2006-05 독일한부모가족취업모를위한사회정책적지원 박명선, 전주대학교사회과학대학교수 2006 년 8 월 독일에서빠르게증가한한부모가족은더이상비전형적인가족유형으로여기지않는다. 더구나출산율감소로인한복지국가의축소위기가논의되는가운데자녀를출산하여양육하는한부모가족의사회적중요성은더욱주목받고있다. 그러나여전히핵가족을모델로구조화된가부장적복지국가에서, 특히한부모가족취업모는자녀양육으로인한미취업의위험과아버지의역할결여로인한문제상황에봉착하고있다. 따라서자녀양육을뒷받침하려는가족정책, 이들가족의빈곤위험, 양육의어려움및심리적불안을극복하기위한사회정책적지원, 가정과직장의양립을가능하게하는노동시장정책적지원이제공되고있다. 2005년부터시행되는하르츠제4법 (Hartz IV) 은노동시장정책과사회정책을결합하여실업상황에있는젊은한부모가족여성의취업을위한수요자중심의통합적구직서비스를제공하고, 어린자녀를양육하면서직업훈련을받을수있도록교육-실습이중구조의파트타임교육을실시한다. 한부모가족의여성들은이제독신모의상황을더이상위기가아니라기회라고말한다. 그러나이러한낙관적인평가가일반화되려면여전히사회적통합의대상인한부모가족의당면한위험에대한공동체적인해결의지가결집되어야한다. 발행처 : 프리드리히에베르트재단주한협력사무소편집인 : 페터가이, 박상희편집위원 : 김영희, 안두순, 안석교, 양민석, 이삼열, 정범구, 정현백, 최연혜 ( 가나다순 ) 주소 : 서울시종로구운니동 98-5 삼환빌딩 1101호 110-742 Tel: (02) 745-2648/9, Fax: (02) 745-6684 e-mail: feskorea@fes.or.kr & fesrok@fes.or.kr http://www.fes.or.kr
1. 한부모가족의증가와가족정책독일의복지국가적발전이정체되었다거나이미쇠퇴하였다고보는학자들은그원인의하나를고령화보다는출생률저하에서찾아야한다고주장한다. 출생률저하는소위 정상가족 으로서의핵가족이감소한결과인데, 독일에서는가족유형이급격하게다양해지고있다. 2005년현재독일에서자녀를키우는전체가구수는 1,260만으로, 이중 73% 에해당하는 930만가구가전통적인핵가족이고, 한부모가족이 21%, 자녀를키우는동거가족이 6% 를구성한다. 가족정책의표적집단은특히 18세미만의자녀를키우는가족으로, 이는 890만가구에이른다. 가구유형별로보면, 혼인부부가족의 68%, 동거부부가족의 90%, 한부모가족의 60% 가미성년자녀를양육하고있다. 2003년통계에따르면, 파트너와동거하는경우까지포함하여한부모가족이양육하는미성년자녀의수가 280만명이며, 이는전체미성년인구의 10% 에해당한다. 따라서전통적인핵가족중심의가족정책은이제대안가족의안정적인자녀양육에대한지원도강화하고있다. 동거파트너없이자녀를양육하는한부모는 2003년현재 153만 7천명이며, 이중 87% 인 134만명이여성이다. 이들의 7.3% 는사별로인해혼자자녀를양육하는경우이며, 별거인경우가 18.4%, 이혼의경우가 41.9% 로조사되었다. 나머지 32.4% 는비혼여성으로서이들의비율은빠르게증가하고있다. 한부모가족은현재모든계층에서나타나고있으며, 대도시의경우더욱빈번하다. 또한사회주의를경험한후과도기전환과정을겪고있는구동독지역의비율은상당히높다. 출생률증가를목표로하는인구및가족정책은출생뿐아니라양육의중요성을강조한다. 따라서양육자로서의여성의역할수행을강조하여이를뒷받침하기위한정책을실행한다. 한편대표적인빈곤위험집단으로꼽히는여성한부모가족이사회부조에장기적으로의존하지않고노동시장에기여하면서안정적으로자녀를양육하도록지원하는노동시장정책을실시하고있다. 여성취업을늘리면서자녀양육의역할을가능하도록유도하는 가정과직장의양립 지원을통해한부모가족여성의취업률을높이려는것이다. 한부모가족여성가구주의취업상황과이에대한사회정책적지원은한부모가족의특징적인가족기능에대한이해를바탕으로설명될수있다. 다음장에서는한부모가족의위험상황과일반적인사회정책적지원을먼저살펴본다. 2. 한부모가족의위험과사회정책적지원한부모가족, 특히여성한부모가족은대표적인빈곤위험집단이지만, 자발적비혼모를포함하여한부모가족이더이상동질적인집단으로특징지어지지않는다. 미성년자녀를키우는여성한부모가족의 25% 가사회부조를받고있으며, 수급자는특히어린자녀를키우는 40세미만의젊은여성이많다. 한편구서독지역에서는 18세이상의자녀를키우는한부모가족의 50% 가부동산을소유하고있다. 6-17세사이의자녀를키우는한부모가족도 30% 이상이부동산을소유하고있다. 그러나구동독지역의경우는그비율이현저히낮아서각각 16%, 10% 정도이다. 이렇게한부모가족은계층, 연령대, 삶의경로가다양한집단이다. 2
그럼에도불구하고전통적인핵가족유형에서기대하는가족기능을기반으로작동하는사회구조안에서한부모가족은여전히결여된또는제한된가족기능으로유지된다. 특히여성한부모가족은가부장적복지국가의중심행위자인남성배우자의부재로인한빈곤의위험, 사회보장및보호에서제외되는취약한사회적지위, 아버지역할의결여에따른자녀양육의실패, 파트너부재로인한심리적불안을경험하고있다. 또한자녀양육때문에미취업상태가지속되고, 교육및직업경력이단절되는등, 자립적인사회생활을하는데어려움을겪는다. 1) 빈곤지원빈곤위험에있는한부모가족은생계와자녀양육을지속하기위해아동수당, 양육비및양육비세금공제, 생계비대부, 사회부조와추가소요비용을받을수있다. 본인의집에서자녀를키우고있는한부모에게자녀의최저생계를보장하기위한아동수당이지급된다. 한편아동수당대신자녀양육을위한세금공제를선택할수있다. 1,824유로의최저생계비와 1,080유로의자녀양육비와교육비에대해세금공제를받을수있다. 자녀가본인의가족으로만등록되어있다면, 자녀를직접키우고있는한부모는자녀의다른한쪽부모가자녀양육비및교육비로인해받는세금공제를자신이받게할수있다. 이러한대안은소득이중간계급에속하는한부모에게더욱유리하다. 다른한쪽부모에게자녀양육비를전혀받지못하거나최소한의비용도받지못할경우, 자녀를직 접키우는한부모는생계비대부를받을수있다. 자녀의연령이 12세까지최장 72개월을받으며, 첫자녀가받은아동지원금의반에해당하는금액을받는다. 불가피한자녀양육으로인해취업하지못하거나취업기회가없는한부모가족여성은다른생계수단이충분하지못할경우에사회부조수급자가된다. 2001년의여성한부모가족조사에따르면이들의 27% 가사회부조를받고있다. 7세미만의자녀가있거나 16세미만의자녀가둘또는세명이있는경우는사회부조규정금액의 40% 에해당하는추가소요비용을, 자녀가 4명이상일경우는 60% 를받는다. 추가소요비용을받으면서한정적인취업활동을할경우는이비용에취업자세금공제로결정되는기준액의 3분의 2에해당하는금액을더청구할수있다. 이때취업소득액은수급자격을결정하는기준생계비에포함되지않는다. 조세법에는독신부모를위한특별규정이있고, 양육비관련법률이개정되면서한부모가족은더유리한조건으로양육비를청구할수있게되었다. 2) 자녀보육및심리적 정서적지원독일아동및청소년지원법은아동과청소년의개인적이며사회적인발전을도모하기위한사회적보호와지원의책임을규정하고있다. 그러므로한부모가족의자녀보육에대한관심은청소년청의주요업무이다. 우선, 한부모가족의중요한양육조건으로서자녀들이다닐수있는보육시설연계와가정보육사파견을지원한다. 구서독지역은 3세미만의자녀와 3
초등학교에다니는자녀를위한보육시설이충분하지않다. 재정이부족한지역공동체에서는보육시설의유지와개선에대한요구때문에보육료가인상되고있고, 한부모가족의경우에소득이낮으면청소년청에보육비를청구할수있지만, 취업모의경우는소득으로인하여보육비청구가쉽지않다. 또한종일제보육은제공되지않기때문에취업모는직장의근무시간을조절해야하는어려움이있다. 구동독지역은보육시설사정이나은편으로거의수요에따른보육시설공급이이루어지고있다. 있어야가능하며친부확인과생계지원을한다. 연방정부차원의지원뿐만아니라주정부와지역사회차원에서도카리타스나종교적인사회봉사단체, 사회복지단체, 한부모자조집단등과같은자원조직에대해가족, 자녀양육및교육, 이혼문제등에관한상담과정보제공을위한지원을해야할의무가있다. 3. 한부모가족취업모의취업상황과요구 한부모가족은가족교육및이혼, 별거등의상황에서가족관계에대한법적, 심리적조언을받을수있으며, 가족생활의물질적, 심리적문제에대한상담, 임신 출산등의가족구성, 출산휴가, 육아휴직, 간병휴가, 가족회복등에대한지원도받을수있다. 청소년청은한부모가족의위기상황에개입하는데, 6세미만의자녀를키우는경우, 자녀에대한보호와양육이불충분하다고판단되면가족회복을위해지원요청이없어도개입한다. 청소년의불안정한보호와교육에도개입하여정보와상담을제공한다. 한부모가족의결여된가족기능과이들에대한사회적편견및배제와관련하여발생하는독특한장애상황, 즉빚을지거나실업으로인한물질적빈곤, 불량한주거환경, 자녀양육이과도하게부담이되는경우, 장애아동을키우는경우, 가정폭력이나약물중독등의문제가발생하면, 청소년청은이들에대해물질적지원과함께사회사업적지원을한다. 청소년청은호적사무소와연계하여혼외자녀가출생할때부터자동적으로행정지원을실시하나후견지원은 1998년 7월 1일부터자발적인요청이 1) 취업실태와문제점 2000년현재 15-64세여성의경제활동참여율은 58% 에달한다. 이들중 18세미만의자녀를키우는여성의경제활동참여율은 63% 이고, 자녀의연령이높아질수록그비율은높아진다. 18세미만의자녀를키우는한부모가족여성의경제활동참여율은 67.2% 로, 혼인하여 18세미만의자녀를키우는여성의참여율인 62.5% 보다높다. 취업소득은안정적인가족경제를가능하게하는가장중요한원천이지만여성한부모가족은자녀양육으로인해취업경쟁에적극적으로참여하고, 취업경력을지속적으로쌓을수있는기회가제한되어있다. 따라서전체가구평균순소득 1,904 유로와비교하여여성한부모가족의평균순소득은 1,534 유로로평균이하이며, 남성한부모가족의평균순소득 1,960 유로와도크게차이가난다. 핵가족의평균순소득 2,835 유로, 자녀를키우는동거가족의평균순소득 2,516 유로와는더욱크게차이가난다. 연령에따른가중치를부과하여계산한결과, 여성한부모가족의가족구성원 1인당소득은모든가족유형의가족구성원 1인당소득의 76% 밖에되지않는다. 4
한부모가족여성의취업에대한요구는상당히강해서 1997년전일제취업자의비율은 29% 로핵가족취업모의전일제취업자비율보다두배가높다. 한편이들의실업관련조사결과를보면, 실업률이가장높은집단은낮은구직자격과돌봄이필요한자녀를가진경우로나타났다. 반면노동시장에서높은구직자격을갖추고, 자녀의연령이높은한부모가족여성은직장을구하는데거의장애를받지않는것으로나타났다. 가정과직장의양립에따른이중부담은여성의높은파트타임취업률을통해살펴볼수있다. 2000 년통계에따르면, 미성년자녀를가진취업모의 5분의 3이파트타임취업을하고있다. 이때자녀가한명인경우는취업모의 2분의 1이파트타임취업을하지만, 자녀가 4명이상인경우는취업모의 3분의 2 이상이파트타임직에종사하고있어자녀수에따른양육부담이여성의불안정한취업과밀접한관련이있음을알수있다. 6-15 세자녀를키우는한부모가족취업모가미취업인경우, 가족구성원의 1인당소득은 1인당평균소득의 45% 에해당한다. 그러나파트타임취업을할경우, 1인당소득은 64%, 전일제취업을할경우는 80% 까지상승한다. 한편소득빈곤은미취업의경우는 56%, 파트타임취업의경우는 26%, 전일제취업의경우는 11% 로감소한다. 그러나전일제취업을함으로써빈곤선에서벗어난약 90% 의여성한부모가족이경제적으로어려움없이사는것은아니다. 베른트에겐 (Bernd Eggen) 이지적하듯이이들은근로빈민의상태에있으므로언제든지빈곤위험에처할가능성이있다. 한부모가족미취업여성에대한설문조사에따르면, 이들은미취업의원인이노동시장에있는것으로보고있었다. 자신들이적극적으로구직을하 지않았거나자녀를돌봐야하므로직장에서의유연성이떨어지기때문에미취업상태에있는것이아니라고한다. 이들은대부분비전형적이거나조건이나쁜직장에도취업할준비가되어있다고말한다. 실제로한부모가족취업모들은핵가족취업모보다훨씬빈번하게조건이나쁜직장에취업하고있다. 노동시장에서관찰되는상황을살펴보면, 한부모가족취업모들의 9% 는한시적인노동계약을하는데, 이는핵가족취업모의 4% 가하는것과크게차이가난다. 한편, 한부모가족취업모들은한시적노동계약으로인해, 또한더나은고용조건을위해이직하는경우가핵가족취업모보다두배더많았다. 한부모가족취업모들은주말이나저녁, 밤근무또는교대근무를하는경우가빈번한것으로나타났으며, 전일제직장을구하고있음에도불구하고, 파트타임근무를더많이하고있었다. 2) 한부모가족여성의취업을위한요구직업상황을향상시킬수있는가능성으로한부모가족여성들은우선기업에서가정과직장을양립할수있는방안들을지원해야한다고지적하였다. 첫째로한부모가족취업모의상황에대한인식과직장인으로서의수용, 가족휴가 ( 출산휴가, 육아휴직, 간병휴가 ) 이후의재취업프로그램제공, 해고보호, 자녀보육보장등을원했다. 둘째로는자녀양육비를감당할수있고나아가보장할수있을정도의재정적인뒷받침을원하고있었다. 노동환경으로는높은주당노동시간과초과노동시간을지적하면서가정과직장의양립을위해, 생계를보장할수있는보수가주어지는파트타임일자리가필요하다고지적했다. 취업전망과관련해서는숙련향상프로그램을강하게원하고있었다. 한부모가족취업모들은어린자녀뿐만아니라 5
보육원이나초등학교에다니는자녀들의생활시간과일치하는노동시간을원하고있었다. 기업차원에서노동시간과작업장선택의유연성을제공하면이는한부모가족취업모가자녀를돌볼수있는가능성을향상시키는효과뿐만아니라이를통해기업에도긍정적인효과를미치게된다. 가족문제로인한한부모가족취업모의결근위험을줄일수있고, 덜긴장하면서높은생산성을발휘할한부모가족취업모를동료로활용할수있게되기때문이다. 제도적차원에서포괄적인보육서비스를받을수있도록보육시설을신설, 개선할것과한부모가족취업모들에대한추가적인자녀보육비제공도요구하였다. 한편한부모가족취업모에대한부당한편견을불식시키는것도중요한과제로지적되었다. 4. 가정과직장양립 을위한사회정책적지원한부모가족의여성은핵가족의여성보다경제활동참가율이높지만실업률도높다. 1993년부터사회법 (SGB) III은자녀를보육하는경우, 이를감안하여실업수당을다른실업자들보다높게책정하도록하였다. 한부모가족의실업여성이이에해당한다. 개정된연방양육비법에따라 2000년부터는자녀연령이 3세까지의부모기간 (Elternzeit) 에부모가주당 30시간까지노동시간을단축하고자할때이를수용하도록하였다. 또한자녀의연령이 8세까지고용주의동의하에 12개월까지노동시간을단축할수있다. 그러나이법은피고용인 15인미만의소기업에는해당되지않아서파트타임취업자가부모기간에노동시간단축을요구한기업의 68% 는제외되었다. 연방가족ㆍ노인ㆍ여성ㆍ청소년부의지원한 2002 년의 ' 빈곤예방을위한뉘른베르크설문조사 ' 에서여성한부모가족의빈곤상황을구체적으로연구하였는데, 특히 3세미만의자녀를가진여성한부모가족의취업상황이매우불안정하다고지적하였다. 또한 3세미만의자녀를키우는한부모가족취업모의 5분의 4는직업지향적이며, 자녀양육과동시에가능한빠른취업과직업복귀를원하고있는것으로조사되었다. 이연구는불안정한복지한계집단의빈곤탈출을위해서는구직을위한지역사회중심의통합정책이필요하다는논의를제공하였고, 대대적인노동시장개혁프로젝트인 Hartz IV를뒷받침하였다. 한부모가족의취업모는자녀보육으로인해파트타임취업의비율이높다. 그러나파트타임취업에대한법적인보호가미흡해서불안정한취업상황에놓여있었다. 그러나 2001년부터효력을발생한파트타임및한시적노동법에따라법적인보호를받을수있게되었다. 또한이법은 15인이상의피고용인이있는기업의경우에, 불가피한경영상의이유가없고, 같은업무를하는일자리가비어있을때는이미 6개월이상종사한파트타임취업자의노동시간연장요구를수용하도록하였다. 2005년부터실시된하르츠제4 법 (Hartz IV) 는이전의단순한노동시장정책적프로그램에사회정책적특성을결합하여취업의안정성, 지속성및경로적합성을목표로한다. 이는우선실업집단에대한적극적인수요자중심의구직서비스를전개하기위해담당행정부서를통합, 개편하였다. 특히젊은구직자의안정적인취업을위해직업훈련을강화하고, 기업으로하여금적극적인일자리창출과유동적인실습훈련과정을제공하도록유도하며, 이를사례담당자 (Fallmanager) 가적극적으로개발, 연계하도록하 6
였다. 노동능력이있는빈곤집단의빈곤탈출을위해, 이들에게사회부조와실업부조를통합한실업수당 II 를제공하고, 직업훈련의기회를제공하도록하였는데그구체적인방안이연방가족ㆍ노인ㆍ여성ㆍ청소년부에서제안한 파트타임취업교육 이다. 사회부조또는실업부조수급자로서노동능력이있는여성한부모가족은 2005 년부터는실업수당 II 의수급자 (2005 년 4월현재 457,000 명 ) 가되었는데, 이들중 205,000 명이직업교육을이수하지않은상태이다. 특히 25세미만의젊은여성한부모가족과, 빠르게증가하고있는이민여성한부모가족이이에해당한다. 한편급속하게진행되는산업합리화로자녀양육후재취업하려는여성한부모가족도취업을위한재훈련또는향상훈련을받아야하는실정이다. 이를위해여성한부모가족을위한특별직업훈련이실시되었으나성과를거두지못하고, 한부모가족의취업모는불안정하고임금이낮은일자리에취업하는경우가빈번하였다. 따라서전면적인직업훈련제도개선이요구되었고, 헤센주에서실시된 젊은한부모가족취업모를위한직업훈련프로그램 (JAMBA) 이성공을거두면서 2005년 4월부터연방직업교육법에의하여 교육-실습이중체계의파트타임취업교육 을실시하고있다. 피교육자인한부모가족취업모가이미고정되어있는전일제직업교육제도에따라교육받는것이아니라, 자녀보육을함께할수있도록유동적으로교육및실습시간을조정하면서교육받을수있게한것이다. 이는기업의적극적인협조없이는불가능하며, 취업과자녀보육을연계하기위한지역사회의네트워크구성, 이를구체적이고유동적으로연계하여조정하는조직없이는불가능하다. 또한심리사회적, 재정적, 물리적시간배분의어려움을겪는한 부모가족취업모의복합적인문제를수요자중심의교육으로해결하기위해교육방법등의소프트웨어의변화와함께조직적인환경변화, 즉시간구조, 자녀보육및사회사업적조언이뒷받침되어야한다. 이를위해사회법 (SGB) II에의해구성된 ' 지역공동체- 노동사무소협의회 (ARGEn)' 가한부모가족의다양한가족및취업조건에대한구체적인개별사정을통해자녀보육, 취업및직업교육등에관한적합한정보와상담을제공하도록하였다. 또한고용증진을위해지역사회의전문가풀을구성하여한계집단의지역사회통합을꾀하도록하였다. 지역사회의지원과이들을통합하기위한조직적네트워크의중요성도부각되어한부모가족과지역주민이함께하는공동체모임을정기적으로만드는등, 잦은접촉을통해이들에대한편견을극복하는방법이실시되고있다. 하르츠제4법은수요자중심의친가족적프로그램을운영하여여성한부모가족에게보다유리한프로그램으로평가받고있다. 또한이프로젝트는이미미국에서신자유적인복지국가조정으로서실시된노동연계복지프로그램들처럼근로빈민을양산하는상황이나유럽에서현저히나타나는이민집단에대한사회적배제가나타나지않도록계획된것으로평가받고있다. 그러나현재까지여성한부모집단과관련하여지적된문제점을보면, 그대상이한정적이다. 노동능력이있고, 가정과의연계때문에취업하지않은, 3세미만의자녀를키우는경우에만제공되기때문이다. 5. 사회정책적지원에대한평가한부모가족여성들의사회정책적지원에대한 7
평가를설문조사를통해살펴보면, 이들은공식적이며자발적인지원을요구하면서도다른한편으로는개인적인상황이변화하기를바라고있었다. 또한문제집단으로다루어지는것을거부하는경향이강했다. 응답자의거의절반정도가공식적인지원없이자신의생활상황을극복하고자했고, 극복할수있었다고응답했다. 공적기관을통해받은지원은재정지원 ( 자녀탁아비, 생계비, 일시적부조 ), 별거, 이혼및파트너관계에관한상담서비스, 자녀양육관련상담, 어린이집입소, 일반적정보및조언의순으로나타났다. 상황개선을위한제안으로는다양한보육시설과프로그램, 가정과직장의양립가능성을위한구조적인환경조건의개선을들었다. 대부분의한부모가족연구에서도여성한부모가족의일상생활을중심으로자녀보육에대한사회적지원이중요 하다고확인하면서, 부모요구에따른탁아시간을중심으로자녀보육이원활하게되어야한다고제안하였다. 또한이들의제안은경제적인개선에만있는것이아니라사회적부담의균등화및한부모가족이라는가족유형에대한인정과평가를포함하고있었다. 이상에서살펴본바와같이여성한부모가족유형은빠르게확대되어왔고, 계속확대될전망이다. 따라서전통적핵가족과는차별적인사회정책적전망으로이에대응하는것이필요하다. 축소되는복지국가의국가과제로서자녀출산과양육을담당하는여성한부모가족에대해이제는비정상적가족유형이라는낙인과이들이처한위험에대한근심보다는이들의삶의방식이새로운도전과기회획득이라는낙관적인전망이나타나고있다. 물론이들의낙관적인삶의전망은현재여성한부모가족이당면하고있는문제상황을사회적으로극복하면서가능해질것이다. FES-Information-Series는유럽의통합과정과독일의정치체제및발전을중심으로독일과유럽의다양한쟁점들을소개함으로써해당주제의다양성과상호관련성을부각시키고, 정책대안에대한논의를촉진할목적으로발간한다. FES-Information-Series는특정정치노선을지지하지않으며, 개별주제들은독일이나유럽의발전추세를관찰하고평가할능력을갖춘전문가가집필한다. 여기에수록된내용은필자들의개인의견이며, 프리드리히에베르트재단의공식견해가아님을밝힌다. FES-Information-Series 는부정기간행물로프리드리히에베르트재단홈페이지 (http://www.fes.or.kr) 에서전문을내려받을수있다. Copyright 1998-2006 C by, Korea Cooperation Office 8