정당의정책정당화및민주적운영 등을위한제도개선연구 한국선거학회

제출문 연구책임자 : 김영태 ( 목포대학교 ) 공동연구원 : 김현태 ( 전충청남도선거관리위원회상임위원 ) 김욱 ( 배재대학교 ) 연구보조원 : 박수형 ( 고려대학교 ) 한국선거학회

정당의정책정당화및민주적운영등을위한제도개선연구 요약 본연구에서는미국 독일 한국정당정치의비교를통해한국정당정치의문제점을파악하고 한국정당의정책정당화와민주적운영등을위한제도개선방안을모색해보았다 본연구가제시하고있는제도개선방안을정책정당화 정당의민주적운영 정당의사회적기반확대순으로요약 정리해보면다음과같다 먼저정책정당화를위해서는첫째 정당의정책연구인력이확대될필요가있으며 이를위해정당의유급사무직원수제한규정을삭제하거나당내정책전문가는제한대상에서제외하는것이바람직하다 둘째 중앙당과지방당조직에대한후원회제도를신설하고 정당후원금은지출을정책관련으로제한하여정당후원금이정책정당화에기여할수있도록하고 추가적으로정책후원금제 정책펀딩 를도입할필요가있겠다 셋째 장기적관점에서정당정치의발전을모색할수있도록중앙선거관리위원회산하에 선거 정당연구소 와같은국책연구소를설치하는것이바람직하다 넷째 현정당의정책연구소를정당과는별개의기구로제도화하고 시민의소액다수기부에의한출연금을받을수있도록제도화해야한다 다섯째 원내정당의정책기능을강화하기위해원내대표의정책권한을강화하고 정당의정책토론회를지방당조직차원에서도실시하여이를인터넷방송을통해방송하여정책토론회효과를극대화시킬필요가있다 여섯째 애매모호한당정관계와관련한규정을정비하여당정의소통을강화하고 당정관계가명확하고효율성을가질수있도록해야한다 일곱째 정책중심의선거운동이이루어질수있도록선거법을재정비하고 비례제를강화할필요가있다 여덟째 정당의매니페스토 를도입하는한편 정당매니페스토평가위원회 를두어정당정책에대한국민적관심을제고해야한다 다음으로정당의민주적운영을위해서는첫째 중앙당의수도소재규정을폐지하여지방차원의정당이활성화될수있도록할필요가있다 둘째 지방자치제에상응하여시 도단위에시 도당 구 시 군단위에구 시 군당을두도록하여지방차원의책임정치에기여해야한다 셋째 정당의의사결정기구구성이대표성을가질수있도록해야한다 넷째 공직선거법에일정수이상의당원이반드시참여하는선거에의하여다수결에따라공직후보자를추천하도록 민주적추천기준 을법정화하고 정당이공직후보자를추천하는때에는민주적추천절차에의하였는지를확인하는증빙자료를함께제출하도록제도적장치를마련할필요가있다 다섯째 최근모바일투표가확산되면서문제점도노출하고있는바 모바일투

표의공적관리를제도화하고 모바일투표를실시하고자하는정당의요청에따라선거관리위원회가모바일투표를공적으로관리하여그결과를해당정당에통보할수있도록제도적으로뒷받침할필요가있다 마지막으로정당의사회적기반확대를위해서는첫째 현행과같이불분명한당원협의회와정당사무소제도를폐지하고구 시 군당으로제도화하여실생활속에서정당이시민사회와교류하면서정당의사회적기반이강화되도록하는것이바람직할것이다 둘째 시 도당과구 시 군당을제도화한다면 이들의정당활동을보장하기위한 정책후원제 를신설하여지방정당조직도정책기능을원활하게수행할수있도록제도화할필요가있다 셋째 가상공간인온라인상에서도정당의조직화가가능하도록제도적으로뒷받침함으로써정당의기반이확대될수있도록하는것이바람직하다 넷째 예비당원제도를도입하여조기의정치사회화를통한정당과민주주의에대한훈련과학습이이루어질수있도록한다 다섯째 구 시 군단위의당원모집또는정책설명을위한공개집회또는공적참관인과함께하는호별방문제도의허용등을통해정당의현장조직과조직활동을강화할필요가있다 여섯째 국민경선제에상시등록제를도입하고 이를정당이나선거관리위원회에서관리할수있도록규정을정비할필요가있다 한편본연구에서는정당관련제도개선이자칫정당의자율성을훼손할수있기때문에 정당의자율성이훼손되지아니하는범위에서정당이정책기능을바르게수행하도록하는제도개선이이루어져야한다는점과함께제도개선뿐만아니라정치의식과행태의변화 민주적인관행의축적및활용등도정당정치발전에중요한영향을준다는점역시간과해서는안된다는점을강조하였다

목 차 1 4 8 8 25 49 79 79 84 87 91 95 - i -

표목차 38 40 41 44 52 54 55 56 57 71 74 - ii -

그림목차 28 30 33 35 38 43 - iii -

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1) 이와맥락은다르지만유사한현상으로, 지난 2010 년한국의지방선거에서교육감선출이정당공천이없음에도불구하고실질적으로특정정당이특정후보를지지하는현상이나타난바있다. - 17 -

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2) 독일기민당의지역적조직편재는 Kurth, 2010 을따랐다. - 29 -

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60.00 40.00 책의좌우이념성 20.00-43 -

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3) 지방선거에서부터촉발된학생들에대한무상급식제공에대한찬 반내지는견해의차이문제는오세훈서울시장이주민투표의실시와시장직사퇴과정을거치면서이를확대시켜국민적관심을불러일으켰고, 한국정당의이념이나정책차별성과이러한사회문제들에대한시민들의정치적의사형성에많은영향을미쳤다. 4) 한국에서책임정당정치저해요인으로정통성부재, 낮은정책차별성, 비합리적지역주의, 후보선출의비민주성을드는견해도있다 ( 가상준외 2009, 43-50 참조 ) - 49 -

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5) 2010 년정당의정책토론회시청률 (1 차 : 오전 10-12, SBS 는오후 1:30 부터녹화방송, 2 차 : 23:00 부터 ) 조사자 KBS1 MBC SBS 1차 2차 1차 2차 1차 2차 비고 AGB닐슨미디어리서치 1.9 1.5 1.3 1.6 0.5 0.8 1차평균 :5.8% TNS 미디어코리아 1.5 1.3 0.5 1.2 0.5 0.4 2차평균 :6.5% 구체적인자료는중앙선거방송토론위원회, 2010 선거방송토론백서 2010, p.243 참조 6) 중앙당사무처의경우당무집행기구로기획조정국, 총무국, 조직국, 여성국, 직능국, 청년국, 재외국민국, 국제국, 사무총장비서실을두고있다 ( 새누리당사무처규정제 3 조 ). 7) 전략기획본부에전략기획국과정국대응전략을수립하는상근전략기획위원을두어주요현안에대한주요정치현안분석및대응전략을수립하고있다 ( 새누리당사무처규정제 13 조내지제 15 조 ). 8) 홍보기획본부에는대변인, 홍보국, 디지털팀을두어각종홍보및미디어대책을담당하고있다 ( 새누리당사무처규정제 16 조내지제 21 조 ). - 51 -

9) 민주통합당의일반당무는조직국, 노동국, 전략기획국 ( 정국현안분석및대책수립등담당 ), 홍보국, 교육연수국, 대외협력국, 생활정치국, 인터넷소통국, 인권법률국, 민원실, 국제국, 지방자치국, 여성국등에서처리하고있다 ( 민주통합당중앙조직규정제 57 조이하 ). 10) 본자료해당연도에당해정당에구두로문의하여얻은자료이며, 2002 년자료는정책연구소설치전에정당의순수정책관련연구원들의수이다. 2012 년자료중 ( ) 는정책을담당하고있는박사학위를가지고있는자의수이다. - 52 -

11) 한국정당의당원들은정책에대한정당의입장을누가실제로결정하고있나? 는물음에원래는대의원이나일반당원들이결정하여야한다고생각하지만, 실제는고위당직자가 40.0%, 국회의원 31.5% 로결정하고있다고답하고있다 ( 강원택 2008, 109-128). 12) 대부분의대통령선거당내경선후보자의캠프에는교수등전문가들이참여하여당해정치인을위하여정책자문을해주는것이일반화되어있다. 13) 최근새누리당은제 18 대대통령선거공약개발단 (5000 만행복본부 ) 을국회의원 100 명, 원외위원장 50 명으로구성하여 (YTN, 12. 07. 31) 해당후보캠프정책팀과의조율을거쳐공식대선공약을내놓을예정이라고한다. - 53 -

14) 시민단체의구성원 ( 운동가 ) 으로서현실의정치에참여한예는여 야를구분하지아니하고다수가있다 ( 뉴라이트전국연합, 참여연대등 ). 15) 중앙선거관리위원회, 2010 년도정당활동개황및회계보고 2011, p.652. 필자가재구성하였음. - 54 -

16) 중앙선거관리위원회, 2010 년도정당활동개황및회계보고 2011, p.653, 자료는필자가재구성하였음. 17) 중앙선거관리위원회 정당법개정의견 (2003) 참조 - 55 -

18) 각정당 ( 새누리당. 민주통합당. 통합진보당 ) 의정책연구소의정기보고서 ( 정책연구소현황및연간활동실적 ) 2005, 2010, 2011 참조. 2005 년자료에서는박사와석사등을구분하여기재하지아니하였다. 자료는필자가재구성하였음. - 56 -

19) 독일의정당재단은재단법인으로서우리와달리외부의출연을받을수있다. 이문제와관련하여중앙선거관리위원회가유권해석을통하여외부의출연을받을수없다고한부분은민법상문제가있다. 정당이 정당법 및당헌 당규등에따라당원으로부터당비를받는외에귀문과같이정책연구소가회원으로부터회비를받거나제 3 자로부터기부금을받는것은 정치자금법 제 2 조제 1 항에위반될것임. 2008. 7. 18 중앙선관위질의회답 - 57 -

20) 우리나라의정당발전사와관련하여제헌의회초기이후일본을통하여유입된유럽식정당모델 ( 대중정당 ) 을추구하였으나, 점차미국에서교육을받고들어온일련의학자들에의하여미국식원내정당 ( 유권자 - 지지자정당중심 ) 모델이주창되어 2000 년이후국민경선제채택, 지구당폐지등일부제도화에이르렀었다. 그결과정당의사회적기반이더욱약화되는등부작용이발생하고있는바, 앞으로한국정당의발전모델을특정한모델을상정할것이아니라토착화된한국실정에부합되는 한국적정당발전모델 을형성하고발전시킬필요가있다. - 58 -

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21) 당정협의업무운영규정 ( 국무총리훈령제506호 ) 은 행정부가정당과의정책협의업무를수행함에있어서필요한사항을정함으로써당정협의업무의책임성과효율성을높이는것을목적 으로제정된규정이다 ( 제1조 ). 22) 현실적으로대통령제에의한정당의정책통체가어렵지만, 우리의경우장관등정무직에국회의원등이진출할수있어어느정도는정당에의한정책통제와조율이가능하다. 23) 노무현대통령이당의자율성존중및초당적국정운영을선언하며당정분리를추구하였으나현실적으로는정당과대통령간의정책협의등에문제가많았다. 단적인사례로노무현대통령이소속정당과상의없이 2003년 12월 19일노사모를주축으로여의도에서당선 1주년을축하하는 Remember 12 19 행사참석, 2006년여름한나라당박근혜대표에게대연정을제안한사례가있었다 ( 김용호 2008, 205 참조 ). - 60 -

24) 정부 - 민주당, 내달첫당정협의개최 ( 뉴시스 10. 09. 24), 정부, 선진당과도당정협의추진 ( 뉴시스 10. 09. 27). 25) 한국정치에서주로국회의원총선거마다원내교섭단체를구성할수있는정당이제 1 당과제 2 당이었으며, 대통령선거의경우에도제 1 당내지는제 2 당의대통령후보자가유효한경쟁을하는현실을보면, 양당체제는상당히굳건하다. - 61 -

26) 이에대하여곽진영 (2009, 142) 은 민주화이후대통령선거때마다목도해온정당간의이합집산은정책적인필요에의한것이아니라선거에서의승리만을위한원심적인경쟁의양상을보여준것이었다는점에서소모적인성격이강하다 고주장한다. 27) 19 대총선결과 예전에비해서한국정당의이념적차별성이점점더뚜렷해지고있다는점은부인할수없고, 새누리당은보수정당으로서, 민주통합당은 ( 자유주의적 ) 진보정당으로서, 그리고통합진보당은좌파정당으로서각각의정체성을강화시켜왔다 는평가 ( 강원택 2012, 45) 는한국정치의흐름을이해하는데참고할만하다. - 62 -

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28) 이와관련하여법원 ( 하급심 ) 은정당의민주적추천에대하여사법심사의대상이라는입장 ( 서울남부지법, 2006. 5. 15. 2006 카합 941 결정 ) 이며, 당헌당규의규정에의한전략공천은민주주의원칙에반하지아니한다는입장 ( 서울남부지법, 2006. 5. 15 2006 카합 1149 결정등 ) 이다. 29) 같은의견으로 2001. 7. 19. 헌법재판소결정 2000 헌마 91 등참조. 헌법이요구하는정당민주주의의요청을충족시키려면, 비례대표후보자의선정과순위확정이당원총회나대의원대회등을통하여민주적절차를거쳐이루어져야한다. 30) 완벽한국민경선제등경선에참여하는선거인의범위등에관한논란은민주적인추천의본질적인요소는아니다. 오로지당원등선거인의사의반영여부와방법, 절차에관한사항이민주적추천의본질에해당한다. 31) 제 19 대국회의원총선에서새누리당은개방형국민경선 80, 전략공천 20%, 민주통합당은국민참여경선 70%, 전략공천 30% 로공천방식을정하고공심위에서단수를추천하는것으로운용하였다 ( 신율 2012 참조 ) - 68 -

32) 2005. 8. 4 공직선거법개정시제 6 장의 2 에 정당의후보자추천을위한당내경선 에관한규정을신설하였다. 33) 정당의당내경선방법에대하여는당헌 당규에서정하고있고, 주로당내경선의선거인을대상으로직접선거나여론조사의방법으로한다 ( 한가지방법또는한가지외에다양한방법을혼용사용 ). 투표는직접투표, 모바일투표, 여론조사방식에의한다. 공직선거법상정당의경선후보자를대상으로정당의당헌 당규또는경선후보자간의서면합의에따라실시한당내경선을대체하는여론조사도경선방법의하나로인정하고있다 ( 공직선거법제 57 조의 2 제 2 항 ). 당내경선의선거인의투표가치는대부분의정당에서주로선거에직접참여하는선거인에게 1 인 1 표를, 여론조사는 1 인 1 표의원칙을적용하지아니하고있다. - 69 -

34) 김용호. 2004 년정당법개정후우리나라정당들은고비용을해소하기위해지구당을폐지하면서 품삯을받고일하는당원 을없애면서새로운정당조직모델로지지자정당을염두에두게되었다. p.199-70 -

35) 중앙선거관리위원회, 정당의활동개황및회계보고 2000, 2005, 2010, 자료는필자가재구성하였음. - 71 -

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36) 이에대하여헌법재판소는 지구당등이정당의핵심기능을수행하는데유용한조직이기는하지만지구당이없더라도이런기능을수행하는것이불가능하지않고특히교통, 통신, 대중매체가발달한오늘날지구당이국민과정당을잇는통로로서갖는의미가매우완화됐기때문에지구당금지가기본권의본질적내용을침해하는것이라고할수없다 고합헌결정을한바있다 ( 헌재결정 2004. 12. 16, 2004 헌마 456). 37) 한달운영비로최소 1000 만원이름만바뀐 지구당 도공범, 의원이당협 지역위원장관행 이라는언론의비판이있었다 ( 문화일보 12. 01. 10). - 73 -

38) 당원의식조사는선거연수원의당원교육을계기로실시한것이며, 그조사대상당원이연도에따라차이가있다. - 74 -

39) 여론조사를활용한공천의문제점으로책임있는선출권자의역할기대어렵고, 보편적이고직접적인민주적 - 75 -

참여의원칙에어긋나며, 정당정치를약화시킬수있음이지적되고있다 ( 지병근 2010, 71). - 76 -

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40) 종전의원내총무에게정당의대표권한을부여하자고주장 ( 김현태 2002. 119) 이후, 2003 년열린우리당이창당하면서당헌에원내대표를제도화하였으며, 현재는모든정당이당헌에 원내대표 를제도화하고있다 ( 새누리당당헌제 82 조, 민주통합당제 62 조 ). - 82 -

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41) 중앙선거관리위원회는이와관련하여 2 번에걸쳐정당법개정의견 (1999, 2003) 을국회에제출한바있다. 42) 이에대하여 정치권에서주장하는당장의지구당부활은시기상조이며지구당폐지이후, 그제도적효과에대한좀더엄밀한평가가선행되어야한다. 고주장하는견해도있다 ( 윤종빈 2011, 90). - 88 -

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43) 제 2 공화국의헌법이정당에관하여전혀언급하지아니한제 1 공화국의헌법과달리정당에관한규정을둔이유는자유당정권하에서야당으로서받은갖은탄압에대한반성과헌법적으로자유민주질서에반하는정당의탄생을억제시키기위한것이었다. 44) 제 3 공화국헌법에서는정당에대하여많은규정을두어정당에대한국가의개입이증가하였고, 국회의원선거에서무소속출마제도를없애정당중심의정치를지향하였다. - 92 -

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