제출문 노동부장관귀하 본보고서를노동부의수탁연구과제고령자고용정책의고용 효과분석의최종보고서로제출합니다 한국노동연구원 원장박기성

Transcription

1 본연구결과는 고령자고용정책의고용효과분석 에대한노동부의학술연구용역사업에의한것임 고령자고용정책의고용효과분석 연구기관 : 한국노동연구원 노동부

2 제출문 노동부장관귀하 본보고서를노동부의수탁연구과제고령자고용정책의고용 효과분석의최종보고서로제출합니다 한국노동연구원 원장박기성

3 연구진 연구책임자 : 전병유 ( 한국노동연구원선임연구위원 ) 연 구 원 : 장지연 ( 한국노동연구원선임연구위원 ) 홍민기 ( 한국노동연구원연구위원 ) 윤자영 ( 한국노동연구원연구위원 ) 조준모 ( 성균관대학교교수 ) 신동균 ( 경희대학교교수 ) 이형오 ( 숙명여자대학교교수 )

4 < 목차 > Ⅰ. 서론 : 정책환경의변화와문제제기 1 Ⅱ. 주요국의고령자고용정책동향 4 1. 고령자고용정책의현황 :OECD 국가사례분석 4 가.OECD 국가의고령자고용현황 4 나.OECD 국가의고령자고용정책 8 다. 소결 일본의고령자고용정책의최근동향 33 가. 일본의고령화과정및전망 33 나. 일본의고령자고용정책발전과정및오늘날체계 35 다.60 세이상고용확보형태의현황 38 라. 고령자고용을위한각종보조금정책 45 Ⅲ. 고령자고용관련주요쟁점 연령차별금지법의고령자고용효과 65 가. 연령차별이슈의시대적중요성 65 나. 연령차별의특수성 67 다. 연령차별금지법의일반적의의 70 라. 연령차별금지법의고령자고용효과 71 마. 고령자고용정책방향 고령자-청년고용의대체관계 81 가. 고령자상대임금하락의효과 82 나. 고령자고용의선순환효과 87 다. 해외의실증분석결과 91 다. 소결 연공임금과정년제와고령자고용 103 가. 연공제와고령자고용효과에관한이론적리뷰 103 나. 우리나라의연공제 정년제와고령자고용효과 108 다. 소결 i -

5 Ⅳ. 고령자고용정책의고용효과에대한실증적분석 고용보조금제도 113 가. 고령자다수고용촉진장려금이고용에미친영향 116 나. 고령자신규고용촉진장려금 고용연장유도정책 135 가. 정년연장지도의고용효과분석 135 나. 임금피크제의도입이기업의고령자고용에미치는영향 우선고용직종제도의고령자고용효과 162 가. 우선고용직종제도의개요와추진현황 162 나. 우선고용직종제도적용사업체에대한효과성및만족도실태조사결과 165 다. 우선고용직종선정의고용효과분석 기준고용률제도의고령자고용효과 175 가. 기준고용률제도의개요와현황 175 나. 기준고용률제도의만족도및실효성에관한실태조사분석결과 176 다. 기준고용률제도의고령자고용효과추정 179 Ⅴ. 정책제언 원칙과방향 중점과제 187 가. 내부노동시장고령근로자고용안정대책 187 나. 외부노동시장고령자고용촉진정책 189 다. 연령차별금지의실효성제고 신규과제 192 가. 저소득고령근로자를대상으로하는취업급여도입 192 나. 사회보험료감면을통한고용촉진과노후보장 193 [ 부록 1] 우선고용직종 / 기준고용율제도 / 정년연장지도조사계획서 195 [ 부록 2] 우선고용직종, 기준고용률, 정년연장지도의만족도및실효성 조사 의표본구성 221 < 참고문헌 > ii -

6 < 표목차 > < 표 Ⅱ-1> 연령차별금지를위한수단 10 < 표 Ⅱ-2> 고령자고용비용감면정책 15 < 표 Ⅱ-3> 퇴직결정에영향을미친연금개혁-소득연한조정으로급여율인하 22 < 표 Ⅱ-4> 퇴직결정에영향을미친연금개혁-공식연금수급연령연장 24 < 표 Ⅱ-5> 퇴직결정에영향을미친연금개혁-퇴직시점에따른보상과벌칙강화 27 < 표 Ⅱ-6> 퇴직결정에영향을미치는여타사회보험개혁 29 < 표 Ⅱ-7> 2008 년도고연령자고용취업대책의체계 36 < 표 Ⅱ-8> 기업규모별고연령자고용확보조치실시상황 39 < 표 Ⅱ-9> 고용확보조치상한연령 40 < 표 Ⅱ-10> 고용확보조치유형 41 < 표 Ⅱ-11> 계속고용제도도입기업의유형 42 < 표 Ⅱ-12> 65 세이상까지희망자전원고용기업 42 < 표 Ⅱ-13> 70 세이상까지고용확보조치실시기업 43 < 표 Ⅱ-14> 각종보조금제도 47 < 표 Ⅱ-15> 보조금의특징별유형분류 62 < 표 Ⅲ-1> 노동의대체 / 보완탄력성분석사례 87 < 표 Ⅲ-2> OECD 주요국의연령별교육훈련이수율 1), < 표 Ⅳ-1> 우리나라의고령자장려금제도의현황 114 < 표 Ⅳ-2> 고령자의고용유지를지원하는보조금제도 115 < 표 Ⅳ-3> 고령자의신규채용을지원하는보조금제도 115 < 표 Ⅳ-4> 고령자고용촉진장려금의산업별지원기준율 116 < 표 Ⅳ-5> 4개월평균고용인원과비중 : 제조업 120 < 표 Ⅳ-6> 4개월평균고용인원과비중 : 부동산업 120 < 표 Ⅳ-7> 4개월평균고용인원과비중 : 사업지원서비스업 121 < 표 Ⅳ-8> 4개월평균고용인원과비중 : 기타업종 iii -

7 < 표 Ⅳ-9> 년간고용인원과비중 122 < 표 Ⅳ-10> 년간고용 / 평균고용의비율 (2007 년 ) 123 < 표 Ⅳ-11> 고령자고용장려금의산업기준율을초과하는사업장의비율 124 < 표 Ⅳ-12> 장려금이고용 (4 개월평균 ) 에미친영향 : 제조업 ( 관측치 :985,583) 127 < 표 Ⅳ-13> 장려금이고용 (4 개월평균 ) 에미친영향 : 부동산업 ( 관측치 :187,414) 127 < 표 Ⅳ-14> 장려금이고용 (4 개월평균 ) 에미친영향 : 사업지원서비스업 ( 관측치 :73,236) 128 < 표 Ⅳ-15> 장려금이고용 (4 개월평균 ) 에미친영향 : 기타업종 ( 관측치 :2,913,359) 128 < 표 Ⅳ-16> 고령자신규고용촉진장려금제도의개요 129 < 표 Ⅳ-17> 고령자신규고용장려금을받는사업장의비율 130 < 표 Ⅳ-18> 신규고용장려금의효과 131 < 표 Ⅳ-19> 다수고용장려금과신규고용장려금이고용에미친효과 133 < 표 Ⅳ-20> 고령자고용보조금제도의평가 : 요약 133 < 표 Ⅳ-21> 정년제미도입현황 136 < 표 Ⅳ-22> 정년연장계획서제출현황 136 < 표 Ⅳ-23> 정년연장관련정책의고용촉진효과 137 < 표 Ⅳ-24> 정년연장지도정책의세부항목에대한만족도 138 < 표 Ⅳ-25> 정년연장장려금제도의세부항목만족도 139 < 표 Ⅳ-26> 최근 3년간정년연장실시여부 140 < 표 Ⅳ-27> 추후정년연장계획 140 < 표 Ⅳ-28> 2008 년정년연장장려금수혜여부 140 < 표 Ⅳ-29> 정년연장미실시사유 141 < 표 Ⅳ-30> 기타퇴직후촉탁및계약직재채용하는제도, 관행여부 141 < 표 Ⅳ-31> 정년연장지도부재시정년퇴직자고용촉진성립여부 141 < 표 Ⅳ-32> 정년연장장려금제도부재시정년퇴직자고용촉진성립여부 142 < 표 Ⅳ-33> 정년연장지도로인한청ㆍ장년층채용계획변화여부 142 < 표 Ⅳ-34> 정년연장장려금제도로인한청ㆍ장년층채용계획변화여부 142 < 표 Ⅳ-35> 정년연장정책의향후지속희망여부 143 < 표 Ⅳ-36> 정년연장정책중지에대한이유 143 < 표 Ⅳ-37> 정년연장여부별연령대별피용자비중추이 (2004) 146 < 표 Ⅳ-38> 정년연장여부별연령대별피용자수추이 (2004) iv -

8 < 표 Ⅳ-39> 분석자료에나타난임금피크제도입년도 150 < 표 Ⅳ-40> 임금피크제보전수당제도가임금피크제도입과고령자고용에미친영향 151 < 표 Ⅳ-41> 분석에활용된변수의일반적특성 155 < 표 Ⅳ-42> 임금피크제의고령자고용효과 : 트리트먼트효과모형, 고용보험 DB 자료 157 < 표 Ⅳ-42-1> 임금피크제의고령자고용효과 : 트리트먼트효과모형, 실태조사자료 157 < 표 Ⅳ-43> 임금피크제의고령자고용효과 : 매칭 (matching), 고용보험 DB 자료158 < 표 Ⅳ-43-1> 임금피크제의고령자고용효과 : 매칭 (matching), 실태조사자료 158 < 표 Ⅳ-44> 임금피크제의고령자고용안정효과 : 트리트먼트효과모형, 고용보험DB 자료 159 < 표 Ⅳ-45> 임금피크제의고령자고용안정효과 : 매칭 (matching), 고용보험DB 자료 159 < 표 Ⅳ-46> 임금피크제의효과 : 분석결과요약 160 < 표 Ⅳ-47> 공공부문고령자고용현황 163 < 표 Ⅳ-48> 2003 년 5차고령자적합직종 164 < 표 Ⅳ-49> 우선고용직종제도가준ㆍ고령자신규채용에끼친영향 165 < 표 Ⅳ-50> 우선고용직종세부항목에대한만족도 166 < 표 Ⅳ-51> 지난 1년간우선고용직종에준ㆍ고령자고용여부 167 < 표 Ⅳ-52> 지난 1년간우선고용직종에준ㆍ고령자고용여부 167 < 표 Ⅳ-53> 추후우선고용직종에준ㆍ고령자신규채용계획여부 167 < 표 Ⅳ-54> 우선고용직종제도가부재시준ㆍ고령자고용촉진성립여부 167 < 표 Ⅳ-55> 우선고용직종제도로인한청ㆍ장년층채용계획변화여부 168 < 표 Ⅳ-56> 우선고용직종제도의향후지속희망여부 168 < 표 Ⅳ-57> 우선고용직종제도중지에대한의견 168 < 표 Ⅳ-58> 연령대별취업자비중추이 170 < 표 Ⅳ-59> 연령대별신규취업자비중추이 171 < 표 Ⅳ-60> 공공부문의연령대별현재취업자비중추이 172 < 표 Ⅳ-61> 민간기업의연령대별현재취업자비중추이 172 < 표 Ⅳ-62> 민간 300 인이상사업체의연령대별현재취업자비중추이 173 < 표 Ⅳ-63> 공공부문의연령대별신규취업자비중추이 173 < 표 Ⅳ-64> 민간기업의연령대별신규취업자비중추이 174 < 표 Ⅳ-65> 민간 300 인이상사업체의연령대별신규취업자비중추이 v -

9 < 표 Ⅳ-66> 기준고용률제도의고용촉진효과 177 < 표 Ⅳ-67> 기준고용률제도의세부항목만족도 177 < 표 Ⅳ-68> 기준고용률사업성과 178 < 표 Ⅳ-69> 기준고용률제도의향후지속희망여부 178 < 표 Ⅳ-70> 기준고용률제도가필요없는이유 179 < 표 Ⅳ-71> 연령대별총고용인원과비중 181 < 표 Ⅳ-72> 표본의기초통계 181 < 표 Ⅳ-73> 기준고용률제도가고용에미친영향에관한추정결과 ( 전산업, 고정효과모델 ) 182 < 표 Ⅳ-74> 기준고용률제도가고용에미친영향에관한추정결과 ( 제조업, 고정효과모델 ) 182 < 표 V-1> 고령자고용정책의대상 185 < 표 V-2> 고령자고용정책의개요 186 부표 Ⅲ-1 총실업률에대한패널분석결과 ( ) 98 부표 Ⅲ-2.1 OECD 주요국의노동제도지표변화, 부표 Ⅲ-2.2 OECD 주요국의노동제도지표변화, 부표 Ⅲ-3 상대고용률에대한패널분석결과 ( ) 101 부표 Ⅲ-4 고용률에대한패널분석결과 ( ) vi -

10 < 그림목차 > [ 그림 Ⅱ-1]OECD 국가의남성고령자경제활동참가율 :1986,1996,2006 년 6 [ 그림 Ⅱ-2]OECD 국가의남성고령자경제활동참가율변화 : [ 그림 Ⅱ-3]OECD 국가의여성고령자경제활동참가율 :1986,1996,2006 년7 [ 그림 Ⅱ-4]OECD 국가의여성고령자경제활동참가율변화 : [ 그림 Ⅱ-5] 일본의인구및연령구성변화와출생수전망 33 [ 그림 Ⅱ-6] 노동력인구의전망 34 [ 그림 Ⅲ-1] 상대임금변화에따른고령자 - 청년고용의대체효과 84 [ 그림 Ⅳ-1] 년도별고령자고용률추이 vii -

11 Ⅰ. 서론 : 정책환경의변화와문제제기 우리나라는잘알려져있듯이세계적으로유례가없는빠른인구고령화로인하여생산가능인구의노인부양부담이증가하고있으며, 이는장기적으로경제성장의둔화와국가재정의위기로연결될가능성이있다. 이문제에대한해법은결국중장년기의소득안정으로자신의노후를준비할수있게하고, 건강하고일할의욕이있는노인인구는근로를통하여경제적자립이가능하도록지원하는적극적노령화 (Active Aging) 에있다는것은잘알려져있다. 평균수명이증가함에따라노년기가길어지는한편, 생애주된일자리에서의퇴직은 50 대초반시점에서일어나는경우가보편화하고있기때문에평균적인은퇴시점을연기하는다양한정책을통하여노후생활안정을꾀할필요가있다. 그러나이러한적극적노령화를추구하기에는여러가지정책적제약조건이있다. 고령자의고용안정과은퇴연기라는정책목표를추구함에있어서다음과같은정책환경의제약을고려해야할것이다. 첫째, 우리사회는연령을기준으로하는위계구조를인정하는문화를가지고있는데, 이를다른측면에서보자면기업조직에서연령차별이라는현상을초래할가능성이있다. 그러나우리나라의경우연령차별에대한기업의인식수준이아직낮은상태이고연령차별은정년제나간접차별의문제등과도밀접한관련이있어서연령차별에규제는장기적관점에서의정교한제도설계와지속적인노력이요구된다. 둘째, 과거노동력을쉽게흡수할수있었던급속한경제성장의시대와는달리, 이제는일자리의절대규모를늘리는것이쉽지않은상황에서청년층의유휴율이높고청장년층여성의취업의지도매우높은현실이다. 따라서특정한인구집단에대한지원정책이전체노동시장에미치는영향에대한고려가요청된다. 셋째, 우리나라의임금체계는연공급적인성격을강하게가지고있으며이는정년제도와결합되어있다. 이러한성격은고령자의고용연장이기업에는노동비용의증가를초래하게됨으로써, 전체사회의공익을추구하는정책과정에서기업의협조를구하는것이과제로대두되고있다

12 우리나라의현행고령자고용정책은앞서언급한환경의제약하에서추진되었으며, 그주된정책은다음과같았다. 첫째, 사업주에대한인센티브를제공함으로써고령자고용을유지하거나촉진하는임금보조금, 둘째, 기업에대한직접적인규제나지도를통해서정년 ( 또는퇴직 ) 시점을연기하도록유도하거나특정분야에서고령자신규채용을강제하는고령자우선고용직종제도. 연령차별금지도넓은의미에서이러한범주에든다고볼수있다. 셋째, 고령자의고용가능성을높이기위한고용지원서비스와고령자재교육과직업훈련. 그러나이러한고령자고용정책은고령자고용의양을확대하고질을개선하는데크게기여하지는못하였다는비판에서자유롭지못하다. 임금보조금제도 ( 고령자고용촉진장려금 ) 는사중손실의문제와저임금일자리창출로고용의질을높이는데는실패하였다는지적이있다. 정년이나퇴직시점연기를유도하는정책 ( 정년연장지도, 임금피크제보전수당제도 ) 이나고령자우선고용직종제도역시실효성에대한논란이있고연령차별금지정책도도입된지얼마되지않았지만우리의현실에서사문화된정책이될가능성이높다. 그러나이러한지적들은사실고령자고용정책들의경험적효과가실증적으로검증되지않은상태에서이루어진피상적인비판일수있다. 따라서본연구는고령자고용정책의고용효과에대한실증적분석에기초해서고령자고용정책의방향을제시하고자하는데기본적인목적이있다. 그러나고용효과에대한실증적분석결과가전체정책의방향과개선과제를설정하는데필요충분조건은되지는못한다. 따라서본연구에서는 OECD 와일본의고령자고용정책의사례와앞에서언급한정책적제약조건에대한기존의연구와이론적틀에대한쟁점정리를통해서고령자고용정책의방향설정을위한이론적논거도같이검토하자하였다. 즉고용촉진정책의방향과전략설정을위해국내외기존연구검토를통해서고령자고용촉진과관련된주요쟁점에대한시사점을도출하고자히였다. 본연구의범위는현재시행되고있는주요고령자고용정책에대한평가와해외사례및관련쟁점에대한검토를통해기존정책의개선및새로운정책과제발굴을고령자고용정책의방향과전략에관한로드맵을만드는것으로한다. 평가대상이되는기존정책은임금보조금제도로서고령자다수고용촉진장려금, 고령자신규고용촉진장려금, 임금피크제보전수당등이될것이고, 규제및지도정책으로는정년연장지도, 고령자우선고용직종제도, 기준고용률제도등이될것이다. 고령자고용지원서비스와직업훈련정책도고령자고용정책의매우중요한역할을하는정책들이고보조금정책 - 2 -

13 이나규제지도정책과보완적으로추진되어야하는정책들이지만, 본연구는주로임금보조금정책과규제지도정책의효과성평가에기초한정책의재설계에초점을맞추고자한다. 따라서본보고서에서는다음과같은질문에대한해답을구하고자한다. 첫째, 임금보조금제도와규제지도정책을근간으로하는고령자고용정책이우리나라의고령자고용문제에대응하기위한바람직한고령자고용정책의틀로서임금보조제도와규제지도정책을어떻게설계할것인가? 이에대한평가는보조금정책의고용효과에대한실증평가를기초로할것이다. 둘째, 고용유지와고용안정그리고신규고용촉진, 연령차별등을어떤원칙으로결합하여갈것이며, 이를위한구체적인정책조합을어떻게가져가야할것인가? 한편우리나라의경우취약고령자의 고용을통한복지 관련정책들이고령자고용정책에서상대적으로관심이미흡한영역으로서정책사각지대라고생각된다. 따라서 OECD 의경험과사례를검토함으로써취약고령자의고용촉진을위한정책을신규정책과제로서검토하고자한다. 본연구의연구순서는주요국의고령자고용정책의동향, 고령자고용관련주요쟁점검토, 기존의고령자고용정책의효과성평가, 정책제언으로서고령자고용촉진정책의방향과과제모색등으로구성될것이다

14 Ⅱ. 주요국의고령자고용정책동향 1. 고령자고용정책의현황 :OECD 국가사례분석 1) 모든 OECD 국가들은인구고령화에따른사회경제적도전에직면해있다. 출산율저하, 평균수명연장이라는전반적인인구학적구조변화속에서, 우리나라를비롯하여이탈리아, 일본, 스페인과같은나라들은 2050 년에이르면인구의 3분의 1정도가 65 세이상이될것이라고예상되고있다. 그중에서도한국은고령화의속도가가장빠른나라로주목되고있다. 노동인구대비고령부양자집단의증가는국가의재정에압력을가하고있어근본적인사회경제적구조의변화요구가절실하다. 모든 OECD 국가들은고령자의노동력화를중요한사회경제적의제로다루고있다. 이장에서는 OECD 국가들의고령자고용현황에대해서살펴보고, 고령자고용의저해요인과고령자고용을촉진하기위해도입되었던다양한정책들의경험을검토하여우리나라의고령자고용정책에시사점을도출하고자한다. 가.OECD 국가의고령자고용현황 OECD 국가들에서 50 세이후고령자들의노동시장참여는상당히다양한정도로나타나고있다. 남녀고령자의경제활동참가가국가별로상당한차이를보이므로여기서는성별을구분하여고용현황을살펴보도록하겠다.2006 년을기준으로남성고령자의경제활동참가율은낮게는폴란드의 50%, 높게는아이슬란드의 90%, 여성고령자의경제활동참가율은낮게는터키의 19%, 높게는아이슬란드의 83% 이다. 한국은남성의경우 79% 로 OECD 국가들중에높은편이며, 여성의경우 51% 로 OECD 1) 이절은 2006 년 OECD 가발간한 AgeingandEmploymentPolicies 국가별보고서를검토, 평가한 LiveLonger,WorkLonger 라는제목의종합보고서의기본틀을바탕으로각나라의보고서를참조하여작성되었다. 이보고서가포함하고있는국가는아일랜드, 체코, 덴마크, 일본, 프랑스, 스폐인, 영국, 미국, 이탈리아, 캐나다, 노르웨이, 스웨덴, 독일, 호주, 오스트리아, 네덜란드, 핀란드, 한국이다. 개별국가의보고서를참조하고인용할경우, 국가명을저자로표시한다. 예를들어한국의국가보고서를참조할경우 ( 한국,p.xx) 로표시한다

15 국가평균수준정도이다 ([ 그림 Ⅱ-1]>,[ 그림 Ⅱ-3] 참조 ). 대부분의국가들에서과거보다고령자의경제활동참여가증가했다.1996 년과 2006 년사이비교적최근의동향을살펴보자면, 폴란드, 터키, 스위스, 일본, 아이슬란드, 그리고한국을제외하고대부분의국가에서남성고령자들의경제활동참여가증가했다 ([ 그림 Ⅱ-2],[ 그림 Ⅱ-4] 참조 ). 변화폭이가장두드러진곳은헝가리와핀란드로서 20% 이상경제활동참가율이증가했다. 몇몇국가를제외하고, 전반적으로경제활동참가율이낮은나라에서 1996 년과 2006 년사이변화폭이크게드러난다는사실을발견할수있다. 여성고령자의경제활동참가율의변화폭은남성의그것에비해월등히큰데, 일반적인여성고용증가의경향을반영하는듯보인다. 남성의경우와는달리, 경제활동참가율이중간정도되는국가그룹에서두드러진변화폭을보여주고있다. 뉴질랜드는남녀모두 2006 년현재경제활동참가수준이우리나라와비슷하게높을뿐만아니라지난 10 년간변화폭도컸다는점에서주목할만한국가이나, 이보고서가주요하게참고하고있는 OECD 국가보고서에포함되어있지않은국가라검토에서제외된다. 한국은지난 10 년동안남녀고령자모두경제활동참가율이감소한것은사실이나, 다른연령집단과의비교를통해감소원인에대한엄밀한분석이필요할것이다. 고령자경제활동참가율의국가간차이는국가별전체인구의경제활동참가율의일반적인차이를어느정도반영한다고볼수있다 세집단의패턴과비교해보면이에대한대답을찾을수있다. 남성의경우청년층과고령자층의경제활동참가율에유의미한상관관계가없음이밝혀졌는데, 이는남성의경우고령자에게한정되는노동시장의특수성이근로 은퇴동기를설명하고있음을함축한다. 남성과는달리여성의경우두집단사이에강한정적상관관계가드러났는데, 이는어떤국가에서여성전체의낮은경제활동참가율이낮다면여성고령자의그것또한낮음을함축해여성노동시장전반에대한설명이필요함을보여준다. 우리나라의경우역시낮은여성고령자의경제활동참가율은여성고용율이낮은전체여성노동시장의현실을반영한다고보인다.OECD 국가평균을기준으로볼때우리나라여성고령자고용율은상당히낮은수준에머물러있어개선의여지가있다.OECD 국가들에서여성고령자만을대상으로한고령자고용정책은존재하지않았으나, 고령자고용정책으로추진되어왔던제도들이고령자고용에있어성별화된효과를보였는지별도의관심이요구된다

16 [ 그림 Ⅱ-1]OECD 국가의남성고령자경제활동참가율 :1986,1996,2006 년 [ 그림 Ⅱ-2]OECD 국가의남성고령자경제활동참가율변화 :

17 [ 그림 Ⅱ-3]OECD 국가의여성고령자경제활동참가율 :1986,1996,2006 년 [ 그림 Ⅱ-4]OECD 국가의여성고령자경제활동참가율변화 :

18 나.OECD 국가의고령자고용정책 고령자의계속고용과신규고용을촉진하기위해 OECD 국가들은고령자고용장애요인을규명하려는노력과함께다양한제도적수단을도입하였다. 이절에는고령자에대한고용주의태도, 객관적장애요인, 고령자의고용가능성, 연금제도와같은사회보험개혁측면으로나누어 OECD 국가들에서고령자고용장애를극복하기위해취했던제도적경험을살펴보겠다. 1) 고용주의태도변화시키기 연령차별을철폐하고고령자에대한고용주의부정적인태도를바꾸는것은노령자고용이라는목표달성을위해필요한수단이다. 이를위해 OECD 국가들이취한두가지접근은제도적으로연령차별금지법제정과캠페인과지침전달하는것과같은자발적인방법이다 (< 표 Ⅱ-1> 참조 ). 가 ) 연령차별금지법 OECD 국가들간에다소정도의차이는있지만여전히연령차별이작업장에만연해있다고한다.2000 년 EU 의 15 개국가를대상으로노동환경을조사한보고서에따르면연령차별을직접경험했거나목격한경우가, 적게는덴마크에서 1%, 많게는오스트리아에서 14% 에달하였다. 미국에서는 세근로자의 3분의 2정도가작업장에서의연령차별을직접경험하거나목격했다고답하였다. 그러나이렇게보고된국가별차이가반드시실제현장에서의연령차별정도의차이를반영하는것은아닐수있다. 연령차별에대한인식과의식화의수준이높을수록차별을경험했거나목격했다고보고할가능성이높아지기때문이다. 연령차별금지법이시행된지오래된미국의경우가그단적인사례일수있다 ( 미국,p.107). OECD 국가가운데미국은연령차별을금지하는구체적법안을도입하는데있어선구적이었다. 미국의 고용에서의연령차별금지법 (Age Discrimination in EmploymentAct) 는 1967 년에도입되어 40 세이상의근로자를나이때문에어떠한형태로든차별하는것을불법으로규정했다. 구인광고에연령에관한선호, 제약, 구체적사항을명시하는것도불법으로만들었다.1978 년에는 70 세까지이법의보호를 - 8 -

19 받도록했고 1986 년개정된법은연령상한선을완전히폐지함으로정년 (mandatory retirement) 을완전히금지했다. 연령차별금지법에있어서의미국의경험에관한실증연구들은정년의금지로인해은퇴의지연효과가확실히존재하는반면, 고령자신규고용에는통계적으로유의미한효과를보이지않음을보여주었다 ( 미국, pp ). EU 국가를비롯한많은나라들에서도고용과직업에있어서의동등한대우에관한 2000 년 EU 지침 (directive) 에따라 2006 년까지연령차별을금지하는입법을추진했다. 나이뿐만아니라종교, 신념, 장애, 성적선호를이유로직접, 간접차별을할수없도록했고, 미국과달리모든연령의근로자에게이를적용한다. 일본은연령차별을완전히금지하기보다는권고수준에있고, 한국은 2008 년모집 채용, 임금 복리후생, 교육 훈련, 배치 전보 승진, 퇴직 해고등고용의전단계에서간접차별까지포함하여연령차별을금지하는법을제정하여 2009 년 3월부터모집과채용분야를시작으로점진적시행을앞두고있다. 미국의경험이보여주듯, 연령차별금지법이고령자고용의만병통치약은아니다. 게다가고용보호의효력을지니기때문에, 일반적으로고용보호법안이야기하는부정적효과를낳을가능성이있다. 즉고령자를해고하는비용을높여해고율을낮출수있는반면고령자의채용율또한낮출수있다.40 세이상근로자들에대해법을적용하고있는미국에서이러한효과가극대화되어노년층과청년층간의대체효과가발생할수있다. 현재까지의실증연구는채용에대한부정적효과보다는계속고용에대한긍정적효과가통계적으로더유의미하다고한다 (Adams,2004). 연령차별금지법과관련하여고려해야할사항은정년을허용해야하는가아니면완전히금지해야하는가이다. 연령차별금지법이존재하는나라들에서도집단적인동의나객관적인정당화가이루어지는경우에는공식연금수급연령이나그보다일찍정년이허용되기도한다. 정년에대해서는찬반론이있다. 정년을허용하는나라들에서는정년을폐지하면연금수급시기가늦춰질까우려해고용주뿐만아니라노동조합이함께지지하고있다. 원칙적으로정년은차별적이기때문에폐지되어야하지만실제로는고용보호법과같은다른법과의상호작용때문에그리간단한문제는아니다. 한국의경우개정법에서정년과정년이후재고용을연령차별의예외조항으로두고있으나, 정년연장을법적의무조항으로만들거나정년을아예폐지해버리는방안을검토해야한다 ( 한국,pp.72-73)

20 < 표 Ⅱ-1> 연령차별금지를위한수단 호주 오스트리아 벨기에 덴마크 캠페인과지침 정부와고용주, 노동조합주관 고용주와노동조합이후원하는웹사이트 의식화를위한 Pro-Ageinitiative 연령차별금지법 (ADL) 과그효과성 2004 년연방정부와주정부차원의 ADL, 정년불허별로효과적이지않음 2004 년 ADL, 정년연령부터는정년허용연령차별이작업장전반에만연 2004 년 ADL, 민간부문정년불허 2004 년 ADL, 정년 65 세부터허용, 그이전에도객관적인정당성있으면가능 핀란드 NationalProgrammeforAgeing Workers 캠페인에도불구하고연령차별의 공공부문정년허용 증거가발견됨 프랑스 2001 년 ADL, 정년 65 세부터허용입법에도불구하고구인에연령제한명시하는사례보고 독일 의식화를위한 Pro-Ageinitiative 2006 년 ADL,65 세이후정년허용 이탈리아 헌법과노동법에정한차별보호법이외의 ADL 없음 스페인 1978 년헌법으로연령차별금지,65 세정년특별한조건하에서허용 스웨덴 2006 년 ADL,67 세이상정년허용 영국 정부후원캠페인과지침 2006 년 ADL,65 세이후정년허용 체코 2001 년 ADL, 정년허용법이제대로강제되고있지않음 일본 세근로자고용과채용공고 ADL 없음,2010 년 65 세미만정년에서의연령제한에관한지침불허 한국 정년연령이후의근로자를고용하 2009 년 3월부터 ADL 단계적시행, 도록지침단정년제는예외로함 스위스 헌법의연령차별보호이외에는 2006 없음, 정년허용 미국 네덜란드 노르웨이 캐나다 정부의캠페인,AARP 가고령자고용성공사례연례상금수여 정부후원행동집단 Greyat Work 이고용주의태도와실천을변화시키기위해노력의식화를위한정부와노동조합노력 정부가후원하고 NGO 가전개하는캠페인 1967 년연방정부와주정부의 ADL, 정년불허법에도불구하고연령차별존재 2004 년 ADL,65 세부터정년허용, 그이전에도객관적인정당성있으면가능 2004 년 ADL,67 세정년에도달했다고해서노동권을자동적으로잃지않지만정년허용연방정부와주정부차원의 ADL, 정년허용별로효과적이지않음 룩셈부르크 모든차별에반대하는정부캠페인 2006 년 ADL 아일랜드 의식화를위한 Pro-Ageinitiative 1998 년 ADL, 정년허용

21 연령차별금지법이미국을제외한대부분의국가에서최근시작된제도이므로고령자고용효과를판단하기에는시기적으로이르지만, 법을시행하고있는대부분의나라에서여전히연령차별의사례가존재한다고보고하고있다. 효과를규명하기위해서는연령차별에해당하는범위를한정할수있어야하나이에대한체계적인연구도미비하다. 그러나일단은연령차별이사회적으로용인되어서는안된다는명백한메시지를보낸다는차원에서중요한임무를수행하고있다고인식하고있으며, 적어도구인광고에서명백하게연령차별을드러내는것은금지해야한다는데이견이없다. 효과여부는일차적으로고용주의태도에달려있을것이며, 입법만으로는고용주의태도와실천을변화시키기에부족하다. 고령근로자들이연령차별에관련한자신의권리를얼마나자각하고있는가도법의효과성여부의관건이라할수있을것이다. 가령아일랜드의한조사에의하면연령차별을경험했다고보고한 세노령자가운데 12% 만이공식적으로이의를제기하거나법적조치를취했다고한다 ( 아일랜드,p.86). 고령자고용에영향을미칠수있는다른법과의관련성하에서그효과를파악해야한다. 예를들어나이가들어가면서장애의발생빈도도증가하는현실을고려할때, 장애차별금지법의실효성또한고령자고용에중요한영향을미칠것이다. 나 ) 정보확산캠페인과지침, 시민단체의역할 고령자의작업장적응력과생산성에대한고용주의고정관념은고령자신규고용과고용유지를저해하는요인중의하나이다. 거의모든 OECD 국가에서고령자고용율의높고낮음에상관없이, 대체로고용주가고령자의장단점에대한고정관념을지니고있음이조사에서드러났다고한다. 가령스웨덴에서실시한 2001 년도조사에의하면, 고용주의 50% 정도는고령근로자가청년근로자보다업무관련숙련이낮을뿐만아니라작업장의변화에대해유연하게처신하지못한다는믿음을갖고있었다. 연령차별금지법의제도화가오래된미국에서조차,1998 년에실시한한조사에따르면고령근로자는청년근로자보다회사에대한높은충성심과책임감을보일수있지만유연성이떨어지고최신기술을습득하는훈련에대한자발적참여도가떨어진다는믿음을보여주었다고한다. 모든고용주가고령자고용에대한부정적인식을지니고있지는않지만, 부정적인식과실제고용간에유의미한관계가있다 (p.63)

22 이러한부정적인식의개선을위해호주, 핀란드, 네덜란드, 노르웨이, 영국과같은나라들은작업장에서연령차별을철폐하는캠페인을정부가대규모로추진했다. 연령차별금지법의홍보와실천을위해필요한의식의개혁작업으로서, 고용주에게성공적인실천사례에관한지침을내려보내적극적인변화를유도했다. 영국의 연령차별없애기캠페인 (theagepositivecampaign) 은 1999 년부터연령차별철폐와작업장에서다양한연령대가함께작업함으로써생기는장점을홍보하는캠페인을벌였다. 채용, 후보자의선정, 승진, 교육훈련, 해고, 퇴직등모든분야에걸쳐실천지침을전달하고, 실천여부를평가하는지표도개발했다. 핀란드같은경우도 년에 고령근로자를위한국가계획 (thenationalprogrammeonageing Workers) 을실행하고 경험은국가의자산 (Experienceisanationalasset) 이라는슬로건을채택했다. 네덜란드에서는정부, 고용주, 근로자, 노동조합의긴밀한협조를통해고령자고용에대한태도를바꾸고성공적인실천사례들을널리홍보하는데노력했다. 영국의연령차별없애기캠페인 (AgePositivecampaign) 의예에서보여주듯작업장의근로자의연령다양성제고의장점을널리홍보하여, 고령자고용이고령자의필요에서만이아닌고령자의경험과지혜, 청장년층의새로운지식과기술이결합되어시너지효과를유발하는긍정성을부각하도록한다. 미국의 AARP, 영국의 Third AgeEmploymentNetwork(TAEN) 처럼고령자고용에압력집단으로기능하는시민단체들의역할도갈수록중요해지고있다. 연령차별금지법의시행을앞두고있는한국의경우도고용주에게법준수를촉구하는교육과국민에게권리를홍보하는적극적인캠페인이필요하다고할수있다. 2) 고령근로자수요를저해하는객관적요인제거 고령자들의생산성에비해비용이지나치게높을경우이는고용의객관적장애요인이된다. 고령자고용을방해하는객관적요인을임금과사회보험료와같은비임금적인측면의고용비용, 고령자고용보호조치로나누어살펴보면서이러한요인을제거하기위해도입된제도들을검토한다. 가 ) 고용비용감면

23 근속연한이오래된고령근로자들의임금이생산성에비해지나치게높을때이는고용주의비용부담을초래한다. 연공임금시스템에도불구하고남성고령자들의고용율이높은일본을제외하고,OECD 국가들에서대체로고령자의임금과고용율이부적인관계를보이고있다. 대표적으로일본, 한국, 오스트리아, 벨기에, 프랑스, 네덜란드, 스폐인같은나라들에서연공임금제의두드러진특성이발견된다. 고용주의비용부담이고령자고용의결정적인장애요인으로판단되는경우에는, 임금결정방식을개혁하거나임금보조금을지급함으로써고령자고용의장벽을제거할수있다. 그러나연공제임금결정방식이강한나라들가운데, 고령근로자의계속고용에유리하도록임금결정구조를직접적으로변화시키려는직접적인시도를한나라들은별로없다. 실제로생산성이연령에따라감소하는가라는문제에대해이론적실증적이견이존재하기때문이다. 가령네덜란드의한연구는가파른연공임금곡선은연령간숙련, 직무, 산업별구성의차이를감안하지않았기때문에초래된것임을보여주었다. 다시말해숙련수준이높은고소득근로자일수록오래노동시장에남아있다는사실을반영하여연공임금곡선을다시그려보면, 이전보다훨씬평평한곡선이그려진다는것이다 ( 네덜란드,p.104). 또한임금결정방식이단체협약등정치적의사결정에영향을받기때문에임금결정방식을직접적으로변화시키기힘들다. 그러나과거에임금구조에간접적인효과를가지는정책을도입했던나라들에서는비교적연공임금이고령자근로에문제로지적되지않고있다. 스웨덴은이미 1989 년에공공부문을중심으로연공임금제를폐지하고개인의자격과실적에기반한임금구조로바꿔고령자의생산성에맞추는임금시스템을확립시키려노력했고, 그결과 OECD 국가들가운데나이와소득의관계가가장평평한관계로 (compressed) 알려져있다 ( 스웨덴,p.80). 연공임금시스템이강한한국은예외로고용주와노동조합이함께 임금피크제 를도입하여임금과고용안정을맞바꾸는정책을장려하고있다. 삭감된임금의 50% 를최대 6년까지지원하는임금피크제보전수당제를도입하여기업들에게임금피크제의도입을장려하고있다 ( 장지연, 본보고서 ). 연공제적인임금구조에직접적인변화를가하면서간접적인수단인임금보조금제가결합된형식이다. 그러나근본적으로연공임금제가고령자고용율을낮추는주요원인중하나라고본다면, 직무에기반한급여제도로이행하는것이바람직하다. 정부가정년을연장하는조건하에사회각주체들이직무에기반하여임금삭감에합의할수있는스웨덴식모델을고려해볼수

24 있겠다 ( 한국,p.73). 임금결정방식에직접적인변화를주는대신많은국가들이임금보조금제를도입했다. 이에는여러가지형식이있는데, 어떤나라들은고령자만을대상으로하는특별임금제를도입하거나여러집단가운데고령자에게더관대한자격조건을부여하는특별임금제를도입한반면, 다른나라들에서, 특히사회보험료율과같은비임금비용이높은국가들에서는고용주의사회보장세기여분을감면해주는정책을취했다 (< 표 Ⅱ-2> 참조 ).OECD 국가들이시도한임금보조금제도가성공적이었다고명시적으로보고한사례는찾아보기힘들다. 노르웨이의경우, 고령자만을대상으로한임금보조금정책은아니었지만, 수혜자가운데고령자는극히소수에불과하여제도가고령자고용에큰영향을미치지는않았다고한다 ( 노르웨이,p.93). 오스트리아의사회보험료감면의효과에대해서도실증적연구가축적되지않았다. 노르웨이의경우도 2002 년에도입했는데아직효과에대한실증연구가없다. 독일은 2003 년에 55 세이상신규채용에대해실업보험료를완전면제하는제도를도입했으나, 실질적인노동비용은 3.25% 감소에그쳤을뿐이며이의효과성을밝힌연구는아직없다 ( 독일,p.115). 실증적연구는별로없지만고령자를주로대상으로하는임금보조금제도의부정적효과를여러측면에서예상할수있다. 첫째, 보조금이없었어도고용이되었을사람들에게임금을보조해줌으로써사중손실 (deadweightloss) 이발생할수있다. 네덜란드의경우, 세금과사회보험료의감면을통해고용주에게임금보조금을지급하는제도가 1996 년에도입되어고령자고용에효과를보이는듯하였으나, 사중손실발생을근거로 2005 년에폐지했다. 대신사중손실이보다적을것이예상되는장애보험료기여분면제제도를 2004 년에도입했다 ( 네덜란드,p.100). 둘째, 보조금수급자격조건을갖추지못한다른사람의고용기회를박탈함으로써대체효과도발생할수있다. 셋째, 노령자들에대한보조금은집단에대한부정적낙인과태도를강화할수있다는것이다

25 < 표 Ⅱ-2> 고령자고용비용감면정책 오스트리아 벨기에 Bonus-Malussystem:50-55 세고령자고용에대해임금의 3.25% 인고용주부담실업보험료절반면제,55 세이상은완전면제 50 세이상근로자해고에대해범칙금고령자고용에대한사회보장세도감면고령자고용에대해 2 년까지 100% 의임금보조가능 50 세이상최소 6 개월실업상태에있었던고령근로자고용에대해 5 년동안사회보장세감면, 첫해는 50% 이후부터 25% 감면 Activa: 신규고용자에게고용보조금지급, 따라서고용주는매달 500 유로까지임금삭감할수있음 덴마크 핀란드 프랑스 독일 이탈리아 스페인 스웨덴 일본 한국 네덜란드 노르웨이 룩셈부르크 ServiceJobsScheme:48 세이상최소 18 개월실업자를고용하는고용주에게매년 DKR 100,000 임금보조금지급 고령자에게만배타적으로적용되는보조금제는없으나,55-59 세실업자고용에대해 6 개월간임금보조금을회사는요청할수있음 Contracttopromoteemploymentprogramme:50 세이상실직자고용에대해고용주의사회보장보험료감면, 고용계약이된경우 24 개월지급,50-64 이면서실직이거나장애인경우임금보조금영구지급 50 세이상최소 6 개월실업자고용에대해 " 통합 (integration)" 보조금지금,3 년간임금의최대 50% 고령자고용에대해 1 년동안사회보험료면제 고령실직자고용에대해사회보장세부담감면 SpecialEmploymentSubsidiesprogramme:57 세이상최소 2 년동안실직자에게보조금, 최대 24 개월동안임금의 75% 까지 고령근로자채용에대해 JPY 500,000 에서 250,000 보조금지금, 정년연령을올리는고용주도 5 년동안 JYP 500,000 에서 3,000,000 지급. 직원의 15% 가 세면매달 JYP 15,000 고령자 ( 다수 ) 고용촉진장려금, 신규고용촉진장려금, 임금피크제보전수당, 정년퇴직자계속고용장려금, 2004 년 1 월 1 일로기존의 55 세이상근로자와신규 50 세이상근로자고용에대해장애급여기여분가운데고정금부담면제 62 세이상의모든고령근로자고용에대해고용주부담사회보장세감면 ( 종래 12.8% 였던것을 8.8% 로 ) 60 세이상의모든고령근로자고용에대해 6 개월동안 75% 까지임금보조금 50 세이상실직자고용에대해금전적인센티브 주 : 한국은 2008 년현재, 나머지국가들은 2006 년발간 Livelonger,Worklonger'OECD 보고서참고 ; 한국의임금보조금제도에대해서는본보고서의다른장들을참조할것

26 나 ) 고용보호 고용보호관련법과규칙은일반적으로고령근로자신규고용과고용유지비용을높인다. 고용보호법안은고령근로자를청년층근로자에비해더보호하는경향이있다. 예를들어벨기에, 핀란드, 일본, 한국, 노르웨이같은나라들에서는, 근속연한이긴근로자는해고시에사전공지기간을길게주고퇴직금도많이주도록되어있다. 스웨덴의경우후입선출 (Last-In-First-Out,LIFO) 규칙이있어고령자는정리해고에서청년층보다더보호를받는다. 몇몇 EU 국가들처럼고령자에게실업수당을더관대하게줘서실직의피해를경감해주기도한다. 고령자에대한고용보호가고용가능성을낮추는데도불구하고, 고령자에대한특별고용보호조치가취해진이유는, 고령자들은회사구조조정이나파산시정리해고의일차대상이며새일자리를찾는데도큰어려움에직면하기때문이다. 고령자는일단실직하면새로운일자리를찾는데큰장애가있기때문에, 오스트리아, 핀란드, 프랑스, 스페인같은국가들에서는고령근로자를해고하는기업에게세금이나사회보험료분담율을높이는 벌칙 을주고있다. 벨기에와한국은해고된고령근로자에게새로운일자리를찾아주는서비스비용의일부혹은전체를부담하게하고있다. 이러한조치들이고령근로자들의일자리를보호하는데어느정도실효성이있는지는거의평가되지않았다. 프랑스의델라랑드세는고령자를해고에범칙금을부과하여고용보호수준을높이기위해도입되었다.50 세이후의근로자를해고할때적용되는프랑스의델라랑드세 (Delalandetax) 는 1987 년에도입되어 50 세이상근로자들을해고할때고용보험국에델라랑드보험료라는것을내도록하고있다. 이는평균적으로청장년층에비해긴노령층의실업급여수급기간을보상하기위한것이다.2005 년, 보험료는 50 인이상사업장의 세근로자의 12 달치급여수준, 소기업은 6개월치급여수준이다. 여러연구들은이제도가고령근로자해고를직접적으로감소시키는효과는없지만신규고용감소효과가있는것같다는데동의하고있다. 고령자들의고용기회에부정적인효과를낳을수있으므로, 해고의비용을내부화하도록하는조처들은나이에기반하지않아야한다는시사점을제공하고있다

27 3) 고용가능성 가 ) 훈련문화진작 어느나라나고령자들은일반적으로교육수준이낮고훈련기회가적기때문에고령자고용을촉진하기위해서숙련수준을높이는정책이추진되었다. 고령자들의고용비용을삭감하는동시에생산성을높이는방식도고려해야한다는것이다. 첫째, 고령자세대는젊은세대보다고등교육을마친비율이낮기때문에평생교육을통해저학력고령자들의인적자본을향상시켜야한다. 둘째, 노인인구의숙련수준을높이기위해서는본격적인직업훈련이외에도문맹을깰수있는적절한기초프로그램이개발되어야한다. 가령노르웨이는 1990 년대말에정부와사회파트너들의동의로능력개혁 (CompetenceReform) 을도입하여능력을개발하고자하는욕구를충족하고고령자고용을증가하는것을목적으로했다. 공식교육을받은적이없는성인, 젊었을때교육받을기회를갖지못했던노인, 본국에서받은교육이노르웨이에서인정되지않는이민자들이그대상인포괄적인프로그램이다. 이러한비공식적인능력개발교육이직장과공식교육에서인정받을수있도록국가적인증시스템을발전시켰다. 셋째, 평생교육문화를진작하는것이다.2003 년프랑스의사회파트너는 근로자평생훈련기회 에관한국가차원의부문간합의를이끌어냈다.10 인이상작업장의고용주는급여의 1.6% ( 종래는 1.5%), 소기업은 0.55% ( 종래는 0.25%) 기부해재원을마련하는것이그내용이다.20 년이상의경력을가진근로자나한직장에서 1 년이상근로한 45 세이상의근로자는 숙련감사 를받고직업경험을인정하는자격증을받을수있는기회를갖게된다. 이탈리아또한급여의 0.3% 를기부하여 직업간기금 (inter-occupationalfund)" 를도입했다. 넷째, 노인층의훈련프로그램들에서고령근로자들의참여율이낮은경우참여율을높이기위해인센티브를주어야하며, 인센티브형식에대한면밀한조사가필요하다. 네덜란드는 1998 년 40 세이상근로자에게훈련을제공할경우세금면제율을높였으나, 효과가별로없다는재정부의보고로 2004 년폐지되었다. 참여유도를위해서는금전적동기부여뿐만아니라훈련의조건과성격을고려해야함을시사한다. 노르웨이의경우처럼자격을인정하는국가적인정시스템을마련하여참여를유도

28 한것은대표적인성공사례라고할수있는데, 기존의숙련수준과능력을인정하는유연성있는훈련프로그램을고안해야할것이다. 호주의사례처럼표준화된직업훈련시스템이아니라스스로훈련의설계에참여할수있는유연성있는시스템이더좋은모델이될수있을것이다. 훈련이고령자고용가능성을높일수있다는원칙에동의한다하더라도훈련의실질적인고용효과를평가하는것은힘들다. 기본적으로자신들의고용기회에대해진취적이고낙관적인태도를가지고있는고령자들이훈련프로그램에참여할가능성이높고, 또한고용될가능성도높다. 즉훈련은고용가능성이아니라긍정적인태도를더욱고무할뿐이라는것이다. 실제로노동시장프로그램에참여하는고령실직자들가운데많은사람들이훈련에는별로관심을보이지않는다. 영국의경우 뉴딜 50 플러스 (New Deal50Plus) 라는프로그램은훈련참여자에게훈련비를제공했지만참여하는이가별로없었다. 일본정부도 1998 년 교육과훈련 (education andtrainingbenefit) 이라는프로그램에서훈련비를제공하면서훈련을고무했지만고령근로자들은별로관심이없었다고한다. 이사실은훈련의참여저조가프로그램의공급측면과더불어수요자측에도문제도있음을시사한다. 가령근로기간이얼마남지않았다고예상하는고령자는훈련에대한기대수익률이낮기때문에훈련에적극적인관심을보이지않을수있다. 이런경우훈련의내용이근로기간을연장할수있는것에초점을맞춰야할것이다. 다른한편, 참여저조가과연고령자라는집단에고유한문제인가도판단해야한다. 참여저조가다른저학력저임금계층에도일반적인문제라도볼때, 고령자집단의어떤특성에초점을맞춰훈련의동기를고무할것인가가정책적고려의대상이되어야할것이다. 나 ) 고용지원프로그램 청년층에비해일단실직하면실업상태로남아있는기간이길다는고령자고용문제의특징을고려할때, 구직활동에대한적절한고용서비스와혜택, 재취업에의동기를부여하도록고령자를대상으로한프로그램을정부, 지역사회와시민단체공동의노력하에전개해야한다. 우선고령자고용을정부와고령자자신의상호의무로인식해야할필요가있음을 OECD 국가들의경험이보여주고있다. 몇몇국가에서고령실업자에게는구직요건을면제하고있어 ( 예, 벨기에, 프랑스, 독일, 아일랜

29 드, 네덜란드 ) 구직활동에대한인센티브나지원이거의없었지만, 고령자들도적극적인구직활동을전개하도록격려하고있다. 둘째, 고령자를대상으로하는고용지원프로그램을설치하여고령자들의고용가능성을높인다.OECD 국가들이시도하고있는프로그램에는크게실업자능동화프로그램 (activationprogramme) 과취업급여 (in-workbenefit) 가있다. 취업급여는임금보조금과유사한형태를띠나, 실업자능동화프로그램과연계하여지급되는경우가많아여기서다루기로한다. 고령자들의재고용기회는아주낮기때문에고령자만을대상으로하여고령자들만의욕구와기술수준에맞춘실업자능동화프로그램이필요하다. 가령영국의 뉴딜 50 플러스 는 6개월동안공적부조를받고있는 50 세이상의개인이지역고용센터에등록하여개인상담원과접촉하고개인상담원이이력서를쓰는것에서부터훈련프로그램참가계획에이르기까지맞춤형지원을실시하는것을내용으로한다 년이전에는고용이되면개인상담원을통해고용크레딧 ( 일종의취업급여 ) 을 52 주까지받았다. 이후주당 16 시간이상근로에대해근로세크레딧 (Working TaxCredit,WTC) 을 52 주동안받을수있고 53 주이상에대해서는 30 시간이상저소득근로자는계속 WTC 를받는다. 그러나이제도의성공여부는분명하지않다. 참가자의 25% 미만만이프로그램을마친뒤다시공적부조를받았다는성공적인평가도있지만, 참가자가운데절반이상은프로그램에참여하지않았어도어쨌거나고용이되었을것이기때문에사중손실이발생했다는평가도있다. 즉비용측면에서효율적이라고할수는없지만, 고령자고용율을올리는데는긍정적이었다. 고령근로자에게직접적으로임금을지원하는정책도고령자의고용가능성을높일수있다. 근로자의임금이보전된다는측면에서수요측의노동비용감면수단의하나였던임금보조금정책과유사할수도있겠으나, 근로자에게직접지급하는취업급여는고령근로자의직업하향이동시발생하는임금의손실을보전해주어공급측의고용가능성제고를지원하는목적이라는점에서약간의차이가있다. 독일, 일본, 영국, 미국에서고령근로자들이취업할경우취업급여를지급하는정책을실시했다. 독일과미국의제도는유사한데, 재취업에성공한실업자에게재취업으로인한소득의하락분의 50% 에상응하는임금을지급한다. 일본은 60 세경에받았던소득과비교해 25% 이상하락한근로자에대해서만보조금을지급하고, 이들은실업급여를받을수없다. 이러한정책은실직전에소득이높았던근로자에게상대적으로더많은

30 보조금을지급하는효과를갖는다. 고령자고용지원프로그램과마찬가지로, 취업급여가없었어도재취업할가능성이높았던고령자들이고용된것이라면역시사중손실이발생했다는비판을받을것이다. 그러나독일처럼실업기간이길수록실업급여가높아져고령자의근로동기가약한나라에서는, 고령자가전직장보다훨씬낮은임금을주는직장에취직하도록고무하는효과가있을수도있다. 소득의하락분이클수록보조금이큰일본의경우도근로자들이저소득일자리를택하도록유인하는효과가있을것이다. 영국의경우는좀다른데저소득근로자에게좀더관대한취업급여가지급된다. 독일, 일본, 미국처럼실업기간에대한규제가없는나라와달리, 6개월이상정부공공부조를받았던고용가능성이낮은근로자에만제도가적용되므로사중손실가능성도적다. 미국은일본보다더대상을협소하게지정하고있는데, 무역관련실업자들에게만제도를적용하고있다. 취업급여는고령자가주된일자리를퇴직하고재취업할때저소득계층으로전락할가능성이높은현실에서, 저소득층고령자들이고용을통해소득보전을할수있도록도와주는수단으로활용될때효과적이다. 저소득계층을대상으로한다른형식의공공부조와어떻게결합시켜야하는가도고려해야할사항이다. 우리나라의경우도근로장려세 (EITC) 시행의추이를지켜보면서취업급여의도입을고려해볼수도있겠다. 그러나이제도의일반적인문제점은고용주가제도를악용하여고령자에게실제지급능력이하의저임금을제공할위험이있다는것이다. 고령근로자의구직과재취업을원활하게하기위한고용지원서비스의활성화는고령근로자의고용가능성을제고하기위해필요한제도적장치이다. 최근들어고용지원서비스는호주와네덜란드에서처럼민간화하는경향을보이고있다. 반면한국과일본은고령자를위한공공고용서비스를강화하고있다. 한국은고령자서비스센터와고령근로자인력은행을설립해고령구직자만을전담하는사무소를두고있다. 동시에민간고용서비스체계를갖추려는노력도전개되고있다. 민간화에관하여혁신적인사례를참고하면좋을듯하다. 호주에서 2003 년에도입된적극적참여모델 (ActiveParticipationModel,APM) 이그예이다.2003 년에도입되었는데민간부분에많이의존하고있다. 오스트리아의 Flexwork 도 1997 년에설립된비영리조직으로실업자가임시직에서정규직으로이동할수있도록도왔다

31 4) 연금제도의은퇴결정인센티브구조 연금개혁은근로동기를바꿔퇴직시기결정에영향을미친다. 연금소득대체율 (pensionreplacementrates) 축소, 정년연장, 퇴직시기에따른연금급여의증감, 근로와연금수급을동시결합할수있는유연성제고등이고령자의노동시장참여를높이는데도움이될수있다. 연금개혁은 OECD 국가들에서광범위하게시행되었으나, 퇴직을지연시킬것이냐아니면근로와퇴직간의선택의유연성을제고할것이냐사이에적절한균형을찾는것이문제임이드러났다. 연금수리적으로중립적인 (actuarialy-neutral) 2) 연금제도를적절하게설계하는문제와, 연금수리적중립성을넘어서서퇴직연장을적극적으로추진해야하는가하는문제들이여전히과제로남겨져있다고한다. 또한연금제도가개혁되는과정에서다른종류의복지급여가노동시장조기이탈경로로부당하게이용되지못하도록하는것이연금개혁의고령자노동시장성과의성패에중요함을시사하고있다. 현재우리나라가 OECD 국가들중에서비교적높은고령자경제활동참가율을보이는이유중에하나는연금제도의역사가짧아다른소득원이없기때문이나 ( 장지연외.,2008), 연금제도가정착되면연금제도가고령자고용문제에더욱큰비중을차지하게될가능성이충분히존재한다. 가 ) 연금개혁과퇴직시기 OECD 국가의연금개혁은공적연금제도의지속가능성과건전성을향상시키려는재정적동기와근로의욕을고취시켜조기퇴직을막으려는동기에서비롯되었다. 연금수급권 (pensionentitlement) 과퇴직연령의변화는고령자근로동기에영향을미친다. (1) 연금수급권축소 2) 연금수리적중립성 (actuarialneutrality) 는연금가입자개인이평생동안불입하는기여금총액의현재가치가평생지급받을연금급여총액의현재가치와같음을지칭한다. 결과적으로연금가입자사이의소득재분배가발생하지않는상태고, 가입자별로평생불입한기여금과똑같은가치의연금급여에다연금적립기간에붙은이자를은퇴후에지급받는다는점에서 중립적이다 는뜻이된다

32 OECD 국가들은정치적제약조건으로인해연금급여의직접적감소보다는연금수급권을제한하는방식을채택했다. 첫째, 대부분의국가들에서소득과연동되는연금급여를산정하는데이용하는소득연한을바꾸었다 (< 표 Ⅱ-3> 참조 ). 기존의제도는근로기간중마지막몇년혹은가장소득이높은기간동안의소득을계산에이용했고, 이는근로기간전체소득을이용할때보다높은연금급여를지급하는결과를가져왔다. 또한근로기간중일부의소득만고려하는경우, 정년보다이른최고소득시점에퇴직할유인을제공한다.OECD 국가들은이러한점을고려하여평생소득을급여산정에이용하는방향으로제도를개혁했다. < 표 Ⅱ-3> 퇴직결정에영향을미친연금개혁 - 소득연한조정으로급여율인하 개혁 시기 오스트리아최고소득 15 년이아니라 40 년평균소득에근거해산정 핀란드기대수명연장을반영한기대수명승수적용 2010 년부터 프랑스 기대수명을반영하여보험료인상최고소득인정기간을 10 년에서 25 년으로연장하여산정 독일제 1 기둥급여율을점진적으로감소현재 이탈리아새명목계좌는기대수명연장에따라급여가감소될것임현재 스웨덴과거 15 년에서평생소득기반하여산정 1999 년부터 둘째, 과거의소득이연금급여산정에이용되는방식을개혁했다. 소득연동연금제도를채택하는나라들은, 연금권리가쌓이는시점과급여가지급되는시점간의생활수준의차이를감안하기위해경제전반에서일어난임금의성장과발맞추어과거의소득을재평가한다. 그러나일부 OECD 국가들은소득이아니라물가수준을기준으로재평가하거나 (1993 년프랑스의개혁 ), 임금과물가수준을복합적으로고려해서재평가한다 ( 핀란드 ). 셋째, 연급급여가지급되는시점에서계속해서급여수준을상향조정하는연동기준 (indexation) 체계를소득에연동시키는방식에서물가수준에전적으로혹은부분적으로연동시키는쪽으로나아가고있다. 이러한변화는연금의구매력은보존되나연금수급자가더이상근로자와같은수준의생활수준을누릴수없음을의미한다

33 (2) 연금수급연령의연장 연금수급연령이일반적으로 65 세까지연장되는경향이나타나고있는데, 특히여성들의연금수급연령의상향조정이두드러진다 (< 표 Ⅱ-4> 참조 ). 호주, 오스트리아, 벨기에, 영국, 스위스에서여성의연금수급연령은남성과마찬가지로 60 세에서 65 세로연장되었다. 남녀의노동시장참여가서로수렴되고있는상황에서성별균등처우의원칙에서보더라도남녀차별적인연금수급연령을합리화하기힘들기때문이다. 체코, 일본, 한국과미국에서는이미남녀차이가없었고상향조정되었다. 여전히남녀차이를두고있는이탈리아와,67 세에서 65 세로하향조정한덴마크가예외라고할수있다. 반면스페인, 스웨덴, 스위스와같은나라들은퇴직을늦출뿐만아니라앞당기는방식으로, 퇴직연령에다양한선택을부여하기도했다. 연금수급연령의연장이반드시퇴직의지연으로이어지는것은아님을 OECD 국가의경험은보여주고있다. 퇴직은연금수급연령뿐만아니라연금수익율 (pension accrualrate) 에도영향을받기때문이다. 가령미국은최대 35 년의소득이사회보장급여를계산하는데인정되기때문에연금수급연령의연장이연급급여를증가시키지는않을가능성이높다. 그러나뉴질랜드의경험이보여주듯, 연금수급연령의연장은퇴직결정에유의미한영향을미칠수있다. 뉴질랜드는 1992 년과 2001 년사이연급수급권을 60 세에서 65 세로늦춘결과,60-64 세고령자들의시장노동참가율이남자는 33% 에서 69% 로여자는 16% 에서 46% 로증가했다고한다. 일부국가들은조기퇴직을할수있는선택권을제약하는데중점을두어 60 세이하의퇴직을제약하고있다. 그이유는조기퇴직연령에도달하자마자퇴직을선택하는사람들이많다는증거들이많기때문이다. 또한조기퇴직이개인근로자의선택인경우도있지만, 고용주가조기퇴직제도를악용하여비자발적조기퇴직을유발하기도한다는것이다. 이정책의효과를높이기위해서는, 장기요양 / 장애와실업급여등과같이다른이유로인한조기정년을제약하는정책과결합해야한다

34 < 표 Ⅱ-4> 퇴직결정에영향을미친연금개혁 - 공식연금수급연령연장 개혁대상시기 호주 공식연금수급연령 :60 에서 65 최소연금수급연령 :55 에서 60 ( 의무직종연금 ) 여성전부 오스트리아 공식연금수급연령 :60 에서 65 최소연금수급연령 :60 에서 62 최소연금수급연령 :55 에서 62 벨기에공식연금수급연령 :60 에서 65 덴마크 독일 이탈리아 영국 체코 일본 한국 공식연금수급연령 :67 에서 65 로당겨짐 최소연금수급연령 :63 에서 62 로당겨짐최소연금수급연령 :60 에서 62 공식연금수급연령 :60 에서 65 공식연금수급연령 :55 에서 60 공식연금수급연령 :60 에서 65 최소연금수급연령 :60 에서 65 ( 연금크레딧 ) 공식연금수급연령 :60 에서 63 공식연금수급연령 :53-57 에서 공식연금수급연령 :60 에서 65 ( 정액연금 ) 공식연금수급연령 :60 에서 65( 정액연금 ) 공식연금수급연령 :60 에서 65 ( 소득연동연금 ) 공식연금수급연령 :60 에서 65 ( 소득연동연금 ) 공식연금수급연령 :60 에서 65 최소연금수급연령 :55 에서 60 여성남성여성 민간부문여성 전부 2004 남자여자 남자여자 여성남성 남성여성 남성여성남성여성 전부전부 까지 1992 년부터 1992 년부터 스위스공식연금수급연령 :62 에서 64 여성 미국공식연금수급연령 :65 에서 67 전부 가장급진적인연금개혁은기대수명, 연금수급연령, 제도의지속가능성간의관계를개인들에게명확하게해주는것이다. 전통적인공적연금은보장 (guarantee) 의관점에서급여를산정하면서보장성을어떻게담보할것인지연금가입자들에게투명하게보여주지않았다. 이런점에서공적연금은급여가미리약속된보장성이아니라기금의운용실적에좌우되는 확정기여 (definedcontributions) 에기반하는개

35 인의사적연금과는차이가있다. 인구학적변동으로공적연금의지속가능성이위협받으면서연금급여를경제적현실과분명하게연결하라는요구가제기되었다. 다시말해개인의기여금액을급여가지급되는시점의제도의재정상태와분명하게연결시켜서, 공적연금제도가 확정급여 (defined-benefit) 가아니라 확정기여 (defined-contribution) 라는사실을분명하게인식시켜야한다는것이다. 이탈리아와스웨덴은소위 명목확정기여 (notionaldefinedcontribution,ndc) 라는제도를채택하여퇴직의선택에유연성을제고하고있다. 스웨덴의제도를구체적으로들여다보면, 소득의 18.5% 를내는고정기여율로소득연동연금 (earnings-related pension) 제도를운용하고있다. 개인들에게명목계좌 (notionalaccount) 가생기고 3년간의실질임금성장평균을감안하여기여금이누적된다. 급여는기대수명, 생애소득과퇴직시나이를기반으로하며, 지나치게낮은수준의급여를피하기위해어느정도의보장성을담보로한다. 소득연동연금은빠르면 61 세부터받기시작할수있고, 이나이이후에벌어들이는소득에대해서는나이상한제한없이연금을적립할수있다. 이제도는 86.5% 정도부과방식 (pay-as-you-go) 으로운용되고나머지는기존기금으로운용된다. 부채가자산을초과할경우제도의지속가능성을위해연동기준 (indexation) 공식을조정하는조항도있다. 이제도는실질적으로확정기여연금제도를흉내내고있는것으로서, 일할수록연금급여가많아지기때문에강한근로동기를낳는다. 핀란드, 이탈리아, 스웨덴같은국가들에서는기대수명의증가를반영하여연금수급권을조정하는메카니즘을도입했다. 핀란드와독일같은나라들에서도기대수명의증가와연금제도의급여를결정하는요소들의변화를밀접하게연결시키고있다. 기대수명을반영하는조정을연금제도에 내생적 으로만드는것이장기적인목표가되어야한다는데는이견이없는듯하다. 그러나대부분들의국가들은연금제도를개혁할때현재이러한방식의조정을계획하고있지않은데, 연금개혁을통한변화가시간적으로정치적으로비용이많이드는작업이고미래기대수명에대한관측이부정확하고하향예측할가능성이높기때문에기대수명을반영한다는일이간단한문제가아니다. 연금제도의지속가능성을위해급여를조정할때국가들은연금제도의보장성과동기부여요소간의균형을고려해야한다. 연금의제 1기둥 (firstpilar) 은우선적으로빈곤을방지하기위한최소한의소득을제공해야한다. 그러나복잡하고잘

36 설계되지않은제 1기둥은저소득근로자의저축과근로동기에잠재적으로영향을미칠수있다. 다른한편호주와덴마크의예에서알수있듯, 최소한의연금이제 2 기둥인의무적확정기여연금제도와결합되면강한근로동기를유발할수있다. 물론확정기여연금이제도적으로성숙하여최소한의연금보다더큰역할을수행해야한다는전제조건이있어야할것이다. 호주의예를보면, 제 1기둥은노령연금 (the AgePension) 으로평균소득의 3분의 1정도만을차지하여, 최소한의생계를보장하지만노후의주소득원역할을못했다.1992 년이후에생긴보증퇴직연금제도 (SuperannuationGuarantee) 는보편적인제 2기둥 (secondpilar) 을제공했다. 국가는고용주로하여금급여의 9% 를근로자계좌에불입해야하며, 만약고용주가납부의무를이행하지않으면국가가해당금액을대신납부해준다. 대신고용주는보험료보다도큰벌금을물어야한다. 근로자는자발적으로수입의 10-20% 까지추가로적립하고있다. 그결과직장보험에속한근로자가 1986 년 39% 에서오늘날 90% 이상늘었다. 보증퇴직연금제도는매년급여의 9% 가노후저축으로쌓이기때문에고령자에게근로유인을제공한다. 그러나연금수급연령이현재상대적으로이르기때문에근로동기를상쇄하는측면도있다고한다. 한국도고령화로인한재정부담을낮추고근로동기를제고하면서노후소득보장을도모하기위해연금개혁을실시하고있다.OECD 국가들가운데상대적으로높은공적연금제도의소득대체율을낮춰근로동기를약화시키는요인을제거했다.2008 년부터실시되고있는기초노령연금제도의도입으로연금의최소한의소득보장의기능이라는제 1기둥의기초를다졌다. 고령근로자고용비용부담의원인이기도한퇴직금제도를기업연금제도로전화하는퇴직연금제도를 2005 년에도입하여, 모든사업장은기존의법정퇴직금제또는퇴직연금제중하나이상의퇴직급여제도를설치, 운영하도록되었다 ( 한국,p.56; 반정호,2008). (3) 퇴직동기를바꾸기 많은국가들의개혁적연금제도는고령자들의계속근로동기를제공하지않았다. 퇴직을일찍해도급여의삭감분은크지않았고연금수급연령을넘어근로를해도급여수준에이득이없기때문이었다. 그러나최근많은국가들은조기퇴직에대한벌칙과퇴직연장에대한보상수준을높이고있다 (< 표 Ⅱ-5> 참조 ). 일반적으로

37 과거에는벌칙수준은보상수준만큼높지않았고,1 년추가연장근로에대해보상을제공하는정도에있어나라들마다상당한차이를보였다. 가령영국은 65 세에서 70 세사이근로에대해보상수준을높이는동시에높은연금급여보다일시불로지급받을수있는선택권을제공했다. 핀란드는고령자의근로에대해높은연금수익율을제공하고있다 (52 세까지는 1.5%,62 세까지는 1.9%,63 세와 67 세의근로에대해서는 4.5%). < 표 Ⅱ-5> 퇴직결정에영향을미친연금개혁 - 퇴직시점에따른보상과벌칙강화 개혁 호주 5 년퇴직지연에대해일시불보너스 1998 오스트리아 정년이가능한최소연령 62 세부터 65 세사이의연금수익률을 4.2% 삭감 1997 벨기에공공부문 60 세이후퇴직시 65 세까지 9% 높은연금 2001 덴마크 핀란드 프랑스 독일 세퇴직에대해 10% 정도연금삭감 근로에대해일시불보너스 65 세이후 66 세까지 7% 더연금지급 62 세에서 68 세사이유연한정년 (63 세까지근로에대해 7.2% 보너스, 이후 68 세까지근로에대해 4.5% 보너스 ) 60 세이후연금수급지연에대해매년 3% 보너스점진적퇴직제도아래근로중에도부분연금가능 세퇴직시 3.6% 연금삭감,65 세이후퇴직에대해 6% 인상 시기 이탈리아 57 세부터연금수리적중립성에기반하여삭감 스웨덴 61 세부터유연한퇴직, 연금수리에기반하여상벌제공 1999 영국 퇴직에대해높은연금,7.5% 에서 10.4% 로인상 2005 이러한인센티브가실질적으로고령자들을노동시장에남아있도록하는데충분할것인가는물론노동시장이고령자에게제공하는기회에달려있을것이다. 두번째고려해야할사항은퇴직연장에대한보상과벌칙수준의인상이퇴직연장에따른연금수령예상기간의단축을온전히반영하고있는가하는것이다. 한연구에의하면연금수리적중립성을지키기위해서는 55 세에 1년추가근로한데대해서는 5.2%( 남성 ) 와 4.6%( 여성 ),69 세에 1년추가근로한데대해서는남녀모두 8.5% 적용하여연금을조정해야함을밝혔다 3). 영국과같은몇개국가를제외하고는대부

38 분이에훨씬못미치는수준에서연급급여가조정되고있다. 그러나근로자가이점을충분히반영하여의사결정을할지는분명치않다. 마지막으로필요한연금급여수준을위해몇살까지일해야하는가도퇴직결정에영향을미친다. 소득대체율이높은나라에서근로자는오래일할동기를갖지못할것이다. (4) 개혁실천하기 연금제도개혁은결코급속하게추진하고단기간에완성될수있는기획이아니다. 오스트리아, 이탈리아, 한국의경우는 2030 년을완성시기로목표하고있는데, 문제는점진적인개혁이급속한인구학적변동을따라잡지못할수있다는사실이다. 예를들어 1990 년에고안되고 2030 년이되어야완성되는이탈리아연금개혁은퇴직을 5년정도지연시키는것을목표로하고있으나, 이탈리아의기대수명은같은기간 7년이상연장될것으로전망되고있다. 그러한장기간의추세를정확하게예측하는것은어렵다. 추세의변동을계속적으로반영시킬수있는여부가제도의지속가능성을좌우할것이다. 연금제도를통해근로동기를바꾸려는각국의시도는경제학뿐만아니라심리학도바꿔야함을보여주고있다. 조기퇴직을사실상권리로봤던문화속에서개인들은연금제도의재정건정성은말할것도없고급여, 근로경력과기대수명간의관계를고려할필요가없었다. 그러나기대수명의연장으로오래일할수밖에없다는사실을인정하는문화적변화가필요하다. 이러한변화는조기정년에제약을가하는개혁에정치적힘을실어주게될것이다. 그러한더근본적인문화적변화는개인들이좀더의식적으로인구노령화의비용과연금경제학에대한영향을부담할것을요구한다. 다시말해퇴직결정을퇴직이언제허용되는가하는관점에서가아니라퇴직할수있는여력이갖춰졌는가하는관점에서내려야함을의미한다. 나 ) 조기퇴직에대한비연금 (non-pension) 인센티브축소 연금제도의개혁은조기퇴직에대한세제와복지혜택이있다면성공할수없다. 3)Queisser,M.and E.Whitehouse (2006),"Neutral,FairorSomething Else? A taxonomy of actuarialconcepts used in pension-system design",oecd Social,Employmentand Migration WorkingPapers,OECD,Paris

39 장기요양 / 장애급여나실업급여는실질적인조기퇴직을유도할수있고, 세금구조는근로와퇴직의상대적보상체계에영향을미치기때문이다. 여러가지형태의복지혜택과연금간의상호작용을고려해야조기퇴직의인센티브를효과적으로낮출수있을것이다. 이에관해 OECD 국가들에서시도하고있는정책들은아직까지임시적이고제한적이다 (< 표 Ⅱ-6> 참조 ). < 표 Ⅱ-6> 퇴직결정에영향을미치는여타사회보험개혁 문제수단시기 덴마크 50 세이상은장애급여를쉽게받을수있었음 파트타임이나보호근로를할수없는영구노동능력상실자에대해서만장애급여 2003 핀란드 실업급여청구가 50 세 10%,59 세 24% 로상승, 이후에는실업연금수령가능장애급여도 세에 8%-22% 상승 세노령자중 10% 가조기퇴직연금을받고퇴직,20% 가장애연금을받고퇴직 실업연금점진적폐지 ( 실업급여자격조건을더강화해야한다. 현행제도에서는 8-10 년실업급여받을수있다 ) 조기퇴직연금폐지그러나장애연금자격조건강화 이탈리아 1980 년에 OECD 국가중근로인구대비장애급여수령자비중이가장높음 장애급여자격조건강화결과 1990 년대 GDP 중장애급여지출비중가장낮음 1980 년대부터 스웨덴 1990 년대이후장기요양과장애연금청구가급상승 장애연금자격조건강화했으나별효과없었음 1990 년대이후 영국 장애연금이조기퇴직의전단계로이용됨 장애자들을위한근로능동화프로그램가동 시범사업진행중 네덜란드관대한장애급여자격조건강화로청구감소현재 노르웨이 요양급여가장애연금으로가는발판으로이용됨 1-4 년의한시장애급여도입

40 특히장기요양 / 장애급여나실업급여가실질적인조기퇴직을유도할수있다고인식을하는나라들에서도이를제한하는정책을효과적으로실행하지못하고있다. 몇가지예외가있기는한데이탈리아는 1980 년에장기요양 / 장애급여혜택을받은고령자가많았지만제도적접근성을낮춘뒤전보다수혜자가줄어들었다. 캐나다와네덜란드도고령자들의장기요양 / 장애혜택수급을성공적으로낮추어,1990 년대초반이후 세인구중수혜를받은비중이낮아졌다. 영국은수급자격평가절차를강화함으로써수혜자규모를축소했다. 덴마크에서는 50 세이상의사람들에대해장애판정기준을엄격하게했는데, 장애가근로능력에영구적으로영향을미쳤는지보호근로의형태가가능한지를고려하도록했다. 호주와네덜란드는단지고령자라는이유로구직요건을면제하지못하게하여고령자들의실업급여율을낮추는데성공했다. 그러나이러한제도들이사회취약계층을대상으로삼고있기때문에장기요양, 장애실업급여에대해근본적인개혁이불가능한경우가많다. 한국에서는장애급여나실업급여같은비연금이조기퇴직의유인으로작동하고있지않다. 장애급여는의학적판단에기반하여엄격하게결정되어조기퇴직의대안으로활용이되지않는다. 우리나라의실업급여는 OECD 국가에비해서혜택이높지않고, 구직활동의요건도다른나라에비해강해서조기퇴직유인효과가거의없다 ( 한국,pp.58-59). 다 ) 퇴직으로의유연한경로 개인의퇴직결정은특정시점에서근로냐퇴직이냐에대한인센티브를놓고이루어질뿐만아니라장기간의생애근로경험속에서이루어진다. 일반적으로전일제경력직에서갑작스러운은퇴를경험하고싶어하지않으며점진적인은퇴를선호하는경향이있다. 따라서전일제경력직에서완전퇴직으로이동하는사이에시간제근로를용인하는정도가어떤가는고령자의근로결정에영향을미칠것이다. 연금제도는근로자가연금급여의전체나일부를받을권리에제약을둠으로써이러한시간제근로기회를제약할수있다. 가령영국의경우재직중직장연금급여를받지못하도록한제약을철폐하는과정을밟고있다. 최종연봉에기반을두는연금제도 (final-salary-basedpensionsystem) 하에서는연봉이낮은시간제근로직종으로하향이직하는근로자는불이익을겪게된다. 오스트리아와스웨덴처럼최종연봉이아

41 닌평생소득을기초로연금급여를산정하면이런불이익을피할수있다. 미국의경우는조세조항으로인해퇴직자를다시시간제근로자로채용할경우비용이많이드는법적절차를감수하게만들었다. 이러한제약을두는이유는연금을세금면제혜택이있는저축으로이용하지못하도록하려는것이었다. 그러나전일제근로냐완전퇴직이냐의양자선택은근로자들이원하는바가아니며연금급여를퇴직으로인한소득상실을보전하는여러가지형태의소득가운데하나라고보는인식의전환이필요하다. 핀란드와스웨덴은보조금을지급하여고령자들이시간제로일하는것을적극적으로장려하고있다. 핀란드는부분연금제를용인하고있고, 시간제근로기간에대해연금권을인정한다. 그러나이러한정책이실제로노동공급을증가시켰는지에대해서는명확하지않다고한다. 조기퇴직을지연시킨측면도있지만, 제도가없었으면전일제로근로했을근로자의노동시간이감소했기때문이다. 스웨덴도이러한부정적인효과에대해우려해부분연금급여에대한보조금을없애고희망하는사람들에한해서시간제근로를선택하도록중립적인정책을펴고있다. 즉부분연금급여를받을수있지만이에대해주정부가보조금을주면서까지장려하지않는다. 한국의공적연금제도도연금수급연령이지난 세의고령자가임금소득이있는경우 10% 포인트감액된재직자노령연금을받을수있게하고있다.65 세이상의근로자가지속적으로일을할경우연금액을감액하지는않는다 ( 한국,p.40). 다. 소결 이장에서는고령자고용을촉진하기위한 OECD 국가의경험을살펴보았다. 우리나라는연령차별금지법의도입과고령자고용비용감면의일부세부적정책을제외하고는특정원인에대한대응에있어서다른나라와유사한제도적경험을채택했거나지향하고있다. 연령차별금지법의시행이단기적으로가시화된성과를내리라고는기대하기는힘들겠으나연령차별금지에대한정부의의지와사회적공감대를확인했다는차원에서중요하며,OECD 경험이시사하듯정년허용과의관련성, 간접차별금지의실효성을염두에두며세밀한조처와법적강제가필요할것이다.OECD 국가들은임금보조금과사회보험료감면의형태로기업의고령자고용을지원하고있다. 우리나라는다른국가에비해상당히다양한형식의임금보조금제도를가지고

42 있다. 임금보조금제도의고용효과에대한실증연구는별로없다고하나,OECD 국가의경험은임금보조금제가지니는사중손실가능성과대체효과에대해유의할것을지적하고있다. 사회보험의역사가길고기업주의분담률이큰나라들에서사회보험료감면이라는제도를많이택하고있다. 고령취업자가재취업시저소득층으로전락할가능성이높은현실에서취업했을경우직접근로자에게제공하는취업급여를도입해고령자의적극적구직과재취업의유인을마련하는방안도고려해볼수있겠다. 우리나라도사회보험의안전망역할에대한요구가강해지고있는현실에서고령자의노후소득보장을사회적으로책임지는광범위한목적하에서사회보험료감면을임금보조금제도와결합혹은대체하는방식에대해고려해볼수도있겠다. 우리나라는현재공적연금제도를비롯한사회보험이근로동기에미치는영향이 OECD 국가들가운데상대적으로약하다고할수있다. 그러나진행되고있는공적연금개혁, 최근도입된퇴직연금보험과사적연금등이고령자의근로동기에어떻게영향을미칠것인지는고령자에대한노동시장정책을설계하는데있어중요하게고려해야할부분이다

43 2. 일본의고령자고용정책의최근동향 가. 일본의고령화과정및전망 4) 일본의고령화는비교적일찍부터시작되었다. 일본은이미 1970 년에고령화사회 (AgingSociety,65 세이상고령자비율이전체인구의 7% 이상 14% 미만인사회 ) 에들어갔고,1994 년에고령사회 (AgedSociety, 고령자비율이 14% 이상 20% 미만사회 ) 에진입하였다. 또 2006 년에초고령사회 (Super-agedSociety) 에진입하였고,2005 년부터인구가감소하는단계에들어갔다. 그리고향후추계를 2006 년 12 월공표된국립사회보장 인구문제연구소의 일본의장래인구추계 를통하여살펴보면그내용은 [ 그림 Ⅱ-5] 과같다. 일본의경우출생과사망을중위추계한경우 2055 년에는합계특수출산율이 1.26 이되고, 총인구수는 8,993 만명으로 9000 만명을밑돌고, 고령화율은 40.5% 로 40% 를넘어설것으로예상되고있다. [ 그림 Ⅱ-5] 일본의인구및연령구성변화와출생수전망 출처 : 후생노동성 (2008b,p.47) 의자료를기초로필자가작성 4) 이부분의내용은후생노동성 (2008b) 에근거함

44 그리고이러한인구구조의변화에따라노동력인구가크게감소할것으로예상되고있다. 노동정책연구 연수기구의추계에따르면향후노동력추이는 [ 그림 Ⅱ -6] 와같다. 가령노동력비율을 2006 년수준으로적용하면, 노동력인구는 2030 년에는 2006 년의 6,657 만명에비해 1,070 만명감소하여 5,584 만명이될것으로예상되고있다. 다만각종고용정책으로노동시장참여가증가하는경우는감소분이 480 만명으로줄어들어 6,180 만명이될것으로예상되고있다. 이와같은노동력인구감소를완화하기위해서는청년, 여성, 고령자, 장애자등이노동시장에적극참여하는것이필요하다. 특히이미많은경험과숙련을쌓아온고령자가노동시장에적극적으로참여하는것이절실히요구되고있다. 이러한사회적배경에근거하여, 일본정부는오늘날고령자고용을적극적으로추진하고있는것이다. [ 그림 Ⅱ-6] 노동력인구의전망 출처 : 후생노동성 (2008b,p.48) 의자료를기초로필자가작성

45 나. 일본의고령자고용정책발전과정및오늘날체계 일본정부는고령화진전에대하여다양한정책을강구해왔는데, 여기서는그정책 의발전과정과오늘날체계를살펴보기로하자. 1) 고연령자고용안정법의발전과정 5) 일본의고령자고용정책은고연령자고용안정법 ( 高年齡者雇傭安定法 ) 에근거하고있다. 이법의모태가된것은 1971 년에제정된중고연령자고용촉진특별조치법 ( 中高年齡者雇用促進特別措置法 ) 이었는데, 당시정책의주안점은고도성장과정에서소외된중고연령노동자및탄광노동자의취업촉진이었다. 그후 1986 년에중고연령자고용촉진특별조치법이크게개정되어새롭게고연령자고용안정법이제정됨으로써고령자고용에대한법적기본틀이마련되었다. 그법에의해 60 세정년이사업주의노력의무사항으로법제화되었고, 사업주에의한고연령자등의재취직지원, 국가에의한조성금지급, 실버인재센터의지정등이규정화되었다. 이후고연령자고용안정법은수차에걸쳐개정이이루어졌고, 그에따라고령자고용에대한기업의의무가강화되었다. 먼저 1990 년개정에따라희망자에대한 65 세까지의계속고용이노력의무사항으로규정되었다. 또 1994 년개정에따라 1998 년 4월시행을전제로 60 세정년이의무화되었고, 정년후계속고용에대한행정지도도규정화되었다. 나아가 2000 년개정에서는사업주에대한 65 세까지고용확보조치의노력의무가규정화되었다. 그리고가장최근에이루어진 2004 년개정에서는 65 세까지의고용연장이의무화되었다. 개정법의주된내용은다음과같이네가지로요약될수있다. 첫째, 사업주는고령자고용을확보하기위해 2006 년 4월 1일부터 1 정년을정하는경우는정년연령을 65 세로정하거나,2 65 세까지의계속고용제도를도입하거나,3 정년을폐지하는것중하나의조치를강구해야한다. 다만추후언급되는바와같이단계적으로의무연령을상향조정하는조치를취하여기업의부담을줄여주었다. 둘째, 사업주사정으로해고등에의해일자리를잃은고령자가희망하는경우사업주가고령자의재취업에필요한구직활동지원서를작성해주어야한다. 셋째, 사업주가노동자의모 5) 이부분에관해서는藤村 (2005) 및柳澤 (2005) 를참조함

46 집및채용에있어서 65 세미만으로연령을제한할경우그이유를명시해야한다. 넷째, 실버인재센터는임시적이며단기적이거나간단한일자리에관해일반노동자파 견사업을수행할수있다. 2)2008 년현재고연령자고용취업대책체계 이상에서살펴본바와같이일본정부는보다많은고령자를고용시장으로유도하기위하여점진적으로고령자고용정책을강화하여왔는데,2008 년현재고령자고용취업대책의체계는 < 표 Ⅱ-7> 과같다. 정책은크게세개의영역으로나누어지고있는데, 각각을살펴보면다음과같다 6). 첫째는정년을높이고, 계속고용제도등의도입을통하여고령자의안정된고용확보를추진하는것이다. 구체적으로는먼저정년을 65 세로인상하고계속고용제도도입을촉진시키는것이다. 또한 70 세까지일할수있는기업의사례를발굴하고, 그러한사례의보급과기업의실현을촉진하는것이다. 나아가 70 세까지일할수있는기업등에대해각종보조금으로지원하는것이다. < 표 Ⅱ-7>2008 년도고연령자고용취업대책의체계 1 정년을인상하고, 계속고용제도의도입등을통한고연령자의안정된고용확보의추진 o 65세까지정년을인상하고, 계속고용제도도입등의촉진 - 고연령자고용확보조치에관한주지및계발 - 공공직업안정소에의한사업주에대한지도, 조언및권고 - 고연령자고용어드바이저를활용한상담및원조등 o 70세까지일할수있는기업 의보급및촉진 - 선진사례의수집및정보제공과인사처우제도의개선에대한어드바이스등을실시, 사업주단체등의 70세까지의고연령자를보다더고용하기위한조치등에대한지원 ( 70세까지일할수있는기업 추진프로젝트 ) o 70세까지일할수있는기업등에대한지원지원조치 ( 정년인상등장려금 ) - 65세이상으로정년을높이거나희망자전원을 70세이상까지계속고용하는제도를도입한중소기업에대한조성 ( 중소기업정년인상등장려금 ) - 70세이상까지일하는것이가능한새로운일자리영역을개척하는새로운모델을시도하는기업에대한조성 (70세정년인상등모델기업조성금) - 65세까지의고연령자고용확보조치도입에따른고용환경의정비등과관련한상담및지도등을실시하는사업주단체에대한조성 ( 중소기업고연령자고용확보실현장려금 ) 6) 이부분에관해서는후생노동성 (2008b) 를참조함

47 2 중고연령자재취업의원조및촉진 o 중고연령자에대한재취직의촉진 - 공공직업안정소등에서의세심한직업상담및직업소개 - 지역관계기관의연계하에사업주단체등을통하여정년퇴직자등을대상으로 한재취직지원의실시 ( 지역단카이세대고용지원사업 ) - 중고연령자트라이얼고용사업의추진 ( 중고연령자시행고용장려금 ) - 고연령자직업상담실의운영 - 업종별단체및공공직업안정기관등과연계하여, 기능강습, 합동면접회등을일 괄적으로실시 ( 시니어워크프로그램사업 ) - 노동자에대한고령기직업생활설계에관한상담 원조등 o 모집및채용시연령제한의금지 ( 예외적인사유에해당하는경우상한연령설정이유 명시의무 ) 의주지및계발 o 이직 ( 離職 ) 을부득이하게당한중고연령자의재취업을원조하는사업주등에대한지 도및원조 ( 구직활동등지원급부금 ) - 구직활동지원서작성및교부의무의주지및계발, 지도 3 고연령자의다양한취업및사회참가의촉진 o 실버인재센터사업의추진 - 교육, 육아, 개호, 환경 을중점으로실버인재센터와지자체가공동으로기획제 안한사업의지원 - 고령자의지식및경험을활용하기위한워크숍의개최, 기업등과의매칭을실시 하는 시니어노동력활용사업 의실시 o 45 세이상의고연령자등 3 인이상에의한창업에대한지원조치 ( 고연령자등공동취 업기회창출조성금 ) 출처 : 후생노동성 (2008b,p.146) 표내용에보조금관련일부내용추가하여필자작성 주 : 밑줄친부분은고령자고용과관련한보조금제도에해당함 둘째, 중고연령자의재취직을원조하고촉진하는것이다. 즉, 정년퇴직등을한사람들이새로운직장을찾을수있도록정부가각종사업을통하여도와주는것이다. 구체적인내용은먼저중고연령자에대한재취직을촉진하는것인데, 직업상담및소개등을통하여재취직이보다원활히이루어질수있도록하는것이다. 또한종업원모집및채용시의연령제한을금지하는것을주지시키고계발시키는것이다. 그리고본의아니게이직 ( 離職 ) 하는중고연령자의기업주들이이직자의재취업을원조하도록계발하고지도하는것이다. 셋째, 고령자가다양한형태로취업하고사회에참가하는것을촉진하는것이다. 구체적으로는먼저실버인재센터를통하여각종사업을전개하는것이다. 또한 45 세이상고령자등이 3명이상창업한경우보조금지급을통하여이를적극지원하는것이다

48 이와같이고령자고용을촉진하기위하여일본정부는다양한정책을추진하고있다. 이하에서는여러정책중 60 세이상고용을확보하기위한정책및그성과현황과, 고령자고용촉진을위해정부가실시하고있는각종보조금정책에관해보다구체적으로살펴보기로한다. 다.60 세이상고용확보형태의현황 이절에서는일본기업이고령자고용을어느정도또어떠한형태로수행하고있는 지를살펴본다. 먼저고령자고용제도의기본틀을설명한뒤, 각항목별고용상황을 설명하고, 마지막으로고용확보형태에대한간단한분석을제시한다. 1) 고령자고용및실태조사의기본틀 앞서언급한바와같이일본에서는 2004 년에고연령자고용안정법이개정되어, 기업들은 2006 년 4월 1일부터 1 65 세로정년인상,2 65 세까지계속고용,3 정년폐지중하나를선택해야하는의무를지게되었다. 다만, 정년인상및계속고용의상한연령은원칙적으로는 65 세로정해두었으나, 상한연령을노령연금정액부분지급개시연령에맞추어단계적으로상향조정하는조치를취하여기업의부담을줄여주었다. 즉, 상한연령을 2006 년 4월 1일부터 2007 년 3월 31 까지는 62 세,2007 년 4월 1일부터 2010 년 3월 31 일까지는 63 세,2010 년 4월 1일부터 2013 년 3월 31 일까지는 64 세로하였다. 한편앞서언급된계속고용제도란, 현재고용되어있는고령자가희망할경우정년후에도계속고용하는제도를말한다. 이경우원칙적으로는희망자전원을대상으로하는제도를기업이도입할것이요구된다. 다만각기업이사정에따라유연하게대응할수있도록사업주가노사협정에의거해계속고용대상이되는고령자의기준을정하는것이인정된다. 또한노사협정이어려운경우에는그것에의거하지않고취업규칙등으로대상기준을정하는것을인정하는특례조치도마련되었는데, 그조치는대기업의경우는 2008 년도, 중소기업의경우는 2010 년도까지적용된다. 이러한제도적조치를강구한위에후생노동성은고령자고용에관한기업의실태를지속적으로파악해왔다. 먼저개정고령법이시행되기전인 2005 년 11 월 1일시점과개정고령법시행개시직후인 2006 년 5월 19 일시점에있어서종업원 300 인이상

49 기업즉대기업을대상으로한사전적인조사가이루어졌다 ( 후생노동성,2005, 2006a). 그리고개정고령법은사업주가매년 6월 1일현재정년및계속고용제도의상황등을후생노동대신에보고하도록하였다. 그에따라 51 인이상기업을대상으로하는본격적인조사가 2006 년,2007 년,2008 년각각 6월 1일시점기준으로이루어져왔다 ( 후생노동성,2006b,2007,2008a). 각해에이루어진조사의결과는항목별로다음과같이정리될수있다. 2) 기업규모별고연령자고용확보조치먼저법에따라고령자고용확보를위한조치를취하고있는기업의비율은 < 표Ⅱ -8> 와같다. 조사대상기업전체를기준으로보면, 개정고령법시행직후인 2006 년 6 월 1일현재이미 84.0% 의기업이조치를취하고있었던것을알수있다. 또한이후조치를취한기업의비율은빠르게증가해왔는데,2007 년 6월 1일현재는 92.7% 의기업이, 그리고 2008 년 6월 1일현재는 96.2% 의기업이고용확보조치를취하고있었다. 한편, 기업규모별로는대기업경우가중소기업경우보다고용확보조치에적극적으로대처해온것을알수있다. 중소기업의조치실시비율은 2006 년 82.0 에서 2008 년 95.6% 로크게증가하였지만, 대기업에비하며상대적으로낮은수치이다. 이에반해대기업의조치실시비율은이미 2006 년에 94.4% 로높았고,2008 년에는 99.8% 로거의 100% 에가까운수치를보여주고있다. 참고로업종별조치실시비율을살펴보면, 금융및보험업, 운수업등이평균보다높은수치를보여주는반면, 정보통신업등이평균보다낮은수치를보여주는경향이있었다. < 표 Ⅱ-8> 기업규모별고연령자고용확보조치실시상황 2006 년 (6 월 1 일현재 ) 대기업 (301 인이상 ) 중소기업 (51 인-300 인 ) 전체기업 (51 인이상 ) 조사대상전체기업 고용확보조치실시기업 (%) 고용확보조치미실시기업 (%) , ( 기업수 :68,324)

50 대기업 (301 인이상 ) 13, 년중소기업 (6 월 1일현재 ) (51 인-300 인 ) 74, 전체기업 ,166 (51 인이상 ) ( 기업수 :81,762) 7.3 대기업 (301 인이상 ) 14, 년중소기업 (6 월 1일현재 ) (51 인-300 인 ) 79, 전체기업 ,886 (51 인이상 ) ( 기업수 :90,351) 3.8 출처 : 후생노동성각년조사결과를기초로필자가작성 3) 고용확보조치의상한연령 앞서언급한바와같이고령자고용의상한연령은원칙적으로 65 세이지만, 기업들의대응을원활히하기위해상한연령이단계적으로 62 세,63 세,64 세로높아지는것이인정되고있다. 이에따라기업들은단계적으로상한연령을높일수있지만, 여력이있는경우는의무화계획보다앞서 65 세이상을상한연령으로정할수있다. 이와같은점을고려하여, 고용확보조치를실시한기업을대상으로상한연령을 62 세-64 세로취한비율과 65 세이상으로취한비율을조사하였는데, 그내용은 < 표 Ⅱ-9> 과같다. < 표 Ⅱ-9> 에서는보는바와같이단계적적용이라는경과조치를선택하지않고, 상한연령을바로 65 세이상으로취한기업의비율은 2006 년 76.3%,2007 년 77.5%, 2008 년 79.5% 로점점높아져왔다. 즉,2008 년에는 80% 에가까운기업들이고령자고용상한연령을이미 65 세이상으로설정하고있는것이다. < 표 Ⅱ-9> 고용확보조치상한연령 상한연령이고용확보조치 세인경우 (%) 실시기업수 (2007,2008 년은 세 ) 2006 년 (6 월 1일현재 ) 68, 년 (6 월 1일현재 ) 81, 년 (6 월 1일현재 ) 90, 출처 : 후생노동성각년조사결과를기초로필자가작성 상한연령이 65 세이상인경우 (%) 76.3 ( 기업수 :52,105) 77.5 ( 기업수 :63,394) 79.5 ( 기업수 :71,808)

51 4) 고용확보조치의유형 기업들이고령자고용확보의방법으로정년폐지, 정년인상, 계속고용제도라는세가지방법을선택할수있다는점은이미언급한바와같다. 고용확보조치를실시한기업을대상으로유형별선택상황을나타낸것이 < 표 Ⅱ-10> 이다. 표에서보는바와같이, 기업들이가장많이선택하고있는유형은계속고용제도이며, 그유형의비율은 85-86% 수준이다. 그다음으로기업들이많이선택하고있는유형은정년인상으로그비율은 12-13% 수준이다. 그리고선택비율이가장낮은유형은정년폐지이지만, 그비율이 2006 년 1.2% 에서 2007 년및 2008 년에 2.1% 로증가한점은주목할만하다. < 표 Ⅱ-10> 고용확보조치유형 고용확보조치실시기업수 정년폐지 정년인상 2006 년 (6 월 1일현재 ) 68, 년 (6 월 1일현재 ) 81, 년 (6 월 1일현재 ) 90, 출처 : 후생노동성각년조사결과를기초로필자가작성 계속고용제도도입 85.9 ( 기업수 :58,665) 85.8 ( 기업수 :70,126) 85.4 ( 기업수 :77,190) 5) 계속고용제도도입기업의유형 계속고용제도를도입한기업을다시유형분류하면, 희망자전원을고용하는경우와기준을설정하여선택적으로고령자를고용하는경우로나눌수있다. 또한기준을설정하는기업은그기준을노사협정으로설정하는경우와취업규칙으로설정하는경우로나눌수있다. 그러한기준에따라기업을분류한것이 < 표 Ⅱ-11> 이다. < 표 Ⅱ-11> 에서보는바와같이계속고용제도를도입하고있는기업중희망자전원을고용하는비율은 38-39% 수준이며, 미미하지만해가지날수록낮아지고있다. 또한기준을설정하는기업은노사협정에근거하는경우가취업규칙에근거하는경우보다훨씬많으며, 그비율은점점높아지고있다. 이는, 취업규칙에의한기준설정이라는특례조치의시한이점점가까워짐에따라기업들이이에대응하고있다는점을반영하고있다

52 < 표 Ⅱ-11> 계속고용제도도입기업의유형 기준을설정하여고용 (%) 계속고용제도희망자전원노사협정에의한취업규칙에의한도입기업수고용 (%) 기준설정 (%) 기준설정 (%) 2006 년 ,665 (6 월 1일현재 ) ( 기업수 :22,911) 년 ,126 (6 월 1일현재 ) ( 기업수 :27,219) 년 ,190 (6 월 1일현재 ) ( 기업수 :29,812) 출처 : 후생노동성각년조사결과를기초로필자가작성 그리고 65 세이상희망자전원을고용하는기업의비중, 즉정년폐지기업, 정년 65 세이상기업, 희망자전원 65 세이상계속고용기업을모두합계한기업수가조사대상기업수전체에서차지하는비중은 < 표 Ⅱ-12> 과같다. 표를통하여그비중은 2007 년에는 37.0%,2008 년에는 39.0% 인것을알수있다. 즉, 오늘날대부분의기업들이고령자고용확보조치를취하고있지만, 실제 65 세이상희망자전원을고용하는기업의비중은아직 40% 를밑돌고있다. 또한기업규모별로는중소기업이대기업에비해고령자고용에보다적극적인것을알수있다. < 표 Ⅱ-12>65 세이상까지희망자전원고용기업 65 세이상까지희망자전원고용기업 (%) 조사대상희망자전원 65 세이상전체기업합계정년폐지 65 세이상정년계속고용 20.0 대기업 13, 년 ( 기업수 :2,665) 40.0 (6 월 1일중소기업 74, ( 기업수 :29,965) 현재 ) 37.0 전체기업 88, ( 기업수 :32,630) 21.2 대기업 14, 년 ( 기업수 :3,017) 42.2 (6 월 1일중소기업 79, ( 기업수 :33,609) 현재 ) 39.0 전체기업 93, ( 기업수 :36,626) 출처 : 후생노동성각년조사결과를기초로필자가작성

53 6)70 세이상까지고용확보조치실시기업 기업들이 65 세까지의고령자를고용하는조치를취하는것이일반화된후, 후생노동성은기업들이 70 세까지의고령자를고용하도록유도하기시작했다. 이에따라고령자고용확보에관한 2007 년조사부터는 70 세까지의고용확보조치를취한기업의상황을조사하기시작하였는데, 그상황은 < 표 Ⅱ-13> 과같다. < 표 Ⅱ-13> 에서말하는 70 세까지일할수있는기업 이란, 정년폐지기업,70 세이상정년기업, 희망자전원 70 세이상및기준해당자 70 세이상계속고용제도기업을모두합한것을말한다. 그러한기업의비율은 2007 년 11.9%,2008 년 12.4% 이다. 그내역을살펴보면,70 세이상으로정년을정한기업은거의없고, 많은기업들이기준해당자에한해 70 세이상고령자를계속고용의형태로고용하고있는것을알수있다. 또한기업규모별로는중소기업이대기업에비해 70 세이상까지의고령자고용에보다적극적인것을알수있다. < 표 Ⅱ-13>70 세이상까지고용확보조치실시기업 70 세이상까지고용확보조치실시기업 (%) 조사대상계속고용정년 70 세이전체기업합계희망자전원기준해당자폐지상정년 70 세이상 70 세이상 7.4 대기업 13, 년 ( 기업수 :993) 12.7 (6 월 1일중소기업 74, ( 기업수 :9,515) 현재 ) 11.9 전체기업 88, ( 기업수 :10,508) 7.4 대기업 14, 년 ( 기업수 :1,046) 13.2 (6 월 1일중소기업 79, ( 기업수 :10,552) 현재 ) 12.4 전체기업 93, ( 기업수 :11,598) 출처 : 후생노동성각년조사결과를기초로필자가작성 7) 고령자고용유형에관한분석 일본기업들은기본적으로정부의시책에따라고령자고용을추진해왔다. 다만, 정 부는기업의부담을줄일수있도록정책적고려를해왔고, 기업은정부의이러한

54 고려에대해자사의부담을최소화할수있는방향으로고령자고용을실시해온것을알수있다. 먼저정부정책상의고려를살펴보면, 일본정부는 2004 년고령자고용법개정을통해기업이 65 세까지고용을하도록요구를하였지만, 다음과같이기업들이점진적으로대응할수있도록하였다. 첫째, 일반적으로일본정부는어떤정책에대해대응가능기업들의비율이 80% 이상되었을때그정책을기업에게강제하다는이야기가있는데, 이것은고령자고용정책에경우에도해당된다고할수있다.65 세고령자고용의무가개시되기전에 300 인이상기업을대상으로 2005 년 11 월 1일시점으로조사가실시되었는데, 당시고령자고용확보조치를도입하였거나또도입예정인기업의비율은 86.7% 이었다. 또한개정고령법이시행된직후인 2006 년 6월 1일시점에서는대기업의경우는 94.4% 가, 또대기업과중소기업을합한전체기업의경우는 84.0% 가고령자고용확보조치를실시하고있었다. 둘째, 정부는고령자연령에관해서도기업들이원칙적으로는 65 세까지고용하도록요구하였지만, 기업들의점진적대응이가능하도록단계적으로상한연령을높여갔다. 즉,2006 년 4월 1일 ~ 2007 년 3월 31 일은 62 세,2007 년 4월 1일 ~ 2010 년 3월 31 일은 63 세,2010 년 4월 1일 ~ 2013 년 3월 31 일은 64 세로하였다. 셋째, 기업들이선택할수있는고령자고용유형에있어서도다양한선택지를제공하였다. 즉, 정년폐지, 정년인상, 계속고용이라는다양한유형을제시하였고, 실제기업들은그중자사입장에서가장유리한유형을선택하였다. 넷째, 기업들이가장많이선택할것으로예상되는계속고용제도에대해서도기업들이유연하게대처할수있도록하였다. 계속고용의경우는기업들이고령자중어느범위까지채용하는가가문제의초점이된다. 기업이고령자중희망자전원을고용하는것이이상적이기는하지만, 그러한상황은기업에게는부담이되는것이다. 따라서이러한문제를해결하기위해노사협정에의거해계속고용대상자의기준을정하도록하였다. 나아가노사협정이어려운경우도상정하여, 대기업의경우는 2008 년도, 중소기업의경우는 2010 년도까지취업규칙으로그기준을정하는것을특례조치로서허용하였다. 이와같은정부의유연한정책에대해취한기업들의대응은이상적인모습과는거리가있었음을부인하기어렵다. 즉이상적으로는기업들이고령자를적극고용하

55 는것이바람직하지만, 현실적으로는다음에보는바와같이기업들은자사부담을최소화하는방향으로고령자를고용하여왔다. 첫째, 정년폐지, 정년인상, 계속고용중바람직한것은정년폐지또는정년인상이지만, 이유형들을채택하고있는기업의비율은매우낮을것을알수있다. 먼저정년폐지를선택하고있는기업의비율은 2006 년 1.2%,2007 년및 2008 년 2.1% 으로, 그수준은매우낮다. 또한정년인상을선택하고있는비율은 2006 년 12.9%,2007 년 12.1%,2008 년 12.5% 이었으며, 그수치는 12% 대를벗어나지못하고있다. 둘째, 실제가장많은기업들이선택하고있는고령자고용의유형이계속고용제도인데, 이경우에도희망자전원을고용하고있는기업의비율은 50% 를크게밑돌고있다. 계속고용제도기업중희망자전원을고용하는기업의비율은 2006 년 39.1%, 2007 년 38.8%,2008 년 38.6% 로 38-39% 정도로머물고있다. 달리보면계속고용제도를채용하고있는기업중 60% 이상이기준을설정하여고령자를선별적으로고용하고있는것이다. 셋째, 계속고용제도를취하면서기준을설정하고있는기업에있어서노사협정이아니라취업규칙으로기준을설정하고있는경우가많은것을알수있다. 즉, 계속고용제도를취하고있는기업중취업규칙에의해기준을설정하고있는기업의비중은 2006 년 18.8%,2007 년 18.9%,2008 년 17.4% 인데, 이는여전히상당수의기업이노사협정이아니라취업규칙에의해고령자를선별하고있는점을나타내고있다. 넷째, 이와같은기업의현실적인대응의결과,65 세이상까지의희망자전원을고용하는기업의비율은아직 40% 에도미치지못하고있다. 즉, 그비율은전체기업기준으로 2007 년 37.0%,2008 년 39.0% 이며, 대기업의경우는 2007 년 20.0%,2008 년 21.1% 에불과하다. 이는기업들이고령자고용의필요성은인식하고있지만, 실제고용에있어서는자사상황을고려하여선별적으로고령자를고용하고있다는점을반영하고있다. 라. 고령자고용을위한각종보조금정책 일본고령자고용정책의주요한수단중하나는보조금정책이다. 이절에서는일 본정부가현재실시하고있는고령자고용관련보조금정책의개요를살펴본후, 각 정책의내용을구체적으로제시하고, 마지막으로각종보조금을유형별로나누어그

56 특징을간단히분석해본다 7). 1)2008 년현재고령자고용보조금제도의개요 2008 년 11 월현재고령자고용과관련한보조금의내용은 < 표 Ⅱ-14> 과같다. 첫째는정년을인상한사업주에대해지급하는장려금이며, 이는다시세종류로구분된다. 둘째는시행고용장려금중에서중고령자를시범적으로고용한사업주에게지급하는장려금이다. 셋째는사정상이직 ( 離職 ) 한노동자의재취업을돕기위한조치를취한사업주에게주는구직활동지원급부금중휴가부여유형에서 60 세이상 65 세미만고령자대상으로지급하는급부금이다. 넷째는취직이곤란한자를고용하는사업주에게지급하는특정취직곤란자고용개발조성금중 60 세이상인자를대상으로지급하는조성금이다. 다섯째는 45 세이상고령자등이창업한경우에보조금을지급하는고연령자등공동취업기회창출조성금이다. 한편, 고용안정사업의일환으로서기존에실시되고있었던계속고용정착촉진조성금 ( 継続雇用定着促進助成金 ) 제도는 2007 년 3월 31 일자로종료되었다. 이제도는 1997 년에시작된제도였으나,2004 년개정고령자고용법이 2006 년 4월부터시행됨에따라, 이제도도개정되어 2006 년 4월 1일부터 3개의제도로구성되어실시되어왔다. 첫째는 65 세이상으로정년을인상하거나계속고용제도를도입하거나정년을폐지한사업주에대해지급하는계속고용제도장려금 ( 제1종 ) 이었다. 둘째는제1종장려금을받은사업주가고연령자를다수 ( 전체의 15% 이상 ) 고용한경우초과인원에대해지급하는다수계속고용조성금 ( 제2종 ) 이었다. 셋째는고용확보조치를취한사업주가초년도에노동자의세컨드캐리어형성에도움이되는연수등을실시한경우에지급되는고용확보조치도입지원조성금 ( 세컨드캐리어조성금 ) 이었다. 일본정부는대부분의기업들이고령자고용확보조치를취했다고판단되는시점에, 즉앞서언급한 2007 년 3월 31 일에이제도를종료하였다. 이하에서는현재실시되고있는각보조금제도의내용을수급가능한사업주의조건, 수급가능한금액, 수급을위한절차를중심으로살펴보기로한다. 7) 이하내용은후생노동성홈페이지자료에근거함

57 < 표 Ⅱ-14> 각종보조금제도 보조금지급대상 보조금명칭 보조금의세부유형 중소기업정년인상등장려금정년인상등의조치를정년인상등장려금 70 세정년인상등모델기업조성금취한사업주중소기업고연령자고용확보실현장려금 시범적으로구직자를고 * 중고연령자 (45 세이상 65 세미만 ) 시행고용장려금용한사업주경우에해당 구직활동등지원급부금 ( 휴가부여, 직장 이직 ( 離職 ) 한 노동자의 체험강습수강, 직장체험강습수강자고용 ) 재취직을지원하는조치를취한사업주 노동이동지원조성금 * 이중휴가부여경우 60 세이상 65 세미만대상에해당재취직지원급부금 특정취직곤란자고용개발조성금특정구직자를고용한특정구직자고용개발 * 이중 60 세이상인자경우에해당사업주조성금긴급취직지원자고용개발조성금 45 세이상고연령자 등 3인이상이공동으로법고연령자등공동취업인설립하여운영하는사기회창출조성금 - 업의사업주 출처 : 후생노동성홈페이지자료를기초로필자가작성 2) 정년인상등장려금 ( 定年引上げ等奨励金 ) 정년인상등장려금제도는 65 세까지의고용기회확보,65 세이상정년의보급및촉진, 70 세까지일할수있는기업 의보급및촉진을도모하는것을목적으로하고있으며, 보조금은다음과같이세가지로나누어진다. 첫째는 65 세이상으로정년을높이거나, 희망자전원을 70 세까지계속고용하는제도를도입하거나, 정년을폐지한중소기업사업주에게지급하는중소기업정년인상등장려금이다. 둘째는 70 세이상까지일할수있는새로운직업영역을확대하는등다른기업의모델이될수있는조치를취한사업주에게지급하는 70 세정년인상등모델기업조성금이다. 셋째는산하중소기업사업주들이고령자고용확보조치를도입하고, 기타필요한고용환경을정비하는데관련하는상담및지도를실시한사업주단체에대해지급하는중소기업고연령자고용확보실현장려금이다. 각보조금의내용을살펴보면다음과같다. 1 중소기업정년인상등장려금 ( 中小企業定年引上げ等奨励金 ) 이장려금의경우는 65 세이상정년인상, 희망자전원대상 70 세까지의계속고용

58 제도도입, 또는정년설정폐지를실시한중소기업사업주에대해실시한조치및기 업규모에따라일정액을지급한다. 가 ) 수급가능한사업주다음 1또는 2중어느것에해당하는사업주일것 1. 다음의 ⑴에서 ⑹까지어느것에도해당하는사업주일것 ⑴ 고용보험적용사업의사업주이며,65 세이상으로정년인상, 희망자전원대상 70 세이상까지의계속고용제도도입, 정년설정폐지를실시한날 ( 이하 실시일 로칭함 ) 에있어서상용피보험자 ( 단기고용특례피보험자및일용고용피보험자이외의피보험자 ) 가 300 인이하인사업주 ( 이하 중소기업사업주 로칭함 ) ⑵ 다음의 [1] 또는 [2] 의어느쪽에해당하는사업주일것 [1] 노동협약또는취업규칙기타이에준하는것 ( 이하 취업규칙등 으로칭함 ) 에의해 60 세이상 65 세미만정년을정한사업주가취업규칙등에의해,65 세이상으로정년인상, 희망자전원대상 70 세이상까지의계속고용제도도입, 정년설정폐지, 또는 65 세이상 70 세미만까지의정년인상과희망자전원대상 70 세이상까지의계속고용제도도입을병행하는조치를실시한경우 [2] 취업규칙등에의해 65 세이상 70 세미만의정년을정하고있는사업주가, 취업규칙등에의해 70 세이상으로정년인상, 희망자전원대상 70 세이상까지의계속고용제도도입, 또는정년설정폐지를실시한경우 ⑶,⑷,⑸,⑹ 항목은생략 2. 다음의 ⑴에서 ⑹까지어디에도해당하는법인등 ( 법인, 법인이아닌사단또는재단또는개인을말함. 이하동일 ) 을설립 ( 법인의경우설립등기, 그외의경우사업개시를말함, 이하동일 ) 한사업주일것 ⑴ 고용보험적용사업의사업주이며, 실시일에있어서중소기업사업주일것 ⑵ 다음의 [1] 에서 [3] 의어느쪽에해당하는사업주일것 [1] 법인등의설립일에있어서취업규칙등에의해 65 세이상으로정년을정하고있을것, 희망자전원대상 70 세이상까지의계속고용제도를도입하고있을것, 정년설정을하지않고있을것또는 65 세이상 70 세미만까지의정년을정하고희망자전원을대상으로 70 세이상까지의계

59 속고용제도를도입하고있을것 [2] 취업규칙등에의해 60 세이상 65 세미만의정년을정하고있는사업주가취업규칙에의해법인등설립일다음날부터계산하여 1년이내에 65 세이상으로정년을인상, 희망자전원대상 70 세이상까지의계속고용제도도입, 정년설정의폐지, 또는 65 세이상 70 세미만정년인상과희망자전원대상 70 세이상까지의계속고용제도를병행하는조치를실시한경우 [3] 취업규칙등에의해 65 세이상 70 세미만정년을정하고있는사업주가취업규칙에의해법인등설립일의다음날부터계산하여 1년이내에 70 세이상으로정년인상, 희망자전원대상 70 세이상까지의계속고용제도도입또는정년설정폐지를실시한경우 ⑶,⑷,⑸,⑹ 항목은생략 나 ) 수급가능한금액 사업주가실시한조치또는기업규모에따라아래와같이지급함 1.60 세이상 65 세미만정년을정하고있는사업주 지급액 ( 단위 : 만엔 ) (4) 정년인상 (65 세 (3) 희망자전원대상 (2) 정년인상 (70 세이상 70 세미만 ) 및기업규모 (1) 정년인상 (65 세 70 세이상까지의이상 ) 또는정년설정희망자전원대상이상 70 세미만 ) 계속고용제도폐지 70 세이상까지의도입 (3 을제외 ) 계속고용제도도입 1-9 인 인 인 세이상 70 세미만정년을정하고있는사업주 (60 세이상 65 세미만정년을 기업규모 정하고있는사업주중예전정년이 65 세이상 70 세미만인사업주를포함 ) 지급액 ( 단위 : 만엔 ) (1) 정년인상 (70 세이상 ) 또는 (2) 희망자전원대상 70 세이상까지의 정년설정폐지 계속고용제도도입 1-9 인 인 인

60 3.65 세이상 70 세미만희망자전원대상계속고용제도도입하고있는사업주 기업규모 지급액 ( 단위 : 만엔 ) 희망자전원대상 70 세이상까지의계속고용제도도입 1-9 인 인 인 법인등을설립한사업주 기업규모 (1) 정년 (65 세이상 70 세미만 ) 지급액 ( 단위 : 만엔 ) (3) 희망자전원대상 (2) 정년 (70 세이상 ) 70 세이상까지의또는정년설정없음계속고용제도 (4) 정년 (65 세이상 70 세미만 ) 및 희망자전원대상 70 세이상까지의 계속고용제도 1-9 인 인 인 다 ) 수급을위한절차장려금을수급하고자하는사업주는중소기업정년인상등장려금지급신청서에필요서류를첨부하고, 해당사업주의주사업소소재지를업무담당구역으로하는도도부현고용개발협회의장을경유하여, 독립행정법인고령 장애자고용지원기구 ( 이하 기구 로칭함 ) 이사장에게실시일다음날부터계산하여 1년을경과하는날까지신청해야한다 세정년인상등모델기업조성금 (70 歳定年引上げ等モデル企業助成金 ) 이조성금의경우는,70 세이상까지일할수있는새로운고연령자직역 ( 직업영역 ) 확대등에관련한계획 ( 직역확대등계획 으로칭함 ) 의인정을받아, 당해계획에근거한사업 ( 이하 모델사업 으로칭함 ) 을실시한사업주에대해당해사업실시에요구되었던비용의일부가지급된다. 가 ) 수급가능한사업주단체수급가능한사업주단체는다음의 1에서 5까지의어느것에도해당하는사업주단체일것 1. 고용보험적용사업의사업주일것