SPECIAL ISSUE 스포츠 중계와 시청자 복지 스포츠 중계와 시청자 복지 ㅣ 박성철 한국전파진흥원 정책연구본부 방송통신연구부 책임연구원 ㅣ (02)2142-2144, scp0314@gmail.com SBS의 밴쿠버 동계 올림픽 단독중계는 보편적 시청권의 침해, 중계방송의 품질, 중계권료의 상 승 등 다양한 논란을 불러왔다. 전국 네트워크를 확보한 지상파방송의 단독중계는 보편적 시청 권 논의와는 구분되어야 한다. 스포츠를 선호하는 시청자와 그렇지 않은 시청자의 전체 효용의 관점에서 파악할 필요가 있다. 지상파방송사간의 중계권 경쟁에 대한 규제기관의 개입은 제한적 일 수밖에 없다. 스포츠 중계권과 관련한 사업자간 협조와 배반의 판단은 시장의 조건과 환경에 의해 크게 영향을 받는다. Ⅰ. 서론 이번 밴쿠버 동계올림픽은 올림픽 중계방송으 로는 처음으로 SBS 단독으로 이루어졌다. KBS와 MBC는 SBS와 올림픽 개최 직전까지 공동중계를 위한 협상을 벌였으나 합의에 이르지 못했다. SBS는 단독중계를 강행했고, KBS와 MBC는 방 송통신위원회에 보편적 시청권 침해를 이유로 분 쟁조정을 신청했다. 6월의 남아공 월드컵을 앞두 고 KBS와 MBC의 마음이 급해졌기 때문이다. 그 러나 방송통신위원회는 월드컵 공동중계가 성사 될 수 있도록, 방송 3사가 자율 협상하도록 권고 하는 수준에서 조정을 마무리했다. SBS의 올림픽 단독중계에 대해 KBS와 MBC가 문제 삼은 것은 시청자의 보편적 시청권을 침해했 다는 것이다. 구체적으로는 방송법 제76조 3항의 중계방송권을 다른 방송사업자들에게도 공정하 고 합리적인 가격으로 차별 없이 제공하여야한다 는 조항을 준수하지 않았다는 것과, 시행령 제60 조3의 올림픽의 경우 국민 전체가구 수의 90% 이 상의 가구가 시청할 수 있는 방송수단을 확보해야 한다는 조항을 위반했다는 것이다. 논란의 와중에 SBS는 3월 8일 월요일자 전 일 간지에 올림픽 채널에서 월드컵 채널로 라는 부 제의 전면 광고를 게재했다. 월드컵은 단일종목인 데다 대부분의 경기가 시차를 두고 치러지기 때문 4 Journal of Radio Spectrum & Communications
전파방송통신저널 에 단독중계에 전혀 무리가 없다는 것이다. 올림 픽보다 중계가 용이할 뿐 아니라 오히려 단독중계 가 시청자의 채널선택권을 보장한다고 주장한다. 양측은 모두 국민의 시청권의 문제임을 지적한 다. 공동중계를 하거나 단독중계를 함으로써 서로 보편적 시청권 또는 채널선택권이 확보될 수 있다 고 주장하는 것이다. 이러한 논란은 향후 더 빈번 해질 뿐 아니라 첨예하게 진행될 가능성이 크다. 새로운 미디어와 새로운 사업자들이 연이어 시장 에 진입하였거나 진입을 앞두고 있어 경쟁이 더욱 치열해지고 있다. 이러한 시장 환경에서 스포츠 중계와 같은 핵심 콘텐츠의 확보는 사업자의 부침 을 가를 중요한 문제로 여겨지기 때문이다. 이번 SBS의 단독중계 논란을 계기로 스포츠 중 계와 관련된 쟁점을 점검하고자 한다. 먼저 스포 츠 중계권과 관련한 국내 분쟁사례와 보편적 시청 권의 개념을 살펴보고, 다음으로 이번 SBS 단독 중계와 관련하여 제기되고 있는 쟁점들을 분석하 고자 한다. 그 쟁점들은 첫째 이번 SBS 단독중계 의 방송법 보편적 시청권 조항 위반 여부, 둘째 시 청자 복지와 단독 공동중계의 관계, 셋째 단독중 계와 공동중계가 작동 조건의 세 가지이다. 다매체 다채널 환경에서 스포츠 이벤트는 가장 핵심적인 킬러 콘텐츠로 여겨지고 있다. 스포츠 이벤트는 방송시장의 선순환 구조 형성에 기여하 는 선물이 될 수 있다. 반면 막대한 비용 부담으로 방송시장을 허약체질로 만드는 독약이 될 수도 있 다. 이제까지 스포츠 이벤트 관련 연구는 주로 중 계권료와 사업자간 경쟁이라는 시장의 관점에서 다루어왔다. 이 글은 스포츠 중계를 시청자 복지 의 관점에서 접근해 보고자 한다. Ⅱ. 스포츠 중계와 보편적 시청권 1. 국내 스포츠 중계권 관련 분쟁 사례 국내 지상파방송 3사는 국제올림픽위원회(IOC) 와 중계권 협약을 위해 코리아풀(Korea Pool)을 구성했다. 코리아풀은 해외 스포츠의 중계권 협상 창구로서 법적 구속력은 없으며, 월드컵이나 올림 픽 등 국민들의 관심이 높은 경기에 대해 합동방송 형식으로 운영하자는 취지에서 구성된 것이다. 그러나 지상파 3사는 1996년 이래 수차례나 돌 아가면서 풀을 파기하는 전례를 남겼다. 1996년 AFC아시안컵 축구 중계는 KBS가 단독으로 계 약 방송했고, 이듬해 프랑스월드컵 아시아지역 최종예선 경기는 MBC가 풀을 깨고 단독 중계했 다. 1999년 브라질 축구대표팀 초청경기는 KBS 가, 같은 해 나이지리아 세계청소년 축구경기는 SBS가 풀을 깼다. 2000년 MBC가 미국 프로야구 메이저리그를 독점계약하자, KBS와 SBS는 코리 아풀 합의위반에 대한 제재로 MBC를 배제하고 국내 프로야구와 축구 중계에 참여를 제한했다. 국내에서 스포츠 중계와 관련한 보편적 시청권 논의가 본격적으로 제기된 것은 2006년이다. 2월 22일 축구 국가대표팀의 아시안게임 예선경기가 케이블 채널(Xports)에서만 방송되는 초유의 사 건이 발생했다. IB스포츠라는 스포츠마케팅사가 지상파방송을 제치고 2006년부터 2012년까지 7 년간 아시아축구연맹(AFC)이 주관하는 모든 경기 의 국내 독점 중계권을 확보했던 것이다. April 2010 vol.24 5
SPECIAL ISSUE 스포츠 중계와 시청자 복지 <표 1> 지상파방송 3사의 스포츠중계권 관련 사전합의 위반사례 구 분 1996년 AFC아시안컵 1997년 98프랑스월드컵 아시아지역 최종예선 1999년 브라질 축구대표팀 초청 경기 1999년 나이지리아 세계청소년 축구 2001~2004년 메이저리그 2006년 2월 AFC패키지 2006년 3월 축구대표팀 평가전(앙골라전) 2006년 3월 WBC 준결승전 사 례 KBS가 3사 풀을 파기하고 단독으로 계약, 방송 MBC가 3사 풀을 깨고 단독으로 방송 KBS가 순차방송 무시, 단독으로 중계권 계약, 방송 SBS가 KBS의 브라질 초청 축구 위반을 이유로 단독 중계 2000년 MBC가 3사 풀을 파기하고 독점 계약, 01~04년 단독방송; KBS, SBS는 국내 프로야구 축구 농구를 독점 계약해 MBC 참여 제한 KBS가 IB스포츠로부터 AFC패키지 MLB WBC 등 중계권 구입, MBC와 SBS는 IB스포츠로부터 스포츠 중계권을 구매 않기로 한 신사협정을 깼다 고 반발해 3사 균등 분배 KBS 중계 예정이었던 앙골라전을 KBS 위반을 구실삼아 3사 동시 중계 KBS가 WBC 준결승 단독중계를 고집하자 MBC, SBS는 사전합의를 무시한다고 반발, 동시 중계를 선언, 이에 KBS는 법원에 중계 금지 가처분을 신청했지만 기각돼 동시 중계 출처 : 인기 스포츠 프로그램의 보편적 접근권 도입 타당성에 관한 연구, 송해룡 외(2007), p.89. 이미 2005년 IB스포츠가 미국 프로야구의 국내 중계권을 독점하면서 중계권 경쟁시대를 예고했 다. IB스포츠는 지상파방송에 메이저리그 중계권 을 재판매하려 했으나, 지상파방송 3사의 공동대 응으로 무산됐다. 그러자 IB스포츠는 직접 Xports 라는 스포츠전문 케이블채널을 만들어 단독으로 중계방송을 감행했다. 이후에도 IB스포츠는 국내 프로농구 2005~ 2006시즌 중계권을 전년 지상파방송사의 계약금 액보다 50% 가량 인상된 금액으로 계약했다. 기 존의 지상파 3사가 안정적으로 과점해오던 스포 츠 중계권 시장에 본격적인 경쟁이 시작되었다. 지상파 3사는 IB스포츠의 공격적인 중계권 확보 에 두 가지 방향으로 대응했다. 하나는 지상파방송 을 통한 보편적 시청권 확보의 법제화를 주장하는 것이다. IB스포츠의 공격적 경영으로 중계권료가 상승하였으며, 케이블을 통한 중계로 국민들의 시 청권이 침해된다는 것이다. 다른 하나는 IB스포츠 와 이면으로 단독 계약을 추진하는 것이다. IB스포 츠에 대해 외견상으로 공세를 취하던 것과는 달리 자사의 이익을 위해 별도의 단독 계약을 추진했다. 법제화 시도는 2007년 1월 방송법 개정으로 이 어졌다. 중계방송권을 공정하고 합리적인 가격으 로차별없이제공 하도록 했으며(방송법 제76조 3항), 올림픽과 월드컵은 90% 이상의 가시청 가 구를 확보하도록 했다(시행령 제60조의3 1항). 1) 이후 IB스포츠는 지상파방송사와 제휴의 필요성 이 더욱 커지게 되었다. 6 Journal of Radio Spectrum & Communications
전파방송통신저널 지상파방송은 IB스포츠와의 이면계약을 추진함 으로써 스스로 공조의 틀을 깨버렸다. KBS는 IB 스포츠가 독점하고 있던 국내 프로농구의 지상파 중계권을 구매했으며, 2007년과 2009년의 세계 육상선수권대회와 2006년 일본에서 개최된 세계 남녀배구선수권대회의 지상파 중계에 대한 구매 계약을 체결했다. 같은 해, KBS가 올림픽과 아시아축구연맹 (AFC)이 주관하는 아시아 축구 예선, 미국 메이저 리그 경기 중계 등의 지상파방송 중계권을 계약한 것이 지상파 3사의 공조가 깨지게 된 결정적 계기 가 되었다. MBC와 SBS는 IB스포츠로부터 스포 츠 중계권을 구매하지 않기로 한 합의를 깼다고 크게 반발해, 결국 3사가 중계방송을 균등 분배하 는 것으로 조정됐다. 지난 2006년 5월 지상파 3사의 중계권 담당자 인 스포츠 국장들은 IOC를 방문한 뒤 2010년부터 2016년까지 4번의 동 하계올림픽 중계료로 6,300만 달러를 IOC에 제출했다. 그 후 3사의 사 장단은 2010~2016년 올림픽과 2010~2014년 월 드컵에 대해 각 사의 개별접촉을 금지하고 협상창 구를 한국방송협회의 올림픽 월드컵 특별위원 회 로 단일화하기로 합의했다. 그러나 2006년 8월, SBS는 사장단 합의를 깨 고 올림픽 4개 대회와 월드컵 2개 대회를 SBS인 터내셔널을 통해 독점 계약했다. SBS가 계약한 4 개 올림픽 중계권료는 총 7,250만 달러, 2개 월드 컵 중계권료는 1억 4,000만 달러로 알려졌다. 올 림픽 중계권료는 지상파 3사가 제시한 금액보다 950만 달러 높은 금액이다. 지상파 3사는 SBS의 독점 계약 직후인 2006년 8월부터 2007년 2월까지 약 3차례의 회의를 통해 협상을 진행했으나, 입장 차이가 커서 진척이 없 었다. 당시 협상 쟁점은 SBS의 독점 계약에 따른 방송권료 인상분의 범위 및 책임 분담률, SBS인 터내셔널의 수수료 지급 문제, 뉴미디어 권리의 지상파 3사 양도 여부의 세 가지였다. 이후 2009 년 2월까지 지상파 3사는 이와 관련한 실질적인 협상을 진행하지 않았다. 이처럼 지상파방송사 사이의 갈등 외에도 IB스 포츠와 지상파 3사의 갈등, 국내 스포츠협회와 방 송사 사이의 갈등 등 스포츠 중계권을 둘러싼 다 양한 이해관계자간 갈등이 지속적으로 발생하였 다. 국내의 스포츠 중계권 분쟁은 외국의 상황과 는 다소 상이한 분쟁상황에서 전개되고 있음을 확 인할 수 있다. FIFA나 IOC 등 국제 스포츠조직과 의 분쟁보다는 신생 스포츠마케팅사와 지상파방 송사의 분쟁, 지상파방송사간의 분쟁 등이 다각적 으로 발생하고 있다는 것이다. 2. 보편적 시청권의 개념 보편적 시청권 은 말 그대로 어느 누구나 방송 을 시청할 수 있는 시청자의 권리를 말한다. 보편 적 접근권이라는 개념에서 시작된 보편적 시청권 논의의 출발은 통신부문의 보편적 서비스 개념 에서 근거를 찾을 수 있다. 보편적 서비스는 국민 이 일상생활에 기본적으로 필요한 서비스의 경우 모든 국민이 차별 없이 저렴한 비용에 안정적으로 1) 또한, 고시를 통해 아시안게임, 야구WBC, 축구 국가대표팀 경기는 75% 이상의 가시청 가구를 확보하도록 했다. April 2010 vol.24 7
SPECIAL ISSUE 스포츠 중계와 시청자 복지 이용할 수 있도록 제공되어야 한다는 것이다. 즉 보편적 서비스 개념은 정책 당국이나 서비스 제공자가 부담해야 하는 사회적 의무를 의미한다. 반대로, 이용자인 국민의 입장에서는 그러한 서비 스를 어려움 없이 이용할 수 있어야 하는 권리를 갖는다. 이것을 보편적 접근권이라고 할 수 있다. 방송에 대한 접근, 곧 이용은 시청을 의미하므 로, 방송의 보편적 접근권은 방송에 대한 보편적 시청권으로 해석할 수 있다. 따라서 방송의 보편 적 시청권은 방송의 이용자인 시청자가 물리적 경제적 장애 없이 방송서비스를 이용할 수 있는 권리를 가리킨다. 방송사가 특정 서비스나 프로그 램을 제공할 권리나, 방송사가 특정 콘텐츠에 접 근할 권리 등과는 구분되어야 한다. 방송, 특히 지상파방송은 전파자원을 이용한다 는 점에서 공공성이 강조되는 서비스로서의 성격 을 갖는다. 따라서 일반 국민들은 정보통신 서비 스와 마찬가지로 방송 서비스를 안정적이면서 무 료 내지 저렴한 가격으로 향유할 수 있어야 한다. 방송사가 난시청 해소를 위해 각종 설비투자를 하 고 장애인을 위해 일정 시간 이상 수화방송을 하 는 것 등도 모두 보편적 접근권을 보장해 주기 위 한 노력인 것이다. 즉 방송에서의 보편적 시청권은 기본적으로 두 가지 측면에서 생각할 수 있다. 첫째, 방송 시청자 인 일반 국민들이 안정적으로 그리고 무료 또는 저 렴한 비용으로 시청할 수 있어야 한다는 것이다. 둘째, 방송내용이 특정한 계층, 지역, 연령 등에 치 우치지 않아 개인의 다양한 관심사를 방송으로 접 할 수 있어야 한다는 것으로 구분해 볼 수 있다. 첫 번째 의미의 보편적 시청권은 서비스 자체가 물리적으로 누구에게나 쉽게 접근 가능해야 한다는 것을 뜻한다. 두 번째 의미에서의 보편적 시청권은 방송의 내용, 즉 프로그램 편성에 관한 것이다. 보편적 시청권과 관련한 시청자의 권리가 지상 파방송에 대해서만 인정되는 것이라고 하기는 어 렵다. 그러나 케이블방송이나 위성방송과 같이 전 문편성을 하는 다채널 방송에 대해서 다양한 시청 자를 위한 편성을 요구하는 것은 무리다. 특히 다 수의 국민들이 시청을 원하는 국민적 관심사에 대 해서는 추가 비용을 지불하지 않아도 되는 무료 지상파방송을 통해 방송되는 것이 시청자의 이익 에 부합한다고 볼 수 있다. 스포츠 이벤트와 같은 국민적 관심사가 유료방 송에 의해 독점적으로 중계될 경우 일반 시청자들 은 신규 가입을 해야 하는 등의 추가적 비용이 소 요된다. 유료방송은 시장 확대를 도모할 수 있으 나, 시청자의 이익에는 배치된다. 기존에 보편적 시청권을 도입한 국가들의 대부분이 무료 지상파 방송에 의해 국민적 관심사가 우선적으로 방송되 어야 한다고 규정하고 있는 것도 그러한 측면을 반영한 것으로 보인다. 3. 보편적 시청권의 대상 보편적 시청권의 적용 대상은 어디까지이어야 하는가. 국내의 보편적 시청권 논의는 방송 전반 에 대한 접근의 문제보다 국민적 관심이 높은 일 부 스포츠 중계방송으로 국한되었다. 이제까지 논 란의 핵심은 국가대표 축구팀의 경기나 월드컵, 올림픽 등을 유료방송이 독점적으로 방송할 경우 와 특정 지상파방송이 단독으로 계약해 방송하는 경우에 대한 것이었다. 8 Journal of Radio Spectrum & Communications
전파방송통신저널 <표 2> 유럽 각국의 특별지정행사 독일 이탈리아 덴마크 올림픽 축구 - 유럽선수권, 월드컵(자국팀 경기, 개막전, 준결승, 결승) - FA컵(준결승, 결승) - 독일대표팀의 국내 국제경기 - 챔피온리그, 컵위너스컵(Cup Winer's Cup), UEFA컵(자국그룹의 경기) 올림픽 축구 - 유럽선수권, 월드컵(결승, 자국팀 모든 경기) - 이탈리아 대표팀의 국내 해외 공식경기 - 챔피온리그, UEFA컵(자국팀의 결승 및 준결승) 지로 디탈리아(Giro d'ltalia 사이클리그) F10이탈리아 그랑프리 산레모 가요제(Sanremo Festival) 올림픽 축구 - 유럽선수권, 월드컵(결승, 준결승, 자국팀 모든 경기) - 유럽선수권과 월드컵 관련 경기 핸드볼(남 녀) - 유럽선수권, 월드컵(결승, 준결승, 자국팀 모든 경기) - 유럽선수권과 월드컵 관련 경기(여자) 출처 : 디지털방송과 스포츠중계, 안창현 역(2006), p.86. 즉 특정 채널이나 방송이 스포츠 중계권을 독점 해서 일반국민들이 중계방송을 볼 수 없게 되는 상황을 방지해야 한다는 주장이 제기되면서 보편 적 시청권 개념이 본격적으로 거론되었다. 논의의 핵심은 다수의 국민들이 관심을 가지는 스포츠 이 벤트의 중계방송은 유료 TV의 보급에도 불구하 고, 전국을 대상으로 하는 무료 지상파방송을 통 해 시청할 수 있도록 해야 한다는 것이다. 주목해야 할 것은 국민적 관심을 갖는 방송 콘 텐츠가 스포츠 중계방송뿐인가 하는 것이고, 또 스포츠 중계만이 보편적 시청권의 대상이 되어야 하느냐는 것이다. 그런데 실제로 보편적 시청권을 도입한 대부분의 국가들이 대상으로 하는 것은 대 부분 대형 스포츠행사들이다. 유럽 각국은 특별지 정행사의 목록을 만들어 보편적 시청권의 대상을 정하고 있다(표 2 참조). 스포츠 이외의 것으로는 영국의 왕의 대관식, 이탈리아의 산레모 음악 페 스티벌 정도다. 보편적 시청권의 대상이 스포츠 이벤트뿐인 지 에 대해서는 의문의 여지가 있다. 국민들이 부담 없이 즐길 수 있도록 해야 하는 방송 콘텐츠가 스 포츠 이벤트로 국한되어야 할 어떤 이론적 근거도 April 2010 vol.24 9
SPECIAL ISSUE 스포츠 중계와 시청자 복지 없을 것으로 보인다. 다만 현실적으로 유료방송이 든 지상파방송이든 경쟁적으로 많은 비용을 지불 하면서까지 독점하려는 방송 프로그램은 국가대 표 축구팀의 경기나 올림픽과 같은 스포츠 이벤트 밖에 없었다. 따라서 현재와 같은 개념의 보편적 시청권 논의에서는 스포츠 이벤트 이외의 적용 대 상을 찾기는 쉽지 않을 것으로 보인다. 반면 방송 내용이 특정 계층, 지역, 연령 등에 치우치지 않고 다양한 시청자들이 자신의 관심사 를 방송으로 접할 수 있어야 한다는 관점에서는 위의 논의와 상반된 결론에 이를 수도 있다. 예컨 대 상업적 동기로 인해 어느 방송사도 편성하지 않으려는 비인기 스포츠 종목 등에 대해 적극적으 로 편성하도록 요청할 수 있다는 것이다. 물론 방송사의 경영에 대한 영향, 편성권에 대 한 침해 등으로 이러한 비인기 콘텐츠를 의무적으 로 방송하도록 하는 것은 현실적으로 받아들여지 기 어려울 것이다. 다만 공적 재원으로 운영되는 방송의 경우 이러한 의무를 부과하는 방안도 고려 해볼수있을것이다. Ⅲ. SBS 단독중계의 쟁점 1. SBS의 보편적 시청권 위반 여부 방송법 시행령 제60조의3은 올림픽의 경우 국 민 전체가구 수의 90% 이상이 시청할 수 있는 방 송수단을 확보하도록 하고 있으며, 이를 위반할 경우 시정조치를 내릴 수 있도록 하고 있다. 또 방 송법 제76조의3, 3항은 이의 위반 여부에 대한 사 실관계를 조사하기 위해 사업자에게 자료제출을 요구할 수 있을 뿐 아니라, 사무처의 직원이 직접 사업장에 들어가 조사할 수 있도록 하고 있다. 케이블TV를 비롯한 유료방송의 보급에 따라 지 상파방송의 시청은 지상파의 직접 수신이 아닌 방 법으로도 가능하다. 예컨대 SBS 시청은 서울 SBS 전파를 직접 수신하거나 지역민방 네트워크 를 통해 수신하는 방법 이외에도 케이블TV를 비 롯한 유료방송을 통해 시청하는 것도 가능하다. 이 중 어디까지를 가시청 가구로 포함시키는가에 따라 각기 다른 결과가 산출된다. 각 방송사들은 서울지역 직접수신+기타지역 유 료방송 가구수로 계산할 경우 91.3%, 수도권지역 직접수신+기타지역 유료방송 가구수로 계산할 경 우 92.1%, 전국 SBS 직접수신+기타 난시청지역 유료방송 가구수로 계산할 경우 88.3%, 전국 유 료방송 가입 가구수로 계산할 경우는 89.1%라고 주장한다. 2) 최근 지상파방송이 케이블TV의 재송신 문제로 갈등관계에 있음을 근거로 유료방송을 통한 시청 은 제외해야 한다는 주장도 있다. 향후 유료방송 매체를 통한 지상파 재송신이 중단될 가능성을 염 두에 두어야 한다는 것이다. 케이블 등 유료방송 을 제외한 SBS 네트워크만의 전국 가시청 가구 비율을 86.4%로 보면, SBS는 90%의 가시청 가 구를 확보하지 못한 것이 된다. 2) 지난 3월 지상파방송 3사간 올림픽 월드컵 중계권 분쟁조정과 관련하여 각사가 주장하는 것을 정리한 것임. 10 Journal of Radio Spectrum & Communications
전파방송통신저널 초기 보편적 시청권 개념이 유료방송의 중계권 독점에 대응하기 위해 제시되었다는 점에서 케이 블을 통한 시청 가구는 제외해야 할 것으로 보인 다. 그러나 케이블TV 가입 가구 수가 1천5백만에 이르고, 아파트 등의 집합주택에서 저렴한 비용으 로 일상적인 지상파방송 시청을 케이블에 의존하 고 있다는 점에서 좀 더 세심한 검토가 필요하다. 앞의 계산에서 직접 수신으로 계산된 다수의 가 구들이 실제로는 케이블을 이용해 SBS를 비롯한 지상파방송들을 시청하고 있을 것이기 때문이다. 즉 지상파 수신이 가능함에도 불구하고 보다 나은 영상품질의 확보 또는 다른 어떤 이유로 케이블을 비롯한 유선에 의한 시청을 선택할 수 있기 때문 이다. 이러한 문제는 현실적으로 SBS 네트워크만에 의한 가시청 가구 수를 산정한다는 것이 쉽지 않 은 작업임을 암시한다. 1~2%의 차이를 구분해야 하는 상황에서 직접 수신이 불가능하고 오직 유료 케이블방송에 의해서만 시청이 가능한 가구와 직 접 수신이 가능함에도 유료 케이블방송을 통해 시 청하고 있는 가구를 구분해내야 한다. 이것은 전 파 수신강도에 근거한 개략적 가구 수 추정으로는 산출 불가능한 수치이다. 지상파방송의 가시청 가구 수를 정확히 산정해 낸다는 것 자체가 현실적으로 어렵다. 지형지물에 의해 영향을 받는 텔레비전 전파의 수신감도는 동 일 지점에서도 안테나의 설치방향에 따라 다르다. 개별 가구에 일일이 확인하지 않는 이상, 상당한 오차 범위를 갖는 개략적인 수치만을 얻을 수 있 을 뿐이다. 방송법 시행령의 가시청 가구 확보 비율을 규정 한 취지는 지역방송이나 유료방송 이 독점적으로 중계권을 확보하는 경우에 대한 것으로 보인다. 2006년 IB스포츠의 중계권 독점 사례에서 보는 것처럼 다수 일반 국민의 시청이 불가능한 상황을 막기 위한 것이다. 지역방송은 가시청 가구가 지 역으로 한정되며, 유료방송은 정확한 가입자 수의 확인이 가능하다. 정리하면, 지역민방과의 제휴를 통해 네트워크 를 확보하고 있는 SBS의 가시청 가구가 90%를 넘는지의 여부를 확인하기는 현실적으로 매우 어 렵다. 따라서 전국 네트워크를 확보하고 있는 지 상파방송에 대해 1~2%의 차이로 보편적 시청권 을 침해했다고 보는 것도 무리가 있다. 일정 비율 이상의 시청가구 확보를 의무화하는 것은 소수의 가입자를 대상으로 하는 유료방송에 의한 중계권 독점을 제한하기 위한 것으로 판단되기 때문이다. 2. 단독중계와 시청자 복지 보편적 시청권은 시청자의 권익보호라는 측면에 서 제기된 개념이다. 다수의 국민들이 관심을 가지 고 있는 스포츠 중계에 대해 추가적 비용의 지불 없이 시청할 수 있도록 보호하자는 것이다. 전국 네트워크의 지상파방송이 중계한다면, 그것이 단 독중계인지 공동중계인지와 관계없이 다수 국민들 에 대한 물리적 접근은 확보되었다고 볼 수 있다. 그러나 한 방송사의 단독중계 또는 복수 방송사 의 공동중계의 여부에 따라 추가적으로 다음 문제 들을 검토할 필요가 있다. 첫째, 단순한 물리적 접 근만이 아니라 중계방송의 품질에 대한 것이다. 둘째, 스포츠 프로그램을 선호하지 않는 시청자들 의 시청권에 대한 것이다. April 2010 vol.24 11
SPECIAL ISSUE 스포츠 중계와 시청자 복지 이 두 가지 문제는 단독중계 혹은 공동중계의 여부에 영향을 받을 가능성이 크다. 보편적 시청 권은 이러한 쟁점들이 함께 다루어졌을 때, 시청 자 권익보호의 측면에서 훨씬 폭 넓게 논의될 수 있다. 스포츠 중계에 대한 선호가 낮은 시청자의 시청권에 대한 논의를 포함함으로써 전체 시청자 의 효용 극대화 방안의 탐색이 가능하다. <표 3>은 단독중계와 공동중계에 따른 시청자 효용의 차이를 도식화한 것이다. 시청자가 자신이 원하는 프로그램을 시청할 경우의 효용을 5 라고 하고, 시청하지 못할 경우의 효용을 0'이라고 하 자. 스포츠 중계를 하지 않았을 때, 단독중계를 했 을 때, 공동중계를 했을 때, 각각 스포츠 중계를 선호하는 시청자와 비선호 시청자의 효용을 비교 해보자. 중계방송을 하지 않을 경우, 스포츠를 선호하 는 시청자의 효용은 0으로 떨어진다. 스포츠 중계 시청이 불가능하기 때문이다. 반면 스포츠 비선호 시청자는 드라마와 오락 프로그램 등 기존의 정규 프로그램 시청이 가능하므로 효용은 5가 된다. 단독중계의 경우, 스포츠 선호 시청자의 효용은 중계방송의 시청이 가능하지만 완전히 충족되지 는 않는다. 각 채널에 따라 중계방송의 품질에 차 이가 있을 경우, 자신이 원하는 특정 채널의 중계 방송을 선택할 수는 없기 때문이다. 예컨대 화면 의 편집, 해설자 등에 따라 자신이 선호하는 채널 이 있을 수 있다. 자신이 선호하는 채널(방송사)에 서 단독중계를 할 경우 효용은 5가 되지만, 그렇 지 않을 경우 이보다 낮은 4정도에 머물 수 있다. 스포츠 비선호 시청자의 효용도 선호 채널에 따 라 달라진다. 이번 SBS 단독중계의 경우, 중계방 송 시간대의 SBS 정규프로그램 시청자의 효용은 0으로 떨어진다. 자신이 즐겨보던 프로그램에 대 한 시청이 불가능해지기 때문이다. 반면 KBS와 MBC를 시청하는 스포츠 비선호 시청자는 효용에 영향을 받지 않는다. 공동중계의 경우는 각 방송사가 경기를 배분하 여 순차편성을 하는 경우와 중복편성을 하는 경우 로 구분할 수 있다. 순차편성의 경우, 어느 채널 (방송사)에서 중계를 하는가에 따라 시청자의 효 용이 변화한다. A채널에서 중계를 할 경우, 이 채 널을 선호하는 스포츠 선호 시청자의 효용은 5가 되지만, 같은 채널을 선호하는 스포츠 비선호 시 청자의 효용은 0이 된다. B채널에서 중계를 할 경 우, A채널 선호 시청자 집단의 스포츠 선호 시청 자의 효용은 4가 되고, 스포츠 비선호 시청자의 효용은 5가 된다. 중복편성의 경우, 스포츠 선호 시청자는 5의 효 용을 갖는다. 자신이 원하는 해설자와 채널을 선 택할 수 있기 때문이다. 반면 스포츠 비선호 시청 자의 효용은 0이 된다. 어느 채널에서도 기존 정 규 프로그램을 방송하지 않기 때문이다. 스포츠를 선호하는 시청자의 효용은 방송사들 이 공동중계를 하며 중복편성하는 경우 가장 크 다. 자신이 원하는 채널을 선택하여 스포츠 중계 를 시청할 수 있기 때문이다. 그러나 스포츠 비선 호 시청자를 포함하는 경우, 전체 시청자의 효용 은 중복편성의 경우 단독중계보다 더 낮아진다. 여기서 스포츠 선호 시청자와 비선호 시청자의 비율을 고려할 필요가 있다. 스포츠 선호 시청자 의 비율이 비선호 시청자에 비해 대단히 크다면, 무중계에서 단독편성, 순차편성, 중복편성으로 갈 수록 전체 시청자의 효용은 증가한다. 그러나 스 포츠 비선호 시청자의 비중이 크게 작지 않다면, 12 Journal of Radio Spectrum & Communications
전파방송통신저널 <표 3> 단독/공동중계에 따른 시청자 효용 스포츠 비선호 시청자의 비율이 매우 작지 않은 경우 구 분 스포츠 선호 시청자 스포츠 비선호 시청자 계 스포츠 비선호 시청자의 비율이 매우 작은 경우 무중계 단독중계 공동중계 순차편성 중복편성 0 4~5 4~5 5 5 3~4 4~5 0 5 7~9 8~10 5 0 4 4~5 5 순차편성과 단독중계의 경우가 중복편성의 경우 보다 전체 시청자의 효용이 커지게 된다. 이러한 분석은 몇 가지 함의를 던진다. 첫째, 공 동중계 또는 단독중계의 문제는 시청자의 보편적 시청권과는 구분하여야 한다. 전국 네트워크의 지 상파방송이 중계를 하는 경우, 단독 또는 공동중계 여부와 관계없이 보편적 시청권은 확보된 것으로 보아야 한다. 둘째, 전체 시청자의 효용의 측면에서 는 단독중계가 공동중계 중복편성의 경우보다 커질 수 있다. 물론 이것은 스포츠 비선호 시청자가 존재 한다는 것을 전제로 한다. 셋째, 단독중계와 공동중 계의 문제는 보편적 시청권이 아니라 전체 시청자 의 시청권의 측면에서 살펴볼 필요가 있다. 3. 단독중계와 공동중계의 선택 공동중계는 방송사간 과도한 중계권 확보 경쟁 이 급격한 중계권료 인상으로 인한 불필요한 국부 유출을 가져온다는 점에서 비판의 대상이 되어왔 다. 방송사들도 상호 경쟁으로 인한 중계권료 인 상을 막기 위해 코리아풀 구성과 같은 공동 협상 과 합의를 시도해왔다. 그러나 단독중계 또는 공동중계의 여부는 앞서 살펴본 바와 같이 보편적 시청권 개념과는 거리가 있다. 오히려 이에 대한 외부의 개입은 언론의 자 유와 편성의 자유라고 하는 기본권과의 관계 속에 서 살펴 볼 필요가 있다. 시청자의 권익보호와 편 성의 자유가 서로 상충할 수 있기 때문에, 조심스 런 접근이 필요하다. 코리아풀은 지상파 3사에 지속적으로 파기와 합 의가 반복되어 왔다. 3) 반면 일본의 JC(Japan Consortium)는 1976년 구성된 이래 현재까지 유 3) 1996년 KBS가 3사 풀을 파기하고 AFC아시안컵 축구 중계를 단독으로 계약하였고, 이듬해에는 MBC가 프랑스 월드컵 예선을 단독으로 방송했다. 2006년에는 월드베이스볼클래식 중계를 놓고 법정까지 가는 극단적 분쟁을 벌였다. 이후 3사의 공조는 SBS가 2010~2016년 올림픽과 월드컵 독점 중계권을 획득함으로써 와해되었다. pril 2010 vol.24 13
SPECIAL ISSUE 스포츠 중계와 시청자 복지 지되고 있다. 4) JC는 경기를 NHK와 상업방송으 로 양분하고, 일본민간방송연맹은 다시 제비뽑기 로 각 상업방송사가 중계할 경기를 정한다. JC가 유지되는 것은 일본의 보편적 시청권 규 제가 더 강력하거나, 방송사들이 국익을 우선적으 로 고려하기 때문이 아니다. 일본의 방송사들 역 시 중계권에 민감하다. 중계하는 경기에 따라 시 청률이 다르고 광고수익에 큰 차이가 있기 때문이 다. 그러나 최근 상업방송에서는 월드컵이나 올림 픽 중계에 대한 회의적 반응이 커지고 있다. 불황이 계속되면서 스팟 CM이 줄어들고 있기 때문이다. 이번 밴쿠버 올림픽 중계방송도 적자가 될 가능성이 높다는 전망이 나오고 있다. 실제로 올림픽 중계가 확실한 수익을 보장해 주지 않으 며, 흥행 실패의 경우 적자의 가능성도 높다고 분 석하고 있다. 광고수익이 불확실한 상황에서 높은 중계권료를 제시하기 어려우며, 컨소시엄에 참여 하는 것이 리스크를 최소화하는 선택인 것이다. 또한 일본은 NHK와 민방연합체의 2자 구도이 다. 양자구도에서는 합의를 파기하는 것보다 유지 하는 것이 리스크를 최소화하는 선택이 된다. 이 에 비해, 우리나라는 3사가 규모나 시청률 등에서 서로 경쟁하는 대등한 관계다. 합의를 유지함으로 써 얻을 수 있는 이익보다 합의를 파기하고 독점 했을 때의 이익이 더 크다. 이러한 조건에서는 공 동중계의 경우도 순차편성이 아닌 중복편성으로 이어질 가능성이 크며, 합의 자체가 파기될 가능 성이 상존한다. 공동중계의 여부는 시장에서 조정되어야 한다. 막대한 비용을 치르고 중계권을 확보했음에도 충 분한 광고수주가 이어지지 않을 경우, 손실을 감 수해야 한다. 극단적인 경우, 중계권료를 감당하 지 못하고 방송사가 파산하는 경우도 생길 수 있 다. 이러한 학습과정을 거치면서 중계권료는 적정 한 수준으로 수렴하게 될 것이다. Ⅳ. 결론 보편적 시청권은 시청자의 권익보호를 목적으 로 제기된 개념이다. 국민적 관심이 높은 콘텐츠 에 대해 다수의 국민들이 추가적인 비용을 들이지 않고도 시청할 수 있도록 해야 한다는 것이다. 이 를 위해 중요한 스포츠 행사와 같은 경우 유료방 송이 독점적으로 중계해서는 안 된다는 것이다. 방송법 제76조와 시행령 제60조의3은 중계방 송권을 공정하고 합리적인 가격으로 차별 없이 제 공하도록 하고 있으며, 올림픽 경기와 월드컵의 경우 90% 이상의 가시청 가구 수를 확보하도록 하고 있다. SBS가 밴쿠버 동계올림픽 단독중계를 강행하자, KBS와 MBC는 이 조항에 근거해 방송 통신위원회에 분쟁조정을 신청했다. 하지만 방통 위는 방송사간 자율협상을 권고하는 수준의 중재 안을 제시하는데 그쳤다. SBS의 보편적 시청권 위반 여부, 즉 가시청 가 구 수를 90% 이상 확보했는지의 여부는 현실적으 4) 일본은 NHK와 일본민간방송연맹으로 구성된 재팬 풀(Japan Pool) 이 1976년 몬트리올 올림픽에서부터 구성되었다. 1996년 재팬 콘소시엄(Japan Consortium) 으로 이름을 바꾸었으며 현재까지 지속되고 있다. JC는 중계권 협상을 위한 연합체인 동 시에 중계방송 방식을 결정하는 협의체이기도 하다. 14 Journal of Radio Spectrum & Communications
전파방송통신저널 로 측정이 어렵다는 문제가 있다. 많은 가구들이 지상파의 직접 수신이 가능한 조건에서 케이블을 통해 시청하고 있기 때문이다. 유료방송의 경우 가입가구가 제한적이며 확정할 수 있다. 그러나 SBS는 전국적 네트워크를 확보하고 있 는 지상파방송으로 일상적 시청이 가능했다는 점 에서 1~2%의 차이를 따져 위반 여부를 판단하기 는 어렵다. 가시청 가구 수의 산정 방법을 구체적 으로 제시하는 등의 보완이 필요하다. 이번 SBS 단독 중계는 보편적 시청권의 문제라기보다는 방 송사간의 과당경쟁이라는 측면에서 접근할 필요 가있다. 단독중계 또는 공동중계의 문제는 보편적 시청 권과는 구분해야 한다. 공동중계가 되더라도 중복 편성이 이루어진다면 스포츠를 선호하는 시청자 와 그렇지 않은 시청자 전체의 효용은 단독중계의 경우보다 더 낮아질 가능성이 있다. 따라서 단독 중계를 보편적 시청권의 침해로 보아서는 안 될 것이다. 각 방송사가 경쟁할 경우, 중계권료 상승으로 인한 비효율이 발생할 수 있다. 그렇다고 해서, 방 송사의 중계권 계약과정에 대한 과도한 개입은 언 론의 자유, 편성권의 침해 논란을 불러올 수 있다. 규제기관의 개입은 최소화해야 하며 중계권료 상 승의 부담과 수익 확보의 리스크는 개별 방송사가 짊어져야 한다. 일본과 미국의 경우, 스포츠 이벤트에 대한 중 계권 확보가 곧 수익을 보장하지 않는다. 경기침 체로 광고수익이 감소하고 있는데 비해, 중계권료 는 상승하고 있기 때문이다. 방송사가 중계권료 이상의 광고수익을 예상한다면 중계권을 확보하 려고 할 것이고, 그 결과에 대해서도 책임을 지면 될 것이다. 이번과 같은 전국 지상파 네트워크 사이의 경쟁 에서는 규제기관의 역할이 제한적일 수밖에 없다. 특히 우리나라는 국가대항 스포츠 경기에 대한 인 기가 높아 일정수준 이상의 광고수익을 예상할 수 있다. 또한 지상파 3사의 3자 경쟁구도는 합의의 준수보다는 합의의 파기와 독자행동에 대한 유인 이크다. 밴쿠버 올림픽의 경우, 한국 선수들이 좋은 성 적을 냈기에 SBS는 상당한 광고수익을 올릴 수 있었을 것으로 보인다. SBS의 입장에서는 광고수 익보다 후발방송사로서 스테이션 이미지의 확보 가 더 중요했을 수도 있다. 그러나 앞으로는 막대 한 비용을 들여 중계권을 확보하더라도 손실 발생 뿐 아니라 방송사의 경영에까지 영향을 미칠 수 있을 것이다. April 2010 vol.24 15
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