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2 정책연구 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제 이병기 김필헌 김영신 신석훈

3 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제 1판1쇄 인쇄 / 2010년 12월 7일 1판1쇄 발행 / 2010년 12월 10일 발행처 한국경제연구원 발행인 김영용 편집인 김영용 등록번호 제 호 ( ) 서울특별시 영등포구 여의도동 27-3 하나대투증권빌딩 8층 전화(대표) (직통) 팩스 ~1 c 한국경제연구원, 2010 한국경제연구원에서 발간한 간행물은 전국 대형서점에서 구입하실 수 있습니다. (구입문의) ISBN 값 7,000원

4 요 약 5 목 차 제1 장 현 정부 대 중소기업 동반성장 정책의 배경과 주요 과제 / 이병기(선임연구위원) 정책의 배경 정책의 개요와 주요 과제 14 제2 장 공정거래 질서의 확립 / 신석훈(선임연구원), 이병기(선임연구위원)* 대 중소기업 간 거래규제 강화 납품단가연동제 효율적인 납품단가 조정체계 구축 납품대금 부당감액에 대한 입증책임 전환 (가칭) 대규모소매업 거래 공정화에 관한 법률 제정 중소기업 기술보호 강화 31 제3 장 사업영역 보호 및 동반성장 전략 확산 / 김영신(부연구위원) 중소기업 적합 업종 설정 대 중소기업 동반성장지수 산정 성과공유 및 원가절감인증제 51 제4 장 중소기업의 자생력 강화 지원 / 김필헌(연구위원) 중소기업 경영 회계 투명성 지원 강화 상시 구조개선 지원시스템 도입방안 마련 중소기업 지원체제의 개편 중소기업 생산성 향상 방안 68 제5 장 검토결과의 요약 및 개선방안 / 이병기(선임연구위원) 검토결과의 요약 정책개선 구체방안 75 참고문헌 81 * 제2장의 1~5절은 신석훈 선임연구원, 6절은 이병기 선임연구위원이 집필하였음. 목 차 3

5 표 목 차 <표 1> 대 중소기업 동반성장 정책의 개요와 세부 추진과제 15 <표 2> 납품단가연동제의 쟁점 21 <표 3> 납품단가연동제에 대한 정부의 반응 22 <표 4> 원자재 가격상승에 따른 납품단가조정 25 <표 5> 최근 기술자료 및 프로그램 임치제도의 활용현황 32 <표 6> 특허심판에서 중소기업의 승소비율 33 <표 7> 중소기업 고유업종의 지정 해제 업종 수 추이 38 <표 8> 대기업과 중소기업의 총요소생산성 증가율 비교 69 <표 9> 부문별 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선대책 78 <부표 1> 구조조정 지원 83 <부표 2> 인정기준 84 <부표 3>사업혁신설비 도입계획 인정기준 85 그 림 목 차 <그림 1> 납품단가 분쟁조정 절차 25 <그림 2> 이자보상배율 1 미만 기업의 비중 추이 60 4 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

6 요 약 1. 공정거래 질서의 확립 (1) 대 중소기업 간 거래규제 강화 대 중소기업 간 거래의 본질이 사적 계약 임에도 불구하고 하도급법에서 사전적 금지행위를 당연위법으로 규정해 놓고 과징금 및 형벌 등을 통해 규제하는 것은 계약의 본질을 왜곡시켜 오히려 중소기업의 경쟁력을 약화시키고 소비자에게 피 해를 줌. 대 중소기업 간 계약관계에 대한 사전적 직접적 행정규제는 지양하고 중소기업 의 계약적 권리가 실질적으로 보장될 수 있도록 사법적 구제시스템을 개선하는 것이 바람직함. (2) 납품단가 조정을 강제하는 제도 사후적인 원자재 가격상승분을 계약에 반영하기 위해 당사자 간의 자발적 협상 을 유도하는 현행 납품단가 조정협의의무제 차원을 넘는 제도 도입은 계약의 거 요 약 5

7 래 당사자 간 위험할당기능을 왜곡 납품단가연동제는 물론 중소기업협동조합에 단가조정협의 신청권 과 협의권 부 여 및 Fast Track 제도 등은 계약의 기능을 훼손함. (3) 납품대금 부당감액에 대한 입증책임 전환 입증책임 부담을 회피하기 위해 위탁기업은 수탁기업과의 계약체결기간을 초단 기간으로 설정하여 재계약 조건을 계속 달리 제시할 것이므로 오히려 수탁기업 은 피해를 볼 수 있음. 구체적 상황에 따라 입증이 곤란한 경우에는 법원이 해석 에 의해서도 입증책임 을 전환 또는 완화시킬 수 있음에도 입법을 통해 획일적으로 국가가 부담하고 있 는 입증책임을 사인에게 전환하도록 하는 것은 바람직하지 않음. (4) (가칭) 대규모소매업 거래 공정화에 한 법률 제정 법률제정의 이론적 근거인 구매시장력(buyer power) 개념이 대형 유통업체에 대한 새로운 규제근거를 마련할 수 없을 뿐 아니라 현행 대형 유통업체의 불공정거래 행위에 대한 공정거래위원회의 입증책임을 완화하기 위해 별도의 입법을 하자는 것은 행정편의주의적 발상 (5) 중소기업 기술보호 강화 납품단계에서의 대기업은 중소기업 파산 폐업 등으로 인한 피해를 경험한 반면 중소기업은 기술유출로 피해를 경험하였다고 응답 6 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

8 기술임치시장의 형성 및 기술임치기관의 경쟁력 제고를 위하여 기술자료임치시 장의 제도적인 진입제한을 완화하고, 법체계 혼란 및 남소 확대의 부작용이 큰 징벌적 손해배상제도 도입보다 위자료 등 현행제도 개선을 통한 기술유출 문제 의 해결 2. 사업영역의 보호 및 동반성장 전략의 확산 (1) 중소기업 적합 업종 설정 중소기업 적합 업종 품목 전면 개편은 글로벌 기업환경의 변화에 대한 적응력 부 족, 기술과 시장수요의 변화에 대한 신속한 대응 미비, 적합 업종의 경쟁제한으 로 인한 국제경쟁력 약화, 국내 기업 간 그리고 국내 기업과 외국 기업과의 형평 성의 문제 및 잠재적 소비자의 이익 감소를 초래할 가능성이 큼. 사업이양 권고 업종 품목을 중소기업 적합 업종 품목으로 전면 개편하는 것을 중 지하고, 대 중소기업 간의 상대적 장 단점에 대한 상세한 정보가 공유될 수 있는 장치를 마련하여 자발적 협력관계 찾을 수 있도록 해야 함. (2) 대 중소기업 동반성장지수 산정 동반성장지수 산정에 대한 정확성 객관성 파급효과, 동반성장위원회의 개별기업 에 대한 이해 능력 부족에 따른 구조적 한계 및 공정성 확보 및 지대추구 (rent-seeking)에 따른 사회적 손실 가능성 등 동반성장지수와 동반성장위원회는 그 한계와 문제점이 노출될 가능성 동반성장위원회 설치를 통한 기업별 동반성장 지수 산정 평가 발표는 신중해야 할 것이며, 기업 간의 기술지원, 공동 R&D, 동반성장의 협력은 해당 각 기업의 요 약 7

9 자발적인 의사와 경영판단으로 이루어져야 하며, 정부의 지원 사업은 기회주의 적 행동을 제한할 수 있는 경제적 유인구조를 조성하고, 기업 간 동반성장 프로 그램을 추진하는 탐색비용을 감소시켜야 함. (3) 성과공유제 확대 및 원가절감인증제 도입 성과공유제 추진 과정에서 성과에 대한 협약기업의 공헌한 바를 정확히 측정하 고 계량화할 수 있는지, 만약 그렇지 못하다면 성과공유 계약을 맺은 당사자 간 갈등의 소지가 있으며, 중소기업 원가절감에 대한 성과가 객관적으로 입증되기 어려운 부분을 공신력 이 있다는 제3의 기관에 평가를 의뢰하는 것은 지대추구 행위의 소지가 발생할 수 있음. 성과공유제는 개별기업들의 자율적 의사에 의해 추진되어야 하고, 발주사와 협력 사 간에 성과를 그 기여분에 따라 배분하는 것뿐만 아니라 위험도 분담하는 경제 적 유인구조가 마련되어야 함. 원가절감의 성과를 객관적 체계적 과학적으로 측정하여 그 성과를 개별기업 차 원에서 추진하는 것은 가능하지만, 이를 제도화하는 것은 재고해야 할 것임. 3. 중소기업의 자생력 강화 지원 (1) 중소기업 경영 회계 투명성 지원 강화 내부회계관리제도가 정착되었지만, 90%가 넘는 대다수 중소기업의 투명성은 확 보되지 못하고 있음. 정부는 비외감대상 중소기업이 자발적으로 외부감사를 받은 경우 우대적 정책 자금과 신용보증과 기술보증의 보증료 할인을 약속함. 8 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

10 정부지원을 받는 모든 중소기업은 관련 경영 회계정보를 공개하도록 하는 것이 바람직하며, 정보를 공개하되 기업의 규모 내지 회계능력 등을 반영하여 유연한 기준을 적용하여 중소기업의 준수비용을 경감해 주어야 함. (2) 상시 구조개선 지원시스템 도입방안 마련 2000년대 들어 이자보상배율이 1 미만 기업의 비중이 지속적으로 증가하는 등 중소기업의 부실현상이 심화되고 있음에 따라 정부는 2009년 하반기 세 차례의 구조조정을 실시하는 한편, 상시 구조개선 지원시스템 을 구축하기로 함(2010년 9월). 여러 법률에 흩어져 있는 구조조정 관련 제도를 한 군데로 통폐합하는 한편, 구 조조정 관련 지원 규모를 크게 확대하고 구조조정을 통해 달성해야 하는 경영지 표의 개선 목표를 적시하여 지원과 경영성과의 연계성을 강화 (3) 중소기업 지원체제의 개편 중소기업 지원 규모가 계속 확대되고 있지만 한계기업 비중은 오히려 증가 추세 이며 중소기업의 자금난, 인력난 등도 개선되지 않고 있음. 정부는 중소기업기본법 전부개정법률안 (2010년 7월), 대 중소기업 동반성장 추 진대책(2010년 9월) 등을 통해 엄정한 성과 평가를 바탕으로 한 선택과 집중 전략 에 정책적 초점을 맞추기로 함. 객관적이고 엄밀한 성과 평가를 바탕으로 한계기업의 퇴출 내지 M&A를 통한 구 조조정 등이 가능토록 하고 판로개척과 생산성 향상 관련 지원을 확대하는 한편, 보호적 성격이 강한 지원의 축소를 통해 기업의 자생력을 제고해야 함. 요 약 9

11 중소기업이 일정 기준을 충족할 경우 필요한 만큼 외국인력을 도입할 수 있도록 허용하는 한편, 3 18 중견기업 육성대책을 확대하여 성장 기업에 대한 조세부 담을 경감시켜 줄 필요가 있음. (4) 중소기업 생산성 향상 방안 정부는 정체되어 있는 중소기업의 생산성 향상을 위해 중소기업기술혁신 5개년 계획(2009년 8월)에 이어 대 중소기업 동반성장 추진대책(2010년 9월)을 통해 중소 중견기업 핵심역량 제고, 신성장 분야 중소 중견기업의 육성, 부품 소재 중소기 업의 기술력 제고 및 글로벌화를 추진키로 함. 설비투자에서 R&D 투자로 정책 초점을 전환하는 한편, 구조조정을 통해 기술력 지원의 정책효과를 제고하고 신성장동력과 관련하여 매칭펀드 제도 및 세제지원 확대와 중소기업의 국가 R&D 사업 참여를 활성화할 필요가 있음. 10 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

12 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제 제1장 현 정부 대 중소기업 동반성장 정책의 배경과 주요 과제 제2장 공정거래 질서의 확립 제3장 사업영역 보호 및 동반성장 전략 확산 제4장 중소기업의 자생력 강화 지원 제5장 검토결과의 요약 및 개선방안

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14 제1장 현 정부 대 중소기업 동반성장 정책의 배경과 주요 과제 1. 정책의 배경 현 정부는 글로벌 경쟁 환경하에서 기업의 지속가능한 경쟁력을 확보하기 위해 대 중소기업의 동반성장 정책이 필요하다는 점을 강조 지속가능한 국제경쟁력 확보 수단 지속적인 성장동력과 일자리 창출의 필수조건 공정한 사회의 기초 현 정부의 대 중소기업 동반성장 정책은 2010년 6월 지방선거 이후로 빠르게 추 진되는 추세 현 정부 출범 초기에 친기업정책 추진으로 대 중소기업 협력정책에 소극적 자세 를 견지하였으나, 지방선거 이후 정부의 경제정책이 친중소기업 정책으로 급격 제1장 현 정부 대 중소기업 동반성장 정책의 배경과 주요 과제 13

15 히 전환 7월 29일 비상경제대책회의에서 대기업과 협력업체 간의 불공정한 납품단가 관행을 개선해야 한다 고 지적하는 한편, 대 중소기업 간 자발적 상생협력을 강조 현 정부의 대 중소기업 동반성장 정책은 2010년 9월 29일 발표된 대 중소기업 동반성장 추진대책 에 구체적인 방안들이 나타나 있음. 현 정부의 대 중소기업 동반성장 정책은 공정거래 질서의 확립, 사업영역 보호 및 동반성장 전략의 확산 그리고 중소기업의 자생력 강화 지원을 주요 내용으 로 하고 있음. 지속가능한 동반성장 전략의 추진 점검 체계 구축 본 연구는 이 같은 대 중소기업 동반성장 정책 및 관련 이슈들의 문제점을 시장 경제의 입장에서 검토해 보고 문제점과 개선방안을 제시하는 데 있음. 2. 정책의 개요와 주요 과제 (1) 분석의 범위 본 연구에서 분석하고 있는 현 정부의 대 중소기업 동반성장 정책은 정부 관계부 처 합동회의에서 채택된 정부자료를 참조하여 분석할 과제를 선정 9월 말 발표된 대 중소기업 동반성장 정책은 공정거래 질서의 확립, 사업영역의 보호 및 중소기업 자생력 강화 지원 등에 대한 정부의 구체적인 정책내용을 담 고 있음. 14 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

16 국회에 제출된 하도급법 일부 개정안에 나와 있는 대 중소기업 동반성장 정책 과 관련된 제도 검토 (2) 정책개요 및 추진일정 대 중소기업 동반성장 정책의 주요한 내용, 세부적인 정책 추진과제 및 추진일정 은 다음의 <표 1>에 나타나 있음. <표 1> 대 중소기업 동반성장 정책의 개요와 세부 추진과제 공정거래 질서의 확립 사업영역 보호 및 동반성장 전략의 확산 중소기업의 경쟁력 제고 지원 세부 추진과제 1 납품단가 조정체계 구축 2 자의적 납품대금 감액 및 구두발주 방지 3 중소기업 기술 보호 강화 4 대형 유통업체의 불공정거래 감시 강화 5 2차 이하 협력사로 하도급법 적용 확대 6 중소기업 적합 업종 설정을 통한 사업영역 보호 7 2 3차로 동반성장 전략 확산 8 소재대기업과 수요중소기업 간 동반성장 추진 9 공공부문의 선도적 역할 강화 중소기업의 경영선진화와 구조개선 지원 중소 중견기업의 성장역량 강화 중소기업 현장애로 해소 2010 하 관계 부처 상 하 공정위, 지경부, 중기청 공정위, 지경부, 중기청 공정위, 지경부, 중기청 공정위, 지경부, 중기청 공정위, 지경부, 중기청 지경부, 중기청 지경부, 중기청 지경부 지경부, 기재부 지경부, 금융위, 기재부, 중기청 지경부, 교과부, 중기청 노동부, 지경부, 금융위, 중기청 동반성장 추진 점검 시스템 구축 산업단지 환경개선 민간 동반성장 추진시스템 구축 - 정부 이행점검 시스템 마련 지경부 지경부, 공정위, 중기청 제1장 현 정부 대 중소기업 동반성장 정책의 배경과 주요 과제 15

17 제2장 공정거래 질서의 확립 1. 대 중소기업 간 거래규제 강화 (1) 대 중소기업 간 거래의 본질과 규제법 체계의 문제점 현재 대 중소기업 간 공정거래 질서 확립을 위해 제시되고 있는 제도들은 상호 연관성을 가지고 있을 뿐 아니라 기존 제도들과도 연계성을 가지고 있으므로 대 중소기업 간 거래의 본질 과 규제법 체계의 전반적인 틀 속에서만 제대로 된 평가가 가능함. 납품단가연동제, 협동조합에 납품단가 신청권과 협의권 부여, 납품대금 부당감 액에 대한 입증책임 전환, 대규모소매업 거래 공정화에 관한 법률제정, 징벌적 손해배상제도 등이 현재 논의되고 있음. 대 중소기업 간 거래의 본질이 계약 이라는 점을 고려해 보면 계약의 본질적 기능을 훼손시킬 우려가 있는 이러한 규제정책들로 기업 간 공정거래가 확립 되고 상생을 통한 동반성장이 가능할지 의문임. 현행법상의 규제체계에도 많은 문제점이 있는데 이러한 규제만으로도 부족 16 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

18 하다고 보며 계속 규제를 강화하고자 하는 것은 문제를 더욱 악화시킬 수 있음. 대 중소기업 간 거래의 본질은 계약 납품단가의 결정, 증액, 감액 등에 관한 문제는 당사자들이 자발적으로 정하는 것이 원칙이지만 대기업이 우월적 지위를 이용해 불공정거래를 하는 경우 법이 개입할 필요는 있음. 계약법은 일방 당사자의 우월적 지위에 기초한 강박이나 강요로 입은 피해를 사후적으로 소송을 통해 구제받을 수 있도록 하고 있으나 사법( 私 法 )인 계약법 만으로 미흡하다고 보아 공법( 公 法 )인 공정거래법에서 특별규정을 두고 있음. 공정거래법상 규제 공정거래법 제23조 제1항 제4호(자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위)에서 거래상 지위남용 행위를 불공정거래행위의 한 유형으로 규정 하며 대기업의 우월적 지위남용을 규제하고 있고 이것은 일본과 우리나라밖에 없는 독특한 규정 하도급법 제정의 배경 공정거래위원회가 대기업의 하도급 관련 행위를 공정거래법상 우월적 지위남용 행위로 규제한 사건 중 상당수가 입증 부족으로 법원에서 패소하자 이를 극복 하기 위한 대안으로 하도급법을 제정한 것임. 공정거래법상 불공정거래행위 규정의 고시 로 되어 있던 하도급 거래 관련 내용들을 별로의 하도급법으로 제정하며 구체적인 행위유형을 법위반 행위 로 간주 제2장 공정거래 질서의 확립 17

19 대기업의 행위가 거래상 지위를 남용하여 공정거래를 저해했다는 사실에 대 한 공정거래위원회의 입증책임을 해소 입증을 필요로 하는 합리의 원칙 을 입증이 불필요한 당연위법의 원칙 으로 전환하는 효과 현행 계약법, 공정거래법, 하도급법만으로도 대기업의 우월적 지위남용으로 훼 손된 대 중소기업 간 하도급 계약관계 회복이 어렵다는 판단하에서 현재 다양 한 제도들의 추가적 도입이 논의되고 있는 것임. (2) 기업 간 계약규제의 문제점 하도급 계약 에 대한 지나친 규제는 오히려 대 중소기업 간 상생을 통한 중소기 업의 기반을 훼손 대기업의 우월적 지위남용으로 계약의 기능이 훼손되는 것을 막는 것도 중요하 지만 그러한 정책들이 오히려 계약의 본질적 기능을 훼손시켜도 안 됨. 지나친 규제로 훼손된 계약기능의 왜곡은 중소기업들에 부메랑이 되어 되돌 아올 뿐 아니라 상생을 강요하는 상생비용 의 증가는 제품가격을 통해 소비 자들에게 전가될 수 있음. 규제로 인한 계약기능 왜곡의 문제점 거래 당사자들은 서로를 필요로 하기 때문에 자율적으로 계약관계를 맺는 것이 고 계약을 통해 양 당사자 모두 혜택을 봄. 경쟁력을 갖춘 상대방을 선택할수록 계약을 통해 더 많은 혜택을 볼 수 있고 특히 기업 간 계약은 일반 계약과 달리 거래 당사자들뿐 아니라 소비자 후생 에도 직접적으로 영향을 주므로 경쟁력을 갖춘 거래 상대방을 선택하는 것이 18 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

20 사회적으로 더욱 중요함. 최근 제기되고 있는 정책들은 중소기업의 경쟁력을 향상시켜 대기업과의 계약에서 대등한 지위를 가질 수 있도록 하는 것들이 아니라 대기업의 힘을 빼거나 중소기업의 힘을 강화시켜 중소기업을 보호하기 위한 정책들이 대 부분임. 경쟁 보호가 아닌 경쟁자 보호에 초점이 맞추어진 정책들은 경쟁으로부터 혜 택을 보는 소비자 후생을 감소시킬 뿐 아니라 거래 당사자들의 인센티브를 왜 곡시킴. 보호에 초점을 맞춘 정책은 피보호자인 중소기업의 경쟁력을 하락시킬 수 있음. 글로벌 시장에서 글로벌 소비자들의 욕구를 충족시켜야 하는 대기업들이 국 내 중소기업과의 계약에 부담을 느껴 경쟁력 있는 계약 파트너를 찾아 외국 으로 눈을 돌리거나 자체 생산을 하고자 할 것임. 중소기업의 협상력을 인위적으로 키워 대기업과 수월한 협상을 유도하고자 하 는 좋은 의도로 만들어진 정책들의 협상 기회 자체를 제거해 버리는 나쁜 결과 를 야기할 수 있음. 이는 계약의 기능을 회복시키는 차원을 넘어 계약의 본질적 기능을 훼손시켰 기 때문임. 계약관계에서의 상생 은 당사자들 스스로 경쟁력을 갖출 경우에만 동반성장 하 며 유지될 수 있고 소비자 후생 을 증진시킬 수 있음. 제2장 공정거래 질서의 확립 19

21 (3) 행정적 규제가 아닌 사법적 구제 1) 기업과 기업 사이의 사적거래에 공정거래위원회가 행정적으로 지나치게 개입하 는 것은 시장이 지향하는 이념에 상치되며, 이를 사인 간의 사법적 분쟁해결 절 차에 맡기는 것이 정도( 正 道 )이고 또 이것이 근본적인 효율성을 가진다 라는 현 공정거래위원장의 평소 소견처럼 직접적인 계약규제가 아닌 효율적인 사법적 분 쟁해결 절차를 모색해야 함. 대 중소기업 간 계약관계에 대한 사전적 직접적 행정규제는 지양 대 중소기업 간 거래관계의 본질은 사법상의 계약이고 여기서의 분쟁은 계약 적 분쟁이므로 이러한 본질을 도외시한 채 현행 하도급법에 사전적 금지행위 를 규정하고 이를 과징금 및 형벌 등을 통해 통제하는 처벌 위주의 정책과 이를 강화하고자 하는 현재의 논의들은 거래 당사자들의 인센티브를 왜곡시 켜 장기적으로 중소기업의 경쟁력 강화와 보호에 역행하게 됨. 하도급 계약관계에서 중소기업의 계약적 권리가 실질적으로 보장될 수 있도록 사법적 구제시스템의 절차 개선 노력에 주력해야 할 것임. 대 중소기업 간 거래관계를 규율하는 하도급법 등의 성격을 행정법이 아닌 민사특별법으로 보며 행위규제를 위해 마련된 시정조치, 과징금, 형벌 중 시 정조치만 유지하고 과징금과 형벌적 수단은 모두 폐지하는 것이 바람직 공정거래위원회의 시정조치로 대 중소기업 간에 발생할 수 있는 위법성 감지 의 계기만 마련해 주고 이를 바탕으로 한 구체적인 분쟁의 궁극적 해결은 당 사자들 간의 사법적 해결을 통해 이루어지는 것이 바람직 사법적 분쟁해결 수단 중 기업 간 분쟁의 효율적 해결과 거래관계 회복을 도 모할 수 있는 대안적 분쟁해결 수단(ADR) 모색 1) 신석훈(2010) 20 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

22 2. 납품단가연동제 (1) 논쟁의 현황 2) 원자재 가격상승에 따라 납품단가가 자동적으로 인상되도록 연동하는 제도 3) <표 2> 납품단가연동제의 쟁점 구 분 도입 논거 비판 헌법적 쟁점 계약적 쟁점 경쟁법적 쟁점 헌법 제119조 제2항의 국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적 정한 소득의 분배를 유지하고, 시장 의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체 간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다 고 규정하고 있으 므로 이러한 규정의 목적을 달성하기 위해서는 대기업과 거래하는 중소기 업의 채산성 확보가 우선돼야 함. 정부 발주공사에서 현재 국가를 당 사자로 하는 계약에 관한 법률 시행 령 제64조(물가변동으로 인한 계약 금액의 조정) 규정과 최저임금제 등 사적계약 및 시장기능에 정부가 개입 하는 사례가 다수인만큼 시장경제만 능주의는 지양되어야 함. 체격과 체력이 다른 대기업과 중소기 업 간의 거래에서 교섭력 격차와 불 공정거래가 존재하는 만큼 이를 해소 하기 위한 정책대안 필요 헌법상 경제조항의 기본규정은 제119조 제2항이 아닌 제1항인 대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제 상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다. 제119조 제2항에 근거하여 국가가 시장에 개입할 정 당성이 확보된다고 해도 국가는 헌법상 요구되는 보 충성의 원칙(필요한 범위에서 최소한의 방법으로 최 후적으로 개입) 을 지켜야 하는데 사적 계약관계를 직 접적 으로 규제하는 연동제는 이러한 보충성의 원칙에 위반 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제64 조(물가변동으로 인한 계약금액의 조정) 규정은 국가 와 사인 간의 행정법상의 행정계약으로 민법이 아닌 행정법의 적용을 받으므로 사인 간의 일반적 계약으 로서 민법의 적용을 받는 수 위탁기업 간의 납품단가 계약과는 논의의 영역이 다르므로 서로 비교의 대상 이 될 수 없음. 최저임금제를 통한 국가의 계약관계 개입의 헌법적 근거는 납품단가연동제처럼 헌법상 경제조항이 아니 라 헌법상 생존권 조항이므로 동일한 비교의 대상이 아님. 납품단계에서 시장의 수급상황과 개별기업의 특성과 는 무관하게 법에 의해 일률적으로 가격이 결정되는 것은 경쟁조건의 개선이 아닌 경쟁의 원천적 봉쇄로 서 과도한 국가개입 2) 신석훈(2010) 3) 하도급거래 공정화에 관한 법률 일부개정법률안(박선숙 의원 대표발의 ) 제2장 공정거래 질서의 확립 21

23 <표 3> 납품단가연동제에 대한 정부의 반응 중소기업청 지식경제부 공정거래위원회 납품단가연동제를 법제화하는 것은 매우 신중히 접근해야 하 며 우선 대 중소기업상생법 에 규정된 표준약정서 를 통해 최근의 원자재 사태를 해결해 야 함. 시장친화적인 방법인 표준계약서를 1단계로 권고하고 상황이 나아지지 않으면 2단계로 공정거래위원회를 통한 다른 방안을 강구해야 함. 연동제를 제도화하기에 앞서 재료 가격 인상 시 표준계약서에 따라 가 격을 조정할 수 있도록 하는 등 시 장친화적인 방법을 모색해야 함. 원자재 값과 납품단가를 연동할 경우 시장질서에 어긋날 수 있 다고 강조하며 원자재 상승분을 납품단가에 의무적으로 반영하 는 방안에 대해서는 반대의견을 분명히 함. (2) 문제점 납품단가연동제 는 원자재 가격상승으로 계약체결 당시와 상황이 많이 달라졌으 므로 변경된 상황에 맞게 사후적으로 계약을 수정하여 납품단가를 조정해야만 공정하다는 생각이 전제되어 있음. 4) 그러나 계약체결 후 사정이 변하는 경우, 예를 들어 계약 당사자가 갑자기 중병 에 걸린다거나 인도하기로 한 물건이 사고로 소멸해 버린 경우, 유가가 폭등하 여 상품공급비용이 급등하는 경우 등은 수 위탁기업 간 계약 외에서도 흔히 있 는 일임. 민법에서는 경제사정이 변동되어 애초에 체결한 계약관계가 형평성을 잃더라도 계약관계는 계속 유지되어야 한다고 보며 변경된 사정을 계약관계에서 특별히 고려하지 않는 것을 원칙으로 함(사정변경원칙 불인정). 계약이란 본질적으로 거래 당사자들에게 발생할 수 있는 미래의 위험을 자신 들의 책임하에서 사전에 분담하는 법적 수단이고 이것은 시장경제의 근간을 4) 이러한 생각은 후술하는 납품단가 조정협의 의무제 의 이론적 근거이기도 하다. 납품단가연동 제와 협의의무제는 동일한 논리에 기초한 것으로 서로 대체 또는 보완관계에 있다. 22 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

24 이루고 있기 때문임. 따라서 변경된 상황이 계약에 자동적으로 반영되도록 하는 납품단가연동제 는 계약의 본질적 기능을 훼손함. 납품단가연동제는 기업 간 계약규제 중 가장 극단적인 형태이므로 앞에서 살펴 본 계약규제의 문제점이 가장 심함. 공정거래위원회가 제시한 연동제의 문제점 5) 연동제는 시장에 대한 과도한 정부개입임. 원재료 가격 상승분의 구체적인 반영방식과 당사자 간 분담비율 등은 개별거 래의 특성에 맞게 원 수급사업자가 협의해 결정할 사항으로, 당사자 간 협의 절차 없이 원재료 가격 상승분을 그대로 납품단가에 반영하도록 법적으로 강 제한다면 시장기능이 형해화될 우려가 있음. 연동제와 같은 자동적인 가격보장시스템은 기술혁신 및 경영혁신을 통한 원가 절감 유인을 없애버려, 궁극적으로 기업의 경쟁력을 약화시킴. 소비자와 원사업자의 부담을 국가가 강제하는 결과 연동제하에서 납품업체는 원재료 가격상승분을 그대로 납품단가에 전가시키 게 되고 그 결과 독과점적 원사업자는 최종 소비자 판매가격에 인상분을 다 시 전가함으로써 결국 소비자가 모든 부담을 떠안게 됨. 실제로 2008년, 현대 기아차는 주물납품업체의 납품가격 인상요구를 수용한 후, 주물가격 및 운송비 상승을 이유로 차량가격을 인상한 바 있음. 해외 아웃소싱이 확대됨으로써 국내 산업이 공동화될 우려가 있음. 5) 신동열( ) 제2장 공정거래 질서의 확립 23

25 원사업자가 연동제 부담을 피하기 위해 중국 등으로 아웃소싱을 전환할 경 우, 수급사업자는 단기적인 납품단가 상승의 이익보다 장기적인 수주물량 축 소로 인한 손실이 더 클 수 있음. 원가산정과 기준가격 설정 등 실제 운영에 있어서 여러 가지 어려운 점이 있음. 원가구성비나 원자재 구입가격 등이 업체별이나 제품별로 모두 상이한 상황 에서 구체적인 연동방식을 결정하는 것이 현실적으로 어려움. 3. 효율적인 납품단가 조정체계 구축 (1) 논의 현황 원자재 가격이 상승한 경우 납품가격 자체는 거래 당사자들의 자발적 협상으로 조정하도록 하면서도 협상과정을 법적으로 강제하는 현행 납품단가 조정협의 의 무제 의 실효성 보강 중소기업협동조합에 단가조정협의 신청권 6) 과 협의권 부여 조합이 협의를 신청할 수 있도록 하여 익명성을 보장함으로써 중소기업의 조 정신청 기피 현상을 해소 중소기업이 홀로 대기업과 협상하는 데 한계가 있으므로 협상의 실효성을 담 보하기 위해 업종별 협동조합에 납품단가 조정협의권 위임 신속한 납품단가 조정을 위한 Fast Track 제도 도입 7) 현행 하도급법(제16조의2)상 납품단가협의 의무제에 근거한 신청이 있은 후 10일 6) 하도급거래 공정화에 관한 법률 일부개정법률안(김기현 의원 대표발의, )에서는 신청권과 협의권을, 하도급거래 공정화에 관한 법률 일부개정법률안(허태열 의원 대표발의, )에서는 신청권만을 규정하고 있다. 7) 하도급거래 공정화에 관한 법률 일부개정법률안(허태열 의원 대표발의, ) 24 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

26 이 지난 후에도 원사업자가 하도급대금 조정을 위한 협의를 개시하지 않거나 신청 후 30일 이내에 합의에 도달하지 못한 경우 하도급분쟁조정협의회에 조정 을 신청할 수 있음. 원사업자와의 협의가 사실상 불가능할 경우, 이러한 기간의 도과와 상관없이 신 속히 분쟁조정을 신청할 수 있도록 함. <그림 1> 납품단가 분쟁조정 절차 자료: 대 중소기업 동반성장 추진대책, 원자재 가격상승에 따른 납품단가조정 <표 4> 원자재 가격상승에 따른 납품단가조정 납품단가협의의무제(현행법) 논의 중인 개선사항 현행 조정제도(ADR) 원자재 가격상승으로 인해 납품단가를 조정할 필요가 있는 경우 수탁자가 위탁 자에게 조정할 것을 신청할 수 있고 위 탁자는 협상테이블에 나와 협상을 해야 할 의무부과(제16조의2) 법은 위탁자를 협상테이블까지만 나오 도록 강제하고 구체적으로 어떠한 내용 을 협상할 것인가에 대해서는 위탁자와 수탁자에게 맡기고 관여하지 않음 여기서는 거래 당사자 간의 조정 을 의 미하는 것이고 제3자에 의한 조정제도 (ADR)와는 구별됨. 조합이 협의를 신청할 수 있도록 하 여 익명성을 보장함으로써 중소기업 의 조정신청 기피 현상을 해소 중소기업이 홀로 대기업과 협상하는 데 한계가 있으므로 협상의 실효성 을 담보하기 위해 업종별 협동조합 에 납품단가 조정협의권 위임 신속한 납품단가 조정을 위한 Fast Track 제도 도입 수 위탁기업 간의 하 도급 분쟁에 대한 조 정은 하도급분쟁조정 협의회에서 이루어지 고 있고 공정경쟁연 합회 등 13개 단체에 서 분산되어 운영되 고 있음(하도급법 시 행령 제9조). 제2장 공정거래 질서의 확립 25

27 (2) 문제점 중소기업협동조합에 단가조정협의 협의권 부여 8) 조합을 통한 단가협의는 납품업체 간의 경쟁을 제한하는 카르텔에 해당할 수 있고 하도급 업체가 아닌 다른 사업체들도 형평성을 이유로 카르텔을 예외적으 로 인정해 줄 것을 요청할 경우 심각한 문제가 발생할 수 있음. 과거 레미콘이나 타이어를 제조하는 사업자 및 단체 등이 원재료 가격 상승 등을 이유로 공동행위를 허용해 줄 것을 요청한 사례에 비추어 볼 때, 하도 급업체가 아닌 다른 사업자 및 단체들도 경영난이나 형평성을 주장하며 공동 행위 예외인정을 요구할 것으로 예상 조합이 원하는 협의 결과를 얻기 위해 원사업자를 압박하는 수단으로 공동의 납품 중단 등의 전략을 선택할 가능성이 컸으며, 최종적으로 이에 따른 제품 가격 인상부담은 소비자에게 전가됨. 조합에 의한 협상이 궁극적으로는 중소기업에 불리한 결과를 야기 법 적용을 받는 원사업자의 대부분이 중소기업에 해당되는 상황에서, 조합을 통한 납품단가 협의를 인정하게 되면 원사업자의 대부분을 차지하고 있는 중 소기업의 경영에도 상당한 부담 모든 납품업체들이 조합의 단체협상을 통해 평균적인 가격을 획일적으로 적용 받게 될 경우 기술력에 바탕을 둔 경쟁의 유인이 사라지고 단체협상 결과 기술 력 있는 납품업체와 그렇지 못한 납품업체가 동일하게 취급되는 경우 후자의 무임승차 문제발생 기술혁신과 경영혁신을 통한 원가절감 노력보다는 납품단가 협상에만 치중 함으로써 납품업체들의 경쟁력을 약화시키고, 이는 다시 완성품의 품질 저하 8) 신동열( ) 26 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

28 를 야기해 원사업자의 경쟁력 약화로 직결 거래량, 신용도, 기술력, 제품의 질 등 복잡다단한 모든 요인을 감안할 때, 해당 업체만이 자신에게 적용되어야 하는 적정 납품단가를 가장 잘 알고 이를 결정 할 수 있음. 조합에 의한 일괄적 협상방식은 개별 업체별, 지역별, 제품별 특성을 구체적 으로 고려할 수 없다는 구조적 한계를 가지고 있고 개별 납품업체의 자율적 이고 합리적인 의사결정을 방해할 수 있음. 중소기업협동조합에 단가조정협의 신청권 부여 조합에 신청권을 부여할 경우 원사업자를 압박하기 위한 수단이나 원사업자와 의 직접적인 협상수단으로 남용될 소지가 있음. 동종 업종에서 동시에 신청권이 행사될 경우 카르텔에 해당할 수 있음. 사정변경의 원칙을 인정하지 않는 계약법 원칙하에서 원자재 가격 상승이라는 상황변화를 애초의 계약에 반영시키기 위해 당사자들 간 자발적 협상을 유도하 는 납품단가 조정협의 의무제 차원을 넘어 중소기업협동조합에 단가조정 협의 권 을 주는 것은 물론 신청권 을 부여하는 것도 계약의 기본원칙이라는 관점에서 바람직하지 않음. 노동조합의 단체협상권과 비교하는 경우가 있으나 노동계약에 대한 국가개입(노 동법)의 근거는 사회적 기본권을 규정한 헌법 제32조와 제33조인 반면 대 중소 기업 간 거래관계에 대한 국가개입(하도급법)의 근거는 경제질서를 규정한 헌법 제119조 제2항이므로 국가권력의 정당성과 한계에 대한 헌법적 근거를 달리함. 제2장 공정거래 질서의 확립 27

29 신속한 납품단가 조정을 위한 Fast Track 제도는 원사업자와의 협의가 사실상 불가능할 경우 라는 모호한 요건을 적용해 납품단가협의 의무제 를 통해 마련된 당사자 간 자발적 협상기회를 충분히 살리지 못할 수 있음. 4. 납품대금 부당감액에 대한 입증책임 전환 (1) 논의 현황 현행 하도급법 제11조에서는 원사업자는 수급사업자에게 책임을 돌릴 사유가 없는 경우에는 제조 등의 위탁을 할 때 정한 하도급대금을 부당하게 감액하여서 는 아니 된다 고 규정하고 있음. 당초 계약한 납품대금을 감액할 경우, 현행 하도급법상 감액이 부당하다는 사실 에 대한 입증은 공정위에서 하고 있음. 그러나 자의적인 납품대금 감액행위를 방지하기 위해 하도급법을 개정하여 원사업자가 감액의 정당성을 입증하도록 입증책임을 전환하고자 함. 9) 감액 사유, 산정기준 등을 명시한 서면교부 의무화 (2) 문제점 납품대금 부당감액행위는 상대방에 대한 손해배상 책임을 발생시키는 계약법상 채무불이행에 해당하는 것으로 순수한 사법상 판단의 문제 현행 하도급법상 감액행위가 부당 한지에 대한 입증책임은 공정거래위원회가 부담하고 있는데 이러한 입증책임을 행위자에게 전환하고자 하는 것임. 그러나 구체적 상황에 따라 입증이 곤란한 경우에는 법원이 해석 에 의해서 9) 하도급거래 공정화에 관한 법률 일부개정법률안, 허태열 의원 대표발의, 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

30 도 입증책임을 전환 또는 완화시킬 수 있음에도 불구하고 입법을 통해 획일 적으로 국가가 부담하고 있는 입증책임을 사인에게 전환하도록 하는 것이 바 람직한지는 의문 입증책임의 완화는 행정편의주의적인 법운용임. 사법적으로 해결해야 할 하도급 거래관계를 공정거래법상의 우월적 지위남 용 행위 로 규제하는 것 자체가 바람직하지 않음. 이러한 우월적 지위남용 행위 에 대한 공정위의 입증책임 부담을 덜어주기 위해 하도급법이 제정된 것 또한 바람직하지 않음. 이러한 상황에서 하도급법상의 구체적 행위유형인 부당감액행위 에 대한 공 정위의 입증책임을 다시 사업자에게 전환하는 것은 지나치게 행정편의주의 적인 입법일 뿐 아니라 법치국가적 관점에서도 바람직하지 않음. 계약상 체결된 납품단가를 감액하는 행위에 대해 계약법상 책임부과를 넘어 하 도급법상 공법적 책임을 부과하고 더 나아가 입증책임까지 전환할 경우 오히려 수탁기업의 불이익을 초래함. 이러한 부담을 회피하기 위해 위탁기업은 수탁기업과의 계약체결기간을 초 단기간으로 설정하여 재계약 조건을 계속 달리 제시할 것이므로 오히려 수탁 기업은 피해를 볼 수 있음. 5. (가칭) 대규모소매업 거래 공정화에 관한 법률 제정 (1) 논의 현황 대형 유통업체가 구매력(buying power)을 바탕으로 납품 입점업체에 대해 거래상 지위를 남용하는 불공정거래 관행이 상존하고 있다고 봄. 제2장 공정거래 질서의 확립 29

31 대형 유통업체와 납품 입점업체 간 공정거래 질서를 확립하고 동반성장을 유도 하기 위한 법률안 제정 추진 현행 대규모소매업고시로는 부당성 입증이 어려워 대형 유통업체의 고착화 된 불공정 관행을 근본적으로 개선하는 데 한계가 있다는 것이 논거 (2) 문제점 법률제정의 이론적 근거인 구매시장력(buyer power) 개념으로 대형 유통업체에 대 한 새로운 규제근거를 마련할 수 없음. 10) 구매시장력의 경쟁제한성을 문제 삼는 주장들은 가격차별, 약탈적 구매 등의 행 위사례를 통해 구매시장력을 보유한 유통업체의 경쟁제한 형태를 문제시함. 구매시장력에 따른 경쟁정책적 규제는 판매시장에서 소비자가격을 현저하게 올릴 수 있는 시장지배력이 있는 경우와 소비자의 선택을 심각하게 줄이거나 왜곡하게끔 경쟁자의 거래를 방해하는 경우임. 그러나 이 두 경우는 구매시장력이라는 별도의 주제를 제시할 필요 없이 이 미 경쟁정책적 논의에서 표준화된 규제기준으로 새로운 규제기준을 제시해 주지 못하며 경쟁제한성을 검토함에 있어 추가적인 기준의 역할을 하지 못 함. 현행 대형 유통업체의 불공정거래행위에 대한 공정거래위원회의 입증책임을 완 화하기 위해 별도의 입법을 하자는 것은 행정편의주의적인 발상임. 현행 대형 유통업체의 불공정거래행위 규제의 법적 근거는 공정거래법 제23조 제1항 제4호(우월적 지위남용)임. 이러한 추상적 행위유형에 대한 공정거래위원회의 입증책임 부담을 해소하 10) 조성봉(2010) 30 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

32 기 위해 구체적 금지 행위유형을 포함하고 있는 별도의 입법을 하고자 하는 것임. 하도급법 제정과정과 동일한 논리에 기초하고 있으므로 앞에서 설명한 하도 급법 관련 비판이 그대로 적용됨. 6. 중소기업 기술보호 강화 (1) 중소기업 보호제도의 현황과 문제점 기술자료 및 프로그램 임치제도 기술유출 방지를 위해 기술자료 제공 강요 및 유용을 금지하고 있고, 기술자료 임치제도를 도입하여 시행 현행 하도급법 제13조의3은 자기 또는 제3자에게 기술자료 제공 강요 및 유 용 금지를 규정 현재 법제도로 수탁기업의 기술자료 및 프로그램 임치가 가능 11) 현재 상생법 제24조의2에 의해 수탁기업과 위탁기업이 서로 합의하여 수 탁기업의 기술자료를 전문인력과 설비 등을 갖춘 기관에 임치할 수 있음. 저작권법 제101조의7에 의해 프로그램의 저작재산권자와 프로그램의 이 용 허락을 받은 자는 수치인과 서로 합의하여 프로그램의 원시코드 및 기 술정보 등을 수치인에게 임치할 수 있음. 최근 들어 기술자료 및 프로그램 임치제도 활용이 빠르게 증가하고 있는 추세 우리나라에서 기술자료는 대 중소기업협력재단, 프로그램은 한국저작권위원 11) 기술자료임치제도는 시스템의 유지보수, 기술탈취 방지, 담보, 기술이전 등의 목적으로 당사 자 일방이 소프트웨어, 기술자료, 도면 등 영업활동에 유용한 기술상 또는 경영상 정보를 신 뢰성 있는 제3의 기관과 합의하여 보관하고 계약상 일정한 조건이 발생하면 임치물을 특정 상대방에게 교부해 주는 제도 제2장 공정거래 질서의 확립 31

33 회에 임치 최근 들어 기술자료 및 프로그램 임치가 급속히 증가하는 추세 <표 5> 최근 기술자료 및 프로그램 임치제도의 활용현황 (단위: 건) 구 분 대 중소기업협력재단 임치건수 한국저작권위원회 프로그램 임치건수 주: *는 2010년 4월까지의 수치 자료: 1) 중소기업청 대중소기업협력재단, 상생협력사업 추진내용, ) 한국저작권위원회(2010) 납품단계에서의 기술 관련 애로사항 12) 및 임치제도 활용 현황 납품과정에서 대기업과 중소기업 모두 기술과 관련된 애로사항이 보고되고 있 음. 대기업의 경우, 45.8%의 기업이 중소기업 파산 폐업 등으로 인한 피해를 경 험 중소기업의 경우, 납품과정에서 대기업의 22.1%가 보유기술을 요구하였고, 중소기업의 약 14.2%가 기술유출로 인해 피해를 경험하였다고 응답 기술자료임치제도의 활용 현황 대기업의 87.5%는 중소기업의 폐업에 대비해 기술자료임치제도를 활용할 의 사가 있다고 응답하였고, 중소기업은 81.4%가 기술유출 방지를 위해 활용할 의사가 있다고 응답함. 그렇지만 전체 응답기업 중 25.4%만이 기술임치제도를 알고 있다고 응답하 여 아직 기술자료임치제도의 인지도는 낮은 상태 12) 대중소기업협력재단(2010), 이 조사는 228개 기업(대기업 24개사, 중소기업 204개사)을 대상 으로 2010년 6월 15일~7월 7일까지 이루어진 결과이다. 32 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

34 최근 들어 중소기업이 특허분쟁에서 승소하는 비율은 추세적으로 감소 대기업과 중소기업 간 공동기술 개발 및 기술협력 관계에서 발생하는 기술분 쟁의 경우 중소기업의 승소율이 낮아지는 경향 <표 6> 특허심판에서 중소기업의 승소비율 (단위: %) 구 분 승소비율 자료: 특허심판원(2010) 현재 정부와 국회는 중소기업 보호와 관련된 정책은 최소한의 기술자료 공유는 허용하되 부당한 탈취 유용은 방지하는 장치를 마련하고 있음. 요구목적, 비밀유지, 권리귀속, 대가 등이 기재된 서면으로 원가자료 등 기술자 료를 요구하도록 하는 규정을 신설 기술자료 탈취 유용행위에 대한 손해배상책임을 규정하고, 원사업자가 고의 과 실 여부를 입증하도록 규정하고 법원이 직권으로 손해액을 인정할 수 있는 근 거조항 마련 13) 최근 기술탈취 유용행위에 대한 징벌적 손해배상제도 도입 추진 14) 최근 일부 하도급법 개정안에 원사업자에 의한 기술탈취 유용행위로 손해를 입 은 경우 그 손해의 세 배까지 손해배상을 받을 수 있도록 징벌적 손해배상제도 의 도입을 규정 13) 하도급거래 공정화에 관한 법률 일부개정법률안(허태열 의원 대표발의, )에 이 같은 내용을 규정 14) 하도급거래 공정화에 관한 법률 일부개정법률안(김기현 의원 대표발의, )에서는 징벌적 손해배상제도 도입을 규정 제2장 공정거래 질서의 확립 33

35 (2) 개선방안 기술자료임치제도(technology escrows) 활성화 및 진입제도 보완 대기업과 중소기업은 기술자료임치제도 활성화를 위한 제도 보완 기술자료임치제도는 수급사업자 측면에서 기술자료 유출방지, 기술자료 소 유권의 명확한 획정으로 납품 관련 지식재산권 분쟁 발생 시 신속하게 해결 할 수 있는 이점이 있으며, 원사업자 측면에서도 수급사업자 휴 폐업 시에도 수급사업자가 납품한 물품의 유지보수 및 제품의 계속 사용 가능 기술자료 전문 임치기관의 확대 및 기술자료임치시장의 활성화 미국의 Iron-Mountain사(45,000사 이상 이용), 영국의 MCC Global사(15,000사 이용), 일본의 i-escrow Japan 등 다수의 전문 기술임치 민간기관이 존재 기술임치시장의 형성 및 기술임치기관의 경쟁력 제고를 위하여 기술자료임 치시장의 제도적인 진입제한 완화 15) 현재 대 중소기업협력재단 및 저작권위원회 두 곳에서 기술자료 및 프로 그램 임치를 하고 있는데, 기술자료 및 프로그램 임치를 위해 더 많은 기 관설치가 필요 16) 미국 일본 영국 등과 같이 민간 기술자료임치기관이 등장할 수 있도록 진 입허용 필요 모든 입증책임을 원사업자가 부담하는 것은 불합리 15) 상생법 제15조의2(수치인)에서 기술자료를 임치할 수 있는 기관은 대 중소기업협력재단과 기 술자료의 임치를 위한 독립된 저장소를 갖추고 항온 항습, 화재방지, 접근통제, 보안 및 환경 정화시설 등을 구축하고 계약서 검토 및 기술서비스 수행 등을 위한 법적 기술적 인력을 갖 추었다고 중소기업청장이 인정하는 기관이다. 저작권법 시행령 제39조의2(임치기관)에서 "대 통령령으로 정하는 자"란 저작권위원회를 말한다고 규정하여 사실상 프로그램 임치의 독점을 허용하고 있다. 16) 손승우(2007) 34 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

36 손해배상법상 입증책임은 사실을 주장하는 자가 입증책임을 부담한다는 것이 입증책임의 일반원칙 원사업자와 수급사업자 모두에게 동등하게 고의 과실 여부를 입증할 기회를 제 공할 필요 고의 과실 여부를 입증할 책임을 전적으로 원사업자에게만 부여하는 것은 행 위유형을 구분하지 아니하고 모든 기술분쟁을 원사업자의 책임으로 추정하 는 것임. 대기업과 중소기업 간 공동기술 개발 및 기술협력 관계에서 발생하는 기술분 쟁의 경우 중소기업의 승소율이 낮음. 해당 권리를 주장하는 자가 입증책임을 지는 것이 입증책임의 원칙이라는 관점 에서 보면, 모든 입증책임을 일괄적으로 원사업자에게 부과하는 것은 불합리 대기업의 중소기업 기술탈취에 대한 징벌적 손해배상제도 도입은 법체계 혼란 남소 초래 징벌적 손해배상제도의 도입으로 인한 법체계의 혼란 우리나라는 민사법과 형사법을 명확하게 구분하고 있기 때문에 민사책임에 형사적인 성격이 부가되는 징벌적인 손해배상제도의 도입은 우리나라 법체 계의 혼란 초래 징벌적 손해배상의 경우 피해자의 물적 정신적 피해 외에 추가적으로 부과된 배상이며, 발생된 손해를 초과한 그 배상액이 어떤 이유로 피해자에게 귀속 되어야 하는가에 대해서는 법리적 설명이 불가능 피해자에 대한 인센티브 제공으로 남소 증가 징벌적 손해배상 가능성은 피해자에게 예측하지 못하였던 새로운 수입의 기 대이기도 하므로 고액 소송비용 감수 등 피해자에 대한 인센티브 제공으로 제2장 공정거래 질서의 확립 35

37 남소 증가 소송에서 승소할 경우 소송비용을 보전하고 남을 만큼 다액의 손해배상을 받 을 수 있어 소송제기 건수 증가 현행 민법의 위자료를 통해 징벌적 손해배상과 같은 효과 달성이 가능 17) 정신적 손해에 대한 법원의 평가, 특히 악의적이거나 의도적인 또는 기망에 의한 사악한 가해행위에 대하여 추가적으로 발생하는 피해자의 정신적 피해 에 대해 적극적인 위자료 청구소송 가능 불법행위의 피해자는 이 같은 위자료 청구소송을 통해 동일한 가해행위의 발 생 예방과 피해자의 보이지 않는 손해를 보상함으로써 징벌적 손해배상과 유 사한 효과의 달성이 가능 징벌적 손해배상제도는 위법행위의 처벌과 억제 기능, 보상적 손해배상을 보 완하는 기능, 가해자의 도덕적 평가 기능 등이 있으나, 징벌적 억제 기능이 그 중심 기능 무형의 손해로서 위자료에 의한 배상이 판례 학설로 인정되고 있기 때문 에, 징벌적 손해배상제도의 가해행위 억제적 기능을 우리 법체계에서는 위자료에 포섭 가능 18) 징벌적 손해배상제도의 도입에 따른 법체계의 혼란 및 남소 확대를 억제하는 한편, 현행법상 위자료 청구소송을 통해서 징벌적인 손해배상과 같은 효과의 달 성이 가능 17) 정해상(2004) 18) 장재옥(1999) 36 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

38 제3장 사업영역 보호 및 동반성장 전략 확산 1. 중소기업 적합 업종 설정 (1) 중소기업의 사업영역 보호 논의 현황 및 계획 정부가 중소기업 경쟁력 증진을 위한 대기업과의 합리적 역할 분담을 유도하고, 중소기업의 사업영역을 보호하려 함. 사업이양 권고 업종 품목 19) 을 중소기업 적합 업종 품목으로 전면 개편 추진 1995년에 선정된 582개 업종 품목 20) 에 대하여 현재까지 대기업에 사업이양을 권고 보호의 실효성, 시장질서를 감안하여 필요 최소한으로 선정 19) 정연승 권선주 안병립(2008)에 따르면, 대중소기업상생협력법 제35조에 중소기업청장은 대기 업이 현재 영위하고 있는 사업 중에서 중소기업에 적합한 사업이 있으면 지정할 수 있게 함. 20) 중소기업청 웹사이트에 상세 정보가 수록되어 있음. ON_90&word=대기업사업의 중소기업 이양 권고대상 업종 제3장 사업영역 보호 및 동반성장 전략 확산 37

39 사회적 합의의 의미를 가지도록 민간주도의 선정절차 마련 중소기업계 요청(중기중앙회) 대기업 및 민간 전문가 의견수렴 (가칭) 동반성장 위원회 에서 결정 중기청장 고시 제도성과 및 경쟁력 분석을 통해 주기적으로(예: 3년) 보호분야를 선정할 계획임. 중소기업 적합 업종 품목 지정은 여러 가지 문제점이 나타날 것으로 예상되어 2006년 폐지된 중소기업 고유업종제도의 부활과 크게 다를 바 없음. 여러 선행연구에서 밝혔듯이, 중소기업의 고유업종 품목의 지정제도는 실질적 으로 만족할 만한 효과를 얻지 못했음. 21) 중소기업 고유업종제도는 1979년에 만들어져 1980년대 말까지 증가하여 한때 237개 업종까지 증가하였으나 1990년대에 들어서면서 점차 감소하기 시작하여 2006년 말에 모두 해제됨. 22) <표 7> 중소기업 고유업종의 지정 해제 업종 수 추이 (단위: 개) 구 분 신규지정업종 해제업종 고유업종수 자료: 정연승 권선주(2007) 당시 고유업종제도의 도입배경은 대기업의 참여를 제한하여 중소기업을 지 원 육성하려는 차원에서 대기업과 중소기업 간 합리적 역할 분담을 통한 국 제경쟁력 강화를 위함이었음. 21) 김은자(1997), 이윤보 이동주(2004), 이병기(2004) 등이 이에 해당됨. 22) 정연승 권선주(2007) 38 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

40 그러나 해당 중소기업의 경쟁력은 상대적으로 감소하여 사업체 수와 종사자 가 감소함. 중소기업 사업영역 보호의 실효성을 제고하기 위한 정부계획 대기업의 자율적인 진입자제와 사업이양을 유도(진입 이양실태 공표) 공정거래법상 상호출자제한 기업집단(현재 52개 기업집단) 소속 기업(1337개 기 업, 동일인 관련 기업 포함) 사업이양 권고 업종은 중소기업 적합 업종으로 명칭을 바꾸고 해당 업종도 실효성 있게 줄일 계획 23) 해당 업종이 지정되면 대기업의 사업이양을 동반성장위원회가 결정ㆍ운영하 는 방향으로 진행 대기업이 중소기업 적합분야에 진출하거나, 이미 진출한 기업이 과도하게 사업 을 확장하는 경우, 사업조정제도를 적극 활용할 계획임. 사업조정제도는 대 중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률(이하 상생법 ) 제31 조 내지 제34조, 제38조, 제40조, 제41조에 법적 근거를 두고 있는데, 대기업 등의 사업진출로 당해 업종의 상당수 중소기업이 수요의 감소 등으로 경영안 정에 현저하게 나쁜 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 경우 일정기간 사업 인수 개시 확장을 연기하거나 사업축소를 권고하는 제도 사업이양 권고 업종은 중소기업 적합 업종으로 명칭을 바꾸고 해당 업종도 실효성 있게 줄일 계획 부당내부거래 조사제도 및 기업결합 규제의 효과적인 활용 계획 계열회사에 대한 몰아주기와 보호영역에서의 중소기업 인수 등을 통한 시장 지배력 확장을 억제 23) 매일경제 2010년 9월 29일자 참조. 제3장 사업영역 보호 및 동반성장 전략 확산 39

41 (2) 중소기업의 사업영역 보호 문제점 사업이양 권고 업종 품목의 문제점 24) 사업이양 권고 업종 품목 정당성의 문제 사업이양 권고 업종 품목과 유사한 목적을 가진 중소기업 고유업종제도, 지 정계열화 업종제도가 대기업 진입을 제한한다는 이유로 이미 폐지되었으므 로 본 제도도 폐지될 필요성이 있음. 본래 사업이양 권고대상은 고유업종에 해당하는 품목에 관한 사업, 지정계열 화 품목에 관한 사업, 사업조정을 받은 사업 및 기타 중소기업청장이 지정하 는 업종 및 품목에 관한 사업이었기 때문에 권고업종의 중요한 부분을 차지 하던 중소기업 고유업종과 지정계열화 업종이 실효보다는 부작용이 많은 것 으로 판정되었으면 지정제도 자체를 폐지하는 것이 타당해 보임. 중소기업 적합 업종 품목 전면 개편으로 예상되는 문제점 25) 글로벌 기업환경의 변화에 대한 적응력 부족 최근 세계적으로 기업의 사회적 책임(Corporate Social Responsibility: CSR)에 대 한 국제규범을 만들려는 움직임이 이미 구체화됐고 새로운 표준인 ISO ) 이 이르면 연내에 발효돼 국제무역에서 새로운 비관세 장벽으로 작 24) 정연승 권선주(2008) p.2 발췌 인용 25) 최근 예비조사되고 있는 중소기업 적합 업종 품목의 대부분은 과거 중소기업 고유업종 품목으 로 지정되었다가 해제된 것들이 대부분이어서 과거 문제점들이 반복될 가능성이 매우 높음. 26) 국제표준화기구(ISO)는 2005년부터 기업이나 시민단체 등이 따라야 할 사회적 책임의 내용 을 제시하는 ISO (기업의 사회적 책임과 표준)의 국제 표준작업을 진행해 왔다. ISO 는 회원국들의 입장을 반영한 최종안을 확정한 후 늦어도 2010년 하반기에는 국제표준으로 제정할 계획인 것으로 알려졌다. 여기서 말하는 사회책임활동(CSR)은 사회공헌, 투명경영, 환경경영 등 기업의 사회적 책임을 강조하는 것. 친환경 등 신뢰성 있는 제품을 만드는 것부 터 수익금 일부의 기부, 환경정화 활동, 각종 봉사활동, 세금 성실납부, 근로자 권익 향상 등 윤리경영이 그 주요 내용이다. 일단 ISO 은 강제성은 없지만 실천하는 기업은 브랜드 가치가 높아지고, 특히 이러한 기업의 사회책임활동을 객관적인 수치로 나타내고 그 지수를 40 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

42 용할 가능성이 예상되기 때문임. 27) 서구 선진국의 시민단체나 노조 등에서 ISO 26000의 기준을 근거로 삼아 노동환경이 열악하거나 상품생산에서 환경파괴적 요소가 있는 제품에 대 해 문제를 삼을 가능성 존재 28) 기술과 시장수요의 변화에 대한 신속한 대응 미비 최근 글로벌 경제 환경은 기술의 변화와 시장수요에 따라 업종 간 경계가 급 속히 무너지고 있음. 일례로, 하드웨어 메이커였던 휼렛패커드(HP)와 델(Dell)이 소프트웨어 영 역으로 뛰어들고 있는 반면, 소프트웨어 업체인 오라클은 하드웨어 시장 으로 진입하고 있는데, 이는 M&A를 통해 다른 영역에 진입해야 시장점유 율과 매출을 지킬 수 있다고 함. 29) 적합 업종의 영세성으로 인한 낮은 성장성과 혁신성 특정 업종과 품목의 시장이 보호되기 때문에 이에 진입하고자 하는 중소기업 의 신규참여가 늘어남에 따라 중소기업 간 과당경쟁, 구조개선 기술개발 투 자 부진 등의 문제를 해결하지 못함으로써 중소기업의 구조고도화를 지연시 켜 낮은 성장성과 영세성을 면키 어려움. 과거 중소기업 고유업종 품목으로 지정되었다가 해제된 두부의 경우, 중 소기업이 오랫동안 두부제조업을 영위하였으나 소비자 기호의 변화로 과 거 단순한 음식재료에서 새롭게 각광받는 웰빙식품으로 자리 잡음. 가지고 다양한 금융상품을 만들어 사회적 책임에 충실한 기업들은 자금조달에서도 혜택을 입 을 전망이다. 반면, 수출 비중이 높은 우리나라에는 불리한 조건으로 작용할 수도 있다. 선진 국인 무역 상대국이 이 인증을 요구할 경우 이를 받지 못한 기업은 수출이 불가능해지는 등 사실상 수출장벽으로 작용할 가능성이 있기 때문이다. 27) 한국경제신문, 권영설의 경영 업그레이드, 2010년 10월 6일자 참조. 28) 한겨레 21 제829호, 2010년 10월 4일자 p.53 참조. 29) 중앙일보 2010년 10월 12일자 참조. 제3장 사업영역 보호 및 동반성장 전략 확산 41

43 소비자의 입장에서 보면 식품에 대한 안전을 무엇보다 중요시하고 민감하 게 생각하기 때문에 제조 유통 판매에서의 신뢰성과 관리가 매우 높게 요 구되는 상품 중 하나임. 적합 업종의 경쟁제한으로 인한 국제경쟁력 약화 적합 업종 지정으로 해당 중소기업의 경영안정에 단기적으로는 도움이 될지 모르나 중장기적으로는 대기업의 진입제한으로 중소기업 스스로 연구개발이 나 기술혁신에 대한 유인이 부족해서 급속하게 변화하는 글로벌 경쟁 환경에 서 국제경쟁력이 약화될 가능성이 높아짐. 과거 국내시장에서 전형적인 중소기업 업종이나 품목 대부분 30) 을, 외국의 경우 대기업들이 생산하고 있었음. 특히, 최근 중국기업이 급성장하는 가운데 적합 업종 품목에 대한 지정 은 상대적으로 국제경쟁력을 약화시킬 가능성 높음. 국내 기업 간 그리고 국내 기업과 외국 기업과의 형평성의 문제 국내 대기업 간의 형평성 문제가 야기될 수 있음. 31) 이미 시장에 진입해서 활동하고 있는 대기업이 있는 반면, 신규로 시장에 진 출하고자 하는 대기업은 진입할 수 없는 상황이기 때문임. 레미콘의 예를 살펴보면, 이미 대기업이 시장에서 활동하고 있으므로 중 소기업 적합 업종으로 지정할 경우, 신규 대기업의 진입장벽으로 작용하 여 경쟁을 제한하는 결과를 초래함. 국내시장 개방으로 적합 업종에 대한 외국 대기업의 시장참여가 이루어졌을 뿐만 아니라, 유통시장이 개방되어 적합 업종의 제품이 수입되고 있는 현실 과거 문구류는 중소기업 고유업종으로 지정되어 대기업의 진입이 금지되 어 있었는데, 3M 32) 이라는 막강한 글로벌 기업이 들어와 국내 문구류시장 30) 이에 해당하는 예로는, 식용유, 안경렌즈, 안경테, 유아용 승용물, 동물약품 등이 있음. 이윤 보 이동주(2004) 참조. 31) 김은자(1997) 42 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

44 을 크게 잠식했음. 현재 한국은 미국, EU 등과 자유무역협정(Free Trade Agreement)을 통한 자유 무역을 하고자 하는데 특정 업종이나 품목을 중소기업에 국한하여 진입장벽 을 만드는 것은 자유무역협정에 위반될 소지가 있음. 현재 자동차 부품제조업의 경우 중소기업 이양 권고대상 업종으로 분류되 고 있는데, 이는 미국, EU와의 FTA에 해당되는 업종임. 따라서 적합 업종에 대해서 외국 기업에는 투자를 허용하고 국내 대기업에만 시장참여를 제한하는 것은 형평성에 어긋남. 도덕적 해이 및 관성의 문제 중소기업 적합 업종을 지정하고자 하는 취지 중 한 가지는 중소기업을 보호 하고 이들이 성장해서 대기업으로 성장할 기회를 제공하겠다는 것인데, 규모 가 커질 경우 중소기업으로서의 각종 정부지원이나 혜택을 받지 못하므로 편 법적인 방법으로 회사를 분할하여 여전히 시장지배력을 유지하는 경우가 발 생할 수 있음. 제도성과 및 경쟁력 분석을 통해 주기적으로 보호분야를 선정한다고 하지만, 과거의 경험으로 비춰볼 때 한번 지정된 경우 정치적 부담감으로 쉽게 해제 되지 않을 가능성이 높음. 기업들의 규모가 작을수록 기업들의 수는 많기 때문에 경제원리보다는 소 규모기업에 유리하게 작용될 가능성 있음. 잠재적 소비자의 이익 감소 다양하고 우수한 제품을 구할 수 있는 기회가 줄어듦. 중소기업 사업영역 보호의 실효성 제고의 문제 32) 2004년 기준 매출액 200억 달러가 넘는 글로벌 기업임. 제3장 사업영역 보호 및 동반성장 전략 확산 43

45 대기업이 영위하고 있는 업종이나 사업을 중소기업에 이양하도록 하는 것은 방 대한 정보취득, 직업선택의 자유와 재산권 침해 등 여러 문제가 있음. 33) 중소기업 업종 품목을 보호한다는 명분으로 재량적인 부당내부거래 조사나 기 업결합 규제의 오 남용 우려 단지 규모가 크다는 이유만으로 자유로운 기업 활동을 제약받는 것은 공정거 래제도 자체의 본래 목적에서 벗어난 재량적 해석으로 기업경쟁력을 향상시 킬 수 있는 기회를 제한할 가능성 규모가 크다는 것은 규모의 경제를 달성할 수 있다는 것을 의미함. 기술개발이나 경영혁신을 통해 같은 양을 생산하더라도 비용을 절감할 수 있으며, 공급을 증가시키고 가격을 떨어뜨려 소비자들의 이익을 증대 (3) 개선방안 사업이양 권고 업종 품목을 중소기업 적합 업종 품목으로 전면 개편하지 말아야 함. 정부가 중소기업 적합 업종 품목 을 설정과 같은 중소기업의 사업영역을 법률 에 의해 인위적 구분하는 정부의 의도와 달리 자원배분왜곡, 국제경쟁력 약화, 외국 기업과의 역차별 등 비용을 발생시킬 가능성이 높기 때문에 추진을 중단 하고 현행 사업이양 권고 업종 품목도 단계적으로 폐지해야 함. 사업이양을 받는 중소기업의 자금조달 능력이 부족하고 이양 전과 동일한 품 질을 유지할 수 있는지에 대해 회의적임. 34) 중소기업 사업영역을 보호하려 하기보다는 중소기업 스스로 경쟁력을 키울 수 33) 정연승 권선주 안병립(2008) 34) 사업이양을 받는 중소기업의 자금조달 능력이 부족하고 이양 전과 동일한 품질을 유지할 수 있는지에 대해 회의적임. 정연승 권선주 안병립(2008) p.2 참조. 44 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

46 있도록 유도하는 것이 바람직함. 개별 중소기업이 자유롭게 경쟁하고 협력할 수 있는 여건 조성 35) 중소규모이기 때문에 보호받아야 한다는 관념에서 벗어나 스스로 경쟁력을 키 울 수 있도록 유도하기 위해서는 유사 중복적인 지원을 제거하여 정부의 지원 에 의지하지 않고 자유롭게 경쟁하고 협력할 수 있는 여건이 확보되어야 함. 경쟁력 있는 중소기업이 성장할 수 있는 환경 정비 중소기업이 규모가 커질수록 중소기업 지원이 적어지고 오히려 규제를 받게 되는 여건을 개선 36) 기업규모가 일정 수준이 되어야 규모의 경제와 기술투자를 할 수 있기 때문 에 M&A를 통해 구조조정을 어렵게 하는 요인을 제거 중소기업에 대한 포괄적 지원보다는 세금, 규제, 불공정거래 등 기업 활동에 방 해가 되는 장벽들을 제거하는 데 초점을 맞출 필요 대 중소기업 간의 상대적 장단점에 대한 상세한 정보가 공유될 수 있는 장치를 마련하여 자발적 협력관계를 통해 연구개발, 제조, 유통, 판매 등 각자의 역할에 특화하여야 함. 대기업과 중소기업 간에 서로 협력할 때 이익이 더 커질 수 있다는 것을 알고 협력하게 하기 위해서 37) 는 어떤 기업이 건강하고 생산적인지에 대한 정보가 왜 곡되지 않고 이용될 수 있어야 함. 35) 일본은 2000년부터 중소기업계 로 인식한 정책에서 탈피하여 개별기업을 중심으로 정책을 전환함. 이병기(2004) 참조. 36) 전용덕(2010) 참조. 37) 이는 순수조정게임(pure coordination game)의 상황과 유사한 것으로 파악되므로 정부의 역 할은 서로에게 이익이 되는 선택(focal point를 찾는 것)을 할 수 있도록 시장환경을 조성하는 것에 국한되어야 함. 제3장 사업영역 보호 및 동반성장 전략 확산 45

47 2. 대 중소기업 동반성장지수 산정 (1) 대 중소기업 동반성장의 현황 및 계획 동반성장 확산을 위한 인프라 확충 계획 대기업의 2 3차 협력사 지원을 유도하기 위한 기반 마련 2차 협력사 지원실적이 우수한 1차 협력사에 대한 지원을 확대하도록 대기 업의 1차 협력사 점검 및 실적에 따른 차등지원도 허용 Supply Chain 38) 분석을 통해 2 3차 협력사의 특성에 맞는 지원모델 발굴 정부의 업종별 동반성장 추진전략 업종별 수급구조 및 협력수요 등을 분석하여 종합적인 동반성장 추진전략 을 수립하고 업종별 동반성장 가이드라인 제정 배포 동반성장 협약에 따라 대기업의 임원을 평가할 때 부품업체 납품단가인하(CR) 보다는 동반성장 실적에 중점을 둔다는 CEO의 의지를 협약서에 명시하도록 정 부가 강권 정부 동반성장위원회를 통해 동반지수 산정 공표 계획 대 중소기업 상생협력 평가지수 39) 발표 창구가 일원화 40) 38) 제품생산을 위한 프로세스를, 공급자에서부터 소비자에게 이동하는 진행과정을 감독하는 것 으로 부품조달에서 생산계획, 납품, 재고관리 등을 효율적으로 처리할 수 있는 시스템을 말 함. 효율적인 Supply Chain 시스템은 제품생산에서 판매의 진행을 원활히 하여 재고를 줄이 는 기능을 함. 46 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

48 기업호민관실, 공정위 등이 대 중소기업의 상생협력과 관련해 검토하거나 준 비해 온 평가지수를 따로 발표하지 않고, 오는 12월 발족하는 민간 동반성장 위원회의 '동반성장지수' 발표로 일원화할 방침 경제단체, 전문가, 사회 지도급 인사 등으로 구성되는 동반성장위가 내년부터 대기업이 내놓은 동반성장 추진계획 이행실적을 점검, 발표하고 기업별 동반성 장지수를 산정, 공표해서 지수 평가 상위 기업은 포상 및 R&D 및 공공입찰 등 참여 시 가점을 부여하고 하위기업은 국책사업 참여 제한 및 정책금융 지원 시 불이익을 주기로 계획하고 있음. (2) 대 중소기업 동반성장지수의 문제점 및 개선방안 동반성장 촉진 및 확산을 위한 과제 Supply Chain 모델이 성공하기 위한 환경 선제조건 Supply Chain 모델에서는 물자, 정보, 재정 등이 공급자로부터 생산자, 도매 업자, 소매상인, 그리고 소비자에게 이동함에 따라 그 진행과정을 감독하는 것이 필요하기 때문에 1차 기업과 2 3차 협력사 사이 모두에서 이러한 흐름 들의 조정과 통합 과정이 수반됨. 2 3차 협력사들이 Supply Chain 과정에서의 역할에 효율적이고 충실할 수 있는 체질이 갖춰져야 함. 그렇지 못해서 대기업이 이러한 조정과 통합과정에 직접 개입하는 경우에는 불필요한 거래비용(transaction cost)이 발생할 가능성이 높음. 39) 국무총리실 위촉으로 설립된 기업호민관실에서 공정거래 시스템 확립, 공정가격 설정, 공정계 약 이행 등 40여 개의 평가항목을 통해 호민인덱스를 만들 계획이었음. 매일경제 2010년 9월 7일자 참조. 40) 연합뉴스, 大 - 中 企 '상생지수' 발표 창구 일원화, 2010년 10월 20일자 참조. 제3장 사업영역 보호 및 동반성장 전략 확산 47

49 기업 간의 공동 R&D는 해당 각 기업의 자발적인 의사와 경영판단으로 이루어 져야 함. 만약 개별기업이 정부의 명시적 또는 묵시적 규제가 두려워 기업의 가치에 부 합되지 않은 지원을 한다면 좀 더 큰 사회적 비용을 초래할 것임. 기업은 질 좋은 제품을 좀 더 저렴하게 생산해서 소비자에게 공급하고 이윤 을 추구하여야 하는데, 인위적인 규제로 합리적 선택을 하지 못한다면 기업 의 이익은 물론 소비자 후생을 감소시킬 것임. 더욱이 인위적인 자원배분의 왜곡으로 시장질서가 훼손되어 경제의 불확실 성이 높아져 차후에도 합리적 선택을 하는 데 제약이 따르게 됨. 업종별 동반성장 추진전략의 문제점 동반성장 협약을 통해 정부가 개별기업 임직원의 인사에 개입하는 것은 자유민 주주의 국가 기본권 41) 을 침해할 소지가 있음. 기업은 이윤을 추구하는 조직이므로 조직원이 기업의 이윤 증대와 성장에 얼마 나 공헌한 바에 따라 평가받는 것이 합리적임. 납품단가인하(CR)보다 동반성장 실적이 기업의 성장에 더 큰 공헌을 했다면 더 나은 평가를 하는 것이 합당하겠지만, 그렇지 못할 경우에도 불구하고 단 지 실적만을 따지는 것이라면 부당하고 공정하지 못한 처사임. 동반성장지수의 파급효과와 동반성장위원회의 한계 기업호민관실, 공정거래위원회, 중소기업청 등이 추진해 온 각각의 평가를 종합하여 통합된 지수가 과연 실질적 동반성장을 얼마나 잘 반영할 수 있을 41) 헌법 제15조에서 모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다 고 하여 직업선택의 자유를 보장하 고 있음. 48 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

50 지 의문시됨. 발표되는 동반지수의 평가에 따라 기업에 미치는 영향은 적지 않을 것임. 단순히 정부 포상이나 국책사업의 불이익뿐만 아니라 국제적으로 경쟁하 는 기업의 평판에 적지 않은 영향을 미칠 수 있음. 동반성장위원회에 참여하는 사람들이 빠르게 변화하는 글로벌 경쟁에서 살 아남아야 하는 개별기업의 투자결정과 기업경영에 대하여 얼마나 잘 알려고 노력하고 책임 있게 결정할 인센티브가 개별기업의 이해당사자(임직원과 주주 등)보다 더 강할지 의문시됨. 민간의 전문가가 참여한다 하더라고 기업의 의사결정에 책임을 지지 않는 구조이므로 동반성장지수 산정에 포함되는 기업들 간의 이익에 부합되지 않을 결정을 할 가능성 존재 참여하는 동반성장위원회가 대기업 또는 중소기업 어느 한편에 편향되지 않 았을 가능성이 높다고 볼 수 없으므로 동반성장의 평가의 공정성을 확보하기 어려울 수도 있음. 따라서 동반성장위원회 설치를 통한 동반지수 산정 평가 발표는 신중해야 함. 정부의 지원 사업은 기업 간 동반성장 프로그램을 추진하는 탐색비용 감소시켜 야 함. 기업이 관심을 가질 만한 많은 수요가 예상되는 분야에 대한 연구개발 투자 정 보가 잘 교환되고 협의될 수 있는 환경을 조성해서 기업의 탐색비용을 줄여줄 수 있도록 해야 함. 정부의 역할이 시장에서의 거래비용 42) 을 감소시켜 시장이 좀 더 원활하게 작용하게 하여야 함. 42) 탐색비용은 거래비용의 일종임. 제3장 사업영역 보호 및 동반성장 전략 확산 49

51 협력사 대상 컨소시엄에 대한 패키지 지원 프로그램도 기업의 자율적인 판단에 맡겨야 함. 정부가 업종에 따라 구체적인 동반성장 가이드라인은 일종의 정부규제를 요구 하는 관련 기업이나 단체의 이해관계를 추구하는 방향이 되어서는 안 될 것임. 프로그램의 시행은 철저히 지원하는 기업의 의사가 최대한 반영되어야 함. 기술개발 및 R&D에 투자는 궁극적으로 관련 기업의 경쟁력을 향상시킬 가 능성이 높으므로 대 중소기업 협력 기술개발 지원에 대한 순기능이 있으나 특혜 43) 가 되지 않도록 점검할 필요 정치적 목적이 배제된 순수 경제원리로 대기업-중소기업 간 그리고 중기업-소기 업 간의 협력 확대를 도모해야 정부는 대기업이 1, 2, 3차의 협력사를 지원하는 프로그램이 효과적으로 작동되 게 하기 위해서는 인기영합적 기준이 아니라 현실성이 있는 경제원리가 기준이 되어야 함. 효율적이고 효과적인 프로그램이 작동되기 위해서는 먼저 부실 중소기업이 정 리되고 경쟁력 있고 건강한 중소기업이 선정될 수 있도록 시장의 자정작용을 원활히 해야 함. 부실한 기업이 정부의 지원정책에 의지하여 연명한다면 해당 기업은 근근이 유지될지 몰라도 업계에 부정적인 이미지를 초래하여 다른 건강한 기업까지 협력관계를 맺을 수 없는 불이익이 발생할 수 있음. 43) 사회 전체적으로 장기적 관점에서의 이익이 크나 개별기업 입장에서 단기적으로는 이익보다 비용이 큰 영역의 기술개발 및 연구에 대한 지원이어야 함. 50 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

52 3. 성과공유 및 원가절감인증제 (1) 성과공유제 확산의 논의 현황 성과공유 확산본부를 통한 활동 확산본부 설치 배경 2005년 5월 대통령 주재 대 중소기업 상생협력 대책회의 에서 다뤄져 같은 해 6월 산업자원부와 한국생산성본부가 확산추진본부를 발족하여 대 중소 기업 성과공유제 확산협의회 를 설치 조직 활동 공기업과 민간기업을 대상으로 성과공유제 도입 확산 인프라를 구축하고 주 요 산업별 모델을 개발하고 보급함. 정부의 성과공유제 44) 확산을 위한 지원기능 강화 성과공유제는 대기업과 협력중소기업이 공동의 혁신활동으로 원가절감, 품질향 상 및 신제품을 개발하고, 그 결과로 나타난 성과를 사전에 합의한 방법으로 나 누는 제도 정부가 성과공유제가 2 3차 협력사 등에 확산될 수 있도록 적극 장려 성과공유제 모델을 추가 발굴(현행 5개 업종 10개) 전자 철강 유통 건설 통신 5개 산업의 성과공유 모델 및 표준계약서가 있음. 포스코 납품단가 지원 성과 공유제 2~4차 협력 중소기업 확대 시행 계획 44) 제3장 사업영역 보호 및 동반성장 전략 확산 51

53 원가절감인증제 도입 계획 객관적인 성과공유 기준 마련을 위한 원가절감인증제를 도입하려 함. 공신력 있는 전문기관이 기술개발 시설투자 등 중소기업의 원가절감 노력을 분석하여 그 성과를 객관적으로 인증 인증 이란 얼마나 표준 을 잘 따르고 있는가의 적합 여부를 제3자가 판정해 주 는 것으로서 예를 들어 특정제품이 원래의 규격에 맞도록 제작되고 있는지의 여부를 평가하는 것을 말함. 45) 여기서 제품이란 관점에서의 표준 이란 제품의 종류, 등급, 모양, 치수, 설계 방법, 제조 방법, 시험 방법, 포장법, A/S에 이르기까지 제품에 직 간접적으 로 관계되는 기술적 사항에 대해 미리 정해둔 것을 의미함. 46) (2) 성과공유제의 한계 및 원가절감 인증제의 문제점 성과공유제 평가에 대한 한계 과연 성과에 대한 협약기업의 공헌한 바를 정확히 측정하고 계량화할 수 있는지, 만약 그렇지 못하다면 성과공유 계약을 맺은 당사자 간에 갈등의 소지가 있음. 경제원리로 따지자면 각각의 기업이 추가적으로 만들어낸 한계생산물의 시 장가치로 평가되어야 하나 현실적으로 이러한 평가가 가능하기 어려울 것임. 설령 한계생산물의 측정이 가능하다 하더라도 측정비용이 들고 그 비용이 얼 마나 들지 그리고 어떻게 분담해야 하는지 등도 고려되어야 할 것임. 따라서 만약 당사자들이 성과분배에 합의하지 못한다면 협력을 통한 성과공 유제는 처음에 의도와는 달리 분쟁을 야기하는 원인이 될 수 있음. 45) 산업자원부(2004)를 고대승 이동욱(2005)에서 재인용 46) 고대승 이동욱(2005) 52 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

54 Alchian and Demsetz(1972) 47) 에 따르면 기업이 서로 협력을 하고자 하는 이 유는 기업이 각각의 기업 활동을 하는 것보다 서로 협력하여 활동할 때 시너 지 효과를 낼 수 있어서 더 많은 성과를 낼 수 있다고 가정하기 때문인데, 만 약 기대했던 시너지 효과가 없을 경우에는 오히려 다툼의 소지가 있음. 따라서 성과공유제는 개별기업들의 자율적 의사에 의해 추진되어야 할 사항임. 기회주의적 행동을 제한할 수 있는 경제적 유인구조를 설계 성과공유제를 성공적으로 정착시키기 위해서는 기회주의적 행동을 제한할 수 있는 경제적 유인구조를 설계하여 발주사와 협력사 간에 이익을 공정 배 분할 뿐만 아니라 위험도 함께 공정 분담해야 함. 원가절감인증제의 문제점 원가데이터 제공 가능성에 대한 의구심 수탁사가 정확한 원가데이터를 제공할 경우 다른 경쟁사에게 노출될 것을 염 려하여 실제 공개를 꺼릴 가능성이 높음. 원가절감 측정상의 난제 원가절감형태가 비교적 쉽게 측정 가능할 수도 있겠지만 원가를 줄이는 과정 에서 관계하는 수많은 품질기준과 각기 다양한 법률을 적용받고 있는 현실을 고려할 때 그렇지 않은 경우가 대부분일 것임. 중소기업의 원가절감에 대한 성과가 객관적으로 입증되기 어려운 부분을 공신 력 이 있다는 제3의 기관에 평가를 의뢰하는 것은 지대추구행위의 소지가 발생 할 수 있음. 47) 권명중(2010) 제3장 사업영역 보호 및 동반성장 전략 확산 53

55 부실인증의 가능성: 평가기관이 수많은 업종과 품목에 대해서 어떻게 일일이 정확하게 객관적으로 원가에 대한 산정과 절감성과에 대한 평가를 할 수 있 을지 의문시됨. 지대추구행위 및 비리의 가능성: 공공선택론을 포함한 정치경제학 문헌 48) 에 서 이미 확인된 바 있듯이, 선정된 제3의 기관 이 관련 업체로부터 로비의 대 상이 될 수 있을 뿐만 아니라 그 기관 자체가 자신에게 주어진 제도적 재량 을 이용하여 지대추구행위를 할 가능성이 있음. 또한 시장에서 제품 공급자의 가격 전략이 비용 더하기 마크업(Cost-Plus- Markup)이 아니고 시장수요와 경쟁에 따라 달라질 경우에는 원가절감을 인정하 더라도 그만큼의 직접적인 이윤이 발생하지 못할 가능성이 있음. 원가절감인증제 도입 재고해야 만약 원가절감의 성과를 객관적, 체계적, 과학적으로 측정되어 그 성과를 나 누고자 한다 할지라도 그것을 제도화하는 것은 신중히 재고해야 할 것임. 48) 대표적인 문헌으로 Muller(2003)가 있음. 54 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

56 제4장 중소기업의 자생력 강화 지원 1. 중소기업 경영 회계 투명성 지원 강화 (1) 현황 경영 회계 투명성 강화 노력에서 대부분의 중소기업은 제외되어 있음. 기업경영 관련 정보의 불투명성으로 인한 경제적 불확실성을 해소하기 위해 우 리 정부는 회계 감사 관련 제도의 개혁을 지속적으로 추진함. 경영과 회계의 투명성은 기업 활동에 관련된 유용한 정보의 제공을 통해 경 영의 효율성을 제고하고, 정책당국과 투자자 등의 합리적 의사결정을 위해 필수적임. 이에 따라 우리 정부는 사외이사제도, 내부회계 관리제도 등을 도입함. 2007년 주식회사의 외부감사에 관한 법률 (이후 외감법)에 따라 내부회계관리제 도가 정착되면서 중소기업의 투명성이 일부 개선되었으나 여전히 많은 문제점 을 안고 있음. 제4장 중소기업의 자생력 강화 지원 55

57 국내 기업의 대부분이 비상장 중소기업인 현실에서 외감법 도입은 중소기업 의 경영 관련 투명성을 제고하는 데 일정 부분 기여한 바가 있음. 49) 그러나 국내 중소기업의 90% 이상을 차지하고 있는 50인 미만 기업의 자산 규모는 외부감사의 자산총액 기준인 100억 원에 크게 못 미쳐 이들 기업에 대한 체계적인 경영 회계 관련 정보의 획득에 어려움이 큼. 중소기업의 경영 회계 불투명성은 우리 경제의 효율성을 저해하는 주요인으로 작용함. 학계의 연구결과에 따르면 중소기업의 이익조정이 광범위하게 이루어지고 있는 것으로 나타남. 심상규(2007)는 59,999개의 중소기업을 대상으로 분석한 결과 이익구간에 상 관없이 적자 발생 시 이익조정을 통해 흑자보고를 하는 경향이 있음을 발견 함. 50) 또한 부채비율이 높은 기업일수록 이익조정을 줄이는 것으로 나타나 금융기 관의 회계정보 신뢰성에 대한 검증작업이 제대로 이루어지지 않고 있을 가능 성을 시사함. 중소기업중앙회의 설문조사에 의하면 대다수의 중소기업 경영인들이 타사의 회계정보를 불신하고 있는 것으로 나타남. 중소기업의 경영 회계 불투명성으로 인해 정책수립과 자원배분의 효율성이 저 해되고 있는 상황임. 금융권에서는 중소기업 회계정보에 대한 불신이 팽배해 있는 상황이며, 이로 인해 금융권의 자금배분이 효율적으로 이루어지고 있지 않음. 49) 외감법에 따르면, 비상장기업 중 직전 사업연도 말의 자산총액이 100억 원 이상인 주식회사 이거나 직전 사업연도 말의 부채총액이 70억 원 이상 또는 종업원 수가 300명 이상이고, 자 산총액이 70억 원 이상인 주식회사인 경우 외부감사를 받아야 함. 50) 심상규(2007) 56 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

58 또한 대 중소기업 상생협력에 따른 투자 자금의 용처가 투명하지 않게 되어 자금이 중소기업의 경쟁력 향상에 사용되지 않고 운영자금에 집중될 가능성 이 있음. 투명한 경영 회계정보의 부재로 중소기업 관련 정책의 효율성, 적절성, 유효 성 등을 담보하기 어려움. 이러한 배경에서 최근 정부는 중소기업의 투명성 강화 방안을 내놓음. 51) 비외감대상 중소기업이 자발적으로 외부감사를 받은 경우 정책자금 지원을 우대(지원한도 확대 등)하는 한편 신용보증과 기술보증의 보증료를 0.1%p 할인해 주는 방안을 제시함. 52) (2) 개선방안 중소기업의 투명성 확보는 관련 정책의 효율성 제고 측면에서 접근해야 함. 이상적으로는 모든 중소기업의 투명성 확보가 전제되어야 하나 이에 수반되는 비용의 문제가 있으므로 정책대상을 선별할 필요가 있음. 대부분의 비상장 중소기업은 주주가 직접 경영에 참여하는 경우가 많으므로 투명성 확보를 통한 투자자 보호 혜택은 그리 크지 않음. 따라서 투명성 제고는 중소기업 관련 정책의 효율성 제고 측면에서 이루어져 야 하며, 회계 감사 관련 인프라가 부족한 중소기업에 과중한 부담을 지우지 않도록 해야 함. 53) 경영 회계 정보 공개를 자발적 선택에 맡길 경우 투명성 확보 효과는 제한적 51) 기획재정부 외(2010) 52) 현행 신보 및 기보의 중소기업 보증료율은 0.5~3%임. 53) 2006년 2월 대한상공회의소가 자산 70~100억 원 사이 중소기업 300곳을 대상으로 조사한 바에 따르면 대부분이 내부 회계인력이 부족하고 외부감사비용 부담능력도 부족한 것으로 나타남. 제4장 중소기업의 자생력 강화 지원 57

59 일 것 외부감사를 받을 경우 지원혜택이 늘지만 감사비용이 늘어나고, 부정적 의견 이나 의견거절을 받게 되면 신용등급 하락과 함께 금융기관을 통한 자금조달 이 어려워질 가능성이 있음. 결국 현 제도하에서 자발적으로 외부감사를 받는 기업은 일부 우량기업에 한 정될 것임. 우량기업을 선별하여 지원을 확대하는 효과는 긍정적이나, 정작 중소기업 정 책의 효율성 제고와 직접적 연관이 있는 대다수의 기업들에 미치는 영향은 미미할 것으로 보임. 정부지원을 받는 모든 중소기업은 관련 경영 회계정보를 공개하도록 해야 함. 정보를 공개하되 기업의 규모 내지 회계능력 등을 반영하여 유연한 기준을 적용 해야 함. 현행 외감법을 기업 단계별로 세분화 및 간소화하여 대상 기업의 비용부담을 최대한 줄여주어야 함. 이와 관련하여 미국증권거래위원회는 내부회계관리제도가 과도하고 중복된 메커니즘 때문에 상당한 비용을 초래하고 있다. 경영자는 자기회사에 적합한 내부회계관리제도의 유형과 수준을 합리적인 재량에 따라 결정하고 회계법 인은 기업의 유연한 대응을 인정하여야 한다. 특히 중소기업의 부담 경감에 유의하여야 한다 는 입장을 취하고 있음. 54) 정책당국은 중소기업이 공개한 경영 회계 관련 정보를 외부에 공개하여 객관적 인 검증이 가능하도록 해야 함. 54) 장지종(2005) 58 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

60 2. 상시 구조개선 지원시스템 도입방안 마련 (1) 현황 최근 들어 중소기업의 부실 가능성이 더욱 커지고 있음. 최근 이자보상배율이 1 미만인 중소기업의 수가 점차 확대되면서 중소기업 전 반의 활력을 저하시키는 요인으로 작용하고 있음. 이자보상배율은 영업이익을 지급이자비용으로 나눈 것으로 1 미만일 경우 기업이 벌어들인 영업이익으로 이자비용도 지급하지 못하는, 즉 기업의 이자 지급 능력에 문제가 있는 것으로 볼 수 있음. 이병기(2010)에 따르면 이자보상배율이 1 미만인 중소기업의 비중이 외환위 기를 지나면서 46.3%(1997)에서 30.1%(2002)로 크게 줄었다가 이후 지속적으 로 확대되어 2008년 36% 수준에 이름(<그림 1> 참조). 이들 기업은 열악한 수익성과 함께 유동비율, 부채비율, 차입금 의존도 등의 다른 재무건전성 지표도 퇴출기업 수준에 가까운 수준이며, 부실 상태도 대 단히 고질적인 특징을 보임. 55) 따라서 중소기업의 전반적 체질 개선을 위해 이들 기업에 대한 구조조정이 필수적이라 할 수 있음. 이러한 문제의식을 바탕으로 정부는 2009년에 중소기업의 구조조정을 시도한 바 있음. 2009년 하반기에 중소기업의 구조조정을 위해 세 차례의 신용위험평가가 점진 적으로 이루어짐. 제1차 평가(2009년 7월)는 여신규모 50억 원 이상 외감법인 중 5,214개사를 55) 이지연(2009) 제4장 중소기업의 자생력 강화 지원 59

61 대상으로 이루어졌으며 제2차 평가(2009년 9월)는 여신규모 30~50억 원 외감법인 1,461개 기업을 대 상으로 이루어짐. 마지막으로 2009년 11월 여신규모 30억 원 이상 비외감 및 개인사업자와 여 신규모 10억 원 이상 외감법인 1,842개 기업에 대해 신용위험평가가 이루어 진 바 있음. <그림 2> 이자보상배율 1 미만 기업의 비중 추이 이자보상배율 1미만 기업 비중의 추이 자료: 이병기(2010) 그 결과 총 512개의 기업이 C등급 혹은 D등급을 받아 구조조정에 들어감. 제1차 평가에서 113개 기업, 제2차 평가에서 174개 기업, 제3차 평가에서 225개 기업에 대한 구조조정이 결정됨. 평가에서 제외된 소규모 중소기업은 연체 지속, 압류 등 특이사항이 발생할 경우 즉시 상시적인 구조조정을 추진하기로 함. 60 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

62 이와 별도로 정부의 예산지출을 통한 구조조정 지원도 2007년 이후 크게 늘어 남(<부표 1> 참조). 분야별로는 구조조정을 위한 자금융자가 큰 폭으로 확대되었음. 또한 구조조정을 위한 컨설팅도 2007년 이후 늘어나는 추세를 보이다 2009 년 들어 다시 크게 줄어드는 모습을 보임. 그러나 현행 구조조정 관련 제도는 부실기업 퇴출에 중점을 둔 중앙집권적 체제 로서 선제적이고 자발적인 구조개선을 유도하는 데 한계가 있음. 현 법제도하에서는 기업은 부실화된 이후 구조조정에 들어가게 되어 있음. 기업구조조정 촉진법, 기업구조조정 투자회사법은 기업의 부실이 가시화될 경우에 한해서 적용됨. 기업이 부실화하기 전에 자발적인 구조조정을 시도할 경우 이를 위한 각종 지원혜택이 존재하나 지나치게 복잡하고 체계화되어 있지 않아 실효성이 떨 어짐. 또한 해당기업이 처한 특수한 상황을 고려치 않고 정부의 개입 혹은 정부 주도 로 구조조정이 이루어지는 경우가 많아 부작용이 발생하고 있음. 2009년의 구조조정 과정에서도 대상기업의 선정기준이나 평가결과에 대한 객관성 내지 타당성 등에 대한 문제가 제기된 바 있음. 이에 따라 정부는 최근 상시 구조개선 지원시스템 도입방안 마련을 통해 기업 주도의 자발적이고 선제적인 구조개선이 가능토록 하겠다고 발표함. 여기에는 기업이 스스로 마련한 구조개선 계획에 대해 세제 금융 및 합병 영 업양수도 등 절차 제도상의 특례 등의 패키지 지원이 포함되며, 구조개선 지원을 위한 법적 근거를 2011년까지 마련하기로 함. 제4장 중소기업의 자생력 강화 지원 61

63 (2) 개선방안 정부의 상시 구조개선 지원시스템 은 시장친화적 구조개선을 위한 기반을 마련 했다는 점에서 일단 긍정적으로 평가됨. 아직 이와 관련한 세부 사안들이 정해지지 않은 상황에서 구체적인 평가는 어려 우나 정부 주도의 피동적 구조조정에서 기업의 자발적 노력에 의한 능동적 선제적 구조개선으로 정책방향이 전환되었다는 점은 높이 평가됨. 이 제도의 실효성을 높이기 위해 다음의 사안들이 반영될 필요가 있음. 한계기업의 퇴출과 함께 M&A 활성화를 통한 중소기업 구조조정이 바람직함. 중소기업의 부실화는 지나치게 많은 소규모 영세기업의 난립에 기인하는 바 가 큼. 따라서 영세한 한계기업의 퇴출은 중소기업 전반의 경쟁력 향상에 필수적이 지만, 퇴출에만 역점을 둘 경우 이로 인해 방출되는 유휴자원을 흡수할 만한 타 산업의 여력이 높지 않아 문제가 될 수 있음. 따라서 가능할 경우 이들 기업을 M&A를 통해 흡수 통합함으로써 기업의 규 모를 키우고 경쟁력을 제고하는 방향으로 관련 제도를 마련해야 함. 이와 관련하여 변진호 안소림(2007)은 합병기업의 규모가 작을수록 합병성과 가 커지고 특히 피합병기업이 비상장 중소기업일 경우 성과가 크다는 점을 보인 바 있음. 56) M&A를 통한 구조조정 활성화를 위해 회계 투명성이 담보되어야 함. 우리나라 중소기업들은 대다수가 M&A를 경쟁력 확보를 위한 수단으로 인 56) 변진호 안소림(2007) 62 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

64 식하고 있으나 타 기업의 회계자료에 대한 신뢰도가 떨어져 회계의 불투명성 이 M&A 활성화의 저해요인으로 작용하고 있음. 57) 또한 기업의 가치평가와 관련하여 금융권의 역할이 확대될 필요가 있음. 여러 법률에 흩어져 있는 구조조정 관련 제도를 한 군데로 통폐합해야 함. 복잡다기하고 어려운 현행 법률제도를 한 군데로 모아 정리하는 한편, 관련 절차를 간소화하여 기업의 행정비용 부담을 경감시켜 주어야 함. 예를 들어 현재 30일이 소요되는 공정거래법상 기업결합 심사기간을 좀 더 단축시킬 필요가 있음. 58) 구조조정 관련 지원 규모를 크게 확대하고 동시에 반드시 그 성과에 대한 객관 적이고 정확한 평가가 이루어지도록 해야 함. 중소기업중앙회의 2009년 통계에 따르면 사업전환 시 인력확보와 공장 및 설비 구입자금 조달에서 가장 큰 애로를 겪고 있는 것으로 나타나, 이 분야 에서의 지원 수요가 큰 것으로 분석됨. 구조조정을 통해 달성해야 하는 경영지표 개선 목표를 적시하여 지원과 성과 의 연계성을 강화해야 함. 일본의 산업재생법의 경우 구조조정 분야별로 인정기준을 정하여 기업이 이를 달성토록 하고 있음(<부표 2> 참조). 3. 중소기업 지원체제의 개편 (1) 현황 중소기업 지원이 정부사업에서 차지하는 비중은 계속 확대되고 있음. 57) 삼성경제연구소(2005) 58) 일본의 경우 산업재생법 을 통해 기업결합심사 기간을 30일에서 15일로 단축시킨 바 있음. 제4장 중소기업의 자생력 강화 지원 63

65 중소기업 지원은 중소기업기본법 등 총 13개의 법령에 근거하여 다양한 분야에 서 이루어지고 있음. 1992~2006년 기간 중 전체 정부예산은 4.3배(33조4천억 원 145조 원)로 늘어 난 반면 중소기업 지원예산은 80배(236억 원 1조9천억 원)로 확대됨. 2009년 기준으로 정부부처 1,046건, 지방자치단체 862건, 유관기관 1,959건 등 총 3,867건의 중소기업 지원사업이 이루어짐. 동시에 중소기업 지원을 위한 조세지출도 1998~2008년 기간 중 2,860억 원 에서 3조 3천억 원으로 10배 이상 증가함. 그러나 지원확대가 중소기업 전반의 경쟁력 강화로 이어지지 않고 있음. 한계기업의 비중은 오히려 늘어났으며, 중소기업의 자금난과 인력부족난은 개 선되지 않고 있음. 제조업 부문에서 장기간 지속적인 유형자산 혹은 매출액 감소 등을 보인 기 업의 비중이 0.9%(1991~1997)에서 15.3%(2000~2003)으로 크게 확대됨. 중소기업청의 경영안정 자금지원 규모가 2005년 3,180억 원에서 2007년 4,516억 원으로 42% 늘어났지만, 자금사정이 원활한 중소기업의 비중은 2000년대 전반 20% 초중반에서 2005~2007년 기간 10% 초중반 수준으로 오히려 줄어듦. 중소기업의 인력 부족률은 2000년 4.8%에서 2009년 2.4%로 감소하는 추세 이나 생산직 전문가와 기능직 등 핵심부문의 인력난은 여전히 심각함. 동시에 대 중소기업 간 성장지표의 격차도 좀처럼 좁혀지지 않고 있음. 대 중소기업 간 수익성 차이는 1993~99년 기간 평균 3.2%p에서 2000~07 기 간 평균 2.7%p로 다소 줄어든 이후 고착화됨. 중소기업의 노동생산성은 대기업의 40% 수준을 면치 못하고 있음. 64 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

66 이에 따라 정부는 최근 중소기업 지원체계를 혁신성 성장성 중심으로 전환하는 한편 인력난과 자금조달 애로의 해소방안을 제시함. 정부는 올해 들어 중소기업의 성장잠재력 확충을 위한 개선방안들을 잇달아 내 놓은 바 있음. 중소기업 졸업 시 맞게 되는 조세 및 규제부담을 완화하여 중소기업의 성장 의욕을 제고하기 위해 3 18 중견기업 육성대책을 수립함. 2010년 7월 중소기업청은 1995년 이후 15년만에 중소기업 정책이념의 정립, 글로벌 시대의 새로운 중소기업 정책방향 제시, 효율적인 정책 수립 및 집행 체계 마련 등을 골자로 한 중소기업기본법 전부개정법률안 을 마련하여 중 소기업 정책의 새로운 방향을 제시함. 또한 대 중소기업 동반성장 추진대책(2010년 9월)을 통해 지원체계를 보호보 다는 혁신성과 성장성을 중심으로 개편할 것을 천명함. 이와 함께 인력난과 자금난 해소를 위해 관련 지원제도의 확대를 발표함. 인력난과 자금난은 중소기업의 경영에 가장 큰 애로로 지적되고 있음. 인력난 완화를 위해 기업의 수요를 반영하여 외국인 근로자 도입쿼터를 신축 적으로 운영하기로 함. 한편, 2010년 도입쿼터를 기존의 2만4천 명에서 3만4 천 명으로 확대함. 또한 중소기업의 인력공백을 최소화하기 위해 숙련 외국 기능인력 도입을 확 대하고 외국인력 고용절차를 간소화하기로 함. 59) 출연연 연구인력 파견 규모 확대와 연구기관 등 위주의 석 박사급 병역특례 전문연구요원 배정을 중소 중견기업 위주로 변경하여 중소기업 R&D인력 지 원을 확대키로 함. 자금조달 애로 완화를 위해 중소기업 정책자금(창업 및 시설투자자금)을 2,000 59) 여기에는 도입기간 단축, 신고서식 절차 간소화 및 계약만료시 신규인력 고용허가 사전신청 허용 등이 포함됨. 제4장 중소기업의 자생력 강화 지원 65

67 억 원 추가 조성하고, 60) 창업 및 고성장 기업에 대한 정책자금 보증 의 심사 기준을 개선키로 함. (2) 개선방안 중소기업 지원 관련 정책기조의 전환은 바람직한 것으로 평가되나 정책적 지속 성이 담보되어야 함. 우리나라 중소기업 정책은 2000년대 이후 중소기업 경쟁력 확보를 목표로 경쟁 을 통한 성장 중심으로 수차례 방향전환을 시도한 바 있음. 정책전환의 대표적 예로 고유업종 제도 폐지(2006)와 단체수의계약 제도 폐 지(2007) 등을 들 수 있음. 그러나 실질적으로 중소기업 정책은 여전히 온정주의적 기조를 유지함. 성장 중심의 중소기업 문화가 정착되기 위해 정책기조의 지속성이 필수적임. 2010년 7월 중소기업 기본법 전부개정법률안 이 발표된 이후에도 중소기업 계를 비롯한 관련 단체의 반발과 현 정부의 공정사회 가 화두가 되면서 법률 안의 시행 가능성에 우려가 제기됨. 61) 지원과 이에 따른 성과 평가의 병행을 통해 한계기업의 퇴출 내지 M&A를 통한 구조조정 등이 가능토록 함으로써 중소기업의 전반적 체질개선이 이루 어지도록 해야 함. 그 일환으로 중소기업 지원 시 이를 통해 기업이 달성해야 할 목표를 적시하 고 정책당국이나 채권은행이 아닌 제3의 민간기구로 하여금 성과를 평가토 록 해야 함. 60) 2010년 9월 14일 완료됨. 61) 중앙일보, 2010년 9월 7일 사설. 66 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

68 자금난과 인력난에 관련해서는 좀 더 근본적인 개선책이 요구되며, 창업지원도 좀 더 효율성을 높일 필요가 있음. 직접적인 자금지원보다는 성장과 관련된 지원에 중점을 두어야 함. 중소기업중앙회의 조사에 의하면 2000~2008년 기간 중 우리 중소기업의 자 금사정 악화원인 중 가장 큰 요인은 판매부진과 제조원가 상승인 것으로 나 타남. 따라서 판로개척과 생산성 향상 관련 지원을 확대하여 기업 스스로 자금난을 해결해 갈 수 있도록 지원체계를 바꿔야 함. 이와 관련하여 이미 포화상태에 이른 내수시장보다는 사업전환, M&A를 통 한 시장개척, 해외시장정보의 one-stop 제공할 수 있는 인프라 구축을 통한 해외시장 개척에 집중할 필요가 있음. 외국인력제도에 대한 지원을 확대하고 도입하는 외국인 근로자의 수는 기업의 재량에 맡겨야 함. 외국인력제도는 인력 관련 지원제도 중 중소기업으로부터 가장 높은 평가를 받고 있음. 해외기술인력 도입지원 규모를 대폭 확대하고 도입쿼터의 폐지와 함께 중소 기업이 일정 기준을 충족할 경우 필요한 만큼 외국인력을 도입할 수 있도록 허용해야 함. 62) 창업지원은 양적보다는 질적인 성과를 거둘 수 있도록 지원요건을 강화할 필요 가 있음. 국내 신설법인 수는 꾸준한 증가추세에 있음. 신설법인 수(제조업): 9,435(2005) 10,396(2007) 14,047(2009) 62) 해외기술인력 도입 지원은 2009년 기준 21억 원 수준으로 다른 제도에 비해 지원 규모가 상 당히 낮음. 제4장 중소기업의 자생력 강화 지원 67

69 그러나 창업 후 10년 내 50인 이상 기업으로 성장한 업체 비율은 2007년 기 준으로 2.2%에 지나지 않아 극히 미미한 수준임. 63) 3 18 중견기업 육성대책을 더욱 확대하여 성장하는 기업이 차별받지 않도록 제 도적 여건을 마련해야 함 중견기업 육성대책은 세율조정을 통한 투자동기 강화보다는 지원확대를 통한 투자규모 증대에 다소 치우치고 있고, 일시적 조세부담 완화에 그치고 있 음. 특별세액감면, 생산성향상시설투자세액공제, 투자세액공제제도 등 투자관련 세제제도를 확충 개선하여 성장하는 중견기업의 투자의욕을 제고할 필요가 있음. 중견기업이 좀 더 활성화되기 위해서는 조세부담의 근본적 경감이 필요하며, 관련 규제제도도 좀 더 선진화할 필요가 있음. 4. 중소기업 생산성 향상 방안 (1) 현황 중소기업의 생산성과 기술혁신 능력 저하로 우리 경제의 지속성장에 중추적인 부품 소재산업의 경쟁력이 정체되고 있음. 국내 중소기업의 생산성 증가율은 대기업에 비해 크게 낮은 수준임. 1980년대 대기업보다 빠르게 증가하던 중소기업의 총요소생산성 증가율은 2000년대 들어 점차로 침체되고 있는 상황임(<표 8> 참조). 대기업의 총요소생산성은 1997년 외환위기 전후 대기업들이 구조조정에 들 63) 기획재정부 외(2010) 68 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

70 어가면서 잠시 감소하는 모습을 보였으나 이후 지속적으로 높은 성장세를 기 록하고 있는 반면에, 상대적으로 구조조정을 등한시한 것으로 평가받는 중소기업들의 총요소생산 성은 점차 증가세가 뚜렷한 둔화 추세를 보이고 있음. 이로 인해 최근 들어 대 중소기업 간 총요소생산성 증가율 격차는 4.4%p로 벌어지고 있음. <표 8> 대기업과 중소기업의 총요소생산성 증가율 비교 구 분 1985~ ~ ~ ~ ~2008 중소기업 대기업 주: 부가가치 증가율에서 자본 노동증가율에 각 요소분배율을 곱하여 합한 값을 뺀 값으로 추정 자료: 이병기(2010) 또한 우리 경제의 지속성장을 위해 필수적인 부품 소재산업도 중소기업의 기술 력 저하로 침체되어 있는 상황임. 중소기업은 국내 부품 소재산업에서 높은 비중을 차지하고 있음. 2008년을 기준으로 부품 소재산업에서 중소기업이 차지하는 사업체 비중 은 98.1%이며, 전체 종사자 수의 60%가 중소기업에 종사하고 있음. 이들 기업은 전체 생산액의 절반, 부가가치액의 34.6%를 차지하고 있음. 2001년 이후 부품 소재산업의 R&D 집약도(매출액 대비 R&D)가 하락 추세를 보임. 소재산업 R&D 집약도(2001=100): 88(2004) 89(2007) 부품산업 R&D 집약도(2001=100): 105(2004) 103(2007) 이에 따라 노동생산성과 자본생산성 모두 최근 하락하고 있음. 부품 소재산업 노동생산성(2001=100): 132(2004) 111(2007) 부품 소재산업 자본생산성(2001=100): 117(2004) 94(2007) 제4장 중소기업의 자생력 강화 지원 69

71 정부는 중소기업의 기술력 제고 및 혁신능력 배양을 위해 다각도의 정책적 노력 을 펼치고 있음. 중소기업기술혁신 5개년계획(2009년 8월) 정부는 우리 경제의 지속적인 성장을 위해 기술집약형 중소기업의 경쟁력 강 화가 필수적이라는 인식하에 이를 위한 중장기계획을 수립, 발표함. 기술경쟁력 제고를 통한 글로벌 중소기업 육성과 선택과 집중 원칙에 의한 R&D 투자 효율성 극대화라는 목표 아래 유망기술 발굴 기획, R&D 투자 효 율화, 사업화 성공률 제고 등을 추진전략으로 제시함. 중소기업 R&D 투자 확대 및 전략적 배분, 수요자 중심의 기술혁신 인프라 확충 외에도 미래 성장유망분야인 녹색기술, 신성장동력, 지식서비스 분야 에 선택과 집중하고, 기업의 성장단계 및 혁신역량별 맞춤형 지원을 강화하 기로 함. 대 중소기업 동반성장 추진대책(2010년 9월) 중소 중견기업 핵심역량 제고를 위한 지원을 강화하고 우수 R&D 기능인력 공급을 위한 산업인력 양성시스템 선진화 및 국가 R&D 사업의 중소 중견기업 지원 비중 확대 등을 발표함. 또한 녹색 중소 중견기업 육성전략 마련, 신성장 분야 초기시장 창출 및 성 장장애요인 제거 등을 통하여 중소 중견기업을 신성장분야의 세계적 기업으 로 육성하고, 중소기업 중심의 부품 소재 국산화 추진, M&A매칭 지원 등을 통한 대형화 유도 등으로 부품 소재 중소기업의 기술력 제고 및 글로벌화를 추진키로 함. 이와 관련하여 정부는 이미 녹색 신성장동력 분야 중소기업에 2010년에 5천191 억 원을 지원한 바 있음. 64) 64) 2010년 3/4분기 기준 70 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제

72 (2) 개선방안 설비투자에서 R&D 투자로 정책 초점을 전환하여 부품 소재산업의 활성화를 도 모하고 구조조정을 통해 기술력 지원의 정책효과를 제고해야 함. 우리나라 부품 소재산업의 경우 산업 고도화를 위한 투자 대신 설비투자에 치중 함으로서 상대적으로 자본생산성이 낙후되어 있음. 우리나라 부품소재 산업의 경향을 보면 노동생산성에 비해 자본생산성이 크 게 하락함. 65) 산업고도화를 위한 자본축적이 필요하며 이와 관련한 연구개발 투자 확대를 위해 이 분야의 자금 및 세제지원을 확대할 필요가 있음. 기술력이 떨어지는 영세 중소기업의 비중 확대로 중소기업의 기술개발 지원확 대가 중소기업 전반의 성장으로 이어지지 못하고 있음. 기술개발 관련 지원은 2001년 6,394억 원에서 2009년 1조7천억 원으로 2배 이상 확대됨. 그러나 대 중소기업 간 생산성 격차가 더욱 심화되고 있고, 중소기업의 자본 투자 효율도 감소하고 있음. 대기업 대비 종업원 1인당 부가가치: 39(2003) 38(2006) 35(2009) 중소기업 총자본투자 효율: 27(2000) 26(2003) 27(2006) 24(2009) 지원확대가 기술력 제고로 이어지지 않는 것은 영세 중소기업의 비중이 확대 되면서 지원자금의 배분이 효율적으로 이루어지지 않고 있기 때문임. 66) 신성장동력과 관련하여 매칭 펀드 확대, 중소기업의 국가 R&D 사업 참여의 활 성화가 필요함. 65) 장선미 유민화(2010) 66) 김필헌(2010) 제4장 중소기업의 자생력 강화 지원 71

73 대한상공회의소의 2009년 조사결과에 따르면 신성장동력 확보와 관련하여 투 자비용이 중소기업에게 가장 큰 부담으로 작용하고 있음. 67) 신성장동력 산업은 특성상 시장 확보가 어렵고 수익성이 불투명하여 기업이 투자하기 어려운 분야임. 매칭펀드 제도의 활성화는 위험의 분산을 통해 중소기업의 신성장 동력 부문 진입을 촉진할 수 있을 것으로 기대됨. 중소기업의 국가 R&D 사업은 고용창출 효과가 상당히 큰 것으로 나타나지만, 중소기업의 참여가 상대적으로 저조함. 2006~2007년 기간 중 중소기업이 주체가 된 국가 R&D 사업 투자는 9.7% 증가했고, 이에 따른 추가적 고용창출은 235%인 것으로 나타남. 68) 그러나 중소기업이 전체 국가 R&D 사업에서 투자주체로 차지하는 비중은 10% 수준에 그치고 있음. 또한 높은 고용창출 효과에도 불구하고 신성장동력 확보를 목적으로 한 중소 기업의 국가 R&D 사업 참여 수준은 극히 낮은 수준임. 69) 이 분야에서 중소기업의 참여를 활성화하기 위해 관련 세제지원을 확대할 필 요가 있음. 67) 대한상공회의소(2009) 68) 지식경제부 69) 대한상공회의소(2009) 72 대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개선과제