방통융합정책연구 KCC-2014-30 지역 중소방송사 경쟁력 제고를 위한 방송광고 지원 방안 연구 (A study on broadcasting advertisement policy for enhancing competitiveness of local small size terrestrial broadcasters) 2014. 12 연구기관 : (사) 미디어미래연구소
이 보고서는 2014년도 방송통신위원회 방송통신발전기금 방송통신 융합 정책연구사업의 연구결과로서 보고서 내용은 연구자의 견해 이며,방송통신위원회의 공식입장과 다를 수 있습니다.
제 출 문 방송통신위원회 위원장 귀하 본 보고서를 지역 중소방송사 경쟁력 제고를 위한 방송 광고 지원 방안 연구 의 연구결과보고서로 제출합니다. 2014년 12월 연구기관 :미디어미래연구소 총괄책임자:최정일 공동연구자:이종관 참여연구원:천혜선.이찬구,전주혜
목 차 요약문 3 제 1 장 서 론 27 제 2 장 현행 방송광고 시장 및 결합판매 제도 현황 23 제 1절 방송광고 시장 동향 분석 32 1. 국내광고시장 현황 32 2. 국내 지상파 방송시장의 현실 35 제 2 절 방송광고 결합판매 제도 현황 40 1. 지역 중소방송사 지원의 필요성 40 2. 방송광고 결합판매 대상 41 제 3 절 국내 방송광고 시장과 결합판매 제도 51 1. 방송광고 시장 경쟁환경 변화 51 2. 방송광고 제도 개선 추진 52 3. 공영방송 수신료와 방송광고 시장 53 4. 한 미 FTA 발효와 방송광고 시장 53 5. 소결 55 제4절 해외 취약매체 지원 현황 57 1. 프랑스 57 2. 미국 71 3. 영국 89 4. 독일 104 5. 노르웨이 128-1 -
6. 일본 142 7. 소결 151 제3장 방송광고 결합판매 제도가 지역 중소방송사 광고영업 및 경영실적에 미치는 영향 분석 156 제1절 지역 중소방송사 체계 및 범위 156 제2절 지역 중소방송사별 경영 실태 조사 분석 158 1. 지역 중소방송사 경영현황 158 2. 지역 중소방송사 소유구조 현황 160 제3절 결합판매 제도의 문제점 및 중소방송사에 미치는 영향에 대한 전문가 델파이 조사 163 1. 연구개요 163 2. 2차 델파이 조사 결과 165 3. 3차 델파이 조사 결과 174 제4절 결합판매 제도가 지역 중소방송사의 광고영업 및 경영실적에 미치는 영향 분석 180 1. 지역 중소방송사의 재정 상태 분석 180 2. 결합판매 제도가 재정 건전성에 미친 영향 188 3. 시사점 191 제5절 KBS 수신료 인상이 결합판매 제도에 미치는 영향 분석 192 1. KBS 수신료 인상에 따른 광고축소 전망 192 2. KBS 수신료 인상에 따른 지상파 방송광고 시장 및 결합판매 파급효과 197 제4장 지상파 방송광고 판매제도 개선방안 213 제1절 방송광고 결합판매 제도의 문제점 및 개선 방안 213 1. 결합판매 제도에 대한 인식 전환 213 2. 결합판매 제도의 실효성 재검토 214 3. 결합판매 제도 개선의 원칙 216 4. 결합판매 제도의 문제점 및 개선 방안 217-2 -
제2절 지역 중소방송사 지원 방안 228 1. 지원 방안 수립의 기본 방향 228 2. 지역 중소 방송사 법적 지원방안_중장기 231 3. 재원 확보 방안_단기 및 중기 236 제5장 신생방송사 결합판매 비율 증분방식 개선방안 240 제1절 현행 신생방송사 결합판매 비율 산정 방식 240 제2절 결합판매 비율 증분방식의 문제점 및 개선방안 248 [보론] 중앙-지역 지상파 방송의 전파료 배분 현황 및 공정한 수익 배분 방안 253 참고문헌 271 별 첨 279-3 -
표 목 차 <표 1-1> 시청자 복지 모델 관련 이념 9 2 <표 2-1> 지상파 3사의 재정 상황 추이 6 3 <표 2-2> 지상파 방송의 가시청률 및 직접수신율 추이 9 3 <표 2-3> 방송광고 결합판매 지원 대상 방송사 2 4 <표 2-4> 방송광고 패키징별 방송사 분포 3 4 <표 2-5> 중소방송 지원방향 5 4 <표 2-6> 미디어렙별 결합판매 평균비율 6 4 <표 2-7> 지원대상 사업자별 지원규모 비율 6 4 <표 2-8> 방송광고 결합판매 지원고시 7 4 <표 2-9> 방송분야 한 미 FTA 미국 요구사항 및 타결내용 45 <표 2-10> 지상파 지역 채널 수 7 5 <표 2-11> 2013년 지역 미디어 광고 투자 현황 4 6 <표 2-12> FCC 방송면허 허가 건수(4분기 기준) 1 7 <표 2-13> 지상파 방송과 케이블 방송의 지역 스팟 광고비용 9 7 <표 2-14> 미국 지상파 방송의 광고 판매체제 4 8 <표 2-15> 영국 지상파 방송국 현황 및 구조 9 8 <표 2-16> ITV 지역별 광고비 비율표 0 9 <표 2-17> 영국 지상파 방송의 광고 판매체제 4 9 <표 2-18> 영국 미디어 지원 현황 9 9 <표 2-19>영국 상업방송의 지역쿼터제 의무 102 <표 2-20> 독일 주요 미디어렙 현황 104 <표 2-21> (좌)미디어렙 별 순 매출 순위(텔레비전)/(우)공영방송 미디어렙 매출규모 50 1 <표 2-22> 독일공영방송채널 목록 10 <표 2-23> 연방 미디어청 목록(ALM 회원사) 511 <표 2-24> 재정평등화의 원칙에 따른 방송지역 별 지원금액(좌)과 사용예측(우)(2013~2016) 124-4 -
<표 2-25> NRK 운영채널 목록 72 1 <표 2-26> 노르웨이 방송채널과 소유구조(위성/케이블 제외) 13 1 <표 2-27> 채널 유형별 시청률 변화추이 132 <표 2-28> 노르웨이 매체별 광고시장 규모(2010~2013) 3 3 1 <표 2-29> 노르웨이 방송수신료 수익 135 <표 2-30> 지역방송지원 유형 및 지원금현황(2012~2014) 8 3 1 <표 2-31> TV방송의 네트워크 가맹사 및 키스테이션 24 1 <표 2-32> 라디오방송의 네트워크 가맹사 및 키스테이션 143 <표 2-33> 에히메현의 방송네트워크 정비사업 149 <표 3-1> 중소지상파방송사의 정체성 및 운영에 따른 분류 156 <표 3-2> 국내 광고취약매체 현황 158 <표 3-3> 2012년 국내 광고취약매체 수익 현황 159 <표 3-4> 2012년 광고취약매체 경영현황 160 <표 3-5> 지상파방송사업자 자본금과 최대주주 현황(2013년 12월말 기준) 161 <표 3-6> 전문가 델파이 조사 대상 163 <표 3-7> 지상파방송사의 방송사업 매출 추이 180 <표 3-8> 지상파방송사의 광고수입 추이 182 <표 3-9> 지상파 방송사의 영업이익률 추이 184 <표 3-10> 지상파 방송사의 부채비율 추이 186 <표 3-11> 결합판매 제도가 지역 중소방송 재정건전성에 미친 영향 18 <표 3-12> KBS2 광고축소 방안의 효과에 대한 KOBACO의 추정 결과 391 <표 3-13> KBS2 광고축소에 따른 광고비 재배분 추정 20 2 <표 3-14> 2012년 기준 시청률 및 시청점유율 20 2 <표 3-15> KBS와 결합판매되는 방송사의 결합판매 광고매출 및 최소지원비율 60 2 <표 3-16> KBS 수신료 인상 시 지역 중소방송에 미치는 영향 - 시나리오1 702 <표 3-17> KBS 수신료 인상 시 지역 중소방송에 미치는 영향 - 시나리오2 902 <표 3-18> KBS 수신료 인상 시 지역 중소방송에 미치는 영향 - 시나리오2 012 <표 3-19> KBS 수신료 인상에 따른 결합판매 제도 영향 및 정책 방향 요약 21 2-5 -
<표 4-1> 방송광고 패키징별 방송사 분포 217 <표 4-2> 방송광고판매대행등에 관한 법률 시행령 제12조 218 <표 4-3> EBS 경영실적 220 <표 4-4> 개선방안 비교 2 <표 4-5> 결합판매 지원비율 할증 효과: OBS의 경우 224 <표 4-6> 결합판매 지원비율 할증제도 도입을 위한 고시 개정 방안 27 <표 4-7> 지역 중소방송사 광고제도 개선(안) 323 <표 4-8> 국내 이동통신 주파수 경매 사례 및 경매대가 238 <표 5-1> 개국 5년 이상 경과된 중소방송의 사업 초기 방송광고 매출액 추이 241 <표 5-2> 개국 5년 이상 경과된 중소방송의 사업 초기 방송광고 매출액 점유율 추이 242 <표 5-3> 중소방송사의 사업 초기 방송광고 매출액 점유율 기준 성장률 추이 243 <표 5-4> 중소방송사의 방송광고 매출액 점유율의 가중평균 성장률 추이 24 <표 5-5> 신생 방송사의 결합판매 지원 특례 24 <표 5-5> 패널 분석을 통한 결합판매 증분비율 산정방식_방법론 1 분석자료 247 <표 5-6> 패널 분석을 통한 결합판매 증분비율 산정방식_방법론 1 분석결과 248 <표 5-7> 패널 분석을 통한 결합판매 증분비율 산정방식_방법론 2 분석자료 249 <표 5-8> 패널 분석을 통한 결합판매 증분비율 산정방식_방법론 2 분석결과 250-6 -
그 림 목 차 [그림 1-1] 기본원칙간의 관계도 82 [그림 2-1] 2014년 월별 4대 매체 예상 실적 2 3 [그림 2-2] 2014년 상반기 매체별 예상 실적 3 3 [그림 2-3] 2014년 상반기 주요 MPP 예상 실적 4 3 [그림 2-4] 지상파 3사 월별 시청률 추이 73 [그림 2-5] 방송프로그램 제작투자 및 프로그램 총 시간 추이 83 [그림 2-6] 유료방송 가입 목적 93 [그림 2-7] 미국 방송시장 구조 및 진영별 관계도 67 [그림 2-8] 2007년~2016년 미국 TV광고 시장 규모 7 7 [그림 2-9] 2013년 미디어별 광고비용 지출 현황 8 7 [그림 2-10] 미국 지역방송사 TV 광고비용 0 8 [그림 2-11] 2007-2012년 플랫폼별 광고비용 1 9 [그림 2-12] 영국의 TV 광고 공급 체인 2 9 [그림 2-13] 지역방송사 프레임워크 89 [그림 2-14] (좌)미디어렙 시장 점유 현황(2012)/(우) IP Deutschlad와 SevenOne Media의 점유율106 [그림 2-15] 독일 방송시장 수익구조(2003년~2013년) 801 [그림 2-16] 독일 채널 별 시청률 1 [그림 2-17] ARD 회원사 목록과 지역 13 [그림 2-18] 주( 州 )미디어청연합 조직도 19 [그림 2-19] NPR 방송 유형별 시장점유율(2007~2011) 9 2 1 [그림 2-20] 지상파 민방 광고수입 추이 14 [그림 2-21] 최근 3년간 매체별 광고비 신장률 추이 145 [그림 2-22] 향후 라디오방송 경영 전망 146 [그림 2-23] 지역ICT 기반강화 사업 148 [그림 3-1] 국내 지상파 방송사 체계 157 [그림 4-1] 국내 방송시장의 갈등양상과 조정 방향 215-7 -
요 약 문 1.지역 중소방송사 경쟁력 제고를 위한 방송광고 지원 방안 연구 가. 지역 중소 방송사 광고제도 현황 및 문제점 국내 방송광고 시장 환경 변화와 결합판매 제도 개선 필요성 o 국내 경제가 저성장 체제로 진입함에 따라 방송광고 시장의 성장이 정체되는 상황에서 경쟁이 심화되고, 지상파 방송광고 제도 개선이 지연되어 지상파 방송의 재원 건전성 악화 - 지상파 방송사의 영업이익률이 지속적으로 하락하고 있으며, 지상파 광고매출이 급격하게 감소 - 국내 방송시장의 다매체 다채널화, IP 기반 신규 미디어의 확산으로 인해 경쟁심화에 따른 시청률 분산 현상이 가속화 - 지상파 방송에 대한 규제 개선이 미흡하여 방송환경 변화에 대응하기 어려운 상황이 발생 - 지상파 방송의 제작투자는 정체되고 있는 반면, 유료방송의 제작투자는 빠르게 증가하여, 지상파의 미래 성장성이 취약 o 종편 대형MPP의 광고비 점유율 증가, KBS 수신료 인상 가능성, 한 미 FTA 발효 등 광고재원이 취약한 지역 중소지상파 방송사의 존립을 위태롭게 할 수 있는 대내외적 요인 증가 - 종편PP 및 대형MPP의 광고비 점유율 증가에 따라 방송광고 시장 전반에 경쟁이 심화되면 방송광고 시장의 효율성은 증대되나, 취약매체의 경영여건은 악화될 가능성 - 1 -
- KBS 수신료가 인상된다면, KBS2 광고비중의 축소가 예상되며, 이에 따라 잉여 광고재원이 타 지상파 또는 타 유료방송 사업자로 유입, 이는 특정 방송 사에는 유리하나, 지역 중소방송사에 대해서는 불리하게 작용할 가능성이 있음 - 한 미 FTA 발효로 방송광고 시장에서 해외 PP가 시장을 잠식하고, 지상파 재원이 축소됨에 따라 지역 중소방송사의 재정 여건도 취약해질 가능성 있음 o 지상파 방송광고 시장의 침체가 지속될수록 결합판매 제도의 실효성이 약화되어 결합판매 제도 자체에 대한 전반적인 개선과 지원정책 마련 필요 - 결합판매 제도는 공공정책 목적에 따라 당연위법인 끼워팔기 관행을 제도화 한 것으로, 중앙지상파 방송광고의 독점력 및 영향력에 의존적이므로 지상파 방송광고의 침체가 지속될 경우, 제도 실효성도 취약해짐 - 향후 지상파 방송시장의 전망이 부정적이라는 전제 하에서는 결합판매 제도 자체에 대한 전반적인 개선과 지역성 다양성 구현을 위한 다각적인 지원 정책 마련 필요 o 지상파 방송의 미래 전망을 고려할 때, 결합판매 제도의 전반적인 개선이 필요 하나, 방송정책의 목적과 지역 중소 지상파 방송사업자들의 상황을 고려하여 단계적 개선을 추진 결합판매 제도 현황 o 지역성 다양성 증진을 위해 KOBACO가 관행적으로 수행해온 중앙지상파 방송사와 지역 중소방송사 광고의 연계판매를 법제화 o 매체력이 부족하고 광고영업 경쟁력이 취약한 지역 중소방송사들의 광고를 중앙지상파 3사 광고와 끼워파는(tying) 형태로 지원 - 2 -
< 미디어렙별 결합판매 지원 현황 > 미디어렙 중앙3사 네트워크 지역(27개) 중소지상파방송사(13개) 공영렙 (코바코) KBS - EBS, 경인, 극동, 불교, 원음 MBC 지역MBC(18개) CBS, 평화, YTN라디오, 영어방송(3개), 경기 민영렙 SBS 지역민방(9개) OBS - 방송광고의 결합판매는 방송광고 판매를 시장에만 맡길 경우, 매체영향력 및 상업성의 취약으로 자력으로는 판매가 용이하지 못한 중소 지상파방송사의 방송광고를 대상으로 함 - 미디어렙법에 따라 네트워크 지역지상파방송사와 중소지상파방송사**의 광고를 다른 방송사 광고와 결합판매 할 의무를 부여받고 있으며, 직전 회계 연도 5년간 지원 실적 을 기준으로 지원 규모를 산정하도록 되어 있음 * 네트워크 지역 지상파 방송사업자는 각각 MBC, SBS, 네트워크 방송사인 지역MBC 18사와 지역민방 9사를 의미 ** 중소지방파방송사는 주력매체가 아닌 그 밖의 취약 지상파방송사를 말하며, 여기에 종교방송, 영어방송, 교통방송, 지역라디오 방송 등이 포함 - 현재 KOCACO가 담당하는 중소지상파방송사들은 KBS2TV와 MBC TV를 각각 주력 매체로 하는 영업1본부와 영업2본부를 운영하면서 본부별로 할당된 매체들의 방송광고를 패키지로 하여 주력매체 광고와 결합판매를 수행 최근 KOBACO는 기존의 영업 1본부와 2본부를 통합 - 미디어크리에이트는 과거 KOBACO 영업 3팀의 업무를 계승하여, SBS TV 및 라디오를 포함하여 지역민방 9개사의 광고 및 DMB 방송인 SBSU의 광고를 판매하며 추가로 SBS 계열PP의 광고도 판매 - 3 -
- 종교 라디오 방송 3사와 KFM의 광고는 KOBACO로 이관하였고, 대신 경인 지역을 대상으로 하는 OBS의 광고 판매를 대행 결합판매 제도의 문제점 o 광고효과가 떨어지는 지역 중소방송사의 광고와 중앙지상파 방송광고를 끼워 판매함으로써 광고주의 선택을 제약*하고 광고효율성(ROI)을 저해**함 으로써 지상파 방송광고 시장의 총체적 경쟁력을 약화시킬 수 있음 * 광고주가 중앙지상파 방송의 광고를 구매하기 위해서는 지역 중소방송 사의 광고도 같이 구매하여야 함 = 끼워팔기(tying) ** 결합판매로 인해 광고단가의 할증(mark-up pricing)이 발생하여 비용 대비 광고효과가 감소하는 문제 발생. 단, 시장에서는 정해진 명목가격을 조정 하지 않고 보너스 제공 등 광고시간을 조절하는 방식을 통해 실질단가를 조정하고 있음 o 현행 고시에서 규정한 공영렙과 민영렙간 지원대상 매체의 지정 및 결합판매 지원부담 비율에 형평성 문제가 있다는 지적이 대두 - 공영렙과 민영렙 간에 지원해야 할 지역 중소방송사의 지정에 형평성이 결여되어 특정 중앙지상파와 렙에 지원 부담이 과중하다는 지적 - 지역 중소방송사에 대한 결합판매 지원비율을 상향 조정해 달라는 요구와 함께 OBS와 같은 신생 중소방송사에 부여하는 가중치 상향을 요구 o 지역 중소 방송사들이 결합판매 제도를 통해 최소한의 광고매출이 보장됨에 따라 콘텐츠 경쟁력 및 광고영업력 제고에 대한 노력이 부족하고 무임승차 유인 발생 - 4 -
o 결합판매 제도 개선 관련 이해관계자 의견 수렴 결과, 제도의 가장 큰 문제점 으로 지적하고 있는 것은; 1 지원 매체사 지정 문제: 현행 KOBACO와 SBSMC로 배분되어 있는 지원 대상 매체사의 재조정 문제 특정 미디어렙에 과도하게 많은 수의 매체사가 지정되어 있어 해당 미디어 렙에 속한 중앙지상파 및 미디어렙의 과중한 부담 지적 EBS의 지원대상 지정 타당성 문제 2 지원비율 문제: 신생 방송사에 대한 결합판매 증분비율의 타당성 및 지원비율 재조정 문제 신생 방송사에 대해 방송사의 특성을 고려하지 않은 증분비율 산정 결합 비율 조정 기준 마련 필요 (현행 5년) 3 무임승차 및 경쟁력 약화 문제: 결합판매에 의존하여 자체적인 경쟁력이 약화되고 콘텐츠 제작 경쟁 등이 이루어지지 않음 비결합판매에 대해서라도 최소한의 경쟁 여건을 조성할 필요 결합판매 제도의 실효성과 개선 범위 검토 o 결합판매 제도는 방송의 공공정책 측면에서는 긍정적 효과가 인정되나, 광고주 및 방송광고 시장의 활성화 측면에서는 부정적 효과가 발생 - 결합판매 제도의 긍정적 효과 : 지역 중소 방송사의 재정적 기반을 제공하여 방송의 지역성과 다양성을 제고하고, 최소한의 생존 여건 제공 - 결합판매 제도의 부정적 효과 : 결합판매 제도는 중앙 지상파의 방송광고 판매 시 광고주로 하여금 의도치 않는 비용 할증 효과를 야기함으로써 방송광고 시장의 효율성 저해 - 5 -
과거 방송광고의 초과 수요 상태에서는 결합판매 제도가 정당화될 수 있었으나, 방송광고의 초과공급 상태에서는 비용할증으로 인해 광고주의 광고수요를 추가로 축소시키는 효과를 발생시키게 됨 o 방송광고 시장 전망을 고려할 때, 결합판매 제도에 대한 인식 전환이 필요 - 방송광고 시장이 침체됨에 따라 결합판매 제도가 지역 중소 지상파방송에 대한 기여에도 불구하고 시장 갈등을 야기하는 원인이 되고 있음 방송광고 시장의 침체가 장기화될수록 결합판매 제도 자체의 실효성이 낮아지므로 결합판매 제도가 얼마나 유지 지속될 수 있을지가 매우 불투명한 상태 - 방송 및 방송광고 시장환경 변화 등을 고려할 때 결합판매 제도에 대한 실효성, 나아가 결합판매 제도의 폐지를 검토할 시점이 도래할 것임 - 결합판매는 지역성 다양성 구현이라는 방송의 공공정책적 목표와 방송광고 시장의 효율성 제고 및 활성화라는 산업정책적 목표 간에 이익형량 비교에서 제도의 실효성에 대한 중장기적인 정당성을 판단할 필요 - 결합판매 제도의 실효성이 제한적이라면, 이를 대체할 수 있는 다양한 정책 방안에 대한 면밀한 검토 필요 o 결합판매 제도 개선 사항을 단기와 장기로 구분하여 제도 개선 범위 설정 (연구반 및 전문가 델파이 조사결과 고려) - 단기 개선 사항 : 미디어렙별 결합판매 지원대상 방송사 조정, 지역 중소 방송사 지원비율 개선, 신생 중소방송사 지원 증분비율 조정 - 장기 개선 사항 : 결합판매 제도를 보완 또는 대체할 수 있는 다양한 제도개선 사항 마련, 공적재원 확보방안 및 공적재원을 활용한 지원 정책 수립 - 6 -
나. 결합판매 제도의 지역 중소 방송사 재정 기여도 분석 지역 중소방송사의 재정 상태 분석 o 지역 중소방송사의 사업적 성과와 관련 과거 5년간의 재무자료를 이용하여 성장성 지표*를 분석 * 성장성 지표 : 매출액 증가율, 영업이익 증가율, 총자산 증가율 (이 중에서 지상파 방송사업의 특수성을 고려하여 총자산 증가율은 제외) - 성장성 지표만을 고려할 때, 지역 중소방송사의 성장성은 낮은 상태로 볼 수 있음 (기준 : 과거 5년간 전체 지상파 방송광고 매출액 성장률(1.9%) vs. 동 기간의 GDP 성장률(5.53%) 및 총광고비 성장률(7.78%)) o 안정성 지표는 과거 5년간의 주요 재무정보를 이용하여 지역 중소방송사의 사업지속 능력 및 재정 안정성을 판단 - 중소 지역 지상파 방송사들의 안정성은 타 산업(전 산업 평균 148%)에 비해 2개 사업자를 제외하고는 매우 안정적인 상태(평균부채비율 31%)라 볼 수 있음 결합판매 제도가 재정 건전성에 미친 영향 o 지역 중소방송사들은 사업 또는 구조 형태별로 상이한 결합판매 의존도*를 보임 * 결합판매 의존도 : 방송광고 매출에 대한 결합판매 매출의 상관계수(의존도가 높을수록 상관계수 증가), 방송광고 매출에 대한 결합판매 기여도((=변화율/ 변화율) 의존도가 높을수록 기여도가 증가) - 이는 지역민방 및 종교방송은 사실상 결합판매에 대한 의존도가 높으며, 결합 판매가 차지하는 비중이 증가하는 한편, 결합판매가 방송광고 매출 증가에 기여하는 바가 높다는 것 - 7 -
- 이에 반해 MBC 계열사의 경우 광고비 축소로 인해 통계상의 결합판매 비중과 탄력도 감소로 인해 결합판매 의존도가 감소하는 것으로 판단되나, 계열사 별로 상이한 결과가 나타남 - EBS의 경우 결합판매 의존도가 매우 낮은 것으로 나타남 o 결합판매가 재원대비 판매율 또는 광고단가에 미치는 영향은 통계적으로 유의 하지 않게 나타남 - 즉, 중앙 지상파의 광고단가의 경우 시급별 변동폭이 크고 시급별로 일정한 추세를 보이나, 지역 중소방송사의 경우 평균 광고단가의 변동이 일정하게 나타나지 않음 (예: EBS 불변, CBS -12.9%, 불교방송 +0.71%, TBS +15.6% 등) 다. 방송광고 결합판매 제도 개선 방안 결합판매 제도 개선 원칙 o (원칙 1 : 중립적 제도 개선) 결합판매 제도 개선 시 특정 사업자에게 유리한 방향을 배제하고 중립적이면서 지역성 다양성과 같은 공공가치를 제고할 수 있는 제도 개선 추진 - 결합판매 제도의 특징은 제로섬적인 성격이 있는 제도라는 것이며, 현재의 정체 침체된 방송광고 상황에서는 풍선효과가 발생 - 따라서 특정 사업자에게 유리한 제도 개선이 이루어지면 타 방송사에게는 불리한 개선이 된다는 점에서 중립적이 되어야 함 o (원칙 2 : 방송광고 시장 메커니즘 훼손 억제) 결합판매 제도는 끼워팔기(tying)의 성격이 강한 제도로서 시장 메커니즘을 훼손할 가능성이 높으므로 시장 메커 니즘 훼손을 최소화하는 방향으로 결합판매 제도 개선 추진 - 8 -
끼워팔기는 당연위법으로 현재 광고주들 역시 결합판매 제도의 원천적 위법성을 지적하고 있음 - 따라서 결합판매 제도 개선 시 시장 메커니즘 훼손을 최소화하는 방향으로 이루어져야 함 - 이를 위해서는 마크업 방식의 결합판매 제도 보다는 지원(인센티브) 형태의 결합판매 지원 또는 공적 지원을 제도화하는 방안이 보다 적합할 것으로 판단 o (원칙 3 : 자발적 경쟁력 제고 유인) 자체제작 비율이 높은 방송사에 대해서는 지원비율을 상향 조정하거나 결합판매 제도 외에 중소 지역 방송사 지원을 담보할 수 있는 정책 수단 추가확보 - 현행 결합판매 제도가 다분히 무임승차 요인이 존재함을 고려할 때, 지역 중소 방송사의 제작투자 확대 및 경쟁 촉진을 위해 현행의 일괄(Lump sum) 방식에서 인센티브 방식으로 전환 필요 - 특히 지원적 성격이 있는 제도에 대해서는 인센티브 방식으로의 개선이 반드시 필요하며, 중장기적으로 결합판매 제도를 대체할 수 있는 지원정책의 수립과 결합판매 제도의 일몰제 적용을 검토 o (원칙 4 : 지상파 방송 환경변화 및 매체 특성 고려) 공영방송 수신료 인상 등 지상파 방송시장의 환경변화와 TV 라디오 등 매체 특성을 고려한 개선방안 마련 - 공영방송 수신료 인상, 총량제 중간광고 도입 등 광고제도 개선 등 지상파 방송광고 시장의 환경변화에 영향을 줄 수 있는 요인을 반영할 필요 - 또한, TV와 라디오 간의 매체 특성과 광고영업 특성*을 반영하여 결합판매 제도 개선을 추진 - 9 -
* 2014 소비자 행태조사 보고서에 따르면 라디오 광고 이미지는 TV 대비 11.5% 수준이며, 라디오 광고는 TV에 비해 광고영업이 상대적으로 어려운 것으로 알려져 있음. 이에 따라 미디어렙에서는(KOBACO) 광고판매 시 중소방송 라디오 100% 선택 시 결합판매 적용비율(라디오 결합판매 우대율) 11%를 적용하고 있음 결합판매 제도 개선 방안 1 : 지원대상 방송사 지정 조정 o 현재 KOBACO와 SBSMC로 지원대상 매체가 배분되어 결합판매가 이루어지고 있음 - 현재 KOBACO는 KBS2TV와 MBC TV를 중심으로 본부별로 할당된 매체들의 방송광고를 패키지로 하여 주력매체 광고와 결합판매를 수행 - SBSMC는 과거 KOBACO 영업 3팀의 업무를 계승하여, SBS TV 및 라디오를 포함하여 지역민방 9개사의 광고 및 DMB 방송인 SBSU의 광고를 판매하며 추가로 SBS 계열PP, OBS의 광고도 판매 구 분 매 체 명 KBS-2TV/2R/2FM EBS, BBS, WBS, FEBC, itvfm(경인), KBS-America, 지상파DMB, 현대미디어 < 방송광고 패키징별 방송사 분포 > KOBACO MBC-TV/AM/FM, 지역MBC, CBS-AM/FM, PBS, YTN-R, K-FM(경기), TBS-eFM SBSMC 지상파 : SBS-TV/AM/FM, 지역민방(9개사), DMB(SBS U), OBS 계열PP 또는 일반PP 채널 : SBS PLUS, SBS E!, SBS Golf, SBS ESPN, SBS CNBC, SBS MTV, Nickelodeon o 현행 지원대상 매체 지정이 특정 중앙방송사 및 미디어렙에 과도한 결합판매 부담을 야기한다는 지적 - 10 -
- 공-민영 분류에 입각한 지정 체계가 적합한지 또는 미디어렙의 시장점유율을 기준으로 하는 지정 체계가 적합한지에 대해 논쟁이 존재 - 그러나, 현행법상에서는 방송 성격 및 매출 규모를 기준으로 지정토록 하고 있으며, 이때의 방송 성격은 내용적 또는 전달적 측면의 성격을 의미 방송광고판매대행등에 관한 법률 시행령 제12조(광고판매대행자의 지정) 제1항 각호: 1. 해당 중소지상파방송사업자의 방송 성격 및 방송광고 매출규모 2. 광고판매대행자가 판매대행하고 있는 방송광고 매출규모 3. 광고판매대행자가 판매대행하고 있는 중소지상파방송사업자의 방송광고 매출규모 - 따라서 매체 지정에 관한 문제는 표면적으로는 지상파 방송의 체계 이슈이나, 실질적으로는 자사의 광고를 보다 효과적으로 판매하기 위한 부담 경감에 있음 - 특히 중소 라디오 광고의 경우 광고주가 TV 광고에 비해 상대적으로 덜 선호 함에 따라 중소 라디오의 결합 비중이 높은 경우 해당 미디어렙의 판매 부담이 높다는 문제를 제기 o (개선 방안 : 1안) 지원대상 매체 지정 관련 개선 1안은 1 현행 규정인 방송광고 매출 규모를 기준으로 하고, KBS 수신료와 연동하여 EBS를 지원 대상 매체에서 해제 - 현행법상의 규정에 입각하여 방송광고 매출 규모*를 기준 * 방송광고 판매는 유통의 특성상 규모 및 범위의 경제가 존재하므로 매출 규모가 크다는 것은 그만큼 규모 및 범위의 경제가 있다는 것을 의미. 따라서 매출규모에 따라 부담의 크기도 달라지는 것이 타당 - 매출규모를 기준으로 할 경우 현 체제 유지가 불가피한 측면이 있고, 방송광고 시장 측면에서도 지상파 방송사업자수가 일정한 상황에서 매체 지정을 변경 한다고 해서 시장 성장 전반에 미치는 효과가 미미 - 11 -
- 매체 지정이 변경되면 개별 중앙지상파 방송사 또는 미디어렙의 부담에만 영향을 줄 뿐 시장상황 또는 방송광고 시장의 성장과는 유의한 관계가 없을 것으로 판단 개별 방송사 및 렙의 이해관계에 입각한 매체지정 논리이지 방송광고 산업이나 시장 측면에서의 매체지정 변경 필요성은 없다 할 것이므로 원칙1에 입각할 필요 - 법상에서 매출 규모를 고려한다는 것의 취지는 결합판매는 생존을 위한 최소 기준이고, 실제로는 렙의 본연적 책무 하에서 전체 광고판매 매출을 고려하는 것이 타당한 것임 - 따라서 현재의 지정 체제를 유지하되, 신규 매체 도입 시에는 매출 규모를 고려하여 지정하는 것이 타당한 정책 방향임 - 한편, EBS의 경우 지원대상 매체로서의 법률 규정이 모호하고, 광고매출이 지속적으로 증가하고 있으며, 공영방송 수신료를 배분 받음과 동시에 사업 포트폴리오*가 다양하여 타 중소방송사와 비교할 때 지원적 측면에서는 동일 선상으로 볼 수 없음 * EBS의 부대사업수익(교재출판 및 영상교재 수입 등)이 전제 매출에서 54% 수준을 차지하고 있으며, 2012년 기준 총 매출액이 2천5백억원에 달함 ( 중소기업기본법 제2조 규정에 따르면 중소기업은 매출액 1천5백억원 이하의 기업이 해당) - 다만, 공익적 콘텐츠를 제공하고, 사회문화적 기여도가 우수한 EBS에 대해 지원 수단을 제한한다는 것이 바람직한지 여부에 대해서는 정책적 판단이 요구 - 따라서 EBS에 대해서는 KBS의 수신료 인상과 연계하여 결합판매 지원대상 해제 여부를 검토하고, KBS 수신료 인상에 따른 수신료 배분비율 인상 시에는 결합판매 지원 대상에서 즉시 해제하는 것이 바람직 - 12 -
- EBS의 결합판매를 해제하게 되면 별도의 지원정책이 수반될 필요가 있는데, 예컨대 교육재정으로부터의 일정 보조, 콘텐츠 제작비용에 대한 방발기금의 지원규모 확대 등 추가적인 지원정책이 도입 필요 < EBS 경영실적 (단위: 백만원) > 구분 2009 2010 2011 2012 2013 CAGR 방송사업매출 95,900 114,178 125,499 153,387 163,196 14.2% 광고매출 26,256 30,094 32,027 35,260 40,008 11.1% 영업이익 11,225 142 559-7,744 1,768 - 영업이익률 11.7% 0.1% 0.4% -5.0% 1.1% - 자료 : 방송산업실태조사보고서 및 재산상황 보고서 각호 이 경우, KOBACO의 EBS 결합판매 광고비 194억원(2013년 기준)에 대해 결합판매 부담이 경감되어 매체조정 효과가 발생하게 됨 (KOBACO 비율 변화 : 12.4213 11.011%, 1.4101%p 감소) - 결합판매 지원대상에서 해제하는 경우에는 EBS의 경영상황을 고려하여 결합 판매 지원을 단계적으로 축소하는 방안도 검토 가능 그러나, EBS가 제공하는 방송프로그램이 매우 공익적이며, 교육을 통해 사회 전반의 공익성 제고에 기여하는 바가 크므로 공공정책의 관점에서 결합판매 등의 지원이 필요하다는 논리도 있음 o (개선방안 : 2안) KBS 수신료 인상과 연계하여 EBS를 지원 대상에서 해제하는 한편, CBS(KOBACO)와 OBS(SBSMC)의 결합판매 대행 미디어렙을 상호 교체 - 매출액 규모를 고려하여 유사 수준의 결합판매 광고비 규모를 보이고 있는 CBS(246억원)와 OBS(228억원)를 교체 과거 미디어렙 제정 당시 OBS의 미디어렙 지정 논쟁을 고려 - 13 -
- 다만, 이 경우 TV와 라디오 광고의 효과 선호도, 기존 영업 네트워크, 라디오 광고 영업의 애로사항 등을 고려할 때, 기존 사업자들이 수용하기 어려운 측면이 있음 o (개선방안 : 3안) EBS를 지원 대상 매체로 유지하는 한편, CBS(KOBACO)와 OBS(SBSMC)의 결합판매 대행 미디어렙을 상호 교체 - EBS의 공적 기여라는 측면을 인정하여 지원대상 매체로 유지하는 한편, 매출액 규모를 고려하여 유사 수준의 결합판매 광고비 규모를 보이고 있는 CBS(246억원)와 OBS(228억원)를 교체 - 다만, 이 경우 TV와 라디오 광고의 효과 선호도, 기존 영업 네트워크, 라디오 광고 영업의 애로사항 등을 고려할 때, 기존 사업자들이 수용하기 어려운 측면이 있음 o (개선방안 : 4안) EBS를 지원 대상 매체로 유지하는 한편, 민영적 성격이 있는 중소라디오(예: 경인방송 및 경기방송)와 OBS(SBSMC)의 결합판매 대행 미디 어렙을 상호 교체 - 민영적 성격이 있는 중소라디오 방송사인 경인방송(iTV FM, 22억원)과 경기 방송(KFM, 36억원)을 OBS(228억원)으로 상호 교체하는 방안 - 라디오 광고 시장이나 영업이 TV에 비해 상대적으로 어렵다는 점과, OBS와 SBS 간의 관계 등을 고려 단, 이 경우 공-민영 체계와의 모순성이 지적가능하고(민영-민영간 교체), SBSMC가 정량적으로 볼 경우 영업경쟁력이 KOBACO보다 우위에 있기 때문에 갈등 여지 있음 o (개선방안 : 5안) KOBACO의 라디오 매체 결합판매 부담이 SBSMC에 비해 현저히 높다는 점을 고려하여 KOBACO의 일부 라디오 매체(예: 경인방송 및 경기방송)를 SBSMC로 결합판매 대상 방송사를 이관 - 14 -
- 중소 라디오 방송이 모두 KOBACO에서 결합판매를 하고 있음에 따라 KOBACO의 광고판매 실적 및 KBS2, MBC의 광고매출 역시 외부적 요인에 의한 변동성이 큰 상황이기 때문에 일부 중소 라디오 방송을 SBSMC로 이관 예 : itvfm 및 KFM을 KOBACO에서 SBSMC로 이관 - 이를 통해 미디어렙 및 중앙방송사 간의 형평성을 유지하도록 함 - 단, 이 시나리오는 SBS 및 SBSMC의 반대가 예상되고, 어떤 중소 라디오 방송사를 SBSMC로 이관하는지에 대한 기준이 모호 < 개선방안 비교 > 구 분 결합판매 대상 해제 지원대상 조정 특징 1안 EBS 현행 유지 2안 EBS CBS OBS EBS의 상황을 고려하여 EBS를 지원대상에서 해제 KOBACO의 지원부담 경감 EBS의 상황을 고려하여 EBS를 지원대상에서 해제 매출규모와 역사성을 고려하여 지원대상 조정 KOBACO가 상대적으로 유리 (4안 연계 가능) 3안 X CBS OBS 매출규모를 고려하여 지원대상 조정 4안 X itvfm KFM OBS TV 라디오 매체 특성 및 광고영업 특성 고려 공-민영 체계와 무관 5안 X itvfm KFM 을 SBSMC로 이관 KOBACO와 SBSMC 간의 라디오 매체 결합판매 부담 형평성 고려 라디오 매체에 대한 단편적 처방 * EBS 해재 여부는 KBS 수신료 인상과 연동하는 것이 최선이나 불가피한 경우 EBS의 경영상황을 고려하여 해제여부를 판단할 수 있음 o 방송광고 결합판매 지원고시 제2014-08호 일부 개정 - 15 -
결합판매 제도 개선 방안 2 : 지역 중소방송사 지원비율 개선 o 방송통신위원회는 KOBACO와 SBSMC가 지원해야 하는 네트워크 지역지상파 방송사와 중소지상파방송사 대상 방송광고 결합판매 지원비율을 고시 - 방통위는 직전 회계연도 5년간 방송광고판매대행자의 결합판매 총 매출액을 방송광고판매대행자의 총 지상파방송광고 매출액으로 나눈 비율로 산정 - 2013년 기준 KOBACO는 지상파 광고 매출액 대비 12.2964%, SBSMC는 7.9598%를 결합판매로 지원 - 동시에 직전 회계연도 5년간 결합판매지원대상 사업자의 결합판매 매출액을 방송광고판매대행자의 총 지상파방송광고 매출액으로 나눈 비율로 산정하여 결합판매지원대상 사업자별 결합판매 최소 지원규모를 산정 o 현행 지원비율은 최소지원 규모를 보장하는 형태로써 지역 중소방송사의 도덕적 해이를 유발할 가능성이 있음 - 지역 중소방송사 입장에서는 결합판매를 통한 광고매출이 일정규모 보장 되므로 제작투자 확대 등 자발적 경쟁력 강화 유인이 저하 o 원칙 3에 입각하여 지역 중소방송사의 자발적인 경쟁력 강화를 유도하기 위해 자체제작 투자 등을 고려하여 지원비율 조정 - 지역방송 및 중소방송의 존립 가치는 지역성과 다양성을 제고하는 것이므로, 자체제작 인센티브 시스템을 도입하여 지역 중소 방송사의 무임승차를 억제 하고, 자체제작 비율 또는 자체제작비 점유율이 높은 방송사업자에게 혜택이 더 돌아가도록 함 자체편성 비율보다는 자체제작 비율을 적용하는 것이 방송 콘텐츠 산업의 진흥 및 지역 중소방송사업자의 경쟁력을 강화하는데 효과적 - 16 -
- 지역 중소방송사의 자체제작 비율 또는 점유율 기준을 충족하는 방송사업자에 대해 결합판매 지원비율을 할증하는 방안을 검토하되, 일몰제적용을 통해 광고영업 경쟁력 강화를 동시에 유도 예: 자체제작 비율을 구간화하여 특정 비율 이상인 경우 결합판매 지원비율을 특정 비율만큼 할증하는 대신 해당 미디어렙의 결합판매 평균비율은 고정 상태 유지 - 단, 자체제작 수준에 따른 차등화를 적용하기 위해 자체제작 비율 기준을 특정 비율 단위(예: 5%)로 세분화하여 결합판매 지원 할증비율을 가산 - 장점: 1차별적 지원을 통해 경쟁력 강화를 유인하고 무임승차 유인 억제, 2국내 방송콘텐츠 산업의 제작투자 유도 및 콘텐츠 기반 경쟁 촉진 - 단점: 1특정 방송사(OBS 또는 KNN)를 위한 특혜적 제도라는 비판 소지, 2 미디어렙의 결합판매 평균지원 비율이 고정되는 경우 타 중소 지역방송사의 지원비율 하락 가능성 존재, 3일부 방송사들의 반발 예상 o 방송광고 결합판매 지원고시 제2014-08호 제5조 제1항에 지원비율을 할증할 수 있다는 단서 조항을 추가하고, 최소지원규모 할증 비율 별표를 신규 제정 결합판매 제도 개선 방안 3 : 신생 방송사 지원 증분비율 조정 o 신생 중소방송사의 결합판매 지원비율 산정 시 증분비율 17.3%를 적용함으로써 신생 중소방송사의 시장안착 및 재정 안정성을 지원 - 개국 후 5년 이상 경과된 기존 중소방송사의 사업개시 초기 광고매출액에 점유율을 가중치로 적용한 성장률을 기준으로 증분비율(17.3%)을 산정 - 결합판매비율 가중치(17.3%) 산출 순서는 다음과 같은 절차를 따름 1개국 5년 초과 중소방송사의 개국 초기 광고매출액 - 17 -
2연차별 광고매출의 점유율 산출 3광고매출 점유율 기준 성장률 산출 4점유율 기준 성장률의 가중평균 산출 55~7년차 성장률을 누적 계산 결합판매비율 가중치(17.3%) - 산정 방식은 신생 방송사의 영업실적이 타 지역 중소방송사의 영업실적 추이와 유사할 것이라는 가정이 근거되어 있으며, 매체 균형발전이라는 정책 목표 하에서 타 지역 중소방송사와의 형평성이 고려된 것임 o 신생 방송사의 시장 연착륙을 목적으로 증분비율을 적용 - 기존 방송사와의 형평성 유지를 위해 기존 17개 방송사의 사업초기 5년간의 방송광고 매출 실적을 바탕으로 증분비율 산출 근거 활용 - 신생방송사에게 실질적인 도움이 될 수 있도록 1~5단계를 거쳐 도출된 5~7년차 방송광고 매출액 점유율 성장률의 가중평균값을 증분비율로 도출 o OBS가 주장하는 기존 산정방식의 문제는 ; - 자체제작 및 자체편성 비율이 높은 OBS의 특징을 고려하지 않고 수중계 중심의 지역 중소방송사를 기준으로 증분비율을 산정하였다고 주장 OBS는 OBS와 유사한 itv를 기준으로 증분비율을 산정해야 한다고 주장 하며, 이 경우 개국 6년차인 2013년에는 281억원이 아니라 517억원의 광고매출이 발생해야 했다고 주장 - 결합 비결합 판매 비율 산정에 현실성이 없는 자료를 사용하여 OBS의 결합 판매 비율이 지나치게 낮게 책정되었다고 주장 o 추가적인 검토를 한 결과, 현행 증분비율을 유지하는 방향이 적절하고, 신생 방송사에 대한 지원 필요시 별도의 지원정책을 통해 지원하도록 함 - 18 -
- 이는 기존 산정방식의 검증한 결과, 근거된 가정 및 절차가 타당하며, 타 산정방식*을 적용하는 경우 증분비율이 7.974%로 오히려 낮게 나타나 기존 증분비율을 유지하는 것이 유리 * 횡단면과 시계열 분석이 동시적으로 이루어지는 패널 데이터 분석(Panel data analysis)을 적용 - 한편, 매체 특성(TV vs. 라디오)을 고려하여 산정하게 되는 경우, TV를 기준으로 하는 신생 방송사 증분비율은 26.667%로 현행안보다 높게 나타나나, 라디오의 경우는 9.434%로 증분이 아닌 차감의 결과가 나타남 - 따라서 매체 특성으로 구분하여 증분비율을 도출하는 경우 라디오 방송사에게 매우 불리한 결과가 도출되어 매체 균형 발전이라는 정책 목표에 위배됨 라. 지역 중소 방송사 경쟁력 강화를 위한 중장기 지원 방안 기본 방향 o 지원정책과 제도개선의 연계, 지원정책의 법제화, 지원 대상 및 범위를 구분 - 결합판매 등 지역 중소 방송사 지원을 위한 세부 제도는 지원정책의 큰 틀이 우선적으로 수립 - 지원정책을 법제화함으로써 강제성을 부여하고 지원정책의 투명화 및 객관화 필요 - 지원 대상인 지역 중소방송사를 각 방송사의 설립취지 및 성격별로 세분화 하여 지원 대상 및 범위를 구분할 필요 o 광고시장 거래 메커니즘의 훼손 최소화, 지역 중소방송사의 자발적 경쟁력 강화 유도, 미디어 환경변화 반영 - 19 -
- 지역 중소방송사에 대한 별도의 지원은 공공정책 목적 지향적이므로 일부 시장기능을 인위적으로 제한, 이러한 시장기능 제한을 최소화하는 지원 정책 필요 - 방송시장 환경변화를 고려할 때, 지역 중소방송사의 자발적 경쟁력 강화를 유도하는 정책 필요 - 기존 매체의 단순 노출형 광고시장이 축소되는 양상이 심화됨에 따라 지역 중소방송사의 사업다각화 등을 지원할 수 있는 방안 필요 o 방송의 공공성 다양성 지역성 제고 강화, 지원에 따른 의무 부여 - 시장상황이나 경영실적이 악화된다고 해서 방송의 본질적 가치가 퇴색되는 것은 반드시 지양 - 권리와 의무의 균형을 위해 지원 대상에 대해 별도의 의무 신설 o 기금 제도의 탄력적 운용 및 재원 기반 확대 - 방송발전 기금을 주요 지원 수단으로 활용하되, 방발기금을 탄력적으로 운용 - 주파수 경매대가 등 다양한 재원을 추가로 확보하되, 경매대가의 일부를 의무 적으로 지역 중소 방송사 지원 재원으로 책정 o 해외의 경우 우리나라와 같이 중앙-지역 중소방송사 간 광고를 결합하여 판매하는 지원 제도는 존재하지 않는 한편, 주로 공적 재원을 통한 직접 지원 방식을 채택하고 있음 법적 지원 방안_중장기 o 지역 중소 방송사 지원을 위한 특별법을 제 제정 - 지역방송의 안정적인 유지기반을 법적으로 조성하여 헌법이 규정하고 있는 지역민들의 알권리와 행복 추구권을 보장하는 장치로서 별도의 법체계 마련 - 20 -
- 또한 지속 가능한 지역성 구현 및 지상파라는 무료 보편적 방송을 통한 공공성 회복을 위해 지속가능한 경영여건 확보를 위한 수단을 별도의 법체계에서 규정하여 기존 대형 방송사와의 차별성 부각 - 이를 위해 현행 제정된 지역방송발전지원특별법 을 중소방송사까지 수범 대상자로 포함시키고, 지원과 관련된 현재의 선언적 규정을 구체화시키도록 함 o 개인 또는 기업의 후원금이나 기부금에 대한 세제 지원을 적용하여 미국의 PBS와 같은 방식 적용 - 과거 정보화 촉진 및 중소기업 관련 세제지원 사례를 고려하면, 지역 중소 방송사에 대한 세제지원 논리 수립 가능 - 지역 향토기업이나 개인의 후원금 및 지원금을 통한 재원 확대 방안 모색 과거 정보화 촉진을 위한 IT산업에 대한 중소기업의 법인세 감면, 애니메이션 제작 지원을 위한 법인세 감면 사례를 고려할 때, 중소기업과 지역균형발전에 해당된다고 볼 수 있는 지역 중소방송사의 콘텐츠 제작비용이나 법인세 감면 또는 면제 적용은 타당할 수 있을 것으로 보임 o 제반 지원정책이나 제도에 대해 일몰제를 적용하여 자발적 경쟁력 강화 유도 - 결합판매 제도 자체에 대한 일몰제 적용을 검토할 필요가 있으며, 세제지원 등에 대해서도 일몰제(예: 3년) 적용 검토 - 결합판매 제도 자체에 대한 일몰제는 신중한 논의와 합의가 필요하나, 그 외의 기타 지원제도의 경우는 일몰제 적용을 통해 자체적으로 경쟁력을 확보하도록 유인 일몰제의 경우 조건 일몰제와 기간 일몰제가 있음. 우리나라의 경우 기간 일몰제가 일반적이었으나, 미국의 경우(예: PAR제도) 조건부 일몰제를 적용. 시장경쟁이나 시장환경 변화 등을 고려하는 경우 조건부 일몰제가 적합할 수 있음 (미국의 PAR 일몰 요건 등 참조) - 21 -
o 지역 중소 방송에 대한 광고 규제 완화로 광고 재원 확보 지원 - 지상파 방송사에 대한 총량제 도입 외에, 지역 중소 방송사에 국한하여 총량 확대 및 중간광고 도입 검토 - 단, 지역민방에 대한 중간광고 도입 시 자체제작 콘텐츠에 한하여 중간광고를 허용하도록 하여, 자체제작이 수반되어야 광고수익이 확대될 수 있도록 하고, 라디오 방송에 대해서는 총량 확대 추진 필요시 지역 중소방송사에 한해 협찬제도 개선(협찬 및 간접광고 일원화를 통해 PPL 방식으로 통일. 예: 영국 방식(Broadcasting Code 개정안)) 지 상 파 TV 지 상 파 라 디 오 구분 현행 개선안 프로그램광고 10/100 중간광고 토막광고 자막광고 시보광고 불허 1분30초 2회 이내 10초 4회 이내 10초 2회 이내 총량제 적용 예정 지역민방에 대해서는 12/100까지 허용 키스테이션 불허 유지 지역민방에 대해 유료방송과 동일하게 적용 총량제 시간당 계 10분 지역민방에 대해 12분 허용 거래규제 미디어렙 의무위탁 현행 유지 금지품목 의료기관, 전문의약품 등 특정 품목 광고 불허 프로그램광고 10/100 < 지역 중소방송사 광고제도 개선(안) > 현행 유지 토막광고 1분20초 4회 이내 시보광고 10초 2회 이내 총량제 시간당 계 11분20초 12분까지 허용 거래규제 미디어렙 의무위탁 현행 유지 금지품목 의료기관, 전문의약품 등 특정 품목 광고 불허 현행 유지 총량제 적용 예정 지역민방 및 중소 방송사에 대해서는 12/100까지 허용 - 22 -
재원 확보 방안_단기 및 중기 o 지역 중소 방송사에 부과하는 방발기금 징수율 인하 또는 면제 검토(단기) - 방송발전기금 징수율 인하 방안 : 지역 중소방송사들에 대한 지원방안으로 경영여건을 고려하여 현실에 맞는 수준으로 방발기금 징수율 조정 이 경우 전체 광고 매출액에서 지역 중소 방송사의 광고 매출액 구성비를 고려하여 징수율을 차등화(인하)하는 방안이 적절 - 방송발전기금 납부를 한시적으로 유예하는 방안 : 지역 중소방송사에 대해 경영여건이 호전될 때 까지 한시적으로 방송발전기금을 유예하는 방안 (기간 또는 조건 일몰제) - 방송발전기금 납부 면제 방안 : 지역 중소방송사에 대해서 방발기금 납부 면제 검토 지상파 방송사가 전파사용료를 면제받는 근거가 방송발전기금을 납부하는 것이므로, 항구적 면제는 전파사용료에 대한 형평성 이슈를 야기할 수 있음 전파사용료 중 일부를 지역 중소 방송사를 위해 지원하는 경우 방발기금의 면제는 설득력이 떨어질 수 있음 - 다만, 방발기금을 감면 또는 유예 받음에도 불구, 방발기금을 통해 지역 중소방송사를 지원하는 것은 형평성 문제가 발생할 수 있으므로, 한시적 일몰 방식으로 적용하는 것이 타당 - 한편으로는 종편PP나 IPTV가 방발기금 납부를 유예(면제) 받고 있는 상황에서 종편PP의 경우 오히려 방발기금을 통한 제작지원을 받고 있다는 것을 고려할 때, 지역 중소 지상파 방송에 대해서도 지원이 필요하다는 논리 성립 가능 o 방송발전기금에서 지역 중소방송사 지원을 목적으로 추가로 재원을 조성하고 지원 확대(단기) - 타 방송사업자와의 지원 형평성을 고려하여 한시적 지원 또는 일몰제 적용 검토 - 23 -
o 주파수 경매대가 중 일정 비율을 지역 중소방송사 지원 재원으로 확보(중장기) - 미국의 Incentive 경매 방식*과 유사하게 경매대가의 일부를 지역 중소방송 사를 위해 확보 지출 * 미국의 Incentive 경매는 방송용 주파수의 효율적 이용을 촉진할 목적으로 방송사가 반납한 주파수를 경매하여 확보된 경매 대가를 방송사에게 일부 지급하는 방식. 이를 통해 방송용 주파수의 통신용 활용이나 효율적 이용을 촉진하도록 유인 - 우리나라 주파수 경매 사례를 적용할 경우 1MHz당 연간 33.4억원의 재정수입 (기금)이 예상 우리나라의 주파수 경매는 2011년과 2013년 2회에 걸쳐 시행된 바 있으며, 2011년 6월에 총 50MHz 폭을(800MHz 대역 10MHz폭, 1.8GHz 대역 20MHz폭, 2.1GHz 대역 20MHz 폭) 총 1조 7,015억원에 경매하였고, 2013년 8월 주파수 경매에서는 총 90MHz 폭(LGU+(B2블록, 40MHz, 4,788 억원), SKT(C2블록, 35MHz, 1조500억원), KT(D2블록, 15MHz, 9,001억원))을 2조 4,289억원에 경매하였음 - 지역 중소방송사의 2013년 결합판매 광고비가 2,344억원임을 고려할 때, 경매대가 중 일부를 연간 지속적으로 지원하는 것도 가능할 수 있음 o 지역방송의 콘텐츠 진흥을 위해 문화체육관광부나 방송통신위원회에서 제작비 지원 - 중소 지역방송이 지역성 및 다양성, 공익성 제고에 기여하고 있음을 인정하여 공익적, 지역적 콘텐츠에 대한 지원을 최대한 확대하되, 자체제작 비율에 따라 차등지원 적용 - 또한 지역 중소방송사 신규 부가서비스(양방향 데이터 방송, IP 기반 서비스 등) 자체 수익성 강화를 위한 연구 개발비 지원 - 24 -
제 1 장 서 론 방송이 추구하며, 달성해야 하는 핵심 가치는 방송의 공적책임 수행을 통해 시청 자의 권익을 증진하고 방송 공익성을 제고하는 것이 할 수 있다. 우리나라 방송법 제1조 목적 조항에서도 방송의 자유와 독립을 보장하고 방송의 공적 책임을 높임 으로써 시청자의 권익보호와 민주적 여론형성 및 국민문화의 향상을 도모하고 방송 의 발전과 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다 고 규정함으로써 방송이 갖는 가치에 대해 명확하게 언급하고 있다. 방송의 가치에 대한 논의를 보면, 주정민(2006)은 공익성 구현을 위한 가치를 다 양성, 공정성, 객관성, 사회적 가치 보존, 개인정보 보호, 소비자 보호, 유해정보 차 단, 안정적인 망 유지, 공정경쟁, 호환성 유지, 디지털 격차 해소 등으로 제시한 바 있다. 반면, 백미숙, 홍종윤, 윤석민(2007)은 방송의 가치를 객관성, 경쟁, 공익성, 다 양성, 독립성, 보편적 서비스, 산업성, 수용자권익과 복지, 지역주의, 질 등으로 구분 하였다. 김정섭과 박주연(2011)은 방송의 가치를 경쟁, 공익성, 공정성, 다양성, 대의 제 이념, 독립성, 방송통신융합이념, 보편적 서비스, 사상과 표현의 자유, 산업성, 수 용자 권익과 복지, 전문성, 지역주의, 질, 효율성 등으로 구분하였다. 앞서 시청자 복 지의 중요성을 논했던 정용준(2011)은 방송의 가치를 객관성, 경제적 복지, 공익성, 공정성, 사회문화적 복지, 사회적 책임, 산업성, 소유의 다양성, 시청자 주권, 정치적 독립, 정치적 복지, 지역주의 등으로 구분한 바 있다. 이상의 논의를 정리하면, 방송 의 가치는 공익성이라는 최우선 가치 하에 다음과 같은 하위 가치(또는 구성요소)로 구성된다고 볼 수 있다. 이를 여기서는 객관성, 경쟁, 공정성, 다양성, 독립성, 보편 적 서비스, 사회적 책임, 시청자 주권, 지역성 등 9가지 개념으로 정리될 수 있다(미 디어미래연구소, 2012). - 25 -
[그림 1-1]기본원칙간의 관계도 이와 같은 논의에서 공통적으로 강조되는 방송의 핵심 가치 중 하나는 방송의 다 양성 과 지역성 이라고 할 수 있는데, 지역성은 방송이 지역분권화, 지역의 문화적 정체성 보호, 지역사회의 통합과 합의 창출, 지역경제 발전 등에 기여해야 한다는 것을 의미하는 가치이다(백미숙 홍종윤 윤석민, 2007). 지역 여론 및 이슈 반영, 지 역 뉴스 보도, 지역 프로그램 제작 등이 정책의무로 강조되고 있다(강명현 홍석민, 2005; 윤석민, 2005; 이진로, 2004; Napoli, 2001). 특히 시청자 측면에서도 정용준(2011)은 시청자 복지 모델을 제시하면서, 정치적, 사회문화적, 경제적 복지로 구분하여 구체적인 정책이념을 제시하였고 사회문화적 복지는 방송 프로그램의 질 경쟁, 범위와 균형 등을 강조하는 것으로 상업적 시장경 쟁을 지양하고 질적 발전을 모색하기 위한 방송 이념라고 할 수 있다. 다양성, 소수 계층의 이익과 지역주의(지역성)는 이전부터 존속된 중요한 사회문화적 가치라고 할 수 있다. 이 중 지역주의는 방송 다원성, 다양성을 달성하는 수단일 뿐만 아니라 균일한 지역개발 측면에서 그 중요성이 강조되고 있다. - 26 -
<표 1-1> 시청자 복지 모델 관련 이념 구분 정치적 복지 사회문화적 복지 경제적 복지 구체적인 정책 이념 정치적 독립과 동등기회의 원칙 프로그램 질, 범위의 균형, 다양성, 소수계층 이익과 지역주의 보편적 접근, 공정경쟁과 혁신, 소비자 이익 보호 자료 : 정용준(2011), 미디어미래연구소(2012)에서 재인용 우리나라에서 방송의 지역성은 수도권 지역민방 SBS 설립의 명분으로 도입되었 다가, 통합방송법(2000)에서 지역사회의 균형발전 개념으로 확대되었으나 방송의 주요 목적으로 승화되지 못한 측면이 있다(정용준, 2011). 한편, 1980년대 말 민주화 운동과 함께 지역방송 신설 또는 회복에 대한 사회적 논의가 이뤄졌으나, 이를 명분 으로 1990년 방송법 개정 및 수도권 지역민방인 SBS가 설립되었고, 지역민방의 추 가 설립이 진행되었다. 이러한 국내의 지역방송 진입 과정을 살펴보면 지역성이라 는 방송의 가치가 전술한 바와 같이 매우 중요하고 핵심적인 방송의 가치임에도 불 구하고, 지역성을 구현하기 위한 정책적 노력이 과연 충분했는가라는 이슈를 제기 하게 만든다. 마찬가지로 중소방송사의 경우에도 중앙지상파 중심으로 형성되어 왔 던 국내 방송의 역사성을 고려할 때, 중앙지상파의 편성에 의존하는 다양성 외에 중 소방송사를 통한 다양성 제고 역시 충분히 이루어졌는가에 대한 점도 이슈가 될 수 있다. 방송의 산업성이 강조되고, 산업화와 시장화가 심화될수록 방송의 공적가치가 훼 손되거나 위협받게 될 가능성도 높아진다. 특히 우리나라와 같이 지역적으로나 산 업구조적으로나 서울과 중앙지상파에 집중화된 경우에는 지역방송이나 중소방송사 의 위상이나 지역성, 다양성이 위협받을 수 있다. 실제로 국내 지역 중소방송사의 대부분은 중앙지상파에 상당히 의존적이며, 영세성과 사업구조 자체의 취약성이라 는 문제가 존재한다. 이는 그간 지역 중소방송사들의 자체투자가 미흡했던 점도 존재하고, 우리나라의 정치환경, 지역적 불균형 문제 및 산업경제적 특성에 기인한 - 27 -
바도 있다. 우리나라 방송의 지역성과 방송의 다양성을 보장하기 위한 최소한의 조치로서 방 송광고의 결합판매 제도가 운용되고 있는데, 이는 어떤 측면에서 보면 국내에만 존 재하는 특수한 제도라고 할 수 있다. 그러나, 한편으로는 중앙지상파와 중앙집권적 정치 및 산업구조라는 특수성을 고려할 때, 중앙과 주변부 간의 연계 모델이 불가피 하다는 측면도 있고, 이것이 광고제도의 한 유형으로 나타난 것이 지역 중소지상 파 방송의 방송광고 결합판매 제도로 볼 수 있다. 일각(일부 학계, 광고주 및 공정거 래위원회 등)에서는 결합판매 제도가 광고주의 광고구매 선택권을 제한하고, 끼워 팔기(tying)적 성격이 존재하기 때문에 위법성이 있다고 지적하나, 전술한 바와 같이 방송의 본질적 가치 중 하나이자, 헌법적 가치 구현을 위한 제도로서 필요악 일 수 도 있고, 또는 선한 목적을 위한 불가피한 제도일 수도 있다. 따라서 지역 중소방송사의 다양성과 지역성 구현을 위한 최소한의 지원적 성격 을 갖는 제도로서 결합판매 제도는 지역 중소방송사의 공적가치에 대한 지속가능 성을 담보하는 성격을 갖는다. 특히 지역 중소방송사의 재정적 지속가능성을 결합 판매를 통해 일정 수준의 광고수입을 보장하고 이를 통해 운영과 콘텐츠 제작, 공적 책임 수행의 재원으로 활용될 수 있도록 하는 취지를 갖는다. 재정적 지속가능성의 중요성은 지상파 방송 전반, 특히 지역 중소방송사의 콘텐츠 제작 및 투자, 공적책 임 수행을 위한 최소한의 경제적 여건 확보라는 차원에 있다. 지상파 방송은 방송의 공공성과 공익성, 다양성이라는 정책 목표 달성의 핵심 기능을 수행하는 한편, 방송 산업 발전에도 핵심 기능을 수행하며, 지역 중소방송사는 지역민을 위한 방송복지 제공, 지역성 및 다양성 제고의 기능을 수행한다. 그러나 최근의 방송시장은 외부적 충격에 매우 취약한 상태이며, 경기변동에 의한 지상파 방송의 재정적 취약성이 심 화되고 있는 상황이다. 따라서 경제적 지속가능성을 담보하기 위해서는 지상파 방 송, 특히 광고에 대한 규제 개선이 선행되어야 하며, 결합판메 제도에 대한 전반적 인 재검토와 지역 중소방송사를 위한 별도의 지원 정책 수립이 필요하다. 이와 같은 인식하에서 본 연구는 우선 국내 지상파 방송 시장의 최근 동향과 광고 - 28 -
시장 동향, 그리고 국내 지상파 방송시장을 둘러싼 내적 요인(매체 이용행태 변화, 방송시장 경쟁상황 변화 등)과 외적 요인(한미FTA 발효, 국내 산업경제의 성장 패 턴 변화 등)을 고려한 결합판매 제도의 개선 필요성을 논의한다. 특히 이해관계자의 2차에 걸친 의견수렴 및 연구반의 논의 내용, 전문가 델파이 조사 결과를 바탕으로 현재 결합판매 제도의 문제점과 개선 방향을 제시한다. 그리고 나아가 국내 지역 중소방송사들에 대한 단순 지원정책을 지양하고 경쟁력을 확보할 수 있는 결합판매 제도 개선 방향과 지원정책 수립 방향을 도출하기로 한다. - 29 -
제 2 장 현행 방송광고 시장 및 결합판매 제도 현황 제1절 방송광고 시장 동향 분석 1. 국내광고시장 현황 2014년 상반기의 4대 매체 광고 시장은 동계올림픽, 월드컵, 아시안 게임 등 빅스 포츠 개최 및 정부의 경제 활성화 정책 등으로 올해 초 3.8% 수준으로 성장할 것이 라 예측되었지만 전년 대비하여 약 9%의 역성장 수준으로 크게 하락했다. 월드컵이 개최된 6월을 제외하고는 매월 10% 이상의 역성장 수치를 기록했으며, 세월호 사건이 발생한 4월에는 전년대비 가장 큰 감소폭을 보였다. [그림 2-1] 2014년 월별 4대 매체 예상 실적 출처: 광고계동향 2014년 8월호 특히 지상파TV의 경우, 올해 빅스포츠의 개최의 수혜를 가장 많이 받을 것으로 - 30 -
기대되었으나 지상파TV 광고시장의 상반기 시장은 전년 대비 8% 수준의 하락세를 보였다. 월드컵 중계료를 큰 비용을 주고 구매한데 반해 세월호 사건으로 사회적 분 위기가 침체된 가운데 월드컵 시기에도 광고성과를 올리는 데 실패했으며, 동계올 림픽도 기대만큼 성과를 올리지 못했다. 또한 세계경기의 불안과 국내 경기 침체가 지속적으로 지상파TV 광고시장에 영향을 미치고 있다. 또한 올해 상반기에는 지상파TV에서 시청률이 30%이 넘는 프로그램이 없었으며, N 스크린으로의 시청행태 변화 등의 영향으로 지상파TV의 실적이 좋지 않았다. [그림 2-2] 2014년 상반기 매체별 예상 실적 지상파TV에 비해 유료방송의 경우 전년 동기 대비 약 1.6% 역신장하였다. 유료방 송의 광고시장은 지상파TV에 비해 세월호의 영향도 미미한 수준이었으며, 6월 스포 츠 채널들이 강세를 보이면서 지상파 MPP(Multi-Program-Provider)는 전년 동기 대 비 성장하였다. 특히 6월에는 주요 MPP가 모두 올해 최대 실적을 기록했다. 종합편 - 31 -
성채널의 광고시장은 상반기에 전년대비 약 22% 수준의 성장세를 보였다. 이는 주 요 프로그램의 시청률 상승과 개점 효과가 있는 것으로 보인다. [그림 2-3] 2014년 상반기 주요 MPP 예상 실적 제일기획(2014)은 올해 하반기에 아시안게임이 있긴 하지만 아시안게임은 전통적 으로 광고시장을 견인할 만한 힘을 발휘하지 못하기 때문에 빅이슈 콘텐츠가 없다 면 지상파 시장 전체가 올해 5~6%대로 마이너스 성장을 이어갈 것으로 예측했다. 케이블TV 역시 종편, IPTV, N스크린 등의 영향으로 마이너스 3~4% 수준의 역성 장을 전망했다. 상반기에는 선방했지만 7월부터 전년대비 하락세를 보이고 있으며, 하반기 콘텐츠에 대한 기대감이 저조하다는 판단에 의해서이다. 특히 주요 MPP와 중소PP간 부익부, 빈익빈 현상이 더욱 가속화될 것이라고 전망했다. 한편, KOBACO는 올해 하반기(7월~12월) 광고시장은 지상파TV, 라디오는 줄어들 지만 케이블TV와 인터넷의 광고시장은 늘어날 것이라고 전망했다. KOBACO가 내 놓은 광고경기 예측지수(KAI) 에 따르면 하반기 광고경기 종합지수는 106.4(100을 넘으면 전체 광고비 지출이 증가)로 나타났다. 케이블TV의 경우, 109.3으로 광고시 장이 커질 것으로 전망됐다. 1) - 32 -
미디어미래연구소(2014)는 외부적으로 세월호 참사, 국제 스포츠 이벤트의 저조한 성과 등으로 광고시장이 위축되었으며, 경제 구조적으로도 소비자 소비심리가 위축 으로 소비가 감소되고, 이로 인해 내수시장이 위축되고, 국내 기업경기가 축소되면 서 광고시장이 위축되었다고 밝혔다. 미디어미래연구소는 국내 광고시장과 국내 총 소비간의 관계 분석 결과, 국내 총 소비 1억원 증가 시 국내 총광고비는 1,071,171원 증가, 방송광고는 289,453원이 증 가한다고 밝혔다. 또한 2015년 광고시장은 낙관적 전망에 따를 경우, 국내 소비부문 이 전년대비 3.5% 성장하여, 총 광고시장은 9조9,882억 원으로 전년대비 2.71% 증 가, 방송광고시장은 3조6,948억 원으로 전년대비 1.97% 증가할 것으로 관측했다. 또 한 비관적 시나리오를 따를 경우, 2015년 국내 소비부문은 전년대비 2.8% 성장에 그치고, 이에 따라 총 광고시장은 9조8,677억 원으로 전년대비 2.16%증가, 방송광고 시장은 3조6.623억 원으로 1.57% 증가할 것이라고 전망했다. 2. 국내 지상파 방송시장의 현실 최근 국내 경제가 저성장 체제로 진입하면서 지상파 광고매출이 급격하게 감소하 고 있어, 재정 건전성이 취약해 지고 있다. 지상파 방송사의 영업이익률이 지속적으 로 하락하고 있으며, KBS의 경우 3년 연속 적자가 이어지고 있다. MBC와 SBS 역 시 영업이익률이 하락하고 있으며, 2014년 세월호 참사 이후 큰 폭의 적자 전환이 예상된다. 광고매출의 정체 및 하락이 일시적 현상이 아니라 지속적 추세라는 점에 서 재정 건전성 유지에 위협요소로 작용하고 있다. 1) 동아일보(2014.7.2.) 하반기 광고시장 상반기 수준 예상 - 33 -
<표 2-1> 지상파 3사의 재정 상황 추이 KBS MBC (본사) SBS (단위: 억원) 구분 2009 2010 2011 2012 2013 CAGR 방송사업매출 12,720 13,618 14,157 15,040 14,855 4.0% 광고매출 5,203 5,887 5,987 6,236 5,793 2.7% 광고매출비중 40.9% 43.2% 42.3% 41.5% 39.0% - 영업이익률 1.7% 1.0% -4.6% -2.5% -1.8% - 방송사업매출 6,486 7,349 8,672 7,836 8,051 5.6% 광고매출 4,496 5,249 5,977 4,933 4,790 1.6% 광고매출비중 69.3% 71.4% 68.9% 63.0% 59.5% - 영업이익률 0.9% 8.2% 8.5% 1.9% 2.0% - 방송사업매출 5,376 6,650 7,028 7,384 6,901 6.4% 광고매출 4,143 5,067 5,280 4,981 4,738 3.4% 광고매출비중 77.1% 76.2% 75.1% 67.4% 68.7% - 영업이익률 2.9% -0.6% 11.8% 5.5% 4.1% - 자료 : 방송산업실태조사보고서 각호 또한 국내 방송시장의 다매체 다채널화, IP 기반 신규 미디어의 확산으로 인해 시청률 분산 현상이 가속화되고 있다. 지상파 방송의 시청률은 2011년 평균 30.7% 에서 2013년 말 28.3%로 하락하였으며, 시청점유율 역시 2001년 85%에서 2013년 55%까지 하락하였다. 이에 반해 유료방송의 경우 동 기간 동안 15%에서 45%까지 3배 이상 상승하였다. 이러한 시청점유율의 변화는 광고시장의 경쟁상황에도 영향 을 미치며, 2011년 이후 방송광고 시장은 지상파와 유료방송 간의 유효경쟁 체제로 진입하였으며, 이러한 추세는 OTT 등 스마트미디어의 확산에 의해 더욱 심화되고 있다. - 34 -
[그림 2-4] 지상파 3사 월별 시청률 추이 (단위: %) 자료 : AGB Nielson 한편 지상파 방송에 대한 규제 개선이 미흡하여 방송환경 변화에 대응하기 어려 운 상황이 발생하고 있다. 공영방송 수신료 현실화, 지상파 방송광고 제도 개선, 지 상파 MMS 도입, 외주제작 비율 현실화 등 지상파 방송에 요구되는 다수의 제도 개 선 사항이 전혀 이루어지지 않고 있다. 유료방송 등 타 매체에 비해 지상파 방송의 제도 개선이 지연 또는 이루어지지 않음에 따라 지상파 방송이 능동적으로 시장 환 경 변화에 대응하기 어려운 상황이 발생하고 있다. 이러한 양상이 심화되면 결국 방 송 시장에 지상파-유료방송 간 구조적인 경쟁제한성이 발생하게 되어, 불공정 경쟁 양상이 심화될 수밖에 없다. 이에 따라 지상파 방송사들이 자체적으로 경쟁력을 강 화하기 보다는 정책 의존적인 성장을 할 수밖에 없게 되어, 시장의 역동성이 저하되 게 된다. 지상파 방송의 제작투자는 정체되고 있는 반면, 유료방송의 제작투자는 빠르게 증가하여, 지상파의 미래 성장성이 취약해지고 있다. 방송시장에 콘텐츠 제작 경쟁 - 35 -
이 발생하는 것은 바람직한 방향이라 할 수 있으나, 국내 방송콘텐츠의 핵심 생산기 지이자 공급원인 지상파의 투자 위축은 방송시장 전반에 부정적 영향을 초래할 수 있다. 유료방송 PP 시장은 종편 및 CJ E&M으로 인해 지속적으로 성장하여 현재는 매출액 비중에서 지상파를 앞서고 있으며, 시청률 측면에서도 지상파를 추월한 상 황이다. [그림 2-5] 방송프로그램 제작투자 및 프로그램 총 시간 추이 자료 : 2013년 방송 산업실태조사보고서 또한 지상파 방송의 직수율 하락, 유료방송 플랫폼 대형화, 콘텐츠 유통경로 다변 화 등으로 인해 지상파 플랫폼의 위상과 비중이 축소되고 있다. 지상파 방송의 본질 적 기능은 주파수 에 전제되며, 주파수의 수신 비배제성(non-excludability)으로 인해 지상파 방송의 가치가 형성되나, 직수율의 하락으로 인해 지상파의 유료방송 플랫 폼 의존도가 증가하고 있다. - 36 -
<표 2-2> 지상파 방송의 가시청률 및 직접수신율 추이 구분 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 가시청률 86.0% 87.0% 87.5% 87.3% 88.2% 90.8% 95.8% 96.2% 직수율 17.6% 11.9% 9.8% 12.1% 9.7% 9.0% 7.9% 6.8% 자료 : 방송통신위원회(2014). 방송매체 이용 행태조사 주) 방송통신위원회의 방송매체 이용 행태조사 는 유료방송 중심의 조사로서, 유료방송 미가입자를 직접수신 가구로 대치하였으며, 유료방송과 지상파 직접수신을 병행하는 직접수 신가구는 누락됨. '디지털시청 100% 재단'에서 조사한 2013년 직접수신율은 12.9% 수준 최근 유료방송 가입 목적이 변화하고 있는 추세를 고려하면 지상파의 전통적 전 략인 Next window 전략만으로는 플랫폼 위상을 유지하는데 불충분한 상황이 도래 할 수 있다. 오히려 Next window 전략은 지상파 방송 플랫폼 경쟁력을 약화시키는 부작용 초래하며, 지상파의 타 플랫폼 의존도가 증가하는 결과를 야기할 수 있다. [그림 2-6] 유료방송 가입 목적 자료 : 정보통신정책연구원(2013) - 37 -
최근의 700MHz 분배 이슈에서 보듯이 지상파 방송이 주파수를 확보하기 못하면 중장기적으로 지상파 방송의 위축이 심화될 수 있다. 현재는 지상파 방송이 난시청 을 해소한다고 해서 직수율이 증가하지 않는 상황으로 변화하고 있다. 결국 플랫폼 측면에서도 지상파 방송의 위기가 도래하고 있는 상황으로 인식할 수 있다. 제2절 방송광고 결합판매 2) 제도 현황 1. 지역 중소방송사 지원의 필요성 기존의 (구)한국방송광고(이하 KOBACO)가 지상파 방송 광고판매를 전담하던 체 제하에서는 결합판매를 통해 중소방송사에 대한 광고지원이 이루어졌다. 중앙집중 적 정치, 사회, 경제, 문화체제와 지상파TV 중심적인 미디어 산업구조에서 방송시장 이 중앙의 지상파3사 위주로 운영되는 가운데, 중소방송사들이 허가 때 받은 지역 성 구현 및 다양성 증진 등의 공익성 목표를 실현하기 위해서 이들에 대한 지원이 필요했다. 따라서 중소방송에 대한 지원제도는 매체 다양성을 유지하며, 사회구성원인 개인 과 각종 단체들이 국가권력으로부터 독립적으로 사상과 의견을 자유롭게 표현할 수 있는 기회를 제공하고 아울러 다양한 정보에 대한 접근권을 보장하기 위해 마련되 었으며, 산업적 측면에서는 세계화 시대에 자국 미디어산업의 경쟁력 확보에도 기 여했다. 이처럼 결합판매는 지역방송의 열악한 광고시장 여건을 개선하기 위한 목적에서 출발하며, 지역의 광고산업 구조는 서울에 비해 황폐하고, 광고산업에 참여하는 사 업체 사업자 숫자도 작지만, 매출액면에서 볼 때도 지역의 광고매출액은 열악한 2) 광고 연계판매와 결합판매 등이 혼용되고 있고, 일부 끼워팔기도 사용됨. 그러나 실제 광고시장에서는 연계판매라는 표현 보다는 결합판매가 공식적으로 이용되고 있어, 결합판매로 통칭하기로 함 - 38 -
수준. 결국, 지역 언론매체의 존재필요성을 부정하지 않는다면, 방송광고 판매시장 에서 지역방송에 대한 합리적인 지원책을 관련법 입법시 반영하는 것은 지역민의 헌법적 권리를 보장하는 조치라고 할 수 있다(이승선, 2009) KOBACO가 수행해 온 중소방송사 광고의 결합판매를 통한 지원제도, 콘텐츠 제 작에 대한 기금 지원 등은 실제적인 시장의 원리에서는 벗어나지만 시장에 맡겨두 었을 때 자체적으로 경쟁할 수 없는 매체에 대한 지원을 통해 방송 소유의 다양성과 내용의 다양성을 증진하기 위한 노력이라는 측면에서 긍정적으로 평가되고 있다. 2. 방송광고 결합판매 대상 현재 미디어렙법에 따라 매체력이 부족하여 자체적 광고영업이 어려운 중소방송 사들의 광고를 주력 매체 광고판매시 결합판매하는 방식으로 지원하고 있다. 방송광고의 결합판매는 방송광고 판매를 시장에만 맡길 경우, 매체영향력 및 상 업성의 취약으로 자력으로는 판매가 용이하지 못한 중소지상파방송사의 방송광고 를 대상으로 한다. 이는 지역방송사, 라디오방송사, 종교 교통 영어방송사 등 다양한 취약매체의 생존을 보장하고 궁극적으로 미디어 다양성을 유지하려는 방안이다. 기 존 지상파TV, 라디오 플랫폼의 지역방송사, 종교 라디오방송사(CBS, BBS, PBC, FEBC, WBS, 이하 종교방송 ) 및 수도권지역방송(OBS, K-FM, itv-fm, 등)의 광고 와 신규 DMB 중 KBS, MBC, SBS, YTN의 직접 사용채널 이외의 방송사업자(한국 DMB, U1미디어 및 채널임대사업자)가 이에 해당한다. 2012년 1월 9일, 제18대 국회에서 방송광고 판매대행 등에 관한 법률 (이하 미디어렙법 이라 함) 1장을 통해 방송광고 결합판매와 관련한 주체들을 각각 정의 하였다. 네트워크지역지상파방송사업자는 각각 MBC, SBS, 네트워크 방송사인 지역 MBC 18사와 지역민방 9사를 의미하며, 중소지방파방송사는 주력매체가 아닌 그 밖 의 취약 지상파방송사를 말하며, 여기에 종교방송, 영어방송, 교통방송, 지역라디오 방송 등이 포함된다. - 39 -
<표 2-3> 방송광고 결합판매 지원 대상 방송사 방송사 재원 결합판매 지역MBC18사(19) 지역민방 9사 네트워크 지원(전파료) 네트워크 지원(전파료) 광고(결합판매) 광고(결합판매) MBC본사 SBS OBS 경인방송 YTN라디오 경기방송 - 광고(결합판매) 3사 KBS MBC본사 SBS 극동방송 기독교방송 평화방송 불교방송 원음방송 자체 운영(헌금 기부금) 광고(결합판매) KBS MBC본사 MBC본사 SBS SBS EBS 광주영어방송 부산영어방송 서울시 교통방송 국제방송교류재단 국악방송 도로교통공단 교통방송 공적 재원 국가 공공기관 지원 광고(결합판매) KOBACO의 광고판매 기록 없음 KBS KBS KBS KBS 지원대상 제외 출처: 이재영(2012) 미디어렙법에 따라 네트워크 지역지상파방송사와 중소지상파방송사의 광고를 다 른 방송사 광고와 결합판매할 의무를 부여받고 있는데, 직전 회계연도 5년간 지원 실적 을 기준으로 지원 규모를 산정하도록 되어 있다. 이에 따라 네트워크 지역지상 파방송사 27사와 중소지상파방송사 16사를 결합판매 지원 대상으로 규정하되, KOBACO가 광고판매를 대행한 기록이 없는 3개 지상파방송사(국제방송교류재단, 국악방송, 도로교통공단 교통방송)은 제외되었다. 현재 미디어렙법에 의해 결합판매 지원을 받는 방송사는 네트워크 지역지상파 - 40 -
방송사 와 중소지상파방송사 로 2개의 그룹으로 나눌 수 있다. 네트워크 지역지상 파방송사는 다른 지상파방송사로부터 방송을 수신 받아 중계하고, 이에 따라 방송 광고 매출을 배분받는 지역지상파방송사들을 지칭한다. 현행 미디어렙법은 결합판매 지원규모를 각 미디어렙의 총광고판매 금액을 기준 으로 설정하고 있다. 현재 KOCACO가 담당하는 중소지상파방송사들은 KBS2TV와 MBC TV를 각각 주력 매체로 하는 영업1본부와 영업2본부를 운영하면서 본부별로 할당된 매체들의 방송광고를 패키지로 하여 주력매체 광고와 결합판매를 수행한 다.(최근 영업1본부와 영업2본부 통합) 미디어크리에이트는 과거 KOBACO 영업 3팀의 업무를 계승하여, SBS TV 및 라디오를 포함하여 지역민방 9개사의 광고 및 DMB 방송인 SBSU의 광고를 판매하며 추가로 SBS 계열PP의 광고도 판매한다. 종 교 라디오 방송 3사와 KFM의 광고는 KOBACO로 이관하였고, 대신 경인지역을 대 상으로 하는 OBS의 광고 판매를 대행한다. MBC의 네트워크지역방송사인 지역 MBC의 경우에도 그 결합판매 지원규모는 MBC 및 KBS 양사의 광고매출에 영향을 받고 있다. 이에 비해 민영미디어렙이 담당하는 네트워크 지역민방의 결합판매는 대체로 주력매체이자 키스테이션인 SBS의 광고매출에만 영향을 받게 된다. <표 2-4> 방송광고 패키징별 방송사 분포 구분 KOBACO Mediacreate 매체명 KBS-2TV/2R/2FM EBS,BBS,WBS,FEBC, itvfm(경인), KBS-America, 지상파DMB,현대미디어 MBC-TV/AM/FM 지역MBC CBS-AM/FM,PBS, YTN-R, K-FM(경기),TBS-eFM 지상파 :SBS-TV/AM/FM, 지역민방(9개사),DMB(SBS U),OBS 계열PP채널 :SBSPLUS, SBSE!,SBSGolf,SBSESPN, SBSCNBC,SBSMTV), Nickelodeon - 41 -
방송광고 결합판매는 방송광고 판매의 일반적 절차에 따라 광고회사와 광고진흥 공사 간의 협의를 통해 이루어진다(오세성,2012). KOBACO와 광고회사가 협의하여 결정하는 모든 프로그램의 구매는 최종적으로 광고회사가 광고주의 승인을 받아 청 약하는 절차를 거치며, 결합판매는 광고주의 마케팅 계획에 따라 이루어지는 방송 광고 집행 중에 지상파3사 TV광고예산의 10%내외 수준에서 이루어진다. 이때 모든 광고주에게 결합판매가 이루어지는 것이 아니라 광고주의 사정에 따라 소액 광고 주, 라디오 광고 소재가 없는 광고주 등은 결합판매를 하지 않는 경우도 상당 부분 존재한다. 결합판매는 방송광고 거래과정 판매협의 중 결합판매 관련 협의에서 결 합판매 매체 및 비중을 협상하는 절차로 진행된다. 일반적으로 KOBACO 영업사원 이 광고주 특성에 기반한 판매제안에 대해 광고회사 직원의 가부, 광고주의 제약사 항에 대한 선택과 조정 과정 등을 거쳐 잠정 패키징 결과를 결정한다. 이때 광고회 사가 광고주의 의사를 반영하여 특정 선호 결합판매, 지역, 금액배분 등을 요청할 수 있으며, 영업직원은 관련 사항을 해당 결합판매 담당 영업직원과 협의하여 최종 결정내용을 광고회사에 제시하고, 광고회사의 광고주에 대한 최종 확인 후, 집행 결 정을 하게 된다. 미디어렙법 제정과 관련하여 지역방송의 자체광고 판매지원에 대한 우려 등이 제 기되어 방송통신위원회는 동법 제정 이후 지역방송, 종교방송 등 중소방송에 대한 지원방향을 밝히고 추진하였다. 방송통신위원회 부위원장 및 상임위원들은 중소방 송 지원의 중요성을 거듭 언급하며, 중소방송 지원방향에 따라 관련 지원 방안들이 미디어렙법 제정 이후 원활히 추진될 수 있도록 철저한 준비를 주문한바 있다(방통 위 홍보자료, 2012.2.3.). 지난 5년간 결합판매 비율이 높으면 중소방송사가 보장받 는 수익도 늘어나지만 반면 지상파 방송사로 돌아갈 몫은 그만큼 줄어들게 된다. 그 동안 KOBACO의 영업실무차원에서 수행한 지상파 3사와 지역 종교 방송사와의 결 합판매는 협상에 의해 진행되어 가변적인 상황이 되었다. - 42 -
<표 2-5> 중소방송 지원방향 1 네트워크 지역방송의 전파료는 미디어렙 허가요건 조건으로 지원 - 미디어렙 허가심사시 중앙-지역 방송사간 협의에 기반한 지원계획을 평가하고 허가조건 부과를 통해 이를 보장 2 중소방송의 결합판매 지원 고시 제정 - 중소방송의 최근 5년간 결합판매 비율을 고시하고, 공 민영렙에 중소방송사 별 결합판매 지원규모 부과 3 네트워크 지역방송사의 자체광고 판매 지원 - 미디어렙 허가시 지역방송사 자체광고의 판매지원 방안을 평가하고, 공 민영 렙의 지역지사 설립 운영 등 지역방송사 자체광고 판매지원을 위해 필요한 사항을 허가조건 등으로 부과 4 기타 정책적 지원 - 지역민방의 자체 편성부담을 완화할 수 있도록 제도개선 추진 - 중소방송이 자체제작 프로그램에 대한 협찬을 유치할 수 있도록 방송사에 제 작 협찬 기 허용( 11년 8월) - 중소방송의 경영현황 등을 감안하여 필요시 방송통신발전기금 감면 검토 출처: 방송통신위원회(2012년) 방송통신위원회는 2013년도 KOBACO와 미디어크리에이트가 지원해야 하는 네 트워크 지역지상파방송사와 중소지상파방송사 대상 방송광고 결합판매 비율 고시 안을 마련했다. 이에 따라 방송통신위원회는 직전 회계연도 5년간(2008년~2012년) 방송광고판매대행자의 결합판매 총 매출액을 방송광고판매대행자의 총 지상파방송 광고 매출액으로 나눈 비율로 산정하여, 2013년에 KOBACO는 지상파 광고 매출액 대비 12.2964%를 미디어크리에이트는 7.9598%를 결합판매로 지원한다. 또한 직전 회계연도 5년간(2008년~2012년) 결합판매지원대상 사업자(지역ㆍ중소지상파방송 사)의 결합판매 매출액을 방송광고판매대행자의 총 지상파방송광고 매출액으로 나 눈 비율로 산정하여 결합판매지원대상 사업자별 결합판매 최소 지원규모를 산정하였다. - 43 -
<표 2-6> 미디어렙별 결합판매 평균비율 한국방송공사 및 문화방송의 지상파방송광고의 판매를 대행하는 자 (한국방송광고진흥공사) SBS의 지상파방송광고의 판매를 대행하는 자 ( 미디어크리에이트) 12.2964% 7.9598% 출처: 방송통신위원회(2013) <표 2-7> 지원대상 사업자별 지원규모 비율 결합판매사업자 구분 지원대상사업자 결합판매 최소 지원규모(%) 부산문화방송 대구문화방송 광주문화방송 대전문화방송 전주문화방송 MBC경남 춘천문화방송 0.6154% 0.4518% 0.3705% 0.4067% 0.3809% 0.6425% 0.3971% 청주문화방송 0.4759% 네트워크 제주문화방송 0.4473% 지역지상파 울산문화방송 0.3739% 방송사업자 목포문화방송 0.2943% 한국방송공사 및 문화방송의 지상파방송광고 의 판매를 대행하는 자 여수문화방송 안동문화방송 원주문화방송 충주문화방송 삼척문화방송 포항문화방송 강릉문화방송 0.3030% 0.3083% 0.3361% 0.3327% 0.3352% 0.3251% 0.3988% 중소지상파 방송사업자 한국교육방송공사 경인방송 경기방송 (재)CBS (재)불교방송 (재)평화방송 (재)극동방송 (재)원음방송 YTN라디오 1.3773% 0.1559% 0.2554% 1.7437% 0.5268% 0.4444% 0.2184% 0.2329% 0.1689% - 44 -
SBS의 지상파방송광고 의 판매를 대행하는 자 네트워크 지역지상파 방송사업자 서울시교통방송본부 (재)부산영어방송재단 (재)광주영어방송재단 KNN 대구방송 광주방송 대전방송 울산방송 전주방송 청주방송 G1 제주방송 0.0532% 0.0066% 0.0125% 1.1368% 0.8896% 0.7421% 0.6226% 0.4148% 0.4132% 0.4280% 0.5644% 0.4035% 중소지상파 오비에스경인티브이 3.4870% 방송사업자 * 직전 회계연도 5년간( 08년 12년) 지원대상 방송사업자 (지역 중소방송사)의 결합판매 매출액을 미디어렙의 총 지상파방송광고 매출액으로 나눈 비율 출처: 방송통신위원회(2013) <표 2-8> 방송광고 결합판매 지원고시 방송광고 결합판매 지원고시 제정 2012. 09. 11. 방송통신위원회고시 제2012-52호 개정 2013. 11. 22. 방송통신위원회고시 제2013-19호 제1조(목적) 이 고시는 방송광고판매대행 등에 관한 법률 (이하 법이라 한다) 제20조의 방송광고 결합판매 지원에 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 고시에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. 지상파방송광고 매출액 이란 광고판매대행자가 판매한 지상파방송사업자 및 지상파 방송채널사용사업자(이하 방송사업자 라 한다)의 광고매출액으로 광고판매대행자의 수탁 수수료를 포함한 금액을 말한다. 2. 방송광고 결합판매 (이하 결합판매 라 한다)란 네트워크 지역지상파방송사업자 및 중소지상파방송사업자의 방송광고를 제3호에 따른 주요 지상파방송사업자의 방송광고와 결합하여 판매하는 행위를 말한다. 3. 주요 지상파방송사업자 란 네트워크 지역지상파방송사업자 또는 중소지상파방송사 업자의 방송광고와 결합하여 방송광고를 판매할 수 있는 지상파방송사업자로 한국방송공 사, (주)문화방송, (주)SBS를 말한다. 4. 결합판매사업자 란 법 제20조제1항에 따라 결합판매를 지원하도록 고시되는 광고판 매대행자를 말한다. - 45 -
5. 결합판매지원대상사업자 (이하 지원대상사업자 라 한다)란 법 제20조에 따라 결합 판매를 지원받도록 고시되는 네트워크 지역지상파방송사업자 및 중소지상파방송사업자를 말한다. 6. 결합판매 매출액 이란 결합판매로 발생한 네트워크지역지상파방송사업자 또는 중소 지상파방송사업자의 방송광고 매출액을 말한다. 제3조(결합판매사업자) 다음 각 호의 사업자를 법 제20조에 따라 결합판매를 하여야 하는 결합판매사업자로 본다. 1. 한국방송공사와 문화방송의 지상파방송광고의 판매를 대행하는 자 2. SBS의 지상파방송광고의 판매를 대행하는 자 제4조(결합판매사업자별 결합판매된 평균비율 산정) 1 법 제20조제3항제1호에 따른 결합 판매사업자별 결합판매된 평균비율은 결합판매사업자가 대행하는 지원대상사업자들의 직 전 회계연도 5년간 총 결합판매 매출액을 결합판매사업자가 대행하는 방송사업자들의 직 전 회계연도 5년간 총 지상파방송광고 매출액으로 나눈 비율로 산정한다. 2 제1항에 따른 결합판매사업자가 대행하는 방송사업자들이란 다음 각 호의 사업자들 을 말한다. 1. 결합판매사업자가 광고판매를 대행하는 주요 지상파방송사업자 2. 결합판매를 지원받도록 고시된 지원대상사업자 3. 제1호 및 제2호 이외에 계약 등에 따라 광고판매를 대행하는 방송사업자 3 제1항에도 불구하고 복수의 결합판매사업자가 방송사업자의 광고판매를 대행하는 경 우에는 해당 방송사업자의 지상파방송광고 매출액 및 결합판매 매출액은 각 결합판매사업 자별로 구분하여 각 결합판매사업자에 해당하는 금액으로 산정한다. 4 제3항에 따른 지상파방송광고 매출액을 구분함에 있어 결합판매 이외의 매출액이 결 합판매사업자별로 구분되지 않는 경우에는 결합판매사업자별 결합판매 비중을 적용하여 구분한다. 5 제1항 및 제3항에 따른 결합판매된 비율 산정 시 결합판매된 비율은 백분율(%)로 하 여 소수점 아래 넷째자리까지 산정한다(소수점 아래 다섯째자리에서 반올림한다). 6 제1항부터 제5항까지의 산정기준에 따라 산출된 결합판매사업자별 결합판매된 평균 비율은 [별표 1]과 같다. 제5조(지원대상사업자별 결합판매 지원규모 등) 1 법 제20조제3항제2호에 따른 지원대상 사업자별 결합판매 최소 지원규모는 각 지원대상사업자의 직전 회계연도 5년간 결합판매 매출액을 결합판매사업자가 대행하는 방송사업자들의 직전 회계연도 5년간 총 지상파방송 광고 매출액으로 나눈 비율로 산정한다. 2 제1항에도 불구하고 복수의 결합판매사업자가 결합판매를 지원하도록 고시하는 경우 에는 해당 지원대상사업자의 지원규모는 결합판매사업자별로 각각 산정한다. 3 제1항 및 제2항에 따른 지원규모 산정시 결합판매사업자가 대행하는 방송사업자들, 지원규모의 비율 단위 등에 대해서는 제4조제2항부터 제5항까지를 준용한다. - 46 -
4 결합판매사업자별 지원대상사업자 및 제1항부터 제3항까지의 산정기준에 따라 산출 된 결합판매 최소 지원규모는 [별표 2]와 같다. 제6조(결합판매 균등지원) 1 결합판매사업자는 지원대상사업자의 안정적인 광고수익의 확보를 위하여 결합판매가 특정 프로그램 시간대 또는 특정 기간에 편중되지 않도록 노력 하여야 한다. 2 제1항에 따른 구체적인 지원방식은 결합판매사업자와 지원대상사업자가 협의하여 정 한다. 제7조(결합판매사업자의 결합판매 실적 관리) 1 결합판매사업자는 지원대상사업자에 대 한 결합판매 실적 산정을 위하여 결합판매 매출을 구분하는 기준을 마련하고 지원대상사 업자의 지상파방송광고 매출 발생시 구분 기준에 따라 결합판매 매출을 구분 관리하여야 한다. 2 지원대상사업자는 결합판매사업자에게 결합판매를 통해 판매된 방송광고에 대한 확 인을 요청할 수 있고 오류가 있을 경우 수정을 요청할 수 있다. 제8조(자료의 제출 등) 1 방송통신위원회는 법 제36조에 따라 결합판매사업자에게 결합 판매 매출 자료를 [별지 1]과 [별지 2]의 양식에 따라 작성하여 제출하도록 요구할 수 있다. 2 결합판매사업자는 제4조제2항제3호에 따라 당 사가 대행하는 방송사업자가 변경될 경우에는 방송통신위원회에 그 사실을 즉시 알려야 한다. 제9조(결합판매 이행 점검 등) 1 방송통신위원회는 법 제17조에 따라 제출된 직전 회계연 도의 영업보고서가 검증 확정되면 [별표 1]의 결합판매된 평균비율 및 [별표 2]의 결합판 매 최소 지원규모에 대한 결합판매사업자의 의무 이행 여부를 점검한다. 2 결합판매사업자는 해당연도 광고매출총액의 미확정 등의 사유로 해당연도 결합판매 지원의무를 이행하지 못한 경우에는 광고매출총액이 확정된 후 3개월 이내에 이를 이행하 고 해당 실적을 작성하여 방송통신위원회에 제출하여야 한다. 제10조(결합판매 지원규모 등의 재고시) 1 방송통신위원회는 법 제17조에 따라 방송통신 위원회에 제출된 직전 회계연도의 영업보고서가 검증 확정되면 해당 영업보고서의 지상 파방송광고 매출액 및 결합판매 매출액 등을 기준으로 당해 연도에 적용되는 [별표 1] 및 [별표 2]를 매년 고시한다. 2 당해연도의 [별표 1] 및 [별표 2]가 고시되기 전까지는 당해 연도의 결합판매 지원의 무는 기존에 고시된 [별표 1] 및 [별표 2]를 잠정 적용한다. 3 제1항에 따라 고시되는 [별표 1] 및 [별표 2]와 제2항에 따라 잠정 적용한 [별표 1] 및 [별표 2]가 달라지는 경우 변경된 [별표 1] 및 [별표 2]를 당해 연도에 적용한다. 4 방송통신위원회는 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 법 제11조에 따른 허가 의 취소 또는 업무정지, 결합판매사업자와 방송사업자간 판매대행 계약의 변경 등의 사유 로 인해 결합판매사업자가 대행하는 방송사업자가 변경될 경우 [별표 1] 및 [별표 2]를 수 - 47 -
정 고시할 수 있다. 제11조(재검토기한) 훈령 예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정 (대통령훈령 제248호) 에 따라 이 고시 발령 후의 법령이나 현실여건의 변화 등을 검토하여 이 고시의 폐지, 개정 등의 조치를 하여야 하는 기한은 2017년 6월 30일까지로 한다. 부 칙<제2012-52호, 2012.9.11> 제1조(시행일) 이 고시는 2012년 10월 1일부터 시행한다. 제2조(5년 미만 지원대상사업자의 결합판매 지원규모 특례) 1제5조제1항에도 불구하고 고시 당시 지상파방송광고 매출이 발생한지 5년이 경과하지 않은 지원대상사업자의 2012 년도 결합판매 최소 지원규모는 해당 사업자의 2011년도 결합판매 매출액을 결합판매사업 자가 대행하는 방송사업자들의 2011년도 지상파방송광고 총 매출액으로 나눈 비율에 17.3%를 가중하여 산정한다. 2 제1항에 따라 산정된 지원대상사업자의 결합판매 최소 지원규모는 2012년부터 2016 년까지 적용하되, 2017년부터는 제5조에 따라 산정한다. 부 칙<제2013-19호, 2013.11.22> 제1조(시행일) 이 고시는 고시한 날부터 시행한다. 현행법에서는 미디어렙의 결합판매의무 이행실적 점검과 관련하여 방송통신위원 회가 미디어렙에 결합판매 매출자료 제출을 요구할 수 있도록 하고 있다. 또한 방통 위는 방송광고 결합판매 지원고시 제9조(결합판매 이행점검 등)에서 정한 대로 미디어렙의 영업고시를 기준으로 결합판매 의무 이행 여부를 점검해야 한다. 현재 미디어렙법에는 미디어렙의 총 결합판매 지원(비중) 위반에 대해서는 방송광고 판매대행 등에 관한 법률 제40조(벌칙)제4호: 방송광고 결합판매 지원(미디어렙의 전체 결합판매 지원규모)을 위반한 자는 3년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금 에 처한다는 벌칙이 정해져 있으나, 개별 방송사별 지원(비중) 불이행에 대해서는 벌칙이 규정되어 있지 않다. - 48 -
제3절 국내 방송광고 시장과 결합판매 제도 1. 방송광고 시장 경쟁환경 변화 현재 국내 방송광고 시장은 종합편성PP 및 대형MPP의 광고비 점유율 증가에 따 라 방송광고 시장 전반에 경쟁이 심화되면서 방송광고 시장의 효율성은 증대되나, 취약매체의 경영여건은 악화되고 있다. 광고 가격의 유연성이 높아지는 등 광고 시 장에 시장논리가 강화될 때, 광고주는 결합판매 등 왜곡된 형태의 광고비 지출을 줄 일 유인이 크다. 또한 시장 원리 강화로 광고가격의 유연성이 증가되고 광고의 가치 를 가격에 직접 반영하게 되면, 결합판매가 어려워질 가능성이 크다. 이처럼 경쟁이 심화되는 가운데 광고취약매체에 대한 결합판매 지원이 담보되지 않으면 광고 취약 매체의 재정적 안정성은 크게 훼손될 수 밖에 없다. 언론개혁시민연대(2008)는 KOBACO가 광고판매를 하지 않을 경우, 지역방송의 광고매출액이 즉각적으로 최 소한 35% 이상 감소할 것이라고 주장한 바 있다. 광고취약매체들이 경영 압박 때문에 도산하는 상황이 발생한다면 방송의 공익성 과 다양성 유지에 부정적인 영향을 미치게 되므로, 광고취약매체에 대한 지원이 새 로운 미디어 환경에서는 더욱 절실히 요구될 것이다. 이에 따라 취약매체 지원을 위 한 결합판매를 지속할 수 있는 방안 마련, 또는 방송광고 시장의 동향을 반영하여 대안을 수립하거나, 혹은 급격한 광고시장 환경변화에 대응할 수 있는 정책 수단 확 보가 필요하다. 2. 방송광고 제도 개선 추진 중간광고가 지상파 방송에 허용될 경우, 광고주는 광고효과가 높은 중앙 지상파 TV 방송사의 중간광고 구매 물량을 늘릴 가능성이 높다. 이때 광고주는 광고재원을 늘리기보다 한정된 재원을 유지하며 중간광고를 구매할 가능성이 예상되며, 이 때 불필요한 것으로 판단되는 광고비용 지출을 줄일 가능성 있다. 이에 따라 지상파 중 - 49 -
간광고의 도입은 타 매체 광고비를 대체하여 타 매체 및 방송사들의 광고수입을 축 소시킬 수 있다는 지적이 대두되고 있다. 또한 지상파에 중간광고가 도입되면 시청 자의 시청리듬을 훼손하여 시청자의 시청권을 침해한다는 지적도 존재한다. 한편 광고시장의 침체로 지상파 및 유료방송 사업자(PP)들은 광고총량제 도입(지 상파) 또는 확대(유료방송) 필요성을 제기하고 있다. 지상파의 경우 광고 총량제 도 입을 요구하고 있으며, 유료방송 PP의 경우 일총량제 도입을 주장하고 있다. 그러나 지상파의 광고 판매율이 50% 수준으로 저조한 상황에서 총량확대의 실효성에 대해 회의적인 시각도 존재하고 있다. 특히 결합판매를 통해 광고를 판매하는 지역 중 소 방송사 입장에서는 총량의 확대에 따른 실질적 수익 증대 효과가 불투명한 상황 이다. 지상파 방송광고 매출의 확대가 전제되어야 결합판매 제도의 실효성이 유지 되므로, 중간광고나 총량제 도입은 결합판매 유지를 위한 최소한의 전제조건이 될 수 있다. 결합판매 제도 자체에 대해 회의적인 중앙지상파나 미디어렙의 협조 및 지 원을 얻기 위해서는 지상파 방송광고 제도의 개선이 필요하다. 3. 공영방송 수신료와 방송광고 시장 방송광고 시장이 정체되는 한편, 변동성이 커지고 있는 상황에서 공영방송의 광 고수익 의존도가 커지게 되면 공공성 훼손은 물론 구조적인 경쟁제한성이 발생할 수 있다. 매우 낮은 수준의 국내 공영방송 수신료는 공영방송의 공적책임 수행의 지 속 가능성을 약화시킨다는 문제점을 가지고 있으며, 나아가 국내 방송시장 경쟁구 조를 고려할 때 공영방송이 경쟁시장 영역에서 유의한 시장점유율을 갖는 것은 방 송산업 발전에 유익하지 않다. KBS의 수신료가 인상된다면 KBS2 광고비중의 축소 가 예상되며, 이에 따라 잉여 광고재원이 타 지상파 또는 타 유료방송 사업자로 유 입되는 효과가 있을 것으로 전망된다. 이 경우, KOBACO의 판매대행 영업범위 및 영업규모가 작아지고, 여타 미디어랩의 총 영업규모는 증가하는 방향으로 광고판매 시장의 구조조정이 진행되며, 지상파방송광고 매출액이 줄어들면 지역방송과 중소 - 50 -
방송사의 매출이 감소할 가능성이 대두된다. 이는 장기적으로 현행 광고 시장 구조 의 개편 유인이 될 수 있으며, 공영방송 수신료 인상이 타 중앙지상파 및 종편 등의 특정 방송사에는 유리하나, 지역 중소방송사에 대해서는 불리하게 작용할 가능성 이 있다. 4. 한 미 FTA 발효와 방송광고 시장 2015년 3월 15일 한 미 FTA가 발표되어 보도 종편 홈쇼핑을 제외한 PP에 대 한 외국인 간접투자가 100%까지 허용된다. 또한 비지상파 부문의 국산프로그램 의 무편성비율이 영화(25% 20%)와 애니메이션분야(35% 30%)에서 각각 5%씩, 지 상파, 위성방송, 케이블(SO), PP 등이 준수해야 하는 1개국 쿼터 프로그램 편성비 율이 60% 이내에서 80% 이내로 완화된다. 단, 겸영, 지상파 방송 등의 플랫폼 사업 자에 대한 간접투자, 채널 구성 및 운영, 편성 규제, 규제권한, 소유지분 규제 등에 대해서는 미래유보하여 정책 재량권을 인정받는다. PP시장 개방에 따라 PP와 더불어 지상파가 외국 PP채널과 직접적인 시청률을 경 쟁하는 상황이 발생하면서 방송광고의 추가 대체 가능성이 존재한다. 이로인해 지 상파는 공익적 내용의 프로그램보다 시청률이 담보될 수 있는 상업적 프로그램 위 주의 편성이 증가할 가능성 농후하다. 또한 외국인 간접투자가 전면 개방 시 미국의 NBC, 유니버셜, 디즈니 등의 미디어 그룹이 국내 출자(100%) 법인을 설립 후 국내 유료방송시장을 잠식할 우려가 있다. 국내 MSO들은 PP들과 수직적 결합, 미국 콘텐츠 판권 강화로 인한 콘텐츠 확보 비용 증가, 대체 콘텐츠 확보를 위한 별도의 비용 증가 등이 전망된다. 이에 따라 해 외에서 구매하는 방송 콘텐츠의 가격이 상승하거나 거래거절로 인한 영향이 있을 수 있다. 특히, 중소 개별 PP의 경우 경쟁에서 도태될 위험성도 존재하고 M&A를 통한 외국계 미디어 사업자로의 흡수합병이 있을 수 있다. 지상파 방송의 경우 국내 콘텐츠의 핵심 생산자였으나, 최근 방송광고 시장이 극도로 침체됨에 따라 재정 여 - 51 -
건이 취약해지고 있고, 양질의 콘텐츠 제작에 한계를 겪고 있다. 이에 따라 방송광 고 시장에서 해외 PP의 시장잠식 지상파 재원 축소 콘텐츠 제작 기반 악화 방송 성장동력 약화의 위험성이 대두된다. <표 2-9> 방송분야 한 미 FTA 미국 요구사항 및 타결내용 구분 미국 요구사항 타결내용 서비스 투자 부문 전자상거래 부문 경쟁 부문 지적재산권 부문 외국방송 재송신채널의 한국어 더빙 및 국내 광고 허용 케이블채널(PP)외국인 지분제한 폐지 (현행 방송법은 직접투자 49%까지) 방송의 영화 애니메이션 대중음악 편성쿼터 철폐(지상파 포함) 수입 방송프로그램 중 1개국 프로그램 제한 쿼터 철폐 방송 등 시청각 배제조항 삭제 공기업(KBS,EBS)에 대한 차별적 혜택 금지 인터넷을 통한 방송콘텐츠 전송시 배타적인 저작권 부여 미국 요구 수용 안 됨(더빙 및 국내 광고 금지) 직접투자 규제 현행(49%)유지 간접투자 100% 허용(보도,종합편성, 홈쇼핑 PP제외) 지상파 제외,국산제작 쿼터 축소 영화(25% 20%),애니메이션(35% 30%) 수입 영화 애니메이션 대중음악 1개국 쿼터 60% 80% 완화 인터넷VOD를 포함한 디지털 시청각 서비스 미래유보 공기업(KBS,EBS)국가 지원 및 혜택 부여 지속 IPTV를 통한 방송콘텐츠 재전송시 저작권 적용 면제 적용시점 협정 발효 즉시 시행 협정 발효 3년 후 한국은 포괄적 미래유보 주장 출처: 최용준 외(2007)에서 일부 수정 5. 소결 위와 같은 대내외적 환경변화가 국내 방송광고 시장 및 결합판매 제도에 미치는 영향은 긍정적 영향과 부정적 영향으로 구분된다. 우선 총량제 도입 및 중간광고 도 입 검토와 같은 광고제도 개선은 방송광고 시장의 확대에 기여할 것으로 예상되는 데, 중앙 지상파의 광고 판매 증가를 통해 광고매출 증가가 예상되고, 이를 통해 지 역 중소 방송사의 결합판매 광고 매출 역시 증가할 가능성이 높다. 3) 지상파 방송 - 52 -
광고비가 지상파 진영의 주장과 같이 300억원 수준의 증가가 이루어지면 현재의 결 합판매 대상 광고비의 모수가 증가하는 효과와 더불어 중앙지상파의 판매율 증가로 인해 지역 중소방송사의 결합판매에도 긍정적 효과를 가져오게 될 것이다. 둘쨰, 한 미 FTA의 발효에 따라 결합판매 제도에 가져올 효과는 긍정적 효과와 부정적 효과로 구분되는데, 긍정적 효과에는 FTA로 인해 미국 상품(예: 자동차 등) 의 수입이 증가하게 되면 미국계 기업의 국내 마케팅 확대로 광고비 지출이 증가하 고 이를 통해 광고수요 기반이 확대되어 전체 방송광고 시장에 긍정적 영향을 가져 올 수 있다. 이에 따라 결합판매 제도에도 긍정적인 효과가 예상된다. 반대로, 한 미 FTA로 인해 미국의 미디어 기업이 간접투자를 통해 국내 PP 시장에 진출하게 되면 시청대체와 더불어 광고대체가 발생하게 되고, 지상파 방송광고 시장과의 경 쟁이 심화되면서 지상파 방송광고비의 대체가 발생할 수 있다. 이에 따라 지상파 방 송광고비의 일부가 유료방송 시장의 미국계 PP로 대체되어 결합판매 제도에 부정 적 영향을 가져올 수 있다. 셋째, 공영방송 수신료 인상은 결합판매 제도에 다소 복잡한 경로를 통해 영향을 미칠 것으로 예상된다. 공영방송 수신료 인상을 통해 공영방송의 광고가 축소되면, 광고재원이 증가함에 따라 타 지상파 방송(MBC, SBS)의 광고매출이 증가할 가능성 이 있기 때문에 지역 중소방송사에게도 긍정적인 영향을 가져올 수 있는 반면, 현 재 KBS2와 결합하여 광고가 판매되는 매체의 경우 결합판매 광고가 축소되거나, 타 중앙지상파 방송의 광고와 결합하여야 한다. 따라서 이 경우 지역 중소방송사에게 는 부정적 영향을 가져올 수 있고, MBC의 경우 현 체제가 유지되면 결합판매에 대 한 부담이 증가할 수 있다. 동시에 공영미디어렙인 KOBACO 역시 결합판매에 대한 3) 광고총량제 도입 시 지상파 방송광고 시장에 미치는 효과는 업계별로 다르게 주장 하고 있는데, 지상파 진영에서는 총량제 도입 시 약 2~300억원의 광고시장 증대 효 과를 주장한 반면, 종편PP 및 유료방송PP 진영에서는 약 700~1천억원의 증대 효과 가 있을 것이라고 주장한 바 있다(자료: 전자신문, 방통위, 지상파 `광고총량제` 강 행 업계 갈등 격화, 2014년 12월 21일자 기사) - 53 -
부담이 증가하여, 결합판매 대상 지원 매체의 재배분 이슈가 대두될 가능성이 높다. 이에 대한 보다 자세한 분석은 본 보고서의 3장에서 논하기로 한다. 넷째, 방송광고 시장, 나아가 매체 광고 시장의 경쟁심화는 지상파 방송에 대한 이용행태 변화와 맞물려 결합판매 제도에 부정적 영향을 가져올 것으로 예상된다. 특히 종편PP의 약진이나 방송광고에서 인터넷 광고로의 대체 등의 요인은 지상파 방송광고 재원이 이탈되는 효과를 발생시킴으로써 지상파 방송광고 시장의 축소를 야기하게 되고, 중앙지상파의 광고매출 감소, 결합판매 광고매출의 감소로 이어지 게 될 가능성이 높다. 제 4 절 해외 취약매체 지원 현황 1. 프랑스 가. 지역 채널 역사 및 현황 1982년 탈집중화에 관한 법(loi sur le decentralisation du 2 mars 1982)은 지방, 도, 도시 등 지방자치 단체의 정치적 권력의 발전을 알리는 서막이었다. 각 지방들은 그 들의 정체성을 보호하기 위한 과제를 부여받았는데 이를 위해 지역의 정보 제공과 커뮤니케이션 수단으로서 미디어를 발전시키고자 했다. 1980년대 후반에 '통신과 자 유의 국가위원회(Commission nationale de la communication et des libertes, CNCL)'는 공영 지상파 채널 신규 개통을 완결지으면서 3개의 지역 민영방송 서비스를 처음으 로 허용했다. 텔레 툴루즈(Tele Toulouse), 8 몽블랑(8 Mont-Blanc), 텔레 리용 메트로 폴(Tele Lyon Metropole)이 신규 방송 허가권을 부여받았다. CNCL은 지역 정보를 제공하는 전국 민영 방송사인 엠식스(Metropole Television, M6) 개국도 허용했다. 지역 채널 개통과 더불어 1982년 '케이블 플랜(le Plan Cable)'이 채택되었다. '케이 블 플랜'은 1995년까지 인구의 50%에 해당하는 지역에 케이블을 설치하겠다는 계획 - 54 -
이다. 이 플랜 덕분에 방송 수신이 힘든 지역들도 케이블을 통해 정보를 접할 수 있 게 되었다. 이후 디지털 텔레비전(TNT)으로 전환하기 전까지 프랑스에는 100개 이 상의 케이블 지역 채널들이 존재해왔다. 1990년대와 2000년대에 신규 채널 개국 허용이 활발해졌지만 이는 지역 채널의 개국이 늘어났다기 보다 디지털 텔레비전(TNT) 발전 덕분이었다. '1986년 커뮤니케 이션 자유에 관한 법'을 개정한 '미래 텔레비전과 영상의 방영 현대화를 위한 2007 년 3월 5일 법'은 아날로그로 방송되는 지역 채널에게 디지털 텔레비전(TNT)으로의 전환을 허용했다. 또한 이 법은 최고 시청각 위원회(CSA)에게 아날로그 방송을 실 시하는 지역 채널이 희망할 경우 디지털 텔레비전(TNT)으로의 전환을 허가하는 권 한을 부여했다. CSA에 의하면 2013년 1월 22일 기준, 지역 채널수는 48개에 달한다. 시청률 조사 기간인 미디어메트리(Mediametrie)에 의하면 2013년 이후 1백만 명 이상의 시청자들 이 26개의 지역 채널을 시청하고 있으며, 평균 시청 시간은 37분 정도라고 한다. <표 2-10> 지상파 지역 채널 수 년도 1988 2003 2005 2006 2008(중간) 2010(3월) 2013 채널수 3 10 16 22 33 45 48 출처 : CSA 2010 보고서' Etude portant sur les conditions de réussite de la télévision locale en France sur la base d'une comparaison internationale' 2013년 5월, 프랑스 지역 채널 관련 단체들이 25개의 디지털 텔레비전 지역 채널 의 매출 현황을 조사했다. 이에 따르면 지역 채널 당 평균 매출액은 140만 유로로 22만 유로의 적자를 내고 있는 것으로 나타났다. 직원 수는 20여 명으로 15명은 장 기 계약직, 5명은 계약직, 9명은 기자로 구성되어 있다. 한 개의 지역 채널이 커버하는 지역의 평균 거주자 수는 114만 명이다. 각 지역 채널당 시청자 수는 17만 5천 명이며 페이스북을 통해 가입된 친구 수는 3024명, 트 위터에 가입한 수는 1342명, 매월 비디오 시청수는 22만 4천회로 집계되었다. 각 채 - 55 -