하기도 전에 기획재정부가 법통과를 전제로 다주택자 등 부동산 양 도소득세의 소급 감면 적용을 일방적으로 발표한 것에도 잘 나타났다. 비록 경제관련 법 안 일부가 한나라당과 민주당의 타협으로 2009년 봄 국회에서 통과되었지만, 2009년 3 월 국회에서 여야가 사회적 논의기구 에서 의견 수렴 후 6월 국회에서 처리하기로 합의 한 미디어 관련법은 7월 야당의 격렬한 반대 속에 겨우 한나라당 단독으로 통과시킬 수 있었다. 3) 정책 추진:경제정책을 중심으로 이명박 정부의 기본 정책 방향은 이 당선자가 2008년 신년사에서 국민 모두가 하나 되어 세계일류국가 만들기 18) 로 한 것에 집약되었다. 이명박 당선자는 2008년 1월 14일 신년기자회견 모두 발언에서 경제 살리기의 핵심 방안으로서 규제개혁 을 강조하였다. 19) 비지니스(sic) 프렌들리 라는 신조어를 탄생시킨 이명박은 규제개혁을 통한 기업 투자와 활동 촉진으로 일자리 창출을 목표로 하고, 경제 살리기의 매우 중요한 동반자 인 근로 자는 생산성 향상을 위해 노력할 것을 주문하였다. 이명박의 경제중시는 대통령 취임사에서 국민에게 약속한 5개 항목에 그대로 반영되 어, 첫째 국민을 섬기고 둘째 경제를 발전시키고 사회를 통합 20) 하겠다고 경제를 강조 17) 이명박 대통령의 국회 경시는 장관들에게도 이어져 2009년 2월 26일 윤증현 기획재정부 장관이 공개 강 연에서 국회가 깽판 이라는 발언으로 발전하였다. 이 외에 2008년 10월 27일 유인촌 문화체육부장관의 국회 내 욕설 파문, 2009년 4월 22일 유명환 외교통상부 장관의 민주당 천정배의원에 대한 여기 왜 왔 어, 미친xx 라는 발언도 이명박 정부 장관들의 국회 경시 태도를 잘 보여 주고 있다. 18) 이명박. 대한민국 선진화 원년 다 함께 열어 갑시다. 2008. 1. http://www.president.go.kr/kr/president/ speech. 2008.3.10. 19) 이명박. 이명박 당선인 신년기자회견 모두발언. http://www.president.go.kr/kr/president/speech/. 2008. 3.10. - 64 -

노무현 대통령과 이명박 대통령의 지도력과 국정운영 비교 : 임기 초 지도력 특성과 국민지지 (이강로) 17 하였다. 이명박은 경제 살리기를 위해 작은 정부, 큰 시장, 정부 기능의 민간 이양, 공 공부문에의 경쟁 도입, 감세, 규제개혁, 노사화합, 농어업 개방, 능동적 예방적 복지, 교 육개혁 등을 강조하였다. 특히 기업이 국부의 원천이요 일자리 창출의 주역 이라 평가하 여 기업하기 좋은 시장과 제도적 환경 개선을 약속하였다. 이명박은 산업화와 민주화를 넘는 선진화 를 새 정부의 국가비전으로 신발전체제 21) 를 제시하였다. 그러나 이명박 정 부의 이념 정향은 구미식 신자유주의만이 아니라 박정희식 개발주의 까지 복합된 변종 신자유주의 로 지칭되었다. 22) 이명박 정부는 747 로 요약된 경제 관련 대선 공약을 실현하려고 노력하기보다 이미 대통령 취임 전부터 대선 때 제시된 7% 성장률 목표를 6%로 낮추었다. 인수위는 2008 년 1월 13일에 있었던 1차 국정과제 보고회의에서 2008년 성장목표로 6%로 제시하였 고, 이를 경제성장 체질 개선을 의미하는 5년 평균 잠재성장률 7% 달성과 구별하였 다. 23) 이명박 정부가 6% 경제성장률을 달성하기 위해 취한 정책은 수출을 위한 원화의 저평가 유지정책, 건설경기 진작을 위한 국책사업 추진, 강력한 물가상승 억제정책, 투자 활성화를 위한 규제완화와 감세 이었다. 24) 그러나 출범직후 이명박 정부는 신자유주의적 시장 원칙에 어긋난 인위적 외환시장 개 입으로 발생한 원화 가치 절하로 상당한 외화 손실과 수입품 가격 상승에 따른 국내물가 불안을 야기하였다. 25) 더구나 2008년 여름까지 유가를 비롯한 세계 상품가격의 급격한 상승으로 어려움을 겪던 한국 경제는 2008년 9월 미국발 세계적 경제위기로 인해 2008 년 4/4분기에 -5.6% 성장률을 기록하는 등 2008년 2.5% 성장률을 기록하였다. 이런 상 황 하에서 이 대통령은 2009년 1월 2일 신년 국정연설에서 경제위기 조기 극복을 위한 20) 이명박. 대통령 취임사. http://www.president.go.kr/kr/president/speech. 2008.3.10. 21) 청와대. 국정철학. http://www.president.go.kr/kr/policy/principal.php. 2008.3.10. 여기에서 선진화의 신발전체제 는 박정희 산업화의 핵심 기제인 국가주도발전 과 차별화하는 개념으로 제시되었다. 이는 국 가와 사회간 협력을 통한 발전, 성장과 복지의 선순환구조 구축에 기반한 질적 성장 추구, 법치의 확립과 헌법 존중, 다원주의 가치 개성 창의를 지닌 인재양성, 세계적 기준과 국가적 기준의 조화, 그리고 높은 신뢰 사회를 목표로 한다. 22) 이근. 이명박 정부는 신자유주의 이념정부. 프레시안. 2008.3.19. 23) http://blog.joins.com/igiant/8984230. 2008.3.21. KDI는 2007년말 2008년 경제 성장률을 5.0%로 전망 하였고, 한국의 잠재 성장률은 대략 4.5~4.8% 정도로 추산되었다. 24) 박진. 경제성장률 목표를 버려라. 미래전략연구원. 2008.3.18. 그러나 국민을 섬기는 것 을 정부 원칙 으로 선언한 이명박은 당선자 시절부터 재래시장 등에 자주 들러 물건도 현장에서 구매하고 국밥도 먹었 고, 대통령으로서 100원 오른 라면 값이 서민 가계에 미치는 어려움을 공개적으로 우려하기도 하였다. 25) 이 대통령이 취임 초 강조하였던 서민생활 안정을 위한 생필품 50개 물가관리 방안도 시장을 왜곡할 수 있는 과도한 국가 개입이었고, 한국의 물가불안이 대부분 해외요인에 의해 유발되어 정책의 유효성도 없 었다. - 65 -

18 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 18 輯 1 號 ) 총력체제 구축을 선언하면서, 2009년 이명박 정부는 비상경제정부 체제로 나가겠다 고 공언하고 1월 6일 청와대 지하벙커에 비상경제상황실 을 설치 가동하기도 하였다. 이명박 정부는 2008년 정기국회에서 규제완화, 공기업 민영화 추진과 같은 다수의 경 제관련 정책의 입법화를 기도하여 마침내 2009년 4월 30일 국회에서 금산분리완화법 중 은행법 개정안과 주택공사와 토지공사 통합 법안 등을 국회에서 통과시켰다. 이처럼 이명박 정부가 추진 중인 거시경제정책은 일반적으로 신자유주의 이념에 기반 하고 있으나 실제 정책 집행에서는 박정희식 발전주의국가에 의한 시장개입과 지도라는, 현 한국경제 구조에 맞지 않는 형태를 보이고 있다. 26) 이명박 정부에 의한 경제정책 추 진은 실제 효과보다 오히려 많은 부작용이 우려된다. 한 예로 국내외의 경제적 어려움에 도 불구하고 이 대통령은 법과 질서를 제대로 지키기만 해도 국내총생산(GDP) 1%는 올라갈 수 있다 27) 며 경제외적 요인에서 성장 동인을 찾기도 하였다. 이 연정선상에서 대통령은 2009년 1월 2일 신년 국정연설에서 선진일류국가를 위한 4대 기본 방향의 하 나로 법치 확립 을 강조하였다. 4) 이 대통령의 지도력 특성 대통령 당선 전 이명박의 지도력 특징을 우성대는 컴퓨터의 치밀함과 불도저의 추진력 (컴도저), CEO형 리더십, 섬기는 리더십을 강조하면서 독선적이라는 것을 부정하였다. 28) 이명박은 대통령 당선소감을 밝히면서 겸허한 마음으로, 섬기는 마음으로 국정을 수행하 겠다 29) 고 선언하였다. 그러나 이명박 대통령 지도력의 특성은 당선자 시절인 2007년 12월 26일 인수위에서 일의 우선순위를 먼저 결정 하고, 한달내에 중요한 일은 끝나야 한다 고 속도감 있는 변화 를 주문한 것에 잘 나타났다. 즉 이 대통령의 지도력 특성은 효율성을 강조하면서 목표 달성 이라는 성과를 추구하였다. 이명박 당선자는 국가정책의 추진은 구체적으로 타임 스케쥴(sic ) 에 맞추어 추진할 것을 주문하였다. 계획을 세움에 있어 금년에, 상반기, 하반기 이런 식의 계획은 인터넷 시대에, 디지털시대에 맞지 않 는 아날로그식 사고로 규정하고, 매달 계획을 세워야 합 26) 이명박 정부가 공기업이 아닌 일반 기업 운영에 개입한 것으로 이미 민영화된 포스코 회장 선임 과정에 박영준 전 청와대 비서관이 관여한 것이 2009년 4월 21일 국회에서 공개적으로 논의되었다. 27) 중앙일보. 2008.3.20. 5. 이 대통령이 강조하는 법과 질서 유지를 위해 2009년 3월 19일 법무부장관은 집회 시위 도중에 시위자 검거를 위해 정당한 공무집행에 대한 과감한 면책보장으로 적극적 공권력 행 사를 독려하기로 했다 고 발표했다. 28) 우성대. 2006. 이명박의 리더십 연구. 차기 한국정치지도자의 리더십 분석. 한국정치학회 호남정치학 회 공동 학술심포지움. 2006. 12. 12. 목포대학교. 29) 이명박. 당선소감. 2007.12.19. http://www.president.go.kr/kr/president/record. 2008.3.10. - 66 -

노무현 대통령과 이명박 대통령의 지도력과 국정운영 비교 : 임기 초 지도력 특성과 국민지지 (이강로) 19 니다. 1월달 계획이 뭐고, 2월, 3월 그렇게 세우고, 또 월별 계획 중에서도 첫째주 둘째 주 셋째주 또 첫째주 중에서도 무슨 요일까지 할 것인가 이렇게 가야 디지털 시대에 맞는 것 30) 으로 규정하였다. 이 대통령은 정부의 액션 플랜 (action plan)은 추상적인 업무계획은 소용없다. 실천 가능한 액션 플랜을 세워라. 날짜와 시간 넣고, 월별 항목별 체크 시스템을 만들라(중앙일보. 2008/03/17. 6) 고 강조하였다. 그러나 이 대통령의 이 와 같은 일처리 추진은 촛불시위로 인한 정부정책 추동력 마비로 어려움을 겪었다. 이 대통령은 정책을 세울 때 상당히 구체적이고 상세한 계획 수립과 그 계획에 따른 일처리를 강조하였다. 비록 결론을 낼 때까진 민주적 결정 과정을 거치되 결론이 얻어지 면 빠른 속도로 추진해야 한다(중앙일보. 2008/03/17. 6) 라고, 민주적인 정책수립을 언 급하기도 하였지만 근본적으로 강력한 정책 추진을 선호한다. 그렇지만 이러한 이명박 의 국정운영은 취임 1주년에 즈음에도 정책 수립과 집행 과정에서 오히려 엇박자를 내 고 있다. 비록 이 대통령은 철저한 사전 준비를 통해 정책을 수립하고 그 후 일사불란한 집행을 강조하였지만, 실제 정책 수립과정부터 빈번하게 혼선을 보였다. 2009년 초 청와대 정 부 한나라당 사이의 소통 부재로 야기된 국정혼란 사례들은 다음과 같다. 4월말 곽승준 미래기획위원장이 오후 10시 이후 학원 교습 금지를 통해 사교육을 억제하겠다던 방안은 이 대통령의 개입에도 불구하고 교육과학기술부와 여당의 반대에 부닥쳐 무산되었다. 또 3주택 이상 보유자에 대한 양도소득세 중과 폐지안은 이명박 정부의 부자 편향 정책이라 는 비판 때문에 여당 의원들조차 처리에 미온적이어서 완화된 채 겨우 4월 30일 국회에 서 통과될 수 있었다. 더군다나 2009년 초 교육세 폐지와 수도권 규제완화는 정부의 보완대책 마련에도 불 구하고 발표를 실기하여 일이 커졌다. 목적세 정비를 위해 교육세를 없애고 지방교육 재 정교부금을 내국세의 20%로 정해 교육세수 부족을 메우겠다는 정부 방침은 홍보 부족으 로 교육계와 지방정부의 반발을 야기하였다. 또 수도권 완화 방안을 지방 대책보다 먼저 발표해 두 가지 대책을 동시에 추진하였으면서도 수도권 대책을 먼저 발표해 지방의 반 발을 초래하였다. 31) 그 외에도 북한의 장거리 미사일 발사를 전후하여 2009년 3월 20일 부터 공개적으로 추진하였던 대량살상무기 확산방안구상(PSI)의 전면 가입 방안도 유엔안 보리 대응이나 개성공단 문제를 둘러싼 북한과의 대화 때문에 발표 시기를 놓치고 흐지 30) 이명박. 당선인 인수위원회 간사회의 주요 발언 요지. http://www.president.go.kr/kr/president/record. 2008.3.10. 31) 동아일보 2009/05/06. newsroom@donga.com - 67 -

20 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 18 輯 1 號 ) 부지 되었다가 5월 25일 북한의 제2차 핵실험을 계기로 전격 가입하는 등 정책 혼란을 거듭하였다. 청와대 관계자는 2008년말 국회가 정부 법안 처리에 난항을 겪자, 1월 2일 대통령 신년 연설을 기점으로 한 여권의 국정 드라이브 계획이 차질을 빚을 수밖에 없다(조선일보 2008/12/30. A4) 고 국회를 비판하였지만, 실제 이명박 정부는 촛불 사태이후 주요 국가 정책을 체계적으로 수립하고 추진하는 정밀함이 결여되었다. 이 대통령은 취임 1주년을 맞이하여 청와대 비서관들에게 지난 1년은 실수도 있었고 시행착오도 있었다. 중요한 것은 같은 실수를 두 번 반복해서는 안 된다는 점이다(조선일보 2009/02/26. A4) 고 언 급하였다. 그럼에도 불구하고 이명박 대통령의 밀어붙이기식 국정운영 방식은 변화되지 않았고, 이것은 2009년 4 29 재보선에서 한나라당이 참패한 원인으로 지적되었다. 즉 국민은 정책 추진 과정에서 여론 수렴과 같은 민주절차를 이 대통령의 강력한 지도력 행사나 일 방적인 국정추진보다 더 중요하게 여기지만, 이 대통령은 이런 비판에 무관심하였다. 이 는 인수위 시절 차기 정부의 핵심정책으로 발표한 한반도 대운하, 몰입식 영어 교육, 정 부조직 개편 등이 국민에게 일방적인 밀어붙이기로 받아들여져 이 대통령 인기하락의 직 접 원인이 되었고, 실패한 한미 쇠고기 협상이후 이 대통령의 국민 지지도가 10퍼센트 대까지 하락하였지만 이 대통령의 지도력 행사에 변화가 없었다. 3. 노무현 이명박 대통령의 지지도 변화 노무현과 이명박의 대통령 취임 후 1년 동안 나타난 국민 지지도의 변화는 그림 3과 같다. 한국 갤럽과 조선일보사의 조사에 의하면, 노 대통령은 취임 초 59.6 퍼센트, 이명 박 대통령은 52.0 퍼센트의 지지를 받았지만 이들에 대한 국민 지지도는 반년도 안 되어 30 퍼센트대로 떨어져, 미국에서 신임 대통령이 일반적으로 취임 초 누리는 밀월기간 (honeymoon)이 없었다. 즉 노 대통령은 취임 반년만인 2003년 8월 하순 30.4 퍼센트의 국민 지지를 받았고, 이명박 대통령은 취임 100일도 되기 전인 2008년 5월말 국민 지지 가 겨우 21.2 퍼센트에 불과하였다. 이 대통령에 대한 국민 지지도의 급락은 4월에 있었던 한미 쇠고기 협상의 졸속 타결 이라는 국정 운영 실패에 대한 국민 평가가 반영된 것이었다. 한국갤럽 조선일보사가 2008년 5월 31일 실시한 이 대통령 취임 100일 평가 조사에서 국민의 54.4 퍼센트가 쇠고기 수입 문제 를 이 대통령이 취임이후 잘못한 일로 꼽았다. 그럼에도 불구하고 취 - 68 -

노무현 대통령과 이명박 대통령의 지도력과 국정운영 비교 : 임기 초 지도력 특성과 국민지지 (이강로) 21 임 초기 이 대통령에 대한 국민의 기대는 여전히 강하게 남아 있었다. <그림 3>에서와 같이, 2008년 3월 초 이 대통령이 대통령직을 잘 수행할 것이라고 기대하고 있던 84.1 퍼센트의 국민은 한미 쇠고기 협상에 대한 국민 비판과 촛불시위의 여진이 아직 강하게 남아 있었던 8월 하순에도 여전히 61.9 퍼센트나 이 대통령의 국정 수행에 기대를 걸고 있었다. <그림 3> 노무현 이명박 취임 1년 지지도 변화 임기 초 국정운영에 대한 실망에도 불구하고 신임 대통령에 대한 국민의 기대가 여전 한 것은 노 대통령의 경우에도 발견된다. 한국갤럽 조선일보사가 노 대통령 취임 100일 을 맞이하여 2003년 5월 31일 실시한 여론조사에서, 전반적인 국정방향에 대해 만족스 럽다 는 사람이 겨우 16.2 퍼센트, 불만스럽다 는 사람이 64.7 퍼센트에 달했다. 그럼에 도 불구하고 노 대통령이 직무수행을 잘하고 있다 고 대답한 국민은 40.2 퍼센트를 기 록하여 아직도 국민이 노 대통령에 대한 기대가 제법 남아 있었다는 것을 보여주었다. 이처럼 취임 초 약 6개월이 경과하기 전, 국민이 노무현 대통령과 이명박 대통령의 초기 국정운영에 대해 낮은 평가를 내렸음에도 불구하고, 아직 잘 할 것이라고 기대하고 있었 - 69 -

22 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 18 輯 1 號 ) 던 것은 한국에서도 대통령의 밀월기간(honeymoon)이 존재할 수 있음을 보여준다. 32) 그렇지만 노 대통령의 지도력 행사 중 그의 파격적인 언사는 국민들에게 비판적으로 받아들여졌다. 2003년 8월 23일 한국갤럽 조선일보사가 공동으로 조사한 바에 의하면, 노 대통령의 직무수행을 국민의 30.4 퍼센트가 잘하고 있다 고 응답하였다. 그러나 국민 의 24.2 퍼센트가 노 대통령의 직무수행에 대한 부정적 평가의 최우선 사유로 가벼운, 부적절한 언행 을 지적하여, 정책에 대한 불만이나 리더십 실패보다 노 대통령의 언행을 문제 삼았다. 33) 시일이 경과할수록 노 대통령의 언행에 대한 국민 평가는 더 비판적으로 변했다. 2004 년 2월 21일 한국갤럽의 노대통령 취임 1년에 대한 평가 여론조사에서 노무현 대통령이 취임 후 지금까지 한 일 중 가장 잘못했거나 미흡한 것은 무엇입니까 라는 설문에 응답 자의 16.4 퍼센트가 여전히 가벼운, 부적절한 언행 을 최우선으로 꼽았다. 34) 취임 후 계 속된 노 대통령의 파격적인 언사는 대통령에 의한 국민 설득이 아니라, 오히려 국민에게 노 대통령의 지도력에 대한 부정적 인식을 심어주었다. 노 대통령에 대한 국민 지지도는 2003년 10월 25.6 퍼센트를 기록한 후 12월말 23.9 퍼센트, 취임 1년인 2004년 2월 25.1 퍼센트로 하향 안정된 모습을 보여주었다. 특히 2003년 하반기부터 2004년 초 노무현 대통령은 민주당 분당, 측근인 최도술 비서관의 금품 수수 비리, 불법 대선 자금 수사 등과 같은 악재에도 불구하고 약 4분의 1의 국민 지지를 확보하였다. 이러한 노 대통령에 대한 지지는 그림 1에서 임기 4년차 2분기부터 약 1년간 10 퍼센트 대의 지지를 받기도 하였지만, 그 외의 시기에는 최소 20 퍼센트에 해당하는 고정 지지층이 있었음을 보여준다. 한편 이 대통령은 2008년 9월초 20.0 퍼센트를 기록한 후 지지율이 점차 상승하여 2008년 12월 중순 26.2 퍼센트, 취임 1주년인 2009년 2월 33.5 퍼센트를 기록하였다. 그렇지만 이 기간 동안 이 대통령의 성과를 위한 밀어붙이기식 지도력에 대한 국민들의 평가는 비교적 비판적이었다. 32) 그림 1에서 나타난 것처럼 노무현 이명박 대통령과 달리 취임 후 1년 동안 김영삼 김대중 대통령은 모 두 50 퍼센트 이상, 그리고 노태우 대통령은 40 퍼센트 이상의 국민 지지도를 보여주었다. 이러한 현상은 한국에서 취임 초 대통령의 밀월기간의 존재 여부와 그 정치적 조건에 대한 좀 더 객관적인 분석을 필요 로 한다. 33) 이 조사에서 경제회복 노력 미흡 이 21.4 퍼센트, 리더십 부족 이 14.6 퍼센트로 세 번째를 차지하였 다. 한편 국민의 34.8 퍼센트가 노 대통령의 국정수행에 대한 긍정적인 평가 이유로서 여론 수렴 노력/ 토론문화 를 들었다. 34) 이 조사에서 가벼운, 부적절한 언행 다음으로 경제회복 노력 미흡 이 10.5 퍼센트, 측근비리 문제 가 5.7 퍼센트, 소신 부족 과 리더십 부족/추진력 부족 이 각각 4.0 퍼센트와 3.5 퍼센트를 기록하였다. - 70 -

노무현 대통령과 이명박 대통령의 지도력과 국정운영 비교 : 임기 초 지도력 특성과 국민지지 (이강로) 23 이 대통령 취임 100일을 맞이하여 2008년 5월 31일 한국갤럽이 조사한 바에 의하면, 취임 후 지금까지 가장 잘한 일 중에서 중국 미국 등과의 외교 가 5.4 퍼센트, 공무 원 수 줄이는 것/공기업 구조조정 이 2.7 퍼센트로 1 2위를 기록하여 정책에 대한 평가 는 긍정적이었지만, 이 대통령의 지도력 행태를 평가하는 국정운영을 열심히 함 과 추 진력 있게 추진 은 각각 1.1 퍼센트와 0.7 퍼센트로 네 번째와 일곱 번째로 아주 낮게 평가하였다. 더구나 이명박 대통령과 10분간 하고 싶은 말 의 항목에서 가장 많은 응답 자의 32.0퍼센트가 국민의 말을 잘 들었으면 을, 두 번째로 11.1 퍼센트가 경제가 살아 나고 물가가 안정되었으면 으로 답하였고, 네 번째로 7.0 퍼센트의 응답자가 다른 사람 들 의견 수렴했으면 을 지적하여, 국민은 정책적 성과에 대한 공감보다 이 대통령의 일방 적인 지도력 행사에 보다 비판적이었다. 이 대통령의 지도력에 대한 국민의 비판적 태도는 2008년 6월 28일 대통령 직무수행 평가에서 국민의 20.7 퍼센트가 잘하고 있다 를, 국민의 68.6 퍼센트가 잘못하고 있다 고 한 응답에도 반영되었다. 즉 이 대통령의 직무수행에 대한 부정 평가 이유로서 39.6 퍼센트가 지도력 행태인 국민의 소리를 듣지 않음 을 최우선적으로 지적하였고, 그 다음 으로 21.7 퍼센트가 정책 사항인 쇠고기 수입문제 를 지적하였다. 국민의 이 대통령 지도력 특성에 대한 비판은 이후에도 계속 이어졌다. 이 대통령 취 임 6개월에 대한 2008년 8월 23일 한국갤럽 조사에서 이 대통령이 잘못하고 있다 고 응답한 65.0 퍼센트의 국민 중, 부정적 평가 이유로 국민여론을 수렴하지 못해서 가 가 장 많은 14.0 퍼센트, 쇠고기 협상을 잘못함 이 두 번째로 13.1 퍼센트, 그리고 독재적 이어서 가 세 번째인 10.3 퍼센트를 기록하였다. 이처럼 이 대통령의 효율을 강조한 밀어 붙이기식 지도력은 국민들로부터 강한 비판에 직면하였다. 그럼에도 불구하고 취임 1년에 대한 여론조사에서 이 대통령에 대한 국민 지지도가 30 퍼센트대로 완만히 상승한 것은 2008년 9월 미국에서 발생한 세계적 경제위기 속에 적 극적으로 경제위기에 대처하는 것과 어느 정도 관계를 갖고 있다. 그러나 이 대통령에 대한 안정적 지지층이 어느 정도인지 취임 1 주년 시점에서 여전히 유동적이었다. 35) 35) 그렇지만 2009년 후반부터 2010년 초 이 대통령에 대한 국민의 지지도는 40퍼센트대를 유지하고 있어 취임 1년 무렵보다 높은 지지율 상승을 보여주고 있다. - 71 -

24 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 18 輯 1 號 ) Ⅳ. 맺으며 6월항쟁 이후 헌정주의 관행이 조금씩 뿌리내리고 있지만 5명의 대통령은 취임 후 여 전히 행정부와 청와대 비서실의 핵심 요직, 그리고 정보기구, 군, 검찰과 같은 주요 국가 권력기관 책임자로 자신이 신뢰할 수 있는 동향 사람을 주로 임명하여 왔다. 이런 행정 부와 청와대 인사에 대해 노무현 대통령은 코드 인사 라고 비판을 받았고, 이명박 대통령 의 인사는 한미 쇠고기 협상을 비판하는 대대적인 촛불 시위에 봉착하여 결국 전면적인 인사 개편으로 귀결되었다. 대통령의 대( 對 ) 국회관계에서 노 대통령과 이 대통령 모두 취임 초 여소야대 국회를 맞이하였다. 취임 초 국회에서 노 대통령과 한나라당은 일정한 정책적 협력도 있었지만 열린우리당과 민주당의 분당, 그에 따른 노 대통령 지지세력의 원내 극소수화는 노 대통 령의 국회 탄핵으로 발전하였다. 분당이전 민주당 시절부터 노 대통령은 실질적인 여당 의 지도자였지만 처음부터 당정 분리를 내세워 집권여당과 일정한 거리를 두면서 효과적 인 입법 지도력을 발휘하지 못하였다. 이러한 노 대통령의 대( 對 ) 국회 지도력 행사는 2004년 4월 17대 국회의원 선거에서 열린우리당이 의회 과반수를 차지하였지만 국회에 의한 효율적인 노 대통령의 정책지지로 발전하지 못하였다. 취임 전 정부 조직 개편 때 국회 다수당인 민주당과 일정한 타협도 하였지만, 이명박 대통령의 대( 對 ) 국회 지도력은 탈( 脫 )여의도 태도로 2008년 4월 18대 국회의원 선거후 국회와 거리를 두면서 원내 다수당인 한나라당을 통한 일방적 통제를 시도하였다. 그러 나 민주적 절차가 강조되는 시대에 입법 과정에서 여론 수렴 없이 일방적으로 정부안을 밀어붙이려는 이 대통령의 시도는 국회에서 야당의 격렬한 반대를 야기하였다. 더구나 이 대통령은 당내 친이 친박 갈등을 적극적으로 해소하지 않아 입법 지도력 행사에 상 당한 어려움을 겪고 있다. 한국에서 대통령의 지도력 행태에 대한 논의에서 민주주의 진행과 더불어 설득과 의 사소통 이 대통령의 중요한 지도력 특성으로 강조되어 왔다. 이런 시대적 요구에 부응하 여 노 대통령은 탈권위주의를 시도하였고, 이명박 대통령은 실제로 성과위주의 효율적인 지도력을 선호하지만 취임 초부터 섬김과 소통 을 강조하였다. 그러나 취임 초부터 노 대통령의 반복된 지나친 언사는 오히려 국민의 노 대통령에 대한 거부감을 야기하였고, 반면 이 대통령은 여전히 위로부터의 일방적인 지도력 을 행사하여 국민의 비판을 많이 받았다. 노 대통령과 이 대통령이 국민과 민주적 의사소통 방안을 확립하는데 실패한 것 은 특정 정책의 실패에 따른 국민의 지지 상실보다 더욱 더 대통령에 대한 국민의 비판 - 72 -

노무현 대통령과 이명박 대통령의 지도력과 국정운영 비교 : 임기 초 지도력 특성과 국민지지 (이강로) 25 적 견해를 형성시켰다. 특히 이명박 대통령은 국민과의 양방향 소통보다 대 국민 라디오 연설과 같이 일방적 인 대 언론 관계를 보여주었고, 이러한 지도력 행사는 국민에 의해 거부되고 있다. 이 대 통령의 일방적인 지도력 행사는 2008년 여름 KBS 사장 교체 논란, 광우병 보도와 관련 된 MBC 보도팀에 대한 수사, 그리고 인터넷 아고라의 미네르바 수사 등과 겹쳐 정권에 의한 언론 장악 논의로 발전되었다. 이는 이 대통령이 의욕적으로 추진한 미디어 관련법 개정에도 나쁜 영향을 끼쳤다. 현 한국정치에서 여론이 대통령의 지도력 행사에 상당한 영향을 끼치는 것은 2008년 촛불시위 때 악화된 국민여론을 달래기 위해 이 대통령이 세 번에 걸쳐 대국민사과나 유 감을 표명한 것에 잘 드러났다. 그렇지만 아직 민주주의 제도가 제대로 작동하지 못하는 한국정치에서 집권자가 언론을 장악하여 자신에게 유리한 여론 환경을 조성하려는 유혹 또한 강한 것이 이 대통령의 사례에서 잘 나타나고 있다. 한국의 민주주의를 위해 이 두 가지 흐름이 어떻게 진행될지 제대로 이해하는 것이 중요하다. 참고문헌 강원택. 2005. 한국의 정치개혁과 민주주의. 서울: 인간사랑. 김병국. 2002. 성공한 대통령을 만들기 위한 구상. 대통령의 성공조건 I: 역할 권한 책임. 박세일 외 동아시아연구원 대통령개혁연구팀. 서울: 동아시아연구원 19-79쪽. 김용호. 2004, 2003년 헌정위기의 원인과 처방: 제3당 분점정부와 대통령-국회 간의 대립. 한국권력 구조의 이해. 진영재 편저. 서울: 나남출판. 295-325쪽. 김형준. 2005. 제왕적 대통령제의 종언과 3권분립: 노무현 대통령을 중심으로. 연세대학교 국가관리연 구원 발표 논문. 서울. 2005년 2월 21일. 김호진. 1995. 한국정치체계론: 전정5판. 서울: 박영사.. 2006. 대통령과 리더십. 파주: 청림출판. 노무현. 2002. 노무현의 리더십 이야기. 서울: 행복한 책읽기. 대한민국정부. 2006. 국민과 함께 한 정부혁신 3년. 박세일. 2002. 대통령의 조건과 덕목. 대통령의 성공조건 I: 역할 권한 책임. 박세일 외 동아시아 연구원 대통령개혁연구팀. 서울: 동아시아연구원 83-139쪽. 이강로. 1993. 대통령의 지도력과 정책결정 요인의 비교: 박정희 전두환 노태우 대통령과 비서실. 제 6공화국 정책평가 선진한국의 모색. 김학준 염홍철 엮음. 서울: 동화출판사. 252-277쪽.. 2007. 박정희의 리더십과 경제건설. 한국의 대통령 리더십과 국가발전 pp.55-93. 한국정치 학회 관훈클럽 편. 고양: 인간사랑.. 2008. 한국에서의 대통령학: 미완 의 학문 영역. 정치학이해의 길잡이: 한국정치 vol. 7-73 -

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Methodology, which is useful for studying human subjectivity, was employed. Through this study, four significant attitude patterns were found. Factor A signifies the impacts of negative political advertisements. Factor B signifies a critical attitude toward the creativity levels of messages. Factor C shows that voters attach great importance to the truthfulness of the messages conveyed by negative political advertisements. Factor D could be interpreted the voters' negative evaluations about such malicious forms of negative political advertisements. This study is meaningful in that, it identified voters' attitude patterns by approaching scientifically voters' subjective attitudes about negative political advertisements, and, provided a foundation for the study of effective negative political advertisements on the basis of these attitude patterns. Key Words:negative advertisements, voters' attitudes, usefulness, creativity, truthfulness, ethics Comparing the Leadership and the Governing Style of Presidents Roh Moo Hyun and Lee Myung Bak: Leadership Characteristics and Popular Support for the First Year in Office Kang Ro Lee To consolidate democracy in South Korea, the president's exercise of power should be systematically restrained by the institutional mechanism as well as public opinion. The characteristics of presidential leadership can be analyzed by various means; however, the analysis of presidential leadership must be focused both on the administrative and legislative leadership because a president usually exercises his/her power through these kinds of leadership. This paper analyzed the characteristics of presidents Roh's and Lee's leadership around the time of the first year in office by focusing on the appointments, policy decisions, and their relationships with the National Assembly. Their exercises of presidential power had been negatively reflected in public opinion. Key Words:presidential leadership, public approval, President Roh, President Lee. - 372 -