2010년 3월호 pp.49~60 한국노동연구원 독일의고용센터개혁에 관한 논의 International Labor Trends 국제노동동향 ② - 독일 이규영 (독일 카셀대학 경제학 박사과정) 머리말 독일의 노동시장 개혁을 위한 하르츠법에 따라 2005년 1월 1일부터 연방노동국에서 운영해 왔 던 실업부조와 지방정부 차원의 사회부조가 소위 구직자를 위한 기초생계보장 으로 통합되어 실 시됨에 따라, 새로운 급여체계의 관리 및 운영 주체의 문제가 제기되었다. 당시에 장기실업자 지원 업무 통합의 필요성에 대해서는 광범위합 합의가 이루어졌으나, 그 운영 주체를 연방노동국(BA) 으로 할 것인지 혹은 지방정부(Kommune)로 할 것인지에 대해서는 정부와 야당 간에 첨예한 정치 적 갈등이 존재했다. 당초에 연방정부(당시의 사민당과 녹색당 연립정부)는 연방노동국에서 단독 으로 운영하는 방안을 제안하였으며, 그 당시 야당이었던 기민 기사연정은 지방정부가 독자적으 로 운영하는 방안을 선호하였다. 결국 양자간 정치적 타협의 결과로서 연방노동국과 지방정부가 공동으로 업무를 관할하는 업무공동체(ARGE:Arbeitsgemeinschaften) 형식으로 지역단위별로 고용센터(Job-Center) 가 설립되었다. ARGE 형식의 고용센터 이외에도 69개 지방자치단체의 경우 지방정부가 단독으로 구직자 기초생계보장 업무를 관할하는 것이 허용되었으며, 이는 소위 지방관할옵션(Optionskommunen) 으로 불리게 되었다. 그러나 2007년 12월 연방 헌법재판소에 서 노동국과 지방정부가 공동으로 업무를 관할하는 방식인 ARGE가 위헌이라고 판결하고, 이러한 위헌 소지를 2010년 말까지 시정할 것을 요구하였다. 따라서, 본고에서는 구직자 기초생계보장의 내용 및 발전 과정에 대해 간략히 살펴보고, 현재까지 진행되어 온 고용센터 개혁을 위한 논의 과정을 소개하고자 한다. >> _49
구직자기초생계보장의내용및발전과정 현대적노동시장서비스를위한하르츠개혁의일환으로 2005년 1월 1일자로시행된독일사회법전 II(SGB II: 하르츠 IV라고도불림 ) 에의해기존의연방사회부조법을통해지방정부사회복지과에서관할하였던사회부조 (Sozialhilfe) 와 SGB III 규정에의해연방노동국에서관할하였던실업부조 (Arbeitslosenhilfe) 가소위 구직자를위한기초생계보장 (Grundsicherung für Arbeitsuchende) 으로통합되어실시되게되었다 ( 그림 1 참조 ). 이러한새로운통합적급여체계의설립은특히모든장기실업자들과취업능력이있는부조필요자들 (Erwerbsfähige Hilfebedürftige) 을위한일괄적인급여및고용복귀서비스를제공하고노동및사회복지행정간의업무중복및비용전가를방지하기위함이었다. 1) 구직자기초생계보장은소위 의무 (Forderns) 2) 와 지원 (Förderns) 3) 을기본취지로하여, 장기실업자및취업능력이있는부조필요자들의자기책임능력을강화시키고, 기초생계보장과는별도로자신들의생계를자신들의능력과수단으로책임질수있도록지원하는데그일차적인목적이있다 (SGB II 제1조제1항 ). 특히취업능력이있는빈곤층들의근로능력유지, 개선및재생산을통해부조필요성을감소시키고고용상태로재복귀하는것을중점적으로지원하고있다. 구직자기초생계보장을위한급여체계는크게노동시장및고용복귀를위한급여 (SGB II 제 1) Kaltenborn/Knerr/Schiwarov, Hartz IV: Leistungen von Arbeitsgemeinschaften und Optionskommunen, Bundesarbeitsblatt, 6/2006, p. 4; Eichhorst, Die Agenda 2010 und die Grundsicherung für Arbeitssuchende, Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung, 77/2008, p. 39. 2) SGB II 제2조제1항에서는 취업능력이있는빈곤층들은자신들의부조필요성을종료시키거나감소시키기위해모든가능한노력을해야만한다 고명시하고있다. 따라서이법에의한수급자들은노동시장및고용복귀를위한제반정책프로그램에능동적으로참여하여야하며, 특히이를위해고용복귀협정을체결하여야한다. 3) SGB II 제14조에서는 급여관장자는취업능력이있는빈곤층들의고용및노동시장복귀를위해각종지원을하여야만한다 고명시하고있다. 50_ 2010 년 3 월호 <<
International Labor Trends [ 그림 1] 하르츠 IV 법에따른급여체계변동 14~18조 ) 와기초생계보장을위한급여 (SGB II 제19~35조 ) 로구분된다. 4) 기초생계보장업무관장자와수급자간에제15조규정에따른고용복귀협정 (Eingliederungsvereinbarung) 을체결하여야한다. 이는공법적성격을갖는계약으로서, 양자간의권리와의무-즉, 고용복귀촉진을위해어떤급여서비스를받아야하는지혹은부조필요자가어떠한고용복귀노력을해야하는지등-를규정하고있다. 5) 급여수급자의자격요건을살펴보면, 독일에거주하고있는 15세이상 65세이하의연령층중에서취업능력 (Erwerbsfähig) 과부조필요성 (Hilfebedürftig) 이있는경우에는 SGB II 규정에따른구직자기초생계보장을받을수있으며, 이러한부조필요자들과함께생활하고있는파트너나자녀들도그대상이된다 ( 제7조 ). 여기서취업능력이란질병이나장애로인해일정기간동안근로를제공하기힘든경우를제외하고일반적으로노동시장에서매일최소 3시간이상근로를제공할수있는상태를말하며 ( 제8조 ), 부조필요성이란자신의소득이나자산으로생계를유지하거나 4) 급여 (Leistungen) 의형태로는고용복귀지원을위한정보제공및각종상담서비스와현금및현물급여가있다 (SGB II 제4조제1항 ). 5) Waltermann, Sozialrecht, 2008, p. 225. >> _51
자력으로고용복귀가어려운상태로정의된다 ( 제9조 ). 따라서수급자들은고용복귀를촉진시키기위한다양한노동시장프로그램을비롯한각종정보및상담서비스를받을수있을뿐만아니라, 생계보장을위한다양한현금및현물급여를받을수있다. 가장대표적인현금급여로는실업급여 II(Arbeitslosengeld II) 를예로들수있다. 실업급여 II 에는기초적인생계보장을위해식료품, 의류, 신체보호등에필요한기본급여액 ( 제20조 ) 과임대료및난방비 ( 제22조 ) 가포함된다. 월별기본급여액 (Regelleistung) 수준은독신자의경우 345유로이며, 그외에도동거파트너에게는기본급여액의 90%, 동거자녀에게는연령에따라기본급여액의 60~80% 가추가로지급된다. 하르츠 IV법이시행되기이전의사회부조지급업무는지방정부의사회복지과에서담당하였으며, 실업부조지급업무는연방정부의재정지원하에연방노동국에서수행하여왔다. 2005년 1월 1 일부터업무관할이상이하였던두개의실업부조와사회부조가소위 구직자를위한기초생계보장 으로일원화되어실시됨에따라, 새로운급여체계의관리및운영주체의문제가제기되었다. 하르츠위원회 (Hartz-Kommission) 의제안내용을입법화하는과정에서당시의적녹연정 (rotgrüne Koalition: 사민당과녹색당의연립정부 ) 은새로운급여체계의관장자로단지연방노동국 (BA) 만을고려하고있었다. 반면, 당시에연방상원에서다수야당이었던기민 기사연립 (CDU /CSU) 은대상그룹에대한급여관리및노동시장서비스의주요역할에대한선택권을지방정부가갖는방안을선호하였다. 이에따라, 연방노동국과지방정부중누가새로운 SGB II법상의업무를관할해야하는가를둘러싼정부와여당간에첨예한정치적대립이있었다. 결국양자간정치적타협의결과로서연방노동국과지방정부가공동으로업무를관할하는소위 업무공동체 (ARGE) 형식으로지역단위별로 347개의 고용센터 (Job-Center) 가설립되었다. 그외에도연방상원의원수와동일하게 69개지방자치단체에는지방정부가독자적으로실업급여 II 지급업무뿐만아니라노동시장프로그램등관련서비스제공업무를담당하도록하는소위 지방관할옵션 (Optionskommunen) 6) 모델이실시되었다. 이러한두가지상이한업무관할체계의도입은관할체계간의경쟁을통해구직자기초생계보장업무의지속적인발전을도모하고, 노동시장및고용복귀지원을 52_ 2010 년 3 월호 <<
International Labor Trends 위한각종서비스제공에보다더적합한업무관할모델을테스트하고장단점을비교분석할수있는계기가되었다. 7) 2008년말까지연방하원의위탁에따라 9개연구소에서 어떤업무관할모델이보다더효과적인가 에관한비교연구를실시한바있다. 비교기준으로는 SGB II 제1조의목표에부합되도록 1부조필요성의극복여부, 2 추가적인정부지원이필요없는고용복귀여부, 3 고용능력개선여부, 그리고 4 사회적안정성여부의항목들에대한평가가각각이루어졌다. 당시의연구결과에의하면, ARGE식의공동업무관할이부조필요성의극복이나지원이필요없는고용복귀에아주긍정적인효과를갖는것으로나타났으며, 지방관할옵션모델의경우지원이필요없는고용복귀와고용능력개선에효과적인것으로나타나서, 어떤업무관할모델이확실히우월하다고결론짓기힘든것으로나타났다. 8) 따라서, 구직자를위한기초생계보장업무는제6a조규정에의해허용된지방정부단독관할형태인 69개의지방관할옵션모델을제외하고는일반적으로연방노동국과지방정부가공동으로업무를관할하는 ARGE 방식의지역단위고용센터에서담당하게되었다 ( 그림 2, 3 참조 ). 고용센터내에서일괄적인업무처리및과제수행을위해서연방노동국과지방정부는사법상의혹은공법상의계약을통해 업무공동체 (ARGE) 를구성하게된다 ( 제44b조제1항 ). ARGE 내에서연방노동국은기본적으로노동시장재진입및고용복귀지원을위한제반급여서비스와실업급여 II를포함한기초생계보장급여지급업무등핵심적인관리업무를수행한다. 한편, 지방정부는미성년자및장애아동보호, 부양가족에대한홈케어, 정신상담, 채무상담및약물중독상담, 임대료및난방비를위한급여지급, 의복및자녀수학여행경비를위한급여지급등의업무를수행한다. 9) 6) 지방관할옵션형식의업무관할모델은 SGB II 제6a조제5항의규정에의해한시적으로 6년동안만허용되었다. 따라서 6년만기가도래되는 2010년말까지유효하며, 이의지속적유지를위해서는추가적인법개정이필요하게되었다. 7) Konle-Seidl, Neuregelung der Jobcenter für Hartz-IV-Empfänger, Wirtschaftsdienst 2009, p. 817; Kaltenborn/Knerr/Schiwarov, Hartz IV: Leistungen von Arbeitsgemeinschaften und Optionskommunen, Bundesarbeitsblatt, 6/2006, p. 5; Eichhorst, Die Agenda 2010 und die Grundsicherung für Arbeitssuchende, Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung, 77/2008, p. 40. 8) Konle-Seidl, Neuregelung der Jobcenter für Hartz-IV-Empfänger, Wirtschaftsdienst 2009, pp. 818-819; BMAS, Sozialbericht 2009, p. 155. >> _53
[ 그림 2] 업무공동체 (ARGE) 형고용센터의업무처리구조 출처 : http://sozialearbeit.verdi.de/themen/sozialaemter_sozialhilfe/sozialaemter_sozialhilfe [ 그림 3] 지방관할옵션형고용센터업무처리구조 출처 : http://sozialearbeit.verdi.de/themen/sozialaemter_sozialhilfe/sozialaemter_sozialhilfe 54_ 2010 년 3 월호 <<
International Labor Trends 이러한일괄적인급여지급서비스는마치 한손을통한 (aus einer Hand) 것처럼노동국과지방정부의공동업무를통해수행된다. 이는보다더많은서비스를보다더작은 ( 통합된 ) 행정조직을통해처리하게함으로써, 관료주의문제를감소시키고효율적인고용복귀지원업무를가능하게하기위함이었다. 고용센터개혁에관한논의및경과 (ARGE) 2007년 12월 20일에독일연방헌법재판소 (Bundesverfassungsgericht) 는구직자를위한기초생계보장에있어서연방정부와지방정부의공동업무관할형태인업무공동체 (ARGE) 는헌법에위배된다고판결하였다. 10) 즉연방노동국과지방정부의공동업무수행은헌법에보장된업무관장자의행정자치권에따른독자적인인력수급과독자적인행정및조직체계의구성을통한자기책임적업무수행이라는기본전제에위배될뿐만아니라, 책임업무영역별의사결정도어렵게만든다는것이다. 11) 따라서이러한위헌소지가있는업무관할체계를 2010년 12월 31일까지시정하고, 구직자의기초생계보장을위한업무관할체계를재정비할것을요구하였다. 헌법재판소의위헌판결이후연방노동사회부와연방노동국은 2008 년 2 월에공동으로소위 협 력적고용센터 (Kooperatives JobCenter) 모델을제안하였다. 12) 이는노동국과지방정부가공동 9) Waltermann, Sozialrecht, 2008, p. 223; BMAS, Sozialbericht 2009, p. 154. 10) BverfG, 2 BvR 2433/04 vom 20.12.2007, Absatz-Nr. (1-228). 11) Waltermann, Sozialrecht, 2008, p. 224; Konle-Seidl, Neuregelung der Jobcenter für Hartz-IV- Empfänger, Wirtschaftsdienst 2009, p. 817. >> _55
업무관할형태인 ARGE를구성하지않고, 두개의분리된관장자로서업무를분할하여관할하되양자간의자발적인협력을통해서기초생계보장과관련된업무를지속적으로고용센터라는 한지붕아래에서 (unter einem Dach) 수행하도록하는것이었다. 이러한업무관할모델은당시의올라프숄츠 (Olaf Scholz) 노동사회부장관이주창한모델로서, 협력적고용센터내에서노동국과지방정부가위치상으로가까운곳 ( 한지붕아래 ) 에위치하여독자적인관할권을갖는사무실을설치하되, 협력기구인협력위원회 (Kooperationsausschuss) 를통해의사를소통하고주요정책들을결정한다는개념이었다. 이러한협력적고용센터모델에대해 2008년 5월부터 7월까지연방노동사회부의주도하에연방및주단위노동단체들과종합적인토론이진행되었다. 2008년 7월 14일에열린연방노동사회부와주정부노동사회부장관들이참석한회담에서, 새로운업무관할모델을모색하기보다는헌법개정을통해기존의 ARGE형고용센터의기능및역할을현행대로유지하는방안에대한합의가이루어지게되었다. 따라서, 협력적고용센터와같은분리관할모델은대안체계로서의의미를잃게되었다. 그러나 2009년대선을통해집권하게된흑황연정정부 (schwarz-gelbe Koalition: 기민 기사연립과자민당의연립정부 ) 는 분리관할 모델을지방관할옵션을실시하지않는여타모든지방자치단체를위한새로운미래형업무관할모델로지정하고, 이의구체적실현을위해노력해왔다. 2010 년 1 월 25 일우어술라폰데어라인 (Ursula von der Leyen) 노동사회부장관은고용센터 개혁을위한법개정안을연방의회에제출하였다. 13) 이번개정초안은구직자를위한기초생계보 장을위해연방노동국과지방정부가법적으로분리된업무관장자로서독자적인업무영역과책임 12) Wagner, Das Kooperative JobCenter - der Vorschlag von BMAS und BA eines Modells getrennter Trägerschaft, Monitor Arbeitsmarktpolitik, 2008. 07. 13) BMAS, Arbeitsentwurf: Gesetz zur Einführung der eigenverantwortlichen und kooperativen Aufgabenwahrnehmung in der Grundsicherung für Arbeitsuchende, 25. 01. 2010. 56_ 2010 년 3 월호 <<
International Labor Trends 권한을갖고각각의독립된업무를수행한다는분리관할형 (getrennte Trägerschaft) 고용센터모델을그기본내용으로하고있다 ( 그림 4 참조 ). 이러한분리관할방식에따른두업무관장자간의업무분담내용은기존과크게다르지않지만, 행정운영단위체계가법적으로서로분리된다는점에서기존의 ARGE와는구분된다. 또한고객친화적인서비스제공과효과적인행정운영을위해서노동국과지방정부라는독립된두행정단위가기존의고용센터라는한지붕아래 (unter einem Dach) 에서각각의업무를관할하되, 계약적기초하에서자발적인협력을구하도록하는것이다. 따라서두관장자는자발적으로체결한협력협약 (Kooperationsvereinbarungen) 의내용을기초로하여고객에대한정보와업무관련전문지식을서로공유하거나급여지급과관련한결정사항등에대한합의를도출할수있게된다. 이러한 ARGE형고용센터개혁안과더불어노동사회부장관은 69개지방자치단체에허용된지방관할옵션형고용센터를무기한연장하여실시하는법개정안도함께제출하였다. 14) 지방관할옵션형모델은이미앞에서소개한대로 ARGE와더불어상이한업무관할모델을시험해보는 [ 그림 4] 분리관할형고용센터업무처리과정 출처 : http://sozialearbeit.verdi.de/themen/sozialaemter_sozialhilfe/sozialaemter_sozialhilfe >> _57
성격이강했으며, 이에따라한시적으로 6년동안만허용되었었다. 따라서이번개정안에서는 2010년말로예정된지방관할옵션에대한유효기간을폐지하고, 2010년이후에도계속적인운영이가능하도록하는것을내용으로하고있다. 이러한두개의법개정안은금년여름까지연방의회의의결을거치게될것으로보이며, 2011년 1월 1일부터시행될예정이다. 고용센터개혁과관련한이번법개정안에대해서사민당 (SPD) 측에서는비판적인입장을표명하였다. 15) 즉분리관할형모델을통한노동국과지방정부간업무관할의분리는급여수급자들에게두개의행정단위를거치게하는결과를초래하게되어급여수급과정에서겪는혼란이가중될것이라고지적하였다. 또한업무관할의분리로인해조직화및행정비용이증가하게될뿐만아니라, 의사결정의어려움과더불어관료주의문제도심각해질것이라고하였다. 또한당초에하르츠개혁의기본취지였던 한손을통한 (aus einer Hand) 일괄적인급여서비스의제공에서도크게벗어나는개념이라고비판하였다. 반면에, 흑황연정정부는분리관할모델이라고하더라도기존의노동국과지방정부가담당하던업무분담내용을그대로유지하고있기때문에, ARGE 모델이갖는장점들을대부분유지하고있다고주장하였다. 또한, 이러한분리관할모델은각각의업무관장자들이자치행정권을갖고자기책임적인업무를수행한다는점에서헌법에위배되지도않는다고주장하였다. 맺음말 2005년 1월부터기존의실업부조와사회부조가 구직자를위한기초생계보장 으로통합되게되면서새로운통합급여체계의업무관할에대한다양한논의들이이루어져왔다. 당시의정치적타협을통해연방노동국과지방정부가공동으로업무를관할하는 업무공동체 (ARGE) 형고용센터모델과 69개의지방정부가단독으로업무를관할하는 지방관할옵션 형모델의두가지업 14) BMAS, Arbeitsentwurf: Gesetz zur Verstätigung der kommunalen Option, 25. 01. 2010. 15) Frankfurter Allgemeine Zeitung, Reform der Jobcenter angekündigt, 21. 01. 2010. 58_ 2010 년 3 월호 <<
International Labor Trends 무관할형태가도입되었다. 그러나 2007년 12월연방헌법재판소에서 ARGE형업무관할이행정자치권에따른자기책임적업무수행이라는기본전제에위배되기때문에위헌이라고판결하였고, 위헌소지를 2010년말까지시정할것을요구함에따라, 차선의업무관할모형에대한논의들이지속적으로이어져왔다. 고용센터개혁을위한최신법개정안의내용을살펴보면, 노동국과지방정부가독립된두개의업무관장자로서독자적인업무영역과책임권한을갖고업무를수행하는 분리관할형 (getrennte Trägerschaft) 고용센터모델을그기본내용으로하고있음을알수있다. 즉두개의관장자가법적으로분리되기는하지만, 계약적기초하에서자발적인협력을통한업무처리를실시하기때문에위헌소지가없을뿐만아니라, 기존의 ARGE에서수행하던각각의업무영역에도큰변화가없다는것이특징이다. 반면에, 비판자들의견해처럼분리관할로인한이중적행정절차나, 조직화및행정비용의증가, 그리고의사결정의복잡성과더불어관료주의의문제도심각해질수있다는우려도존재한다. 참고문헌 Baethge-Kinsky, Volker / Bartelheimer, Peter / Wagner, Alexandra, Zukunft der Jobcenter - Zur Lage der Grundsicherung nach dem Verfassungsgerichtsurteil vom 20.12.2007, Monitor Arbeitsmarkt, 2008. 07, http://www.monapoli.de/zukunft_der_jobcenter.pdf. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), Sozialbericht 2009, 07. 2009, http://www.bmas.de/portal/33916/property=pdf/a101-09 sozialbericht 2009.pdf. >> _59
Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), Arbeitsentwurf: Gesetz zur Einführung der eigenverantwortlichen und kooperativen Aufgabenwahrnehmung in der Grundsicherung für Arbeitsuchende, 25. 01. 2010, http://www.bmas.de/portal/41716/property=pdf/ 2010 01 26 arbeitsentwurf jobcenter.pdf., Arbeitsentwurf: Gesetz zur Verstätigung der kommunalen Option, 25. 01. 2010, http://www.bmas.de/portal/41718/property=pdf/2010 01 26 arbeitsentwurf verstetigung.pdf. Bundesverfassungsgericht, 2 BvR 2433/04 vom 20. 12. 2007, Absatz-Nr. (1-228), http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20071220_2bvr243304.html. Die Tageszeitung, 2010년 1월 25일, Reform der Jobcenter: Scheidung wieder Willen, http://www.taz.de/1/politik/deutschland/artikel/1/scheidung-wider-willen/. Eichhorst, Werner, Die Agenda 2010 und die Grundsicherung für Arbeitssuchende, Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung, 77/2008, DIW Berlin, S. 38-50. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 2010년 1월 21일, Reform der Jobcenter angekündigt, http://www.faz.net/s/rub0e9eef84ac1e4a389a8dc6c23161fe44/doc~ef5922cda86494 D3F8A396E27D1D737B0~ATpl~Ecommon~Scontent.html. Kaltenborn, Bruno / Knerr, Petra / Schiwarov, Juliana, Hartz IV: Leistungen von Arbeitsgemeinschaften und Optionskommunen, Bundesarbeitsblatt, 6/2006, Bundesministerium für Arbeit und Soziales, S. 4-10. Konle-Seidl, Regina, Neuregelung der Jobcenter für Hartz-IV-Empfänger, Wirtschaftsdienst, 12/2009, S. 813-820. Münder, Johannes (Hrsg.), Sozialgesetzbuch II: Grundsicherung für Arbeitssuchende, 3. Aufl., 2009. Wagner, Alexandra, Das Kooperative JobCenter - der Vorschlag von BMAS und BA eines Modells getrennter Trägerschaft, Monitor Arbeitsmarktpolitik, 2008. 07, http://www.monapoli.de/kooperatives_jobcenter_aw.pdf. Waltermann, Raimund, Sozialrecht, 7. Aufl., 2008. 60_ 2010 년 3 월호 <<