01 장기경기침체의가능성 우리나라의경제성장률은 2015년 2.6% 를기록한후 2016년과 2017년에도 2% 대성장이전망되고있어서 3년연속 2% 대를기록할전망 - KDI는 2017년도국내총생산 (GDP) 성장률이 2012년 2.3% 이후가장낮은수준인 2.4% 에머물것으

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니훈 성
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1 NEWSLETTER Vol.33 FROM KOREA JANUARY INSTITUTE 2017OF LOCAL FINANCE Vol. 33 JANUARY 2017 저성장의늪, 지방세수가위험하다 * 박지현 ( 한국지방세연구원부연구위원 ) 1. 장기경기침체의가능성 2. 일본과의유사성 3. 중장기부동산거래 보유세전망 4. 정책적시사점 LTE 2 : 30 PM 90% * 본고는박지현 (2016), 일본식저성장하에서의중장기지방세수전망과시사점, 한국지방세연구원을바탕으로작성됨 1

2 01 장기경기침체의가능성 우리나라의경제성장률은 2015년 2.6% 를기록한후 2016년과 2017년에도 2% 대성장이전망되고있어서 3년연속 2% 대를기록할전망 - KDI는 2017년도국내총생산 (GDP) 성장률이 2012년 2.3% 이후가장낮은수준인 2.4% 에머물것으로전망 ( ) - 한국은행역시기존의 2.8% 전망치를포기하고 2017년 1월추가하향조정가능성을시사 ( ) - 국내연구기관들또한 2017년성장률을 2% 초중반으로전망 한국경제연구원은 2.1% 로전망했고 LG경제연구원 (2.2%), 한국금융연구원 (2.5%), 현대경제연구원 (2.3%) 등도대부분 2% 대초중반으로예상 - 경제성장률전망치가 3년연속 2% 에고착화하면저성장의장기화가기정사실화할것으로예측됨 - 더욱이 2017년부터는생산가능인구가감소세로전환하고, 2030년경에는총인구수또한감소세로전환될것이라예상되고있어서일본과같은장기침체의가능성이우려되고있음 이러한저성장기조는인구구조변화에따른내수부진, 생산성감소 투자부진에따른잠재성장률하락등으로특별한호재가없는한중장기적으로심화될것으로예상 년 12월기획재정부에서발표한 2016~2060년장기재정전망 1) 에서는 2030~40년대부터경제성장률이 1% 대로떨어지고, 2050~60년에는평균 1.1% 까지하락할것으로전망 년 8월에국회예산정책처에서발표한 2016~2060년 NABO 장기재정전망 2) 또한 년 1.9% 로하락하여, 년평균 1% 까지하락할것이라전망 한국경제가 1990년대장기침체의늪에빠진일본경제와유사하다는점에서지방세수전망은비관적임 - 일본장기침체의가장큰특징은자산시장의버블붕괴에서시작된부동산의침체이며, 만약일본의부동산시장침체가우리나라에서동일하게발생한다면재산과세의존도가높은우리나라의지방세수입이받는충격은불가피함 우리나라지방세중재산과세비중은 45.3% 이며, 일본은 28.4% 에불과함 재산과세중부동산경기침체에직접적인영향을받는취득세의비중은 2014년기준전체지방세의 26.8% 에달하며, 재산세또한 14.4% 로취득세와함하면 42.8% 를차지함 1) 기획재정부, 2015, 2060년장기재정전망 2) 국회예산정책처, 2016, 2016~2060년장기재정전망 02

3 따라서본고에서는우리나라지방세를장기전망하고, 정책적시사점을도출하고자함 - 우리나라는아직인구고령화가본격화된지얼마지나지않았기때문에과거정보만을바탕으로인구구조변화가지방세수에미친영향을파악하기에는한계가있음 - 일본은이미우리나라보다 20년을앞서서인구고령화와경제저성장이진행중이며 20년전일본의인구구조, 경제, 재정상황이현재우리나라와유사하기때문에일본의경험을우리나라에적용하면경기침체 인구고령화가지방세수에미칠영향을구체적으로설명할수있을것이라판단함 우리나라는아직까지자산가치의버블이형성되어있다고평가되지않기때문에일본처럼자산버블붕괴와함께인구고령화가맞물려서지난 20년동안자산시장이침체하는동일한상황을겪을가능성이높지는않을수있음 하지만일본과의비교를통한우리나라지방세의전망은향후우리에게닥칠지도모르는최악의시나리오를예측해보았다는측면에서의의를찾을수있을것이라사료됨 02 일본과의유사성 한국과일본은인구구조 경제성장 지방재정구조등에있어서유사성을보임 - 한국의인구구조변화는약 20년의시차를두고일본과유사한흐름을보이고있음 일본의생산가능인구비중은 1992년 69.8% 로정점을찍고하락하고있으며한국은이보다약 20년이늦은 2013년 73.1% 을기록한후감소 < 그림 1> 한국과일본의생산가능인구 (15~64 세 ) 비중 자료 : OECD, Historical population data and projections 03

- 한국과일본의경제성장률또한 20년시차를두고비교해보면수치상차이는있으나유사한방향성을보임 일본의실질GDP는 1980년대 (1980~1989년) 연평균 4.5% 의성장률을보였으나 1990년대 1.0%, 2000 년대 0.3%, 2010년대 (2010~2014년) 0.6% 성장으로성장세둔화 한국은 1980년대연평균 9.9% 의성장률을보였으나, 1990년대 6.

4 - 한국과일본의경제성장률또한 20년시차를두고비교해보면수치상차이는있으나유사한방향성을보임 일본의실질GDP는 1980년대 (1980~1989년) 연평균 4.5% 의성장률을보였으나 1990년대 1.0%, 2000 년대 0.3%, 2010년대 (2010~2014년) 0.6% 성장으로성장세둔화 한국은 1980년대연평균 9.9% 의성장률을보였으나, 1990년대 6.7%, 2000년대 4.2%, 2010년대 (2010~2014년) 3.0% 로저성장국면에진입하였으며, 2015년부터는 3% 미만의성장률전망 < 그림 2> 한국과일본의실질 GDP 성장률 자료 : 권규호 조동철 (2014) 3), 그림 1-3(p.8) - 일본과의유사성은지방재정측면에서도나타남 3) 2014년기준으로전체세입중지방교부세, 국고보조금등이전재원이차지하는비중은한국과일본모두 30% 중반으로이전재원의비중이높음 한편한국의지방세비중은 30.3% 로이전재원비중 (36.9%) 보다낮으며, 일본의지방세비중인 36.0% 보다낮음 < 그림 3> 한국과일본의지방세입구조 (2014 년기준 ) 자료 : ( 한 ) 행자부, 지방재정연감 ; ( 일 ) 총무성, 지방재정통계연보 3) 권규호 조동철, 2014, 20 년전의일본, 오늘의한국 : 인구구조고령화와경제역동성저하, 우리경제의역동성 : 일본과의비교를중심으로, KDI, pp

5 일본의장기침체는경제성장의정체, 자산가치의하락, 지방세수입의정체등으로설명 - 경제성장의정체 실질GDP 성장률은 1980~1990년간연평균 4.5% 증가하였으나, 버블이붕괴된 1991년부터 2016년까지약 25년간연평균증가율은 0.9% 에그침 일본은자산가치의하락으로인한디플레이션으로실질뿐만아니라경상GDP 또한정체되어있음 < 그림 4> GDP증가율 ( 일본 ) 자료 : World Bank, World Development Indicators(WDI) - 자산가치의하락 토지가격지수를의미하는전국시가지가격지수는 1980년이후큰폭으로증가하다 1991년최고치를기록한후하락하는추세를보임 이는용도구분없이상업, 주거, 공업지에서동일하게나타났으며주거지에비하여상업지의하락폭이큼 < 그림 5> 일본시가지가격지수 ( 연간 ) 자료 : 일본부동산연구소 05

6 - 취득세세수감소 1990년초에발생한부동산버블붕괴는일본의지방세세목중취득세에가장직접적인영향을미침 일본의부동산취득세는 1970년대부터가파르게증가하다 1996년 8,073억엔으로정점을찍은이후감소하는추이를보이고있으며, 전체지방세에서차지하는비중도 1995년 2.3% 로정점을찍고이후지속적으로감소하여서 2014년 0.9% 에이르고있음 < 그림 6> 일본부동산취득세추이 자료 : 일총무성, 지방재정통계연보 - 고정자산세 ( 재산세 ) 세수정체 고정자산세는 1970년대부터가파르게증가하다 1999년 9조 2,437억엔으로정점을찍고이후큰변동없이일정구간 (8조 4,000억엔 ~9조엔 ) 내에서증감하는모습을보임 이는토지에대한고정자산세의과세표준액은지가반영률이낮고, 부담수준이 70~80% 로상한이결정되어지가하락을온전히반영하지않기때문인것으로판단됨 한국은과표현실화율이약 56% 로아직까지는시가와과표사이에갭이존재하지만, 과표반영률을점차높이고있는추세이므로향후실제부동산가치가세수에바로반영될경우재산세의변동성이커질가능성도존재함 < 그림 7> 일본고정자산세의과세대상별세액추이 자료 : 일총무성, 지방재정통계연보 06

7 03 중장기부동산거래 보유세전망 일본의인구수감소및고령화효과가우리나라부동산시장에동일하게나타난다는가정하에취득세와재산세를전망함 - 일본은우리나라와유사하게지방정부가부동산에대하여취득세와고정자산세 ( 재산세 ) 를부과하고있음 - 일본의취득세와고정자산세에대하여실증분석한후일본의인구요인변화에따른효과가우리나라에동일하게적용되었을경우취득세수와재산세수에어떤영향을미치게되는지장기전망을실시함 일본의인구요인변화시나리오하에서우리나라의취득세수는총인구수가마이너스증가세로돌아서는 2030년이후본격적인하락세전망 - 기재부 (2015) 의거시경제변수전망치를이용한취득세전망결과 ( 취득세I) 취득세수는 2033년까지상승하다가이후하락하는추세적전환을맞을것으로전망됨 2016년부터 2033년까지연평균증가율은 1.8% 이며, 2033년부터 2060년까지는 -1.0% 를기록하여 2016~60년동안약 0.06% 씩증가하는수준에그칠것으로전망 하지만경상GDP보다낮은성장률로 GDP 대비비중은 2016년 1.3% 수준에서 2060년 0.2% 로꾸준하게감소할것으로예측 - NABO(2016) 의거시경제전망치를이용한취득세전망결과 ( 취득세II) 도 2033년추세적전환을맞을것이라는유사한결과를보임 - 따라서일본의시나리오하에서일본의인구수감소및인구고령화효과는취득세의의존도가높은우리나라의지방세수의신장성을위협할가능성이높음 < 그림 8> 취득세수전망결과 주 : 취득세수전망I은기획재정부 (2015) 에수록된 KDI의거시경제변수전망치를반영하였으며, 취득세수전망II는 NABO(2016) 의전망치를반영하였음 07

인구요인변화에도고정자산세수에는큰영향이없었던일본의시나리오하에서우리나라의재산세수는취득세에비하여긍정적 - 기재부 (2015) 의거시경제변수를사용한재산세의전망 ( 재산세I) 은 2016년 9.8조원에서 2060년 74.8조원으로연평균 4.7% 를기록할것으로전망 재산세수는 GDP보다빠르게증가하여 GDP 대비비중은 2016년 0.6% 에서 2060년 0.

8 인구요인변화에도고정자산세수에는큰영향이없었던일본의시나리오하에서우리나라의재산세수는취득세에비하여긍정적 - 기재부 (2015) 의거시경제변수를사용한재산세의전망 ( 재산세I) 은 2016년 9.8조원에서 2060년 74.8조원으로연평균 4.7% 를기록할것으로전망 재산세수는 GDP보다빠르게증가하여 GDP 대비비중은 2016년 0.6% 에서 2060년 0.8% 로증가할것으로나타남 - NABO(2016) 의거시경제전망치를바탕으로도출한재산세 ( 재산세II) 는연평균증가율이 4.3% 로재산세I보다는다소낮을것으로전망 - 이는인구고령화가진행되어도시가표준액 ( 일본의경우평가액과원가 ) 을과세표준으로하는재산세의경우거래량과거래가격에직접적인영향을받는취득세보다세수가받는영향은훨씬제한적일수있다는점을시사함 < 그림 9> 재산세수전망결과 주 : 재산세수전망I은기획재정부 (2015) 에수록된 KDI의거시경제변수전망치를반영하였으며, 재산세수전망II는 NABO(2016) 의전망치를반영하였음 04 정책적시사점 저성장 인구고령화에대응하기위하여지방세원구성의조정은불가피 - 만약우리나라에서일본식부동산시장의침체가발생한다면이로인한충격은부동산에대한과세가집중되어있는지방정부가고스란히떠안을가능성이높음 08

9 중앙정부는국채발행등의수단을통해서세수변동의충격을흡수할수있는기재를마련하고있지만, 지자체는자체적으로재원을마련할수있는수단이제한적이기때문에스스로그충격을해결하는것이굉장히어려움 - 안정적인지방재정운영을위해서장기적인관점에서세입구성을조정하여다가오는변화에대응하여야함 일본지방정부는 1990년대이후 SOC 지출을조정함으로써사회복지재원을충당하였지만, 우리나라의경우최근급격하게증가한사회복지지출로인하여이미 SOC 지출을크게낮추고있기때문에세출조정을통한재원마련도한계가있음 - 기본방향은우선증가하는세출을감당할수있도록세수입이충분하게확보되어야하며, 지속적으로발생하는지역주민의요구에대응하기위하여안정적인세수를확보할수있어야함 향후인구고령화에따른부동산거래세의축소로부동산보유세비중확대는필연적 - 타국가에비하여낮은부동산보유세의조세부담율과실효세율은추가적으로보유세를확대시킬여지가있음을보여줌 우리나라부동산보유세의조세부담율은 0.68% 로타국가의 1.58 ~ 2.59% 에비하여낮은편이며, 실효세율은 0.15% 로주요 OECD 국가와비교하여서 0.17 ~ 1.25%p 세율이낮은것으로나타남 반면우리나라부동산거래세의부담은높은것으로나타났는데거래세의비중이점차낮아질것이라전망되고있기때문에보유세의확대가거래세와보유세를포함한전체재산과세의부담률을크게상승시키지는않을것이라예상함 - 지역간세수격차측면에서도거래세대신보유세를확대하는것이세수불균형을개선시킬수있으며, 인구고령화가진행되면서더욱악화될것으로예상되는거래세의지역간세수격차는보유세의확대를통해개선될수있는것으로평가함 - 하지만부동산보유세를확대하는데따르는문제들은정책적보완장치를마련함으로써해결할수있음 보유세의한계는인구고령화시대에서규칙적인소득이없는노인층이매년조세부담을책임지기어렵다는점임 개인지방소득 소비과세의확충필요 - 개인지방소득세중심으로소득과세의확대가필요 일본은법인세보다개인소득세를중심으로지방세를확대해왔으며특히 2007년삼위일체개혁의일환으로국세인소득세의지방이양을확대하면서지방세중개인소득에대한세수를확대하여왔음 반면주민세법인세할은 1981년이후세율변동이거의없었으며, 2014년 10월에는지방간의세원편중을개선하기위하여지방법인세를국세로신설하면서주민세법인세할세율을오히려인하 09

10 - 지방소비세를부가가치세의 20% 까지인상 지방소비세는다른세목에비하여안정성대비신장성이가장뛰어난세목으로평가됨 일본의경우인구고령화가본격화된 1990년대초반이후가계의소비지출은다소감소하긴하였어도큰변동은없는것으로나타나소비과세의확대는미래에대한변동성을최소화할수있는방안으로평가됨 하지만지방소비세가가진지역간세수불균형문제는지역간가중치가아닌지역간세수격차문제를개선하기위한이전재원의재설계가수반되어야함을전제로함 10

11 >> 최근발간물 연구원소식 취득세의사실상취득가액범위의개선방안 ( 김행선부연구위원 ) 본연구는사실상취득가액범위를중심으로현행취득세과세표준제도의문제점을분석하고이의개선방안을제시함으로써조세행정의합리화를도모하고납세자들간조세형평성을제고하는데기여하는것을목적으로하였다. 특히사실상의취득가격을입증할수있는방법중 부동산거래신고에관한법률 에따른신고서를제출하여검증이이루어진취득의경우를열거조항에서빼어실거래가격을과세표준으로삼는방안을제시하였다. 지방세법령해석의명확화를위한불복사례분석및시사점 ( 마정화부연구위원 ) 본연구는서울특별시및자치구지방세와관련된최근 5년간심판청구 540건및소송사건 380건을분석하여지방세법령해석의명확화를위한시사점을제시하였다. 첫째, 입법기술상결함과관련성있는조문으로서취득시기에관한규정과중과세와감면이동시에적용되는경우적용세율에관한규정을명확히할필요가있다. 둘째, 입법기술상결함은없지만법령해석의차이가자주발생하는쟁점들을구체적으로규정할필요가있다. 예를들어, 재건축재개발과정에서재산세납세의무자또는취득시기, 계약해제후소유권회복시취득세과세여부, 휴업중시설이거나임차인이무단으로용도변경하는경우고급오락장해당여부, 감면규정적용시특정용도의사용여부, 주택의부속토지만소유하는경우 1주택의판정등이있다. 셋째, 지방세법령개정과법령해석시전문가집단활용방안과지방소득세의과세표준에관한불필요한심판청구방지책이필요함을제안하였다. 11

12 지방세특례예비타당성조사시범연구 ( 이선화연구위원 ) 본연구는 2017년시행될지방세감면예비타당성조사사업에대비한시범연구이다. 지방세감면예비타당성조사의실효성을제고하기위해조세특례예비타당성조사방법론을검토하고지방세특례에적합한평가기준및평가항목을도출하였다. 시범평가의대상으로는모자 ( 母子 ) 리츠에대한지방세감면을선정하였으며, 해당감면건의에대해지방세특례평가기준및평가항목을적용하여평가한결과 타당성없음 으로종합의견을제출하였다. 12

>> 연구원동정 한국지방세연구원 - 경기도공동주최 2016 년지방세제발전방안토론회개최 지방세제도개선및발전을위한토론회가경기도와공동으로개최되었다. 2016.12.27.

13 >> 연구원동정 한국지방세연구원 - 경기도공동주최 2016 년지방세제발전방안토론회개최 지방세제도개선및발전을위한토론회가경기도와공동으로개최되었다 경기도판교스타트업캠퍼스컨퍼런스홀에서개최된이번행사에서는납세자가직접제안한 납세편의확대에관한제도개선안 을비롯하여경기도공무원이제안한 지방세제운영개선안, 신세원발굴을통한지방재정확충방안 등모두 12건의제도개선안에관해전문가들의활발한토론이이루어졌다. ( 일시 / 장소 ) ( 화 )/ 경기도판교스타트업캠퍼스컨퍼런스홀 ( 주요내용 ) 지방세발전을위한토론과제 12 건 ( 참석자 ) 학계유관인사및관련공무원, 납세자등 180 여명 자동차세납부안내 TV 캠페인및라디오광고 우리연구원은지방세납기내납부홍보를전국적으로실시함으로써지방자치단체지방세징수율을높이고징수행정의효율성을제고하기위한지방세납부안내캠페인을아래와같이실시할계획이다. ( 광고기간 ) 12.25( 일 )~31( 토 ), 7일간 ( 광고매체 ) TV(KBS1), 라디오 (KBS-2R), 전국 ( 광고내용 ) 자동차세납부기한안내, 납부독려 13

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........1.hwp 2000년 1,588(19.7% ) 99년 1,628(20.2% ) 2001년 77(1.0% ) 98년 980(12.2% ) 90년 이 전 1,131(16.3% ) 91~95년 1,343(16.7% ) 96~97년 1,130(14.0% ) 1200.00 1000.00 800.00 600.00 400.00 200.00 0.00 98.7