프로그램 년 월 일 화 축사 인사말 김춘진보건복지위원회위원장 정용건국민연금바로세우기국민행동집행위원장 Section 1 사회발제토론 국민연금의제도적문제와발전방향이상이복지국가소사이어티공동대표제갈현숙사회공공연구원연구위원김용익새정치민주연합국회의원 윤석명한국보건사회연구원연금연구

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1 국민연금바로세우기국민행동 국민연금 정책 Workshop 일시 년 월 일 화 일 수 오후 시 장소 국회의원회관제 간담회실 호 주최 국민연금바로세우기국민행동

2 프로그램 년 월 일 화 축사 인사말 김춘진보건복지위원회위원장 정용건국민연금바로세우기국민행동집행위원장 Section 1 사회발제토론 국민연금의제도적문제와발전방향이상이복지국가소사이어티공동대표제갈현숙사회공공연구원연구위원김용익새정치민주연합국회의원 윤석명한국보건사회연구원연금연구센터센터장 휴식 Section 2 사회발제토론 국민연금기금운용체계개선방안정용건국민연금바로세우기국민행동집행위원장정창률단국대학교교수김성주새정치민주연합국회의원 원종욱한국보건사회연구원미래전략연구실실장 2

3 프로그램 년 월 일 수 Section 3 사회발제토론 국민연금기금운용의과제와운용방향정용건국민연금바로세우기국민행동집행위원장원승연명지대학교교수김미희통합진보당국회의원김우찬고려대학교교수 휴식 Section 4 사회발제토론 공적연기금과사회적투자 - 국민연금기금의공공사회서비스투자를중심으로김경자민주노총부위원장주은선경기대학교교수남윤인순새정치민주연합국회의원 이재현숭실대학교교수 국민연금정책 3

4 목차 발제 국민연금의제도적문제와발전방향 제갈현숙 토론 정책형성과정으로본국민연금제도의문제점과개혁방향에대한시 론 김용익 토론 토론문 윤석명 발제국민연금기금운용체계개선방안 정찰률 토론 조국민연금기금운용 누가 어떻게할것인가 김성주 토론 기금지배구조개선 원종욱 발제국민연금기금운용의과제와운용방향 원승연 토론 토론문 김미희 토론 국민연금기금운용방향및주주권행사 김우찬 발제 공적연기금과사회적투자 국민연금기금의공공사회서비스투자를중심으로 주은선 토론 연기금의사회적투자및공공복지인프라투자확대 남윤인순 토론 공적연기금과사회적투자 이재현 4

5 축 사 김춘진의원 새정치민주연합 고창 부안 안녕하십니까? 국회보건복지위원장김춘진입니다. 먼저국민연금제도와기금운용의보장성및공공성강화방안에지속적인관심을갖고, 연금제도의합리적발전을위해노력해주시는 국민연금바로세우기연금행동 의 연금정책워크샵 개최를진심으로축하드립니다. 더불어본워크샵개최를위해노고를아끼지않으신여러전문가분들과관계자여러분, 그리고참석해주신내외귀빈여러분께감사인사전합니다. 지난 7월 25일, 어르신들의편안한노후생활보장과연금혜택의공평성을실현하고자기초연금제도가시행되었습니다. 그러나정부가보충성의원리를들어 65세이상의기초생활보장수급자들에게기초연금을지급하는동시에기존의생계급여를삭감함에따라, 기초연금이결국 주었다뺏는연금 에불과하다는비난여론이높아지고있는실정입니다. 뿐만아니라기초연금의지급액기준이소득의증가가아닌물가의상승률과연동되기에, 현재의 40대와 50대는애초에기대했던것보다기초연금수령액이많이줄어들지도모른다는불안감도커지고있습니다. 근본적인국민연금의목적은노후의빈곤을예방하는것으로, 이는복지에서가장중요한부분입니다. 최근 OECD의자료에의하면, 2012년말기준우리나라노인빈곤율은약 48.5% 에달하며, 이는 OECD 회원국의평균값인 10.5% 에비해거의다섯배에해당합니다. 반면, 한국의공적연금지출은 GDP 대비약 2.1% 로 OECD 평균 7.8% 에크게못미치는수준입니다. 따라서국민연금의본 국민연금정책 5

6 목적달성을위해합리적인방법론의강구와동시에, 기초연금의양적인보충또 한필요하다고봅니다. 이제는현행연금제도가가지고있는문제점을명확히인식하고, 노후의빈곤예방이라는본목적에부합하되, 당면한한계점을극복할수있도록모두의노력이필요한시점입니다. 따라서우리는국민연금의지속가능성을살피고국민연금이실국민의노년삶의질향상에도움이될수있는개혁방안을적극적으로모색해야합니다. 먼저국민연금이사각지대없이모든수급권자에게지속적으로지급될수있도록국민연금의보장성을강화해야합니다. 이를위해서인구감소와경제성장둔화라는현실을직시하여, 국민연금기금을보다체계적으로운용하는것이중요합니다. 그리고국민연금기금운용체계가보다전문적으로정착하도록사회적인프라를구축하고, 수익성을중시하는기존의운용제도에서벗어나사회책임투자를강화를통해세대간의형평성을추구해야합니다. 합리적인기금운용체계개혁을중심으로국민연금제도의올바른방향성을제시하여, 잃어버린국민들의신뢰를한걸음씩회복해나갈수있도록모두노력해야합니다. 저또한국회보건복지위원장으로서, 연금제도가국민의생활안정을보장하고, 미래의기반을단단히다질수있도록지속적인관심을갖고백방으로노력하겠습니다. 오늘워크샵은각분야의전문가들과토론을통해문제점을짚고, 해결책을함께논의하는뜻깊은자리가될것입니다. 국민이행복한복지국가실현을위한진정한시발점이될 국민연금바로세우기연금행동 의 연금정책워크샵 개최를진심으로축하드리며, 여기에참여하신모든단체와함께해주신분들에게무궁한영광이함께하기를기원하겠습니다. 감사합니다. 6

7 인사말 정용건국민연금바로세우기국민행동집행위원장 두번째국민연금정책워크숍에초대합니다. 세상어느국가도경험하지못한속도로우리의고령화는진행되고있습니다. 이미 2000년에고령화사회에진입한우리나라는 2018년에고령사회, 2026년에는초고령사회에진입하게될것입니다. 노인빈곤율역시 OECD 평균의 4배의이르는 49.3% 로이미노인 2명중 1명이가난한나라이며노인자살률역시 OECD 평균의 4배에이르고있습니다. 복지에대한준비로의지도없이빈곤의남의일이되고각자의노후는알아서하라는것이정부의방침이고재정문제만핑계되면재앙이될미래에대한고민없이모두가이해하는듯합니다. 제작년이맘때쯤우리는국민연금을제대로세우는것이우리나라노후빈곤을해결하는단초라믿고연금행동을발족하기위한워크숍을진행했었습니다. 2년이지난지금우리의행동이세상의변화를추동하지는못했더라도우리는여전히변화를추구해야하고다시국민연금을곧추세우기위해두번째워크숍을진행하고자합니다. 국민연금제도전반에대한좀더진전된제안을기대하며제도와기금운영, 거버넌스, 그리고대안적투자에대한고민을담았습니다. 발제하신제갈현숙정창률원승연주은선선생님과토론자들께 깊은감사를드리며후원해주신국민연금지부의박준우위원장과토론회준비에 국민연금정책 7

8 고생하신이경우사무국장, 사무국집행위성원들께도깊은감사를드립니다. 국민연금이노후빈곤을해결하고행복한노후를만들때까지연금행동의노력은 계속될것입니다 감사합니다. 8

9 Section1 발제 국민연금의제도적문제와발전방향 제갈현숙 / 사회공공연구원연구위원, 연금행동정책위원 Ⅰ. 서론 1. 한국노인의생존위협 최고의노인빈곤율과자살률 년기준 65 세이상인구의 49% 상대적빈곤. 전체인구의빈곤율이 15% 로 3배를넘었고, OECD 평균 13% 와비교했을때 OECD 평균에거의 4 배에이름. 절대빈곤상태에빠져있는노인층에대한공식자료는없지만, 약 26%(150 만명 ) 정도로복지부는추정함 ( 복건복지부, ) ). 독거노인수가 2000년이래 2.5배증가했고, 현재전체노인중 1/4 을차지하고있음. 이러한변화는노인빈곤의상황을심화시키는요소로작용함. 보건복지부 년기초노령연금통계 국민연금정책 9

10 그림 년 노인빈곤율비교 - 노인빈곤의증가는 65 세이상노인의자살증가에직접적인영향을미침 년 10 만명당 34 명에서 2010 년 72 명으로두배이상증가. OECD 평 균 22 명과비교했을때세배이상높음. 2) 그림 년이후 주요국의연령대별자살률비교 만명당해당명수 한국경제보고서 10

11 - 한국의연령대별자살률은 10만명당 세는 12명, 35세에서 64세는 28 명, 65세이상은 72명으로전연령대에서 OECD국가평균보다모두높고, 특히 65세이상노인연령에서자살률은심각한수준임. 자살률은삶의질을평가할수있는결정적인기준임. 노인인구에게빈곤은결정적인요소로서자살에영향을미침. 이에자살예방및삶의질제고를위해노인빈곤에대한즉각적이고효과적인공적소득보장의필요성이절실하게대두됨. 2. 국민연금에대한평가 한국경제보고서 국민연금이빈곤을줄이는데보다효과적이도록만드는것이중요 - 정부의 2013 년예측에따르면, 노인층중단지 40.9% 만이 2030 년에국민연금을수령. 연금급여는 40년간보험료를납부한가입자들에대한목표소득대체율을 50% 에서 40% 로축소계획에따라낮게유지. 2030~40 년동안연금수급자의평균보험료납부기간이 20년미만에머물면서실질소득대체율은 20% 미만 - 세가지접근ㆍ보다많은사람들이국민연금에보험료납부하도록해야함 : 2012년기준으로생산가능인구의 43% 만이국민연금보험료를납부, 이는자영업자, 비정규직근로자및중소기업근로자들에게국민연금가입의무가제대로이행되지않고있음을반영한것으로분석 ( 다른선진국의 % 비율보다훨씬낮음 ) ㆍ급여를늘리기위해서평균보험료납입기간연장ㆍ보험료율인상 : 2083년까지균형예산을유지하기위해서소득대체율을 40% 로유지할경우보험료율을 14.1% 로인상 공적연금개혁의 3 대요소는급여삭감, 연금수급연령상향조정, 연금수 입증대를위한방안 ( 보험료인상, 국가재정지원등 ) 임. OECD 사무국에서는 연금재원을일반세수에의존한다면실질적으로는비정규직근로자, 중소기 국민연금정책 11

12 업근로자등과같이국민연금에가입할가능성이더낮은저소득자로부터고소득자에게로소득이이전될것으로제시. 이에 2083년까지국민연금의적자를예방하기위해서는보험료율을 2015년까지 14.1% 로올려야할것을권고함. 이것은한국의연금재정안정화론자들의입장이그대로반영된것으로볼수있음. 국민연금연구원의평가 국민연금사각지대문제 국민연금제도는구조적으로모든국민을포괄할정도로수용성이있은제도가아니며 급여수준도낮아서노후소득보장기능이제한적임 이를보완하기위해도입된기초노령연금도급여수준이낮고중복수급이제한되어중층보장이거의어려움 사적연금도중산층이상에게혜택이집중되는제도임 이와같은노후소득보장제도는구조적으로노후소득의불평등을악화시키는악순환을초래할우려존재 한마디로우리나라는비용대비효율성 노인빈곤해소를위한보편성과적절성 재정안정성확보등의측면 이그다지크지않는노후보장체계를운영되고있음 국민연금의핵심문제는사각지대문제로가입사각지대 낮은수급률과낮은급여수준으로살펴봄 - 사각지대 : 사각지대는통상연금을받지못하는경우를포함하여최저생계비에도미달할정도로낮은연금을수급하는상태를의미함. 이러한연금수급의사각지대와낮은연금수준은결국현재의연금가입에서사각지대에서연유 1 가입사각지대 - 국민연금은형식적으로는모든경제활동인구를포함하여야하지만, 실제로는경제활동인구의 53% 정도만포괄. - 국민연금에는비경제활동인구가원천적으로적용제외되어있기때문에전체근로가능인구 (18~60 세 ) 대비가입률은이보다낮은 40% 수준. 대부분의선진국에서공적연금의실가입률이경제활동인구의 90% 이상인것에비해우리나라의실가입률은선진국의절반수준임. 국민연금연구원 공적연금의이해 12

13 표 국민연금실질가입률국제비교 단위 천명 구분 가입대상 가입자규모 (A) 민간부문경활인구 (B) 세인구 (C) 실가입률 Ⅰ A/B 실가입률 Ⅱ A/C 미국 (OASDI) 전소득활동인구 162,310 ( 08) 153,124 ( 07,16 세 ) 184,016 ( 09) 독일 ( 공적연금 ) 세피용자 34,988 ( 07) 41,416 ( 07,15 세 ) 49,899 ( 09) 84, 영국 ( 기초연금 ) 세소득활동인구 33,400 ( 07~8) 30,790 ( 07,16 세 ) 37,153 ( 09) 캐나다 (CPP+QPP) 세소득활동인구 16,256 ( 07) 17,696 ( 07,16 세 ) 20,771 ( 09) 일본 기초 후생 세전인구 65 세미만피용자 70,380 ( 08.3) 33,7990 ( 08.3) 66,080 ( 07,15 세 ) 75,328 ( 09) , 한국 ( 국민연금 ) 세소득활동인구 14,403 ( 11.12) 23,500 ( 11.12,18 세 ) 32,793 ( 11.12) 주 1. 가입자란한시점 ( 연도말 ) 에서보험료납부자를의미함 2. 민간부문경활인구 : 미국의인구센서스국 International Statistics 자료. 단한국은통계청의경제활동인구중공무원등 150만명을제외한수치임 세인구는미국인구센서스국자료 ( 모두 09년기준 ) 4. 한국경우는민간부문경활인구대신전체경활인구 세대신 18세-59 세인구적용자료 : 국민연금연구원, 2014:251 - 낮은실질가입률의요인ㆍ자영업자, 비정규직노동자를포괄하는지역가입자상당수의보험료미납부문제 : 국민연금총가입자는 2012년말기준 2,024만명중지역가입자는 857만명 (42%) 4) ㆍ지역가입자들의보험료미납부이유 : 의도적으로보험료납부를기피하는경우도있겠지만대개경제적여력의문제로추측됨. 지역가입자의 50% 이상이저소득층의비정규직근로자 ( 피용자 ) 임. 나머지는자영자집단으로, 이들의 50% 는사업자등록증이없는난전상인등영세불완전자영자임. 즉지역가입자의대부분이사실저소득계층으로볼수있음. 다른한편, 관리자의입장에서보면지역가입자의 30% 만이국세청과세자료를가지고있고 70% 는아무런객관적소득자료가없어가입과보험료납부를강제하기가매우어려운상황임 임의가입자 만명 국민연금정책 13

14 2 낮은연금수급률 - 제도의미성숙과가입사각지로인해기초노령연금을제외한공적연금수급자의규모는노인인구대비소규모. 2010년말기준전체 65세이상노인인구 (600만명 ) 중에서국민연금수급자는 160만명으로약 26% 수준임. 특수직역연금등전체공적연금수급자와합쳐도수급률은 30% 를넘지못함. 노인의 70% 를대상으로지급하는기초노령연금이 2007년에도입되면서공적연금수급률제고에양적기여. - 낮은국민연금실질가입률은나중에낮은연금수급률로이어짐. 2008년실시된제2차재정계산결과 ( 국민연금재정추계위원회 국민연금제도발전위원회, 2008) 에따르면, 2030년에도전체노인의 40% 만이국민연금의노령연금수급, 2050년에도 63% 정도만노령연금을수급할것으로전망. 2013년재정계산 ( 국민연금재정추계위원회외, 2013) 에의하면여성의높은경제활동참가율가정등으로제2차재정계산에비해수급률이다소높아질것으로예상되지만국민연금제도가완전히성숙한후에도여전히큰규모의연금사각지대가지속될것으로전망됨. 5) 표 제 차재정계산에따른국민연금수급자및수급률전망 단위 천명 수급자수 65 세인구대비수급자수비율 노령연금 장애연금 계 노령연금 장애연금 계 , , , , , , , , , , 자료 : 국민연금재정추계위원회 국민연금운영개선위원회, 낮은급여수준 - 적용사각지대는연금을받지못하는사람 ( 무연금자 ) 의규모결정과연금을 이미거의대부분의선진국의경우이미 년대에연금수급률이 를넘겼다는점을상기하면우리나라 국민연금의성숙도는매우지연됐다는점을알수있음 14

15 받는사람들의연금수준을결정하는요소. 국민연금액은가입기간 (= 보험료 납부기간 + 크레딧기간 ) 에따라늘어나는구조인데가입기간이길지못하면 전반적으로연금수준이낮음. 표 국민연금의월평균노령연금수급액및급여수준추이 해당연도 월말기준 단위 원 구분 평균노령연금월액 (a) A값 (b) 1,498 1,619 1,751 1,792 1,824 1,892 a/b 주 : A 값은최근 3 년간전가입자평균소득월액을평균한값임. 이때최근 2 년의전가입자평균소득월액은 물가상승률로현재가치화한금액을적용함. 자료 : 국민연금공단, 2012, 국민연금통계연보 - 노령연금평균수급액은 2012년기준가입자평균소득의약 16% 정도. 이렇게낮은평균급여수준은현재수급자들의짧은평균가입기간과연관됨. 향후수급연금액의수준의변화에는소득대체율과평균가입기간이작용됨. 전자의경우 70% 에서 40% 로축소한결과평균수급액수준을점차낮추는방향으로작용할것임. 그렇다면평균가입기간만이평균수급액을높이는요소로작용됨. 재정계산에의하면 2070년경에평균가입기간이대략 20년전후가될것으로예상되므로수급자의평균연금액도 20% 를크게넘지는못함 - 국민연금의급여를삭감하면서이를완충하기위해도입된기초노령연금, 기초연금의급여수준도현재 5% 로매우낮음. 국민연금과합해도가입자평균소득대비총연금액은겨우 20% 수준임. 국민연금과기초노령연금을동시에수급하는일부노인의경우에한정되었고, 기초연금의경우급여기간까지연계됨. 기초노령연금의중복수급자는전체노인의 15% 에불과하다는점을감안하면대부분의노인은빈곤선미만의연금수급중. 두제도의중층적보장은실질적으로는이루어지지못함 국민연금정책 15

16 3. 국민연금제도적발전을위한주요고려사항 제도의목적및특징 도입목적 - 가족구조및부양의식의변화, 산업화 도시화, 급속한고령화등에따른노령ㆍ장애ㆍ사망등의사회적위험증가 - 이러한사회적위험발생시연금급여를제공함으로써본인및그가족의생활안정에기여하고노후소득보장 제도특징 - 사회보험방식 : 일정기여를전제로급여실시, 사회연대성, 세대연대성ㆍ확정급여 (DB): 연금급여수준이사전에확정ㆍ기금적립 : 제도초기예상지출보다높은보험료율의설정으로상당한기금적립추구 - 소득재분배 제도발전과정 적용범위확대 인이상사업장의근로자 인이상사업장의근로자로적용범위확대 농어민등농어촌주민에대한적용확대 도시지역연금시행 ( 전국민연금 ) 인 1인이상사업장의근로자로확대 주요제도개혁연혁 년제1차국민연금개혁ㆍ기존제도유지시 2023년대수지적자, 2036년대기금소진ㆍ보험료율인상적용 16

17 표 기간별국민연금보험료율 구분 88~ 92 93~ ~ 97 98~ ~ ~ ~ 사업장가입자 3% 6% 9% 퇴직금전환금 (1/3) 9% 지역가입자 - 3% 4%~8% ( 년 1%p) 9% ㆍ급여수준의하향조정 : 70% 60% ㆍ연금지급연령상향 : 2013~2033 년까지 60세에서 65세로단계적조정 (5년마다 1세씩 ) - 재정계산제도도입 년제2차국민연금개혁ㆍ장기재정불안정문제및제1차재정계산 (2003) 에따른제도운영계획재수립ㆍ기존제도유지시 2033년대수지적자, 2047년대기금소진ㆍ급여수준의추가하향 : 60% 40%( 08 년 ~ 28년까지매년 0.5%pt ) ㆍ Credit제도도입 : 군복무및출산에대해가입기간으로인정ㆍ기초노령연금의도입 : 65세이상노인의 60% 70% 에게 A값의 5% 지급 년 3차재정계산 년 7월기초연금도입 미해결문제 사각지대문제 가입률 수급률 급여수준 거대기금운용문제 재정안정화패러다임에따른제도의보장성축소 사회정책으로서타정책 노동정책등 과의연계미약에따른노동시장과의괴리유지 국민연금정책 17

18 Ⅱ. 국민연금제도의현황과문제점 6) 1. 가입자현황 월 4,433천명 월 19,886천명으로 4.5배증가 - 사업장가입자의규모가크게증가하고있는반면, 지역가입자규모는크게축소되는경향을보임. 최근에는제도에대한인식의변화등으로임의가입자도큰폭으로증가하는추세 그림 국민연금가입자증가추이 - 전체가입자중사업장가입자비율은 57.2%, 지역가입자는 41% 수준. 여성 의경우임의가입자및임의계속가입자의비율이남성보다훨씬높은것을알 수있음. 제 차재정계산을위해소집된제도발전위원회제 차회의자료를필요에따라재구성 이것은국민연금연구원 에서작성한자료로공단의기초자료가풍부하게반영됨 18

19 표 국민연금가입종별 성별가입자현황 단위 명 구분 인원 계 비율 사업장가입자 지역가입자 임의가입자 임의계속가입자 계 20,781,863 (100.1) 11,889,891 (100.0) 8, (100.0) 178,687 (100.0) 121,068 (100.0) 남자 11,980,160 (57.6) 7,255,893 (61.0) 4,660,501 (54.2) 28,722 (16.1) 35,044 (28.9) 여자 8,801,703 (42.4) 4,633,998 (39.0) 3,931,716 (45.8) 149,965 (84.9) 86,024 (71.1) 주 : 괄호는 column percentage 를의미 자료 : 국민연금공단내부자료 (2014 년 1 월말기준 ) - 연령별비교에서 40 세미만의가입률인 44.2% 수준에머물고있다는점에서 20 년이상장기가입유지가현실적으로어렵다는점이나타남. 표 국민연금가입종별연령별가입현황 단위 명 구분 인원 계 비율 사업장가입자 지역가입자 임의가입자 임의계속가입자 계 20,781,863 (100.1) 11,889,891 (100.0) 8, (100.0) 178,687 (100.0) 121,068 (100.0) 30 세미만 3,533,674 (17.0) 2,260,839 (19.0) 1,269,030 (14.7) 3,805 (2.1) ,645,199 (27.2) 3,704,517 (31.1) 1,922,554 (22.4) 18,128 (10.2) ,089,650 (29.3) 3,551,805 (29.9) 2,482,563 (28.9) 55,282 (30.9) ,392,257 (25.9) 2,372,730 (20.0) 2,918,055 (34.0) 101,472 (56.8) - 60 세이상 121,083 (0.6) - 15 (0.0) - 121,068 (100.0) 주 : 괄호는 column percentage 를의미 자료 : 국민연금공단내부자료 (2014 년 1 월말기준 ) - 50만원단위소득월액별가입구성비 : 50만원미만가입자비율 1.36%, 50만원이상 100만원미만 20.65%, 100만원이상 150만원미만 23.66%, 150만원이상 200만원미만 14.51%, 200만원이상 250만원미만 9.88%, 250만원이상 300만원미만 6.96%, 300만원이상 350만원미만 5.18%, 350만원이상 국민연금정책 19

20 17.79%. 전체가입자규모중 A 값미만의가입자비중은 60.18% 그림 년소득월액별가입자구성비 출처 : 국민연금공단 국민연금통계연보 p 연금급여현황 - 연금수급자 : 2000 년 618 천명 2013 년 13,112 천명으로 20 배이상증가 자료기준전체공적노후보장급여수급자중국민연금수급자의비중 은 27.7% 표 세이상공적연금수급자규모 65 세이상노인공적연금수급률기초노령연금국민연금 * 특수직역연금 5,700 천명 (100.0%) 4,670 천명 (82.4%) 3,818 천명 (67.0%) 1,577 천명 (27.7%) 220 천명 (3.9%) 기초노령연금과공적연금중복수급자 : 916 천명 (16.1%) * 국민연금도자료일관성차원에서 65 세이상자만대상 자료 : 국민연금연구원내부조사자료 - 연금총지급액 : 2000 년 1.6 조원 2013 년 13 조 112 억원 8 배이상증가 20

21 그림 년도급여지급액현황 년 12월기준노령연금의수급자는 2,460천명, 이중 2/3(1,604 천명 ) 가특례노령연금수급자임. 노령연금평균수급액은월28만원이며, 특히가입기간이짧았던 (10년미만 ) 특례수급자의수급액은 19만원으로크게낮은상황임. - 전체연금지급총액중특례급여비율이 65.2% 로가장높고, 완전노령연금은단 3.3%. 연금제도시행 26년의제도성숙도의한계존재. 특례연금의지급총액은전체급여지출총액의 44.3% 수준. 표 노령연금수급자및지급총액현황 월 단위 명 백만원 구분 계 완전 감액 조기 특례 분할 총수급자 2,459,690 81, , ,696 1,604,151 6,056 (%) (100.0) (3.3) (21.3) (9.9) (65.2) (0.2) 지급총액 692,780 61, , , , (%) (100.0) (8.9) (31.0) (15.7) (44.3) (0.1) 자료 : 국민연금공단 (2012), 월말국민연금사업통계 ( 안 ), 수급자의 2/3 가받는특례급여는월평균 191,470 만원으로 A 값의 10% 수준에 도미치지못함. 특례적용에따른국민연금평균월수급액은 281,610 원으로 최저생계비절반수준. 국민연금정책 21

22 표 노령연금월수급액현황 월 단위 원 계 완전 감액 재직자 조기 특례 분할 최고 1,342,110 1,342,110 1,200,620 1,136,180 1,233, , ,520 평균 281, , , , , , ,120 주 : 해당월지급자의기본 + 부양가족연금월액기준임. 자료 : 국민연금공단 (2012), 월말국민연금사업통계 ( 안 ), 특례적용의특수한상황이감소하고제도가성숙할수록평균급여액은증대할 수있음. 급여액을증대시킬수있는결정적인변수는가입기간이고, 가입기간 이 16 년 9 개월이상이될때, 최저생계비수준이상의급여가가능해짐. 표 국민연금평균가입기간과급여액변화추이 연도 2007 년 2010 년 2020 년 2030 년 2040 년 평균가입기간 ( 년 ) 평균연금월액 ( 원 ) 275, , ,000 1,246,000 2,013,000 주 : 당해연도신규노령연금수급자기준임 자료 : 국민연금공단연금급여실, 연금급여현황, 그러나제도가성숙기에접어들어도소득대체율, 즉보장성은크게증가하지않음. 소득대체율측면에서 2015년이후부터점진적으로하락해서 22% 수준에서머물게됨. 연금제도성숙과더불어서수급자의수는증가하지만 2040 년이후가되어야 65세이상인구중절반이상이수급자가될수있음. 수급자비율은증가하지만실질소득대체율은점진적으로하락함. 표 평균소득대체율추이및국민연금급여별수급자비율 구분 평균소득대체율 노령연금 / 65 이상인구 장애연금수급자 / 65 이상인구 유족연금수급자 / 65 이상인구

23 구분 평균소득대체율 노령연금 / 65 이상인구 장애연금수급자 / 65 이상인구 유족연금수급자 / 65 이상인구 주 1 : 2008년재정계산장기추계모형사용, 국민연금연구원추계 (2013) 주 2 : 소득대체율은해당년도의특례, 재직자노령연금수급자를제외한노령연금수급자들의최초연금월액과 생애평균소득월액 (B값) 의비율로계산한것임. 국민연금정책 23

24 Ⅲ. 국민연금의제도적발전방향 1. 적용사각지대 - 국민연금의가입자는현재외형적으로 1,990만명 ( 경활인구 2,222만명대비약 89.6%) 에달하고있지만, 경제활동인구대비소득신고자 ( 총가입자에서납부예외자를제외 ) 의비율즉, 실가입률은약 68.5%(1,524 만명 /2,222 만명 ) 수준. 그러나보험료납부자만을기준으로하면실가입률은 63.5% 수준. 국민연금적용대상대비보험료납부실가입률은단 43.2% 수준임. 그림 국민연금사각지대추정통계 - 약 64% 의국민연금실가입률은유사보험제도를가진선진외국및 OECD 국가평균 83.6% 에비교했을때낮은수준. 24

25 표 경제활동인구대비공적연금가입률국제비교 미국 영국 독일 캐나다 94%( 11) 91.6%(BSP), 88.3%(S2P) 80.9%( 09) 69.6%( 07) 네덜란드 일본 스웨덴 우리나라 90% 이상 97%( 국민 ), 52%( 후생 )( 10) 99%(08 ) 60.0%( 11) 자료 : 국민연금연구원조사자료 ( 제3차국민연금제도발전위원회 3차회의자료 ). - 지역가입자중납부예외자비율이 2004년 49.8%( 납부예외자 / 지역가입자 ) 에서 2013년 53.7% 로꾸준히증가해옴. 지역가입자의소득신고자와납부예외자규모는 2004년까지소득신고자가더많다가 2005년부터납부예외자규모가더커짐 (2004년소득신고자 4,729천명, 납부예외자 4,683천명 / 2013년소득신고자 3,938천명, 납부예외자 4,575천명 ). 2013년말기준납부예외자비중은 54.5%, 소득신고자비중은 45.5% 로납부예외자규모가소득신고자규모를상회함. 즉가입사각지대핵심아젠다를소득신고방안제고에서납부예외자에대한원인진단및방안으로초점이전환되어야함. 2. 급여사각지대 - 국민연금재정추계 (2008) 결과국민연금수급률은 2030년 50.7%, 2050년 78. 8% 로추정. - 선진외국의경우이미 2000년대에 100%( 참고 3을보라 ) 를달성한것에비하면크게미흡한수준. 40년정도의연금성숙기간이후수급률은 90% 이상도달하는것이일반적인현상. 그러나한국의경우국민연금제도시행 40년시점에서 37.6%, 제도시행 60년시점에서 65.5% 에이름. 국민연금정책 25

26 표 국민연금수급자및수급률전망 단위 천명 65 세이상인구 수급자수 ( 천명 ) 65 세인구대비수급자수비율 (%) 노령장애유족노령장애유족계 , ,357 1, ,701 2, ,811 4, , ,041 7, , ,156 10, , ,141 10, , ,264 9, , ,263 8, , * 기본인구가정. ** 수급자수는 65세이상노인중수급자임. 자료 : 국민연금재정추계위원회 국민연금운영개선위원회 (2008). 높은연금사각지대에대한공단의진단및대응 - 적용단계에서높은사각지대에기인 : 소득파악곤란, 저소득층의보험료부담, 제도불신, 제도인식부족등복합적요인에기인. - 대응 : 사업장가입범위확대, 보험료지원, CSA( 노후설계서비스 ) 사업등. ㆍ대응에대한자체평가 : 근본적인요인인소득파악 ( 지역가입자의약 1/3만이국세청과세자료보유 ) 문제에부딪혀사각지대축소가더디게진행. 사회보험사각지대에대한다양한원인진단 - 법 제도적제약 (Ginneken, 1999; 김연명 윤정향, 2003): 사회보험에가입위해필요한법 제도적조건의제약에기인 - 행정문제 (Ginneken, 1999): 보험료납부자와납부의무자에대한관리, 제대로관리되지않을경우기여회피발생, 가입자들간의형평성문제등 - 낮은기여능력 (Ginneken, 1999; Bailey Turner1997): 장기적이고정기적으로보험료를납부할수없는대상자증대 - 기여대비낮은급여 (Bailey Turner, 1997): 지속적인보험료납부이후받게되는급여의수준이낮을경우, 보험가입에대한유인효과떨어짐 - 노동시장구조의변화 (Brosens eta, 2006; 성은미, 2009): 사회보험은정규직 26

27 전일제노동을전제로설계됨, 즉고용과임금모두에서안정적인고용관계를전제로장기적이고정기적인운영체계를갖춤, 그러므로이러한고용관계에서벗어난고용형태는사회보험의제도적속성에반영되기어려움, 그결과각종불안정한고용형태에속한노동자들의가입은근본적인난관에봉착되었다고볼수있음. 이제까지사각지대해소를위해법제도제약과행정문제해소를위한노력에주력해옴. 반면낮은기여능력, 기여대비낮은급여, 노동시장구조변화에대한대응이매우미흡했음. 특히기여대비낮은급여의경우연금기금수지균형및재정안정화패러다임에종속되면서 20년이상가입이유지되더라도실질보장률 20% 머물게됨. 3. 급여적정성 - 현노령연금수급자평균연금액의 A 값대비소득대체율은약 15% 수 년이상가입자의노령연금이 41.8% 로가장높고, 특례노령연금이 10.1% 로가장낮음. 표 노령연금종별평균수령액과 값대비소득대체율 단위 원 구분 계 완전 감액 재직자 조기 특례 분할 최고 1,342,110 1,342,110 1,200,620 1,136,180 1,233, , ,520 평균 281, , , , , , ,120 평균 /A값 주 1) 연금액은해당월지급자의기본 + 부양가족연금월액기준 2) 월 A값은 1,891,771 원 실수급액의장기전망 - 수급연금액의수준은표준소득대체율은평균가입기간및신고소득수준등에의해결정됨. 그러나수급액결정요소인평균가입기간이노동시장의유연화로인해불리해졌기때문에향후수령연금액수준이크게증가하지않을전망. 또한 평균가입기간 이점차상승하더라도표준소득대체율의감축스케줄에따라상쇄됨. 국민연금정책 27

28 낮은실수급액수준의원인과대응 - OECD 34개국표준소득대체율 (45년가입, 평균소득자 ) 은 57.3%, 국민연금은 42.1% - 평균가입기간이 2070년에이르러야 25년에도달하게됨 - 사업장가입자와지역가입자간신고소득월액의격차, 실제근로소득과가입자평균소득월액 (A값) 의편차심화 - 노동유연화결과늦은입직연령, 빠른퇴직연령등노동시장구조가국민연금장기가입에순응하지못하고있음 - 수급액향상을위해지금까지가입기간확대및신고소득수준상향조정등을노력 ( 출산및군복무크레딧도입, 사회보험료지원 ) 했지만근본적인변화에영향을미치지못함 4. 종합평가및발전방향 국민연금은아직성숙기에접어들지못했음 이에높은사각지대 낮은연 금급여등과같은제도적한계로기본적노후보장제도로서의역할이취약 함 그결과한국의노인빈곤율과자살률은줄지않고증가하고있음 그러나지난시기연금개혁은취약한제도적구조의개선에주목하기보다는연금기금의수지균형및재정안정성에초점을맞춰보장성을하락하고가입자의신뢰를하락하는방식으로진행되어옴 정부와공단은국민연금의장기적재정불안정문제를중심으로제도에접근하기때문에공적연금으로서국민연금의노후소득보장이란정책적목적에매우수동적으로행위함 재정안정화담론이제도에미친영향 [ 국민연금제도개혁과 1~3차재정계산요약 ] 1998년 1차제도개혁 : 소득대체율 70 60% 인하, 연금수급연령 2013년까지 60세, 2033년까지 61세에서 65세로상향조정 2003년제1차재정계산 : 보험료율 (9%) 과급여수준 (60%) 유지시 2036년 28

29 에수지적자발생, 2047년까지기금보유. 제1차재정계산결과에따라국민연금법개정안 ( 보험료율 15.9% 인상, 소득대체율 50% 로인하 ) 을제출 ( 03.10월 ) 하였으나무산됨 2007년 2차제도개혁 : 소득대체율 60 40% 인하 (2008년 60 50% 로인하, 이후매년 0.5%p씩인하하여 2028년에 40% 에도달 ) 를주요내용으로하는국민연금법개정 ( 07.7월 ), 기초노령연금제도도입 2008년제2차재정계산 : 2007년제도개혁으로 2044년에수지적자발생, 기금보유시기는 2047년 2060 년 13년연장, 추가적인재정안정화는제3 차재정계산의과제로넘김 2013년 3차재정계산 : 기금최대 2043년으로 2,465조원, 수지적자는 2044 년, 기금소진 2060년으로 2차와동일한결과, 대안가정적용시수지적자는 3년연장한 2047년, 기금소진은 4년연장한 2064년. 2014년 7월기초노령연금기초연금으로전환 - 기금고갈의절대성 : 기금고갈이갖는의미와연금재정안정이갖는의미는일치하지않음. 즉단순히기금고갈시점이아닌국민연금재정안정이갖는독립적목표와이를위한제도변화의기준이목표와원칙하에명확히되어야함. 이러한목표와원칙이없었기때문에단순히기금고갈, 기금소진이란대전제하에급여수준은고려되지않은채보장성이축소되어옴. - 국민연금의장기재정목표를설정하기위한검토요인 7) 은아래다섯가지조건을모두고려해야함. 그러나국민연금재정목표설정에서는적정한급여수준, 기금규모의적정성, 국민의수용성부분은이제까지중심논의에서벗어나있었음. ㆍ적정한급여수준 : 노후빈곤을예방하기에적절한수준의급여수준의보장과유지ㆍ수용가능한부담수준 : 현재와미래에걸쳐수용가능한부담수준과세대간형평성있는부담의분배구조ㆍ기금규모의적정성 : 운용가능하고거시경제에긍정적인규모의기금ㆍ급여지출수준 : 현재와미래에걸쳐국가경제가수용할수있는지출규모유지ㆍ제도변화에대한국민의수용성 김성숙 신승희 국민연금의재정방식과장기재정목표에관한연구 국민연금연구원 국민연금정책 29

30 국민연금의발전목표세우기 ( 워크숍당일구체방안논의 ) - 이제까지재정적측면에서급여율과보험료율이조정됐다면, 국민연금으로보장되어야할소득대체율의절대적기준이제시되어야함. 명목보장성과실질보장성의갭을축소시키기위한다각적이방안이고려되어야함. - 공적연금인기초연금과국민연금으로보장되어야할소득수준현실화 - 공공부조제도와공적연금의재구조화 : 노년층의다층소득보장에서 0층과 1층에해당하는제도조화. 노인빈곤율의현실적상황을고려해서공공부조의대상과기능, 공적연금의대상과기능을실질적의미의소득보장구조를다층화할수있도록재고해야함. - 국가역할명확화및강화 : 재정방안의다각화책임 ( 참고4) 가입기간 년을유지할경우소득의 를보장하는국민연금은현실적으로 년가입기간유지 소득보장이가능한제도임 장기기여에토대를둔소득보장제도의제도적신뢰로제고를위해서는 라는낮은보장성을향상시키고 사각지대축소를위한국가의혁신적인노력이필요함 30

31 참고 중위균등화가구기준 세이상노인중가처분소득 미만 소득비율 표 중위균등화가구가처분소득의 미만소득비율 단위 65 세이상 노인인구 (65 세이상 ) 세 세이상 전체인구 65 세이상 출처 : OECD Income Distribution Database; OECD (2008), Table 5.3 노인인구 (65 세이상 ) 세 75 세이상 전체인구 호주 오스트리아 벨기에 캐나다 칠레 체코 텐마크 에스토니아 핀란드 프랑스 독일 그리스 헝가리 아이슬란드 이일랜드 이스라엘 이탈리아 일본 한국 룩셈부르크 멕시코 네덜란드 뉴질랜드 노르웨이 폴란드 7.7 8, 포르투갈 슬로바키아 스로베니아 스페인 스웨덴 스위스 터키 영국 미국 OECD 국민연금정책 31

32 참고 기여연금 가입률비교 표 국가공적연금가입률 경제활동인구대비보험료납부자비중 단위 국가 연도 납부자비중 국가 연도 납부자비중 호주 한국 벨기에 멕시코 캐나다 네덜란드 체코 노르웨이 덴마크 폴란드 핀란드 포르투갈 프랑스 슬로바키아 독일 스페인 그리스 스웨덴 헝가리 스위스 아이슬란드 터키 아일랜드 영국 이태리 미국 일본 OECD 평균 * 각국의기여방식연금제도만고려 ( 조세방식의보편적연금등은제외 ) * 우리나라의경우보험료납부자란국민연금의소득신고자 + 특수직역연금가입자를의미함. 자료 : World Bank(2007), World Development Indicators. 32

33 참고 년대대비 년대주요국가공적연금수급률추이 표 주요국가의공적연금수급률추이 년 국가 관찰연도 국가 관찰연도 호주 * 일본 오스트리아 네덜란드 벨기에 노르웨이 캐나다 뉴질랜드 덴마크 스웨덴 핀란드 스위스 프랑스 영국 독일 미국 아이슬란드 이탈리아 * 연금수급률 (take-up rate): 퇴직연령이후인구대비연금수급자 * 호주는기초연금을운영하지만, 소득및자산조사로인해노인의약 30% 는지급대상에서제외하고있음. * 수급률이 100% 를넘는것은중복연금수급자를제외하지않은결과로판단. 자료 : Scruggs(2007). p 153 국민연금정책 33

34 참고 연금공적지출전망 표 주요국연금에대한공적지출전망 단위 국가 호주 오스트리아 벨기에 캐나다 덴마크 핀란드 프랑스 독일 그리스 헝가리 이탈리아 한국 룩셈부르크 네덜란드 뉴질랜드 노르웨이 포르투갈 스페인 스웨덴 스위스 영국 미국 OECD EU 주 : OECD28 수치는 2010~2050 년사이의데이터가완전히확보된국가만해당됨. EU27 수치는회원국의 단순평균임. 한국에대한자료는기초연금을포함하지않음. 자료 : OECD, 2011, 한눈에보는연금 2011, p.163, Korea Policy Center. 34

35 Section1_ 토론 1 정책형성과정으로본국민연금제도의 문제점과개혁방향에대한시론 김용익 / 새정치민주연합국회의원 1. 서론 - 우리나라국민연금이탄생하여성장해온역사적과정에는세번의중요한선 택의지점이있었다. 이글에서는이세번의선택을중심으로우리나라의국민 연금제도가가지는문제점을돌아보기로한다. - 첫째는 1973년국민복지연금법을제정하는 연금도입 에서설정된연금설계의선택이다. 이연금법은 1974년실시가유보되었다가 1986년 12월 31일국민연금법제정으로정리된새로운국민연금제도가 1988년 1월 1일실시되었다. 그러나두시기의연금제도의설계는큰틀에서매우유사하며하나의연장선상에있다고볼수있다. 국민연금을도입하던시기의연금설계의특징은여러측면을지적할수있겠지만이글에서는연금의재정조달형태로사회보험방식을채택한부분과부과식성격보다는적립식성격이강한제도를채택한부분에주목하고자한다 8). - 둘째는 1999년전국민연금을실시하면서초래된소위 연금파동 에서전국민의무가입을포기하고사실상의임의가입을허용한 2000년국민연금법개정의선택이다. 이조치로인해전국민연금은사실상아직도실현되지못한상태가되었다. 또한소득이낮고고용이불안정한계층에서광범위한사각지대를만들어연금가입자와비가입자사이에중대한격차를조성하게되었다. 한국의국민연금이부과식이냐적립식이냐또는부분부과식 부분적립식이냐하는논쟁이있다 이에이글 에서는 적립적 성격또는 적립형 등의표현을쓰기로한다 국민연금정책 35

36 - 셋째는 2007년소위 연금개혁 에서소득대체율 (60% 40%) 을낮추고, 기초노령연금 (A값의 10% 상당 ) 을도입한선택이다. 이로인해국민연금자체는 용돈연금 이라는비난을받게되었고, 반면부과적성격의기초노령연금이도입되어현재노인의생활에다소나마보탬을주게되었다. 이과정에서연금기금의고갈전망이국민들에게깊이각인되어불신을키우게되었다. - 이로서재정 (financing), 가입범위 (coverage), 급여 (benefit) 등국민연금의세 가지주요요소가형성되었고동시에많은문제점을배태하게되었다. 2. 연금도입 : 적립식과부과식 - 국민연금은 60년대보건사회부사회보장심의위원회를중심으로한논의와 70 년대초경제기획원과한국개발연구원을중심으로한제안이초창기연금설계의초석이되었다. 이시기의여러문헌을보면적립식이냐부과식이냐에대한고민을한흔적이별로없다. 당연히각가입자가생산활동기간에 불입 한보험료에따라노후에연금을받는국민저축방식, 즉적립식을당연시하고있다 년대와 70 년대초반의상황은경제가낙후되고국가의재정능력이낮았다. 부가가치세등현재의세입구조에서중요한역할을하는간접세목은아직도입 되지않은상태였다. 표 1. 연도별국세징수현황 (1968 년 년 ) 연도 금액구성비금액구성비금액구성비금액구성비금액구성비 직접세 95, , , , , 간접세 57, , , , , < 자료 > 국세청. 국세통계연보, 1975 < 주 > 간접세구성은통행세, 주세, 물품세, 직물류세, 석유류세, 전기가스세, 입장세, 증권거래서, 전화세등 36

37 - 또한 선성장후분배 의담론으로모든국민이세뇌되던시기였다. 박정희정부에서는사회보장제도의도입자체가매우힘들었고도입하더라도사회보험방식을채택하게된다. 대대적인국가재원을투자하는조세방식의복지제도는상상하기힘들었다. 사회보험방식은보험료로별도재원을마련할수있었다. 그배후에는수익자부담이라는논리가숨어있었다. 다만그틀안에제한된재분배기능은심어넣을수있었다. 1977년의의료보험도그사례의하나이다. 이역사적인선택은지금까지도경로의존적으로살아있어서노인장기요양제도또한사회보험방식을채택하게된것이다. 이런상황에서당시국민연금도대규모예산을투입해야하는부과방식은고려할수없었고적립방식이자연스럽게선택된것이다. - 적립형의국민연금이채택됨으로써현재노인에대한소득보장대책은실종상태로들어갔다. 최소 10년, 완성 20년의가입기간을설정함으로써연금지급은 년후로미루어진것이다. 미래노인에대한국민연금제도가논의, 도입, 숙성되는기간동안현재노인을위한별도의노인소득보장제도의도입은오히려논의가봉쇄되어버린것으로볼수있다. 다만생활보호제도 -기초소득보장제도가최소수준에서노인소득을지원해주고있을뿐이었다. 적립형방식의국민연금제도가최근급증하고있는노인빈곤과노인자살을초래한간접적인원인을제공했다고해도과언이아니다. - 적립형을선택한데에는또하나의이유가있다. 70년대초박정희정권은중화학공업육성에전력을기울이고있었다. 이에당시 KDI 연구진은중화학공업육성에필요한자본을국민연금으로조성가능하다는경제논리로박정희를설득하였다. 자본동원을위해서는적립형방식이필수적이다. 연금제도의도입에부정적인반응을보이던대통령과고위경제계획당국자들을어떻게설득하느냐가 ( 중략 ) 당면과제였던것이다. 이를위하여 KDI는우선국민연금의사회적측면은물론경제적측면에서도이점이많다는사실을 ( 중략 ) 제시하는보고서를작성하여대통령에게보고함으로써설득작업에나서기로하였다. 국민연금정책 37

38 이제도를통해서축척된기금을생산적인투자에투입함으로써 ( 하략 ) 적립방식에의해재원확보가이루어지게됨에따라연금제도의저축효과도 급격하게늘어날것으로전망되었다. 9) - 이설득에성공하여국민연금제도가본격적으로설계되었고 1973년국민복지연금법이제정된다. 그러나 1973년 10월제4차중동전쟁발발로국제원유가가두배이상폭등하는석유파동이발생하자, 당시정부는 1974년 긴급조치 3호 로이법의시행을연기하고만다 년국민연금법제정시정부의자료에는자본동원의경제논리가사라지고복지논리가주로나타난다. 그러나적립형방식은그대로유지되고국민연금은결과적으로는산업자본을위한기금의성격을가지게된다. 국민연금기금적립금은 2013년말현재 417조원이며 2043년최대 2,561조원에이르고, 이는 2013년과 2043년 GDP 대비각각 31.0% 와 44.2% 에달하는규모이다. 10) - 국민연금기금투자액은 2013 년말현재총 조원에달하며그중 36.2% 인 조원이국내기업에투자되어있다. 표 2. 국민연금연기금투자현황 (2013 년말기준 ) ( 단위 : 조원, %) 국내 구분정부등국외계기업공공기관 주식 2.07 (1.6) 81.9 (63.8) 44.4 (34.6) (100) 채권 (71.0) 46.1 (20.7) 18.4 (8.3) 222.6(100) 대체투자 6.9 (17.0) 13.8(34.0) 19.8 (49.0) 40.5(100) 계 (42.7) 141.8(36.2) 82.6(21.0) (100) < 자료 > 국민연금공단. 국민연금통계연보 박종기 국민복지연금제도정책형성과정 국민연금 호 국민연금재정추계위원회 제 차국민연금재정계산장기재정전망결과 38

39 표 3. 국민연금기금의대기업 - 중소기업국내주식투자규모비교 연도 대기업 5대기업외대기업중소기업 삼성 23.8 삼성 25.0 삼성 29.7 삼성 25.7 현대차 11.1 현대차 15.5 현대차 13.0 현대차 12.5 LG LG LG SK 7.2 SK 6.9 SK 6.0 SK 6.5 LG 6.3 롯데 2.0 롯데 2.4 롯데 2.3 롯데 2.4 CJ, 한화, CJ, 한화, CJ, 한화, CJ, 한화, 두산, 대림등 34.4 두산, 대림등 26.6 두산, 대림등 23.8 두산, 대림등 27.9 국내주 12 국내주 15 국내주 15 국내주 코스닥 2 코스닥 3 코스닥 3 코스닥 < 자료 > 국민연금공단. 김용익의원실제출자료, 2014 < 주 > 중소기업이하구분은거래소중소형주및코스닥구성 - 국민연금기금은수익성, 안정성, 공공성, 유동성, 운용독립성등의원칙을가지고운용된다 11). 그중수익성과안정성의원칙이가장중요시된다. 이런원칙으로인해결국국민연금기금의투자대기업에집중되는현상이불가피해진다. 금융기관을통한자본조달에서유리한대기업이연금기금의투자에서도유리한혜택을보는것이다. - 반면기금운용의원칙에서 윤리성 은명시적인규정이없다. 기업의윤리경영, 중소기업과의관계, 좋은일자리제공, 합리적노사관계등에대해국민연금은불간섭의태도를취한다. 상당수의기업에서국민연금은제1 주주의지위에있음에도경영권침해, 연금사회주의라는논리로연금기금의기업감시는억제된다 12). 보건복지부가정한 국민연금기금운용지침 에의하면기금운용의원칙은다음과같다 가입자의부담 특히미래세대의부담완화를위하여가능한한많은수익을추구하여야한다 수익성의원칙 기금은투자하는자산의전체수익률변동성과손실위험이허용되는범위안에있도록안정적으로운용하여야한다 안정성의원칙 전국민을대상으로하는제도이고 적립규모가국가경제에서차지하는비중이크므로국가경제및국내금융시장에미치는파급효과를감안하여운용하여야한다 공공성의원칙 기금은연금급여의지급이원활하도록유동성을고려하여운용하여야하며 특히투자한자산의처분시국내금융시장충격이최소화되는방안을사전에강구하여야한다 유동성의원칙 기금은상기원칙에따라운용하여야하며 다른목적을위하여이러한원칙이훼손되어서는안된다 운용독립성의원칙 대그룹계열사중삼성물산 호텔신라 제일모직 포스코 등 기업에서국민연금은제 주주이다 국민연금정책 39

40 - 미국과캐나다의연금기금은투자대상기업의윤리적성격을매우강조하고있다. 그러나한국의연금기금은국민경제에대비한비중이훨씬더커서기업의사회적역할의수행을유도할수있는강력한정책수단을보유하고있음에도그기회를방기하고있는것이다. 2013년국민연금종합운영계획 에서제시된 1) 의결권 100% 행사, 2) 적극적주주대표소송, 3) 집중감시대상기업선정및관리, 4) 위탁운용사의국민연금의결권지침준수방안등은대부분채택되지않았다. 표 4. 해외주요공적연기금의주주권행사내용 구분 미국 CalPERS 캐나다 CPPIB 일본 GPIF 한국연금기금 의결권행사 주주관여 중점감시목록 주주제안 사회이사추천 투자자연대 주주소송 입법운동 < 자료 > 국민연금실무평가위원회회의자료, 연금기금의이러한운용방식은산업양극화를반전시키는것이아니라오히려악화시키고다음단계로소득양극화를초래한다. 결국출산율을떨어뜨리고인적 사회적자본의축적을저해하는역작용을하게된다. 이는생산가능인구의규모와질을위축시키고노인부양비를높임으로써국민연금의기반자체를스스로무너뜨리는결과를초래하고있는것이다. - 현재의연금기금이가지고있는또하나의치명적인문제는기금의과다축적과급격한소진속도의문제이다. 2030~40 년대에는기금운용을위한투자처를찾기어려울수준으로규모가팽창하는반면, 2043년절정에달한후에는약 15 년의짧은기간동안에연금지급의급증을맞아갑작스럽게보유자산을모두매각해야하는것이다. 팽창의시기와축소의시기에모두서로반대의방향에서국민경제에막대한부담을줄것이다 13). 이미이러한사실은국제적으로널리 기금의축적과소진이그시기의국민경제에미치는영향이나운용상의위험성에대해서는충분한연구가없 40

41 알려져있으며대량매각을해야하는시기에는국내외자산가격이폭락할가능 성이크다. 그림 1. 국민연금기금의축적과소진전망 ( 단위 : 조원 ) 3. 연금파동 : 전국민연금의포기와사각지대확대 년 4월 연금파동 이발생했다. 국민연금은 1995년 7월농어촌지역으로확대되었고 1998년말국민연금법을개정하여 890만명의도시지역거주자가가입자로포함될예정이었다. 그러나법시행을앞두고지역가입대상자 1,100만명중약 52% 에달하는 554만명 14) 이소득이없는것으로신고하는등반발이확산되었다. 불행히도이시기는 1997년말발생한외환위기로인해국민경제의혼란이절정에달해있던시기였다. 많은기업과자영업의도산, 기업의구조조정으로인한대량실업, 새로도입된비정규직제도의남용등으로가정경제가극도로피폐하게되었다. 이로인해새로연금보험료를부담해야하는계층에서큰반발이일어났다. 국민연금은외환위기의직격탄을맞는셈이다. - 이에당시정부 여당은 2000 년말국민연금법을재개정하여국민기초생활보장 법에의한수급자를적용대상에서제외하고, 납부예외규정을두어사업중단, 실 다 그러나별문제가없을것으로보는것은비상식적이다 기금운용의원칙에서 유동성의원칙 은지켜지 기불가능할것이다 김연명 불안한전국민연금시대의개막과그영향 참여연대 국민연금정책 41

42 직또는휴직자의경우국민연금에서사실상탈퇴할수있도록하였다. 이역사 적인선택은결국국민연금에광범위한사각지대를남기게되고사실상전국민연 금은포기되었다. - 기초생보수급자는 1999년 117만명에서 2013년말 135만명으로확대되었고 15), 납부예외자는 1998년말 47만명수준에서 2013년말 457만명으로 10 배가까이확대되었다 16). 국민연금으로부터소외된인구집단은불안정한고용과소득을가진계층이다. 사각지대는저소득층에집중되어있다. 18~59 세총인구 3,297만명중공적연금으로부터제외된인구는 1,678만명 (50.9%) 에달한다. 비경활인구의상당수가연금수급자의피부양자로간접적인혜택을본다고해도그규모는심각한수준이다. 표 5. 국민연금사각지대의구성과현황 (2013) 18~59세총인구 32,972천명 (100.0%) 경제활동인구 22,627천명공적연금적용자 22,049천명국민연금적용대상 20,628천명비경제활동공적연금소득신고자인구특수직역비적용자 16,052천명 10,345천명납부예외자연금 577천명보험료 4,575천명장기체납자 1,422천명납부자 1,282천명 14,770천명 31.4% 1.7% 13.9% 3.9% 44.8% 4.3% 16,780천명 (50.9%) 16,192천명 (49.1%) < 자료 > 국민연금공단. 김용익의원실제출자료, 노인인구에서국민연금을수급하는인구의비율은지금부터 20~30년이나후인 2040년대에가서야절반을넘어설것으로전망되고있다. 2080년이되어서도약 15% 의노인은연금을받지못할것이다. 연금소외자에대한대책이없이지나기에는너무나긴시간이다. 15) 보건복지부 년기초생활보장수급자현황, ) 국민연금공단. 국민연금사각지대현황,

43 표 6. 국민연금의수급율전망 연도 노인수 6,138 6,624 8,084 12,691 16,501 17,991 17,622 16,416 14,362 수급자수 1,782 2,056 2,764 5,194 8,972 12,310 13,857 13,542 12,193 수급율 (%) < 주 > 65 세이상전체노인수및수급자수는 제 3 차국민연금재정계산장기재정전망결과 추계자료 - 돌이켜보면박정희정부에서사회보장의방식으로사회보험제도를선택한것은한국의고용상황과는정면으로배치되는선택이었다. 원래사회보험제도는고용시장에서의완전고용을전제로한제도이다. 그러나 70년대한국과같이농업과자영업부문의비중이크고기업이불안정하며노동이극도로배재된사회에서사회보험제도는적합하지않은것이었다. 조세방식에의한사회보장과공공인프라의구축이정답이었겠지만이는당시추진되던자본축적에방해가된다는이유로정책적고려의대상이될수없었다. - 고용시장에서의위치에따라기초생보수급자, 심이어아무런보장을받지못하는계층이있는가하면, 4대사회보험의일부만적용받는계층이있다. 공적사회보장을모두수급하는계층중에도일부는민간보험을추가가입하거나너그러운기업복지의혜택을누리는계층이있다. 국민연금은다른사회보험과마찬가지로비경활, 실업, 불안정고용등의이유로원천적으로배재되는집단이있을뿐아니라, 1999년강제적용유예조치로인해제도소외자들이추가됨으로써유난히넓은사각지대를가지게되었다. 생산활동시기에구성된고용과소득의격차는그대로노후소득과자산의격차로이어지고있다. 연금혜택이전혀없는계층, 공적연금만받는계층, 공적연금에민간연금까지수급하는 3가지계층으로연결되게되는것이다. - 사회보험에서사각지대가발생하면사회보험자체가가입자와미가입자사이의분배를악화시킨다. 가입률이낮을수록급여수준이높을수록양집단간의분배는더큰문제를일으킨다. 사회보험에설정된재분배기제는가입자내부에한정된채일어날수있을뿐이다. 복지제도가오히려분배를악화시키는 복지의 국민연금정책 43

44 반복지역설 이초래되는것이우리나라복지제도의현실이다. - 국민연금은이점에서 5 대사회보험중최악의제도이다. 국민연금은미래노 인의소득분배를개선하기는커녕악화시키는결과를초래할것이다. 사각지대를 개선하기위해시행중인 두루누리 사업은제역할을하지못하고있다 그림 2. 생산가능연령시와노후의고용, 소득및사회보장상태의 관계 4. 연금개혁 : 소득대체율의하향조정과기초노령연금 년국민연금의소득대체율을 2009년부터 20년간에걸쳐매년 0.5% 씩하향조정하여 60% 에서 40% 로낮추고, 그대신기초노령연금으로 A값의 5% 상당액을지급하기시작하여같은기간동안에 10% 까지늘리기로한국민연금법개정이이루어졌다. 이선택은초기설계에서수익률이매우높게설정된반면, 2002년경부터설계당시에는예측하지못했던극단적저출산현상이발생하여 21세기의인구변동이예상보다급격해진데서강제된측면이있다. 그러나신자유주의의절정기에경제부처의압력이작용했음도무시할수없는요인이다. 44

45 표 7. 국민연금의법적소득대체율의변화 ( 단위 : %) 연도 소득대체율 < 주 > 1988 년법제정시평균소득의 70% 로설계하였으나, 1998년법개정에서 60% 로하향조정함. 2007년법개정으로 2008년도에 50% 로재조정하고, 이후매년 0.5% 씩낮추어최종적으로 2028년부터는 40% 가되도록함. - 소위이 연금개혁 으로급격히낮아진소득대체율은국민연금을노후소득보장의의미를상실한 용돈연금 이라는비난과불신속으로빠트리게되었다. 더욱이그논의과정에서 2060년경국민연금기금의완전히고갈된다는전망이국민들에게깊이각인되어국민연금은이중적인불신을받게되었다. 표 8. 국민연금의평균가입연수와실질소득대체율전망 ( 단위 : 년, %) 연도 평균가입년수 실질소득대체율 < 자료 > 국민연금연구원 년국정감사제출자료오류에대한해명자료, 국민연금이제시하는공식적소득대체율은 40년가입을기준으로한것인데 2060년까지국민연금의평균가입기간은 2049년에야 20년을넘어서고, 2060년에도 20.4년에불과할것으로예측된다. 여기에물가상승률을반영하여환산한실질소득대체율은 21세기내내 20% 초반에불과할것으로전망된다. 즉, 국민연금을수급하더라도해당노인들은퇴직전소득의 5분의 1 정도로생활해야하는것이다. 2013년현재국민연금수급자들이받는급여액은월평균 301,010 원이며 10~20 만원을수급하는구간의연금생활자가가장많고 100만원이상을급여받는비율은 1.2% 에불과하다. 국민연금정책 45

46 그림 3. 월평균급여액수준별연금수급자분포 ( 단위 : 만원 ) < 자료 > 국민연금공단국민연금연구원, 국민연금생생통계, 한국의노동자들은평균퇴직연령이 53.0세 ( 남성 55.1세, 여성 51.2세 ) 이므로국민연금의수급개시연령이 60세와는 7년의격차가있다 17). 더욱이자녀들의교육기간이늘어나고초혼연령도늦어져부모들의평생지출구조는 60세이후에도목돈을필요로하게되었다. 결국국민연금의급여설계는노인들의실질생활비소요와는현격한격차를나타내게되어있다. 국민연금하나로는노후소득의부족, 즉노인빈곤을막아내기는역부족이다. 노후생활의불안감은민간연금의가입을촉진하고이는생산가능연령층의가계부담을가중시킨다 18). - 기초노령연금은 연금개혁 과정에서부수적으로얻어진제도이다. 부수적으로얻어진이제도가 2007년개정된국민연금법에서가장긍정적인부분이되었다. 국가재정을재원으로하여 2008년 1월부터소득하위 70% 의노인에게 A값의 5% 상당액 (1인가구노인기준약 10만원 ) 을지급하기시작하였다. 이는노인수당이자, 학술적의미에서 - 기초연금이고, 부과식연금의성격을가진다. 낮아지 통계청 년 월경제활동인구조사만 세 세부가조사 개인연금 연금저축 비적격연금 가입자는약 만명으로 세인구의약 이며 월 만원 연 만원 을부담하고있다 자료 금융위원회 개인연금활성화방안 46

47 는국민연금소득대체율을절반수준에서나마보완한다는의미가있지만, 국민연금이보험료를납부한미래노인을대상으로하는반면기초노령연금은보험료납부와무관하게현재노인의소득을지원한다는의미에서도보완적이다. 당면한노인빈곤문제를고려하면후자의의미가매우크다. - 기초노령연금은 2014년 제도의명칭으로 - 기초연금 으로변화하였다. 기초연금은 A값의 10% 상당액으로인상했다는점에서긍정적이나국민연금가입기간에연계하여감액지급받도록하여오점을남기게되었다. 국민연금에내재된소득재분배기능이있어국민연금수급자가기초연금까지전액수급하면이중적인혜택을받는다는것이이러한제도설계의주된이유였다. 그러나이는일부의견해일뿐일반적인동의를받는통설이아니었고더욱이국민연금과의무리한연계는국민연금에대한국민적불신을심각하게악화시켰다. 명칭과같이기초연금의성격을부여하고자했으면현정부의대선공약과같이 100% 의노인에게모두 A값의 10% 상당액을지급하는것이마땅했을것이다. 표 9. 국민연금임의가입자의자발적, 비자발적탈퇴현황 ( 단위 : 명, %) 연도 탈퇴자 탈퇴대비자발적탈퇴율 (%) 탈퇴신청수리 ( 자발 ) 사업장가입 종별전환 지역가입 탈퇴사유 60 세도달 보험료체납 , ,171 1,046 2,674 2, , ,446 3,014 7,175 1, , ,132 21,008 22,001 1,914 4,096 1,744 기타 2014 (1~6 월 ) 27, ,594 9,916 8,459 1,405 1, < 자료 > 국민연금공단, 김용익의원실제출자료, 2014 국민연금정책 47

48 5. 국민연금의문제점과개혁방향 국민연금의문제점 년국민복지연금법이사회보험방식이자적립형으로국민연금을설계한것은우리나라국민연금의기본적인성격을규정한다. 당시의경제발전단계와국가재정의규모, 그리고아직빈곤을벗어나지못한국민들이부담해야할보험료의규모를생각할때부과형연금을도입하기에난점이있었음은분명하다. 그러나 20년간보험료를납부한후에야연금을지급하는방식으로산업자본의육성을위한적립형연금을선택한것은분명히계급적인선택이었다. 1973년과 1986년당시의노인인구비율이각각 3.2% 와 4.4% 에불과했던점을생각하면부과형연금을도입하는것이지금보다쉬웠을수도있다. - 그계급적이해관계는지금도여전히안좋은방식으로관철되고있다. 막대한규모의국민연금기금이대기업에집중적으로지원되고있다. 이렇게쓰이는기금은노동자, 특히중소기업노동자와자영업종사자의보험료로조성된것이다. 대기업은강화되는힘으로중소기업을수탈하고골목상권으로자영업까지침탈해들어온다. 반면현재노인에대한소득보장대책은 20년간이상실종되었다. 기초생활보장제도중노인수급자와 2008년부터소득하위 70% 노인에게지급된기초노령연금이전부였을뿐이다. 결과는비참한노인빈곤이다. - 한국의고용시장상황에는적합하지않은사회보험방식의제도와 2000년의광범위한납부예외허용, 그리고 20% 대에불과한실질소득대체율등으로인해국민연금은소수의노인 (low coverage) 에게소액의연금액 (low benefit) 을지급하는문제를가지고있어국민연금은제구실을하는노후소득보장제도와는거리가멀다. 지금과같은광범위한사각지대와낮은소득대체율, 그리고현재노인들의노후소득에대한터무니없이부족한대책으로는연금제도로서의가치자체를의심할수밖에없는상황이다. 48

49 국민연금의개혁방향 기금의운용방향 - 국민연금기금운용방향의전환이선행되어야한다. 연금기금이산업을위해투자하는것이나쁠리는없다. 그러나물적자본뿐아니라인적자본의확충을도모하는것이필요하다. 21세기한국경제와사회가발목잡힐위험성이큰것은인적자본의부족이다. 양극화와고령화가악화되어납부예외자가늘고저출산으로인구변동이급격해지는것이국민연금을위협하는최대의요인이다. - 연금기금의단기적증대를위해 금융수익 을올리느냐, 아니면국민연금이위치하는기반을강화하는 제도수익 을올리느냐의선택또는조합이필요하다. 사회적투자를통해출산률을높이고일자리를늘리며노동자들의능력과생산성을높이는투자로중 장기적인수익을얻는방식으로투자방향을전환해야한다. 특히, 공공부문의병원, 도서관, 복지시설등사회분야의시설확충과인력육성의공공인프라구축은가장투자가치가높은분야가될수있다. 보건, 복지, 교육, 노동에대한투자, 즉광의의복지투자를통해얻은중 장기적수입과금융투자를통해올린단기적수익을합쳐 총수익 을극대화한다는개념이설정되어야한다. 그림 4. 국민연금기금의운용방식 대안제시에대한이부분의논의는아직충분히검토되지못한발표자의개인의견이다 지나친정치적의 미부여를삼가하시기당부한다 국민연금정책 49

50 - 국민연금은또한기업들이국제적기준에맞는경영방식을가지도록유도해야한다. 공공성의원칙 을강화하여이안에 윤리성 의개념을도입하고기업들에게일정한규율을가지도록유도할필요가있다. 연금기금이각기업들의경영내용에일일이관여하는것은불필요하며불가능하고바람직하지도않다. 그러나 ISO 같은큰틀의기준을제시하고그울타리내에서경영하도록유도하는것은충분히가능하며한국기업들의장기적인발전을위해중요하다. 이는소위 연금사회주의 와는무관한것이다. 그림 5. ISO 이정한기업의사회적책임영역 - 대기업투자의비중을줄이고중소기업투자를대폭강화해야한다. 중소기업 투자가위험하다는이유로기피해서는안된다. 유망한중소기업을발견하고지 원하는것이현대적금융기법이다. 이를기피하면그런능력이키워지지않는다. - 금융투자가이러한방향으로이루어지면그효과는단기적인수익성추구가아니라산업구조와기업행태가개선되어중 장기적인의미를가질수있게된다. 이를사회투자와병행하면국민연금의기반은더욱확고해질것이다. 이는법개정이필요하지않은사회적논의와정치적결단의문제이다. 부과적성격의강화 - 적립형방식의비중을줄이고부과형방식의비중을키워야한다. 이미현행 국민연금제도가자리를잡고있어적립형방식은줄여나가는것은물론쉽지않 50

51 은과제이다. 이것이매우어려운일임을알면서도 적립방식축소와부과방식확대 를제안하지않을수없는것은해결해야할두가지필수적인과제가있기때문이다. 첫째는현재노인의노후소득보장을강화해야한다는것이고, 둘째는현행국민연금기금의과다한축적을줄여야 30~50 년후, 연금기금의팽창과소진과정에서연착륙이가능해진다는것이다. - 부과형방식은현행기초연금을출발점으로하여명실상부한기초연금으로확대하면되는것이므로재원조달의문제가아니라면기술적으로는어렵지않을것이다. 일반재정에서누진적증세를통해재원을조달할수도있고기초연금을위한목적세를도입할수도있다. 노인들의소득보장을경제의부담으로생각해서는안된다. 이는노인들의구매력을강화시키고내수촉진으로연결될것이다. 국민경제의활성화에기여할것이며특히골목상권의부흥에크게기여할것이다. 이는소득주도성장을견인한다. - 기초연금에대해소득비례연금을구성하고있는현행적립형부분은연금기금의과다축적이줄어들도록해야한다. 현행제도에의한보험료납부가 20~30 년간지속되었고큰규모의기금이이미축적되어있어이행과정의설계는백지상태에서설계하는것보다기술적으로매우어려울것이다. 비중을축소하는것인만큼재원조달문제는없거나작을것이다. 현행국민연금에의한월평균급여액이 30여만원에불과하고실질소득대체율이앞으로도크게개선될전망이없는상황에서현행국민연금의절대치를축소하는것은바람직하지않다. 다만, 연금기금의연착륙을위해현행연금제도의기본구조를유지하면서국민연금기금을오랜기간에걸쳐분산사용하는방안을모색할필요가있다. 사회적투자에활용하고후에상환하는방법도있을수있으나이부분은신중한논의가있어야한다. - 적립방식축소와부과방식확대 방안은이제까지논의된바가없어파격적으로들릴수있다. 그러나적립형제도를장차부과형으로전환해야한다는사실은국민연금제도초기설계때부터이미암묵적으로전제되어있었다. 당시설계된국민연금기금이 21세기중 후반에소진된다는것은예측된일이었다. 제도도입시중요한역할을한국개발연구원의한연구보고서에서저자들은 우리의연금제도는 ( 중략 ) 적립 수정적립 수정부과 부과 방식으로정착할수있 국민연금정책 51

52 도록제도화하는것이바람직하다 고밝히고있다 20). 적립형의연금제도를설계한이들도부과식으로의전환필요성을이미알고있었던것이다. 기금의소진을전제로하고있는현행국민연금제도에서적립형은당연히시한부제도이며부과형으로의이행은필연적이다. - 그러나적립식에서부과식으로의전환을국민연금기금이소진되는시점까지미룰수는없다. 이유는첫째국민연금기금의과다한축적을미리방지하지않으면연착륙이불가능해지므로 2040년대이전에가급적빨리점진적이행과정이시작되어야하기때문이다. 연금제도의변화는장기적인논의와초장기적인이행기간을필요로한다. 이미논의의시작이너무지체된것일수도있다. 둘째연금기금의고갈에대한국민들의우려에대해하루속히신뢰성을회복할수있는대안이제시되어야하기때문이다. 연금기금이소진되더라도 정부는반드시연금을지급한다 는설명은국민연금기금이소진되는시점에서국민연금제도를부과식으로전환한다는것과같은뜻이다. 그러나구체적인방안의제시가없이이런설득만으로국민들이정부를믿을수는없다. 이것이 적립방식축소와부과방식확대 방안의마련을서둘러야한다고지금주문하는이유이다. 수급율과급여수준의향상 - 국민연금의개혁에서사각지대의해소는필수불가결의과제이다. 이에는세가지전략을생각할수있다. 첫째는현행두루누리사업과같은방식으로사회보험료를지원하는것이다. 건강보험료와연금보험료를동시지원하는등의방식으로사각지대축소의실효성을높이는것이필요하다. 그러나이에응급조치이상의의미를부여해서는안된다. 근본적으로는안정적이고소득이높은좋은일자리의확충이핵심이다. 좋은일자리가확대되어불안정하고임금이낮은취업과영세자영업이줄어들어야한다. 사회보험이완전고용을전제로함을잊어서는안된다. 이과정에서국민연금이적극적인역할을수행해야한다. 기금의운용방안개혁에서논의한내용들이곧고용을확충하는방안이기도하다. 셋째기초생보수급자와납부예외자를두도록한 2000년국민연금법의조항을삭제하고전국민강제가입제도를복구해야한다. 물로이에는앞의두가지노력이병행되어야한다. 민재성등 국민연금제도의기본구상과경제사회파급효과 한국개발연구원 52

53 - 사각지대의해소가선행되지않은급여확대는바람직하다고만할수는없다. 연금수급자와연금소외자의격차가더벌어지지때문이다. 그러나국민연금의실질소득대체율이노후생활을보장하기에는터무니없이낮은것은명백한사실이다. 대개의나라에서선택하고있는노후소득보장의형태는기초연금, 소득비례연금, 민간연금의 3층구조이다. 한국에서의기초연금과소득비례연금은 1) 기초연금으로약 70% 의노인들이약 20만원 ( 일부수급자감액 ), 2) 소득비례연금 ( 국민연금 ) 으로 29% 의노인들이평균약 30만원을지급하는수준이다. 두연금을수급하는집단은각각겹치지않을수있다. 연금수급액은적절한수준으로올라가야한다. 그러나현행연금제도에서급여액의상향조정은필연적으로보험료의인상을전제로한다는점에서충분한사회적논의가필요하다. - 앞에서말한기초연금확대가가능하다면부과형연금을확대함에있어그목표는기초연금지급액을노인들의최저생계비수준으로상향시키는것이다 21). 모든노인이최소한의인간적삶을누릴수있는소득을보편적으로보장하는것은사회의임무이다. 노인빈곤의해결은우리사회가너무오랜동안미뤄온과제였다. 기초연금과소득비례연금 ( 현행국민연금 ) 을합친총급여액은현재의공무원연금이나사학연금의수준을목표로상정해볼수있다. 국민적합의의도출 - 21세기한국이당면한급격한인구구조의변동으로인해누구나만족할수있는연금설계는불가능하다. 현행국민연금은적립적성격이강하지만그렇더라도제도에내재되어있는소득재분배기능으로인해세대내재분배와세대간재분배가상당한규모로일어난다. 양극화가심해지면소득격차를반영하는보험료격차가발생하여세대내갈등도심해지고, 저출산- 고령화로인구변동이심해지면세대간등가교환관계가깨져세대간갈등의가능성도증가한다. - 이런상황에서는사회적논의와합의를거쳐차선책을선택할수있을뿐이 다. 따라서연금제도의개혁은결과보다과정이월등히중요하다. 어느나라에서 년국민연금연구원의패널조사에의하면최소노후생활비는개인기준 만원 부부기준 만원이었으며 적정노후생활비는개인기준 만원 부부기준 만원이었다 보건복지부중앙생활보장위원회가결정한 년최저생계비는 인가구기준 만원 인가구기준 만원이었다 이는노후생활비가아닌일반인구의생활비이다 국민연금정책 53

54 든지연금개혁은위험한정치적도박이다. 더욱이한국과같이인구변동, 분배구조, 재정여건등정책환경이좋지않고기존제도가미성숙하거나오류를많이가지고있어문제가심각한경우, 어느정부나어느정당도연금개혁안을섣불리제시할수는없다. 가급적정부나정치로부터독립되고다양한이해집단들이고루참여하는민관기구에서정부의임기를초월한연금개혁논의를지속적으로진행하는것이바람직하다. 그리고국민들의의견이모아지는방식을채택하는것이유일한접근방법이라고할수있다. 앞에서고찰한세번의역사적전기에서이런국민적합의의과정이생략된것이지금과같이연금제도가불신을받게된원인이라고할것이다. 6. 결론 - 지금우리가필요로하는연금개혁은 파라미터개혁 이아니라 제도개혁 이다. 한국의국민연금과같이중층적문제들이복잡하게얽혀있는노후소득보장제도를두고국민연금의파라미터를조정하는방식의 개혁 은개혁이아니다. 그개혁은제도의근본적인재설계수준이되어야한다. - 제도도입초기와그이후의역사적전환과정에서좀더신중하고통찰력있는결정이있었더라면오늘날연금문제는훨씬줄었을것이다. 미래세대에대해서도우리세대는동일한책임을지게될것이다. 흔히앞으로증가할노인부양비때문에미래세대가질경제적부담, 즉연금보험료부담을걱정하는말을듣는다. 그러나제도를제때에제대로정비하지않아미래세대에제도의부담을넘기는것은보험료부담과는비할수없는큰부담을지우는일이다. 우리세대의현명한결단이필요하다. - 연금제도는수십년간에걸쳐변화하는초장기적제도이므로지금부터논의를시작해야한다. 당면한문제도심각하지만반세기후에는본격적이고파국적인상황이전개될수있다. 노인인구가증가할수록연금수급자가증가할수록연금수급액이늘어날수록연금개혁은어려워진다. 54

55 - 한국의연금제도는그특성에서세계적유례가없다. 그런만큼해외의사례 에서해결책을배우기도어렵다. 우리스스로문제를분석하고우리스스로의연 금개혁모형을만들어가는용기가필요하다. - 이글이연금보험료의부담을고려하지않은것이라는비판이있을수있다. 그러나제도의설계는목표를먼저설정하고재원을고려해야한다. 정책의내용이실질이고재원은수단이기때문이다. 물론재원이가장중요한제약조건이고그자체가중요한정책의구성요소이기때문에피드백을통해조정하는것이필요하다. 이글의목표는국민연금제도가가야할방향을설정해보려는것이다. 국민연금정책 55

56 Section1_ 토론 2 토론문 윤석명 / 한국보건사회연구원연금연구센터센터장 1. 발제내용에대한개괄적평가 발제문전반에걸친문제제기에대부분공감하나 구체적인해결방향에대해서는보다많은고민이필요해보임 - 우리나라의높인노인빈곤율과자살률은우리가공유하고있는 Facts이나이를어떻게해결할것인지에대해서는보다신중한접근이필요함. - OECD 회원국중가장높은노인빈곤율의실체파악이필요함. 노인집단내의소득불평등이경제활동연령층보다더심한상황에서높은노인빈곤율해고를위한올바른해법이무엇일것인가에대해고민해봐야할것임 [( 윤석명, 보건복지포럼 2013년 12월호. 윤석명 ), ( 서울신문열린세상 (OECD 평균치뒤집어보기 )]. 발제문은 년 한국경제검토보고서에기술된국민연금에권고안에대해언급하고있음 발제문에서언급한것처럼 2014년 OECD 보고서는국민연금의경우, 소득대체율이낮아소득대체율을좀더높이는방안에대해서도고민해볼것을주문하였음 (40% 50%). - 소득대체율인상시국민연금의재정불안정을감안하여보험료를 14% 이상 56

57 으로인상할것을제안하였음. - 그러나퇴직금 (8.3%) 부담을고려할때, 국민연금재정안정화를위해필요한장기보험료율 ( 소득대체율 40% 일경우보험료 13% 이상, 소득대체율 50% 이경우보험료 16%) 조합이가능할지의문임 ) 2030년대연금소득대체율이 40% 로낮아지는독일공적연금의현재부담률이 19% 이상이며, 2030년까지보험료율 23% 이하로억제하는것이독일정부의목표라는점을참고할필요가있음. 발제문에는 2008년도입된기초노령연금 (2014년 7월기초연금으로개편 ) 에대한 2014년한국경제검토보고서의권고안이빠져있음. - OECD 보고서는현행기초노령연금이투입비용대비빈곤완화효과가적다는문제점을지적하고있음. - OECD 보고서는기초 ( 노령 ) 연금대상자를줄이는대신급여를높여실질적으로빈곤해소에기여할수있는방향으로의제도개선을주문하고있음. - 국민연금과기초연금은분리해서접근할수없다는점에서국민연금제도발전방향모색시기초연금문제도동시에고려한접근이필요함. 발제문에서언급한국민연금연구원의국민연금사각지대문제관련하여 발제문이언급한국민연금가입사각지대, 낮은수급률과낮은급여수준문제 의심각성에대해전적으로공감함. 문제의핵심은이러한문제를어떻게평가하여어떠한해결방향이적절할것인지에대한해법모색에있다할것임. - 연금가입사각지대의경우한국적특수성을고려한접근이필요해보임. - 우리가흔히비교하는주요선진국, 즉 OECD 회원국들과우리의사회여건차이를고려한접근이필요해보임. 발제문 참고자료 의 기여연금에대한 가입률 비교자료를보면 슬로바키아 헝가리 그리스 의경우기여연금가입률이여타 회원국에비해서는높지않은편임 - OECD 회원국중아시아국가는일본과한국이유일함. 일본의가입률 (94.0) 이 한국 (58.8) 에비해월등히높은것은사실이나, 일본의일반국민을대상으로 국민연금정책 57

58 하는소득비례연금인후생연금은 1940 년대초에도입되었음. 우리보다약 년앞서도입한나라의가입율과이제제도역사가 년된제도의 직접적인비교는무리가있음 - 제도도입역사 ( 즉제도성숙도 ) 의차이, 사회적환경차이 ( 높은자영자비율 ) 등을고려한실질적인차원에서의문제해결을위한해법모색에대한보다큰 고민을있어야할것같음. 국민연금의낮은실질가입률과관련하여발제문에서도언급하였듯이, - 지역가입자의 50% 이상이저소득층비정규직근로자 ( 피용자 ) 이고, 나머지는자영자집단임. - 자영자집단의 50% 는사업자등록증 ( 따라서과세자료 ) 이없는난전상인임. 이러한한국적특성에대한고민과문제해결을위한접근이필요함. - 국민연금가입대상자중진짜취약계층이누구인지? 어느집단을우선적으로지원해야하는지에대한, 문제해결을위한선택과집중이필요함. - 사회보험료지원사업인 두루누리사업 의우선순위재검토가필요함. 본인이보험료 를내야하는저소득취약자영자 특수형태비정규직근로자들에게사회보험료의우선적인지원이필요함 사회보험료지원선정기준도현실화되어함 현재선정기준인월 만원은상당수취약근로자의월급여수준인 만원에미달하여 가입 사각지대축소라는실질적인효과를기대하기어려움 2. 문제해결을위한향후고민방향 기초연금의경우 세대별차별화된접근이필요함 - 노후준비를하지못한현노령층에대해서는준보편적인제도로운영하되, 국민연금제도의성숙단계를접할세대에대해서는선택과집중이필요함. - 중장기적으로수급률은줄이되, 연금액을높여서실질적인노인빈곤해소효과가나타날수있도록해야함. 국민연금가입유인을약화시키지않도록현금급여와현물급여 주택바우처등 를혼합한급여지급이적절해보임 58

59 보편적기초연금을권고했던 도 년이후선별적인제도적용과 저소득노인에게더많은혜택을지급하는방향으로기초 노령 연금권고 안을수정하였음 3. 국민연금사각지대해소관련 가입사각지대측면 - 두루누리사회보험 대상자에자영자와비정규직근로자를하루빨리포함시켜야함. - 현재 두루누리사회보험 제도운영은우선순위가바뀌어있음. 저소득사업장가입자의경우 사용자가보험료 를부담하고있어 국민연금자영자자격으로가입된집단에비해서는여건이좋은편이기때문임 - 선정기준 ( 월 135만원이하소득자 ) 을현실에맞게상향조정하여야함. 요식업소등저소득근로자다수가포함될수있는월 만원으로상향시켜야실질적인사각지대축소효과가나타날수있을것임 낮은국민연금급여수준문제 지금의낮은국민연금소득대체율 (2028년 40%) 도보험료를 13% 이상올려야재정안정달성이가능한상황임. - 소득대체율을 50% 로상향조정할경우재정안정달성이가능한필요보험료가 16% 이상이어야함. 국민연금소득대체율을 로상향조정시 필요보험료수준 이상 과이미존재하는퇴직금 을고려할때 한국적현실에서사실상부담이어려운수준임 년부터없어진퇴직금의국민연금으로의전환 여부에대한고민이필요함 이에대해가입자들이선택할수있게하는것도하나의방안이될수있을것임 동일한소득대체율에서도, 국민연금적용소득 (2014년, 월 408만원 ) 인상과가입기간이늘어날경우실질적인연금액이늘어날수있다는점에서, - 가입기간연장과이를위한장년고용활성화대책에대해다양한아이디어및제도변화가필요 ( 의식변화포함 ) - 국민연금적용소득현실화의전제조건인재정안정화조치 ( 적정수준으로의보험료인상 ) 가하루빨리취해져야함. 국민연금정책 59

60 4. 연금제도국제비교와관련하여, 정확한국제비교가필요함. 참고 연금공적지출전망 에대한신중한해석이필요함 2060년한국의지출비율 6.5에대한정확한해석이필요함. - 공무원연금등특수직역연금지출액이빠져있음 ( 현재공무원연금을유지할경우장기적으로공무원연금지출액만 2% 가넘어갈수도있음 ). - 기초연금지출액을명시적으로고려하여야함. - 무엇보다도중요한것은, 국민연금의경우짧은가입기간, 적용의사각지대, 낮은국민연금적용소득에기인하여국민연금지출액이과소추정된측면이있음. - 우리국민연금을장기적으로의미있는노후소득보장제도로발전시킬경우 ( 사각지대축소, 가입기간연장, 적용소득현실화등 ), 국민연금지출액비중이 < 표 > 에나타난수치보다크게늘어날수도있다는점을고려하여야함. 60

61 Section2 발제 국민연금기금운용체계개선방안 정창률 / 단국대학교사회복지학과교수, 연금행동정책위원 국민연금정책 61

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75 Section2_ 토론 조국민연금기금운용, 누가, 어떻게할것인가 김성주 / 새정치민주연합국회의원 1. 시작하며 - 수익률극대화 를추구하는국민연금기금운영에맞서지난 2012년 11월, 안정성과수익성을고려하여기금을운용하고가입자대표성및전문성강화를위하여기금운용위원회와전문위원회의연계성을강화하는등현행체계를내실화하자 는내용의법안을발의한바있음. - 정창률교수님발제에대부분동의하며, 발제자의견해가발의한개정안에담겨있다는점을말씀드림. - 기금운용체계개선관련개정안들을중심으로토론하고자함. 국민연금 대쟁점 ( 재정안정화 ) 보험료율과급여율차이로인한재정불안논란. ( 사각지대 ) 국민연금에가입못하거나가입했더라도보험료납부못하는가입자 ( 기금운용 ) 수정적립방식의재정구조로인해발생하는거대기금운용의문제. 기금운용권에대해가입자보다는정부나금융자본이더큰관심을보이고있음. 연금의주인은국민 연금주권강화 국민들은국민연금의급여율이나보험료율에는관심이높지만, 기금운용문 제에대해서는상대적으로관심이적음. 국민연금정책 75

76 막대한규모의국민연금기금운용을누가, 어떻게, 어떤기구에서할것인가는일방적으로정부가결정할수없음. 사회적의제로설정해사회적논의를거쳐야함. 연금의주인인국민, 즉가입자의참여를배제하거나축소하는방향으로의개혁은국민불신을키울뿐임. 2. 기금운용체계변화 년국민연금법개정을통한기금운용체계개편의주요내용 98년 IMF 당시세계은행의권고및노동시민사회의요구에따라기금운용관할권이재경부에서복지부로이관됨. 특히, 국민연금기금중일부를강제로예탁하고낮은이자율을적용하던의무예탁규정이폐기됨으로써, 연금기금의정부임의사용과이에따른재정불안정초래라는문제점이개선됨. 기금운용위원회의과반수를가입자대표가점함으로써가입자참여민주주의를위한형식적기반이마련되고, 연금기금사용에대한정부영향력을상당정도견제할수있게됨. 기금운용위원회산하에전문가로의실무평가위원회를두어기금운용에대한전문성을상대적으로높임. 기금운용본부라는투자전문조직을만들어본부장을비롯한투자전문가를통해연금수익률제고에총력을기울일수있게됨. 기금운용체계혁신에도불구하고현존하는문제점 현재기금운용체계는 1998년이전보다는분명개선된것이지만, 기금규모의급격한증가등미래환경변화를고려할때새로운형태를고민해야할시점임. 기금운용원칙설정, 가입자대표성강화, 독립상설화등이주요쟁점임. 76

77 3. 개정안을중심으로본쟁점비교 표 국민연금기금운용위원회구성과련국민연금법개정안비교 구분현행김재원의원안김성주의원안 기금운용위원회비상설 ( 복지부 ) 상설 ( 민간 ) 비상설 ( 복지부 ) 인원 20 인 ( 비상임 ) 7 인 ( 상임 3 인 ) 15 인 ( 비상임 ) 위원장보건복지부장관민간전문가보건복지부장관 위원 민간위원 14 인 사용자대표 3 근로자대표 3 지역가입자대표 6 민간전문가 2 민간위원 7 인 사용자단체추천 2 근로자단체추천 2 지역가입자단체추천 2 공익단체추천 1 인 민간위원 12 인 사용자대표 2 근로자대표 2 지역가입자대표 4 여성대표 2 민간전문가 2 정부위원 5 인 ( 기재, 농축, 산통, 노동, 공단 ) 정부위원 2 인 ( 기재부차관, 공단이사장 ) 지역 여성 전문위원은국회추천으로위촉 임기 2 년, 연임 (1 차 ) 3 년, 연임 ( 제한없음 ) 3 년, 연임 자격 - 금융투자전문가 ( 자산운용, 미시 거시경제, 금융, 외환, 부동산, 대체투자분야 ) - 임면 각단체추천 보건복지부장관위촉 추천위추천 대통령임명 * 위원장국회인사청문 각단체추천 ( 국회추천 ) 보건복지부장관위촉 전문위원회 기금운용실무평가위원회 분야별전문위원회 ( 운용위원회의심의를거쳐위원장이위촉 ) 분야별전문위원회 ( 기금운용위원이각 1 인의전문위원추천 ) 운용조직 공단내기금운용본부 ( 기금관리형준정부기관 ) 기금운용공사 ( 공공기관제외 - 부칙명시 ) 기금운용본부 ( 부이사장및상임이사 2 명 ) 정부의책임성 정부의관리 감독장기성과평가, 출석발언, 특별감사요청, 재의요구, 최저수익률제시등 정부의관리 감독 국가지급보장책임명시 기금운용목적 국민연금재정의장기적인안정을유지하기위해수익을최대로증대 ( 현행과동일 ) 안정성과공공성을중시하고적정수준의수익성도모 기관의독립성 - 보건복지부장관을제외한중앙행정기관장은보고및자료요구, 검사 지시금지 - 자료 : 국민연금법일부개정법률안검토보고, 보건복지위원회, 국민연금정책 77

78 ( 김재원의원안 ) 국민연금기금운용공사를설립하여민간기금운용체계로개편, 운용위원회를공사내에설치하여정부로부터독립 ( 김성주의원안 ) 복지부소속의기금운용위원회에민간위원을확대하고, 자료요청등의역할을보완해독립성을강화하고, 기금운용본부의법적근거를마련하며, 기금운용목적을변경 4. 쟁점별검토 기금운용위원회위원구성 민간전문가중심 가입자대표성강화 ( 상대주장 ) - 전문성과독립성이결여된기금운용체계로인한소극적이고보수적인기금운용탓에수익률이낮다는논리. - 초과수익률을 1% 올리면, 연금보험료율을 2% 올리는효과와동일하고, 국민연금기금소진시기를 9년연장할수있다고주장. - 따라서김재원의원안은, 수익률제고를위해민간금융투자전문가로구성된민간상설위원회를설치하고, 가입자단체들이이들을추천하도록함. ( 반박 1) 전문성에대한사회적합의필요, 민간전문가맹신위험 - 국민연금기금의운용전략에대한사회적합의가필요함. 수익률, 안정성, 공공성등의운용전략중어떤것을우선에둘것인지에대한합의가없는상태에서수익률제고만을위한개편은지지를받기어려움. 전문성이필요해민간금융투자전문가가필요하다는주장은어떤운용전략을선택하느냐에따라필요한전문성이달라질것임. - 기금운용위원회에서필요한전문성은자산운용시장실물경험이아님. 기금운용위원회는전략적의사결정단위이기때문에전체기금운용의목적을이해하고평가할수있는식견이필요함. 거대연기금의운용과정에서발생할수있는정치적사회적리스크를조정하고가입자들의동의를이끌어낼수있는주체로서의역할이중요함. - 국민연금법에따라기금운용위원회산하에전문가로구성된기금실무평가위원회 78

79 가상정안건을사전에심의하도록되어있고, 기금운용본부실무자는금융전문가로구성되어있음. - 민간투자전문가가반드시수익성을높인다는보장도없음. 세계최고의금융기관들도금융위기를맞아엄청난손실을입은것을보더라도, 세계금융시장의불안이나경기침체등이발생한다면금융전문가라할지라도손실을막을방법이없음. - 오히려민간투자전문가는상대적으로단기수익성에만집착하거나, 금융시장의왜곡및국민경제의자산배분왜곡현상을초래할가능성이높음. - 가입자대표가추천위원회에참여하는것으로는기금운용의대표성이나정치적책임성을담보하기어려움. 전문성을내세워오히려가입자대표를내쫓는것은공적연기금의연금주권원칙을부정하는것이므로, 가입자대표의직접참여를통한대표성확보와함께가입자단체의전문성강화를위한방안을마련하는것이올바른개혁방안일것임. ( 반박 2) 수익률제고만병통치론의허구성과위험성 - 수익률이오르면, 변동성과손실확률역시증가함. 연금기금주식투자에서발생되는평가손이연금에대한불신증폭과연동되고있는상황에서손실확률을높이는수익성치중전략을앞세운기금운용공사설립주장은위험을높이는일 - 수익률은비교기간에따라다름. 증시상황이좋은기간에는국민연금기금수익률이낮은편이나, 주식폭락기에는국민연금수익률이우수함. - 수익률 1% 상승때고갈시기를연장할수있다는주장은국민연금재정추계에사용되는가정들을교묘히과장한것임. 출산율도 0.2명늘면기금소진시기가 5 년늦춰지는것으로추계됨. 하나의가정변수를갖고유리하게이용한주장으로부적절함. - 더욱이불안정한세계경제상황에서, GDP 50% 에달하는기금을가지고, 1% 초과수익을지속적으로올리는것은불가능에가까움. 국민연금정책 79

80 기금운용위원회독립 정부로부터의독립 시장지배위험 그림 국민연금기금운용위원회구성과련국민연금법개정안비교도표 현행 ( 김성주의원안 ) 김재원의원안 대통령 대통령 복지부장관 복지부장관 연금심의위 ( 비상설 ) 기금운용위 ( 비상설 ) 연금심의위 ( 비상설 ) 기금운용위원회 ( 독립상설 ) 국민연금공단 ( 제도운영 ) 기금운용본부 ( 자산운용 ) 국민연금공단 ( 제도운영 ) 기금운용공사 ( 자산운용 ) 기금운용위원회위원의자료요청등역할강화 기금운용본부법적근거마련 ( 기금이사 1 인 기금운용임원 3 인 ) 기금운용공사설립 ( 무자본특수법인 ) 여유자금을기금운용공사가관리 기금운용위원회민간위원으로구성 복지부 : 재의요구, 출석발언, 성과평가 자료 : 국민연금법일부개정법률안검토보고, 보건복지위원회, ( 상대주장 ) - 기금운용의독립성확보를위해정부부처에속하지않아야한다는주장. - 김재원의원안은, 기금운용공사를별도자산운용전문기관으로설립하고자함. ( 반박 1) 정부로부터의독립이라는미명아래오히려시장에지배당할위험 - 과거정부 ( 주로경제부처 ) 가공공자금강제예탁을실시했던사례나, 주식시장부양책으로국민연금기금을투입해오는등, 정부로부터의독립성이필요한것이사실임. - 그러나, 가입자대표의직접참여가배제된상태에서금융전문가로운용위원회를구성하는김재원의원안을기반으로한공사독립은, 오히려금융전문가에대한경제부처의개입이심화될가능성이있고, 시장에지배당할위험이높음. - 더욱이장래국민에게지급해야할연금급여에대한최종책임이있는정부의권한을배제하는별도의독립공사로의전환은국가책임약화로이어짐. 80

81 - 따라서정치권력과경제권력으로부터의진정한독립은, 청와대와경제부처뿐아니라거대자본의영향력으로부터의독립역시확보해야하는것이며, 정부, 사용자, 가입자대표가균형있게참여하는체제를마련하고가입자를기금운용의실질적주체로확고히서게하는일을통해달성될수있는것임. 5. 기금운용체계개편논의의바람직한방향 사회적합의를통한기금운용원칙정립이선행되어야함 기금운용체계개편논의가촉발된것은현행체계가출범한지 4년만인 03년에기금운용의전문적운용을명분으로한기금운용위원회상설화주장이제기되면서부터임. 03년부터 08년까지정부는 4차례의정부안과 2차례의수정안을국회에제출한바있음 ( 붙임 1 참고 ). 그동안국회에제출된정부안을살펴보면기금운용위원회를어디에설치할지여부, 운용위원회위원구성을어떻게할것인지, 기금운용본부를공사화할지여부등에대해일관된철학과원칙없이추진되어왔음을알수있음 월 월및 월에는기금운용위원회를복지부소속으로상설화하는안 월에는대통령산하로비상설화하는안 월에는민간기구에상설화하는안을제출 위원회위원구성도 월과 월에는경제금융및복지분야전문가 명으로구성하는안 월에는가입자대표를포함하여 인으로구성하는안 월과 월에는금융투자전문가 인만으로구성하는안을각각제출 월에는 월정부안에대한가입자대표참여배제및정부책임성부족문제를당시민주당이제기하자금융전문가 인을축소하는대신 정부위원및가입자추천전문가각 명씩을추가하는수정안을제시한바있음 거대국민연금기금을운용하는원칙을사회적합의를거쳐설정하고이를실현하기위한전략으로기금운용위원회설치, 구성, 본부공사화등을논의해야함. 년금융위기를교훈삼아안정성을최우선으로고려해야함 08년도금융위기당시고위험자산에대한투자비중이높았던해외연기금의자산급감상황을경험하면서수익률극대화중심의기금운용체계개편논의는약화되었음. 당시정부가기금운용체계개편의모델로삼았던 CPPIB 등금융전문가로구성 국민연금정책 81

82 된해외연기금과주식투자비중이 50% 이상인해외연기금은 08년도 9~10월에있었던주식시장폭락으로인해 25% 대의기금운용수익률을기록하였음. 금융위기 5~6년전인 2001~2002 년도주식시장악화기간의기금운용수익률을비교하더라도동일한결과를볼수있음. 표 년도금융위기당시해외공적연기금규모및수익률추이 기금명 CPP ( 캐나다 ) AP 2 ( 스웨덴 ) GPIF ( 일본 ) CalPERS ( 미국 ) APG ( 네덜란드 ) NPRF ( 아일랜드 ) 규모 십억 CAD 십억 SEK 95.2(9 월 ) 조 JPY 십억 USD 173 십억 EUR 16.4 십억 EUR 주식비중 (2007 년말 ) 65% 61% 24% 60% 51% 72% (3 월 -12 월 ) (4 월 -9 월 ) 운용수익률 주1. CPP 및 GPIF 2007년이전수익률은익년도 3월말기준값임. 2. CPPIB와 NPRF는 2008년도정부안의모델로전문가로구성된지배구조임. 결국공적연기금의자산배분은호황기의높은수익률만을고려할것이아니라 점차빨라지고있는불황주기에대비하여자산종류별투자비중을결정해야하 는것임. 즉, 안정성을충분히감안해서운용해야함. 제도와기금의통합적관점에서기금운용체계개편논의를진행해야함 연금제도전체관점에서기금운용수익은기금수입의증가를위한하나의수단이지제도안정을보장하는받침목은될수없음. 정창률교수님의발제에나와있듯, 우리연금제도는저부담 고급여체계로설계되어있고부분적립방식을취하고있어국민연금이향후지급하여야할연금급여액 ( 부채 ) 이기금적립금 ( 보험료 + 기금수익금 ) 을초과할수밖에없는구조이 82

83 기때문에기금운용만으로연금제도의지속가능성은보장할수없음. 국민연금기금은연금지급을위한책임준비금이고, 보험료와기금운용수익금을재원으로조성하는것이므로국민연금제도의지속가능성은제도적요인과기금운용이라는두측면을동시에봐야함. 따라서, 기금운용체계독립등개편논의에앞서제도와연계한장기재정목표를수립하고, 제도와기금의책임분담을나누고이를기반으로한기금운용목표설정이우선되어야함. 수익성강조및민간기구화는대안이될수없음 두개정안에대한보건복지위원회의검토보고서는 기금운용위원회를민간기구화하는법안 에대해다음과같은문제를지적하고있음. 1 기금운용위원회를민간기구로설치할경우지본시장을사실상과점할기금이국민경제및자본시장에미치는영향을고려하지아니한채기금을운용할가능성이있음 2 수익성만을고려하여여유자금을운용하면자본시장을왜곡할수있고자본시장왜곡은국민경제에악영향을미쳐, 결국기금운용등국민연금제도에도부정적영향을미치는결과가초래가능 3 국민연금기금운용결과에대해정부에직접적인책임을물을수있는장치를보완하고, 정부부처의참여를완전배제할것이아니라경제부처가아닌정부부처의기금운용에참여하여야함 4 기금의소유자인가입자등이기금운용정책결정에참여하는것이필요 5 수익률증가에따라변동성과손실확률역시커진다는점을고려하여연금기금재정의안정성을담보하는장치가필요함 6 개정안의기금운용공사는현행 공공기관의운영에관한법률 상기금관리형준정부기관으로기금운용공사를공공기관에서배제하여공사의독립성과자율성을보장하려는법개정취지는달성할수없음 이러한검토의견은, 국민연금기금은국민경제와자본시장과의조화를이루도록운영 ( 현행기금운용원칙중공공성과유동성원칙에입각한운용 ) 되어야하고, 가입자대표의참여보장, 정부의책임성과기금의독립성의조화, 국민연금재정의안정성을고려한체계개편등이기금운용체계때고려되어야하다는것임. 국민연금정책 83

84 연금주권을포기할것인가 강화할것인가 국민연금제도의발전을위해서는무엇보다국민신뢰회복이중요함. 이를위해연금제도의사각지대를최소화하고, 국가의투명한운영이필요함. 기금운용에있어서도수익률극대화에서벗어나안정성과의균형을추구해야함. 최근기초연금도입과정과같이국민연금가입자들의가입동기를약화시키고신뢰를무너뜨리는방식은제도발전을크게저해하는요소임. 따라서, 기금운용체계개선방안논의에있어서도국민 ( 가입자대표 ) 의연금주권강화가가장중요한원칙이되어야할것임. 84

85 Section2_ 토론 2 기금지배구조개선 원종욱 / 한국보건사회연구원미래전략연구실장 국민연금정책 85

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97 Section3 발제 국민연금기금운용의과제와운용방향 원승연 / 명지대학교경영학과교수 국민연금정책 97

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116 Section3_ 토론 1 국민연금기금운용의진보적청사진 김미희 / 통합진보당국회의원 목차 국민연금기금의운용실태와문제점 국민연금기금의현황과추이 국민연금기금의운용실태와문제점 국민연금지배구조와문제점 국민연금기금의대안적운용방안 금융적수익률에서사회적수익률로의전환 사회책임투자론 대안투자전략으로서의고용과복지확대를위한기금운용방안 고용확대를위한투자전략 복지시설에대한투자전략 의결권행사를통한경영참여 결론 116

117 우리나라국민연금기금은 2014 년 5 월말기준, 442 조원으로집계됐다. 연금기금 을많이쌓았다는일본, 스웨덴보다액수가많은거대한규모로운용의중요성은 말할것도없다. 정부는연기금의효과적운용을위해서라며주식, 채권투자확대해왔고국내주식에약 80조원을투자하고있다. 이금액은국내주식시가총액의 6% 에해당하며대부분재벌기업들의주식이다. 당연히국내경제에막대한영향을끼칠수있는규모이고이를이유로해외투자를확대하며운용방향을잡고있다. 주식, 채권에들어가있는돈은경제위기로인해결정적타격을입을수있다 년금융위기에스웨덴과캐나다의연기금수익률이마이너스 28% 까지간적 이있고아직도기금을회복하지못하고있는것은좋은본보기이다. 평범한노동자와시민들이대부분낸연기금을진보적관점에서어떻게운용하면 좋을지모두가생각해봐야한다. 1. 국민연금기금의운용실태와문제점 국민연금기금의현황과추이 연금제도는사회복지의가장중요한요소중의하나로일찍이서구에서먼저도입되었다. 노동시장에서은퇴한노령자들에게일정한소득을보장하는연금제도를가장먼저실시한나라는비스마르크수상시절의독일이었다. 1889년독일에서노인연금제도가실시된이후유럽여러다른나라들에영향을주어이후 10년내에많은국가들이연금제도를도입하게되었다. 1935년에가장늦게도입한미국을끝으로서구국가들은 2차대전전에대부분연금제도를실시하게되었다. 우리나라는 1973년국민복지연금법이제정되어 1974년 1월부터시행예정이었으나 1973년발생한오일쇼크에의한경제불황으로무기한연기하였다가 1988 국민연금정책 117

118 년 1월부터시행하게되었다. 독일에비해거의백년이나늦게출발하는셈이었다. 시행초기인 1988년에는 10인이상사업장을대상으로출발하였고 1992년 5인이상사업장으로확대하였으며,1995년에는농어촌지역에까지그리고 1999 년 4월에는도시지역에까지국민연금제도를확대하였고 2006년부터는마지막단계로서근로자 1인이상사업장이면당연가입되어야하는것으로되어명실상부한전국민연금시대가열리게되었다. 2013년말기준으로국민연금기금의현황은다음과같다. 가입자는 20,744,780 명이고수급자는 3,653,000 명이다. 국민연금제도는노후뿐만아니라장애나사망시에도일정한연금을제공하는복지제도이다. 그래서수급자중에는노령연금수급자뿐만아니라장애연금과유족연금수급자도있다. 표 연도별기금관리현황 시가기준 구분 누계 조성 (A) 304, , , , , , , , ,080 5,435,315 연금보험료 201, , , , , , , , ,919 3,468,105 운용수익 101, ,190-4, , ,058 76, , ,513 64,994 1,959,074 기타 1,650 1, ,135 지출 (B) 47,570 55,936 66,978 78,719 90, , , ,410 58,325 1,020,014 연금급여지급 43,602 51,826 61,808 74,719 86,359 98, , ,128 56, ,618 운영비등 3,968 4,110 5,170 4,000 4,453 4,930 5,174 5,282 2,021 52,397 증가 (A-B) 256, , , , , , , , ,755 4,415,300 운용 1,896,065 2,195,400 2,354,325 2,776,424 3,239,908 3,488,677 3,919,677 4,269,545 4,415,300 4,415,300 공공부문 복지부문 2,483 2,036 1,842 1,540 1,282 1,081 1,271 1,249 1,296 1,296 금융부문 1,890,596 2,190,099 2,350,015 2,772,519 3,235,975 3,484,681 3,915,683 4,264,473 4,405,881 4,405,881 기타부문 2,986 3,264 2,468 2,365 2,650 2,915 2,723 3,823 8,123 8,123 출처 : 국민연금공단 < 표 1> 에서보듯이엄청난규모로빠르게증가하고있음을알수있다. 현재국 민연금적립금규모기준으로세계 4 대연금으로자리를굳혔는데올 2.4 분기들 어원고심화로원, 유로환율이빠르게하락하면서세계 3 위규모를넘보고있 118