노인 아동 장애인 표 1. 한국의돌봄서비스구성 사업대상내용제공기관 노인장기요양보험보험가입자시설급여, 재가급여노인요양기관 노인돌봄종합서비스 아이돌봄지원서비스 드림스타트 노인장기요양등급외재가노인복지시설, 지역가사지원, 신변처리, 일상판정자로서평균소득 150% 자활센터, 노

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재연 천
5 years ago
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1 돌봄서비스의현주소와발전방향제언 최정은 _ 새사연연구원 jechoi@saesayon.org 가족안에서생겨나는돌봄의공백을메우고, 국가차원에서맞닥뜨린저출산과고령화문제를풀기위해서라도사회나국가가책임지는 돌봄의사회화 수준을한단계높일필요가있다. 우리사회돌봄복지의향상을위해돌봄서비스의 공공성강화, 지역공동체참여, 생애주기별연계 등을그방향으로제언해본다. 최근몇년사이에가족안에서이뤄지던수많은돌봄활동이이제는사회에서구매할수있는상품으로바뀌면서, 예전과달라진풍경들이많아졌다. 출산을앞둔산모는지방에거주하는친정이나시댁에산후조리를맡기기여의치않아집근처산후조리원이나, 가정방문이가능한산후도우미를이용하는경우가많아졌다. 거동이불편한어르신들도바쁜맞벌이자녀들의도움을받기어려워노인돌봄서비스를이용하는횟수도늘었다. 이처럼갓태어난아이에서나이든노인에이르기까지필요한돌봄활동이가족의울타리를넘어다양한사회서비스의형태로제공되고있다. 산모나신생아, 아동, 장애인, 노인등을대상으로목욕등의신변처리지원, 식사등가사지원, 건강관리등의간병지원, 정서지원등의서비스로세분화되어있다. 가족안에서생겨나는돌봄의공백과저출산과고령사회로빠르게전환되면서국가차원의대응이시급해진현재, 돌봄의사회화는급진전되고있다. 그러나한국사회에서돌봄의사회화수준이나, 돌봄서비스의위상과발전방향은그중요성에비해미흡한점들이많다. 1

2 노인 아동 장애인 표 1. 한국의돌봄서비스구성 사업대상내용제공기관 노인장기요양보험보험가입자시설급여, 재가급여노인요양기관 노인돌봄종합서비스 아이돌봄지원서비스 드림스타트 노인장기요양등급외재가노인복지시설, 지역가사지원, 신변처리, 일상판정자로서평균소득 150% 자활센터, 노인복지관, 사생활지원이하회복지관평균소득 100% 이하 3월돌봄서비스건강가족지원센터 -12 세임산부및 0-12 세저소가정방문, 보육센터프로득아동및시군구소속드림스타트그램, 가족지원서비스, 현가정중기초수급자및차상센터물 / 현금지원위가정 장애인활동지원 6-64 세 1 급등록장애인 발달재활서비스지원 18 세미만, 평균소득 150% 이하 아동보조, 가사지원, 신변 처리, 일상생활지원, 의사 소통보조 언어치료등 산모, 산모관리, 신생아관리, 가 신생아산모신생아도우미평균소득 50% 이하 사도움 가사간병 지역사회 가사간병방문사업 지역사회서비스투자사업 기초보장수급자차상위층 인노인, 장애인 (1-3 급 ), 중증질환자, 소년소녀가정, 한부모가정 평균소득 100% 이하의 아동 ( 노인, 장애인은평균소 득 120% 이하 ) 가사지원, 신변처리, 일상 생활지원, 간병지원 지역개발형 1: 독서지도 등 ; 지역개발형 2: 지자체 별로상이 자료 : 조흥식외, 2013 재인용. 자립생활센터, 지관, 장애인단체 장애인복지관, 치료시설등 영리, 비영리기관 재가노인복지시설, 장애인복 민간재활 지역 자활센터, 노인복지관, 사 회복지관 아동교육관련영리회사 ( 지 역개발형 1); 상이 ( 지역개발형 2) 지자체별로 양적으로성장한 돌봄서비스 우리의돌봄서비스는단기간에양적으로급성장해왔다. 돌봄서비스에바우처 (voucher) 가도입된 2007년부터돌봄서비스의이용자나국가재정지원, 고용이나제공기관도급속도로확대되었다. 바우처는각나라마다형태와그쓰임이다양하나, 우리의바우처는특정서비스에대한구매권을준다는점에서현금지급과다르고, 많은공급자중에소비자에게선택권을준다는점에서현물지급과구별되면서현금지급제도와현물지급제도의중간형태를띠고있다 ( 강혜규외, 2012). 2

3 돌봄서비스바우처이용자수는 2007년 24만7958명에서 2011년 65만6203명으로 5년사이에 2.6배증가했다. 정부예산은 2007년 1,312억원에서 2011년 4,795억원으로 3.7배늘었다. 그러면서돌봄서비스바우처사업의인력도 2007년 3만4423명에서 2011 년 14만4208명으로 4.2배늘어났으며, 제공기관은 2007년 1274곳에서 2011년 4840 곳으로 3.8배확대되었다 ( 강혜규, 2013). 표2. 돌봄서비스바우처사업현황비교 (2007 년과 2011년 )( 단위 : 명, 억원, 개 ) 2007년 2011년 5년증가율 이용자 247, , 배 정부예산 1,312 4, 배 인력 34, , 배 제공기관 1,274 4, 배 자료 : 강혜규, 2013 재구성 ( 돌봄서비스바우처사업 : 노인돌봄종합서비스, 장애인활동지원, 산모신생아도우미, 가사 간병방문도우미, 지역사회서비스투자, 장애아동재활치료, 언어발달지원 ) 사실돌봄서비스는 1970년대이전까지만해도사회복지법인등시설을중심으로전후빈곤지원등의구호적인성격이강했다. 그러나 1980년대를거쳐 2000년대중반까지재가이용서비스를만들면서돌봄서비스의대상범위가저소득층으로크게확대되었다. 이후 2000년대중반부터현재까지돌봄서비스는이용대상의보편화를목표로서비스의공급방식을바우처로바꾸면서오늘날과같은돌봄서비스의모양을갖추게되었다. 박근혜정부들어서는돌봄서비스 ( 사회서비스 ) 는고용확대를이끌분야로까지주목하고있다. 정부가지난해 고용률 70% 로드맵 을발표하면서기존의고용확대를주도해온산업의중심축을내수효과가좋은사회서비스업으로전환하면서일자리확산의주요분야로내세우고있다. 2014년고용률 70% 로드맵의세부과제에는돌봄서비스와관련해아이돌봄서비스확대가세부과제로담겨있다 ( 고용노동부, 2014). 돌봄서비스바우처사업의 5년성장을보더라도, 이용자나공급자는계속늘어날것으로기대된다. 박근혜정부가사회서비스분야를통한고용확대에남다른기대를거는이유도이에기초하고있는듯하다. 그러나현재의돌봄서비스는고용확대나복지재정의효율화라는양적측면에만강조점을둔나머지돌봄서비스를제공하는이들의고용안정성은담보하지못하고, 서비스의질을개선할추가지원에대한개선안은마련되고있지않다. 3

그림 1. 박근혜정부의고용창출패러다임전환 자료 : 관계부처합동, 2013. 양질의 돌봄서비스 가되지못하는이유 가. 스스로돌봄받지못하는 돌봄노동자 돌봄서비스는 스스로자신을돌볼수없는사람을돌보는행위 로, 대상과의관계성 이어느분야보다도중요하다. 이때문에돌봄서비스는대상자뿐만아니라서비스를 제공하는인력에대한돌봄역시간과해서는안된다.

4 그림 1. 박근혜정부의고용창출패러다임전환 자료 : 관계부처합동, 양질의 돌봄서비스 가되지못하는이유 가. 스스로돌봄받지못하는 돌봄노동자 돌봄서비스는 스스로자신을돌볼수없는사람을돌보는행위 로, 대상과의관계성 이어느분야보다도중요하다. 이때문에돌봄서비스는대상자뿐만아니라서비스를 제공하는인력에대한돌봄역시간과해서는안된다. 그러나우리의돌봄서비스노동자의위상은매우낮은수준이다. 다른직종과비교해서도낮을뿐아니라돌봄서비스안에서도상 하위직업군과의차이도뚜렷하게나타나고있다. 의료 복지서비스직노동자와가사 육아도우미노동자 70만명 ( 통계청지역별고용조사 2010년 3분기기준 ) 을대상으로한최근연구를보면, 유치원교사나사회복지전문직종사자의상용근로자는각각 88.5%, 69.5% 로높은반면, 의료복지서비스직이나가사육아도우미의상용근로자는 38.5% 와 4.1% 로매우낮은형편이다 ( 황덕순, 2013). 돌봄서비스분야별여성취업자를살펴보면, 대다수가여성들이다. 전체여성근로자의 월평균임금은 146 만 5 천원이며, 평소주당근로시간은 42.8 시간이다. 그러나돌봄서비 스노동자중상위직업군에속하는유치원교사의전체월평균임금은 154 만 3 천원으로, 4

5 이를제외한돌봄노동자의전체월평균임금은가사 육아도우미 76만6천원, 의료 복지서비스직 87.6만원, 사회복지전문직 127만7천원으로전체여성근로자들보다월평균임금에훨씬못미친다. 게다가돌봄노동자안에서상용근로자와임시근로자간월평균임금격차도크다 ( 황덕순, 2013). 표 4. 돌봄서비스취업자분포와여성취업자비율 ( 단위 : 천명, %, 만원, 시간 ) 구분사회복지전문직유치원교사의료복지서비스직가사육아도우미 종사상지위별취업자 종사상지위별여성취업자 상용임시취업자수근로자근로자 상용근로자 임시근로자 분포 분포 분포 월평균평소주당월평균평소주당분포임금근로시간임금근로시간 자료 : 통계청, 지역별고용조사 원자료, 2010 년 3분기에기초한황덕순 (2013) 재구성. 돌봄노동자들의고용안정성이이같이열악한데도, 박근혜정부의 고용률 70% 로드맵 에는여성의시간제일자리확대에주력하면서지탄을받고있다. 노동시장안에서남녀임금이나지위상격차도심각하지만, 전체여성취업자중에서도돌봄노동자들의저임금의불안정한일자리위치는더낮은상황이다. 나. 서비스공급기관의영리화 돌봄서비스바우처사업이시작되면서서비스공급에영리기관이참여할수있게되었다. 이전의사회복지사업법이개정되면서영리부문의참여가가능했으나, 2007년바우처공급방식을장려하는원칙을명시하면서본격적으로영리기관이진입할수있는계기가되었다 년현재돌봄서비스공급기관운영현황을살펴보면, 전체 3867 개중영리제공기 관의비중은 23% 로계속높아지고있다. 돌봄서비스중에서산모나장애아동서비스에 대한영리비중이각각 45.5% 와 46.1% 로다른대상과비교해서도매우높다. 이로인 5

6 해이들분야의시장가격은대상의비용부담마저높이고있어바우처제가현실에서 어떻게작용하는지를가늠하게한다. 바우처제를도입하면서기대한만큼제효과를내고있지못하는것으로조사되고있다. 바우처제에대한기대는재정을지원하는정부가일정정도의규제자역할을하고, 제공기관들은경쟁을통해서비스가격이나서비스의질적개선에긍정적인영향을줄것으로보았으나, 실상은그렇지못하다. 표5. 사회서비스제공기관운영주체별현황 ( 기준 ) ( 단위 : 개소, %) 구분 총계 돌봄서비스 기타서비스 총계 소계 가사간병 노인 산모 장애인 소계 장애아동 지역사회 영리 ( 비중 ) 비영리 ( 비중 ) 국가, 지자체 ( 비중 ) 계 자료 : 강혜규, 돌봄서비스공급기관들의현황을보면, 기관별고용규모가 10인미만인기관이 23.7% 로영세한곳이많다. 돌봄서비스의바우처를이용하는소비자의만족도조사만보더라도, 서비스이용시간이부족하고, 본인부담금에대한부담도높게느끼고있으며, 서비스내용의질적개선에대한요구도높다. 이처럼정부의일정한지원이이뤄지고있지만, 돌봄서비스시장에서는영세한공급기관이 1/3를차지하고있으며, 이용자는필요한시간만큼주어진비용에서사용할수없다는점이불만족스러운상황이다. 돌봄서비스의이용자부담을낮추고, 돌봄노동자의고용안정성을높여가기위해서는국가의추가적인재정지원이불가피하지만, 현재이에대한고민은이어지지못하고있다. 다. 서비스수요와공급의불일치 그렇다면돌봄서비스를필요로하는수요에맞게지역안에서공급이충족되고있는가? 그렇지못하다. 노인과아동, 장애인돌봄서비스에대한전국적인수요와공급현황을조사한연구를보면, 서비스의제공기관이수요의접근성과일치하지않고있음을확인하게된다. 6

7 이연구에서는전국적으로노인의고령화율을조사해전국공급기관과매칭을해보았다. 그결과고령화율이높은지역에는생활시설수가적고, 고령화율이낮은지역에오히려생활시설수가많은문제가드러났다. 이처럼서비스의전달체계에서이용자의접근성을고려한공급정책이매우중요하지만, 지금의돌봄서비스는이에대한고려가미흡하다. 이연구에서 접근성 은거리뿐아니라, 정보, 서비스가격부담에대한접근성도강조하고있다 ( 박세경외, 2013). 앞으로돌봄서비스의공급은수요의미래특성을반영해계획이세워져야한다는주장도설득력을얻고있다. 특히베이비부머세대들이노인세대로진입할경우, 노인돌봄서비스를설계할때학력수준, 소득준비상태등을고려해노인보호뿐아니라사회참여에대한요구가커질것으로이에대한대응준비도중요한부분이다 ( 이윤경외, 2013). 돌봄서비스발전방향제언 가족돌봄의공백을메우고, 국가적차원에서맞닥뜨린저출산과고령화문제를풀어야할숙제를안고있다. 그러기위해서는사회나국가가책임지는 돌봄의사회화 수준을한단계높이기위한세밀한준비가더해져야한다. 이에다음세가지를돌봄서비스의발전방향으로제언해본다. 우선은돌봄서비스의공공성강화가시급한과제다. 돌봄서비스바우처사업을보면, 정부의재정지원은매년증가하고있으나, 돌봄서비스의질을한단계높이기위해서는추가적인국가의재정지원이고려되어야한다. 돌봄서비스의이용자는필요한시간만큼이용하지못하고가격에대한부담은커지고있다. 돌봄노동자는저임금의열악한고용환경에서관계성이중요한돌봄서비스에장기간복무하기어려운여건이다. 그렇다고정부가재정을지원하는데따른감독이나관리의역할을제대로하고있지도못하다. 또한영세한공급자간경쟁이나영리화된기관의진입이서비스의내용과질적개선에긍정적인역할을하지못하는게우리돌봄서비스의현주소이다. 둘째, 돌봄서비스의지역사회나지역공동체의참여가이뤄져야한다. 돌봄서비스의발전과정은서비스생산자중심으로이뤄지면서, 정작중요한지역과지역에기반한이용자의참여가이뤄지지못했다. 김영종연구 (2012) 에서는사회서비스의제도화과정에서이러한경향성이누적되면서지금은지역사회-지역기반이약해졌다고평가한다. 지역공동체성을반영한돌봄서비스는현재와같이표준화되어있기보다는개인의특성을반영하고있으며, 공급자위주가아니라이용자의참여로이뤄지는공동생산방식임이강조하고있다. 지금의돌봄서비스가필요수요와공급기관이지역에기반하지못하는 7

문제를개선하는데도지역공동체성은확장시켜갈필요가있다. 셋째, 돌봄서비스가생애주기별로연계되어야한다. 이는지역기반에기초할뿐아니라어린아이에서노인에이르기까지필요한돌봄서비스가지역공동체안에서준비되어야함을뜻한다. 박근혜정부는생애주기별맞춤형복지를내걸었으나, 이름만다를뿐이전에행해지던돌봄서비스의수준과별다르지않다는평가가높다. 최근돌봄서비스를둘러싸고 통합 논의가활발하게이뤄지고있다.

8 문제를개선하는데도지역공동체성은확장시켜갈필요가있다. 셋째, 돌봄서비스가생애주기별로연계되어야한다. 이는지역기반에기초할뿐아니라어린아이에서노인에이르기까지필요한돌봄서비스가지역공동체안에서준비되어야함을뜻한다. 박근혜정부는생애주기별맞춤형복지를내걸었으나, 이름만다를뿐이전에행해지던돌봄서비스의수준과별다르지않다는평가가높다. 최근돌봄서비스를둘러싸고 통합 논의가활발하게이뤄지고있다. 대상별로다양한서비스를원스톱방식으로지원하는돌봄서비스통합에대한고민이이뤄지고있다. 이에더해지역안에서생애주기별돌봄서비스가고민된다면, 지역에서요구가높은서비스간연계모델을발굴할수도있고, 제공기관간협력도가능해질수있다. 그림 2. 돌봄서비스의발전방향 자료 : 새사연 앞으로돌봄복지의향상을위한방향으로제언한돌봄서비스의 공공성강화, 지역공 동체성기반, 생애주기별연계 를발전시키며공유해가고자한다. 8

9 [ 참고자료 ] 강혜규, 사회서비스바우처사업의성과와과제, 한국보건사회연구원, 강혜규 박수지 양난주 엄태영 이정은, 사회서비스바우처사업의정책효과분석연구, 한국보건사회연구원, 고용노동부, 올해도고용률 70% 달성에전부처정책역량결집한다!, 관계부처합동, 고용률 70% 로드맵, 김영종, 한국사회서비스공급체계의역사적경로와쟁점, 개선방향, 보건사회연구, 박세경 이정은 신수민 양난주, 사회서비스수요공급의지역단위분석연구, 한국보건사회연구원, 이윤경 염주희 이선희, 고령화대응노인복지서비스수요전망과공급체계개편, 한국보건사회연구원, 조흥식 남찬섭 박영란 최은영, 돌봄서비스정책비교연구, 보건복지부, 황덕순, 돌봄노동자의특성과근로조건, 한국노동연구원,

10 2014 년새사연발간보고서 2014 년 7 월 10 일현재 아젠다 발간일 제목 작성자 세계경제 1/15 지뢰밭속순항? 정태인 한국경제1 1/16 스스로지뢰밭을만들고있는박근혜정부 정태인 한국경제2 1/17 747에서 474로갈아탄근혜노믹스 여경훈 복지1 1/20 박근혜정부式보건의료, 민영화폭탄 이은경 돌봄 1/21 진정한 국가책임보육 이되려면 최정은 주거 1/24 주택시장죽이기에골몰하는정부, 어찌하오리까 강세진 노동 1/28 사라진공약, 반복되는노동시장문제들 김수현 복지2 1/29 노인, 대학생, 취약계층복지정책실종 이은경 노동 4/14 청년일자리정책, 새방향에답있다. 노동 4/17 청년들이원하는 좋은일자리 는무엇인가? 노동 4/21 서울청년일자리정책새방향제안 김수현강세진최정은김수현강세진최정은 김수현강세진최정은 주거 5/12 노인복지의주요이슈, 주거 강세진 경제 5/19 피케티의 21세기자본, 그리고한국경제 1 정태인 정치 5/22 민주주의의수호자는누구인가 이은경 경제 5/26 피케티의 21세기자본, 그리고한국경제 2 정태인 노동 6/2 노동자를위한나라는없다 이은경 경제 6/5 도시가계의지출구조진단 1 강세진 경제 6/16 도시가계의지출구조진단 2 강세진 복지 6/17 박근혜 2기개각, 복지축소와민영화의신호탄? 이은경 경제 6/19 대기업지원정책으로전락하는중소기업적합업종제도 이상호 의료 6/23 박근혜정부의독주에브레이크를 이은경 의료 6/26 이제그런핑계대지마 이은경 복지 7/10 돌봄서비스의현주소와발전방향제언 최정은 10

- 여성고용률은 50.4% 로전년동월대비 0.6%p 상승. 여성고용률 50% 이상이유지되고있음. 하지만여전히남성고용률 71.7% 에비해 20%p 이상낮음 - 연령대별로는전체연령대에서고용률이증가함 - 20대청년층의고용률도상승한것으로나타남. 2014년 9월현재 20대청년층

- 여성고용률은 50.4% 로전년동월대비 0.6%p 상승. 여성고용률 50% 이상이유지되고있음. 하지만여전히남성고용률 71.7% 에비해 20%p 이상낮음 - 연령대별로는전체연령대에서고용률이증가함 - 20대청년층의고용률도상승한것으로나타남. 2014년 9월현재 20대청년층 [ 월간노동시장모니터 ] 2014 년 9 월노동시장분석 2014.10.16 김수현 _ 새사연연구원 sida7@saesayon.org 2014 년 9 월주요고용동향 고용률, 실업률, 경제활동참가율 - 2014년 8월고용률은 60.8% 로전년동월대비 0.4%p 상승 - 실업률은 3.2% 로전년동월대비 0.5%p 상승 - 경제활동참가율은 62.8% 로전년동월대비