참여연구진 연구책임자 정지범 연구위원 공동연구자 윤기웅 교수(Bowling Green State Univ.) 연구참여자 홍성우 연구원 안승현 기명성 변바른 위촉연구원 연구운영실무협의회 위원(가나다순) 김은성 교수(경희대학교) 이병철 과장(국민안전처) 출처를 밝히지 않고

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1 KIPA 연구보고서 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 정지범

2 참여연구진 연구책임자 정지범 연구위원 공동연구자 윤기웅 교수(Bowling Green State Univ.) 연구참여자 홍성우 연구원 안승현 기명성 변바른 위촉연구원 연구운영실무협의회 위원(가나다순) 김은성 교수(경희대학교) 이병철 과장(국민안전처) 출처를 밝히지 않고 이 보고서를 무단전제 또는 복제하는 것을 금합니다. 본 보고서의 내용은 연구책임자의 개인적 의견이며, 연구원의 공식적인 의견은 아님을 밝힙니다. 본 보고서를 [저작권법] 제24조3(공공저작물의 자유이용) 에 따라 사용하실 경우 한국행정연구원의 동의를 반드시 받아 사용하여 주시기 바랍니다.

3 발간사 2014년 4월 세월호 사고는 안전사각지대를 관리하지 못하여 발생한 전형적인 인 재였습니다. 세월호 사고 이후 정부는 국민안전처를 출범시켰고 안전혁신마스터플 랜을 발표하면서 국가적 차원의 안전관리 강화를 위해 노력하고 있습니다. 그러나 아직까지도 우리 주변에는 수많은 안전사각지대가 존재하고 있으며, 사고가 발생한 후에야 소 잃고 외양간을 고치는 행태를 반복하고 있습니다. 이 연구는 안전한 대한민국의 건설을 위해 다양한 분야의 안전사각지대를 찾기 위한 방법론에 대한 것입니다. 그리고 이 과정에서 국민안전처의 역할과 임무가 무 엇인지를 다루고 있습니다. 이 연구에서 제안한 바와 같이 국민안전처는 우리나라 안전관리의 총괄부처로서 개별 부처들이 분야별 안전관리를 잘할 수 있도록 감독하고 지원해야 합니다. 이를 위하여 국민안전처는 재난 및 안전관리 기본법 에 따라 각 부처의 재난안전 관련 업무를 평가하고, 이를 사전협의를 통해 예산에 환류시키는 평가자와 조정자의 역할 을 수행할 수 있어야 합니다. 또한 안전감찰 기능을 통해 다양한 현장의 안전관리자 와 안전점검자들이 그들의 본분을 잘 지키고 있는지 지속적으로 살펴볼 필요가 있습 니다. 이와 함께 중복되고 비효율적인 안전규제를 합리화하는 노력을 통해 양적규제 가 아닌 질적규제, 영리한 규제를 만들 수 있도록 노력해야 합니다. 이를 통해 개인 과 기업, 나아가 사회 전체가 안전이 가장 중요하다는 인식을 공유하는 안전문화 창 달을 궁극적 목표로 설정해야 할 것입니다. 이 연구가 우리나라의 다양한 안전사각지대를 제대로 이해하고 올바르게 관리할 수 있는 정책을 설계하는 데 기여할 수 있기를 기원합니다. 연구를 수행한 정지범 연구위원과 윤기웅 교수 및 연구진들의 노고를 치하합니다. 2015년 12월 한국행정연구원 원장 정 윤 수

4 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제1장 서 론 [정지범] 제1절 연구의 필요성과 목적 2 제2절 연구 내용 6 제3절 연구 방법 8 제2장 이론적 고찰 [정지범] 제1절 안전사각지대의 정의와 위험식별 일반적 사전적 정의 학술적 정의 위험식별 (risk identification) 14 제2절 사고발생의 주요 요인 사고(accident)란 무엇인가? 사고를 유발시키는 주요 요인 17 제3절 사고발생의 원인 이론 인적 요인 이론 조직 중심 이론 기술적 요인 중심의 이론 한국적 특성과 사고이론 64 제4절 분석의 틀 70 iv

5 CONTENTS 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 제3장 안전사각지대 발굴 기법 [정지범] 제1절 위험관리 과정과 위험식별 ISO 위험관리 프로세스 위험식별과 안전사각지대 75 제2절 제도적 정책적 차원의 위험식별 방법론 물리적 안전점검 전문가 의견 수렴 국민 참여적 기법 환경스캐닝 방법 종합 및 시사점 99 제4장 안전사각지대 국민인식 분석 [정지범] 제1절 언론 분석 분석 방법 분석 내용 언론 분석의 시사점 117 제2절 국민인식 설문 분석 설문분석 설문의 문항 설문 조사의 방법 설문결과 및 시사점 136 v

6 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제5장 사례 분석 [정지범] 제1절 사례의 선정 및 사례 분석의 방법 사례의 선정 사례분석의 방법 전문가 워크숍의 활용 170 제2절 일본 JR 후쿠치야마선 사고 배경(일본의 철도와 오사카 후쿠치야마선 현황) 후쿠치야마선 사고 개요와 원인 후쿠치야마선 철도 사고 사례 분석 180 제3절 샌드위치패널 사고 사례 배경(샌드위치패널의 특성과 화재위험성) 샌드위치 패널 주요 화재 사례 샌드위치 패널 화재 사례 분석 197 제4절 가습기살균제 사고 사례 배경(가습기살균제의 특성과 위험성) 가습기 살균제 피해 사건 가습기 살균제 피해 사고 분석 225 vi

7 제6장 정책제언 및 결론 [정지범] 제1절 문제점 종합 개인적 차원의 문제점 조직적 차원의 문제점 미시적, 거시적 기술적 차원 248 제2절 제도적 개선 방안 위험식별 및 관리를 위한 정책적 제언 사회 문화 혁신을 위한 거시적 제언 267 참고문헌 _ 281 부 록 [윤기웅]_ 305 vii

8 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표목차 <표 1-1> 연구의 내용과 방법 9 <표 2-1> 인적오류의 정의 23 <표 2-2> 인적오류의 분류 26 <표 2-3> 정상사고론과 고신뢰이론의 차이 51 <표 2-4> 사전예방원칙의 약한 형태와 강한 형태의 특징 52 <표 2-5> 사전예방원칙과 불확실성에 대한 대응 57 <표 2-6> 사전예방원칙의 강도에 따른 규제의 종류 63 <표 2-7> 위험특성에 따른 집단 분류 65 <표 3-1> ISO 위험관리 과정의 각 단계 75 <표 3-2> IEC/FDIS 위험식별 및 평가 방법론 77 <표 3-3> 분야별 주요 법정 안전점검 및 관련 법 79 <표 3-4> 영화관 안전점검 사례 (법정 검사 점검 + 소관부처 수시 특별점검) 81 <표 3-5> 재난 및 안전관리기본법에 규정된 안전자문회의 84 <표 3-6> 영국, 네덜란드, 싱가포르의 환경스캐닝 기관 및 임무 93 <표 3-7> 무인 이동체 기술의 기술 경제 환경 측면의 영향 예상 97 <표 3-8> 무인 이동체 기술의 사회 문화 윤리 측면의 영향 예상 97 <표 3-9> 우리나라의 제도적 정책적 위험식별 방법 99 <표 4-1> 2004년-2014년 안전 관련 주요 사건과 사고 108 <표 4-2> 분야별 안전사각지대 기사의 상대적 비율 (%) 109 <표 4-3> 지속적으로 지적되는 안전사각지대의 문제 111 <표 4-4> 안전사각지 대의 분야별 문제점 117 <표 4-5> 어린이 안전보호 제도 도입 시기 119 <표 4-6> 도로교통법에서 어린이보호구역의 변천 연혁 120 <표 4-7> 이 연구의 설문에서 분석한 위험의 분류와 설문 항목 127 <표 4-8> 최초 설문응답자 2,230명의 인구통계학적 특성 134 <표 4-9> 유효 응답자 1,739명의 인구통계학적 특성 135 viii

9 <표 4-10> 전반적 안전도에 대한 인식 조사 결과 138 <표 4-11> 위험별 성별 위험지각 특성 차이의 통계적 유의성 (p<.05) 146 <표 4-12> 스쿨존에서의 실제 행태 (비운전자 제외) 149 <표 4-13> 카시트 사용 실재 행태 (비운전자, 자녀없음 제외) 151 <표 4-14> 고속도로내 광역버스 입석금지규제에 대한 지역별 의견 157 <표 5-1> 일본 신칸센 노선현황 (2015년3월 현재) 172 <표 5-2> 후쿠치야마( 福 知 山 )선 쓰카구치역( 塚 口 駅 )-아마가사키역( 尼 崎 駅 ) 구간 열차 탈선사고 개요 174 <표 5-3> 후쿠치야마선 철도 사고에 의한 사상자수 176 <표 5-4> 후쿠치야마선 사고에 대한 스위스치즈 모델 적용 184 <표 5-5> 최근 8년간 샌드위치 패널 화재발생 현황 (2007년 2014년) 190 <표 5-6> 샌드위치 패널 주요 화재현황 190 <표 5-7> 화재사고에 따른 건축법 시행령 주요 제 개정 내용 201 <표 5-8> 샌드위치 패널 화재 사고에 대한 스위스치즈 모델 적용 203 <표 5-9> 가습기살균제 주요 화학물질의 특징 208 <표 5-10> 가습기 살균제 피해 사고 진행경과 218 <표 5-11> 폐손상 의심사례 조사 222 <표 5-12> 판정결과의 구분 및 설명 222 <표 5-13> 환경부 2차 조사 결과 224 <표 6-1> 안전규제의 관리 방법 258 ix

10 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 그림목차 <그림 2-1> 사고 관리를 위한 시스템 모델 19 <그림 2-2> 사고발생의 주요 요인 20 <그림 2-3> Reason의 인적오류 종류 26 <그림 2-4> 하인리히의 도미노 이론 모델 29 <그림 2-5> Ferrel의 인적요인이론 34 <그림 2-6> Bird의 신도미노 이론 37 <그림 2-7> Petersen의 다중원인 모델 38 <그림 2-8> Gross의 다중원인모델의 4M 요인 39 <그림 2-9> Reason의 스위스 치즈 수정 모델 41 <그림 2-10> Perrow의 Interaction/Coupling Chart 49 <그림 2-11> 연구의 분석틀 70 <그림 3-1> ISO Risk Management Framework 74 <그림 3-2> 안전신문고앱 예시 85 <그림 3-3> 2015 국가안전대진단에서 표방한 안전신고 프로세스 86 <그림 3-4> 설문조사를 활용한 위험요인 식별의 사례 87 <그림 3-5> 2014년 천안시 원성1동 커뮤니티 매핑 사례 88 <그림 3-6> 여성가족부 아동안전지도 작성 사례 88 <그림 3-7> 우리나라 기술영향평가 추진 절차 96 <그림 4-1> 법령개정에 따른 언론의 비판 121 <그림 4-2> 설문의 전체 구성 125 <그림 4-3> 설문응답자 전원의 응답 시간 분포 133 <그림 4-4> 우리 사회를 전반적으로 불안하게 인식한 사람들의 비율 139 <그림 4-5> 선호 정당별, 남녀별 우리 사회 전반의 안전성 인식 (클수록 불안하다고 인식) 140 <그림 4-6> 위험별 두려움 인식 141 <그림 4-7> 위험별 두려움 인식의 남녀별 차이 142 <그림 4-8> 위험별 정부 책임에 대한 인식 144 <그림 4-9> 위험별 정부책임 인식의 남녀별 차이 145 <그림 4-10> 스쿨존 주정차의 법적 허용범위에 대한 인식 148 <그림 4-11> 유아탑승 시 카시트 미설치 처벌에 대한 인식 150 <그림 4-12> 뒷좌석 안전벨트 강화정책 의견 153 <그림 4-13> 우리나라 전반적인 안전규제 수준에 대한 인식 155 x

11 <그림 4-14> 고속도로내 광역버스 입석금지규제 의견 156 <그림 4-15> 이동식 텐트내 가스, 전기 사용금지 규제 의견 156 <그림 4-16> 세월호 사태에 각 조직별 책임정도 158 <그림 4-17> 세월호 사고에서 가장 책임이 높은 조직에 대한 인식-선호정당별 159 <그림 4-18> 조직별 안전 불감증 정도 160 <그림 4-19> 유기농콩 식용유 지불의사액 분포 161 <그림 4-20> 미국산쇠고기 구입의사 변화 추이 163 <그림 4-21> 지지정당별 미국산 소고기 구입여부 164 <그림 4-22> 수입산 쇠고기의 지불의사액 165 <그림 5-1> 신칸센노선도 및 사고노선 173 <그림 5-2> 열차탈선사고지점 174 <그림 5-3> 열차 탈선사고 차량피해 및 주변 상세현황 176 <그림 5-4> 열차 탈선사고에 따른 인근 주택과 주차장, 차량의 피해현황 177 <그림 5-5> 열차 탈선사고 차량파손 현황조사 178 <그림 5-6> 후쿠치야마선 사고의 다중원인 모형 183 <그림 5-7> 샌드위치패널 화재위험성 189 <그림 5-8> 화성 씨랜드 청소년수련원 화재 현장 193 <그림 5-9> 인천 중구 호프집 화재 현장 195 <그림 5-10> 이천 코리아2000 냉동창고 화재 현장 196 <그림 5-11> 샌드위치 패널 화재 사고의 다중원인 모형 202 <그림 5-12> PHMG의 MSDS 요약정보 209 <그림 5-13> PGH의 NCIS 등록정보 210 <그림 5-14> PGH의 화학물질 유해성심사 신청서 211 <그림 5-15> CMIT/MIT의 NCIS 등록정보 212 <그림 5-16> 소아 급성 간질성폐렴에 대한 전종근 외의 연구 214 <그림 5-17> 가습기살균제 수거 명령 관련 보도자료 216 <그림 5-18> 년 가습기 살균제 소아 폐질환 발생 실태 217 <그림 5-19> 폐손상 의심사례 조사 결과 224 <그림 6-1> 영국의 국가적 차원의 위험관리 위계 251 <그림 6-2> 국가적 차원의 위험관리 체계와 주체별 역할 252 xi

12 국문요약 1. 연구배경 및 필요성 후행적 위험관리의 문제점 정부는 사고가 발생한 이후에야 각종 제도개선 방안을 쏟아내는 사 후 약방문 식, 소잃고 외양간 고치는 식의 땜질식 처방에 치중 사고가 발생한 후에야 각종 안전점검을 실시하는 후행적 안전관리 보다는 미리 안전사각지대를 살펴보고 이를 선제적으로 관리 (anticipatory management)하기 위한 노력이 필요 연구의 목적 사고의 발생 원인을 개인, 조직, 과학기술 차원에서 분석할 수 있는 이론적 틀 제시 주요 사고 사례를 이 연구에서 제시한 이론적 틀을 통해 분석하고 사고를 예방하기 위해서는 어떤 정책적 노력이 필요했는지 검토 언론과 일반 국민들이 느끼는 안전사각지대의 문제점을 확인하고 시사점 도출 xii

13 국문요약 효과적으로 안전사각지대를 발굴할 수 있는 방법론 및 국가적 차원 의 제도화 노력들을 체계적으로 정리하여, 각각의 특징과 문제점을 도출 국가적 차원의 전략적 안전사각지대 관리 방안을 도출하고 제도화 방안을 모색 2. 이론적 배경 연구의 분석틀 그림 1 연구의 분석틀 xiii

14 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 위험분석 방법론 및 국내 제도 ISO31000 및 기타 위험관리 방법론 - 다양한 위험관리 절차가 존재하지만 대부분 1)위험식별 2)위험 분석 평가 3)위험대응 4)평가 및 보고 의 일련의 과정을 공유 안전사각지대 발굴을 위한 주요 위험식별 방법론 표 1 IEC/FDIS 위험식별 및 평가 방법론 구분 정성적 기법 정량적 기법 내용 Check-lists, Preliminary hazard analysis, Brainstorming, Delphi, Root cause analysis, Scenario analysis, Business impact analysis, Sneak analysis, HAZOP, HACCP 등 Human reliability analysis, Fault tree analysis, Event tree analysis, Cause/consequence analysis, Markov analysis, FMEA(Failure Mode and Effect Analysis) 등 위험식별을 위한 국내 제도의 특징 및 한계 표 2 우리나라의 제도적 정책적 위험식별 방법 구분 관련 제도 방법론적 특징, 한계 물리적 안전점검 전문가 의견수렴 국민참여 기법 분야별 법정 점검 - 정기, 수시 정부합동 안전점검 전문가 자문회의 안전신문고, 안전모니터 봉사단, 커뮤니티매핑 등 공익신고제도 물리적 검사 구체적 대상에 대한 직접 검사 모든 시설에 대한 검사 불가능, 검사 과정에서 부정행위 가능성 델파이 브레인스토밍 기법과 유사 전문가들의 경험과 식견을 바탕으로 위험요소 식별 전문가 지식의 한계(우물안 개구리), 전문가 카르텔의 문제 시민참여 통계로 확인이 어려운 생활권의 위험에 대한 주민 신고 활용(GIS 및 스마트폰 등 생활기술 이용) xiv

15 국문요약 구분 관련 제도 방법론적 특징, 한계 공익적 신고자에 대한 보호 및 보상 제고 고민 필요 환경 스캐닝 국가적 환경스캐닝 프로 그램 미흡 기술영향평가 환경 스캐닝 미래의 위험 요소 발굴 (사전예방원칙 적용 가능) 정형화된 방법이 없으며, 프로그램 운영의 효과가 검증되 지 않았음 정책적 실효성 미흡 3. 정책 및 사례분석 안전사각지대 관련 언론 분석 언론에서의 안전사각지대 관련 보도의 특징-사후약방문( 死 後 藥 方 文 ) - 사고가 발생하기 전에 문제점을 다루기보다는 대형사고가 발생 한 이후에 그 사고에 대한 원인 분석과 제도미비나 관리감독미 비 현상을 안전사각지대라고 보도 언론에서 지속적인 문제를 제기하는 위험요소 - 스쿨존 지정 및 운영 문제, 공연장 안전, 찜질방 산후조리원 위 생안전 관리, 쪽방 및 고시원 화재, 초고층 건축물 안전, 대학 실험실 안전, 각종 신종 레저시설 안전, 샌드위치 패널 화재 등 언론에서 지적한 안전사각지대 발생의 원인 - 정부가 적절한 제도 및 규제를 운영하지 못했기 때문에 발생하 는 제도미비 의 문제, - 제도가 있음에도 불구하고 제대로 관리감독을 하지 못했다는 관리감독 의 문제, xv

16 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 - 일반 소비자 혹은 기업 및 자영업자들의 안전의식 부재를 지적 하는 안전불감증 의 문제 등 안전사각지대 관련 설문조사 분석 전반적 안전도에 대한 인식 그림 2 우리 사회를 전반적으로 불안하게 인식한 사람들의 비율 개인적 안전 인식 및 행태 - 제도를 알고 있는 집단이 모르는 집단에 비해 실제 안전법규를 잘 지키는 것으로 확인되었음 - 하지만 규정을 알고 있다 하더라도 실제 이를 준수하는 비율은 높은편이 아님 * 스쿨존 규정을 알고 있더라도 이를 준수하는 비율은 절반(52%)에 불 과, 카시트의 경우도 규정을 아는 사람 중 60%만 준수 xvi

17 국문요약 그림 3 스쿨존 주정차의 법적 허용범위에 대한 인식 표 3 스쿨존에서의 실재 행태 (비운전자 제외) 정답 여부 구분 전체 정답 오답 주차 % 4.1% 9.9% 잠시 정차 % 43.3% 69.7% 주정차 모두 하지 않음 37.6% 52.6% 20.4% 전체 안전관리에 대한 조직의 책임에 대한 인식 - 국민들은 안전규제 강화의 필요성에 매우 공감했으나 실제 실생 활과 관련된 안전규제에 대해서는 소극적인 입장을 보였음 - 예를 들어 고속도로에서 광역법스 입석금지에 대해서는 원칙에 는 맞지만 현실에 맞지 않는다는 응답이 절반 이상(51%) - 세월호 사고 등 대형 사고에 대한 조직 및 사회의 책임을 바라보는 시각은 각 개인들의 정치적 특성에 따라 매우 다른 양상을 보임 xvii

18 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 그림 4 세월호 사고에서 가장 책임이 높은 조직에 대한 인식 - 선호 정당별 4. 결론 및 정책대안 국가적 차원의 위험관리 체계 정립 국민안전처의 역할 국민안전처는 청와대와 함께 전략수준(strategic level) 혹은 3차적 위험관리를 담당 - 국민안전처는 현장을 직접 관리하기 보다는 현장을 관리하고 있는 기관들의 안전관리 역할을 지원하고 독려하는 촉진자(facilitator) 의 역할 및 부정행위를 감독하는 감독자(watch dog) 역할을 수행 xviii

19 국문요약 그림 5 국가적 차원의 위험관리 체계와 주체별 역할 국민안전처의 역할 예산사전협의, 평가, 안전감찰 기능의 활용 국민안전처는 각 부처의 안전관리 업무가 어떻게 진행되고 있는지 평가할 수 있는 권한을 강화해야 함 - 재난 및 안전관리 사업에 대한 평가 기능을 활용하여 각 부처의 안전관리 사업을 평가하고, 이를 활용하여 각 부처의 안전관련 예산을 사전에 협의 * 재난 및 안전관리 기본법 제10조2(재난 및 안전관리 사업예산의 사 전협의 등)와 10조3(재난 및 안전관리 사업에 대한 평가) 기능 활용 xix

20 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 국민안전처는 3차적 안전점검기관으로 범부처 안전관리 업무에 대 한 감찰 역할을 수행해야 함 - 현행 제도에서는 안전감찰 기능의 대상을 안전처 소속 기관으로 만 한정하고 있으나 이를 타 부처 안전관련 업무로 확장시킬 필 요가 있음 규제개혁과 안전관리 제도의 수립보다는 관리가 중요 규제의 양적 증대보다는 규제 효율화, 규제 실효화, 규제 품질의 강 화 가 필요 - 제도 사각지대 및 관리의 사각지대에 있는 규제들을 발굴하여 실효화 표 4 안전규제의 관리 방법 분류 내용 예시 제도적 사각 지대 실효화가 필요한 관리의 규제 사각 더 이상 지대 쓸모없는 규제 잘 관리되고 있는 규제 관련 법과 제도가 마련되지 않았기 때문에 사고가 발생하는 분야 관련 법과 제도는 수립되어 있으나 단속 등 제대로 관리되지 않아 실 효성이 없는 규제 더 이상 관련 안전문제가 존재하지 않거나 오히려 관련 규제로 인하여 위험성이 증가하는 경우 제도도 수립되어 있고, 관리도 잘 되는 착한 규제 각종 신종레저 소규모 공연장 쪽방촌 등 비주택 안전관리 등 스쿨존 교통위반, 유아용카시트 미사용 사이버 보안을 위한 Active X의 사용, 금융거래시 공인인증서 사 용 등 xx

21 국문요약 안전규제 마스터플랜, 규제예고제의 도입 민간의 반발을 고려하면서도 장기적 안전성 확보를 위해 안전규제 마스터플랜 을 수립하고 점진적으로 규제를 강화 - 땜질식 규제강화보다는 장기적 청사진을 제시하고, 산업계 학 계 시민들에게 홍보하고 의견을 청취하면서 사회적 합의 도출 향후 규제가 어떻게 강화될 것인지를 알려주는 규제예고제 를 시행 공익신고 기능의 활성화 안전관련 공익신고에서 내부고발자 보호 및 포상제도 대폭 강화 - 어떠한 법 위반이더라도 공익을 증진시켰다고 판단될 경우를 포 괄적으로 인정하는 포괄주의 도입 및 변호사를 통한 대리신고 제도 를 도입하여 신고자의 신분 보장을 강화 공익 신고자에 대한 면책 제도의 적극 도입 인센티브 중심의 위험 식별 제도의 도입 적극적 위험 발굴에 대하여 인센티브를 부여하는 긍정적 안전관리 및 안전문화 도입 - 무차별적 규제 강화는 조직적 은폐로 이어질 가능성이 있음 미래형 위험의 조기경보 기능과 사전예방원칙의 적용 국민안전처 특수재난실은 싱가포르의 RAHS 및 영국 환경스캐닝 기 능을 벤치마킹하여 미래의 위험식별을 위해 노력 xxi

22 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 - 국민안전처와 미래창조과학부 사이에 협력관계를 통해 기술영향 평가 결과를 특수재난실 업무에 반영할 수 있는 제도 마련 사전예방원칙에 대한 국가적 원칙의 수립 및 제도화 필요 - 안전성이 증명되지 않은 기술에 대한 사전예방적 규제 및 정보 공개 강화 재난과 사고에 대한 기업의 책임 강화 징벌적 과징금 제도 강화 단기적으로는 징벌적 과징금 제도를 보다 보편적으로 도입하여 강 력하게 실행 - 사회안전관리를 위한 사회적 대타협을 통해 관련 규제 강화 장기적으로는 형법의 개혁을 통한 기업살인법 등 조직의 책임을 강화하는 제도 도입 필요 위험의 외주화, 비정규직화 완화 방안 안전혁신 마스터플랜에서 제안한 기업의 안전보건 책임 확대 과제 적극적으로 실천 - 대기업에서의 정규직 고용을 요구하고, 중소기업의 경우에는 인 센티브(지원금) 지급을 통한 안전관리자의 정규직 확대를 유도 궁극적으로는 기간제법 개정 및 정부의 비정규직 종합대책(안)과 같 이 모든 안전관리(혹은 생명 안전 핵심 업무) 담당 직원들을 책임감 과 전문성을 가진 정규직으로 전환할 수 있도록 노력할 필요가 있음 xxii

23 영문요약 National Strategy for Risk Identification & Management Chung, Ji Bum Disasters occur at unexpected times and in unexpected places. Therefore, anticipatory disaster prevention is always very difficult. Consequently, after a disaster people patch up the problems with the benefit of hindsight. The purpose of this study is to propose a national strategy for anticipatory risk management. The detailed research purposes are as follows. First, this research will propose a research framework which can analyze the causes of accidents from the viewpoints of humans, organizations and technology xxiii

24 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 Second, this research will analyze several important disaster cases using the research framework and will suggest several policy implications to prevent them. Third, the perception of Korean people about the safety blind spot and media reaction to it will be analyzed. Fourth, the research will summarize the effective approaches to identify risks in Korean society and explain current national-level systems. Also the strengths and weaknesses of the systems will be investigated. Finally, the national level strategy for risk identification and management will be suggested. The policy implications of this research are as follows. First, we need a systematic national strategy for risk management. The Ministry of Public Safety and Security should focus on the internal auditing on the other safety related departments, rather than direct, physical safety inspections. Second, the Ministry of Public Safety and Security should effectively use the functions of prior consultations of the safety budget, program evaluation of the safety related departments, and department-wise safety auditing. Third, safety regulations should have a long-term master plan with a previous notice system, rather than a temporary patchwork approach. xxiv

25 영문요약 Fourth, effective use of safety whistle-blowing is very important. For this, the protection and incentive system for whistle-blowers should be strengthened. Fifth, the Ministry of Public Safety and Security should anticipate and prevent future types of disasters through the function of disaster early warnings and precautionary principles. Finally, to improve accountability of the organization, a Corporate Manslaughter Act needs to be introduced in the long run. xxv

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27 제1장 서 론 제1절 연구의 필요성과 목적 제2절 연구 내용 제3절 연구 방법

28 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 제1장 서 론 제1절 연구의 필요성과 목적 2014년 4월 16일 세월호 침몰사고가 발생했다. 이 사고는 하나의 대형 재난이 사회 전체에 거대한 충격을 준 사건으로 위험이 사회적으로 증폭 되고(social amplification of risk; Kasperson et. al., 1988), 재난이 정 치화(정지범 채종헌, 2010) 되는 사건이었다. 그러나 세월호 사고 이전에 도 우리는 다양한 형태의 재난을 경험했고 이를 미연에 예방하지 못했음 을 한탄하곤 했다. 정부는 항상 사고가 발생한 이후에야 각종 제도개선 방 안을 쏟아내는 사후 약방문 식, 소 잃고 외양간 고치는 식의 땜질식 처방 에 급급했다. 재난은 예상하지 못했던 곳에서 발생한다. 2012년 9월 구미 불산사고 이후 정부는 화학물 안전관리에 관심을 가지고 제도개선에 노력했다. 그러 나 2013년 7월에는 태안해병대 캠프 참사로 사설캠프 신종레저 등의 분야 에서 안전사각지대가 노출되었고, 2014년 2월에는 갑작스런 폭설로 인한 경주 마우나리조트 붕괴 사고가 발생했다. 붕괴가 발생했던 리조트 체육관 시설은 시설물안전관리특별법(시특법) 상 안전점검 대상에서 제외되어 준 2

29 서 론 제1장 공 이후 6년간 한 번도 안전점검을 받지 않은 관리의 사각지대에 있었다. 그리고 2014년 4월 세월호 사고가 발생했다. 세월호 사고는 비단 해운안 전뿐만 아니라 우리나라의 곳곳에서 발견되는 수많은 안전사각지대에 대 한 경종을 울렸다. 이후 정부는 총체적 국가안전대진단(2014년 4월 28일 부터 5월 14일)을 실시했고, 그 결과를 바탕으로 교육부(학교), 국토부(도 로, 철도), 해수부(항만 어항), 농식품부(저수지), 안전처(급경사지) 소관 2,547개 시설에 대한 긴급 정밀안전점검을 실시했다(2014년 9월 ~ 12월, 국민안전처 내부 자료). 그러나 사고가 발생한 후에야 각종 안전점검을 실 시하는 후행적 안전관리보다는 미리 안전사각지대를 살펴보고 이를 선제 적으로 관리(anticipatory management)하기 위한 노력이 필요하다. 이 연구는 바로 이러한 선제적 안전관리를 강화하기 위한 것이다. 사고는 다양한 원인으로 발생한다. 개인적 차원에서는 작업자나 운전원 (operator)의 부주의 혹은 실수가 세월호 사고와 같은 커다란 재난으로 비 화될 수 있다. 그러나 세월호 사고 조사 과정에서 밝혀진 바와 같이 선박 운항에 필요한 다양한 안전점검이 제대로 이루어지지 않은 조직적 관리의 사각지대 역시 중요한 문제였다. 한편, 어떤 사고들은 과학적 지식이 부족 하여, 즉 어떤 위험이 있는지를 확인할 수가 없었기 때문에 발생할 수도 있다. 예를 들어, 수많은 사람들이 피해를 입었지만 정확한 피해 규모조차 확인이 어려운 가습기 살균제 피해 사례의 경우에는 제품의 유해성에 대 한 지식이 부족하여 발생한 지식의 사각지대였다고 볼 수 있다. 이 연구에서는 사고가 왜 발생하는지를 개인적, 조직적, 과학기술적 차원 에서 분석하여 왜 안전사각지대가 발생하는지를 살펴볼 것이다. 그리고 이 3

30 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 러한 안전사각지대를 사전에 발굴하여 안전사고를 예방할 수 있는 관리방 안을 제시한다. 보다 구체적으로 세부 연구 목적을 제시하면 아래와 같다. 첫째, 사고의 발생 원인을 개인, 조직, 과학기술 차원에서 분석할 수 있 는 이론적 틀을 제시한다. 둘째, 주요 사고 사례를 이 연구에서 제시한 이론적 틀을 통해 분석하고 사고를 예방하기 위해서는 어떤 정책적 노력이 필요했는지 검토한다. 셋째, 언론과 일반 국민들이 느끼는 안전사각지대의 문제점을 확인하고 시사점을 도출한다. 넷째, 효과적으로 안전사각지대를 발굴할 수 있는 방법론 및 국가적 차 원의 제도화 노력들을 체계적으로 정리하여, 각각의 특징과 문제점을 도출 한다. 다섯째, 국가적 차원의 전략적 안전사각지대 관리 방안을 도출하고 제 도화 방안을 모색한다. 이 연구를 통하여 얻고자 하는 기대 효과는 다음과 같다. 첫째, 사고 원인에 대한 이론적 틀을 구성하고 이를 사고 사례에 적용함 으로써, 향후 유사 연구에 활용할 수 있는 학술적 분석의 틀을 제시한다. 둘째, 정책적 차원에서 현재의 제도적 정책적 안전사각지대 발굴 기법 들을 체계적으로 구분하고, 한계와 문제점을 분석하여, 향후 국가적 차원 의 위험관리 역량을 제고한다. 셋째, 미래의 불확실한 위험을 식별할 수 있는 전략적 기법과 제도화 방 4

31 서 론 제1장 안 제시를 통해 국가적 차원의 위험식별 및 조기경보 역량을 강화한다. 마지막으로, 연구의 종합을 통해, 안전을 중시하는 사회적 분위기를 조 성 및 조직적 차원의 안전문화 강화에 기여한다. 5

32 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 제2절 연구 내용 연구 목적 달성을 위하여 이 연구에서는 다음과 같은 내용을 수행할 것 이다. 첫째, 각종 안전사고의 발생원인을 체계적으로 분석하여 사고의 근본적 원인(root cause)을 확인하기 위한 이론적 틀을 구성한다. 모든 사고들은 개인적 조직적 과학기술적 사회문화적 원인을 모두 가지고 있다. 이 연구 에서는 각종 이론분석 및 사고사례 분석을 통하여 사고발생의 근본 원인 에 대한 이론적 틀을 구성할 것이다. 둘째, 안전사각지대를 체계적으로 발견할 수 있는 방법을 제시한다. 안 전사각지대의 발굴은 위험관리(risk management) 방법론의 한 단계인 위 험식별(risk identification) 과정을 의미하며, 학술적 산업적으로 다양한 표준화된 방법론들이 존재한다. 또한 국가적 전략으로 활용할 수 있는 위 험식별 방법론을 제시하여 향후 정부의 안전사각지대 발굴 작업에 활용할 수 있도록 지원할 것이다. 셋째, 미디어 분석과 국민인식조사를 통해 우리사회의 안전사각지대가 무엇인지, 국민들은 이를 어떻게 인식하고 있는지 확인한다. 안전의 문제 는 매우 실질적 물리적 문제일 수도 있지만, 어쩌면 국민 개개인의 심리적 문제일 수도 있다. 즉, 안전( 安 全 ) 과 함께 안심( 安 心 ) 이 중요하다. 미디 어 분석 및 국민인식조사를 통해 우리사회의 안전사각지대를 국민들은 어 떻게 인식하고 있고, 그 원인은 무엇이라고 생각하는지 분석한다. 넷째, 국가적 차원에서 안전사각지대를 체계적으로 관리할 수 있는 전 6

33 서 론 제1장 략적 프레임웍을 제시할 것이다. 현재 우리나라에서는 각종 개별법에 따라 안전점검 혹은 안전진단이 실시되고 있다. 그러나 이러한 점검 진단들은 분야별로 분산되어 체계성이 떨어지기 때문에 안전사각지대를 발생시키는 원인이 되는 한편, 서로 간의 중복으로 인한 문제가 발생하기도 한다. 국 가적 차원의 위험식별 방법과 위험관리의 책임에 대한 전략적 대안을 제 시한다. 다섯째, 안전사각지대의 발굴 및 체계적 관리를 위한 제도화 방안을 제 시한다. 즉, 현행 재난 및 안전관리 기본법 제4장(재난의 예방) 제25조의 2(재난관리책임기관의 장의 재난예방조치)에서는 재난의 예측과 정보전 달체계의 구축 을 명시하고 있으나, 이에 대한 구체적인 방법을 제시하고 있지는 않다. 본 연구에서는 법적으로 제시된 재난 예측 방법론을 구체 화하여 다양한 재난 예측 방법론으로서의 국가적 차원의 위험식별 방법론 들을 제시할 것이다. 마지막으로 우리나라에서 사고와 재난을 반복적으로 양산시키는 문제점 을 정리하고, 이에 대한 제도적 개선 방안을 제시할 것이다. 7

34 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 제3절 연구 방법 이 연구는 다음과 같은 방법을 활용하여 수행한다. 첫째, 사고 발생 매커니즘 분석의 틀을 마련하기 위해 다양한 문헌적 고 찰을 수행한다. 행정학, 보건학, 심리학, 사회학 등 다학제적 문헌 분석을 통하여 사고의 원인을 다루고 있는 다양한 이론을 분석하고 이를 통해 사 례 분석의 틀을 마련한다. 둘째, 일상적 용어로 사용하고 있는 안전사각지대 를 정의하고 국민들 의 인식 수준을 확인하기 위해 언론기사 분석과 함께 국민인식 설문조사 를 실시한다. 셋째, 우리나라의 법제도 분석 및 국내외 문헌분석을 통하여 안전사각 지대를 발굴하기 위한 방법론을 체계적으로 정리하고 각각의 특성을 분석 한다. 넷째, 주요 안전분야 전문가들이 참여하는 전문가 워크숍을 운영하여 대표적 사고 사례를 분석하고 시사점을 도출한다. 전문가 워크숍은 대상 사례에 적합한 전문가들을 선별하고, 이들을 중심으로 발표와 토론을 진 행한다. 아래의 표는 전반적 연구의 내용과 이를 수행하기 위한 방법이다. 8

35 서 론 제1장 표 1-1 연구의 내용과 방법 연구의 내용 세부 내용 연구 방법 이론적 고찰 (2장) 안전사각지대 발굴 기법 (3장) 안전사각지대 국민인식 분석 (4장) 사례 분석 (5장) 대안의 제시 (6장) 부록 안전사각지대 발굴의 정의 (위험식별) 사고발생의 원인 이론 분석의 틀 제시 위험관리 과정 및 위험식별의 방법론 제도적 정책적 차원의 위험식별 언론기사 분석 국민인식 설문조사 주요 재난사례 분석(분석의 틀 활용) - 일본 JR 후쿠치야마 선 사고 - 샌드위치 패널 화재 사고 - 가습기 살균제 사고 안전사각지대 관리 방안 제시 미래형 기술 위험 식별 및 관리 방안 - 무인자동차, 드론 사례 문헌조사 문헌조사 미디어 분석 설문조사 전문가 워크숍 문헌조사 문헌조사 전문가 자문 문헌조사 전문가 자문 9

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37 제2장 이론적 고찰 제1절 안전사각지대의 정의와 위험식별 제2절 사고발생의 주요 요인 제3절 사고발생의 원인 이론 제4절 분석의 틀

38 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 제2장 이론적 고찰 제1절 안전사각지대의 정의와 위험식별 1. 일반적 사전적 정의 안전사각지대는 엄밀한 학술적 용어가 아니다. 그러나 다양한 안전사고 가 발생하는 경우 항상 안전사각지대 라는 용어가 언론을 통해 자주 등장 하곤 한다. 안전사각지대와 관련하여 사각지대 에 대한 사전적 정의는 다음과 같다 (국립국어원 표준국어대사전 검색 결과). 1) 어느 위치에 섬으로써 사물이 눈으로 보이지 아니하게 되는 각도. 또는 어느 위 치에서 거울이 사물을 비출 수 없는 각도. 2) 관심이나 영향이 미치지 못하는 구역을 비유적으로 이르는 말. 3) 무기의 사정거리 또는 레이더 및 관측자의 관측 범위 안에 있으면서도 지형 따 위의 장애로 인하여 영향력이 미치지 못하는 구역. 4) 축구 따위에서, 선수의 위치상 슈팅을 하기 어려운 각도. 5) 무선 송신기로 송 수신할 수 있는 거리 안에 있으면서도 신호를 받을 수 없는 구역. 12

39 이론적 고찰 제2장 영어적 표현으로는 사각지대를 blind spot 으로 번역할 수 있고, 이에 대한 사전적 의미는 다음과 같다 (메리암 웹스터 사전, 1) an area around a car, truck, etc., that the driver cannot see 2) a tendency to ignore something especially because it is difficult or unpleasant 3) a small area at the back of the eye that is not sensitive to light 영어적 표현으로 안전사각지대는 safety blind spot으로 쓸 수 있지만 이는 서구사회에서 널리 사용되는 용어는 아닌 것으로 보인다. 대신 영어 적 표현에서 사각지대는 위 1)의 정의로서 도로교통 분야에서 운전사가 볼 수 없는 사각지대를 의미하는 표현으로 가장 많이 쓰이고 있다. 한편, 산 업안전 분야에서는 일부 safety blind spot 이란 용어를 통하여 산업현장 에서 산업재해가 다발하는 위험요소를 지적하는 경우도 있다 (예, the 10 most common safety blind spots). 우리나라의 경우 안전사각지대라는 용어는 단순히 운전 중 사각지대뿐 만 아니라 모든 분야에서 매우 폭넓게 사용되고 있다. 사전적 의미에 따르 면 우리가 일반적으로 사용하고 있는 안전사각지대 용어는 위 국어사전 의 정의 중 2)의 관심이나 영향이 미치지 못하는 구역을 비유적으로 이르 는 말 로, 개인 혹은 정책 당국의 안전을 위한 관심이나 영향이 미치지 못 하는 구역 을 의미하는 것으로 볼 수 있다. 개인적 차원에서 볼 때 안전사각지대는 개인들의 부주의 혹은 잘못된 판단으로 인한 인적오류 를 의미한다. 조직적 차원에서 안전사각지대는 법규 및 규제의 부재로 인한 제도의 사각지대, 그리고 관련 제도는 마련 13

40 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 되어 있지만 제대로 관리가 되지 않는 관리의 사각지대 가 존재한다. 한 편, 과학기술적 차원에서는 어떤 새로운 위험에 대한 지식이 부족하여, 사 전에 제대로 관리하지 못하는 이른바 지식의 사각지대 문제를 고려할 수 있다. 마지막으로 전 사회적 차원에서는 이른바 안전불감증 에 대하여 살 펴볼 필요가 있다. 안전불감증은 사회 전체의 문화가 안전보다는 효율과 성과를 강조하면서 잦은 사고를 일으키는 현상을 의미한다. 결국 안전사각지대의 발굴 이 의미하는 것은 개인적, 조직적, 과학기술 적, 사회적 차원에서 사람들을 위협할 수 있는 위험요소들을 찾아낸다는 의미로 해석할 수 있을 것이다. 학술적 용어로 안전사각지대 발굴은 일반 적 위험관리(risk management) 과정의 하나인 위험의 식별 (risk identification) 과정으로 정의할 수 있다. 2. 학술적 정의 위험식별 (risk identification) 학술적으로 볼 때 안전사각지대의 발굴 은 일반적 위험관리 과정의 한 단계로 볼 수 있다. 여기서 일반적 위험관리(risk management) 과정이란 1) 위험식별 2) 위험분석 평가 3) 위험대응 4) 평가 및 보고 로 이어지 는 일련의 과정으로 볼 수 있으며, 이미 ISO 등 국제표준으로 활용 되고 있다. 여기서는 위험관리 과정의 역사적 정립과 표준화 과정을 살펴보 고 ISO 31000에서 활용하고 있는 위험관리 프로세스에 대해 알아본다. 서구 사회에서 위험관리(risk management)라는 용어가 처음 등장한 것 은 1957년에 웨인 스나이더(Wayne Snyder) 교수가 시카고에서 열린 북미 14

41 이론적 고찰 제2장 보험 구매인 학회(North America Insurance Buyer Conference)에서 였 다(Drennan and McConnell, 2007). 그 후 1960년대부터 위험관리 용어는 영연방 국가 사이에서 인기를 끌기 시작했고, 산업 저변에 확산되면서 국 제 기준 및 국가 기준을 수입하려는 노력이 진행되었다. 최초의 국가 단위 위험관리 표준은 1995년 호주와 뉴질랜드에서 시작되었다. 호주와 뉴질랜드 표준협회는 세계 최초로 위험관리 표준인 AS/NZS4360을 만들었고, 이 표준은 이후 일본과 캐나다의 표준의 기초 역할을 했다(Drennan and McConnell, 2007). 영국 역시 위험관리 전문가들을 중심으로 유사한 위험관리 표준이 개발되었고, 2008년 BS31100 위험관리 표준이 출판되었다 (Gallagher, 2011). 이후 표준기관들은 영국의 이 표준을 ISO 국제 표준(ISO : 2009)으로 인증했다(김은성 정지범 윤종설, 2011:36). ISO 31000에서 제시하고 있는 위험관리의 과정은 다음 장에서 자세히 소개할 것이다. 15

42 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 제2절 사고발생의 주요 요인 1. 사고(accident)란 무엇인가? FEMA의 분류 체계에 의하면 재난은 그 피해의 정도에 따라 비상상황 (Emergency) < 재난(Disaster) < 재앙(Catastrophe) < 절멸사건 (Extinction level event) 으로 구분이 가능하다(국립방재연구원, 2011 : 19). 사고(accident)는 비상상황(emergency)의 일종이며 그 의미는 우연 히 또는 의도적으로 발생한 결과로 피해자의 수가 그리 많지 않거나 물리 적 재산 손실이 비교적 작은 것 이다 1) (국립방재연구원, 2011 : 19). 한편 사고가 가진 개념은 자연재난이 아닌 누군가의 과실에 의한 것을 의미하는 경우가 많고, 따라서 인적 혹은 기술적 원인들을 강조한다. 예를 들어 D&E Reference Center(1998)에서는 사고를 의도하지 않은 피해를 발생시킨 사건, 산업재해(Unintended damaging event, industrial mishap) 라고 표현하면서 자연재해와 뚜렷하게 구분하고 있다. 이러한 기준들에 따른다면 결국 사고는 인적 기술적 원인으로 인적 혹 은 물적 피해가 발생하는 사건 을 의미한다. 반면 재난은 사회적 요인(인 적, 기술적; 사회재난)뿐만 아니라 자연적 요인(자연재난)에 의하여 많은 인명 및 재난피해가 발생하는 경우를 의미한다. 본 연구에서는 자연적 요인보다는 인적 기술적 요인에 의해 발생하는 1) An unexpected or undesirable event, especially one causing injury to a small number of individuals and/or modest damage to physical structures. Examples would be automotive accidents or damage from lightning striking a house. (Drabek 1996, Session 2, p. 3) 16

43 이론적 고찰 제2장 사회재난에 집중한다(재난 및 안전관리기본법 제3조 정의 2) ). 또한 사회재 난의 직접적 원인이 되는 소규모 사회재난으로서의 사고(accident)의 발생 매커니즘을 분석한다. 2. 사고를 유발시키는 주요 요인 사고는 왜 일어나는가? 전통적으로 사고에 대한 이론은 산업재해에 대 한 분석에서 출발했다고 볼 수 있다. 최초 산업재해를 중심으로 사고발생 의 매커니즘을 분석한 이론들은 작업자의 실수에 집중했다. 1:29:300의 하인리히 법칙 3) 으로 잘 알려진 허버트 하인리히(Herbert Heinrich) 역시 작업자 요인, 즉 인적오류에 집중한 도미노 이론 등을 제시했다. 물론 작업자(인간)의 실수로 사고가 발생하는 경우가 많지만, 기계 혹은 설비의 문제로 사고가 발생할 수도 있다. 설비가 노후화 되면서 고장이 발 생할 수도 있고, 잘못된 설계로 인한 오작동 가능성도 있다. 따라서 기술 2) 제3조 정의 1. 재난 이란 국민의 생명 신체 재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로서 다음 각 목의 것 을 말한다. 가. 자연재난 : 태풍, 홍수, 호우( 豪 雨 ), 강풍, 풍랑, 해일( 海 溢 ), 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사( 黃 砂 ), 조류( 藻 類 ) 대발생, 조수( 潮 水 ), 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해 나. 사회재난 : 화재 붕괴 폭발 교통사고 화생방사고 환경오염사고 등으로 인하여 발생하는 대통령 령으로 정하는 규모 이상의 피해와 에너지 통신 교통 금융 의료 수도 등 국가기반체계의 마비, 감 염병의 예방 및 관리에 관한 법률 에 따른 감염병 또는 가축전염병예방법 에 따른 가축전염병의 확산 등으로 인한 피해 3) 하인리히는 1931년에 출간된 자신의 책 산업재해 예방 : 과학적 접근 에서 산업재해로 인한 중상자 가 1명 나올 경우 그 전에 같은 원인으로 발생한 경상자가 29명 있었고, 부상을 당하지는 않았지만 같 은 원인으로 경미한 사고를 겪었던 사람이 400명 있었다 는 사실을 밝히면서, 중상 : 경상 : 분상이 발생하지 않는 사고의 비율이 1 : 29 : 300 임을 주장했다 (김민주, 2014 : 16에서 재인용). 17

44 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 혹은 기계적 문제 역시 사고 발생의 중요한 요인이 될 수 있다. 사고의 직접적 원인은 사람의 실수 혹은 설비의 문제이지만, 사람과 설 비를 관리하는 조직의 문제 역시 간과할 수 없다. 즉, 작업자의 피로도를 높이는 관리 경영 행태 혹은 설비의 이상유무를 주기적으로 점검하지 못 한 조직의 관리 행태 역시 사고발생의 중요한 요인이 될 수 있다. 사고발생의 매커니즘을 설명한 다양한 이론들은 위에서 제시한 인간, 기술, 조직의 각 요소들과 이들 간의 상호작용을 강조한다. 대표적으로 미 국의 NTSB(National Transport Safety Board) 4) 에서는 사고 조사 시 다 음과 같은 4가지 요인(4M)을 기본으로 분석한다(Friend and Kohn, 2014 : 89-90; 정진우, 2015 : 110에서 재인용). 인간(Man)-개인의 실수 등 인적 요인 설비(Machine)-기계 설비의 결함, 고장, 기술적 오류 등 물적 요인 환경(Media)-작업정보, 방법, 환경 등 관리(Management)-경영 관리상의 요인 과거의 사고조사는 기계 설비의 고장 혹은 작업자의 실수 등 직접적 원 인 을 조사하는 것에 중심을 두었지만 이러한 직접적 원인만이 사고의 근 본적 원인이라고 보기는 힘들다(정진우, 2015 : 110). 따라서 인간과 설비 에 대한 직접적 원인뿐만 아니라 부차적 원인으로서 작업 환경이라든지 4) 미 연방교통안전위원회(NTSB; National Transport Safety Board)는 주요 교통사고의 원인을 조사하여 개 선방안을 제시하는 미국의 교통사고 조사기구이다. NTSB의 의장은 대통령이 임명하며 독립된 연방 정부 기구로서 과학적이고 독립적인 사고조사에 있어 세계적인 권위를 인정받고 있다 (한경 경제용어사전). 18

45 이론적 고찰 제2장 경영관리 상의 문제점을 함께 볼 필요가 있다. 한편, 이러한 다양한 요인들이 서로 별개로 작동하는 것은 아니다. 각각 의 요인들끼리는 밀접하여 얽혀 있기 때문에 하나의 시스템으로 이해하는 것이 바람직할 수 있다. Goetsch(1998, 2015)는 사고 매커니즘을 이해하 기 위해 Host(사람)-Agent(설비)-Environment(환경) 5) 가 서로 영향을 주고받는 시스템 모델을 제안한다. 즉, 각각의 요인들뿐만 아니라 하나의 요인이 다른 요인에 영향을 미치어 전반적인 사고 발생의 확률을 높이거 나 낮출 수 있다는 것이다. Goetsch(2015 : 40)는 이러한 시스템적 접근 을 통하여 사고를 관리할 수 있는 모델을 다음의 그림과 같이 제시했다. 그림 2-1 사고 관리를 위한 시스템 모델 출처: Goetsch(2015 : 40) 5) 여기에서의 환경은 4M 모델의 Media와 Management를 함께 포함하는 것으로 볼 수 있다. 19

46 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 이 연구에서는 이상의 내용을 바탕으로 사고를 유발하는 주요 요인을 인간(Man), 기술(설비, 기계 등; Machine), 조직(환경, 경영 관리 등; Media+Management) 등 세 가지 요인으로 정리한다. 그림 2-2 사고발생의 주요 요인 앞에서 언급한 바와 같이 이들 세 요인은 각각 개별적으로 존재하는 것 이 아니며, 서로 간에 밀접한 영향을 주고받으며 사고 발생에 영향을 미칠 수 있다. 20

47 이론적 고찰 제2장 제3절 사고발생의 원인 이론 이 절에서는 앞에서 제시했던 사고발생 요인들을 다룬 다양한 이론들을 소개한다. 이 이론들은 인간 기술 조직들의 개별적 영향을 중심으로 이론 을 전개시키고 있으나 각 요인들 사이에는 다양한 형태의 상호 작용이 있 을 수밖에 없다. 따라서 먼저 각 이론들을 살펴보고 이들 이론을 연계한 분석의 틀을 만들고자 한다. 1. 인적 요인 이론 다양한 사고의 원인이론들 중 인적요인 이론들은 다른 어떤 요인들보다 도 개인(작업자)의 잘못이 사고의 궁극적인 원인이라는 전제를 가지고 있 다. 여기에서는 인간(개인, 작업자)의 실수에 대한 학술적 논의로서 휴먼 에러(human error)에 대해 살펴보고, 대표적 이론으로서 도미노 이론과 행동이론을 다룬다. 1) 인적오류(휴먼에러; Human Error) 왜 인간은 어처구니없는 실수를 반복하는가? 현대문명의 급속한 발달로 기계의 신뢰도는 크게 향상되고 있지만, 기계가 인간이 가지고 있는 임기 응변의 능력이나 유연한 사고를 대체할 수 있는 시대는 아직 아니다. 결국 인간의 개입은 불가결한 것이며, 이 과정에서 발생하는 인간의 과오는 불 21

48 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 가피하게 발생하는 것이기 때문에 휴먼에러를 예방하기 위한 노력이 절실 히 요구된다(한국산업안전보건공단, 2004). (1) 인적오류(휴먼에러)의 정의 학술용어로서 인간의 실수를 의미하는 휴먼에러(Human Error)는 인간 이 만들어 내는 에러를 의미한다. 여기서 에러(error)란 주어진 목표로부 터 일정한 제한범위를 벗어난 결과 를 의미하며 따라서 휴먼에러는 작업 자가 작업의 허용범위를 벗어난 일련의 행동 을 의미한다(한국표준협회, 2013 : 5). 산업현장에서 휴먼에러는 일반적으로 작업의 허용범위를 벗어 난 불안전행동(unsafe act)을 의미하곤 한다. 학술적으로 휴먼에러가 의미하는 것을 단순히 작업자 실수 로 번역하기에 는 휴먼에러가 가진 여러 함의를 포괄하는데 한계가 있다. 우리나라에서는 휴먼에러를 각 전문 분야의 특징에 따라 인적오류, 인간오류, 작업자실수, 인간실수 등으로 번역되어 사용되지만, 이러한 번역들이 모두 적절치 않다고 판단하여 휴먼에러 를 공식적 학술용어로 사용하는 경우가 더 많은 것으로 보인다. 김유창 정현욱 배창호(2011 : 128)에 따르면 관련 업계에 따라 고의 성 없이 정확하게 업무를 수행하지 못했을 때 휴먼에러와 인간실수라는 용어 를 많이 사용하고 있으며, 고의적인 규칙위반 등의 행동을 포함하여 위험한 행동전체를 불안전한 행동 으로 사용하는 경우가 많다고 주장한다. 이 연구에서는 휴먼에러라는 학술용어가 행정학적 이해에 부적합하다고 판단하여 인적오류 로 통일하여 사용하고자 한다. 인적오류에 대한 정의 는 학자에 따라 매우 다양하다. 22

49 이론적 고찰 제2장 리즌(Reason, 1990 : 9)은 인적오류를 계획하고 실행한 일련의 정신 적 신체적 활동이 의도한 결과를 달성하지 못한 것들 중, 그 실패가 다른 우발적인 것들의 개입(interposition)으로 인한 것이 아닌 경우 라고 정의 하고 있다. 샌더스와 맥코믹(Sanders & McCormick, 1992)에 의하면 효 율이나 안전성이나 시스템 성능을 저해하는, 혹은 그럴 가능성이 있는 부 적절하거나 바람직하지 않은 인간의 결정이나 행동 으로 인적오류를 정의 하고 있다(이관석 이영관, 2011 : 에서 재인용). 그 외에도 다양한 학자들이 표 2-1과 같이 인적오류를 정의하고 있다. 이와 같이 다양한 정의를 종합해 보면 인적오류란 시스템의 안전, 성 능, 효율을 저하시키거나 감소시킬 수 있는 잠재력을 갖고 있는 부적절하 거나 원치 않는 인간의 결정, 또는 행동으로 어떤 허용범위를 벗어난 일련 의 동작 으로 정의할 수 있다(Meister, 1971; 김유창 정현욱 배창호, 2011 : 128에서 재인용). 표 2-1 인적오류의 정의 학자 Reason (1990) Kaiho (1996) Haga (1993) Meister (1972) 정의 인간이 계획하고 실행한 일련의 정신적 신체적 활동이 의도한 결과를 달성 하지 못한 것들 중, 그 실패가 다른 우발적인 것들의 개입(interposition)으로 인한 것이 아닌 경우 실수란 인간의 적극적 행위로서, 그 행위가 무엇인가의 기준에 비추어 보았 을 때 기준으로부터 현저히 벗어나 있는 것 인간의 결정 또는 행동 중 본인의 의지와는 반대로 사람, 동물, 사물, 시스템, 환경의 기능, 안전, 효율, 쾌적성, 이익, 의도, 감정을 상하게 하거나 파괴하 는 것 시스템의 안전, 성능, 효율을 저하시키거나 감소시킬 수 있는 잠재력을 갖고 있는 부적절하거나 원치 않는 인간의 결정, 또는 행동으로 어떤 허용범위를 벗어난 일련의 동작 23

50 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 학자 정의 Sanders & McCormick 효율이나 안전성이나 시스템 성능을 저해하는, 혹은 그럴 가능성이 있는 부 (1992) 적절하거나 바람직하지 않은 인간의 결정이나 행동 자료 : 이관석 이영관(2011 : ), 김유창 정현욱 배창호(2011 : 128)의 내용을 정리 (2) 인적오류의 분류 인적오류는 결과적, 행태적, 원인적 기준 등에 따라 다양하게 분류되고 있다. 스와인과 거트만(Swain & Guttman)은 인적오류를 인간의 행위, 즉 개 별적인 행동결과에 따라 분류하였으며, 분류방법이 쉽고 구체적이어서 산 업현장에서 자주 사용되고 있다(한국산업안전보건공단, 2004:8에서 재인 용. 생략오류(error of omission)는 필요한 작업 내지 단계를 수행하지 않 은 오류이며, 실행오류(error of commission)는 작업 내지 단계는 수행하 였으나 잘못한 오류이고, 과잉행동 오류(extraneous act)는 해서는 안 될 불필요한 작업 행동을 수행한 오류를 말하며, 순서오류(sequential error) 는 작업수행의 순서를 잘못한 오류이며, 시간오류(time error)는 주어진 시간 내에 동작을 수행하지 못하거나 너무 빠르게 혹은 너무 느리게 수행 하였을 때 생긴 오류를 말한다(한국산업안전보건공단, 2004:8). 메이스터(Meister, 1971)는 인적오류를 작업의 종류에 따라 분류하였으 며, 구체적 내용은 다음과 같다. 조작오류(operating error)는 기계나 장 치의 조작 시 발생하는 오류이며, 설계오류(design error)는 설비 장치를 설계할 때 발생하는 오류를 말하고, 제조오류(manufacturing error)는 조 립을 주로 하는 제조공정에서의 오류이고, 설치 및 관리오류(installation and maintenance errors)는 설비 장치를 설치할 때 잘못된 설치와 조정 24

51 이론적 고찰 제2장 을 한 에러, 양품 불량품을 구별하거나 결함을 검출하는 도중에 발생하는 에러, 점검 보수를 주로 하는 보전작업상의 오류 및 작업장에서 잘못된 관 리로 발생하는 오류를 말한다(김유창 정현욱 배창호, 2011 : 129). 리즌(Reason, 1990)은 Rasmussen(1983)의 SRK(Skill, Regulation, Knowledge) model을 바탕으로 인적오류를 수행수준에 따라 분류하였다. 기술기반 수준(skill-based level)에서의 기술오류는 주의오류(slips 6) )와 기억오류(lapses)로 구분할 수 있다. 이는 일상적인 행동과 관련이 있으 며, 주의를 집중하지 않았거나(주의오류), 망각했기 때문에(망각오류) 의 도와 다르게 작업이 수행되는 것을 의미한다(Reason, 1990; 김유창 정현 욱 배창호, 2011). 규칙기반수준(rule-based level)에서의 규칙오류(RB mistake)는 문제 상황에서 규칙을 잘못 적용하거나 잘못된 규칙을 적용하 는 것을, 그리고 지식기반수준(knowledge-based level)에서의 지식오류 (KB mistake)는 새로운 상황에 대한 불충분한 지식이나 경험으로 인해 발 생하는 실수를 의미한다(Reason, 1990; 김유창 정현욱 배창호, 2011). 6) Merriam-Webster 사전에서는 slip과 lapse를 각각 다음과 같이 정의한다( - slip : an unintentional and trivial mistake or fault - lapse : a slight error typically due to forgetfulness or inattention 25

52 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 그림 2-3 Reason의 인적오류 종류 자료 : Reason(1990 : 207)을 수정. 이상의 내용을 바탕으로 인적오류에 대한 분류들을 종합하면 아래의 표 와 같다. 이 연구에서는 주로 리즌(Reason, 1990)이 제시한 분류를 활용 하여 분석을 수행할 것이다. 표 2-2 인적오류의 분류 학자 기준 분류 생략오류 (error of omission) Swain 실행오류 (error of commission) & 개별적인 과잉행동오류 (extraneous act) Guttman 행동결과 순서오류 (sequential error) (1980) 시간오류 (time error) Meister 작업의 조작오류 (operating error) (1971) 종류 26

53 이론적 고찰 제2장 학자 기준 분류 Reason* (1990) 수행 수준 설계오류 (design error) 제조오류 (manufacturing error) 설치 및 관리오류 (installation and maintenance error) 기술기반 수준 주의오류(slips) (skill-based level) 기억오류(lapses) 규칙기반 수준 규칙오류 (rule-based level) (RB mistake) 지식기반 수준 지식오류 (knowledge-based level) (KB mistake) * Rasmussen(1987)의 SRK model을 바탕으로 분류 자료 : 한국산업안전보건공단(2014 : 8); 김유창 정현욱 배창호(2011 : 129); Reason(1990)의 내용을 재 정리 2) 도미노 이론 허버트 하인리히는 1920년대에 미국 보험사인 Travelers Insurance Company에서 일하면서 다양한 사고통계를 접하게 되었다(Goetsch, 2015). 그는 실제 발생한 7만 5,000개의 사고를 정밀 분석하여 1931년 산 업재해 예방 : 과학적 접근(Industrial Accident Prevention : A Scientific Approach) 이라는 책을 출판하게 된다(김민주, 2014). 이 책에 서 제시한 사고의 법칙이 이른바 1:29:300의 법칙으로 잘 알려졌고, 이와 함께 사고의 매커니즘을 분석한 도미노 이론 을 제시했다. 도미노 이론이 제시하는 핵심은 사고는 하나의 결정적 원인에 따라 발 생하는 것이 아니라 사고 이전에 다양한 원인들이 연쇄적 반응을 일으켜 발생한다는 것이다. 마치 여러 개의 도미노가 일렬로 세워져 있는 상황에 서 첫 도미노가 넘어지면서 연쇄적으로 다른 도미노들이 넘어져서 사고가 발생하는 상황을 묘사한 것이다. 하인리히는 이를 5개의 일렬로 서 있는 27

54 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 도미노로 가정했고, 각각은 다음과 같은 의미를 갖는다. 각각의 요인은 다 음과 같다(정진우, 2015; Goetsch, 2015). 선천적 기질 및 사회환경 : 인간의 타고난 유전적 내력 및 사회 환경. 무모함 탐욕 과 같이 바람직하지 않은 유전적 요인 혹은 이러한 문제적 성격을 만드는 주변의 사회 환경 인간의 결함 : 문제가 있는 유전적 내력 및 사회 환경에 따라 실제로 갖게 되는 개 인의 선천적 혹은 후천적 결함. 이러한 결함은 사고를 발생시키는 가장 직접적 원 인이 될 수 있음 불완전한 행동 및 기계적 물리적 위험 : 결함을 가진 인간이 하게 되는 위험한 행 동 혹은 작업자를 위협하는 기계(설비)적 문제(안전장치 고장 등) 사고 : 추락, 물체의 낙하, 기계의 붕괴 등 우연히 일어나는 것처럼 보이는 사건. 이 사건에 의해 피해가 발생하면 사고로 발전 상해 : 사고의 결과로 초래되는 작업자의 손상(injury). 즉 사고가 발생하여 작업자 가 다치거나 경제적 피해가 발생하는 경우. 하인리히는 산업재해는 위에서 제시한 다섯 가지 요소가 연쇄적으로 작 용하면서 발생한다고 주장했다. 따라서 만일 중간의 어떤 하나의 도미노를 사전에 제거한다면 산업재해를 미연에 예방할 수 있다는 것이 도미노 이 론에서 주는 교훈이다. 이를 도해화하면 아래와 같다. 28

55 이론적 고찰 제2장 그림 2-4 하인리히의 도미노 이론 모델 자료 : 현대카드캐피털 홈페이지 ( 그림을 수정 도미노 이론은 작업자의 문제(인간)와 함께 사회환경(조직), 설비(기술) 의 문제를 모두 언급했으나 근본적으로 작업자 개인의 과실을 너무 강조 한 측면이 있다(Zeller, 1986; Abdelhamid and Everett, 2000). 그의 분 석에 따르면 88%의 사고는 작업자의 위험한 행동(unsafe acts)에 의한 것 이며, 20%는 작업장의 위험한 환경(unsafe condition), 그리고 나머지 2%만이 피할 수 없는 것이라고 주장했다(Goetsch(2015)에서 재인용). 이 러한 분석들에 대하여 마뉴엘레(Fred A. Manuele, 2014)는 도미노이론이 29

56 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 사람의 결함(잘못)을 지나치게 강조하고 운영시스템의 잘못을 간과했다 고 비판했다(정진우(2015 : 103)에서 재인용). 결국 하인리히는 대부분의 사고의 시작은 궁극적으로 사람의 선천적 혹은 후천적 결함에 기인한다고 본 것이다. 물론 작업자의 결함과 이로 인한 과실이 사고의 주된 발생원인 일 수 있지만 그가 실수하게 만든 작업자 환경 및 관리체계의 문제 역시 매우 중요할 수 있는데, 하인리히는 사고의 궁극적 원인을 개인에게 전가 했다는 이유로 비판을 받았다. 도미노 이론은 그 이론이 가진 기본적 전제에 따라 효과적 사고예방정 책 수립에 한계를 가질 수밖에 없다. 도미노 이론에 따르면 작업장에서 재 해를 줄이기 위해 가장 중요한 것은 결국 작업자의 부주의방지이며 이를 위해서는 작업자들의 주의를 환기하고 교육을 철저히 해야 한다는 단순논 리로 발전하게 된다(정진우, 2015). 그러나 사고의 발생은 개인의 잘못뿐 만 아니라 작업환경의 기술적 문제, 작업자를 과로하게 만드는 조직의 문 제 등 다양한 문제가 복합되어 발생하곤 한다. 즉, 관리로서의 조직에 대 한 중요성을 강조할 필요가 있다는 것이다. 이러한 측면에서 피터슨(Petersen, 1982)은 하인리히의 이론을 사고의 직접적 원인은 작업자(사람)이지만, 조직(관리, management)이 사고예방 에 책임과 역량을 가지고 있다 로 해석할 수 있다고 주장했다(Abdelhamid and Everett, 2000 : 53에서 재인용). 도미노 이론은 이러한 한계에도 불구하고 이후 많은 사고원인 이론의 기초가 되었고, 이를 재해석하고 특히 조직 및 관리의 측면을 강조한 다양 한 이론(대표적으로 버드(Bird, 1974)의 신도미노 이론 등)들의 출발점이 되었다(Abdelhamid and Everett, 2000). 30

57 이론적 고찰 제2장 3) 행동이론(Behavioral theory) 행동이론(behavioral theory)은 파블로프(Pavlov)의 조건반사, 스키너 (Skinner)의 학습이론 등에 근거한다(이철수 외, 2009). 행동이론은 인간 의 행동을 분석하여 실증적 이론을 구축하고 이를 현장에 적용하려 한다 (이철수 외, 2009). 행동이론은 특히 심리학자 스키너의 연구를 통해 널리 보급되었는데 그는 동물실험을 통해 보상과 강화가 행동의 형성 과정 에 큰 영향을 준다는 것을 증명했고(Slater, 2004 : 16), 이를 다양한 현장에 적용했다. 행동이론은 인간의 자발적 행동이란 사실은 외부 자극에 따라 유도된 것이며, 따라서 훈련을 통해 긍정적 강화 현상을 일으킨다면 인간 의 행동을 조작할 수 있다고 주장했다. 이러한 행동이론은 최근 경제학(행 동경제학) 등의 분야에서 크게 각광을 받고 있는데, 안전 분야에서도 오래 전부터 행동이론을 통한 작업자의 긍정적 강화를 위한 다양한 이론들이 전개되어 왔다. 행동이론을 이용하여 사고의 원인을 분석하고 사고를 예방하려는 노력을 BBS(behavior-based safety)라고 일컫는다(Goetsch, 2015). BBS가 지향 하는 것은 행동이론에 따라 적절한 인센티브와 보상을 통해 안전한 행동을 강화 하고 불안전한 행동을 억제시키는 것이다. BBS는 사람들의 실수에 의한 사고 발생을 분석하고 이들의 행동에 적절하게 개입하기 위한 모델로서 ABC 를 제안한다. ABC 모델은 A(activators or antecedent event; 행위자 혹은 이전 사건) B(Behavior; 행동) C(Consequence; 결과) 로 이어지는 단선적 모델로서 사고를 유발하는 인간의 행동과 이 행동을 불러일으키는(강 화시키는) 요인에 대한 분석을 위한 것이다(Geller, 1999; Goetsch, 2015). 31

58 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 행동이론을 이용한 사고원인의 분석은 어떤 사람들은 다른 사람들에 비 하여 더 많은 사고를 일으킨다 는 사고다발이론(accident proneness theory)에 근거한다(Abdelhamid and Everett, 2000). 사고를 많이 발생 시키는 사람들은 그들만의 특성을 가지고 있는데 이들의 행동을 분석하여 사고의 원인을 밝혀내고 예방정책을 제안하게 된다. 이에 따른 대표적 이 론들은 다음과 같다. (1) 커의 경각심 이론(Goals freedom alertness theory; Kerr, 1957) 커(Kerr, 1957)의 이론은 경각심(alertness)의 중요성을 강조한다. 그는 산업재해는 낮은 품질(low quality)의 작업자 문제이고 이는 생산라인에서 의 불량품 문제와 같다고 인식한다(Friend and Kohn, 2014). 그리고 이러 한 작업자 불량의 문제는 작업자들의 경각심 수준이 낮기 때문이라고 진단 한다. 커(Kerr, 1957)는 경각심은 긍정적인 조직문화와 심리적 환경을 통해 높일 수 있고, 이를 통해 사고를 줄일 수 있다고 주장한다(Friend and Kohn, 2014 : 89). 결국 이 이론은 작업장의 심리적 보상(reward)이 사고 예방을 위해 매 우 중요하다고 강조한다. 여기서 심리적 보상을 받을 수 있는 작업장의 환 경은 작업자들이 업무에 적극적으로 참여할 수 있고, 달성 가능한 목표를 스스로 세우고(Goal freedom), 목표 달성을 위한 방법 역시 스스로 선택 할 수 있는 환경을 의미한다(Rojas, 2009 : 184). 따라서 경영진들은 사고 예방 및 성과 향상을 위해 작업자들이 구체적이고 달성 가능한 목표를 설 정하고 이를 수행하는 방법적 자유도(freedom)를 갖도록 노력할 필요가 있다는 것이 이 이론에서 강조하는 것이다(Rojas, 2009 : 184). 32

59 이론적 고찰 제2장 (2) 동기-보상-만족 모델 (Petersen 1975). 동기-보상-만족 모델(Motivation reward satisfaction model)은 보상 (rewards)이 성과에 매우 큰 영향을 끼치며, 이 보상이 무엇이어야 하는지 에 관심을 보인다. 일반적으로 보상은 경제적인 것만을 강조하곤 하지만 실제로 보상은 매우 다양한 방법으로 이루어질 수 있다. 이 이론에서 특히 강조하는 것은 경제적 인센티브 같은 외적 보상이 아니라 내적(intrinsic) 보상의 중요성이다. 새로운 기술을 배울 수 있고, 개인적 지식을 넓히고, 성공적인 팀에 참여하는 등 다양한 형태의 심리적 내적 보상은 작업자들 의 만족감을 높이고, 이를 통해 더욱 큰 동기를 부여 받아 사고를 줄이는 데 기여할 수 있다(Friend and Kohn, 2014 : 89). (3) 인적요인이론 (Human factor theory) 인적요인이론은 사고발생의 원인이 궁극적으로 사람의 잘못에 의한 것 이라고 전제한다. 일반적으로 사람의 실수는 과로, 부적절 반응, 부적절 행동에 기인한다(Goetsch, 2015). 이러한 인적요인이론을 구체화 한 사람 으로는 페럴(Ferrel)을 들 수 있다. 페럴은 물리적 환경과 정신적 역량의 부조화가 과로로 이어지고, 과로에 따른 부적절 반응과 부적절 행동이 사 고로 이어지는 경로를 제시했다(Hosseinian and Torghabeh, 2012 : 57 에서 재인용). 33

60 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 그림 2-5 Ferrel의 인적요인이론 자료 : Hosseinian and Torghabeh(2012 : 57)를 수정 2. 조직 중심 이론 사고발생에 있어 개인의 책임을 높게 평가하는 이론들은(특히 하인리히 의 도미노 이론) 사고의 원인을 너무 단순화 시켰다는 비판을 받았다 (Zeller, 1986; Abdelhamid and Everett, 2000; 정진우, 2015 등). 이러 한 비판에 따라 개인의 동기와 행동을 유발하고, 그들에게 작업환경을 제 공하는 조직(경영)의 역할을 강조하는 새로운 모델들이 등장한다. 이러한 이론들은 조직중심이론 혹은 경영중심이론(Management-based theory) 으로 일컬을 수 있다. 34

61 이론적 고찰 제2장 이러한 시각은 사고와 재난의 원인이 한 개인의 실수 때문이 아니라 조 직, 그 자체의 내재적 특성에 기인한다는 조직사회학의 관점이다. 조직사 회학자들은 조직이 베버가 생각하는 합리주의적 기대에서 벗어날 수 있다고 주장한다( deviate from the rationalist expectations of the Weberian model )(Vaughan, 1999 : 272). 특히 다이앤 본(Diane Vaughan, 1996; 1999)은 실수, 부정행위, 사고와 재난 등의 발생은 조직의 운영 과정에서 일상적인 것으로서 조직적 일탈이 체계적으로 만들어지는 것 이라고 주장한다 (Routine Nonconformity : the Systematic Production of Organizational Deviance). 본은 1986년 발생했던 챌린저호 폭발사고 이후, 사고원인을 분석하여 NASA(미항공우주국) 조직에서 발생했던 조직적 일탈의 정상화 과정(normalization of deviance) 을 밝혀냈다. 본은 조직적 일탈을 조직이 만들어내는 공식적 디자인 목표와 규범적 기준이나 기대를 벗어나는 결과 7) 라고 정의한다(Vaughan, 1999 : 273). 그녀는 이러한 조직적 일탈이 정상적으로 작동하는 조직시스템의 붕괴로 인한 결과 이며, 대부분의 조직적 일탈은 시스템 자체의 특성에 따른 일 상적 부산물 이라고 주장한다(Vaughan, 1999 : 274). 결국 이러한 조직적 일탈은 예측 불가능한 실수가 아닌 사회 조직에서 반복적으로 발생하는 것이기 때문에 관리할 수 있기를 기대하는 것이다. 이 보고서에서는 이러한 조직중심이론들을 산업안전 등 실무적 미시적 관 점과 조직사회학에서 이야기하는 이론적 거시적 관점을 구분하여 다루고자 7) an event, activity, or circumstance, occurring in and/or produced by a formal organization, that deviates from both formal design goals and normative standards or expectations, either in the fact of its occurrence or in its consequences, and produces a suboptimal outcome as organizational deviance (Vaughan, 1999a : 273). 35

62 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 한다. 실무적 미시적 관점을 대표하는 산업안전 분야의 이론들은 도미노이론 에서 조직의 역할을 강조한 버드(Bird)의 신도미노 이론, 피터슨의 다중원인 이론, 리즌(Reason)의 스위스 치즈 모델 등을 다룰 것이고, 이론적 거시적 관점의 조직사회학 분야의 이론들은 본(Vaughan, 1999)이 조직의 어두운 측면(Dart Side of Organization) 이라는 논문에서 정리한 조직에서의 실수, 부정행위, 재난을 해석하는 사회학자들의 시각을 제시할 것이다. 1) 산업안전 분야의 이론 (1) 버드의 신도미노 이론 버드와 로프터스(Bird and Loftus, 1976)는 하인리히의 도미노모델에서 조직과 경영의 역할을 강조하는 새로운 형태의 도미노모델을 제안했다. 이 모델 역시 5개의 요소가 도미노 형태로 나열된 것인데 각각의 요소를 살펴보 면 다음과 같다(Friend and Kohn, 2014 : 84-86; 정진우, 2015 : ). 제어의 부족(관리) : 경영자의 전반적 역할로서 계획(planning), 조직(organizing), 지휘(leading), 감독(controlling) 등 기본적 원인(근원) : 사고를 발생시키는 두 가지 요인, (1) 개인적 요인(작업 숙련도 전 문성 부족, 동기 부족, 신체적 정신적 문제 등); (2) 업무적 요인(잘못된 작업기준, 설비 디자인 관리의 부적절함, 장비의 마모 등) 직접적 원인(징후) : 위험한 행동 혹은 위험한 상태(작업장 등의) 사고(접촉) : 추락, 물체의 낙하, 기계의 붕괴 등 우연히 일어나는 것처럼 보이는 사건. 이 사건에 의해 피해가 발생하면 사고로 발전 상해(손실) : 사고의 결과로 초래되는 작업자의 손상(injury) 혹은 물적 손실 36

63 이론적 고찰 제2장 그림 2-6 Bird의 신도미노 이론 자료 : 정진우(2015 : 104)를 수정 버드의 이론과 하인리히 이론의 가장 큰 차이는 앞의 두 단계에서 두드 러진다. 첫 단계에서 하인리히는 인간의 유전적 기질을 강조했으나 버드는 경영 및 조직의 문제를 지적했다. 두 번째 단계에서 하인리히는 인간의 결 함을 강조했으나 버드는 개인적 요인과 업무적 요인을 구분하면서 특히 경영상의 문제를 지적했다고 볼 수 있다. 따라서 버드의 신도미노 이론은 산업재해를 예방하는 정책적 제안 역시 작업자 개인에 대한 경각심 고취보다는 조직적, 경영적 문제점을 분석하고 이를 개선하는 방향으로 제시되곤 한다. (2) 다중원인모델(Multiple Causation Model) 앞서 지적한 바와 같이 하인리히의 도미노 이론은 결국 개인의 잘못에 만 집중한 단선적 모델(single factor model)이라는 한계가 있다. 그러나 사고는 다양한 요소들이 복합되어 발생한다는 인식이 확산되면서, 다양한 요소들을 사고의 원인으로 보는 다중원인모델(multiple causation model) 들이 제시되었다. 여기서는 피터슨(Petersen, 1971)의 모델과 그로스 (Grose, 1972)의 모델을 살펴볼 것이다. 37

64 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 1 피터슨의 다중원인모델 피터슨(Petersen, 1971)은 사고의 원인을 단일 원인으로 설명하기에는 한계가 있고 다중적 요인을 고려해야 한다고 생각했다. 그는 특히 중요한 2개의 사고를 유발하는 요인(주원인, leading cause)으로 불안전 행 동 (unsafe act)과 불안전 상태 (unsafe condition)를 제시했다. 그리고 이러한 불안전 행동과 상태를 유발하는 또 다른 다양한 하위 원인(부원인, sub-cause)들이 있을 수 있다고 주장했다. 따라서 다양한 부원인들이 무 엇인지를 밝혀내고 이를 제어하면 사고를 직접 유발하는 불안전 행동과 상태를 예방할 수 있다는 것이다(Hosseinian and Torghabeh, 2012). 아 래의 그림은 도미노모델과 같이 단선적 모델이 아닌 다중요인 모델로서의 피터슨의 다중원인모델이다. 그림 2-7 Petersen의 다중원인 모델 자료 : Hosseinian and Torghabeh(2012 : 55)를 수정 38

65 이론적 고찰 제2장 2 그로스의 다중원인모델 그로스(Gross, 1972)의 다중원인모델 역시 사고는 다양한 원인이 복합 적으로 작용하여 발생한다는 이론이다. 그는 현대사회의 다양한 기관에서 많이 활용하고 있는 4M 요인 8) 을 제안했다. 그림 2-8 Gross의 다중원인모델의 4M 요인 자료 : Gross(1972); Brauer(2006 : 26) (3) 리즌의 스위스 치즈 모델 리즌(Reason, 1990)은 조직중심이론으로 스위즈 치즈(Swiss Cheese) 모델에 의한 조직사고론을 제시했다. 그의 주장에는 사고의 원인을 개인 에 한정하는 것은 적당하지 않고, 그 원인은 조직에 있다 는 생각이 자리 잡고 있다(정진우, 2015 : 106). 이 모델은 여기저기 구멍이 뚫린 스위스 치즈를 빗대어서 사고원인을 설명하는 이론이다. 즉, 불규칙한 구멍이 나 있는 스위스 치즈도 여러 장을 겹쳐 놓으면 구멍이 메워지듯, 위기에 대응 8) 앞서 제시한 NTSB의 4M 요인을 참조하라. 39

66 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 할 여러 장치 중 한가지만이라도 제대로 작동한다면 사고가 발생하지 않 거나 확대되지 않을 것이라는 이야기다. 리즌은 다중방호조치(defense in depth)가 스위스 치즈의 벽처럼 존재 하지만, 스위스 치즈에 존재하는 구멍처럼 방호조치가 완전무결하지는 않 으며, 작업자 에러(active failure), 조직 에러(latent error/failure /condition)가 원인이 되어 구멍이 생기고, 그렇게 생긴 각 구멍이 일직선 으로 배열되는 경우, 위해요인이 재난(disaster)으로 이어진다고 보았다. 스위스 치즈 모델에 따라 위험이 현재화하는 원인에는 다음과 같은 것들 이 있다 (Reason, 1990; 정진우, 2015 : 107). 설계단계에서 발견할 수 없는 경우 구멍이 작아 수용 가능한 잔류위험성이라고 판단한 경우 구멍이 있더라도 다른 방호기능(커버 등)으로 저지할 수 있다고 판단한 경우 예기치 않은 새로운 요인이 발생한 경우 리즌은 스위스 치즈 모델을 통해서 조직요인의 중요성을 강조하고 있는 데, 결국 사고라는 것은 조직요인이 유발하는 사업장요인이 다시 불안전행 동을 유발하여 발생하는 것이라고 보고 있기 때문이다. 따라서 그는 이러 한 사고요인의 상호작용을 인식하여 각 단계에 맞는 적절한 방호조치가 필요하다고 주장한다. 리즌은 안전을 위하여 다중의 보호장치를 마련하더라도 사고는 발생할 수 있다고 믿었다. 이는 각 단계에서 방어가 실패할 수 있고 이 실패의 연 쇄가 사고로 이어진다는 논리였다. 리즌은 이러한 실패를 잠재적 요인 40

67 이론적 고찰 제2장 (latent failures)과 직접적 요인(active failures)로 구분했다. 여기서 직 접적 요인은 운전자의 실수로 항공기 선박 열차 사고가 발생하는 경우를 예로 들 수 있다. 또 다른 직접적 요인은 운전자의 조작을 도와주는 안전 장치 혹은 치명적 사고를 막을 수 있는 방호장치가 고장 나는 경우를 들 수 있다. 반면 잠재적 요인은 직접적 요인을 불러일으키는 간접적 요인이 다. 예를 들어, 운전자의 피로와 실수의 원인이 되는 경직된 조직 문화 혹 은 잘못된 공정규칙 등을 예로 들 수 있다. 아래의 그림은 리즌의 스위스 치즈 모델을 이 연구에서 제시한 분석틀과 결합한 수정 모델이다. 그림 2-9 Reason의 스위스 치즈 수정 모델 자료 : Reason(1990 : 202, 208)의 그림을 수정 2) 조직사회학 이론 본(Vaughan, 1999)은 조직의 어두운 측면 이라는 논문을 통해 왜 조직 이 실패하는가를 다루었던 다양한 연구를 종합하여 소개했다. 사회학 분야 41

68 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 에서 조직의 실패에 대한 다양한 연구가 있었지만, 본은 이러한 조직의 실 패를 실수(mistake), 부정행위(misconduct), 재난(disaster)로 구분하여 분석하는 시도를 했다. 그리고 각각의 조직실패가 발생하는 원으로서 환경 (environment), 조직특성(organization characteristics), 인식과 판단 (cognition, choice and mistake)을 제시하고 이에 대한 분석을 시도했다. 1 고전적 접근 사회학에서 조직의 실패는 낯선 분야가 아니다. 일찍이 프랑스의 사회 학자 뒤르케임(Emile Durkheim)은 자살이 단순히 개인의 문제가 아닌 사 회적 문제임을 지적했다. 그는 1897년 출판된 자살론 을 통해 매우 개인 적인 것으로 보이는 자살과 같은 행위가 사회 세계에 영향 받고 있음 을 경험적으로 증명했다(Giddens, 2003 : 28). 그는 아노미적 자살의 문제를 지 적했는데, 이는 사회적 규제가 부족한 것이 근본 원인으로 사람들이 급속한 변 화와 사회의 불안정성으로 기존의 규범을 따르지 않게 되면서 발생한다 (Giddens, 2003 : 29). 머튼(Robert Merton)은 뒤르케임의 뒤를 이어 사회적 일탈 행위의 원인 을 아노미로 지목했다. 머튼은 아노미 상태를 사회적 목표와 개인적 수단 의 괴리로 본다. 예를 들어 사회적으로 인정받기 위해 좋은 직장과 주거 등이 필요하지만, 이러한 재화와 기회는 모든 사람들에게 공평하게 분배되 지 않기 때문에 일부 사람들은 이를 이룰 수 있는 수단이 없는 상태가 된 다. 결국 목표를 얻기 위한 수단을 갖지 못한 사람들은 좌절에 빠지게 되 고, 일탈을 하며, 이는 결국 높은 범죄율로 연결되기도 한다. 머튼은 이러한 아노미 상황을 구조와 문화의 불일치 로 보았는데, 이는 42

69 이론적 고찰 제2장 문화적 으로 규정된 열망과 이를 실현시키기 위해 구조화된 수단 간의 괴리 상황을 의미한다(이철, 2008 : 212). 머튼의 아노미 이론은 뒤르케임 의 그것에 비하여 더 좁고 구체적인 대상을 다루고 있다고 볼 수 있다. 뒤 르케임의 아노미는 사회 전반의 무규율 상태를 포괄하지만, 머튼의 그것은 수단봉쇄로 인하여 규범이 효력을 상실한 경우 로 한정한다(이철, 2008 : 221). 또한 아노미의 기원에 대해서도 뒤르케임은 인간의 무한한 욕구를, 반면 머튼은 문화가 개인에게 특정한 목표를 제시한다고(예를 들어 부 ( 富 ), 좋은 직업 등) 규정한다(이철, 2008 : 221). 본(Vaughan, 1999)은 조직의 어두운 측면으로서 조직적 일탈의 기초를 머튼 이 쌓았다고 서술한다. 2 조직과 환경(environment) 관련 이론 본(Vaughan, 1999 : 275)은 조직을 둘러싼 환경(environment)을 조직간 관 계와 사회적 맥락으로서의 정치적, 기술적, 경제적, 인구통계학적, 문화적 특징 으로 정의한다. 본은 환경을 이야기하면서 특히 권력과 신제도주의적 영향에 대 하여 강조하고 있다. 권력(power)은 정치적 영향을 통해 경쟁적 환경을 만들어내고, 이러한 환경이 조직적 일탈을 부추긴다. 이는 앞서 제시한 머튼(Merton, 1968)의 긴장이론 (Mertonian strain theory)과 맥락을 같이 한다(Vaughan, 1999에서 재인 용). 머튼의 이론에 따르면 경쟁에서 이길 수 없는 회사들이 부정행위를 더 많이 저지르게 된다. 그러나 최근 연구 결과에 따르면, 모든 분야에서의 광범위한 경쟁압력을 고려할 때, 모든 조직들은, 그 조직의 조직적 위계 순위와 관계없이, 구조적으로 일탈을 저지를 수 있다 는 의견이 더욱 공감 43

70 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 을 얻고 있는 것으로 보인다(Vaughan, 1999 : 289). 이러한 경쟁적 환경은 효율(efficiency)을 강조하지만 효과(effectiveness)를 담보하지는 못해서 경쟁압력으로 인해 작업자의 실수가 늘어나고 이로 인해 사고가 발생할 수도 있다(Vaughan, 1999). 신제도주의적 관점에 따르면 어떤 조직 및 그 조직 구성원의 행태는 당 시에 유행하는 문화적 특징을 따를 가능성이 높다. 또한 제도적 동형화 (institutional isomorphism)에 의해 이러한 유행은 사회 전반에 광범위 하게 확산된다(유규창, 2011). 특히 종사자들의 부정행위는 이러한 사회적 분위기에 좌우되곤 하는데, 조직 내에서 관행적으로 용인되는 행위들이 사 실은 부정행위인 경우를 의미한다. 3 조직과 조직특성(organization characteristics) 관련 이론 본은 조직특성이 사고에 미치는 영향을 그 조직의 구조, 운영양식, 그리 고 과업의 특성에 따라 분석했다. 특히 부정행위의 경우 조직의 구조, 운 영양식, 과업이 부정행위의 기회를 제공할 수 있는데, 이는 1) 부정행위에 대한 규범적 정당화; 2) 위반을 실행하기 위한 도구(제도); 3) 은폐 등을 용이하게 한다고 주장했다(Vaughan, 1999 : 289). 조직 구조(structure) 측면에서 그녀는 조직이 가진 복잡성의 문제 및 하청, 재하청으로 분리된 노동의 문제 등을 지적하면서, 구조문제가 사고 로 이어질 수 있음을 강조했다. 또한 그녀는 현대의 복잡한 조직이 가지는 구조적 비밀주의 (structural secrecy)의 문제점을 강하게 지적했다 (Vaughan, 1996). 노동의 분업화, 계층화, 전문화에 따라 지식이 분절되 고, 이로 인해 조직원들은 자신의 부서와 관련된 지식만 있을 뿐 타 부서 44

71 이론적 고찰 제2장 나 조직 전체에 대한 지식은 매우 부족한 상황에 내몰린다. 이렇게 분절된 지식은 만약에 발생할 수 있는 복잡한 시스템의 고장 현상이나 조직의 일 탈에 대하여 파악을 어렵게 하고, 결국 1986년 챌린저호 폭발사고와 같은 대형 재난을 일으킬 수 있게 된다(Vaughan, 1996; 1999). 운영양식 혹은 과정(process) 측면에서는 어떻게 경쟁적, 규제적, 문화적 환경이 조직의 운영양식에 영향을 미쳐 일탈을 발생시키는가에 관심을 갖는 다. 경쟁 압박이 효율을 강조하는 운영양식을 만들고, 개인은 실수하거나, 부정행위를 저지르고, 조직은 이를 합리화하곤 한다. 이 과정에서 사고는 쉽게 배양된다. 터너(Turner, 1978)의 재난배양이론(incubation theory)에 따르면 인적재난은 오랜 배양기를 가지며, 이는 규정위반, 확인하지 못하 고 누적된 문제들, 위해에 대한 문화적 통념 등이 사전에 확인되지 못하고 재난으로 진화 하곤 한다(Vaughan, 1999 : 294 재인용). 또한 규정을 잘 지키는 조직에서도 사고는 항상 발생이 가능한데, 이는 조금씩 규정에서 어 긋나는 행동들을 하면서 익숙해지고, 이러한 단계들이 긴밀하게 결합될 경 우 재난이 발생할 수 있다는 것이다. 이는 결국 본이 챌린저 폭발사고 (Vaughan, 1996)에서 제시한 이탈의 정상화 과정 으로 볼 수 있다. 4 조직의 인식과 판단 본은 나사(NASA)의 1986년 챌린저호 폭발 사건에 대한 치밀한 분석 (Vaughan, 1996)을 통해 이 사고가 사고조사위원회가 지적한 바와 같이 중간관리자와 엔지니어만의 잘못이 아니라는 점을 지적했다. 나사의 엔지 니어들이 잘못된 판단을 하게 된 것은 개인적인 부도덕적이나 무지의 문 제라기보다는 잘못된 것을 정상적인 것으로 판단하게 하는 이탈의 정상화 45

72 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 과정(normalization of deviance) 이었다는 것이 그녀의 주장이었다. 사 고의 핵심적 원인이었던 오링(O-ring)의 문제는 관련 엔지니어와 경영진 모두에게 이미 알려진 사실이었지만, 이전의 발사 과정에서는 문제가 된 일이 없었기 때문에 엔지니어들은 이 문제를 수용가능한 위험 으로 받아 들였다(Vaughan, 1996; 성한아 홍성욱, 2012; 54에서 재인용). 이러한 본의 해석은 챌린저호 사고가 비윤리적인 개인의 판단이나 결정이 아니라, 조직 내에서 개인들이 최선을 다했던, 일종의 정상적인 진행 과정의 결과 로 일어났던 것임을 보여주었기에 충격적이었다 (Weick, 1997 : 396; 성 한아 홍성욱, 2012 : 54에서 재인용). 이와 같이 조직 내 구성원들의 부적절한 판단은 부정행위가 아니라 그 들의 실수를 정상적인 과정으로 인식하기 때문에 발생할 수 있다. 본의 주 장은 이탈의 정상화 과정을 통해 발생할 수 있는 위험신호가 중화되고, 개 인들은 이러한 조직의 문화와 조직의 규정에 순응하게 된다는 것이다 (Vaughan, 1996; 1999). 3. 기술적 요인 중심의 이론 1) 정상사고 이론 기술의 발전은 우리 사회를 안전하게 만들 수도 있지만, 기술 그 자체가 가진 복잡성으로 인하여 사고를 유발시킬 수도 있다. 즉, 고도로 발전한 기술 이 위험이 될 수 있다는 것이다. 페로우(Charles Perrow)의 정상사고(normal 46

73 이론적 고찰 제2장 accident) 이론은 기술 그 자체가 가진 내재적 복잡성의 문제를 지적하고 있기 때문에 기술적 요인 중심의 사고 원인 이론이라고 볼 수 있다. 그러나 이 이론은 대형 기술 시스템(원자력발전소 등) 내부에서 발생하는 복잡한 상 호작용(complex interaction)과 긴밀한 결합(tight coupling)의 문제를 체 계실패 로 정의하는 조직 중심의 이론으로 볼 수도 있다(이재열, 2009 : 74). 페로우는 복잡한 상호작용과 긴밀한 결합으로 구성된 기술시스템에서 사고는 피할 수 없는 매우 정상적인 사건으로 보았다. 따라서 그는 이러한 사고를 정상사고(normal accident) 혹은 시스템사고(system accident) 로 명명했다(Perrow, 1999 : 5). 페로우(Perrow, 1999)는 단선적 상호작용(linear interaction) 과 복잡 한 상호작용(complex interaction) 을 대비했다. 어떤 시스템이 단선적 상 호작용으로 구성되어 있다면 그 시스템의 구성요소들은 서로 독립적으로, 그리고 순차적으로 구성되어 시스템을 이해하기 쉽고 예측 가능하다. 이러 한 시스템은 자동차 조립라인과 같은 일반적 조립 공정에서 나타난다. 이 시스템에서는 어떤 한 부분이 고장 났다면, 그 고장이 어떤 결과를 초래할 지 쉽게 예상할 수 있고, 대응하기도 쉬운 편이다. 반면 복잡한 상호작용으 로 구성된 시스템의 경우에는 하나의 구성요소에 여러 가지의 다른 요소들 이(브랜치, 점프, 피드백 루프 등) 복잡하게 결합되는 경우가 많으며 하나 의 구성요소를 이용하여 복합적 기능을 동시에 수행하곤 한다. 또한 구성요 소들도 알기 쉽게 순차적으로 구성되기 보다는 복잡하고 이해하기 힘든 방 향성을 보이곤 한다. 이러한 시스템에서는 어떤 한 부분의 고장이 예상하지 못한 다른 부분의 고장으로 이어지고 따라서 대응이 어려운 경우가 많다. 한편, 시스템의 또 다른 차원은 시스템 내부 요소들 간의 결합 방식으로 47

74 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 긴밀한 결합(tight coupling) 과 느슨한 결합(loose coupling) 으로 구분 할 수 있다. 이 결합 방식을 구분 짓는 핵심적 요소는 시간 의존성 이다 (김종영 외, 2008 : 40). 긴박한 결합방식은 두 가지 요소 사이의 틈이나 여유, 완충지역이 없는 결합방식을 의미하며, 느슨한 결합은 요소들이 서 로 반응적으로 결합되지만 각 요소들이 각각의 고유한 특성을 지니면서 물리적으로 분리되어 있는 경우 를 의미한다(김종영 외, 2008 : 40). 느슨 한 결합으로 구성된 기술시스템은 자동차 조립라인과 같은 물리적 요소들 로 구성된 시스템인 경우가 많다. 이러한 시스템에서는 하나의 요소에 문 제가 생기더라도 전체 시스템이 받는 영향이 크지 않다. 예를 들어 자동차 조립라인의 한 공정에서 문제가 생겼다면, 충분한 시간여유를 가지고 그 공정을 대체할(가외성의 확보) 시간이 있으며, 전체 시스템에서는 약간의 시간지연 외에는 큰 피해가 없다. 반면 긴밀하게 결합된 시스템은 화학공 장이나 원자력발전소와 같이 요소들이 서로 매우 긴박하게 연계되어 있고, 한 부분의 문제가 전체의 문제로 확대될 가능성이 있다. 이러한 시스템 하 에서는 하나의 공정이 고장이 났다면 다음 공정에서 이를 여유롭게 기다 릴 수가 없고 이 공정을 대체하기도 쉽지 않다. 따라서 후쿠시마 원자력발 전소 사고와 같이 한 부분의 고장이 전체 시스템의 파괴로 이어질 가능성 도 존재한다. 페로우는 다양한 시스템을 상호작용의 복잡성과 연계의 긴밀성을 기준 으로 구분하여 아래와 같은 그림을 제시했다. 48

75 이론적 고찰 제2장 그림 2-10 Perrow의 Interaction/Coupling Chart 자료 : Perrow(1999 : 327) 페로우는 위 그림에서 2 사분면에 있는 기술 시스템들의 문제점을 지적 하고 정상사고 가능성이 높다고 주장한다. 그는 2 사분면 시스템의 위험성을 해결하기 위해서는 요소들 간의 상호작용을 줄이는 분산화(decentralization) 가 필요하지만, 요소들 간 긴박한 결합에 따른 위험성 해결을 위해서는 마 치 군대식의 강력한 중앙집중화(centralization)가 필요하다고 분석한다. 그러나 분산화와 집중화를 동시에 만족시키는 것은 모순되는 것으로 실현 하기가 매우 어려운 것이다(Perrow, 1999). 페로우는 이 중에서도 특히 원자력발전소의 문제점을 강조하면서 정상사고를 피할 수 없고 발전소 운 영을 통해 얻는 이익에 비해 위험성이 너무 크기 때문에 폐기해야만 한다 고 주장했다(Perrow, 1999 : 304). 49

76 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 한편, 페로우의 이론의 정반대편에는 고신뢰이론(High Reliability Theory; HRT)이 있다. 고신뢰이론은 적절한 관리와 기술의 도움으로 위험을 완벽히 제거하는 체계적 안전관리가 가능하다는 이론이다. 고신뢰이론에서는 다중의 안전장치를 설치하는 다중방호 (defence in depth)의 도입을 통해 하나의 장치가 실패하더라도 다음의 안전장치가 사고를 미연에 방지할 수 있다는 기술적 믿음을 가지고 있다. 이와 같이 안전장치의 가외성(redundancy) 확보를 통해 안전을 확보할 수 있다는 것이 고신뢰이론의 주장이다. 본(Vaughan, 1999)은 정상사고론과 고신뢰이론 사이에는 엄청난 간극 (great devide)이 존재한다고 주장한다. 기본적 관점에서 정상사고론은 실 패를 설명하기 위한 부정적 이론인 반면에 고신뢰이론은 긍정적 측면으로 서의 절대적 안전을 상정한다. 정상사고론은 복잡한 상호작용과 긴박한 결 합을 가진 조직의 구조 (structure)를 강조하는 반면, 고신뢰이론에서는 다층의 안전관리를 만들어 가는 과정 (process)에 집중한다. 다중방호의 가외성을 바라보는 시각도 극단적으로 다르다. 정상사고론은 각각의 방호 장치 간의 복잡한 간섭 및 긴박한 결합에 의한 사고발생 가능성에 주목하 는 반면, 고신뢰이론에서는 방호장치는 많으면 많을수록 안전에 도움이 된 다는 신념을 가지고 있다. 이론이 발전했던 대상 시스템도 차이가 있는데, 정상사고론은 원자력발전소나 화학공장 같이 복잡하고 긴박하게 결합되어 있는 민간의 시스템을 대상으로 발전했는데 이런 시스템은 그 특징상 완 벽한 통제가 쉽지 않다(이재열, 2009 : 75). 반면 고신뢰이론은 항공모함 이나 방공시스템과 같이 폐쇄적 시스템을 대상으로 이론이 발전했는데, 이 러한 시스템은 개별 구성원들에 대한 철저한 통제가 이루어지는 총체적기 관(total institution)이라는 특징을 가지고 있다(이재열, 2009 : 75). 50

77 이론적 고찰 제2장 이상의 내용을 종합하면 아래의 표와 같이 정리할 수 있다. 표 2-3 정상사고론과 고신뢰이론의 차이 구분 정상사고론 (NAT) 고신뢰이론 (HRT) 관점 실패 성공 부정적 측면 긍정적 측면 강조점 조직의 문제 과정의 문제 가외성 사고에 기여 사고 예방에 기여 복잡하면 실패한다. 다중 방어를 통한 효과적 예방 대상 시스템 원자력, 화학공장 등 개방적 민간시스템 항공모함, 방공시스템과 같은 폐쇄적 총체적 시스템 자료 : Vaughan(1999 : 298) 및 이재열(2009 : 75)의 내용을 정리하여 구성 2) 사전예방원칙 이론 (1) 사전예방원칙이란? 사전예방원칙은 사고 발생의 매커니즘에 대한 이론이라기보다는 사고의 발생에 사전적으로 대응하기 위한 정책 이론으로 볼 수 있다. 사전예방원 칙은 특히 기술 분야에서 많이 적용된다. 새로운 기술은 유용성과 함께 위 험성도 같이 가져오는 경우가 많은데 대부분의 경우에는 위험성 혹은 안 전성에 대한 과학적 증명이 쉽지 않은 경우가 많다. 예를 들어 유전자조작 식품(Genetically Modified Organisms; GMO)의 경우가 사전예방원칙을 어떻게 적용해야 하는지의 대표적인 예이다. 아직까지도 GMO의 인체 안 전성에 대한 과학적 근거가 매우 불확실하기 때문에 사전예방원칙을 통해 적절한 규제를 가할 필요가 있다는 것이다. 51

78 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 일반적으로 사전예방원칙(precautionary principle)은 어떤 위험이 과 학적으로 증명되지 않았더라도, 이 위험이 매우 심각할 수 있고, 또 되돌 릴 수 없는 결과를 초래한다면(비가역적인; irreversible), 비록 그 위험이 실제로 발생하지 않았더라도, 이에 대한 사전적인 관리(혹은 규제)가 필요 하다는 것이다. 이러한 정의는 다양한 문헌으로부터 유래되며, 각각이 담고 있는 내용 은 서로 미묘한 차이를 보이고 있다. 선스테인(Sunstein, 2003; 2007)은 사전예방원칙에 대한 다양한 문헌을 고찰하고, 사전예방원칙에 대해서 20 여개 이상의 서로 다른 정의가 있다고 밝혔다. 그는 다양한 정의들을 분석 하여 사전예방원칙의 적용에 있어 강한 형태(strong version)와 약한 형태 (weak version)를 분류했다. 선스테인은 리차드 스튜어트(Richard Stewart, 2002) 교수의 연구를 활용하여 각각의 특징을 다음의 표와 같이 정리했다 (Sunstein(2003)에서 재인용). 표 2-4 사전예방원칙의 약한 형태와 강한 형태의 특징 강도 구분 내용 약 강 근거가 없더라도 (nonpreclusion) 적용 가능 안전마진 (safety margin) 적용 최상가용기술 중대한 위해를 줄 수 있는 행위에 대한 과학적 근거가 없더라도 규제 해야 한다. (Regulation should not be precluded by the absence of scientific uncertainty about activities that pose a risk of substantial harm) 규제는 안전마진을 두어야 한다. 어떤 행위가 이 마진을 넘어서서 위 험을 줄 가능성이 있으면 그 행동을 제한해야 한다. (Regulation should include a margin of safety, limiting activities below the level at which adverse effects have not been found or predicted) 위험하지 않다는 것이 증명되기 전에는 불확실하더라도 중대한 위해 52

79 이론적 고찰 제2장 강도 구분 내용 (best available tech) 적용 사용금지 (prohibitory) 를 발생시킬 수 있는 활동에 대해서는 최상가용기술을 적용해야 한다. (Best available technology requirements should be imposed on activities that pose an uncertain potential to create substantial harm, unless those in favor of those activities can show that they present no appreciable risk) 위험이 없다는 것이 증명되기 전에는 불확실하더라도 중대한 위해 를 발생시킬 수 있는 활동을 금지해야 한다. (Prohibitions should be imposed on activities that have an uncertain potential to impose substantial harm, unless those in favor of those activities can show that they present no appreciable risk) 자료 : 선스테인(Sunstein, 2003 : 10-11)의 내용을 재정리 위에서 제시한 분류는 다음과 같은 두 가지 기준으로 사전예방원칙이 구분될 수 있음을 의미한다. 규제를 불러일으키는 불확실성의 정도 : 불확실성하다고 규제를 못하는 것은 아니 다 (약( 弱 )) 안전하다는 것이 증명되기 전에는(사용자 증명 책임) 규제를 해야 한다 (강( 强 )) 사전예방원칙에 따른 규제 도구의 강도 : 막연한 규제 언급 혹은 기술적 대안 제시 (약) 사용 금지 (강) 사전예방원칙은 나라별로, 문화별로 큰 차이를 보인다. 미국과 유럽의 사전예방원칙을 비교 연구한 Wiener & Rogers(2002)에 따르면, 일반적으 로 유럽이 미국에 비해 사전예방원칙을 강력하게 적용하고 있다고 볼 수 있지만, 분야별로 보면 꼭 그렇지도 않다고 주장한다. 예를 들어 유럽은 53

80 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 미국에 비해 GMO, 광우병, 독성물질, 프탈레이트, 기후변화, 총기 사용, 반독점 정책 등에서는 강력한 사전예방원칙 을 적용하고 있다(Wiener & Rogers, 2002 : 320). 반면 미국은 신약 승인, CFC 9) 규제, 원자력 발전, 가솔린에의 납 함유, 미세먼지 오염, 고속도로 안전, 청소년 음주, 흡연 등에서는 오히려 유럽에 비하여 강력한 사전예방원칙을 가지고 있다고 볼 수 있다(Wiener & Rogers, 2002 : 320). 이와 같이 사전예방원칙은 각국의 문화적 전통, 산업적 특징, 국민성 등 다양한 요소들에 따라 상황에 맞게 적용되고 있다고 볼 수 있다. 우리나라 는 많은 경우 사전예방원칙을 적용하고 있지 않지만, 국가안보 및 북한과 관련된 이슈에 있어서는 세계 어느 나라보다도 강력한 사전예방원칙을 가 지고 있다고 볼 수 있다. (2) 불확실성에 따른 사전예방원칙의 적용 위험의 불확실성은 사전예방원칙을 어떻게 적용해야 하는지에 대한 중 요한 판단의 기준이 된다. 위험의 불확실성에 대한 사전예방원칙의 대응 정도는 Wiener & Rogers(2002 : 320)의 구분에 따르면 다음과 같이 세 가지 단계로 구분할 수 있다. 1 가장 약한 정도-불확실하다고 방치(inaction) 하지 않는다. 불확실성에 따른 사전예방원칙의 적용 중 가장 낮은 단계는 위험성이 불확실하다 할지라도 규제를 할 수 있다는 것이다. 이는 위험에 대한 과 9) 프레온 가스. 오존층 파괴의 주범으로 판명되어 몬트리올 의정서에 의해 사용을 규제하고 있음. 54

81 이론적 고찰 제2장 학적 근거가 없으면 규제할 수 없다 는 것에 비해서는 진일보한 것이지만 가장 약한 정도의 언급으로 볼 수 있다. 1990년에 제시된 지속적 개발에 관한 Bergen 각료 선언(Bergen Declaration)에서는 심각하거나 또는 돌 이킬 수 없는 위험이 있는 경우, 과학적으로 확실하지 않다는 이유로 환경 파괴방지조치를 보류할 수 없다 10) 는 형태로 사전예방원칙을 선언하고 있 다(Wiener & Rogers, 2002 : 320; 김선표 홍성걸, 2000 : 14). 2 보다 강한 정도 - 불확실하면 규제(action) 할 수 있다. 이는 1에서 진일보하여 인체와 환경에 위험을 줄 가능성이 있는 것들 에 대한 규제의 당위성을 강조한 것이다. 1998년 미국 위스콘신의 윙스프 레드(Wingspread)에 모인 환경운동가 및 과학자들은 보건 및 환경정책 의 사결정 과정에서의 사전예방원칙의 적용이 필요하다고 선언했다. 이 선언 문에서는 어떠한 활동이 환경과 인간건강에 해악을 끼칠 우려가 존재할 때에는 이에 대한 인과관계가 과학적으로 확립되지 않았다 할지라도 예방 적 대응이 이루어져야 한다 11) (참여연대의 번역 내용, 참여연대 홈페이 지 12) )고 주장하면서 사전예방원칙의 적극적 적용을 강조했다. 3 위험증명이전-수익자가 안전하다는 것을 증명해야 한다. 10) [L]ack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing measures to prevent environmental degradation (Bergen Declaration, 1990) 11) When an activity raises threats of harm to human health or the environment, precautionary measures should be taken even if some cause and effect relationships are not fully established (Wingspread Statement 1998, in Raffensberger and Ticknor, 1999, p. 353; Sunstein, 2003; 2007) 12) 55

82 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 이는 불확실성 처리에 있어 가장 강력한 수준이다. 이에 따르면 잠재적 위험이 있는 기술이나 물질들은 그것이 안전하다고 증명되기 전까지는 사 용해서는 안된다. 또한 안전성 증명의 책임을 그 기술이나 물질로부터 수 익을 얻을 수 있는 수익자에게로 이전해 놓았다. 지금까지는 위험성 증명을 그 위험으로부터 피해를 입은 피해자가 수행 하는 것이 일반적이었다. 하지만 이 원칙에 따르면 그 기술이나 물질을 사 용하여 수익을 얻는 수익자가 이를 사용하기 전에 안전성을 증명해야 한 다는 것이다. 일반적인 법적 소송의 판례에서 위험성 증명은 피해자에게 부가되는 경우가 많다. 하지만 다양한 소송의 판례에서 확인할 수 있듯이 대부분의 피해자들은 자신들이 경험한 위험을 증명할 수 있는 전문성 및 자원이 매우 부족하다. 따라서 위험성의 증명은 피해자가 아닌 수익자가 해야 한다는 것이 위험증명이전의 핵심이다. 이 원칙은 윙스프레드 보고서 에서도 강조한 바 있다(Sunstein, 2003; 2007). 수익자가 증명해야 할 것은 다음의 두 가지로 정리가 가능하다(김은성, 2010 : 53-54). 첫째, 수익자가 취급하는 물질이나 기술의 안전성을 증명 해야 하며, 둘째, 만일 위험성이 있다면 해당 기술이나 물질을 대체할 수 있는 보다 안전한 대안이 없음을 증명해야 한다. 이상의 내용을 종합하여 표로 정리하면 다음과 같다. 56

83 이론적 고찰 제2장 표 2-5 사전예방원칙과 불확실성에 대한 대응 강도 Version 1. 불확실하다고 방치(inaction) 하지 않는다. Version 2. 불확실하면 규제(action) 해야 한다. Version 3. 수익자가 안전하다는 것을 증명해야 한다 (위험증명이전). 내용 Uncertainty does not justify inaction. 위험하다는 확실한 과학적 증거가 없어도 규제할 수 있다. Uncertainty justifies action. 잠재적인 위험이 인간의 건강 및 환경에 위협이 될 수 있다면 그 위험이 불확실하더라도 사전예방적 대응을 해야 한다. Uncertainty requires shifting the burden and standard of proof. 안전하다는 것을 증명하기 전까지는 위험한 행동은 금 지해야 한다. 안전성 증명의 책임은 그 위험을 이용함 으로써 이익을 얻을 수 있거나 관련 정보를 가지고 있다 고 판단되는 사람(혹은 기관)에 이전된다. 자료 : Wiener & Rogers (2002 : )의 내용을 편집 (3) 규제강도에 따른 사전예방원칙의 적용 방법 사전예방원칙을 적용하는 방법도 적용하는 규제의 강도에 따라 다양하 다. 김은성(2010)은 사전예방원칙을 적용한 다양한 정책적 규제 방안 정리 했는데, 여기서 제시한 정책적 대안들을 재구성 구체화하고 관련 예시를 제시하면 다음과 같다. 1 관망 및 추가 연구 장래 불확실한 위험이 있다고 판단되지만 이에 대한 정책 대응이 마땅 치 않거나 대안이 없을 경우에 아무런 정책을 채택하지 않고 관망하는 상 황을 의미한다. 물론 이러한 상황에서도 지속적인 추가적 연구를 통해 불 확실한 위험을 증명하거나, 새로운 대안 기술 개발을 위해 노력해야 한다. 57

84 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 대표적인 사례를 예로 든다면 현재 우리나라 그리고 다른 여러 나라들 이 취하고 있는 사용후핵연료처리 문제이다. 사용후핵연료는 일본 후쿠시 마 원자력발전소 사고 사례에서 확인할 수 있듯이 엄청난 피해를 유발할 수 있는 위험물질이다. 현재 우리나라의 사용후핵연료는 대부분 원자력발 전소 소내 수조에 냉각 보관 중이지만 만일의 사고로 수조가 손상되어 냉 각 기능에 이상이 생긴다면 사고가 발생할 수 있는 불확실성이 존재한다. 따라서 빠른 시일 내에 사용후핵연료를 영구히 그리고 안전하게 보관할 수 있는 방안마련이 필요하지만 현재의 기술, 국제관계, 주민들의 반발 등 으로 인하여 어떠한 정책의 집행도 쉽지 않은 상황이다. 따라서 우리나라 는 관련 추가 연구 및 공론화를 위한 노력을 진행하고 있지만 전반적인 전 략적 스탠스는 Wait and See 상태에 머물러 있다고 볼 수 있다 13). 2 정보의 공개 (Information disclosure precautionary principle) 어떤 불확실한 위험이 있을 경우 이로 인해 피해를 입을 가능성이 있는 사람들은(소비자) 이에 대한 정보를 제공받아야 한다는 것이다(Sunstein, 2003 : 11). 예를 들어 GMO 식품에 대한 위험은 매우 불확실하다. 따라서 GMO 식품의 섭취가 위험한지 그렇지 않은지는 불분명하다 할지라도 소비 자들은 소비자 선택권 담론에 기초하여 자신이 섭취하는 음식에 GMO가 포함되어 있는지 알 권리가 있다(김은성, 2010). 13) 2015년 6월 29일 사용후핵연료 공론화위원회는 2051년까지 고준위방사성폐기물 처분장의 설치를 권 고했다. 그러나 아직까지 공론화위원회의 권고에 대하여 시민사회단체 등의 비판이 많은 실정이며, 사용후핵연료에 대한 재처리 방침도 불분명한 면이 있다. 따라서 아직까지도 한국의 사용후핵연료 처 리 정책의 방향은 모호한 측면이 있으며, 향후 기술발전 및 국내외 정세 등을 고려하여 최종적으로 처리 방침이 다시 결정될 가능성이 있다. 58

85 이론적 고찰 제2장 이를 통해 구현된 정책이 GMO 표시제(labelling)이며, 보다 구체적으로 최종 생산물에 GMO 포함여부를 판단하는 증명기반표시제 (proof-based) 와 모든 생산과정에서 GMO의 포함여부를 표시하는 과정기반표시 제 (process-based)로 구분이 가능하다(김은성, 2010). 유럽의 경우 과정 기반표시제를 의무적으로 채택하게 하고 있으며, 미국은 증명기반표시제에 입각하여 자율적으로, 그리고 우리나라는 증명기반표시제에 따른 의무 조 항을 채택하고 있다(김은성, 2010 : 82-85). 미국산 쇠고기 파동 이후, 우 리나라에서 실시하고 있는 식품원산지 표시제도 및 쇠고기 이력제 역시 같 은 맥락의 정보제공 및 알권리 확보를 위한 사전예방원칙으로 볼 수 있다. 3 기술적 강요 이는 만약에 발생할 수 있는 위험을 줄이기 위해 위험 생산자들에게 기술적 요구 조건을 강요하는 것을 의미한다. 현재 발생하는 위험을 줄일 수 있도록 최상가용기술 을 활용하도록 강요하거나, 만일 사고가 발생했을 경우 이에 대한 피해를 줄일 수 있는 대응 기술 혹은 가외적 장치(redundancy)의 확보 를 요구한다. 최상가용기술 (Best Available Technology)이란 현재 사용가능한 최신 의, 최고의 기술을 의미한다. 주로 환경 분야에서 많이 활용되는 용어로서 화학물질 배출의 최종처리단계(end-of-pipe)에서 당시에 현장에서 활용 가능한 최고의 기술을 활용하여 배출물을 처리해야 한다는 개념이다. 그런 데 최고의 기술에 대한 입장은 보는 사람마다 다를 수가 있기 때문에 이에 대한 기술표준은 국가 혹은 국제기구가 정한다. 우리나라 환경부(2014)에 서는 최상가용기술을 다음과 같이 정의한다. 59

86 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 경제성이 담보되면서 환경성이 우수한 기술 및 운영 관리 방법 오염물질 발생원 단위별로 발생저감 또는 배출저감을 위하여 적용 비산먼지 배출지점, 배출시설 등 발생원 단위별 적정운영 관리가 전제 최상가용기술은 일종의 기술표준이므로 향후 환경부에서는 소각, 발전, 철강, 석유화학 등 20여개 업종별 BAT 기준서를 제시할 예정이다 (환경 부, 2014). 이러한 기준서의 제시는 기술의 발전에 따라 변화될 수밖에 없 으며, 이에 따라 유럽은 BAT 기준서 개정 후 4년 이내, 미국은 5년, 영국 은 5-8년을 주기로 재검토를 실시 하고 있다 (환경부, 2014 : 7). 또 다른 예는 만일의 사고 발생 시 그 피해를 줄이기 위한 기술의 도입 을 강요하는 것이다. 주로 원자력발전소 등에서 발생할 수 있는 대형 재난 의 피해를 저감하기 위한 컨테인먼트 설치 등 다중방호장치 등이 예가 될 수 있다. 또 다른 예로서는 최근 휴대폰 도난 방지 및 개인정보 보호를 위 해 의무화되고 있는 킬스위치(Kill Switch) 14) 등을 예로 들 수 있다. 킬스 위치는 최근 급속히 발전하고 있는 무인이동체 기술(드론 및 무인자동차) 등에서 사전예방적 정책도구로서 활용이 가능할 것이다. 14) 킬스위치(kill switch)는 휴대폰의 도난을 예방하고, 도난시 개인정보 누출 피해를 줄이기 위한 기술이 다. 킬스위치는 휴대폰을 분실했거나 도난당했을 때 원격 제어 및 사용자 설정 변경을 통해 기기를 사용할 수 없는 상태로 만들어 버리는 도난 방지 소프트웨어 이다(김재섭, 2014). 킬스위치 기능이 적용된 아이폰의 경우 기능 적용후 샌프란시스코에서 아이폰 강도가 38% 감소했다고 보고되었다(이 호준, 2014). 이러한 효과가 인정되면서 우리나라에서도 미래창조과학부는 2014년 4월 11일 공식 출 시되는 삼성전자 갤럭시S5 부터 모든 스마트폰에 킬 스위치 기능이 기본 탑재된다 고 밝혔다(김재 섭, 2014). 60

87 이론적 고찰 제2장 4 행정적 강제 및 인센티브의 제공 이는 어떤 불확실한 위험을 발생시킬 수 있는 기술이나 물질에 대해 사 용을 허용하면서도 점진적으로 그 사용을 줄이도록 강제하는 행정행위가 예가 될 수 있다. 또한 위험성이 있는 물질이나 기술을 대신할 수 있는 안 전한 대안을 활용하는 경우에 세제혜택 등 인센티브를 주는 경우도 있다. 대표적 사례로는 최근 기후변화 완화(mitigation) 대책으로 추진되고 있 는 이산화탄소 배출 저감 정책들을 예로 들 수 있다. 또한 위험성 있는 화 학물질을 줄이기 위한 케미컬 선셋(chemical sunset) 15) 제도 역시 대표적 인 사례이다. 5 잠정적 연기 이는 사전예방원칙이 적용되는 강력한 규제로서 사회적으로 큰 피해가 우려되는 불확실한 위험에 대하여 한시적으로 사용을 제한하는 것이다. 이 를 모라토리움(moratorium)이라고 하는데, 이는 어떤 특정 위험이 나타날 가능성이 있다고 판단될 때, 그 안전성이 충분히 증명될 때까지 한시적으 로 사용 수입 연구를 금지하는 규제제도를 의미하며, 완전한 금지보다는 강도가 낮은 규제로 볼 수 있다(김은성, 2010 : 52). 연구 및 사용에 대한 완전한 금지가 아닌 모라토리움을 선언하는 경우 는 일반적으로 해당 물질이나 기술이 매우 큰 경제적 혹은 사회적 이익을 줄 수 있기 때문이다. 이러한 경우의 대표적 예는 인간 배아줄기세포나 체 15) 위험물질에 대한 리스트를 만들고, 위험정도 대체물질의 존재여부 사회적 필요성에 따라 우선순위를 설정하여 위험물질의 사용을 시간을 두고 단계적으로 축소하는(phase out) 정책(김은성, 2010 : 44). 61

88 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 세포복제 활용 연구를 들 수 있다. 예들 들어 미국의 대통령직속 생명윤리 위원회 16) 에서는 2002년 생명 윤리상 논란이 발생했던 체세포치료복제연 구에 대하여 4년간 연구를 중지하는 모라토리엄을 제안했다. 6 완전한 금지 이는 가장 강력한 사전예방원칙의 적용으로, 위험한 기술이나 물질에 대해 아예 사용을 금지하는 것을 의미한다. 대표적인 예는 인간복제금지를 들 수 있다. 미국 하원은 2001년 인간복 제를 금지하는 내용의 법안을 통과시켰다. 이는 인간복제가 기술적으로 매 우 유용할 수 있지만 이 기술이 전통적 윤리와 정면으로 충돌되기 때문에 과학이 넘어서는 안 될 기준을 수립한 것으로 볼 수 있다(박재옥, 2002). 이는 이익이 될 수 있는 기술이 불확실하지만 매우 치명적인 결과를 불러 일으킬 가능성이 있을 경우 완전한 금지를 통해 규제하는 사전예방원칙의 예가 될 수 있다. 이상의 사전예방원칙의 규제도구들을 정리하면 다음의 표와 같다. 16) 2001년 행정명령 13237에 의해서 설치된 대통령 직속의 윤리위원회(the President s Council on Bioethics)로서 총 18명의 위원으로 구성되었고, 주요 역할은 1 배아 및 줄기세포연구, 보조생식, 복제, 인간유전자 또는 신경과학으로부터 추출된 지식과 기술들의 사용, 말기생명에 관한 쟁점 등 구체적이고 기술적 활동들과 관련된 윤리적 쟁점연구, 2 연구에 있어서 인간검체의 보호에 관한 의문점들, 생명의료 기술의 적절한 사용, 생명의료기술의 도덕적 함의, 과학연구의 제한의 결과 등과 같은 구체적 기술에 얽 매이지 않는 더 넓은 윤리적 사회적 이슈들을 연구 였다 (이인영 외, 2008 : 7). 62

89 이론적 고찰 제2장 표 2-6 사전예방원칙의 강도에 따른 규제의 종류 강도에 따른 규제 수단 (1 : 최약-> 6 : 최강) 1. 관망 및 추가 연구 (Watch and Further Research) 2. 정보 공개 (Public Information, Right to Know) 3. 기술적 강요 (Technological Requirement) 4. 행정적 강제 및 인센티브 (Administrative Requirement & Incentives) 5. 잠정적 연기 (Provisional Suspension) 6. 완전한 금지 (Strict Prohibition) 내용 아무런 정책을 채택하지 않고 관망함 (Wait and See 전략), 위 험성에 대한 추가적 연구, 안전성이 증명된 대체 물질 및 기술 개발 예시 : 사용후핵연료 처리에 대한 우리나라를 비롯한 많은 나라 들의 정책 위험성에 대한 정보를 투명하게 공개하여 소비자가 스스로 선 택하게 함 예시 : 쇠고기 이력 표시제, GMO 식품 표시제, 식품 원산지 표 시제 등 현재 위험을 줄이기 위한 기술 및 사고발생시 피해를 줄일 수 있 는 기술 사용 강제화 예시 : 환경유해물질 배출 처리에 있어 BAT 사용 강요, Kill Switch 활용 등 점진적으로 사용을 줄이도록 강제하거나 보험 가입 등을 강요 예시 : 케이컬 선셋, 보험 및 슈퍼펀드, 대안에 대한 인센티브 지급 등 위험이 우려되는 물질 및 기술에 대한 한시적 사용 제한. 모라 토리움 예시 : 인간 체세포치료복제 연구 위험이 우려되는 물질 및 기술에 대한 사용을 엄격히 금지 (ban). 예시 : 인간복제에 대한 금지(ban), 각종 위해환경물질에 대한 제로방출(zero discharge/ emission), 위험증명이전 등 자료 : 김은성 (2010 : 41)의 내용을 이용하여 재구성. 63

90 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 4. 한국적 특성과 사고이론 한국사회에서의 위험은 앞서 제시한 개인, 조직, 기술의 관점에서 어떻 게 해석할 수 있을까? 이 절에서는 지금까지 제시되었던 다양한 이론들을 바탕으로 한국사회의 사고 특성을 살펴볼 것이다. 1) 개인적 차원 지금까지 우리나라에서 대형사고가 발생하면 현장 책임자의 안전불감 증, 경각심 부족의 문제를 비판하곤 했다. 세월호 사고에서 선장이나 대구 지하철 사고에서 기관사의 안전불감증과 무책임함을 강력하게 비판하는 식이였다. 조직사회학적 측면에서 우리 사회의 이러한 행태는 조직과 제도의 잘못 을 운전원의 잘못으로 전가하여 희생양을 만드는 것으로 보인다(Perrow, 1999; Vaughan, 1999에서 재인용). 이렇게 희생양을 만들면서 조직은 외부 의 비난을 회피하는(blaming avoidance) 것이다. 후드(Hood, 2002)는 이 러한 전략을 대리자 전략(agency strategy) 이라 명명했다. 그는 조직적 차원에서 비난을 최소화하거나 회피하기 위하여 조직 내에서 적절하게 책 임을 분산시키는 방법 으로서 적절한 희생양을 찾아서 책임을 전가하는 경우 가 대표적인 방법이라고 주장했다(정지범, 2010 : 78 재인용). 한국 사회 내에서의 안전불감증 역시 이러한 조직적, 문화적 특징을 가 지고 있다. 정지범 채종헌(2010)은 설문조사를 통하여 우리나라 국민들의 위험지각(risk perception) 특성에 대한 설문조사를 실시했다. 이 연구에 64

91 이론적 고찰 제2장 서는 주요 위험특성을 위험에 대한 통제가능성, 다음 세대에 미치는 영향 의 정도, 정부의 책임, 두려움, 낯설음 등으로 구분하여 강력범죄, 성폭력, 광우병, 산업재해, 교통사고, 수해 가뭄, 지진, 기후변화, 화재, 사이버범 죄, 성인병, 신기술 위험, 신종전염병, 원자력발전소, 유해식품 등 총 16 개 위험에 대한 위험지각 특성을 조사했다. 그리고 이 조사 결과를 요인분 석하여 위험특성에 따라 위험들을 4개의 집단으로 재분류했다. 그 결과 산 업재해와 교통사고가 질병위험에 포함되었다. 표 2-7 위험특성에 따른 집단 분류 집단 1 집단 2 집단 3 집단 4 낯선 위험 자연재해 위험 질병 위험 범죄 위험 위험 종류 원자력발전소사고 신기술위험 테러 (광우병) (기후변화) 수해 화재 (지진) 성인병 산업재해 유해식품 섭취 신종전염병 교통사고 성폭력 강력범죄 사이버 피해 낯설고 모르는 위험의 유형 일반적인 자연재해 질병으로 인식되는 위험 유형 외부의 공격자로 인한 위험 특성 일반적으로 통제가 힘들고 정부 책임이 높다고 인식함 친숙하며 정부의 책임이 높다고 인식하지 않음 정부책임을 일반적으로 낮게 인식하며, 개인의 노력으로 충분히 피할 수 있다고 인식 자식 등 미래세대에 영향이 매우 크고, 정부책임이 높다고 인식함 위험신호로서의 가능성이 매우 높음 위험신호로서의 가능성 높음 출처 : 정지범 (2010 : 220) 65

92 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 정지범 채종헌(2010 : 221)은 이러한 결과에 대하여 우리나라 국민들은 교통사고와 산업재해 역시 개인 스스로 노력을 하면 피할 수 있는 위험 으로 인식하고 있고, 따라서 이를 정부 혹은 기업 등 위험관리자의 책임 이라고 생각하는 경향이 낮다 고 해석하면서, 우리나라 안전불감증의 단면 을 보이는 것이라고 주장했다. 즉, 우리나라 국민들은 우리 사회에서 빈번 하게 발생하는 교통사고와 산업재해들을 제도적 개선보다는 개인적 노력 으로 피할 수 있다고 인식하기 때문에 제도개선이 이루어지지 않고 지속 적으로 유사한 사고들이 발생한다고 해석한 것이다. 결론적으로 우리나라는 조직적 문화적 측면에서 조직과 제도의 잘못을 개인에게 떠넘기는 문화가 만연되어 왔고, 일반 개인들 역시 이를 당연하 게 받아들이는 경우가 많다고 볼 수 있다. 2) 사회조직적 차원 조직사회학 이론에서 볼 때 우리 사회는 다양한 틀로서 해석이 가능하 다. 뒤르케임에 따르면 우리 사회는 경제와 기술의 발전을 따르지 못하는 규범과 문화의 지체로 아노미 상태를 겪고 있다고 볼 수 있고, 머튼의 의 견에 따르면, 급속한 발전에 따라 문화적으로 규정된 열망을 실현하기 위 한 구조(수단)가 마련되지 않는 상태로 볼 수 있다. 한국사회의 위험을 분석한 많은 학자들은 한국사회의 근대화 과정을 압 축성장 의 과정이라고 지칭하면서, 경제성장과 기술발전에 비하여 제도와 문화의 성숙이 이루어지지 않았기 때문에 다양한 사고가 끊임없이 발생하 고 있다고 주장했다. 학자들에 따라 압축성장 을 돌진적 성장 파생적 현 대화 (김대환, 1998), 비정상적 발전 왜곡된 발전 (이동훈, 1999), 폭압 66

93 이론적 고찰 제2장 적 현대화 (홍성태, 2003) 등으로 표현하기도 하지만 대부분 약간의 강조 점의 차이가 있을 뿐, 경제주의적 편향성과 타부문과의 비대칭성, 정상적 절차를 무시한 성과우선주의 등을 강조 하고 있다고 볼 수 있다(이재열, 1998 : ). 이재열(2009)은 한국 사회가 광적인 효율 전쟁을 벌이면서 전형적인 고 위험추구 사회의 특성을 가지고 있고, 이 과정에서 심각한 조직 체계의 부 조화와 문화적 지체 도적적 지체 현상이 만연하여, 각종 사고 위험에 노출 되었다고 주장한다. 이는 본(Vaughan, 1996)이 주장한 바와 같이 각종 부정 행위와 비정상적 관행이 만연되면서 오히려 이러한 일탈행위가 정상적인 것처럼 인식되는 이탈의 정상화 과정(normalization of deviance) 이 진행되었다 고 볼 수 있다. 이재열(1998)은 이를 일상화된 비정상성 이라고 명명했다. 압축적 현대화 과정에서부터 지금 현 시점까지도, 우리사회는 일상화된 부 패가 만연해왔고, 그 결과는 성수대교 붕괴사고, 삼풍백화점 붕괴사고, 대 구지하철 화재, 세월호 침몰 사고 등 대형사고의 빈발이었다. 3) 기술적 차원 기술의 발전은 한국사회를 새로운 위험사회로 진화하게 만들었다. 특히 한국이 자랑했던 세계화 전략과 IT를 비롯한 첨단 기술의 발전은 국민들 의 삶을 편리하고 풍요롭게 만드는데 기여했지만, 이와 함께 새로운 위험 들을 체계적으로 수반시켰다(Beck, 1992). 우리는 세계 어느 나라의 훌륭 한 상품들도 실시간으로 구매할 수 있게 되었고, 단 하루면 세계 대부분의 67

94 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 주요 도시에 갈 수 있게 되었다. 그러나 이러한 세계화는 동남아시아 국가 들의 금융위기를 우리나라에 전염시켜 IMF를 겪게 했고, 중동의 낯선 전 염병인 메르스로 인해 국가적 위기 상황을 경험하게 만들었다. IT 기술의 발전은 이전에는 몇 달을 걸려 수행할 업무를 단 몇 시간에 해결할 수 있 게 해줬지만, 각종 사이버 범죄에 온 국민들 노출시켰다. 이처럼 기술의 발전은 이미 압축성장으로 인한 비정상적 사고 에 시달 리던 한국에 새로운 위험을 중첩시켰다. 2008년 한국을 방문한 울리히 벡 (U. Meck)은 당시 조선일보와의 인터뷰에서(정혜진, 2008), 한국을 아주 특별하게 위험한 사회 라고 정의했다. 그의 주장은 한국은 전통적 위험 및 제1차 근대화의 위험들과 함께 첨단 정보사회의 영향에 따른 제2차 근대 화의 위험들이 중첩되어 있다는 것이었다. 이처럼 새로운 기술의 발전은 우리 국민들로 하여금 새로운, 더욱 심각한 위험을 경험하게 하고 있다. 한국이 경험했던 새로운 위험들, 예를 들어 2008년 미국산 쇠고기가 가 져온 광우병 공포, 2011년 후쿠시마 원자력발전소 사고와 이로 인한 방사 능 공포 등에서부터 최근 메르스 사태에 이르기까지, 한국에서의 재난은 더 이상 국내적, 물리적 재난이 아니라 국제적, 사회적, 심리적인 재난들 이었다(정지범, 2014b). 새로운 유형의 위험들에 대하여 다양한 전문가들 은 모두 다른 주장을 하고, 대중은 누구의 주장도 신뢰하지 않고 있다. 새 로운 위험들은 무엇이 원인이고, 어떤 결과가 초래될 것이며, 어떻게 피해 야 하는지 알기 어려운 것들이 대부분이다. 이전 사회에서 위험은 전문가 의 영역이었고, 정부의 주장이 쉽게 신뢰를 얻었다면, 현대의 전문가는 무 시당하고 정부의 주장은 신뢰를 잃고 있다. IT 기술의 발전으로 인해 누구 나 쉽게 위험에 대한 다양한 정보를 얻을 수 있게 되었다. 그러나 이러한 68

95 이론적 고찰 제2장 정보의 풍요는 오히려 모든 위험을 불확실하게 만들었고, 이에 따라 국민 들의 불안감은 오히려 과거에 비해 높아지고 있다. 즉, 벡이 이야기 한 위 험사회가 한국에서도 도래하고 있는 것으로 보인다. 그런데 아직까지 우리나라는 새로운 위험사회에 대한 준비가 되지 않은 듯하다. 새로운 기술은 반드시 새로운 위험을 수반할 수 있고, 이 위험은 매 우 불확실하다. 고압 송전선로의 자기장 위험, 원자력 발전소 주변의 방사 선 위험, 급발진 가능성이 있는 자동변속 자동차의 위험을 우리 사회는 너 무도 쉽게 받아들였다. 그 이유는 안전하다는 것을 보장하지는 못하지만 위 험을 증명할 수도 없는 한계 때문이다. 즉, 위험에 대한 사전예방보다는 적 극적인 위험선택(risk taking)을 통한 발전의 도모가 우리의 전략이었다. 그리고 그 결과는 가습기 살균제 사고와 같은 비극일 수 있다. 가습기 살균제 사고에 대해서는 사고 사례 분석에서 자세히 다룰 것이다. 69

96 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 제4절 분석의 틀 이상의 인적 조직적 기술적 사고원인 이론들을 토대로 이 연구에서는 다음과 같은 분석의 틀을 제시한다. 이러한 분석의 틀은 앞서 제시한 인간 (Human), 조직(Organization), 기술(Technology)을 중심으로 한 것이다. 그림 2-11 연구의 분석틀 이 연구에서는 주요 사고사례에 대하여 위에 제시한 분석의 틀을 활용 하여 상세 분석을 수행할 것이다. 분석의 틀에서 활용한 주요 분석 요소는 다음과 같다. 70

97 이론적 고찰 제2장 (1) 개인적 차원 (Human) 사고 발생의 직접적인 원인이 된 개인적 실수로서의 인적오류(Human error)를 분석한다. 사고 발생에 직접적으로 기여한 인적오류가 어떤 종류 였는지 리즌(Reason, 1990)의 분류에 따라 분석을 실시한다. 안전사각지 대의 관점에서 본다면 작업자의 단순 실수는 이른바 주의( 注 意 )의 사각지 대 라고 일컬을 수 있을 것이다. (2) 조직적 차원 (Organization)-산업안전 측면 사고를 유발하는 작업자의 불안전 행동(unsafe act)은 단순히 작업자의 실수 때문일 수 있으나, 이러한 실수를 유발하게 하는 다양한 조직적 문제 가 더 큰 원인일 수 있다. 앞서 제시한 이론에서는 계획 조직 지휘 감독 등의 문제를 지적한 버드(Bird)의 신도미노 이론, 불안전 행동과 불안전 상태를 이끄는 다양한 부요인의 강조한 피터슨의 다중원인이론, 조직 문화 나 공정의 문제를 잠재적 요인으로 강조한 리즌(Reason)의 스위스 치즈 모델 등을 제시했다. 개인이 실수를 했다하더라도 이러한 실수를 유발하게 만드는 작업환경 의 문제(과로 유발, 주의 집중 실패)가 있을 수 있다. 또한 적합한 작업규 범이나 규제가 없거나 잘못되어 사고가 발생할 수도 있다. 이러한 경우 전 자를 관리의 사각지대, 그리고 후자를 규제의 사각지대로 명명할 수 있고 이에 따른 문제를 분석할 것이다. 이 연구에서는 특히 피터슨의 다중원인 이론 및 리즌의 스위스치즈 모델을 중심으로 분석한다. 71

98 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 (3) 기술적 차원 (Technology) 기술적 차원의 문제는 크게 두 가지 차원으로 분석한다. 첫째, 페로우의 정상사고 이론에서 제시한 시스템 분석의 틀을 활용한다. 시스템이 가지고 있는 복잡한 상호작용과 긴밀한 결합의 문제를 분석하여 시스템 자체가 가지고 있는 위험성을 검토한다. 둘째, 불확실한 위험의 문제를 분석한다. 사전예방원칙에 따른 규제 대상이 될 수 있는 불확실한 위험의 관리의 문 제점을 관련 사고 사례를 통해 살펴본다. 이러한 불확실한 위험의 문제는 지식의 사각지대 문제로 일컬을 수 있을 것이다. (4) 사회적 차원 (Society)-조직사회학의 측면 마지막으로 앞서 제시한 인적 조직적 기술적 분석을 종합하여 해당 사 례가 가진 문화적 측면 및 정치 경제적 측면에 집중한다. 페로우(Perrow) 는 정상사고 위험성을 분석을 종합하면서 결국, 문제는 위험(risk)이 아 니라 권력(power)이다. 권력이 많은 사람을 위험에 노출시키고, 소수의 이익을 보장한다 17) (Perrow, 1999 : 306)고 주장했다. 페로우의 주장처럼 결국 사고와 위험의 문제는 그 사회가 가진 정치 경제적 권력구조, 그리고 이 권력구조가 사회에 만들어낸 문화와 윤리의 문제일 수 있을 것이다. 17) Ultimately, the issue is not risk, but power; the power to impose risks on the many for the benefit of the few (Perrow, 1999 : 306). 72

99 제3장 안전사각지대 발굴 기법 제1절 위험관리 과정과 위험식별 제2절 제도적 정책적 차원의 위험식별 방법론

100 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 제3장 안전사각지대 발굴 기법 제1절 위험관리 과정과 위험식별 1. ISO 위험관리 프로세스 전세계적으로 다양한 위험관리 절차가 존재한다. 이러한 절차들은 대부 분 1) 위험식별 2) 위험분석 평가 3) 위험대응 4) 평가 및 보고 등 으로 이어지는 일련의 과정을 공통적으로 가지고 있다. 가장 대표적인 위 험관리 프로세스로서 ISO 31000은 국제 기준으로 잘 알려져 있다. 이 프 로세스는 다음의 그림과 같다. 그림 3-1 ISO Risk Management Framework 자료 : 김은성 정지범 윤종설 (2011:37). 74

101 안전사각지대 발굴 기법 제3장 ISO 과정의 각 단계는 다음의 표와 같이 정리할 수 있다. 표 3-1 ISO 위험관리 과정의 각 단계 단계 1 의사소통 및 협의 (Communicate & Consult) 2 맥락의 확립 (Establish Context) 3 위험식별 (Risk Identification) 4 위험분석 (Risk Analysis) 5 위험평가 (Risk Evaluation) 6 위험대응 (Risk Treatment) 7 감독 및 보고 (Monitor & Review) 내용 조직 구성원들 간의 위험 인식에 대한 공유 및 협의 조직의 운영 현황과 주변 환경에 대한 이해 조직 운영의 목적에 영향을 줄 수 있는 내, 외부 사건(위험)의 파악 위험이 어떻게 발생하고 어떻게 영향을 줄 것인가에 대한 분석 (플 로우차트, 고장수목 사건수목 등 다양한 위험분석 기법 활용) 위험이 발생할 확률과 발생 시 피해에 대한 예측 및 대응 전략 (수용 가능한 위험인가? 정책적 대응이 필요한가?) 위험평가 결과를 바탕으로 한 직접적 위험 대응, 아래의 4가지로 구 분이 가능 - 종료(Terminate) : 위험이 발생할 수 있는 행위 자체를 자제 - 대응(Treat) : 위험 확률 혹은 피해를 줄일 수 있는 대책 마련 - 이전(Transfer) : 보험의 가입 등을 통한 위험의 분산 및 이전 - 수용(Tolerate) : 평가된 위험이 작다고 판단하고 감내함(수용함) 보고 및 평가를 통한 조직학습 자료 : 김은성 정지범 윤종설 (2011:37-38)의 내용을 재정리. 2. 위험식별과 안전사각지대 우리 사회의 위험한 요소를 찾아내는 것이 안전사각지대의 발굴이라면 이는 결국 위험관리 과정에서의 위험식별(risk identification) 과정이라 75

102 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 고 볼 수 있다. 위험식별 과정은 전통적 위험관리 과정의 제일 첫 단계이 다. 어떤 위험이 있는지를 알아야 이 위험이 얼마나 큰 위험인지 평가하고 (risk analysis/evaluation) 이에 따라 어떻게 대응할지(risk treatment) 를 결정할 수 있을 것이다. 따라서 위험식별 과정은 모든 안전관리에 있어 가장 중요한 단계라고 볼 수 있다. 하지만 위험식별은 매우 어렵다. 사고가 발생한 후에 왜 사고가 발생했 는지를 조사하면, 다양한 위험들이 제대로 관리되지 않았음을 쉽게 알 수 가 있다. 그리고 사전에 왜 이러한 위험들을 인식하지 못했는지 한탄하곤 한다. 그러나 사고가 발생하기 전에는 모든 위험요인들은 하나의 가능성에 불과하며 모두 매우 불분명하다. 위험식별은 다양한 방법을 통해 이루어진다. 드레넌과 맥코넬(Drennan and McConnell, 2007)은 주요 위험식별 방법론들을 제시했는데, 이는 브 레인스토밍, 설문조사, 물리적 검사, 사고기록 분석, 플로우 차트 작성, 위험목록(risk register) 등이었다. 여기서 사고기록 분석(historical data analysis)란 이전에 경험했던 다양한 재난과 사고들의 통계 기록을 분석하 여 향후 어떤 위험이 발생할 가능성이 높은지를 예측하는 것이다. 브레인 스토밍, 설문조사 등은 모든 조직원들의 의견을 물어 어떤 위험이 있는지 를 확인하는 과정이라고 볼 수 있다. 위험목록의 작성은 다양한 방법으로 발견된 위험요인들을 체계적으로 정리하는 방법이라고 볼 수 있다. 위험식별을 위한 구체적 방법론은 역시 국제표준인 IEC/FDIS 31010에 서 확인할 수 있다. 이 표준 문서에서는 현재 사용되고 있는 다양한 위험 식별 및 평가 방법론을 제시하고 있는데, 여기서 제시한 위험식별 기법들 을 정량적 방법과 정성적 방법으로 구분하면 아래와 같다. 각 기법들에 대 76

103 안전사각지대 발굴 기법 제3장 한 자세한 설명은 IEC/FDIS 31010을 참조하라. 표 3-2 IEC/FDIS 위험식별 및 평가 방법론 구분 정성적 기법 정량적 기법 내용 Check-lists, Preliminary hazard analysis, Brainstorming, Delphi, Root cause analysis, Scenario analysis, Business impact analysis, Sneak analysis, HAZOP, HACCP 등 Human reliability analysis, Fault tree analysis, Event tree analysis, Cause/consequence analysis, Markov analysis, FMEA(Failure Mode and Effect Analysis) 등 자료 : IEC/FDIS (2009 : 22-26) 77

104 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 제2절 제도적 정책적 차원의 위험식별 방법론 국가가 제도적 차원에서 실시하는 위험식별 과정은 일반적으로 안전점 검(혹은 안전검사)로 정의할 수 있다. 일반적으로 안전점검이란 우리의 주 변에 어떠한 위험이 있는지 확인하는 과정을 의미한다. 법적으로는 시설 물의 안전관리에 관한 특별법 제2조 7항에 의거하여 안전점검 을 경험과 기술을 갖춘 자가 육안이나 점검기구 등으로 검사하여 시설물에 내재( 內 在 )되어 있는 위험요인을 조사하는 행위 로 정의 18) 하고 있다. 이와 같이 법적으로 정의된 안전점검 이외에도 우리나라를 비롯한 전세계 국가들은 다양한 방법을 활용하여 위험식별 과정을 진행하고 있다. 그런데 이러한 기법들을 그 방법론적 측면에서 살펴보면 몇 가지로 구분이 가능하다. 첫째, 위험요인을 가진 장비 및 시설에 대한 물리적 점검으로서의 안전 점검(혹은 안전검사); 둘째, 안전신문고, 공익적 신고자 활용 등 국민들의 참여를 통해 위험요소를 발굴하는 참여적 기법; 셋째, 자문회의 등을 통한 전문가 의견 수렴; 넷째, 각종 통계, 언론 기사, SNS 분석 등을 통하여 이 루어지는 환경스캐닝 방법. 이 절에서는 이상의 내용을 좀 더 자세히 살펴볼 것이다. 18) 한편, 법적으로는 안전점검과 함께 안전진단 이라는 용어도 사용하고 있는데, 시설물의 안전관리에 관한 특별법 제2조 7항에서는 정밀안전진단 을 시설물의 물리적 기능적 결함을 발견하고 그에 대한 신속하고 적절한 조치를 하기 위하여 구조적 안전성과 결함의 원인 등을 조사 측정 평가하여 보수 보강 등의 방법을 제시하는 행위 로 정의하고 있다. 즉, 안전진단은 단순히 위험을 식별하는 안전진 단과 달리 발견된 위험요소에 대한 조치를 포함하고 있어 위험대응(risk treatment)을 위한 컨설팅까 지 포함된 것으로 볼 수 있다. 78

105 안전사각지대 발굴 기법 제3장 1. 물리적 안전점검 물리적 안전점검(physical inspection)은 사고를 발생시킬 수 있는 다양 한 시설물에 내재되어 있는 위험요인을 현장에서 직접 조사하는 방법이다. 우리나라는 다양한 시설물들에 대한 안전점검을 법으로 규정하고 있다. 이 와 같이 법으로 정해진 안전점검을 정기적으로 실시하는 것을 (법정)정기 안전점검이라고 하며, 이와 별도로 긴급한 사항이 발생할 경우 긴급 혹은 수시 안전점검을 실시할 수 있다. 1) 주요 법정안전점검 분야별 안전점검을 규정하고 있는 각 개별법에서는 안전점검의 관리주 체, 종류, 주기(실시시기), 점검 담당자(자격), 결과의 처리 등에 대하여 규정하고 있다. 우리나라에서 분야별로 실시되는 주요 법정 안전점검의 관 련법 및 소관부처, 근거조항, 주요 안전점검의 종류와 실시 주기는 다음의 표와 같이 정리할 수 있다. 표 3-3 분야별 주요 법정 안전점검 및 관련 법 분야 대상 개별법 (소관부처) 주요 안전점검 가스 고압 가스 설비 고압가스안전관리법 (산업부) 고압가스특정제조자 : 매4년 가연성가스,독성가스제조자,저장자, 판매 자 : 매1년 불연성가스 : 매2년 LPG 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 (산업부) 정기검사 : 연1회 수시검사 79

106 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 분야 전기 소방 건축 물 대상 도시 가스 전기 시설 소방 시설 1,2종 시설물 (대형) 특정관리대상 (중소형) 재난발생 우려 시설 지역 개별법 (소관부처) 도시가스사업법 (산업부) 전기사업법 (산업부) 소방시설의 설치 유지 및 안전관리에 관한 법률 (안전처) 시설물의 안전관리에 관한 특별법 (국토부) 재난 및 안전관리기본법 (안전처) 재난 및 안전관리기본법 (안전처) 화학 화학물질관리법 물질 유해 화학물질 (환경부) 주요 안전점검 정기검사(가스안전공단) : 연 1회 사용시설 검사(손해보험사) : 보험 갱신시 증기터빈/내연기관 : 4년이내 방전/계통가스터빈 : 2년 고압수전설비 : 3년 작동기능점검 : 연1회 종합정밀점검 : 연1회 정기점검(자체) : A B C등급 반기 1회, D E등급 1년 3회 정밀점검(전문진단기관) : A등급 4년 1회, B C등급 3년 1회, D E등급 2년 1회 정밀안전진단(전문진단기관) : A등급 6년 1 회, B C등급 5년 1회, D E등급 4년 1회 긴급점검 정기점검 : A B C등급 반기 1회, D등급 월 1회, E등급 월 2회 수시점검 긴급안전점검 정기검사 : 매1년 안전진단(고위험도 유해화학물질) : 매4년 자료 : 한국행정연구원(2009 : 39-40) 및 관련 법령을 참조하여 재구성. 우리나라에서는 이러한 법정안점점검을 주기적으로 실시하여 다양한 시 설들에 대하여 위험식별(안전사각지대 발굴)을 수행한다. 대표적인 다중이 용시설이라고 할 수 있는 영화관에 대한 법정 안전점검은 아래의 표와 같 이 정리할 수 있다. 80

107 안전사각지대 발굴 기법 제3장 표 3-4 영화관 안전점검 사례 (법정 검사 점검 + 소관부처 수시 특별점검) 분야 관계법령 안전점검 내용 건축물 소방 승강기 환경 에너지 기타 시설물의 안전관리에 관한 특별법 화재보상보험법 소방시설 설치 유지 및 안전관리에 관한 법률 승강기시설 안전관리법 전기사업법 에너지이용합리화법 도시가스사업법 수도법 다중이용시설 등의 실내공기질 관리법 정기점검(자체) - A B C등급 반기 1회, D E등급 1년 3회 정밀점검(전문진단기관) - A등급 4년 1회, B C등급 3년 1회, D E등급 2년 1회 정밀안전진단(전문진단기관) - A등급 6년 1회, B C등급 5년 1회, D E등급 4년 1회 영화관이 2종 시설물로 지정된 경우에 한함 화재예방 및 소화시설 안전점검(손해보험사) : 보험 갱신 시 소방시설 작동기능점검(소방안전관리자, 자체) : 연 1회 소방시설 종합정밀점검(소방시설관리업체) : 연 1회 자체점검(승강기유지관리업체) : 월 1회이상 정기검사(승강기안전관리원/기술원) : 연 1회 정밀안전검사(승강기안전관리원/기술원) : 설치후 15년 경과후 전기설비 정기검사(한국전기안전공사) : 4년 이내 보일러 계속사용검사(에너지관리공단) : 연 1회 도시가스 사용시설 정기검사(가스안전공단) : 연 1회 도시가스 사용시설 검사(손해보험사) : 보험 갱신시 저수조 청소 : 반기 1회 / 위생상태 점검 : 월 1회 / 먹는물 수질검사 : 연 1회 실내공기질 검사(전문검사업체) : 유지기준 연 1회, 관리기준 2 년 1회 자료 : 안전혁신마스터플랜 세부 과제, (2015 : 53) 2) 정부합동 안전점검 앞서 제시한 개별법에 따른 안전점검과는 별도로 특별한 사안이 있을 경우에는 정부 차원에서 합동안전 점검을 시행할 수도 있다. 우리나라에서 81

108 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 는 세월호 사고 등 대형 재난사고가 있을 경우, 이러한 범정부적 안전점검 을 실시하곤 했다. 재난 및 안전관리 기본법 (제32조)에서는 정부합동 안전점검을 규정 19) 하고 있는데, 합동점검단은 국민안전처 소속 공무원 및 재난관리책임기관 에서 파견된 공무원 및 직원을 활용하여 구성한다. 합동 점검 역시 정기점 검과 수시점검으로 구분이 가능한데, 정기점검은 계절적 요인 등을 고려하 여 정기적으로 실시하고, 수시점검은 사회적 쟁점, 유사사고 방지 등을 위 해 수시로 실시한다( 재난 및 안전관리 기본법 시행령 (제39조의 2). 이와 별도로 정부의 정책적 판단에 따라 범정부 합동 점검을 실시하는 경우도 있다. 세월호 사고 이후 우리 사회 각 부분의 안전사각지대를 진단 하기 위하여 범부처 민간 합동으로 국가안전대진단을 실시했는데, 이는 법정 점검이 아닌 정책적 판단에 따른 행정행위로 볼 수 있다. 2014년 추 진된 안전대진단은 안전대진단 민관 합동 TF를 구성하고, 국민들이 참여 하는 통합신고시스템 구축 및 활용, 5개 부처(교육부, 국토부, 농식품부, 안전처, 해수부) 합동 공공시설 안전진단이 수행되었다(국민안전처, 2015a). 당시 공공시설 안전진단은 안전진단기관을 활용하여 학교, 도로 철도, 저 수지, 급경사지, 항만 어항 등 2,728개소에 대한 점검을 실시했다(국민안 전처, 2015a). 국민안전처는 출범 이후 이러한 범부처 민간 합동 국가안전 대진단을 매년 실시하는 것을 목표로 하고 있으며, 실제 2015년 상반기에 도 국가안전대진단 사업을 실시했다. 19) 제32조(정부합동 안전 점검) 1 국민안전처장관은 재난관리책임기관의 재난 및 안전관리 실태를 점 검하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 정부합동안전점검단(이하 정부합동점검단 이라 한다) 을 편성하여 안전 점검을 실시할 수 있다. 82

109 안전사각지대 발굴 기법 제3장 그러나 한편으로는 이미 다양한 법정안전검검이 있음에도 불구하고 안 전처 차원의 통합 점검은 실효성이 떨어지고 이미 진행되는 검사들과 중 복된다는 비판이 제기되었다. 2. 전문가 의견 수렴 위험식별 방법에 있어 가장 기본적인 방법은 관련 위험에 대하여 잘 알 고 있는 사람들이 모여서 토론을 통해, 만약에 발생할 수 있는 위험상황을 사전에 예측하고 합의하는 것이다. 이러한 전문가 의견 수렴은 위험식별 방법론으로 볼 때, 델파이 혹은 브레인스토밍과 유사한 것이다. 델파이(Delphi) 기법은 미래를 예측하는 질적 방법론 중 하나로 여러 전 문가들의 의견을 되풀이하여 모으고, 교환하고, 발전시키는 방법론이다(유 종해 김동현, 1993 : 341). 브레인스토밍(Brain Storming) 역시 여러 사 람들이 모여서 다양한 아이디어를 자유롭게 제시하고, 이를 취합 수정 보 완하여 아이디어(여기서는 미래의 위험요인)를 구성하는 방법론이다(이종 수, 2009). 일반적으로 안전 분야의 전문가 자문회의는 국가 혹은 어떤 조직이 처 한 위험 요인에 대하여 폭넓게 협의하고, 어떤 위험이 주요 위험인지를 공 유하고, 이에 대한 대책을 논의하곤 한다. 이러한 측면에서 볼 때 안전분 야의 전문가 자문회의는 위험식별론 상의 델파이 혹은 브레인스토밍 방법 론과 매우 유사하다고 볼 수 있다. 제도적 차원에서 볼 때, 재난 및 안전관리 기본법 에서는 이러한 전문 83

110 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 가 집단들의 회의를 공식화해 놓고 있다. 이들 중 민간 전문가들이 참여하 여 위험요소 식별에 활용할 수 있는 회의들을 정리하면 다음의 표와 같다. 표 3-5 재난 및 안전관리기본법에 규정된 안전자문회의 구분 중앙 지방 회의명 안전정책조정위원회 (제10조) 중앙 안전관리민관협력위원회 (제12조의2) 정부합동 안전점검단 (제32조) 시 도, 시 군 구 안전관리위원회 및 안전정책실무조정위원회 (제11조) 시 도, 시 군 구 안전관리민관협력위원회 (제12조의2) 자료 : 재난 및 안전관리 기본법 3. 국민 참여적 기법 1) 참여적 접근 물리적 안전점검은 담당 공무원 혹은 관련 전문가들이 수행하는 기술관 료적(technocracy) 하향적 접근법이라고 할 수 있다. 국민 참여적 기법은 많은 국민들을 직접 참여시켜 생활환경 주변의 안전사각지대를 찾기 위한 방법으로 시민참여적(public participation) 상향적 접근법이다. 즉, 국민 들이 스스로 생활 주변의 위험을 식별할 것을 바라는 것으로서 국가 정책 에 국민들의 적극적 참여를 요청하는 민관협력적 모델이다. 2014, 2015 국가안전대진단 사업에서 특히 강조한 것이 국민참여 및 민 간 역할의 증대였는데, 안전신문고는 모든 국민들이 참여할 수 있는 신고 84

111 안전사각지대 발굴 기법 제3장 채널로서 홈페이지, 스마트폰앱서비스 등을 제공했다(국민안전처, 2015a). 국민안전처는 안전신문고( 119 신고처 럼 국민 모두에게 각인 시키고, 국민들의 안전신고 참여 유도를 위해 온 라인 및 오프라인 등 모든 홍보수단을 동원해 연중 지속적 홍보 를 실시하 고 있다(국민안전처, 2015a : 8). 그림 3-2 안전신문고앱 예시 자료 : 안전신문고 앱 한편, 안전신문고 정책은 안전신고를 주 기능으로 하는 시민단체, 안전 모니터봉사단 20) ( 임무를 전 국민이 수 행할 수 있도록 확장한 개념으로 볼 수 있다. 안전모니터봉사단은 국민들 의 생활터전인 지역사회에서 안전위해요소를 사전에 예찰( 豫 察 )하고, 위 20) 안전모니터봉사단은 2009년 공모를 통해 봉사단이 출범하여 2010년 전국안전모니터봉사단엽합회가 설립인가 되었다(행정안전부 호). 85

112 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 험상황을 미리 예측( 豫 測 )함으로서 각종 안전사고를 사전에 예방 하는 것 을 목적으로 하고 있다(안전모니터봉사단 홈페이지 21) ). 즉, 지역사회에서 위험식별 활동을 전문적으로 하는 자원봉사단체로 볼 수 있다. 안전신문고 는 모든 국민들이 안전모니터봉사단의 역할을 수행할 것을 기대하는 정책 으로 볼 수 있다. 이와 함께 안전대진단에서는 일반 국민들과 함께 민간 전문가 협회 자 원봉사단체들도 함께 우리 사회의 위험요소들을 식별하여 관리 기관에 신 고할 것을 기대했다. 그림 국가안전대진단에서 표방한 안전신고 프로세스 자료 : 국민안전처(2015a:9) 최근에는 주민들이 직접 참여하여 마을의 위험요인을 발굴하여 지도에 21) 86

113 안전사각지대 발굴 기법 제3장 표시하는 커뮤니티매핑(community mapping) 등 주민주도적인 위험식별 활동 등도 활발해지고 있다. 안전 커뮤니티매핑은 주민들이 스스로 참여하 여 지역의 위험요인을 찾아내고, 이를 지도에 표시하여 시각화하는 것을 의미한다. 커뮤니티매핑의 기대 효과는 다양하다. 주민주도적 활동을 통하 여(참여 역량강화) 주민들은 지역의 위험요소를 알게 되고(교육) 사고가 발생하는 것을 사전에 예방할 수(효율성 효과성) 있다(커뮤니티매핑센터 홈페이지 22) ). 2014년 안전행정부가 실시했던 안심마을 시범사업에서는 주 민들이 지역의 위험을 스스로 발굴하기 위해 커뮤니티 매핑 서비스를 활 용했다. 아래의 그림들은 이러한 성과의 예이다. 그림 3-4 설문조사를 활용한 위험요인 식별의 사례 자료 : 수원시 장안구 송죽동, 안심마을 범죄예방 환경디자인(2014) 22) 87

114 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 그림 년 천안시 원성1동 커뮤니티 매핑 사례 자료 : 정지범 임완수 외(2014:162) 그림 3-6 여성가족부 아동안전지도 작성 사례 <현장조사> <지도제작 과정> <디지털 지도 가공사례> 자료 : 여성가족부(2011) 88

115 안전사각지대 발굴 기법 제3장 2) 내부고발 및 공익신고 세월호 사고 이후 언론보도 중에 눈길을 끈 것이 있었다. 2014년 4월 29일 한겨레신문은 사고 이전인 2014년 1월에 청해진해운의 임금체불 문 제와 안전사고 위험성 등에 대한 고발민원을 접수했지만 임금 부분에 대 한 답변만 있었지 다른 어떤 조치도 없었다는 것이었다(최성진, 2014). 이 에 대해 청와대는 같은 날 브리핑을 갖고 한겨레신문의 보도는 사실과 다 르다고 반박했다. 청와대 측에서는 민원인이 청와대가 아닌 국민신문고(국 민권인위원회가 관리)에 민원을 제기했고, 민원의 내용도 체불임금이 주된 내용이어서 고용노동부에서 처리했다고 주장했다. 이 사건은 해석 상의 논 란은 있지만 공익신고나 내부고발을 통해 사고를 미연에 방지할 수 있다 는 사실을 잘 보여준 사례이다. 내부고발자(Whistleblower)란 일반적으로 기업내부의 부정 또는 위법 행위에 대한 정보를 외부에 공개하고 신고하는 사람 을 의미한다(곽관훈, 2014 : 212). 그리고 내부고발제도는 일반적으로 조직 구성원들이 공익의 관점에서 내부비리를 고발하는 경우 그 절차나 고발자의 보호 등을 규정 하는 제도 이다(장화익, 2007 : 228). 내부 고발은 실제 업무를 담당하는 직원이 내부의 사정을 잘 알고 이를 공개하고 신고하는 것이기 때문에 외 부에서는 도저히 알 수 없는 안전문제나 비리 문제를 식별하는데 매우 유 용한 제도이다. 그러나 내부고발제도는 그 특성상 조직 내부의 비밀을 일러바치는, 이 른바 고자질 이라는 인식이 강하기 때문에 조직 내부의 결속을 특히 강조 하는 우리나라와 같은 문화권에서는 제대로 작동하기 힘든 면이 있다. 즉, 89

116 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 내부의 비리를 고발하는 사람은 배반자로 낙인이 찍힐 수 있기 때문에 내 부고발자의 신원을 완벽히 보호하지 않는 한 내부고발의 공익적 목표 달 성이 어려울 수 있다. 그 동안 우리나라에서 있었던 여러 내부고발 혹은 양심선언 사례들을 보면 내부고발자들은 시민사회 등에서는 양심의 수호자로 칭송을 받았지 만, 대부분의 내부고발자들이 조직 내부에서 배신자로 낙인찍혀 사회적, 경제적 어려움을 겪곤 했다. 특히 2000년 이전에는 이러한 사례가 많았 다. 이건호(2000)는 우리나라에서 내부고발자를 보호하는 제도가 필요하 다는 점을 강조하면서 내부고발로 인하여 사회 경제적 피해를 입은 여러 사례를 소개했다. 이러한 한계와 문제점을 극복하고자 입안된 법이 2001년에 제정된 부 패방지 및 국민권익위원회의 설치 운영에 관한 법률 (부패방지법)이다. 그 런데 부패방지법은 공공부문의 부패행위만 대상이 되었기 때문에 한계가 명확했고, 이에 2011년 공익신고자보호법 이 제정되었다. 공익신고자보 호법 은 대상을 민간에까지 확대했고, 공익신고자 보호와 보상에 대한 조 항까지 포함하고 있다. 국민권익위 홈페이지 소개 23) 에 따르면 공익신고란 공익침해행위가 발 생 또는 발생할 우려가 있다는 사실을 신고하는 행위 를 의미하며, 여기서 공익침해행위는 국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익 및 공정한 경 쟁을 침해하는 행위로서 공익신고자 보호법 별표에 규정된 법률의 벌칙이 나 인 허가의 취소처분, 정지처분 등 행정처분의 대상이 되는 행위 를 의 23) 년 10월 13일 접속. 90

117 안전사각지대 발굴 기법 제3장 미한다. 2015년 현재 공익신고자 보호법 에 규정된 시설물의 안전관리에 관한 특별법, 자연환경보전법, 식품위생법, 의료법 등 180개 법률 위 반행위가 신고의 대상이 된다. 또한 공익신고자를 보호하기 위해 비밀보 장, 불이익보호조치, 신변보호조치 등의 공익신고자 보호 제도를 운영하고 있다. 그럼에도 불구하고 아직까지 이 제도는 완벽하지 못하다. 신고자의 신분 을 완벽히 보호하는데 한계가 있어서 신고자의 신원이 밝혀지는 사례도 있 었고, 신고자의 불이익을 해소하기 위한 보상금도 너무 적은 편이었기 때문 에 신고자가 받는 불이익을 상쇄할 수 없었다. 또한 보상금의 지급 요건 역 시 공익신고로 인하여 국가 또는 지방자치단체의 직접적인 수입의 회복 또 는 증대를 가져올 경우 에 한정되어 있어(26조), 만일 제보자가 안전 관련 신고를 하여 많은 사람의 생명을 구했더라도 직접적인 수입의 회복이 없으 면 보상을 할 수가 없는 실정이다. 박영원 이주연. (2014)은 이 제도의 개선 을 위하여 보상 외에 공익 증진 사례에 대한 포상제 도입, 신고자의 인적사 항 등을 공개할 경우에 대한 벌칙의 강화 등을 제안한 바 있다. 이러한 한계에도 불구하고 공익신고는 꾸준히 증가하는 양상이다. 곽관 훈(2014 : 219)은 공익신고자 보호제도가 시행된 후 2013년 11월 20일까 지 총 4,036건이 접수되었으며 해마다 공익신고 접수건수가 증가 하고 있 으며, 특히 건강 및 안전분야 등 생활안전에 관한 공익신고 접수는 2013 년에 이르러 전년대비 2배 이상 증가 하는 등 전반적으로 활성화되는 양상 이 관측되고 있다고 주장했다. 91

118 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 4. 환경스캐닝 방법 1) 환경스캐닝 환경스캐닝(environment scanning)은 이슈 스캐닝(issue scanning) 혹은 호라이전 스캐닝(horizon scanning)이라 불리기도 한다. 환경스캐닝 은 미래예측 기법의 하나로서 각종 통계자료, 언론기사, SNS 데이터, 빅 데이터(Big data) 정보 등을 활용하여 미래에 부각될 수 있는 위험과 기회 를 포착하려는 노력이다. 환경스캐닝에는 정형화된 방법은 없으나 다양한 정보들을 STEEP(사회 society, 기술 technology, 경제 economy, 환경 environment, 정치 politics) 카테고리로 구분하여 분석하는 방식이 일반 적이다. 환경스캐닝(horizon scanning)은 마치 어떤 선박의 선장이 배의 조타실에서 수평선을 살펴보고 빙산(위험)과 보급선(기회)을 발견하는 것 에 비유되곤 한다(송영조, 2012; 한국정보화진흥원(2013:6)에서 재인용). 해외 각국에서는 미래의 위험을 사전에 식별하기 위한 노력으로 다양한 기관에서 다양한 방식의 환경스캐닝을 국가적 차원에서 실시하고 있다. 환 경스캐닝을 통한 미래예측 및 전략 수립은 영국, 네덜란드, 싱가포르 등에 서 활발한 편인데, 특히 싱가포르의 경우에는 RAHS(Risk Assessment and Horizon Scanning) 프로그램을 통해 미래의 위험을 식별하는데 주력 하고 있다. 한국정보화진흥원(2013)의 자료에서 제시한 주요국의 동향은 다음의 표와 같다. 92

119 안전사각지대 발굴 기법 제3장 표 3-6 영국, 네덜란드, 싱가포르의 환경스캐닝 기관 및 임무 국가 담당 기관 임무 영국 네덜란드 싱가포르 Horizon Scanning Centre (HSC) 국가미래 전략 수립을 위한 Foresight program의 일환 교육문화과학부(Ministry of Education, Culture and Science) 지속과제로 추진 총리실 산하 RAHS (Risk Assessment and Horizon Scanning) 프로그램 10-15년후 미래 예측, 정책자료로 활용 미래연구 기법 교육 50년후 장기 미래 예측 관련 미래 보고서 분석을 통한 장기미래 예측 2년에서 5년내 발생 가능한 위험에 대 해 조기경보를 제공 특히 대테러, 의료, 사이버안전, 해상안 전, 화생방, 에너지안보 등의 분야에 집중 자료 : 한국정보화진흥원(2013 : 5-10)의 내용을 요약 정리 최근 국내에서도 다양한 통계정보, 언론기사, SNS 데이터 등을 종합적 으로 활용하여 위험의 신호를 식별하기 위한 노력들이 진행되고 있다. 아 직까지는 이러한 노력들이 국가적으로 종합되어 전략 수립에 활용되는 형 태는 아니지만 2013년 안전행정부 때부터 운영하여 온 국민안전 체감도 조사 에서는 일반 성인, 청소년, 전문가 집단이 느끼는 사회안전에 대한 체감도 뿐만 아니라 SNS에서의 위험 정보 등을 수집하여 정책에 반영하려 노력하고 있다. 또한 국립재난안전연구원의 경우에는 재난이 발생했을 때, 주변 CCTV, 기상 및 인공위성 사진, 재난이력 통계, 시민들의 SNS 입력 데이터까지 확인할 수 있는 재난상황 정보서비스 스마트빅보드 를 개발하고 있다. 물 론 이 시스템은 미래의 위험을 식별하기 위한 것은 아니지만 광범위한 환 경스캐닝 방법을 활용하여 재난 상황을 종합할 수 있기 때문에 장기적으 로는 위험식별에도 활용될 수 있을 것이다. 93

120 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 2) 기술영향 평가 환경스캐닝과 유사하게 과학기술의 발전에 따른 영향을 확인하기 위한 다양한 제도들이 과학기술계에서도 시도되고 있다. 미국은 원자폭탄의 사 용으로 제2차 세계대전을 끝냈지만, 그 부작용도 만만치 않았다. 특히 과 학기술의 발전이 인류를 풍요롭게 만들지만 그로 인한 다양한 부작용이 만만치 않다는 인식이 공유되었고, 과학기술의 무분별한 발전에 대한 민 주적 통제 가 필요하다는 인식이 확산되었다(이상현, 2015). 이에 따라 미국에서는 1970년대부터 과학기술이 사회에 가져올 영향을 사전 에 분석하고 진단하여 부정적 영향을 최소화하고, 긍정적 영향을 최대화 하기 위해 기술영향평가(TA : Technology Assessment) 를 실시하게 되었다(이상 현, 2015). 미국의 기술영향 평가는 최초, 미국 OTA (Office of Technology Assessment)에서 전문가 중심으로 시행되었고 현재는 GAO(Government Accountability Office)에서 관련 업무를 수행하고 있다(이상현, 2015). 유럽지 역에서도 1980년대 후반부터 여러 국가에서 이 제도를 도입하고 있고, 그 결과를 활용하여 대중들에게 문제의식을 제기하는 역할을 하고 있다(이상현, 2015). 기술영향평가를 그 목적을 중심으로 구분하면 미국의 그것은 의원들이나 정부 관료들이 과학기술 관련 정책 수립에 참고자료로서 활용하는 도구적 성격을 가졌다면, 네덜란드와 덴마크 등 유럽의 일부 국가에서는 과학기술 분야 쟁점에 대한 토론과 숙의를 통한 사회적 학습을 목적으로 하는 담론적 성격을 가졌다고 볼 수 있다(유지연 외, 2010). 반면 유럽의 프랑스, 영국, 독일 등에서는 미국과 마찬가지로 도구적 기술영향평가 제도를 운영한다(유지 연 외, 2010). 이처럼 각국은 각자의 실정에 맞게 제도를 운영하고 있다. 94

121 안전사각지대 발굴 기법 제3장 이와 유사한 목적을 가진 제도로서 인간게놈 연구 분야에서는 ELSI(The Ethical, Legal and Social Implications (ELSI) Research Program) 프로그 램을 운영하고 있다. ELSI 프로그램은 인간게놈 연구가 가질 수 있는 과학외 적 문제와 위험성으로서 이 프로그램이 함축하고 있는 윤리적, 법률적, 사회 적 의미 에 대해 연구하고 실천적 대응책을 마련하는 연구로 시작되었다(윤정 로, 2001 : 425). 현재 ELSI는 생명공학 연구의 사회적 함의를 분석하는 종합 적 접근법을 의미하는 용어로서 사용되고 있다(윤정로, 2001 : 425). 우리나라에서도 과학기술기본법 에 의거하여 2003년부터 기술영향평 가를 실시하고 있다. 현재 기술영향평가는 모든 기술에 대하여 실시하는 것은 아니며, 미래 파급력이 넓고 큰 장기실현기술 과 가까운 미래에 영향 을 미치는 단기실현기술 을 각각 하나씩 선정하여 분석을 수행하는 방식 으로 진행된다(이상현, 2014). 기술영향평가는 과학기술기본법 시행령 제23조에 의거하여 미래창조과학부가 총괄적으로 추진하고, 한국과학 기 술기획평가원이 실무를 수행한다. 전반적인 기술영향평가의 추진체계는 다음과 같다. 95

122 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 그림 3-7 우리나라 기술영향평가 추진 절차 출처 : 이상현(2014 : 13). 우리나라에서 기술영향평가는 2003년 NBIT 융합기술을 시작으로 RFID(2005), 줄기세포치료기술/나노소재/UCT(2006), 기후변화대응기술 (2007), 국가재난질환대응기술(2008), 뇌-기계 인터페이스(2011), 빅데이 터 분석기술과 활용(2012), 3차원 프린팅/스마트네트워크(2013) 등이 수 행되었고, 특히 2014년에는 장기기술로서 무인이동체(무인차, 드론 등) 기 술을 대상으로 실시하였다. 그 결과를 기술 경제 환경 부문과 사회 문화 윤리 부문으로 구분하여 제시하면 아래의 표와 같다. 96

123 안전사각지대 발굴 기법 제3장 표 3-7 무인 이동체 기술의 기술 경제 환경 측면의 영향 예상 구분 대표 의견 예시 긍정적 영향 부정적 영향 1. 교통 물류 혁신을 통한 신 산업 창출 물류, 배송, 농기계무인화, 헬스케어, 정보시스템분야 등 시공간 초월 서비스신산업창출기대 2. 파생산업 일자리 증대 순찰, 모니터링, 1인 미디어, S/W정비, 관광분야 등 일자 리증가 기대 3. 첨단기술 확보를 통한 시장 선점 개별 및 군집 정밀 자율비행/주행/운행 기술, 기계 전자 시스템 융합기술, 관련 S/W 기술등 개발 예상 4. 자연 및 자원탐사 확대 등 기대 자연환경연구, 해양자원탐사 개발확대, 환경오염/오염원 정밀측정 등 예상 1. 인간 노동력 대체로 인한 기존 인프라 구축 투자 축소, 물류시스템 자동화 확대에 관련 산업 쇠퇴 따른 택배, 트럭 수송 등 물류 산업 재편성 예상 2. 전통 일자리 감소 택시, 경비 보안 등 기존 인력시장 구조조정 불가피 예상 3. 기술표준 문제 발생 국가 간 도시 간 운용기술표준 충돌 등 우려 4. 자연파괴 및 폐기물 공해 자연식생 공간초월 접근 우려 증가 등 우려 사용 후 폐기 장소 및 물량 통제 불가 우려 자료 : 이상현(2015). 표 3-8 무인 이동체 기술의 사회 문화 윤리 측면의 영향 예상 구분 대표 의견 예시 긍정적 영향 부정적 영향 1. 생활의 편의성 증대 교통 물류에 대한 시 공간 초월 편의성/정확성/신속성 예상 2. 안정적 교통망 구축 실시간 이동상황 정보 공유/운행통제 제어시스템 기대 3. 자동화에 따른 교통사고 감소 과속/졸음/운전대과대조작/주시태만 운전 예방 기대 4. 재난 안전 모니터링 및 대응 강화 등 기대 화재 재난 실종자 모니터링 및 극한환경 구급 구조 대응 공공목적 활용 등 예상 1. 범죄 테러 등 악용 정보해킹에 따른 불법사용(마약, 폭발물, ID 도용 등) 우려 2. 몰인간화 풍조 조장 시 공간 초월 업무위주 환경(정서적 휴식 제약 등) 예상 3. 생산 소유 활용 격차 초기 가격 부담에 따른 사회 문화 전반의 위화감 심화 우려 4. 사생활 침해 감시환경 조성에 따른 사생활 경계기준 문제 예상 5. 과실 책임공방 등관련 법 사고 발생 시, 시스템 오류와 운행주체 간 책임소재 분쟁 제도 미비 우려 등 예상 자료 : 이상현(2015). 97

124 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 기술영향평가는 위험의 식별을 목적으로 하기 보다는 과학기술 분야에 서 정책 수립에 활용을 목적으로 기술 경제 환경 및 사회 문화 윤리 분야 전반의 영향을 예상하고자 하는 제도이다. 그러나 이와 같이 광범위한 분 야의 영향에 대하여 분석을 시도하기 때문에 오히려 신기술이 가져올 수 있는 다양한 분야의 위험을 식별하는 도구로서 활용도가 높을 수 있다. 그러나 아직까지 우리나라에서 기술영향평가는 제대로 자리를 잡지 못 한 것으로 보인다. 그 이유는 다음과 같다. 첫째, 미국 등과 같이 의회에서 행정부의 견제를 목적으로 실시하는 것 이 아니라 법에 따라 미래창조과학부에서 정례적으로 실시하는 식이다보 니 그 활용도가 매우 미약하다. 분석 결과를 관련부처에서 활용할 수 있는 통로가 확보되지 않았기 때문에 실제 정책 수립에 관련 분석이 활용되고 있지 못한 실정이다(유지연 외, 2010). 둘째, 기술영향평가는 향후 미래기술의 위험성을 타 부처 및 국민들과 공유할 필요가 있는데 이 역시 제대로 이루어지지 못하고 있다. 분석결과 를 미래부뿐만 아니라 안전을 총괄하는 국민안전처에서도 활용할 수 있는 방안이 필요한데 이 역시 제대로 된 정책 제언이 이루어지고 있지 못한 실 정이다. 셋째, 분석 결과에 대한 독립성이 부족하다. 기술영향평가는 독립된 기 관에서 수행해야 해당 기술의 악영향 등을 쉽게 발견하고, 이를 통해 기술 개발을 규제할 수 있다. 그러나 현재는 미래부 산하의 과학기술기획평가연 구원에서 수행하고 있기 때문에 아무래도 친( 親 )기술적인 입장에 설 수밖 에 없다. 98

125 안전사각지대 발굴 기법 제3장 5. 종합 및 시사점 1) 제도적 정책적 위험식별 방법 종합 우리나라에서 국가적 차원으로 활용되고 있는 제도적 정책적 위험식별 방법(안전사각지대 발굴 방법)의 방법론적 특징 및 한계는 다음의 표와 같 이 정리가 가능하다. 표 3-9 우리나라의 제도적 정책적 위험식별 방법 구분 관련 제도 방법론적 특징, 한계 물리적 안전점검 전문가 의견수렴 국민참여기법 환경 스캐닝 분야별 법정 점검 정기, 수시 정부합동 안전점검 전문가 자문회의 안전신문고, 안전모니터 봉사단, 커뮤니티매핑 등 공익신고제도 국가적 환경스캐닝 프로 그램 부재 기술영향평가 물리적 검사 구체적 대상에 대한 직접 검사 모든 시설에 대한 검사 불가능, 검사 과정에서 부정 행위 만연 델파이 브레인스토밍 기법과 유사 전문가들의 경험과 식견을 바탕으로 위험요소 식별 전문가 지식의 한계(우물안 개구리), 전문가 카르텔 의 문제 시민참여 통계로 확인이 어려운 생활권의 위험에 대한 주민 신고 활용(GIS 및 스마트폰 등 생활기술 이용) 공익적 신고자에 대한 보호 및 보상 제고 고민 필요 환경 스캐닝 미래의 위험 요소 발굴 (사전예방원칙 적용 가능) 정형화된 방법이 없으며, 프로그램 운영의 효과가 검증되지 않았음 정책적 실효성 미흡 99

126 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 또한 이상의 제도들을 대상으로 하는 위험의 특성에 따라 현재의 위험 을 식별하는 제도와 불확실한 미래의 위험 을 식별하는 제도로 구분하면 다음과 같다. 물리적 안전점검, 전문가 의견 수렴, 국민참여기법은 현재의 위험을 관 리하는 제도들로 볼 수 있다. 이들은 현재 위험하지만 다양한 이유로 제대 로 관리되지 못하고 있는 제도 혹은 관리의 사각지대에 놓여 있는 위험이 라고 볼 수 있다. 반면, 환경스캐닝은 대표적인 불확실한 미래의 위험을 식별하기 위한 방법이라고 볼 수 있다. 따라서 기술영향평가와 같이 빠르게 변하면서 미 래의 영향을 알기 어려운 지식의 사각지대 에 있는 위험을 찾는 것이 목적 이라고 볼 수 있다. 전문가 의견 수렴 역시 전문가들의 식견을 바탕으로 미래의 불확실한 위험을 찾는데 활용할 수 있다. 2) 현 제도의 시사점 우리나라에서는 다양한 위험요소 식별에 있어 그동안 전문가 자문회의 나 현장에서의 안전점검에 중점을 두어 왔다. 그리고 최근에는 시민 참여 를 활성화하기 위한 안전신문고 등을 도입하고 있는 실정이다. 그런데 이 러한 기본적 식별 방법들은 다음과 같은 문제점을 가지고 있었다. 첫째, 물리적 안전점검의 경우 모든 위험요인에 대한 점검이 어려우며, 점검 과정에서의 부정행위가 개입되어 부실검사가 이루어질 수 있다. 우리 나라에서는 법정안전점검을 매년 꾸준히 실시해 왔으나 항상 사고가 발생 100

127 안전사각지대 발굴 기법 제3장 하곤 했다. 이는 사고 발생 가능성이 있는 모든 시설을 점검하는 것이 불 가능하기 때문에 점검하지 않은 시설에서 발생하는 사고를 막을 수 없었 기 때문이다. 보다 중요한 문제는 안전점검 과정에서 담당자들의 부정행위위험 (operating risk)이 매우 크다는 것이다. 세월호 사고의 경우에도 안전점 검을 책임졌던 한국선급, 해운조합 등이 부실한 안전점검을 했다는 점이 사고의 중요한 원인이 되었다. 특히 모든 위험시설에 대한 안전점검을 국 가가 수행할 수는 없기 때문에 민간위탁을 통해 점검을 대행하는 경우가 많다는 것도 문제이다. 우리나라의 민간 검사업체들은 대부분 영세하고, 전문성도 부족한 경우가 많기 때문에 자격증 대여, 수수료 덤핑, 봐주시기 식 검사가 만연하고 있다. 둘째, 전문가 자문회의를 활용한 델파이 혹은 브레인스토밍 방법은 참여 한 전문가들의 좁은 전문성이 문제가 되곤 한다. 대부분의 전문가들은 토 목, 소방 등 해당 분야에 특화된 전문성을 가지고 있기 때문에 그 전문분야 를 넘어서거나, 다른 분야 문제와 혼재된 복합된 전문성 문제를 풀기 어렵 다. 예를 들어 2015년 메르스 사태에서 감염학의 전문성 과 감염역학의 전문성 이 완전히 다르기 때문에 메르스 확산의 위험을 과소평가했다는 지 적은 전문가의 좁은 전문성을 잘 보여주는 사례일 것이다(전정윤 임인택, 2015). 이와 함께 보다 심각한 문제로 지적되는 것은 같은 전문 분야 사람들끼 리 암묵적인 카르텔을 형성하여 담합을 일삼는 전문가 카르텔 의 문제이 다. 이는 원자력발전소 부품 납품 비리 등에서 발견되는 동종업계 전문가 101

128 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 들끼리의 담합으로서의 원자력 마피아 가 좋은 예가 될 수 있다. 우리나라 의 경우에는 좁은 시장과 서로 간의 촘촘한 인맥으로 인해 각 분야마다 토목 마피아, 모피아 등 다양한 형태의 카르텔이 문제로 지적되어 왔다. 따라서 어떤 한 분야의 전문가들만이 모여 해당 분야의 위험을 식별하는 경우, 제대로 된 점검이 어려울 수 있다. 셋째, 위험식별에 있어 시민들을 폭넓게 참여시키는 것은 매우 바람직한 정책이다. 특히 읍면동 단위의 지역 위험식별에 있어서는 주민들의 적극적 참여가 큰 도움이 된다. 우리나라의 재난안전통계들의 경우 대부분 광역 단 위 혹은 시군구 단위이기 때문에 생활권 단위의 안전정보 확인은 매우 어렵 다(정지범, 2014). 따라서 읍면동 단위의 생활권에서의 위험요소 식별은 주 민들이 직접 나설 필요가 있다. 이는 또한 주민들의 안전에 대한 관심과 참 여 역량 및 안전 전문성을 제고할 수 있는 좋은 방법이 될 수 있다. 향후에는 국민들의 참여를 보다 확대하고 영향력을 강화시킬 필요가 있 다. 즉, 물리적 위험요소뿐만 아니라, 안전을 위협하는 각종 부정행위에 대한 감시자로서 시민들의 활용할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다. 이 른바 공익적 안전 제보자 를 양성하여 부실한 안전진단의 문제나 전문가 카르텔에 의한 담합 문제를 감시할 수 있는 시스템의 구축이 필요하다. 이와 함께 내부고발제도 도 활성화 할 필요가 있다. 공익적 내부고발은 해당 조직 내부의 비밀스러운 위험을 밝혀낼 수 있는 가장 강력한 도구이 다. 따라서 향후 시민참여 활성화와 함께 공익적 안전 제보자 와 양심적 내부고발자 를 보호할 수 있는 방안의 마련이 필요하다. 이에 대한 정책적 대안은 마지막 장의 정책 제언에서 다룰 것이다. 102

129 안전사각지대 발굴 기법 제3장 넷째, 미래지향적 위험식별 방법론으로서 환경스캐닝을 국가적 차원에 서 제도화할 필요가 있다. 환경스캐닝은 아직까지 우리가 경험하지 못했으 나 우리 사회를 크게 위협할 수 있는 위험을 사전에 발굴하는데 도움을 줄 수 있다. 싱가포르 정부의 RAHS는 5년 내에 발생할 수 있는 미래의 위험 을 미리 발굴하여 정부가 사전에 대응할 수 있도록 도움을 주고 있다. 마지막으로, 우리나라의 위험식별 관련 정책과 제도는 전반적 체계성이 부족하고 담당 기관들 간의 역할 분장이 불분명하다. 따라서 위험식별 과 정에서 다양한 사각지대가 발생하고 있지만, 이와 동시에 중복된 점검으로 점검 대상자에게 부담을 주고 있기도 하다. 또한 이 연구의 프레임웍에서 제시한 인적요인, 조직적 요인, 기술적 요인, 사회적 요인을 체계적으로 검토하기 위한 제도의 체계화가 부족하다. 대부분의 검사들이 현장의 기술 적 요인에 대한 검사에만 집중하고 있고, 이를 검사하는 검사기관들의 인 적 조직적 실패에 대해서는 둔감한 것이 사실이다. 한편, 기술적 요인에 대한 위험식별의 경우에는 이미 잘 알려진 시설에 대한 점검에만 집중하 고 있지 불확실한 미래의 위험에 대한 조기경보(early warning) 기능이 부족한 것으로 나타났다. 종합하면, 우리나라는 위험을 식별하는데 있어 단계별 주체와 역할에 대한 체계화가 미흡하기 때문에 이를 정비할 필요가 있다. 관련 내용은 마 지막 정책제언에서 다룰 것이다. 103

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131 제4장 안전사각지대 국민인식 분석 제1절 언론 분석 제2절 국민인식 설문 분석

132 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 제4장 안전사각지대 국민인식 분석 제1절 언론 분석 1. 분석 방법 이 절에서는 언론기사 분석을 통해 언론이 지적하고 있는 안전사각지대 의 문제를 다룬다. 그리고 이 분석 결과를 연구에서 제시한 분석틀에 따라 구분하고, 시사점을 도출할 것이다. 안전사각지대라는 용어가 활용되는 일반적 사례를 확인하기 위하여 신 문기사 검색을 통해 이 용어가 어떻게 활용되고 있는지를 확인했다. 신문 기사의 경우 대중에게 정보를 제공하고, 다양한 안전문제들을 일반인의 시 각에서 비판하기 때문에 관련 용어에 대한 우리 사회의 일반적 인식을 확 인하는데 적합할 것이다. 네이버( 제공하는 기사검색 서비스를 이용하여 안전 관련 사각지대 를 검색하는 탐색적 작업을 통하여 11년간 ( )의 기사를 분석했다. 그 결과 중복적 기사를 제외하고도 약 553건의 기사를 찾을 수 있었다. 이 분석 결과는 네이버 뉴스 검색을 활용 하여 안전 사각지대 를 검색한 후, 2004년 1월 1일부터 2014년 12월 31일 106

133 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 까지 보도된 기사들을 스크랩 한 결과로, 홍보성 기사와 중복되는 소재를 다룬 기사들은 제외했다. 2. 분석 내용 1) 종합적 경향성 수집된 기사들의 내용과 맥락을 살펴보면 안전사각지대 관련 보도들은 이른바 사후약방문( 死 後 藥 方 文 ) 적 특징을 가지고 있음을 쉽게 알 수 있 다. 즉, 사고가 발생하기 전에 안전사각지대의 문제점을 다루기보다는 사 고, 특히 대형사고가 발생한 이후에 그 사고에 대한 원인 분석과 더불어 유사한 환경에 대한 제도미비나 관리감독미비 현상을 안전사각지대라고 보도하는 경우가 많았다. 예를 들어 2008년 멜라민분유 파동 이후 과자를 넘어 식품 전반에 대한 멜라민 관리 실태 점검, 2008년 숭례문 화재 사건 이후 목재 문화재 관리 실태 점검, 2011년 후쿠시마 핵발전소 사고 이후 먹거리 방사능에 대한 실태 점검, 2013년 노인요양원 화재 이후 복지 관련 시설 화재 관리 실태 점검, 2014년 세월호 사건 이후 대형 유람선이나 그 외 선박들의 관리 실태 보도 등이 바로 그러한 특징을 갖는다. 2) 분야별 안전사각지대 지적의 추이 언론에서의 안전사각지대에 대한 지적은 당시 발생했던 주요 사건들에 매우 큰 영향을 받곤 한다. 언론은 그 속성 상 대중이 관심을 가지는 기사 107

134 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 거리에 집중할 수밖에 없고, 대형사고나 사건은 바로 이러한 관심거리로서 는 매우 매력적인 것이다. 따라서 대형사고가 발생한 후, 언론은 관련 안 전문제에 대하여 관심을 갖고 유사한 분야에 대한 안전사각지대 관련 기 사들을 쏟아내곤 한다. 다음의 표는 2004년부터 2014년까지 언론의 관심 을 끌었던 주요 사건과 사고들이다. 표 년-2014년 안전 관련 주요 사건과 사고 년도 세부 내용 2004 쓰레기만두 파동 2005 상주 MBC 가요콘서트 녹화현장 압사 사고 2006 잠실 고시원 화재 사고 허베이스피리트호 기름유출 사고 2007 여수출입국사무소 외국인보호시설 화재 사고 숭례문 화재 2008 미국산쇠고기 수입 반대 촛불집회 중국산 멜라민 분유 파동 부산시 영도구 남항동 상하이노래주점 화재 2009 부산시 실내실탄사격장 화재 사고 신종플루 대유행 김수철 초등학생 성폭행 사건 2010 포항 인덕노인요양센터 화재 사고 외곽순환선 중동나들목 교량 아래 차량 화재 사고 우면산 산사태, 강원도 펜션 산사태 사고 2011 가습기 살균제 사고 후쿠시마 원자력발전소 사고, 방사능 공포 확산 구미불산사고 2012 제주도 올레길 살인 사건 2013 태안 해병대 캠프 사고 2014 마우나리조트 사고 108

135 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 년도 세월호 사고 제2롯데월드 씽크홀 논란 판교 공연장 환풍구 붕괴 사고 세부 내용 언론들이 안전사각지대를 지적한 대부분의 뉴스들도 위에 제시한 사건과 사고에 영향을 받은 바가 컸다. 즉 쓰레기만두 파동이 커다란 이슈가 되었 던 2004년도와 미국산쇠고기와 신종플루가 이슈가 되었던 년에 는 보건 식품 의료 관련 안전사각지대에 대한 지적이 많았던 식이다 년부터 2014년까지 안전사각지대를 지적한 뉴스들을 분야별로 나눠보면 다 음과 같은 결과를 얻을 수 있다. 표 4-2 분야별 안전사각지대 기사의 상대적 비율 (%) 분야 교통 레저 범죄 보건 산업 시설물 생활 계

136 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 연도별로 안전사각지대를 다루었던 뉴스들의 추이를 보면 우리 사회의 주요 안전관심사가 어디에서 어디로 이동했는지 확인할 수 있다. 이는 다 른 한편으로 우리 사회에서 안전 문제가 주로 어떤 영역에서 발생하고 있 는지를 간접적으로 확인할 수 있는 자료이기도 하다. 2004년부터 14년까지의 11년간 추이를 분석해보면 2000년대 초반 주로 시설물 분야에서 발견되었던 안전사각지대들은 최근 레저 및 문화 부분에서 많이 발생하고 있는 것을 확인할 수 있다. 최근의 레저 문화 관련 지적들은 다음과 같다. 2012년에는 올레길에 대한 국민들의 폭발적 관심으로 많은 사람 들이 제주도를 방문했다. 그런데 당시 발생했던 올레길 살인사건은 많은 국민 들의 이목을 끌었다. 2013년에는 태안에서 해병대 캠프에 참여했던 고등학생 다섯 명이 익사한 사고가 발생했다. 이 또한 청소년캠프의 안전문화를 지적한 사고로서 당시 유행했던 각종 체험캠프의 안전관리의 문제점을 지적했다. 2014년에도 마우나리조트 사고, 세월호 사고, 롯데월드 싱크홀 논란, 판교 공연장 사고 등 직간접적으로 레저 및 문화 행사와 관련된 대형사고들이 줄지 어 발생하면서 관련 분야의 안전사각지대에 대한 논란도 많았다. 국민소득이 증가하고 국민들의 여가 시간이 늘어나면서 2000년대 후반 부터는 많은 국민들이 다양한 레저문화를 즐기고 있다. 기사분석을 통한 문제점을 살펴보면 많은 국민들이 참여하고 있는 레저 및 문화 부문에서 아직까지 안전관리가 부족한 것이 현실이라는 것을 잘 알 수 있다. 3) 반복적으로 언급되지만 개선되지 않는 사례 다양한 안전문제들은 먼저 언론에서 이슈가 되고 정치권에서 관심을 가 지면서 정책화되곤 한다. 그러나 우리나라에서 몇몇 안전문제들의 경우에 110

137 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 는 꾸준히 문제가 되고 정책화가 되었음에도 해결되지 않았다. 약 11년간 의 뉴스 검색에서 지적되었던 일부 문제들의 경우에는 문제가 해결되지 않고, 지속적으로 안전사각지대라고 비판을 받고 있다. 대표적인 사례로서 스쿨존 지정 및 운영 문제, 공연장 안전, 찜질방 산후조리원 위생안전 관 리, 쪽방 및 고시원 화재, 초고층 건축물 안전, 대학 실험실 안전, 각종 신 종 레저시설 안전, 샌드위치 패널 화재 등의 문제는 지속적으로 지적되고 있으나 해결이 요원한 것으로 보인다. 다음은 지속적으로 지적되고 있는 문제들의 몇몇 사례이다. 표 4-3 지속적으로 지적되는 안전사각지대의 문제 이슈 스쿨존 지정 관리 공연장 안전 세부 내용 2005 강원도내 스쿨존 설치구간이 지역별로 편차가 심하고 관리 부족으로 어린이 교통사고 사각지대 (연합, ) 2006 어린이집이 현행법상 교육기관이 아닌 보육시설로 규정되어 스쿨존 지정 제 외 사각지대 발생 (제주일보, ) 2006 어린이집이 현행법상 교육기관이 아닌 보육시설로 규정되어 스쿨존 지정 제 외 사각지대 발생 (서울신문, ) 2008 스쿨존은 100명 이상이 다니는 학교와 어린이집 등 보육시설에 한해 설정, 정 원 이하인 경우 사각지대 발생 (한국일보, ) 2012 스쿨존에서 교통신호 위반이 가장 빈번하게 발생하여 교통안전 사각지대 (광 주일보, ) 2012 스쿨존에서 운전자 안전불감증 여전 교통안전 사각지대 (제민일보, ) 2004 공연장은 안전사각지대, 대형 공연장만 3년 혹은 5년에 한 번씩 안전진단 (헤 럴드 경제, ) 2006 소규모 공연장들이 관리대상에서 제외되어 안전 사각지대 로 방치 (부산일보, ) 2007 대학로 중소형 공연장 안전 사각지대 (MBN, ) 2012 가설( 假 設 ) 건축물 공연장의 경우 별도 규제가 없어 안전 사각 지대 (노컷뉴스, ) 111

138 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 이슈 세부 내용 2014 안전 사각지대 에 놓인 소규모 야외 공연, 대책 마련 시급 (판교 환풍구 사고) (KBS, ) 2014 규제 밖 대학로 소극장 170곳 안전사각지대 (면적 300m2 이하 공연장은 공연 시설로서의 소방 관련 규제를 받지 않음) (중앙일보, ) 쪽방/ 고시원 안전 초고층 건축물 안전 2004 벌집 고시원 화재 사각지대 (경향신문 ) 2006 불나면 끝장이죠 고시원 화재위험은 아직 진행중. 다중이용업소에 강화된 개 정소방법(2004년 5월 29일 개정)이 적용되었으나 실효성 미흡 (노컷뉴스, ) 2006 여인숙 된 고시원 안전 사각지대. 업주들의 반발로 개정 소방법 1년 연기 (SBS, ) 2007 또 쪽방촌서 화재 여전히 안전 사각지대. 건물 면적이 좁아 소방 시설 점검 을 받지 않음 (SBS, ) 2008 고시원, 이름만 다른 쪽방촌. 사상자 7명을 냈던 경기도 용인 ㅌ고시텔 화재. 고시원의 안전관리를 위해 자유업종인 고시원을 허가제로 할 필요 (한겨레, ) 2009 안전사각지대에 고립된 성남 영세민들 (뉴시스, ) 2010 불 70%가 쪽방촌 등 저소득층 가구서 발생 사각지대 (한국일보, ) 2014 건물주 소방 점검 안전 사각지대. 건물주가 외부업체 위탁 등 소방 안전점검 을 알아서 하도록 한 소방법이 안전 사각지대 양산 (매일신문, ) 2006 초고층 아파트 대형화재 취약. 대형화재 사각지대로 전락 (뉴시스, ) 2010 안전불감증 부산 초고층 건설 현장 3명 사망. 노동부는 시공능력이 우수하고 산재율이 낮은 시공업체에 대해서는 자율안전관리제도를 적용하고 있으나 이 로 인한 사각지대 발생 (부산일보, ) 2010 해운대 주상복합 화재. 고층건축물은 법의 사각지대. 초고층 및 지하연계복합 건축물 안전관리에 관한 특별법 통과 (소방방재신문, ) 2010 화재 사각지대 놓인 16-49층 건축물. 재난 대피시설이나 마감재에 관한 규정 이 미흡 (건설경제, ) 2012 초고층 건물은 늘어나는데 화재에는 無 대책. 38층 이상 건물은 소방 사각지 대. 소방장비 시설 미비 (한국경제, ) 2014 초고층 건축물 전성시대 안전은 사각지대. 초고층(준초고층) 건물의 피난 안전구역 설치를 의무화한 건축법안은 2012년 3월 시행, 그 이전 건물은 적용 안됨 (머니투데이, ) 112

139 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 이슈 세부 내용 찜질방/ 산후조리원 위생안전 관리 2004 찜질방 대형 고급화 열풍 안전 우려 도 뜨겁다. 찜질방이 자유업 으로 분류돼 사실상 방치 (한국일보, ) 2004 무심코 갔다 병 옮을라. 찜질방, 산후조리원 위생사각지대. 신종업종은 인 허가 없이 세무서 등록만으로 영업 (매일경제, ) 2005 찜질방 비디오방 채팅방 화재 사각지대. 찜질방, 비디오방 등의 업주는 안 전에 대한 의무나 교육이 전무 (경향신문, ) 2005 요람부터 위협받는 신생아, 산후조리원 관리 시급. 산후조리원이 행정당국의 관리 감독 사각지대. 산후조리원이 자유업으로 분류 (노컷뉴스, ) 2005 우후죽순 찜질방 안전 사각지대 찜질방은 자유업종으로 분류돼 관할 소방서에 소방방화시설 등 완비증명서 만 제출하면 영업이 가능 (서울신문, ) 2006 대형 놀이시설과 찜질방,PC방, 고시원 등 신종 다중이용업소가 크게 늘고 있 지만 안전 규제를 받지 않는 안전 사각지대 로 남아 있음 (서울신문, ) 2007 찜질방, 화상 질식 주의. 숯가마는 욕조 욕실을 갖추지 않아 안전점검을 받는 목욕장업에서 제외 (연합뉴스, ) 2009 산후조리원 관리 사각지대, 위생상태 엉망. 50인 이하로 운영되는 산후조리원 은 식품위생법상 설치신고를 하지 않는 미신고 대상으로 분류 (약업신문, ) 2011 숯가마 찜질방 안전규정 미흡 사각지대. 현재 숯가마 찜질방은 연면적이 1천m2 이상은 가스 중독을 막기 위해 다중이용시설 등의 실내공기질관리법 적용, 그 이하는 미적용 (매일신문, ) 2012 곳곳이 관리 사각지내 숯가마 찜질방 숯가마를 쓰는 찜질방의 경우 4곳 가운 데 한 곳은 안전사고 위험 관리가 되지 않는 미신고 시설 (KBS, ) 2012 대형 사우나, 성범죄 사각지대 (인천일보, ) 2012 관리 사각지대에 놓인 산후조리원. 산후조리원 관련 소비자분쟁은 소비자분 쟁해결기준 의 계약해지 관련 규정 외에 별도의 기준이 없음 (경제투데이, ) 2014 산후조리원, 병원 신생아실 등도 안전사각지대. 산후조리원과 어린이집, 소규 모 병원과 의원 등도 안전사각지대로 방치 (서울경제, ) 2014 산후조리원에서 집단 발병 구멍 숭숭 모자보건법 (the300, ) 113

140 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 이슈 대학 실험실 안전 세부 내용 2004 실험을 하다 사고를 당해도 연구소에서 하면 산업재해보상보험을 받지만 이 공계 대학원생은 학생이라는 이유로 전혀 혜택을 받지 못하는 등 안전의 사각 지대 (연합뉴스, ) 2006 위험한 대학실험실 (매일경제, ) 2007 서울대 실험실 안전관리 사각지대. 연구실 안전환경 조성에 관한 법률 제정 (노컷뉴스, ) 2009 연구실 안전사고 불감증 여전. 연구실안전환경조성법이 지난 2006년 발효 됐으나 안전불감증 여전 (디지털타임스, ) 2012 꽝! 대학 실험실은 안전 사각지대. 2011년 9월 연구실 안전환경 조성에 관한 법률 을 개정, 위반시 500만원의 과태료를 물리도록 했지만 처벌 수위가 낮아 실효성이 낮음 (머니투데이, ) 2013 환경관리 사각지대 놓인 대학 실험실. 안전환경관리자 지정 소홀 (환경일보, ) 2014 전국 대학실험실에서 생긴 안전사고는 연 평균 120여건 정도로 3일에 한 번꼴 로 사고. 실험자들의 부주의, 비좁은 실험 공간, 예산 부족 등의 문제 (투데이에 너지, ) 각종 신종 레저 안전 2004 해상의 레저기구는 안전 사각지대에 있어 문제가 심각. 개인모터보트 보험의 무화 추진 (머니투데이, ) 2005 화성시 입파도 인근 해역에서 발생한 레저용 보트 전복사고 7명 사망. 구멍뚫린 해상안전 (세계일보, ) 2006 우도 ATV 안전 사각지대. ATV가 안전관리 규정 등이 없어 안전 사각지대 (제주 일보, ) 2006 사각지대 에 놓인 래프팅 보험가입 안한 채 운영. 영업이 아닌 래프팅은 보 험에 가입하지 않아도 되는 등 법규상 맹점 (노컷뉴스, ) 2006 방학때마다 우후죽순 생겨나는 각종 체험 캠프가 안전 사각지대로 방치. 국가 청소년위원회가 캠프 프로그램을 평가해 인증해주는 청소년수련활동인증제 를 우선 실시하고 있지만 업계는 기준이 너무 엄격하다며 반발. 실효성 없음 (한국일보, ) 2008 안전 사각지대 미니바이크. 미니바이크를 단속할 법규가 마땅치 않음 (YTN, ) 2008 번지점프 시설은 신고 업종인 데다 관계 법령 미비로 안전 사고에 고스란히 노 출 (연합뉴스, ) 114

141 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 이슈 세부 내용 2008 번지점프장, 안전관리의 사각. 시설 안전에 대한 관리가 부실할 뿐 아니라 안 전 규정도 없음. 번지점프장(시설물)이 안전점검 대상에서 제외 (연합뉴스, ) 륜 오토바이 애물단지 전락. 4륜 오토바이는 지난 1월부터 새로 이륜자동차 에 포함됐지만 번호판 등록을 할 수 없고 차대번호가 없어 보험 가입 불가 (아 시아경제, ) 2010 관광레저기구 안전관리 허술. 제주도는 지난 2월부터 제주특별자치도 관광 특례 등에 관한 조례 를 시행해 스킨스쿠버와 ATV 등 레저업종을 관광편의시 설업에 포함시켜 안전관리를 강화했으나 업체들이 참여하지 않음 (제주일보, ) 2013 레저기구 안전관리 허술 법령 미비. 신종레저시설은 건축법상 광고탑이나 굴뚝 같은 공작물로 분류돼 신고만 하면 누구나 운영 (YTN, ) 2013 레저체험관광 급증 관리는 사각지대. 캠핑 트레일러는 가설물로 신고만 하 면 운영. 스노쿨링은 안전기준이나 사업체에 대한 법적 근거가 없음. 게스트 하우스는 관광진흥법이 아닌 일반법 적용 (제주일보, ) 2014 안전 사각지대 야영장업 체계적 관리 이뤄지나? 야영장은 산지법과 농지법, 건축법 등에 의한 해석이 다른 등 법률적 근거 없음 (제주일보, ) 2014 줄 끊어지는 사고 빈번한데 규정 없는 번지점프. 안전관리 규정 없음 (SBS, ) 2014 안전 사각지대 1,600개 야영장 사실상 방치. 야영장업 신설을 골자로 한 관 광진흥법 시행령 개정안을 입법 예고. 그러나 야영장업 등록이 의무가 아님. 미등록 야영장이 1,600개가 넘으며 안전기준을 강요할 근거 없음 (KBS, ) 2014 피서철 수상레포츠 안전 사각. 수상레저안전법상 개인 선박을 소유한 사람들 은 입 출항 시 별도의 신고나 통보 의무가 없음 (중도일보, ) 2014 불법 수상레저시설 활개 안전 무방비. 단속 권한 없음 (KBS, ) 2014 충돌 알아서 피해라? 수상 오토바이 안전 규정 허술. 수상레저기구들 사이 의 안전 거리나 최고 속도를 제한하는 규정 없음 (MBC, ) 2014 폐장 후 해수욕장 안전관리 사각지대 (제주일보, ) 2014 바퀴 달린 폭발물 캠핑카 안전 대책 마련 시급. 레저용 취사 가능 캠핑카 는 액화석유가스 사용시설에 대한 안전 유지 및 가스사고 예방을 목적으로 특례 기준 적용 안됨 (쿠키뉴스, ) 115

142 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 이슈 어린이 놀이시설/키 wm카페 안전관리 세부 내용 2005 실내 어린이 놀이시설 안전 사각지대. 놀이기구 설치와 운영에 관한 감독 규 정이 없음 (MBN, ) 2008 어린이 그네, 안전사고 주의보. 어린이놀이시설 안전 관리법 이 시행되었으나 2008년 이전에 설치된 것은 적용에 4년 유예 (연합뉴스, ) 2009 어린이놀이터 교실 여전히 환경위생 사각 환경보건법이 시행됐으나 법 시행 전에 만들어진 어린이 놀이터와 보육시설, 초등학교 교실의 공기질 관리는 여 전히 사각지대 (서울신문, ) 2011 위생 안전에 구멍 난 키즈카페 위생과 안전을 관리 감독할 주무 부처와 기관 이 없음 (여성신문, ) 2012 어린이 놀이터 관리 사각지대 안전사고 위험 노출. 행정당국 관리 부실 (시사 제주, ) 2012 무법 놀이시설 방방 '공중에 뜬 아동안전. 관련법상 체육시설도 아니고, 어린 이놀이시설도 아닌 '방방' 관리 사각지대. 허가시설이 아닌 신고시설 (경인일 보, ) 2012 어린이 놀이시설 안전불감증 심각. 2008년 어린이놀이시설안전관리법 이 제 정되었으나 지자체 단속 미흡 (파이낸셜뉴스, ) 2012 대형 테마파크 어린이 보호 구멍 규제 예외. 대형 테마파크는 어린이놀이 시설안전관리법 이 아닌 관광진흥법 통제, 관리 사각 (제주일보, ) 2013 놀이시설 트램펄린, 어린이안전 사각지대. 관련 시설 기준조차 없음 (YTN, ) 2013 키즈카페 등 어린이 놀이시설 관리 안전점검 사각지대 키즈카페는 식품위생 법상 식품접객업으로 영업신고를 하고 있지만 식품접객업 분류에는 키즈카페 가 없어 실질적 단속이 이뤄지지 않음 (시사제주, ) 2013 부산 어린이 놀이터 절반 안전사고 사각지대 부산지역 절반에 가까운 어린이 놀이시설이 안전상태를 검증받지 않음 (연합뉴스, ) 살 소년 압사 사고 키즈카페 안전 사각지대. 안전요원 절대 부족 (SBS, ) 2014 신종업종인 키즈카페 가 행정 관리사각지대에 놓이면서 각종 안전사고와 위 생사고가 잇따름 (중부일보, ) 2014 키즈카페 내 놀이기구 검사 무풍지대. 관광진흥법상에 있는 유기기구(주행형 미니기차와 놀이형 트램펄린 등)는 안전성 검사 제외 (the300, ) 2014 어린이 놀이터는 안전 사각지대. 어린이 놀이터의 안전기준은 제대로 지켜지 지 않음 (비즈니스워치, ) 116

143 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 3. 언론 분석의 시사점 1) 안전사각지대 발생의 원인 분석 결과 언론에서는 안전사각지대가 발생하는 원인을 크게 다음과 같 은 세 가지로 구분하고 있음을 알 수 있었다. 첫째, 정부가 적절한 제도 및 규제를 운영하지 못했기 때문에 발생하는 제도미비 의 문제, 둘째, 제도가 있음에도 불구하고 제대로 관리감독을 하 지 못했다는 관리감독 의 문제, 셋째, 일반 소비자 혹은 기업 및 자영업자 들의 안전의식 부재를 지적하는 안전불감증 의 문제 등이었다. 이러한 문 제점의 지적은 각 분야별로 공통적으로 나타났다. 각 분야별로 안전사각지대를 비판한 내용을 살펴보고 이를 이 연구의 분석틀에서 평가하면 다음의 표와 같은 결과를 얻을 수 있다. 표 4-4 안전사각지 대의 분야별 문제점 분야 보건 (식품 위생 약품 등) 시설물 (화재 등) 교통 세부 내용 제도 : 위생(안전) 기준이 없음 관리 : 기준은 있으나 정부 관리감독 미흡 개인 사회 : 안전불감증, 민간에서 위생관리를 하지 않음 제도 : 관련 법령 미비 (정부 제도 미비) 관리 : 기준은 있으나 정부 관리감독 미흡 개인 사회 : 안전불감증, 시설 운영자들이 안전(소방) 시설을 비치하지 않았 거나 제대로 관리하지 않음 시설 : CCTV등 안전시설이 미흡 관리 : 정부의 단속이 미흡 개인 사회 : 안전불감증, 운전자 보행자들이 안전 수칙을 지키지 않음 117

144 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 분야 범죄 생활안전 레저 세부 내용 시설 제도 : 안전 관련 시설, 신종범죄 대응 제도 미흡 관리 : 경찰 관리감독의 한계 개인 사회 : 안전불감증, 개인 안전의식 부족 시설 제도 : 안전 관련 시설, 정부 제도 미비 개인 사회 : 안전불감증, 행위자들이 안전 수칙을 지키지 않음 시설 제도 : 안전 관련 시설, 정부 제도 미비 관리 : 기준은 있으나 정부 관리감독 미흡 개인 사회 : 안전불감증, 행위자들이 안전 수칙을 지키지 않음 언론에서는 안전사각지대 문제를 지적함에 있어 거의 모든 부분에서 먼 저 관련 규제 등 제도의 미비 문제(제도의 사각지대)를 지적한다. 그리고 만일 제도가 갖춰져 있는데도 사고가 발생했다면 정부의 관리 감독이 제 대로 되지 않았다는 관리의 사각지대 문제를 지적하곤 한다. 그리고 이와 함께 개인적 안전의식이 부족한 문제를 지적하면서 이를 사회적 문제로 치환한 안전불감증 의 문제를 비판하곤 한다. 2) 안전사각지대 발생의 원인 안전관련 법규 등 제도가 없으면 사고 발생 가능성은 높을 수밖에 없다. 또한 법규가 만들어졌다 하더라도 이에 대한 단속 등 관리를 게을리 할 경 우 역시 사고 발생의 가능성이 있다. 언론의 기사는 이러한 제도의 변화와 맥을 같이 하여 안전사각지대 문제를 지적하곤 한다. 지난 10년 간 지속적 으로 안전사각지대로 지적된 학교앞 스쿨존 문제를 살펴보면 이러한 사실 을 잘 관찰할 수 있다. 우리나라에서는 1990년대 중반까지 사고로 인한 어린이 사망 문제가 심 118

145 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 각했다. 통계청(2009)에 따르면 1991년부터 95년까지 사고로 인한 어린이 사망률은 10만명당 25.6명에 달하여 OECD 평균 10.5명의 두 배가 넘어 OECD 국가들 중 단연 최악의 상황이었다. 반면 2005년의 통계에 따르면 한국의 사망률은 8.7명에 그쳐 OECD 평균 5.6명에 근접했다(통계청, 2009). 통계청(2009)은 1990년대에 특히 어린이 사망사고가 많았던 것은 교통안전 분야 등에서 어린이를 보호하기 위한 제도가 미흡했기 때문이라 고 설명하면서 우리나라에서 관련 제도들이 대부분 90년대 이후부터 도입 되었음을 지적했다. UNICEF에서 제시한 어린이 안전 관련 7개 기준들과 한국의 도입 시기를 살펴보면 다음의 표와 같다. 표 4-5 어린이 안전보호 제도 도입 시기 UNICEF 어린이 안전 7개 기준 운 수 사 고 중 독 화 재 추 락 어린이 자전거헬멧 어린이 카시트 어린이 안전띠 속도제한 (도시지역) 어린이 보호포장 가정용 화재경보기 어린이 놀이시설규정 OECD 최초시행년도 (국가) 86년 (미국) 75년 (벨기에) 70년 (호주) 34년 (영국) 76년 (독일 영국) 90년 (노르웨이) 94년 (프랑스) 한국 시행년도 (법령) 06년 (도로교통법) 90년 (처벌규정은 06년) (도로교통법) 90년 (도로교통법) 84년 (도로교통법) 05년 (품질경영 및 공산품 안전관리법) 11(단독주택 포함) (소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률) 08년 (어린이놀이시설 안전관리법) 자료 : 통계청(2009 : 8)의 내용을 수정 119

146 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 결국 90년대 이후 어린이 안전을 위한 각종 규제들이 도입된 것이 어린이 사고 사망자를 줄이는데 일정 정도 도움이 되었다고 판단할 수 있다. 스쿨존은 1995년 도로교통법 에 어린이보호구역의 지정 및 관리 에 대한 조항이 신설 되면서 제도화되었다. 제도화 이후에도 부분적으로 사각지대가 있다는 비판 에 따라, 초등학교 유치원에서 출발하여('95), 특수학교 보육시설('05), 학원 ('10), 어린이집('11), 외국인학교 대안학교('14) 등으로 대상이 확대되었다. 표 4-6 도로교통법에서 어린이보호구역의 변천 연혁 법령 제개정 [본조신설 ] 제11조의2 (어린이보호구역의 지정 및 관리) [ , 일부개정] [ , 전부개정] 제12조 (어린이 보호구역의 지정 및 관리) 내용 1 특별시장 직할시장 또는 시장 군수는 교통사고의 위험으로부터 어린이 를 보호하기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 유치원 및 국민학교의 주변 도로중 일정구간을 어린이보호구역으로 지정하여 차의 통행을 제한하거나 금지하는등 필요한 조치를 할 수 있다. 2 제1항의 규정에 의한 어린이보호구역의 지정절차 및 기준등에 관하여 필 요한 사항은 내무부 교육부 건설부의 공동부령으로 정한다. 3 차마의 운전자는 어린이보호구역에서 제1항의 규정에 의한 조치를 준수 하고 어린이의 안전에 유의하면서 운행하여야 한다. 1 시장등은 교통사고의 위험으로부터 어린이를 보호하기 위하여 필요하다 고 인정하는 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 주변도로 가 운데 일정 구간을 어린이 보호구역으로 지정하여 차의 통행을 제한하거나 금 지하는 등 필요한 조치를 할 수 있다. 1. 유아교육법 제2조의 규정에 의한 유치원, 초 중등교육법 제38조 및 제55조의 규정에 의한 초등학교 또는 특수학교 2. 영유아보육법 제10조의 규정에 의한 보육시설 가운데 행정자치부령이 정하는 보육시설 (추가) 2 제1항의 규정에 의한 어린이 보호구역의 지정절차 및 기준 등에 관하여 필요한 사항은 교육인적자원부 행정자치부 및 건설교통부의 공동부령으로 정한다. 3 차마의 운전자는 어린이 보호구역에서 제1항의 규정에 의한 조치를 준수 하고 어린이의 안전에 유의하면서 운행하여야 한다. 120

147 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 법령 제개정 [ , 일부개정] 제12조 [ , 일부개정] 제12조 [ , 일부개정] 제12조 내용 1 시장등은 교통사고의 위험으로부터 어린이를 보호하기 위하여 필요하다 고 인정하는 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 주변도로 가 운데 일정 구간을 어린이 보호구역으로 지정하여 자동차등의 통행속도를 시 속 30킬로미터 이내로 제한할 수 있다. 3. 학원의 설립 운영 및 과외교습에 관한 법률 제2조에 따른 학원 가운데 행정안전부령으로 정하는 학원 (추가) 2. 영유아보육법 제10조에 따른 어린이집 가운데 행정안전부령으로 정하 는 어린이집 4. 초 중등교육법 제60조의2 또는 제60조의3에 따른 외국인학교 또는 대 안학교, 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제189 조의4에 따른 국제학교 및 경제자유구역 및 제주국제자유도시의 외국교육 기관 설립 운영에 관한 특별법 제2조제2호에 따른 외국교육기관 중 유치 원 초등학교 교과과정이 있는 학교 법령의 변화에 따른 언론의 비판 추이를 살펴보면 다음과 같은 형태를 발견할 수 있다. 그림 4-1 법령개정에 따른 언론의 비판 121

148 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 먼저 제도가 없을 경우에는 언론에서 제도상의 사각지대 문제를 지적하 곤 한다. 그리고 제도 만들어진 다음에는 그 제도가 포괄하지 못하는 부분 적 사각지대가 문제로 떠오른다. 스쿨존의 경우에는 어린이집을 포괄하지 못했다는 것이 문제였고, 결국 2005년에 보육시설을 포함하는 개정이 이 루어졌다. 이와 같이 제도가 개선된 뒤에는 언론에서는 관리의 사각지대 문제를 지적하곤 한다. 스쿨존은 있지만 실제로 단속이 이루어지지 않기 때문에 지속적으로 사고가 발생한다는 관리 감독의 문제를 지적한다. 실제로 우 리나라 스쿨존은 지정만 되어 있지 이에 대한 단속이 부족하여, 유명무실 하다는 비판이 많은 편이다. 이와 함께 지적되는 문제는 단속이 되지 않으 니 운전자들이 주의하지 않은 개인적 위반 (violation)의 문제이다. 이는 리즌(Reason, 1990)이 제시한 인적오류 종류 중에서 개인의 행동 수칙을 알고 있으나 일부러, 그리고 습관적으로 위반하는 행위로 볼 수 있다. 본(Vaughan, 1996; 1999)의 지적도 마찬가지이다. 제도는 있지만 관리 감독 이 되지 않으면서 사람들은 위반을 하더라도 아무런 처벌을 받지 않게 된다. 그 리고 이러한 과정이 반복되면서 사람들은 이러한 위법행위가 정상적인 것처럼 인식하게 된다. 즉, 이탈의 정상화 과정(normalization of deviance)이 발 생하면서 사고가 지속적으로 발생하는 토양을 만들어 주었다는 것으로 해 석할 수 있다. 결국 제도가 있다 하더라도 이를 제대로 관리하지 못한다면 개인의 위반 을 초래하고, 이는 결국 전 사회적인 안전불감증 문제를 양산할 수 있다. 우 리는 너무도 쉽게 사고의 원인은 개인들의 안전불감증이라고 이야기 하곤 했다. 그런데 사실 개인들의 안전불감증은 우리 사회가 만들어 낸 것일 수 122

149 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 있다. 법은 있지만 관리 감독이 부족하여 법대로 하지 않아도 처벌받지 않 고, 법대로 하지 않는 것이 오히려 효율적이라는 인식을 우리 국민들의 마 음에 심어준 것이다. 효율성만을 강조하고 제도적 관리가 지체된 압축성장 의 폐해가 여기에 있다. 결론적으로 법만 만든다고 해결되는 것은 없다. 123

150 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 제2절 국민인식 설문 분석 1. 설문분석 이 연구에서는 우리 국민들이 위험에 대하여 가지고 있는 전반적 인식 을 확인하고, 안전사각지대와의 관계를 분석하기 위해 설문조사를 실시했 다. 이 설문조사는 우리나라 국민들이 안전사각지대를 개인, 조직, 기술적 측면에서 어떻게 인식하는지 확인하기 위함이다. 먼저 다양한 위험에 대한 국민들의 위험지각(risk perception) 특성을 분석했다. 한국행정연구원은 이미 2009년 정지범 류현숙의 연구와 2010 년 정지범 채종헌의 연구를 통해 국민들의 위험지각 특성에 대한 연구를 지속적으로 수행해왔다. 따라서 본 설문조사는 2014년 세월호 사고 이후 우리국민들이 가지는 위험지각의 특성을 다시 한 번 확인하고 종단적 변 화를 보고자 하는 의도도 가지고 있다. 설문조사는 이 연구의 분석틀에 맞추어 우리나라 국민들의 개인, 조직, 기술 차원에서 안전인식을 측정하고자 다음과 같이 총 다섯 섹션으로 구 성되었다. Section Ⅰ : 전반적 위험지각의 특성 Section Ⅱ : 개인적 차원의 안전행태 및 인식 Section Ⅲ : 조직적 차원의 안전책임 및 제도에 대한 인식 Section Ⅳ : 신기술 수용성 및 위험에 대한 인식 Section Ⅴ : 인구통계학적 질문 124

151 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 전반적인 설문의 구성을 제시하면 다음의 그림과 같다. 그림 4-2 설문의 전체 구성 125

152 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 2. 설문의 문항 앞서 제시한 다섯 섹션의 설문 구성은 다음과 같다. 1) 위험지각의 특성 섹션 1 다양한 위험에 대하여 우리나라 국민들이 가지고 있는 위험지각(risk perception)의 특성을 심리측정적(psychometric) 방법론을 통해 측정 한 다. 위험지각에 대한 심리측정은 슬로빅(Slovic, 1987) 등이 실시했던 고 전적 심리측정 방법을 활용했다. 먼저 이 설문에서는 우리나라 국민들이 우리 사회의 전반적인 안전성 에 대하여 어떻게 느끼고 있는지를 물었다. 우리 사회의 전반적인 안전성 에 대한 질문은 통계청 사회조사에서 격년으로 실시하고 있는데, 최근 안 전부문 사회조사는 2014년 5월에 실시되었다. 통계청 사회조사에의 설문 문항은 우리 사회가 다음 각 분야별로 어느 정도 안전하다고 생각하십니 까? 이며, 세부 질문으로 전반적인 사회 안전 에 대하여 묻고 있다. 이 설문에서는 귀하는 우리 사회가 전반적으로 얼마나 안전하다고 생각하십 니까? (부록 B의 I-1)를 묻고 5점 척도로(1 매우 안전 2 비교적 안전 3 보통 4 비교적 불안 5 매우 불안) 답변하게 했다. 그리고 세부적 위험항목으로는 2010년 정지범 채종헌의 위험의 정치화 과정과 효과적 대응전략 마련 에서 다루었던 위험 목록을 세월호 사고, 판 교 환풍구 붕괴사고 등 최근의 사고들을 반영하여 수정하여 사용했다. 이 연구의 설문에서 분석한 위험의 종류는 다음의 표와 같다. 126

153 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 표 4-7 이 연구의 설문에서 분석한 위험의 분류와 설문 항목 대분류 세분류 대표위험 (설문항목) 재난위험 교통 산업 시설물 위험 1. 자연재해(기상위험)-수해(홍수, 태풍), 가뭄 2. 자연재해(지질학적 위험)-지진, 해일 1. 수해 가뭄 2. 지진 3. 인적재난(화재, 폭발, 붕괴) 3. 화재 4. 해양선박 사고 4. 여객선, 어선사고 5. 교통사고, 대형 교통사고(여객선, 어선 제외) 5. 교통사고 6. 산업재해, 직업병 6. 산업재해 7. 시설물붕괴(환풍구, 싱크홀 등) 7. 시설물 붕괴 건강위험 범죄위험 환경위험 8. 만성질환(고혈압, 암, 당뇨 등) 9. 신종전염병(신종 인플루엔자, 메르스 등) 10. 먹거리 안전(유해식품, 약품, GMO) 11. 광우병 12. 강력범죄(살인, 강도 등) 13. 성폭력 (강간, 추행 등) 14. 사이버 피해(악성댓글, 해킹, 피싱, 파밍 등) 15. 기후변화(지구온난화) 16. 신기술 위험(나노, 바이오 기술, 드론 등) 17. 원자력 위험 8. 성인병 9. 신종전염병 10. 유해식품 11. 광우병 12. 강력범죄 13. 성폭력 14. 사이버피해 15. 기후변화 16. 신기술 위험 17. 원자력발전소 사고 안보위험 18. 테러(전쟁 포함) 18. 테러(전쟁 포함) 위험지각 심리측정을 연구한 다양한 학자들이 분석한 위험의 특성은 최대 약 20여개 24) 에 달하지만, 이 연구에서는 기존의 연구결과(Kunreuther et al., 1990; Sjöberg, 2004; 정지범 류현숙, 2009; 정지범 채종헌, 2010)들 24) 자발성(voluntariness), 즉시성(immediacy), 위험 노출에 대한 인지(known to exposed), 과학적 지식의 확실성(known to science), 제어 가능성(controllability), 친숙성(newness), 만성적인지 재앙적인지 여부 (chronic vs. catastrophic risk), 두려움(dread), 결과의 심각성(severity of consequences), 미래 세대 위협 여부, 개인적 노출, 위험에 노출되어 있는 사람들에게 이득이 공평하게 분배되는가, 전 세계 재난, 피해 관찰 가능, 위험 증가 추세, 위험 감소 여부 등 (Fischhoff, Slovic, Lichtenstein, Read and Combs, 1978; Slovic, Fichhoff and Lichtenstein, 1979; 정지범 류현숙, 2009 : 25에서 재인용). 127

154 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 을 바탕으로 특히 중요하다고 판단되는 두 가지 특성으로서 두려움 과 책 임의 귀인 만을 포함하였다. 이들은 정지범 채종헌(2010)의 연구에서 밝혀 진 바 위험의 정치화 특징을 가장 잘 보여주는 특성들이다. 두려움(Dread) : 각각의 위험이 설문 응답자가 느끼기에 어느 정도의 두려움을 주 는가? (부록 B의 I-2) 책임의 귀인(Accountability) : 각각의 위험에 대하여 정부에 책임을 물을 수 있는 가? (부록 B의 I-3) 2) 개인적 안전 행태 섹션 2 이 연구의 분석틀에서 제시한 인간, 조직, 기술 중 제일 첫 번째 요소로 서 개인적 안전행태에 대한 설문을 구성했다. 여기에서 제시한 개인 특성 설문은 국민 대다수가 노출되어 있는 교통 분야를 대상으로 질문하고 분 석했다. 언론기사 분석에서는 제도는 마련되었으나 관리가 안되어 관리의 사각지대가 되고 있는 스쿨존의 문제를 지적했다. 그리고 이러한 관리의 사각지대는 개인들의 안전행태에 영향을 주어 개인적 안전불감증을 만들 수도 있다고 추정했다. 즉, 제도가 있음을 알고는 있지만(인지), 관리가 되 지 않았을 때 개인들은 어떠한 행태를 하게 되는지(행태)를 분석하고자 한 다. 또한 스쿨존과 유사한 현상이 벌어지고 있다고 판단되는 유아 카시트, 안전벨트에 대해서도 같은 형태의 질문을 던졌다. 각각의 설문 문항은 다 음과 같다. 128

155 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 인지 : 어린이 보호구역의 법적 규정을 알고 있는지 여부 (부록 B의 II-1) 행태 : 실제 스쿨존에서의 주정차 여부 (부록 B의 II-2) 이와 유사한 방법으로 유아 탑승 시 카시트 사용 및 뒷자리 안전벨트 착 용에 대해서도 질문했는데 질문 문항은 다음과 같다. 유아탑승 시 카시트 사용에 대한 인지 여부와 행태 인지 : 유아 탑승 시 카시트 사용에 대한 법적 규정을 알고 있는지 여부 (부록 B의 II-3) 행태 : 실제 유아 카시트 사용 행태 (부록 B의 II-4) 향후 강화를 예고한 뒷자석 안전벨트 착용 규제에 대한 인지와 행태 향후 강화될 승용차 뒷자리 안전벨트 착용 규제에 대한 의견 (부록 B의 II-5) 실제 뒷좌석 안전벨트 사용의 행태 (부록 B의 II-6) 3) 안전관리에 대한 조직의 책임 섹션 3 섹션 3의 안전사각지대에 대한 조직, 사회 특성 설문은 각종 안전사고 에 대한 개인, 민간조직, 공공조직(정부)의 책임 및 제도로서의 안전규제 에 대한 국민인식을 알아보기 위한 것이다. 각각의 설문은 다음과 같다. 먼저 안전규제에 대한 국민인식의 경우에는 전반적인 우리나라 안전규 제 수준 및 세부적 안전규제로서 일반 국민들의 생활을 직접 규제하는 것 들에 대한 의견을 물었다. 주요 질문들은 다음과 같다. 129

156 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 안전규제 전반 : 우리나라의 전반적 안전규제의 수준(부록 B의 III-1) 세부 안전규제 : 고속도로를 달리는 광역버스 내 입석금지에 대한 의견(부록 B의 III-3) 세부 안전규제 : 이동식 텐트 안에서의 전기, 가스사용금지에 대한 의견(부록 B의 III-4) 그리고 세월호 사고의 책임이 누구에게 많은가, 그리고 개인, 민간조직, 공공조직(정부)들의 안전불감증이 어느 정도인지 질문했다. 설문 내용은 다음과 같다. 사고의 책임 : 세월호 사고의 책임은 누구에게 많은가(세월호 선장과 선원, 청해진 해운, 해양경찰청, 대한민국 정부(해양 경찰청 제외)) (부록 B의 III-2, III-2-1) 주체별 안전불감증에 대한 인식 : 각 주체별(정부, 기업, 국민)의 안전불감증(부록 B의 III-5) 4) 신기술 위험에 대한 인식 신기술 차원 특성은 이미 우리 주위에 널리 사용되거나 사용될 가능성 이 높은 기술과 아직까지는 불확실성이 높아서 그 위험성을 확실히 알기 어려움 위험에 대한 국민들의 인식을 확인하고자 했다. 먼저 불확실한 위험으로서 GMO와 광우병에 대한 국민인식을 확인했다. GMO의 경우에는 GMO 콩으로 만든 식용유를 유기농 방식으로 만든 식용유와 비교하는 방식으로 수행했다. 비교 방법은 GMO 식용유가 2,500원이라면 유기농콩 식용유는 얼마에 구입하겠는가를 물었다. 이는 GMO 식용유와 대비하 여 유기농 식용유를 얼마에 구입하겠느냐 하는 지불의사금액(willingness 130

157 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 to pay) 을 측정하기 위함이다. 광우병의 경우에는 2008년 미국산 쇠고기 수입반대 시위 때부터 문제가 되었다고 볼 수 있다. 따라서 미국산 쇠고기에 대한 구입 의사가 있는지와 함께 한우 쇠고기와 비교하여 미국산 쇠고기 및 호주산 쇠고기에 대한 지불의사를 물었다. 설문 문항은 다음과 같다. GMO로 만든 식용유와 비교하여 유기농콩으로 만든 식용유의 지불의사액 (부록 B 의 IV-1) 미국산 쇠고기 구입 의사와 한우 및 호주산 쇠고기와 비교한 지불의사액 (부록 B의 IV-2, IV-3) 그리고 미래의 위험으로 이 연구에서 분석의 대상으로 삼은 무인차와 드론의 경우(부록 A)에 대해서도 설문을 실시했다. 먼저 무인차에 대하여 얼마나 긍정적 의견을 가지고 있는지 물었다. 미래 도입될 가능성이 높은 무인차에 대한 전반적인 의견 (부록 B의 IV-4) 이와 함께 무인차에 대한 세부적인 의견으로서 다음과 같은 사항들을 물었다. 자세한 내용은 부록 B를 참고 하라. 무인차의 편리성, 규제 완화-강화 필요성, 안전성 의견, 무인차와 교통사고, 무인 차와 일자리, 무인차와 사회적 문제 등 (부록 B의 IV-5 1 7) 무인차에 대한 장점으로서 사고 예방, 교통혼잡 예방, 공해 예방, 보험료 절감 등에 대한 의견 (부록 B의 IV-6 1 8) 무인자의 우려 사항으로서 소유자의 법적 문제, 소프트웨어 해킹 문제, 프라이버 시 침해, 무인차 주변 사물과의 혼선, 조작법의 문제, 무인차의 실수 문제 등에 대 한 의견 (부록 B의 IV ) 131

158 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 무인차 사용시 남는 시간에 무엇을 할 것인지 (부록 B의 IV ) 일반적인 승용차에 무인차기술이 추가된다면 어느 정도의 지불의사액이 더 있는지 (부록 B의 IV-9) 마지막으로 최근 실용화가 진전되어 전세계적으로 각종 안전 문제의 우 려를 불러 일으키고 있는 드론에 대하여도 질문했다. 드론의 편리성, 규제 완화-강화 의견, 남북분단과 드론 사용, 프라이버시 침해 우려에 대한 의견 (부록 B의 IV ) 3. 설문 조사의 방법 이 연구의 설문은 메트릭스코퍼레이션(Metrix Cooperation)에서 수행 하였다. 설문의 모집단은 전국의 만 15세 이상 성인 남녀를 대상으로 하고 있으며, 전체 표본의 크기는 2,230명이었다. 표본추출은 단순무작위추출 (Simple random sampling)을 사용하였다. 이 조사의 표본오차는 ±2.08%, 신뢰수준은 95%이다. 실제 설문의 진행은 부록 B 첨부된 구조화된 설문지(Structured Questionnaire)를 활용한 온라인 설문조사 방식으로 수행되었다. 조사 기 간은 2015년 9월 14일부터 9월 18일까지 총 5일간이었다. 설문으로 수집된 자료(Raw Data)는 Editing 및 Coding 과정을 거쳐 SPSS(Statistical Package for the Social Sciences) ver 프로그램 으로 전산처리를 하였다. 132

159 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 또한 신뢰성 검증을 위해 사용자의 응답시간이 얼마나 걸리는지도 측정 했다. 최초 설문지 사전 검증 결과, 이 설문지의 예상 응답시간은 약 10분 으로 예상되었고, 실제로 설문 응답자 2,230명의 중간값은 약 9분으로(최 대 1,024분, 최소 2분) 예상 응답시간과 유사했다. 그런데 일부 설문 응답 자의 경우에는 응답에 2분, 3분 정도밖에 소요되지 않아 답변의 진정성을 신뢰할 수 없는 경우가 있었다. 전체 응답자들의 답변 시간 분포는 아래의 그림과 같다. 그림 4-3 설문응답자 전원의 응답 시간 분포 이중에서 설문시간이 5분이 이내인 것은 신뢰성이 떨어 질 것으로 생각 되어 해당 표본 491명을 제외한 1,739명을 유효 표본으로 사용하였다. 최 초 설문에 참여한 2,230명과 유효표본으로서의 1,739명의 응답자 특징 중 성별, 연령별 비율은 아래 표와 같다. 133

160 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 표 4-8 최초 설문응답자 2,230명의 인구통계학적 특성 연 령 구 거주지역 학 력 혼인상태 자녀유무 지지정당 분 전체 사례 비율 (%) 남성 여성 N % N % 전 체 세 대 대 대 세 이상 서 울 인천/경기 대전/충청 광주/전라 대구/경북 부산/울산/경남 강원/제주 고졸 이하 대졸 이하 대학원이상 미 혼 결 혼 기 타 있 음 없 음 새누리당 새정치민주연합 정 의 당 기 타 없음/의견유보

161 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 구 자동차소유여부 운전여부 분 전체 사례 비율 (%) 남성 여성 N % N % 있 음 없 음 운전함 운전면허 없음 운전면허 있지만 운전하지 않음 표 4-9 유효 응답자 1,739명의 인구통계학적 특성 연 령 구 거주지역 분 전체 사례 비율 (%) 남성 여성 N % N % 전 체 세 대 대 대 세 이상 서 울 인천/경기 대전/충청 광주/전라 대구/경북 부산/울산/경남 강원/제주 고졸 이하 학 력 대졸 이하 대학원이상

162 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 구 혼인상태 자녀유무 지지정당 자동차소유여부 운전여부 분 전체 사례 비율 (%) 남성 여성 N % N % 미 혼 결 혼 기 타 있 음 없 음 새누리당 새정치민주연합 정 의 당 기 타 없음/의견유보 있 음 없 음 운전함 운전면허 없음 운전면허 있지만 운전하지 않음 설문결과 및 시사점 이 설문조사의 결과는 다음과 같다. 1) 위험지각의 특성 섹션 1 한국행정연구원에서 실시해왔던 위험지각 관련 연구들(정지범 류현숙 136

163 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 (2009); 정지범 채종헌(2010)) 및 기타 선행연구들에서 확인할 수 있듯이, 위험지각의 수준(불안감의 수준)은 인구통계학적 집단별로 뚜렷한 차이를 나타냈다. 일반적으로 여성이 남성에 비하여 다양한 위험에 대한 불안감이 높은 편이다. 또한 정지범 채종헌(2010)이 수행한 위험의 정치화 현상의 연구에서도 확인할 수 있듯이, 응답자의 정치적 성향 역시 위험지각 수준 에 통계적으로 유의한 차이를 주곤 한다. 이러한 현상은 유럽연합의 연구 결과(European Commission, 2005) 등에서도 확인이 가능한데 일반적으 로 보수적 정당을 지지하는 응답자들이 사회를 보다 안전하게 바라보는 것으로 보인다. 이 연구의 설문 분석에서도 다양한 인구통계적 특성에 따른 위험지각의 집단간 특성을 확인하고자 했다. 그 중에서도 특히 선행 연구결과에서 중 요하다고 판단되었던 성별 변수와 정치적 성향 변수에 따른 차이의 통계 적 유의성을 확인했다. 우리나라에서 정치적 성향을 확인할 수 있는 가장 뚜렷한 변수는 어떤 정당을 선호하는 하는가이므로 정당 선호에 따른 위 험지각의 차이를 살펴보았다. (1) 전반적 안전도에 대한 인식 설문 문항 : 귀하는 우리 사회가 전반적으로 얼마나 안전하다고 생각하십니까? (부 록 B의 I-1) 답변 (5점 리커트 척도) 1 매우 안전 2 비교적 안전 3 보통 4 비교적 불안 5 매우 불안 137

164 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 표 4-10 전반적 안전도에 대한 인식 조사 결과 구분 매우안전 비교적 안전 보통 비교적 불안 매우불안 전체 성별 선호 정당 남성 여성 새누리당 새정치 민주연합 정의당 기타 없음/ 의견유보 % 1.5% 0.8% 1.2% 2.2% 1.2% 0.0% 1.0% % 23.7% 16.2% 32.8% 20.2% 15.7% 10.3% 17.2% % 27.1% 25.9% 28.4% 21.0% 20.5% 20.7% 28.0% % 36.1% 43.3% 31.4% 45.3% 33.7% 55.2% 40.0% % 11.7% 13.8% 6.2% 11.2% 28.9% 13.8% 13.8% 전체 조사결과에서 확인할 수 있듯이 우리나라 국민들은 우리사회를 전반적으 로 불안하게 인식하고 있는 것으로 보인다. 사회를 불안하게(비교적 불안 + 매우 불안) 보는 사람의 비율이 51.7%에 달하여 절반 이상이 불안감을 가지 고 있다고 볼 수 있다. 그런데 이러한 현상은 일반적인 것이다. 실제 통계청 사회조사에서 시행했던 같은 조사들의 결과 역시 비슷한 수준의 불안감을 보였다. 이 설문조사의 결과를 그 동안 실시되었던 유사한 조사들과 종단적 비교를 수행했다. 이 종단적 비교는 2008년, 2010년, 2012년, 2014년 통계 청의 조사 결과(5월에 실시)와 2009년 8월, 2010년 9월에 실시한 한국행정 연구원의 설문조사 결과를 활용했다. 전체 응답자 중 불안하다고(비교적 불 안 + 매우 불안) 응답한 사람들의 비율은 다음의 그림과 같다. 138

165 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 그림 4-4 우리 사회를 전반적으로 불안하게 인식한 사람들의 비율 사람들이 느끼는 불안감은 주변의 상황에 따라 수시로 변화할 수밖에 없다. 불안감이 높게 나왔던 조사 결과들을 보면 모두 당시에 사람들의 불 안감을 자극시킬만한 사건들이 있었음을 확인할 수 있다. 예를 들어 2008 년 5월 통계청 사회조사는 당시 한창이던 미국산 쇠고기 촛불시위 와중에 실시되어, 국민들의 광우병에 대한 불안감이 높게 반영되었을 가능성이 있 다. 또한 2014년 5월의 통계청 조사 역시 4월에 발생했던 세월호 사고의 영향이 클 수밖에 없었다. 2015년 역시 마찬가지이다. 메르스 사태(15년 상반기)와 진정, 북한 지 뢰도발과 긴장완화 등 2015년에도 국민들의 불안감을 자극한 대형 사건들 이 발발했다. 우리 사회를 불안하다고 인식하는 사람들이 절반이 넘는다는 것은 이러한 상황을 고려할 때 이상한 것은 아닌 것이다. 남녀별 차이 및 정당별 차이 역시 기존의 연구들과 유사한 결과를 얻을 139

166 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 수 있었다. 여성들이(3.53) 남성들에(3.33) 비해 불안감이 통계적으로 유 의하게 높았다(p<0.001). 선호 정당별로는 상대적으로 보수적이라고 볼 수 있는 새누리당 선호 응답자들이 다른 그룹에 비하여 우리사회를 보다 안전하게 보는 것(3.09)으로 나타났다. Scheffe 사후 분석 결과, 새누리당 선호 응답자들은 다른 모든 그룹들과 비교할 때 통계적으로 매우 유의한 차이를 보였다(새정치 p<0.01; 정의당 p<0.001; 기타 p<0.05; 없음 p<0.001). 반면 나머지 그룹들 간에는 통계적 유의성이 확인되지 않았다. 그림 4-5 선호 정당별, 남녀별 우리 사회 전반의 안전성 인식 (클수록 불안하다고 인식) (2) 개별 위험별 위험 특성 인식 설문문항 : 다음은 각각의 위험에서 느껴지는 두려움에 대한 질문입니다. 귀하께서 는 신문이나 TV에서 다음의 각 항목에 대한 기사를 보았을 때 얼마나 두려움을 느 끼십니까? 혹은 느끼지 않으십니까? (부록 B의 I-2) 140

167 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 답변 (4점 리커트 척도) 1 전혀 두렵지 않음 2 별로 두렵지 않음 3 어느 정도 두려움 4 매우 두려움 이 연구에서는 위험의 두려움과 책임의 귀인을 설문하였다. 총 4점 척 도로 측정되었으며, 점수가 클수록 더 두렵고, 정부의 책임이 높다고 응답 한 것이다. 먼저 다양한 위험별로 느끼는 두려움에 대한 응답의 결과는 아 래의 그림과 같다. 그림 4-6 위험별 두려움 인식 141

168 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 강력범죄(3.4), 교통사고(3.15)와 같이 실제 발생이 많은 사고들에 대한 두려움이 높게 나타났고, 세월호사태와 돌고래호전복사고로 여객선어선사 고(3.11)의 수치도 높은 편이었다. 그에 비해 메르스가 들어간 신종전염병 항목은 3.03으로 중간순위를, 북한 도발에 해당하는 테러 또한 2.91로 중 간 순위였다. 그림 4-7 위험별 두려움 인식의 남녀별 차이 142

169 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 성별로 나누어 위험별 두려움을 알아본 결과 모든 위험에 여성이 더 높 은 두려움을 가지는 것으로 확인되었다. 특히 강력범죄와 성폭력의 경우, 남성과 여성이 큰 차이가 있었다. 성별로 분산분석을 수행한 결과, 성폭 력, 강력범죄, 테러 그리고 기후변화 등에서 통계적으로 유의한 차이 (p<.05)가 나타났다. 이러한 경우를 종합할 때 여성의 경우, 특히 범죄 위 험들(성폭력, 강력범죄, 테러)에 크게 두려움을 느끼는 것으로 보인다. 설문문항 : 다음에 제시된 다양한 위험들에 대해 정부가 얼마나 책임이 있다고 생각하 십니까? 혹은 없다고 생각하십니까? (부록 B의 I-3) 답변 (4점 리커트 척도) 1 전혀 두렵지 않음 2 별로 두렵지 않음 3 어느 정도 두려움 4 매우 두려움 위험별 정부의 책임에 대한 국민들의 인식조사 결과는 다음과 같다. 143

170 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 그림 4-8 위험별 정부 책임에 대한 인식 위험별 정부책임에 대한 국민인식은 원자력발전소사고(3.55), 테러 (3.48), 시설물붕괴(3.38), 강력범죄(3.35) 등이 정부의 책임이 높은 것으 로 인식하고 있고, 그와 반대로 성인병(2.36), 지진(2.63) 그리고 화재 (2.81) 등에 대해서는 정부의 책임이 낮은 편이라고 인식하는 것으로 보인 다. 이러한 결과는 2010년 정지범 채종헌이 연구결과에서 테러(3.26), 원 자력발전소사고(3.19), 강력범죄(3.20) 등에 대한 정부책임을 높게 인식한 것과 비슷한 결과로 볼 수 있다. 메르스가 포함된 신종전염병(3.25)의 경 우, 한동안 정부의 무책임이 크게 이슈 되었지만 이번 조사에서는 중간순 위에 있는 것을 확인할 수 있었다. 144

171 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 위험별 책임 인식에 대한 성별 간 차이를 확인한 결과, 유해식품섭취와 수해 가뭄을 제외한 모든 위험에 관하여 여성이 남성보다 정부의 책임이 크다고 생각하였다. 특히 성폭력에서 남녀 간 상당한 차이가 있는 것으로 파악되었다. 실제 남녀간 유의한 차이(p<.05)가 있는 위험은 신기술 위험, 원자력발전소 사고, 수해가뭄, 그리고 지진 등이었다. 그림 4-9 위험별 정부책임 인식의 남녀별 차이 145

172 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 다양한 위험에 대한 두려움 및 정부책임인식의 성별 간 차이에 대한 통 계적 유의성은 다음의 표와 같다. 표 4-11 위험별 성별 위험지각 특성 차이의 통계적 유의성 (p<.05) 두려움 유의확률 두려움 남녀차이 (유의성 여부) 정부책임 유의확률 정부책임 남녀차이 (유의성 여부) 수해,가뭄.037 O.002 O 지진.008 O.003 O 화재 여객선,어선사고 교통사고.027 O.123 산업재해 O 시설물붕괴 성인병 신종전염병 유해식품섭취.000 O.614 광우병 O 강력범죄.001 O.149 성폭력.000 O.169 사이버피해.016 O.043 O 기후변화.000 O.004 O 신기술위험 O 원자력발전소사고 O 테러.000 O

173 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 2) 개인적 안전 행태 섹션 2 안전사각지대의 개인 차원 특성은 대다수 국민들이 인지하고 행동할 수 있는 교통부분을 위주로 물어보았다. 1 스쿨존에서의 운전 행태 설문문항 : 여러분에게 초등학생 자녀가 있다고 합시다. 오전 8시 자녀분의 통학을 도와주기 위해 자가용으로 학교까지 바래다준다고 했을 때, 법적으로 가능한 범위 는 어디까지일까요? (부록 B의 II-1) 답변 : 1 어린이보호구역(스쿨존)인 학교 바로 앞까지 주정차가 가능하다. 2 어린이보호구역(스쿨존)인 학교 바로 앞까지 주차만 가능하다. 3 어린이보호구역(스쿨존)인 학교 바로 앞까지 정차만 가능하다. 4 어린이보호구역(스쿨존)밖에 주정차 해야 한다. 우선 스쿨존(어린이보호구역)에서 법규위반단속대상 25) 인 주정차위반을 아는지 물어보았다. 그 결과 과반수이상(55%)이 스쿨존에서 주정차 모두 불가능한 것을 인지하고 있었다. 즉, 과반 이상이 제도에 대해서는 정확히 알고 있는 것으로 조사되었다. 25) 스쿨존 단속시간 오전 8시-오후 8시까지 법규위반단속대상은 1 속도위반 2 지시, 신호위반 3 보 행자 보호의무위반 4 통행금지 위반 5 주정차위반이다. 모두 범칙금 대상이다. 147

174 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 그림 4-10 스쿨존 주정차의 법적 허용범위에 대한 인식 설문문항 : 그렇다면 여러분은 실제로 스쿨존에서 어떻게 하십니까? (부록 B의 II-2) 답변 : 1 학교 앞(스쿨존)까지 주차하곤 한다. 2 학교 앞(스쿨존)까지 잠깐 정차하곤 한다. 3 학교 앞(스쿨존)에서는 절대 주정차 하지 않는다. 4 운전하지 않아서 잘 모르겠다. 다음 질문에서는 실제 스쿨존에서 어떻게 행동하는가? 였다. 해당 답변 은 스쿨존에서 주정차의 법적 허용범위를 아는 집단(정답자 표본)과 모르 는 집단(오답자 표본)으로 나누어 알아보았다. 운전을 하지 않는 표본을 제외하고 실제 행동의 분포를 보면 다음과 같다. 148

175 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 표 4-12 스쿨존에서의 실제 행태 (비운전자 제외) 정답 여부 구분 전체 정답 오답 주차 % 4.1% 9.9% 잠시 정차 % 43.3% 69.7% 주정차 모두 하지 않음 % 52.6% 20.4% 전체 전체적으로는 법적 규제를 알던 모르던 주정차를 모두 하지 않고 안전 규칙을 준수하는 경우는 약 1/3(37.6%)에 불과했다. 그리고 정답자 표본 의 52.6%는 주정차를 하지 않는다 고 답하였고, 오답자 집단의 경우에는 주정차를 하지 않는다 가 20.4%에 불과했다. 물론 실제 행태를 묻는 질 문의 응답은 그 진실성을 의심할 수밖에 없지만, 일반적으로 제도를 정확 히 알고 있는 사람들이 모르는 사람들에 비하여 통계적으로 유의하게(카이 제곱 검증 결과 p<0.001) 안전수칙을 잘 지키는 것으로 나타났다. 2 유아 탑승시 카시트 사용 행태 이와 유사한 방법으로 실시한 유아 탑승 시 카시트 사용에 대한 제도인 지여부와 행태에 대한 설문 문항은 다음과 같다. 149

176 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 설문문항 : 현행 법규에 따르면, 카시트를 설치하지 않은 상태에서 유아를 차에 태우 는 것에 대해 법적으로 어떤 조치가 취해질까요? (부록 B의 II-3) 답변 : 1 법적으로 문제가 없다. 3 과태료 또는 벌금을 부과한다. 2 경고만 한다. 4 벌점을 부과한다. 다음 질문은 카시트 미설치 상태에서 유아를 태우는 것은 법적으로 과 태료 또는 벌금을 내는 것을 아는지를 확인하기 위한 것이다. 그 결과 과 반수 이상이(64%) 처벌에 대하여 잘 알고 있었다. 그림 4-11 유아탑승 시 카시트 미설치 처벌에 대한 인식 실제 행태에 대해서는 다음과 같이 질문했다. 설문문항 : 그렇다면 여러분은 유아를 차에 태울 때 카시트를 어떻게 사용하십 니까? (부록 B의 II-4) 150

177 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 답변 : 1 유아가 탑승할 경우 무조건 카시트에 태운다. 2 잠깐 이동할 경우에는 카시트를 쓰지 않는 경우도 있다. 3 일반적으로 카시트를 쓰지 않는 경우가 많다. 4 아이가 없어서 카시트를 쓰지 않는다. 5 운전을 하지 않는다. 운전을 하지 않는 표본과 아이가 없는 표본을 제외하고 실제 유아탑승 시 카시트를 사용하는지 물어보았다. 그 결과는 다음과 같다. 표 4-13 카시트 사용 실재 행태 (비운전자, 자녀없음 제외) 구분 전체 정답 여부 정답 오답 무조건 착용 % 59.0% 41.8% 단거리 미착용 % 25.0% 37.5% 미착용 % 16.0% 20.7% 전체 법 규정을 알고 있는 집단(정답자 표본)과 모르고 있는 집단(오답자 표 본)을 나누어 살펴본 결과 유의미한 차이(p<.001)가 있었다. 정답자 표본 59%가 무조건 사용하였으며 25%는 단거리에서는 사용하지 않았으며, 16%는 카시트를 전혀 사용하고 있지 않았다. 반면 오답자 표본의 경우에 는 카시트 착용률이 정답자에 비해 상대적으로 낮았다. 151

178 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 스쿨존과 카시트 모두, 법규정을 아는 집단이 모르는 집단에 비해 실제 안전법규를 잘 지키는 것을 확인하였다. 따라서 실제 법 규정을 정확히 아 는 것이 어느 정도의 안전제고 효과는 있을 것으로 예상된다. 하지만 규정을 알고 있다 하더라도 실제 이를 준수하는 비율은 생각보 다 높지 않았다. 즉, 스쿨존 규정을 알고 있더라도 이를 준수하는 비율은 절반(52%)에 불과했다, 카시트의 경우도 규정을 아는 사람 중 60%만 준수 하는 것으로 나타났다. 이는 규정이 있다하더라도 이를 제대로 관리하고 단속하지 않는 한 사람들의 행태를 바꾸기는 쉽지 않다는 것을 의미한다. 3 향후 강화를 예고한 뒷자석 안전벨트 착용 규제에 대한 인지와 행태 설문문항 : 내년부터는 일반도로에서도 자동차 뒷좌석 안전벨트 착용이 의무화 될 것으로 보입니다. 여러분은 이러한 규제 강화에 대하여 어떻게 생각하십니까? (부 록 B의 II-5) 답변 : 1 꼭 필요한 조치이며, 범칙금(3만원) 제도의 도입도 필요하다. 2 꼭 필요한 조치이지만, 범칙금(3만원)은 필요하지 않다. 3 홍보만 하고 단속할 필요는 없다. 4 이러한 규제는 필요 없다. 그 결과 이러한 정책이 필요하다는데는 인식을 같이 했지만, 범칙금에 대한 의견은 달랐다. 꼭 필요하며 범칙금 부과도 필요 가 46%, 범칙금 부과는 불필요하다 (강화는 필요하지만 범칙금은 불필요, 홍보만 필요, 강 화할 필요 없음)가 54%로 양측이 팽팽히 엇갈렸다. 152

179 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 그림 4-12 뒷좌석 안전벨트 강화정책 의견 이와 같이 대부분의 사람들이 뒷좌석 안전벨트의 필요성에 대해서는 동 의를 했으나, 실제 행태는 매우 달랐다. 설문 결과에 의하면 뒷좌석 안전 벨트를 항상(고속도로와 일반도로 모두) 메는 사람의 비율은 23.4%에 불 과했고, 아예 착용하지 않는 사람의 비율도 25.6%에 달했다. 이와 같이 뒷좌석 안전벨트가 필요는 하지만 사용하지 않는 이유는 불 편해서 가 76.7%였고, 위험하다고 느껴지지 않아서 가 17%, 그리고 단속 하지 않아서 가 6.3% 였다. 응답자들은 단속이 안전벨트 착용의 동기가 되지 않는다고 응답했으나 이러한 결과는 사실과 다를 가능성이 크다. 필요는 하지만 안전벨트를 착 용하지 않는 이유가 단순히 불편해서 라고 답변한 것을 보면 실제 단속을 진행하고 과태료가 부가될 경우 안전벨트 착용률은 크게 높아질 것으로 예상된다. 결국, 제도에 대한 실질적 단속과 관리가 사람들의 안전행태를 바꿀 수 있는 것이다. 153

180 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 3) 안전관리에 대한 조직의 책임 섹션 3 조직, 사회 차원 특성에서는 안전규제에 대한 국민인식과 각 조직의 안전 불감증, 최근 이슈화된 안전규제, 그리고 세월호 사태에 대해 물어보았다. (1) 안전규제에 대한 국민인식 1 우리나라의 전반적인 안전규제수준 설문문항 : 귀하께서는 우리나라의 전반적 안전규제(예 : 교통단속, 화학물질 관리 등)가 어떠한 수준이고 앞으로 어떻게 해야 한다고 생각하십니까? (부록 B의 III-1) 답변 : 1 안전규제가 너무 강한 편이고 규제완화가 필요하다. 2 지금이 적당한 편이다. 3 안전규제가 너무 허술한 편이며 따라서 규제강화가 필요하다. 우리나라 전반적인 안전규제수준을 물어본 결과 강하다는 의견이 8.7% 것에 반해 약하다는 답변이 71.6%에 달하며 차후 안전규제가 더 강화해야 한다는 의견이 대다수였다. 이는 앞서 뒷좌석 안전벨트 강화정책 여부 질 문 결과와 같은 맥락으로서, 대다수 국민들은 안전규제강도 강화에 동감하 는 것으로 나타났다. 154

181 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 그림 4-13 우리나라 전반적인 안전규제 수준에 대한 인식 2 광역버스 입석금지 규제, 이동식 텐트내 가스 전기 사용금지 규제 안전규제에 대하여 실제 일상생활에서 경험할 수 있는 항목들에 대하여 질문을 던져 실제 안전규제의 강화에 대한 국민들의 인식을 알아보고자 했다. 설문문항 : 최근 고속도로, 자동차전용도로를 경유하는 광역버스에 관하여 입석금지를 시행하고 있습니다. 이에 관하여 어떻게 생각하십니까? (부록 B의 III-3) 답변 : 1 당연히 취해야하는 조치로서 잘한 정책이다. 2 원칙적으로는 맞는 조치이지만, 현실과는 맞지 않는 정책이다. 3 전혀 적절하지 않은 조치이다. 설문문항 : 지난 3월 5일에 일어난 강화도 글램핑장 화재를 계기로 정부는 이동식 텐트 안에서 전기, 가스를 사용하는 행위를 전면 금지하였습니다. 이에 대해서 어 떻게 생각하십니까? (부록 B의 III-4) 답변 : 1 당연히 취해야하는 조치로서 잘한 정책이다. 2 원칙적으로는 맞는 조치이지만, 현실과는 맞지 않는 정책이다. 3 전혀 적절하지 않은 조치이다. 155

182 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 각각의 질문에 대한 조사 결과는 다음과 같았다. 그 결과 두 질문 모두 규제를 찬성하는 의견은 절반 정도에 불과하여 일반적 규제 강화와는 다 른 의견이었다. 즉, 안전규제를 강화하는 것은 대부분이 찬성했지만 각 개 인들의 삶과 연관될 경우에는 다시 미온적인 반응을 보였다는 것을 알 수 있다. 그림 4-14 고속도로내 광역버스 입석금지규제 의견 그림 4-15 이동식 텐트내 가스, 전기 사용금지 규제 의견 과거 이슈가 되었던 고속도로 내 광역버스 입석금지규제에 관해 마땅히 규제를 해야 함이 47.7%, 원칙에는 맞지만 현실과는 맞지 않음이 50.9% 로 양측이 팽팽하였다. 전혀 적절하지 않음이 1.4%인 것을 고려한다면 실 제 개인의 삶과 연관되는 안전규제 강화에 대해서는 규제 강화에 동의하 는 비율이 높지 않은 것을 알 수 있다. 그렇다면 광역버스로 인천시민과 경기도민이 서울로 통학, 출근을 하는 것을 고려하여, 서울시민, 수도권주민(인천시민, 경기도민), 그 외 지역으 로 나누어 의견을 알아보았다. 그 결과, 통계적으로 매우 유의한 차이(카 이제곱 분석, p<0.001)가 있음을 확인 할 수 있었다. 156

183 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 표 4-14 고속도로내 광역버스 입석금지규제에 대한 지역별 의견 구분 전체 거주 지역 서울 수도권 기타 당연한 조치임 % 44.9% 39.9% 55.3% 원칙에는 맞지만, 현실과 맞지 않은 정책 50.9% 53.6% 58.4% 43.6% 전혀 맞지 않은 정책 % 1.5% 1.8% 1.2% 전체 실제 광역버스 이용이 많은 서울 등 수도권 주민들을 경우 다른 지역에 비하여 규제 강화에 대하여 부정적인 것인 것으로 나타났다. 특히 경기도 민, 인천시민의 경우, 광역버스를 출퇴근 수단으로 가장 많이 사용하는 집 단으로서 다른 집단에 비하여 규제가 적절하지 않다는 답변이 58.3%로 다 른 지역(서울시민 53.6%, 그 외 지역 45.8%) 보다 뚜렷하게 높았다. 강화 글램핑장 화재로 인해 생겨난 이동식 텐트내 가스, 전기사용 규제 는 당연히 해야함 이 53.2%, 원칙에는 맞지만 현실과는 맞지 않음 이 41.9%로 찬반 의견이 반반으로 갈렸다. (2) 사고 책임에 대한 국민인식 1 세월호 사고에 대한 책임 인식 아직도 계속 논란이 되고 있는 세월호 사태에 관하여 각 조직들의 책임 정도에 대한 인식을 물어보았다. 정도는 그 수치가 높을수록(최소 값 1, 최대값 4) 책임이 높은 것으로 표기하게 하였다. 157

184 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 설문문항 : 귀하께서는 세월호 사태에 대하여 아래 관련 조직(세월호 선장과 선원, 청해진해운, 해양경찰청, 대한민국 정부(해양 경찰청 제외))들의 책임이 어느 정도 라고 생각하십니까? (부록 B의 III-2) 답변 : 1 전혀 책임이 없음 3 어느 정도 책임이 있음 2 별로 책임이 없음 4 매우 책임이 있음 그림 4-16 세월호 사태에 각 조직별 책임정도 그 결과 세월호 선장과 선원이 3.83으로 가장 높았으며, 청해진 해운이 3.79, 해양경찰청이 3.48 그리고 대한민국 정부가 3.42로 가장 낮았다. 다음 질문은 어떤 조직이 세월호 사태에 가장 큰 책임있는가 였다. 사고의 책임 : 세월호 사고의 책임은 누구에게 있는가(세월호 선장과 선원, 청해진해운, 해양경찰청, 대한민국 정부(해양 경찰청 제외)) (부록 B의 III-2, III-2-1) 158

185 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 그 결과, 세월호 선장과 선원이 43.8%로 가장 높았다. 하지만 두 번째 로 책임이 큰 조직은 대한민국 정부가 27.2%로 앞 질문과 상반되게 결과 가 나왔다. 그 다음 청해진 해운은 23.3% 해양 경찰청은 5.7%였다. 이 결 과는 우리나라 국민들은 사고의 책임에 대하여 일반적으로 개인의 책임을 가장 높게 평가하고 있는 것으로 볼 수 있지만, 조직으로서 청해진 해운 및 사회 전체의 책임도 상당히 높게 보는 것으로 볼 수 있다. 그런데 어느 집단에 가장 책임이 많은지에 대한 의견은 응답자의 정치 성에 따라 큰 차이를 보였다(카이제곱 분석, p<0.001). 새누리당 선호 응 답자의 경우에는 개인의 잘못을 가장 높게 평가하는 전통적인 시각을 보 였지만 가장 진보적이라 할 수 있는 정의당 선호 응답자들의 경우에는 오 히려 사회 전체의 책임으로서 정부의 책임을 가장 높게 평가했다. 그림 4-17 세월호 사고에서 가장 책임이 높은 조직에 대한 인식-선호정당별 159

186 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 2 조직별 안전불감증에 대한 인식 각 조직별 안전불감증 정도를 물어보았다. 수치가 높을수록 안전불감증 이 심하다는 의미(최소값 1, 최대값 4)이며, 정부 및 공공기관이 3.33으로 가장 높았고 민간기업이 3.29, 그리고 일반국민이 3.26이었다. 결국 모든 조직이 3.0이 넘는 것으로서 일반적으로 안전불감증이 심한 것으로 인식 되고 있었다. 그림 4-18 조직별 안전 불감증 정도 4) 신기술 위험에 대한 인식 신기술은 크게 식품부분과 무인차 그리고 드론에 관해 물어보았다. 보 고서의 본문에서는 식품부분으로서 GMO와 광우병에 대해서만 다룰 것이 고 무인차와 드론 관련 분석은 부록에 제시할 것이다. 1 GMO 식용유와 유기농콩 식용유에 대한 인식 이 질문은 신기술 위험으로서 GMO에 대한 응답자의 수용성을 보고자 함 이다. GMO(유전자조직식품)를 사용한 A식용유가 2500원일 때, 유기농콩 160

187 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 을 사용한 B식용유를 산다고 할 때 어느 정도 가격 이하이면 구매하는지 물 었다. 이는 만일 GMO 위험을 피하기 위해 유기농식품을 구입한다면 얼마의 비용을 지불할 의사가 있는지를 물어본 것이다. 그 결과는 다음과 같다. 그림 4-19 유기농콩 식용유 지불의사액 분포 GMO 위험을 피하기 위하여 가격에 상관없이 구매한다는 불과 5.7%였 으며, 대부분의 응답자는 GMO식용유(2,500원)의 2배 이내인 경우에 유기 농식용유를 구입할 의사가 있었다. 결국 지불의사액의 평균값은 3,705원 이었고, 중간 값은 3,500원 정도였다. 즉, GMO 위험을 피하기 위해서 1,000원 정도를 더 지불할 의사가 있다는 의미로 해석할 수 있다. 이러한 결과는 우리나라 국민들이 일반적으로 새로운 기술 위험을 받아 들이는(risk taking) 경향이 강함을 의미한다. 그러나 보다 정확한 해석은 아직까지 우리나라 국민들은 GMO 포함 식품들에 대하여 무지하기 때문이 라고 볼 수 있다. 161

188 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 예를 들어 우리나라 식용유의 경우 대부분 GMO를 원료로 하지만 이에 대한 정보 공개가 이루어지지 않고 있다. 한 뉴스(정수영, 2014)에 따르 면, 우리나라에서 소비되는 식용유나 액상과당 등에 GMO, 즉 유전자변 형생물체가 대거 원료로 사용되고 있지만 소비자들이 제품 표시성분에서 이를 확인할 길은 사실상 막혀 있는 것으로 나타났다. 우리나라는 GMO 표시제(labelling)로서 최종 생산물에 GMO 포함여부를 판단하는 증명기 반표시제 (proof-based) 26) 를 채택하고 있다. 이에 따라 최종 제품에 유 전자변형 성분이 없으면 유전자변형식품 표시를 하지 않아도 좋다고 허 용 하기 때문에 식용유의 경우에는 GMO 표시를 하지 않아도 되는 상황이 다(정수영, 2014). 설문조사 결과 응답자들이 GMO 식용유에 대한 민감도 가 낮은 것은 응답자들이 자신들이 먹는 식용유가 GMO 콩이 포함되었는 지 여부를 알지 못하기 때문인 것으로 보인다. 향후 사전예방원칙의 적용 으로서 정보공개 를 보다 적극적으로 도입할 필요가 있고, 유럽과 마찬가 지로 과정기반표시제 (process-based)를 도입할 필요가 있다. 2 미국산 쇠고기 구매의사 2010년 정지범 채종헌의 연구에 따르면 미국산 쇠고기는 광우병에 대한 위험을 상징하는 상품으로 볼 수 있다. 이 연구에 따르면 특히 미국산 쇠 고기의 위험성은 정치화 되어 정치적 입장에 따라 구입의사도 매우 유의 한 차이를 나타냈다. 특히 2008년에는 미국산 쇠고기 반대가 집회와 시위의 영향이었기 때문에 26) 유럽의 경우에는 모든 생산과정에서 GMO의 포함여부를 표시하는 과정기반표시제 (process-based) 를 의무적으로 채택하게 하고 있다. 162

189 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 특히나 민감한 정치적 문제로 인식되었다. 정지범은 특히 2009년과 2010년 의 결과비교를 통하여, 2010년에는 미국산 쇠고기의 위험성 그 자체보다도 응답자의 정치적 성향에 따라 구입의사가 결정되었다는 분석 결과를 제시하 고 위험의 정치화 현상이 일어났다고 주장했다(정지범 채종헌, 2010). 2008년부터의 미국산 쇠고기 구입의사 변화를 추적하면 2009년 이후 지속적 으로 미국산 쇠고기를 구매하겠다는 비율이 높아지고 있었다. 잘 모르겠다는 대답을 제외하고 분석하면 미국산쇠고기의 구입의사는 이미 60%선까지 회복 되었으며, 실제로는 더 많은 사람들이 이미 구입하고 있는 것으로 보인다. 그림 4-20 미국산쇠고기 구입의사 변화 추이 이전의 조사결과(정지범 류현숙, 2009; 정지범 채종헌, 2010)와 마찬가 지로 미국산 쇠고기 구입의사는 선호 정당에 따라 통계적으로 유의미한 (p<.01) 큰 차이가 있었다. 새누리당 선호 응답자들이 69.5%로 구매의사 비율이 가장 높았고, 정의당 선호 응답자들이 28.9%로 가장 낮았다. 163

190 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 그림 4-21 지지정당별 미국산 소고기 구입여부 3 수입산 쇠고기 지불의사액 다음 질문은 실제 수입산 쇠고기의 지불의사액을 물어보았다. 한우가 1kg당 76,000원인 상황에서 가족이 먹을 등심을 호주산, 미국산으로 구매 하는 경우 어느 정도 가격을 지불할 의사가 있는지를 물어보았다. 그 결과 호주산의 경우에는 사지 않는다가 6.1%였으며 해당 표본을 제 외한 지불의사액 평균은 34,731원이었고, 중간값은 40,000원이었다. 반면 미국산의 경우 사지 않는다가 27.8%가 나왔으며, 해당 표본을 제외한 지 불의사액 평균은 19,499원이며, 중간 값은 30,000원이었다. 이러한 가격 은 실제 시장에서 판매되는 가격과 유사한 것으로 보인다. 164

191 안전사각지대 국민인식 분석 제4장 그림 4-22 수입산 쇠고기의 지불의사액 쇠고기의 경우 광우병 사태를 겪으면서 다른 분야에 비하여 사전예방원 칙에 따른 정보공개 (Public Information, Right to Know)가 상당히 진 전된 분야로 볼 수 있다. 이러한 정보공개를 통하여 소비자들은 자신이 구 입하는 상품의 위험을 사전에 알 수 있고, 이에 대한 정보를 바탕으로 지 불의사를 정하거나 아예 구매를 거부할 수 있다. 호주산 쇠고기에 비해 미 국산 쇠고기의 구매 거부 의사가 높고 지불의사금액도 낮은 것은 바로 이 러한 정보공개가 시장과 소비자의 인식에 영향을 준 것이라고 해석할 수 있을 것이다. 즉, 미국산 쇠고기의 불확실한 위험성이 가격에 반영된 결과 로 볼 수 있다. 반면 GMO의 경우에는 이러한 정보 획득의 기회가 막혀있는 경우가 많 아 GMO 위험성을 소비자가 선택할 수가 없는 상황이다. 165

192

193 제5장 사례 분석 제1절 사례의 선정 및 사례 분석의 방법 제2절 일본 JR 후쿠치야마선 사고 제3절 샌드위치패널 사고 사례 제4절 가습기살균제 사고 사례

194 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 제5장 사례 분석 제1절 사례의 선정 및 사례 분석의 방법 1. 사례의 선정 이 연구에서는 앞서 이론에서 제시한 안전사각지대 문제를 가장 잘 보 여주는 대표적인 세 개의 사례를 선정하고자 했다. 첫째, 일본 후쿠치야마 철도 사고이다. 최근 우리나라에서 안전사각지 대 문제의 심각성을 가장 잘 보여준 사례는 2014년 4월 16일에 발생한 세 월호 침몰사고일 것이다. 이 사고는 선장 및 선박 운전자들의 인적오류의 문제, 조직적 차원에서의 제도 미비, 관리 부실의 실태를 잘 보여주었고, 나아가 우리 사회 전반에 깊숙이 뿌리내린 안전불감증이 반영된 사례일 것이다. 그러나 세월호 사고는 아직까지 조사가 진행 중이기 때문에 분석 의 대상으로 삼기에 적절치 않은 상황이다. 따라서 세월호 사고와 유사하 면서도 이미 사고조사가 완료되어 보고서가 발간된 2005년 일본 서일본여 객회사 후쿠치야마 철도 사고를 분석의 대상으로 삼는다. 후쿠치야마 철도 사고 역시 운전사의 과실이 가장 큰 문제로 지적되었으나, 운전사 과실을 유도한 서일본여객회사의 조직문화와 경영관리 역시 문제였기 때문에 일 168

195 사례 분석 제5장 본 사회에서 큰 논란이 되었다. 더구나 국내에서는 이 사고사례가 잘 알려 지지 않았기 때문에 이 연구에서의 분석은 향후 유사 연구 및 정책 수립 과정에 활용하는데 도움을 줄 수 있을 것이다. 둘째, 샌드위치패널 사고이다. 인적 요인이 가장 강조되었던 세월호 사 고, 후쿠치야마 철도 사고와는 달리 샌드위치패널 사고 는 우리 사회의 제 도 및 관리 미비로 인해 지속적으로 대형사고를 발생시킨 대표적 사례이다. 샌드위치패널은 화재 시 진화가 어렵고 유독가스로 인해 대형 인명피해를 유발하곤 한다. 그러나 샌드위치패널은 그 경제성 및 사용의 편리성 때문에 아직까지도 계속 사용되고 있고, 이로 인한 피해는 지속적으로 발생하고 있 다. 2015년 1월 발생했던 의정부 대봉그린아파트 화재 사고 역시 샌드위치 패널의 일종인 드라이비트가 피해 확산에 결정적인 역할을 했다. 셋째, 가습기 살균제 사건이다. 가습기 살균제 사건은 불확실한 물질의 위험성을 사전에 규제하지 못했던 사례로 과학기술적 차원의 안전사각지 대 문제이다. 가습기 살균제 사건은 2011년 가습기살균제를 사용했던 소 비자들이 이유를 알 수 없는 폐질환으로 많은 사람들이 사망하면서 문제 가 되었다. 당시 역학조사 결과 피해자들이 모두 가습기살균제를 사용했다 는 것이 밝혀지면서 화학물질의 안전성 관리에 있어 사각지대가 있었음을 잘 보여주었다. 한편, 위 세 사례와는 별개로 아직까지는 위험이 발현되지 않은 미래형 위험으로서 무인이동체(드론 및 무인자동차)의 문제를 다룰 것이다. 이는 불확실한 위험이 현재 전개되고 있는 상황에서 사전예방적으로 위험을 관리 할 수 있는 정책방안을 제시하기 위함이다. 이 사례는 주로 미국의 상황을 분석하는 형태로 진행할 것이고, 이 보고서의 부록 형태로 첨부할 것이다. 169

196 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 2. 사례분석의 방법 전문가 워크숍의 활용 이 연구에서는 제시한 사례들은 모두 분야별로 상당한 전문성을 요구하 는 것들이다. 따라서 사례 분석에 도움을 받고자 관련 전문가들과 함께 총 3회의 워크숍을 진행했다. 연구 과정에서 추진된 워크숍의 주요 참석자 및 내용은 다음과 같다. (1) 제1차 안전사각지대 워크숍 무인이동기술 위험성 관련 일시 : 2015년 3월 12일 오후 3시 장소 : 한국행정연구원 8층 회의실 논의 내용 및 참여 전문가 - 무인이동체 기술 기술영향평가와 시사점 : 이상현 박사(한국과 학기술기획평가원) - 미국 드론 관련 규제의 현황과 문제점 : 윤기웅 교수(Bowling Green State University) - 토론 : 박병원 박사(과학기술정책연구원), 서용석 박사(한국행 정연구원), 오경준 박사과정 (한양대 철학과) (2) 제2차 안전사각지대 워크숍 일본철도 사고, 샌드위치패널 사고 일시 : 2015년 4월 10일 오후 3시 장소 : 한국행정연구원 8층 회의실 논의 내용 및 참여 전문가 - JR 서일본 후쿠치야마선 사고의 개요와 조직벌 논쟁 : 이준 박사 (한국교통연구원) 170

197 사례 분석 제5장 - 우리나라 샌드위치 패널 사고와 문제점 : 윤명오 교수(서울시립대) - 대형사고 운전원(조작원)들과 관리 조직의 문제점 : 안승현 연 구원 (한국행정연구원) - 토론 : 김종희(서울시립대), 오윤경 박사(한국행정연구원), 안형진 실장(한국내화건축자재협회), 김흥열 박사(한국건설기술연구원) (3) 제3차 안전사각지대 워크숍 가습기 살균제 사고 일시 : 2015년 8월 19일 오후 4시 장소 : 한국행정연구원 논의 내용 및 참여 전문가 - 가습기살균제 피해사건과 교훈 : 임신예 교수(경희대학교 의학 전문대학원 직업환경의학과) - 가습기살균제를 통해 본 화학물질관리제도의 현황과 문제점 : 정남순 변호사(환경법률센터) - 토론 : 김은성 교수(경희대학교 사회학과) 이러한 워크숍을 활용하여 각 사례에 대한 주요 자료 및 관련 분야 전문 가 의견 조사를 수행했고, 이를 기록하여 자료집으로 만들었다. 그리고 이 자료집은 각 사례 분석에 있어 주요 참고문헌으로 활용되었다. 171

198 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 제2절 일본 JR 후쿠치야마선 사고 27) 1. 배경(일본의 철도와 오사카 후쿠치야마선 현황) 1) 일본 신칸센 노선 및 후쿠치야마선 신칸센이란 일본 JR그룹이 운영하는 일본의 고속철도이며, 주된 구간을 열차가 200km/h 이상의 고속으로 주행하는 간선철도 ( 전국신칸센철도정비 법 제2조)로 정의하고 있다. 일본 최초의 신칸센은 1959년 4월에 착공, 1964년 10월에 개통한 도카이도 신칸센[ 東 海 道 新 幹 線 :도쿄-신오사카]의 552.6km 구간이며 이후 약 50년이 지난 현재, 총 8개 노선 총 연장 약 3,300km로 확장되었다. 그 중 열차탈선사고가 일어난 곳은 산요신칸센구간에 있는 후쿠치 야마 ( 福 知 山 )선의 쓰카구치역( 塚 口 駅 )-아마가사키역( 尼 崎 駅 )구간이다. 표 5-1 일본 신칸센 노선현황 (2015년3월 현재) 노선명 구간 거리 최고속도 1 도카이도신칸센 도쿄 ~ 신오사카 552.6km 285 km/h 2 산요신칸센 신오사카 ~ 하카타 644.0km 300 km/h 3 도호쿠신칸센 도쿄 ~ 신아오모리 713.7km 320 km/h 4 야마가타신칸센 후쿠시마 ~ 신조 148.6km 130 km/h 5 아키타신칸센 모리오카 ~ 아키타 127.3km 130 km/h 6 조에쓰신칸센 도쿄 ~ 니가타 333.9km 240 km/h 7 호쿠리쿠신칸센 도쿄 ~ 카나자와 km 260 km/h 8 규슈신칸센(가고시마루트) 하카타 ~ 카고시마중앙 288.9km 260 km/h 자료 : Shinkansen Route Map ( 27) 본 사고 분석은 이준(2015)의 서일본 후쿠치야마( 福 知 山 )선 열차 탈선사고와 문제점 발표자료 및 자 문의견을 중심으로 재구성하였음. 172

199 사례 분석 제5장 그림 5-1 신칸센노선도 및 사고노선 자료 : Shinkansen Route Map ( 수정 2) 후쿠치야마선의 개요 및 사고지점 후쿠치야마선( 福 知 山 )은 효고현 아마가사키시 아마가사키역( 兵 庫 県 尼 崎 市 尼 崎 駅 )부터 교토부 후쿠치야마시 후쿠치야마역( 京 都 府 福 知 山 市 福 知 山 駅 )까지 운행하는 서일본여객철도의 철도노선이며, 사고가 일어난 지 점은 후쿠치야마선 쓰카구치역( 塚 口 駅 )-아마가사키역( 尼 崎 駅 ) 구간의 아 마가사키역( 尼 崎 駅 ) 기점 상행선 1,805m부근이다. 173

200 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 그림 5-2 열차탈선사고지점 출처 : 航 空 鉄 道 事 故 調 査 委 員 会 別 冊 (2007) 付 図 1을 수정 2. 후쿠치야마선 사고 개요와 원인 1) 사건개요(일반현황) 일본 항공 철도사고조사위원회(2007)의 사고조사보고서( 鉄 道 事 故 調 査 報 告 書 - 西 日 本 旅 客 鉄 道 株 式 会 社 福 知 山 線 塚 口 駅 ~ 尼 崎 駅 間 列 車 脱 線 事 故 ) 에 따르면 후쿠치야마선 사고의 개요는 다음의 표와 같이 정리할 수 있다. 표 5-2 후쿠치야마( 福 知 山 )선 쓰카구치역( 塚 口 駅 )-아마가사키역( 尼 崎 駅 ) 구간 열차 탈선사고 개요 철도사업사명 사고종별 발생일시 발생장소 서일본 여객철도 주식회사 열차탈선사고 2005년 4월25일 9시 18분경 효고현아마가사키시( 兵 庫 県 尼 崎 市 ) 후쿠치야마( 福 知 山 )선 쓰카구치역( 塚 口 駅 )-아마가사키역( 尼 崎 駅 ) 구간 아마가사키역( 尼 崎 駅 ) 기점 상행선 1,805m 부근 174

201 사례 분석 제5장 2) 사고 및 탈선 과정 일본 항공 철도사고조사위원회( 航 空 鉄 道 事 故 調 査 委 員 会, 2007)의 사고 조사보고서에서는 이 사고의 발생 과정을 다음과 같이 설명하고 있다. 서일본여객철도주식회사의 타카라즈카역( 宝 塚 駅 ) 출발 도시샤마에역( 同 志 社 前 駅 )행 상행급행전차 제5418M열차(7량 편성)는 이타미역( 伊 丹 駅 )을 2005년 4월 25일(월) 9시 16분 10초경 출발하여, 쓰카구치역( 塚 口 駅 )을 9 시 18분 22초경 통과하였다. 그 후, 동 차량은, 메이신 고속도로( 名 神 高 速 道 路 )의 남쪽에 있는 반경 304m의 우곡선( 右 曲 線 )을 주행 중, 첫번째 차 량이 9시 18분 54초경 왼쪽으로 기울며 탈선했고, 연속적으로 2-5번째 차 량이 탈선했다(6,7번째 차량은 탈선하지 않았음). 마지막 7번째 차량은 9 시 19분 04초경 정지하였다. 3) 탈선사고 피해 (1) 인적 피해 이 사고에 의한 사망자수는 총 107명(승객 106명과 운전사)이며 사상자 수는 562명(승객 562명)이다( 航 空 鉄 道 事 故 調 査 委 員 会, 2007). 사망한 승객의 성별은 남성이 58명(약55%), 여성이 48명(약45%)이며, 연령대 별 로 보면, 10대 후반의 남녀, 30대 전반과 50대 후반의 남성이 많았다. 효 고현 경찰에 따르면 사망자 총 107명 가운데 의료기관에 이송된 후 사망이 확인된 사람은 7명이었으며, 대부분의 사망자가 현장에서 사망하였다. 또 한, 사고 이후 부상을 피할 수 있었던 승객이나 인근 주택에 살고 있던 거 175

202 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 주자, 구조작업에 참여한 사람들도 일부 외상 후 스트레스 장애를 겪는 사 례가 보고되었다( 航 空 鉄 道 事 故 調 査 委 員 会, 2007). 표 5-3 후쿠치야마선 철도 사고에 의한 사상자수 승객 승무원 합계 사망자수 106명 1명 107명 부상자수(중상자수) 562(267) 명 562(267)명 합계 668명 1명 669명 출처 : 航 空 鉄 道 事 故 調 査 委 員 会 (2007). 그림 5-3 열차 탈선사고 차량피해 및 주변 상세현황 출처 : 航 空 鉄 道 事 故 調 査 委 員 会 別 冊 (2007) 付 図 12를 수정. 176

203 사례 분석 제5장 (2) 물적 피해 탈선한 사고열차의 앞쪽 차량 2량에 의해 철로좌측에 설치되었던 펜스, 밸러스트, 인근 주택의 1층 하단부 및 주차장이 파괴되었으며, 4번째 차량 은 철로 하행선을 크게 넘어 돌진하여 39호 기둥 부근의 펜스를 손상시켰 다. 1번째 차량은 주택과 충돌하며 중앙 부분이 크게 휘며 감싸는 형태로 최종 정지하였다. 당시 맨션에는 47세대가 살고 있었고 충돌로 인한 붕괴 가능성이 우려되어 호텔 등 다른 곳으로 피난을 하였다( 航 空 鉄 道 事 故 調 査 委 員 会, 2007). 그림 5-4 열차 탈선사고에 따른 인근 주택과 주차장, 차량의 피해현황 출처 : 航 空 鉄 道 事 故 調 査 委 員 会 別 冊 (2007) 付 図

204 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 그림 5-5 열차 탈선사고 차량파손 현황조사 출처 : 航 空 鉄 道 事 故 調 査 委 員 会 別 冊 (2007) 付 図

205 사례 분석 제5장 4) 사고원인-운전자 과실 이 사고의 가장 중요한 원인은 운전사가 브레이크 사용을 늦게 한 탓이 다. 차량이 반경 304m의 우곡선 선로에서 제한속도 70km/h를 크게 넘어 약 116km/h으로 진입하여, 첫 번째 차량이 왼쪽으로 기울며 탈선하고, 연 속적으로 2-5번째 차량이 탈선한 것으로 추정된다( 航 空 鉄 道 事 故 調 査 委 員 会, 2007). 사고 열차의 기관사는 당일 탈선사고 현장의 전역인, 이타미역에서 72m 정도를 오버런(Overrun, 정차 위치를 벗어난 정차) 했다. 이 영향으로 열차 운행에 약 90초 정도의 지연이 발생하였으며, 이로 인하여 일근교육( 日 勤 教 育, 똑같은 실수를 반복하지 않도록 하는 교육)을 받게 될지도 모른다는 불안 감을 가지고 있던 상태였다( 航 空 鉄 道 事 故 調 査 委 員 会, 2007). 사고조사위 원회는 이러한 기관사의 심리상태에 대해 조사 초기 단계부터 주목했다. 사고 기관사는 사체발견 당시 오른손에 빨강 연필을 쥐고 있었다. 사고 기관사는 무선통화를 시작하고, 사고현장의 커브에 접어들 때까지 약 40초 간 아무런 운전 조작을 하지 않았다고 판단된다. 이러한 정황을 종합할 때, 사고조사위원회(2007)는 운전자가 교신 통화내용을 메모하려 하고 있었으 며, 그 때문에 원래 제동을 걸어야 할 지점에 접어들어서도 제동조작을 실 시하지 않았다고 결론지었다. 커브 진입 시 놀란 모습이 없이 평상시처럼 습관적으로 운행했다고 판단되며, 기관사는 전동차가 기울어진 후에도 당 황하지 않았다 라는 승객의 증언으로 보아 기관사는 사고 순간까지 위험을 인식하지 못했고, 사고가 발생한 커브 구간에서도 사고 당시의 속도로 통과 할 수 있다고 생각했던 것으로 보인다( 航 空 鉄 道 事 故 調 査 委 員 会, 2007). 179

206 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 3. 후쿠치야마선 철도 사고 사례 분석 후쿠치야마선 철도 사고의 가장 직접적인 원인은 철도 기관사의 운전실 수, 즉 인적오류이다. 그러나 이 철도 기관사가 실수를 하게 만든 서일본 철도여객회사의 관리상의 문제점, 그리고 해당 철도 시스템이 가진 기술적 문제점 역시 사고의 중요한 원인이 될 수 있다. 여기서는 본 사고에 대한 개인적, 조직적, 기술적 차원에 대한 분석을 시도한다. 1) 개인적 차원 이 사고의 가장 중요한 인적오류는 곡선구간에 과속으로 진입했으면서 도 브레이크를 사용하지 않은 기관사의 잘못이다. 리즌(Reason, 1990)이 제시한 인적오류의 분류로 본다면 이는 브레이크를 사용하는 것을 망각해 서 발생한 단순한 기억실패 오류(lapse), 혹은 브레이크의 사용 시기를 놓 친 가벼운 오류(slip)로 볼 수 있다. 해당 기관사는 바로 전역에서 오버런 을 하여 일근교육을 받아야 할지도 모르는 불안감에 이러한 실수를 한 것 으로 보인다. 한편 기관사는 차량 운전 중 수송지령인( 輸 送 指 令 員 )으로부터 교신내용 을 메모하는 과정에서 브레이크 작동 등 대응이 늦어졌다는 조사결과가 있었다( 航 空 鉄 道 事 故 調 査 委 員 会, 2007). 수송지령인이 기관사와 교신을 하는 것은, 긴급정지를 시키는 등의 안전상 필요한 경우를 제외하고는 제 한되어야 한다는 소견으로 볼 때, 운전 중에 전방 주시를 하지 못하게 되 는 행동이 차량 안전사고에 영향을 미쳤다는 것을 알 수 있다( 航 空 鉄 道 180

207 사례 분석 제5장 事 故 調 査 委 員 会, 2007). 이러한 측면에서 해당 기관사는 외부 개입에 따 른 주의오류(attention failure)를 일으켰음을 확인할 수 있다. 이 기관사가 운전규칙을 몰랐거나 회사의 규칙이 잘못된 것이 있었던 것은 아닌 것으로 판단되는 바, 사고의 가장 직접적 원인은 개인적 차원의 인적오류로서 단순 실수로 보는 것이 적당할 것이다. 2) 조직적 차원 물론 사고의 가장 큰 원인은 사고 열차 기관사의 단순 실수라 하더라도, 그가 이러한 실수를 하게 만든 조직적 관리적 요인들을 배제할 수는 없다. 航 空 鉄 道 事 故 調 査 委 員 会 (2007) 및 이준(2015)이 제시한 주요 조직적 문 제점은 다음과 같다. (1) 과밀한 열차운행 문제 러시아워 시간에는 특히 열차 운행편수가 많아 배차간격에 특히 신경을 많이 써야 함과 동시에 차량의 신호표시 확인 등 여러 가지 신경을 써야 할 요소가 많아 운전사에게 큰 부담이 된다. 부담이 큰 선로구간 및 시간 대에는, 정확한 열차운행상황을 리얼타임으로 파악할 수 있는 장치를 설치 해야 하고, 주행 중 운전사의 부담을 경감시킬 수 있는 방법을 검토해야 한다는 결과가 나왔다( 航 空 鉄 道 事 故 調 査 委 員 会, 2007). (2) 철도 곡선구간 진입표시 및 신호기기 정비 사고 발생 전 해당 노선에는, 운행 편성수가 많고 속도도 비교적 높은 181

208 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 대도시 근교 노선임에도 불구하고, 속도확인용 설비가 설치되어 있지 않았 다. 이와 함께, 곡선구간 진입을 쉽게 인식하기 어려웠다는 지적도 있었다 ( 航 空 鉄 道 事 故 調 査 委 員 会, 2007). 이에 따라 사고조사위원회(2007)는 차량의 조작 인터페이스, 신호기기 등의 직감적 인식과 부품 등의 충분한 품질 관리가 이루어지도록 부품 제조업자와 담당자가 상호간 직접 부품 등을 주고받게 하는 관계법령을 개정해야 한다고 권고했다. (3) 운전자 교육방식(일근교육)의 문제점 이 사고로 서일본여객철도의 교육방법과 조직적 문제점이 지적되었다. 인적오류(Human error) 재발방지를 위해 사원교육은 꼭 필요하며, 그 교 육방침 중의 하나가 일근교육( 日 勤 教 育 )이었다. 일근교육은 목표를 완수하 지 못했을 경우 같은 사고의 재발방지를 목적으로 행하여지는 것이지만, 실상은 오히려 승무원에 대한 불안감과 스트레스를 주는 징벌적 교육이라 는 인식이 강했다. 실제로 2001년 9월에는 운행시간 50초 지체로 3일간 일근교육을 받은 기관사가 자살하는 일도 있었다(이은주, 2005). 사고를 낸 해당 기관사는 과거에 운전 실수 등으로 일근 교육을 3회 받 았지만, 사고 직전의 행동으로 보아 어떠한 주의 장애(ADHD나 아스퍼거 증후군 등)를 가지고 있었을 가능성이 있다는 심리학상의 견해도 있다. 또 한 해당 기관사는 사고 전년에 받은 일근 교육에서 회복운전을 하지 않았 던 것을 상사에게 질책 당했다는 보도도 있었다( 航 空 鉄 道 事 故 調 査 委 員 会, 2007). 일근교육과 본 사고의 인과관계는 명확하게 밝혀지지는 않았 지만, 서일본여객철도는 여론을 반영하여 일근교육을 포함한 노무관리에 대한 재검토를 실시할 것이라고 밝혔다(이준, 2015). 182

209 사례 분석 제5장 사고조사위원회는 2005년 9월에 사고에 대한 원인을 정확하게 파악할 수 있도록 열차 주행 상황 등을 기록하는 장치의 설치 및 활용 에 대한 내 용을 철도 사업자에게 권고하고, 이와 함께 비 징벌적인 보고제도의 정비 등, 승무원의 적극적인 보고활동이 될 수 있도록 시스템의 정비를 정비해 야 한다는 의견을 냈다. 이상의 지적을 살펴보면 이 사고는 운전자의 불안전 행동이 주원인이었 지만 그 이전에 다양한 부원인들이 문제로 지적되었다고 볼 수 있다. 즉, 운전자의 불안전 행동(unsafe act)을 이끈 본부와의 교신 문제, 일근교육 을 받을지도 모른다는 불안감 등이 개인적 차원보다 더 큰 문제였을 수 있 다. 또한 철도의 불안전 상태(unsafe condition)을 유도한 과밀 차량 운행 의 문제, 실수를 줄일 수 있는 방호장비(철도 곡선구간 진입표시 및 신호 기기)의 미비, 일근교육 자체가 가진 문제점 등도 매우 중요한 사고의 원 인이라고 볼 수 있다. 이를 피터슨이 제안한 다중원인이론으로 도해하면 아래의 그림과 같다. 그림 5-6 후쿠치야마선 사고의 다중원인 모형 183

210 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 한편, 이 사고를 리즌의 스위스치즈모델을 통해서도 분석할 수 있는데, 이 를 통해 확인할 수 있는 잠재요인으로서의 조직문화, 공정오류, 그리고 직접 원인으로서의 작업자 실+수 및 방어설비 문제를 정리하면 다음의 표와 같다. 표 5-4 후쿠치야마선 사고에 대한 스위스치즈 모델 적용 단계 조직문화 (잠재요인) 공정오류 (잠재요인) 작업자 실수 (직접요인) 방어설비 미비 (직접요인) 내용 과밀한 열차 운행 및 이를 유지하기 위한 운전자에 대한 엄격한 관리 일근교육 등 스트레스를 주는 조직 문화 철도 곡선구간 진입표시 및 신호기기 미비 운행 중 수송지령인과의 교신 및 기록 시도 브레이크를 제때 사용하지 못한 주의오류 (attention failure) 자동 열차 정지 장치(ATS) 등 방호설비 미비 3) 기술적 차원 후쿠치야마선 철도사고를 정상사고이론(Perrow, 1999)에 적용하여 살 펴보면 일정 정도 복잡한 상호작용 과 긴박한 결합 의 문제가 있음을 알 수 있다. 일본 철도는 분초 단위의 정확한 열차 시간 및 간격 준수로 전세 계적으로 가장 명성이 높다. 관련하여 뉴욕타임즈(Onishi, 2005)에서는 1 분 1초 단위로 정확성을 중시하는 일본의 조직문화가 이 사고의 보이지 않 는 원인으로 작용했다고 보도했다(이은주(2005)에서 재인용). 이 보도에 따르면 다른 나라에서는 기차가 1분 30초 정도 늦어도 정시 운행으로 간 주하지만 일본에서는 그렇지 않다 며 몇 초를 벌려다가 참사가 일어났다 184

211 사례 분석 제5장 고 분석했다(이은주, 2005). 이와 같이 일본의 철도 시스템의 긴박한 결합 (tight coupling) 형태의 철도 시스템을 구축하고 있다. 일반적으로 철도 시스템의 상호작용의 복잡성은 낮은 편이다(Perrow, 1999). 하지만 서일본 철도회사의 경우 신공공관리론의 영향으로 경영효 율화를 최우선으로 하는 경영 을 표방하면서 수선비와 위탁비를 삭감했다 (이준, 2015). 이러한 환경은 운전자로 하여금 다양한 업무를 복합적으로 수행할 필요성을 높였다고 볼 수 있다. 또한 지진에 취약한 일본의 환경 때문에 일본 철도회사들은 철도의 탈선을 방지하기 위한 다양한 문제를 동시에 고려해야 하는 필요성이 높았다(이준, 2015). 이러한 문제들은 철 도 시스템의 상호작용의 복잡성을 높였다고 볼 수 있다. 이상의 내용을 바탕으로 판단할 때, 일본 후쿠치야마선 철도 사고는 일 본 철도 시스템의 복잡성과 긴밀한 결합이 유발한 정상사고였다는 해석이 가능하다. 4) 사회적 차원 이 사고로 서일본여객철도 역대 3명의 사장들이 검찰에 기소되었지만, 결국 무죄를 선고받았다. 공판에서는 현장의 커브에서 탈선 위험을 줄일 수 있는 자동열차정지장치(ATS)설치를 지시했는지가 쟁점이 되었다 (Huffington Post 2013 年 9 月 27 日 ). 이 판결에서 미야자키 에이이치( 宮 崎 英 一 裁 ) 재판장은, 사고가 일어나기 전까지 ATS를 정비하는 것은 법률로 의무화 되어있지 않았고, 열차가 탈선할 위험성이 있는 커브를 개별적으로 판단하고 ATS를 설치한 철도 사업자는 없었다. 역대 3명의 사장이 탈선 185

212 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 사고가 일어날 것이라는 것을 구체적으로 예측할 수 있는 가능성에 대해 서는 인정할 수 없고, ATS의 정비를 지시할 의무가 있었다고는 할 수 없 다 고 판결하면서 무죄를 선고했다(Huffington Post 2013 年 9 月 27 日 ). 그러나 이 판결은 사고의 모든 원인을 사망한 기관사에게만 떠넘기는 무책임한 판결이고, 희생양 만들기에 불과하다는 목소리가 높았다. 이에 개인을 대상으로 재판을 하는 현재의 형법을 개정하여 거대 기업의 형사 책임을 물어야 하고, 시민의 생명과 삶을 위협하는 원전이나 공공 교통사 고로 기업이나 단체를 처벌해야 한다는 조직벌( 組 織 罰 ) 도입에 대한 요 구가 높아지게 된다( 東 京 新 聞 2014 年 4 月 28 日 ). 특히 이 사고의 유가족들 은 2014년 2월 20일, 관련 제도 도입을 위한 연구모임까지 결성했다. 이러한 문제는 2014년 우리나라의 세월호 사고에도 그대로 투영된다. 일본과 마찬가지로 우리나라의 형법 역시 자연인이 아닌 법인을 대상으로 형사책임을 물을 수 없다. 조직이 일으킨 사고라 하더라도 개인에게 책임 을 물을 수밖에 없는 것이다. 따라서 세월호 사고의 모든 책임은 당시 선 박을 운항했던 선장의 책임이 되었고, 결국은 조직과 국가의 문제라기보다 는 사고를 일으킨 개인의 잘못만을 부각되었다. 이는 근본적 문제해결을 하지 않고 희생양을 제물 삼아 꼬리 자르기 를 하는 행태라고 할 수 있다. 이러한 행태는 사고를 일으킨 조직으로 하여금 계속 사고를 발생시키는 안전불감증 을 유도할 가능성이 있다. 사고가 발생하더라도 해당 작업자 만을 처벌하면 되기 때문에 조직적 변화를 시도하지 않는다. 특히 신공공관리론과 공기업 민영화에 따라 다른 무엇보다도 경영의 효 율화를 강조하는 있는 현실에서 안전은 최고의 가치 이기보다는 부수적 사치 로만 여겨지는 사회적 문화가 확산되곤 한다. 일본의 경우 철도 민영 186

213 사례 분석 제5장 화와 다운사이징은 이러한 문화를 더욱 확산시켰다고 볼 수 있다. 페로우 (Perrow, 1999)는 기업들의 다운사우징(downsizing)과 하청화에 따라 대 형 사고가 증가하고 있다고 주장했다. 그는 기업 다운사우징의 영향으로 안전검사요원들이 대폭 감소했고 이로 인해 시설의 위험성이 높아졌다고 주장한다. 높아진 위험성은 결국 사고 가능성을 높여 주변의 주민들이 경 험하는 사고 및 환경오염의 위험성도 높아진다. 페로우(Perrow, 1999 : 360)는 이러한 현상을 위험의 사회화(socializing the risk) 현상으로 명 명했고, 이 과정에서 위험은 사회적으로 확산되었지만 보험회사 등 자본의 이윤은 증대한다고 주장했다. 일본 역시 JR의 민영화와 경영효율화(다운사이징)가 지속적으로 추진되 어 왔다. 이준(2015)에 따르면, 서일본여객철도 역시 경영효율화를 최우선 으로 하면서 1998년 시설의 유지관리비는 1993년에 비해 20%가 삭감되었 고, 주행점검주기도 30만km에서 45만km로 대폭 증가했다. 결국 전반적 철도운영의 위험성이 높아졌고, 그 위험은 일반 국민들에게 전가되는 위험 의 사회화 현상이 발생했다고 볼 수 있다. 187

214 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 제3절 샌드위치패널 사고 사례 28) 1. 배경(샌드위치패널의 특성과 화재위험성) 샌드위치패널(sandwich panel)은 철판 사이에 심재(단열재)를 넣어 샌 드위치 형태로 제작된 건축자재로, 가격이 저렴하고, 단열성이 우수하며, 시공이 편리한 건축자재이다. 따라서 샌드위치패널은 공장, 창고, 일반주 택, 펜션, 어린이집, 상가건물에 이르기까지 광범위하게 사용되고 있다. 사용되는 심재의 종류에 따라서 스티로폼 패널(Expanded poly-stylene foam panel), 우레탄 패널(Poly-urethane foam panel), 그라스울 패널 (Glass wool panel), 무기질 패널, 유기질 패널 등으로 다양하게 분류된다 (윤명오, 2015). 샌드위치패널의 화재위험성은 재료의 특성에 따른 위험성과 용도의 특 성에 따른 위험성으로 크게 구분할 수 있다. 먼저 재료의 특성에 따른 위 험성은 화재 발생 시 단기간에 20여 종의 유독가스가 다량으로 방출되어 다수의 인명피해를 발생시키며, 연소의 급격한 확대로 인하여 재산피해도 증가된다. 다음으로 용도의 특성에 따른 위험성은 샌드위치 패널이 주로 공장, 창고, 사업장, 가설건물 등에 사용되기 때문에 건물의 원거리 위치 와 건물구조의 방대함으로 인하여 화재 진압을 위해 소요되는 시간이 길 고, 건물구조의 폐쇄성으로 인하여 내부열기 상승효과가 크며, 전기, 용접 28) 본 사고 분석은 윤명오(2015)의 샌드위치 패널 사고와 문제점 발표자료 및 자문의견을 중심으로 재 구성하였음. 188

215 사례 분석 제5장 등에 취약하여 재발의 가능성이 높으며, 건물파괴의 난해성과 건물 붕괴에 대한 우려로 인하여 화재 진압에 어려움이 상존한다(윤명오, 2015). 그림 5-7 샌드위치패널 화재위험성 출처 : 윤명오(2015: 8) 최근 8년간의 화재발생 현황을 살펴보면, 전체 건축물 화재는 총 27,531건이 발생하였는데, 이중 샌드위치패널 화재는 1,964건으로 7.13% 를 차지하고 있다. 같은 기간에 발생한 인명피해는 88명(사망 14명, 부상 74명)으로 전체의 4.61%를 차지하고 있으며, 재산피해는 약 436억여 원 정도로 전체의 15.73%를 차지하고 있다. 현황을 정리하면 다음의 표와 같 다(윤명오, 2015). 189

216 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 표 5-5 최근 8년간 샌드위치 패널 화재발생 현황 (2007년 2014년) 구 분 화재발생 건수 인명피해 사망자 부상자 사상자 계 재산피해 (백만원) 전체 건축물 화재 27, ,616 1, ,037 샌드위치패널 화재 1, ,584 샌드위치패널 화재 비중 7.13% 4.79% 4.58% 4.61% 15.73% 자료 : 국민안전처 국가화재정보센터; 윤명오(2015: 20)를 수정 다음의 표는 1998년부터 2015년 사이에 발생한 샌드위치 패널 관련 주 요 화재현황을 정리한 것이다. 표 5-6 샌드위치 패널 주요 화재현황 일 시 장소 인명피해 사망 (명) 부상 (명) 계 (명) 재산피해 (백만원) 부산 냉동창고 화성 씨랜드 청소년수련원 인천 노래방 대구 성서 공단 대구지하철 , 청도 버섯공장 잠실 고시텔 서울 은평구 나이트클럽 이천 냉동창고 , 서이천 창고 , 이천 물류창고 , 경남 창원 전기전자 공장 , 경남 창원 횟집

217 사례 분석 제5장 일 시 장소 인명피해 사망 (명) 부상 (명) 계 (명) 재산피해 (백만원) 경북 구미 TK케미컬 장흥 표고버섯공장 , 경기도 평택 가구전시장 안성 창고 대전 대덕 물류창고 , 군포 냉동창고 의정부 대봉그린아파트 ,000 자료 : 윤명오(2015: 22)의 자료를 수정, 보완 표에서도 알 수 있듯이 공장건축물과 창고에서 화재가 많이 발생하였는 데, 이는 건축이 용이하고, 비용이 저렴한 샌드위치패널의 자재 특성에 기 인한 것으로 보인다. 하지만 샌드위치패널 건축물의 경우 화재 초기에 급 격한 연소와 확대가 이루어지며, 이에 따라 진압이 어려운 경우가 많이 때 문에 인명피해와 재산피해가 지속적으로 발생하고 있는 실정이다. 2. 샌드위치 패널 주요 화재 사례 앞서 살펴본 바와 같이 샌드위치 패널은 재료의 특성상 화재가 발생하 면 연소가 급격하게 확대되는 특성이 있다. 특히 유기질계의 심재를 사용 한 샌드위치패널의 경우 발화 후 수분 내에 화재가 최성기에 도달하게 되 기 때문에 초기 진압을 위한 각종 설비가 무의미 해지는 경우가 많다. 그 리고 심재를 둘러싸고 있는 외부의 철판 때문에 발화 부분을 발견하는 것 191

218 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 이 쉽지 않음으로 인해서 화재를 초기에 발견하는 것조차 쉽지가 않다. 또 한 샌드위치 패널 연소 시 발생하는 유독가스로 인하여 내부 인원의 인명 피해가 크고, 소방인력의 접근도 쉽지 않은 점 등이 큰 문제점으로 지적되 고 있다(윤명오, 2012). 다음에서는 1999년 6월에 발생하여 30명(사망 23명, 부상 7명)의 사상 자가 발생했던 화성 씨랜드 청소년수원련 화재, 같은 해 10월에 발생하여 137명(사망 56명, 부상 81명)의 사상자가 발생했던 인천 중구 호프집 화 재, 그리고 2008년 1월에 발생하여 57명(사망 40명, 부상 17명)의 사상자 가 발생했던 이천 코리아2000 냉동창고 화재 사례를 선정하여 사고의 개요를 살펴보도록 하겠다. 1) 경기 화성 씨랜드 청소년수련원 화재 1999년 6월 30일 00시 30분경, 경기도 화성군에 위치한 청소년수련원 인 씨랜드에서 발생한 화재로 인하여, 유치원생 19명과 인솔교사 및 강사 4명 등 23명이 사망하고, 7명이 부상을 당했다. 화재는 가장 처음 수련원 3층 C동 301호에서 일어나 순식간에 건물 전체로 옮겨 붙었다. 당시 소망 유치원생 18명이 301호에 묵고 있었으며, 바로 맞은편 314호에서 소망유 치원 원장 및 교사들이 술을 마시고 있었다. 화재의 발생원인으로는 전기 누전 등 다양한 원인이 제기되었으나 국립과학수사연구소와 검찰은 모기 향에 의한 화재로 결론을 내렸다(박기성, 1999; 윤명오, 1999). 수련원은 2층과 3층이 컨테이너 철판과 스티로품이 혼재된 조립식 가건 물로 샌드위치패널 구조였고, 건축면적이 작아서 대부분 소방설비가 면제 192

219 사례 분석 제5장 된 건축물이었지만 소방시설은 턱없이 부족한 상태였다. 59개의 객실을 갖추고 있음에도 소화기는 불과 16개 밖에 비치되어 있지 않았고, 소화전 및 스프링클러 등 소방시설은 전무한 상태였다. 또한 화재 진압을 위한 소 방도로 미확보로 소방차의 진입이 늦어져 더 큰 피해를 입었다(김인유, 1999; 윤명오, 1999). 그림 5-8 화성 씨랜드 청소년수련원 화재 현장 자료 : 안전보건공단 공식 블로그 29). 2) 인천 중구 호프집 화재 1999년 10월 30일 오후 7시경, 인천광역시 중구 인현동에 위치한 지상 4층, 지하 1층 규모의 상가건물에 있는 노래방(지하 1층)에서 시작된 불이 2층의 호프집과 3층의 당구장으로 번져 발생한 화재로, 당시 건물 안에 있던 중고생 을 비롯한 56명이 사망하고, 81명이 부상을 당하였으며, 약 64백만 원 정도의 재산피해가 발생했다. 화재는 처음에 내부수리 공사를 하던 지하 1층의 노래 방에서 시작되어 계단을 타고 2층과 3층으로 번졌으며, 탁자와 의자들로 가득 29) 안전사고 Story 년 6월 29일 접속. 193

220 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 차 있었던 호프집의 내부구조와 겨우 한 사람이 다닐 수 있을 만큼 비좁게 만들어져 있었던 통로 공간이 사고를 더욱 키운 것으로 밝혀졌다. 화재의 발생원인은 지하 1층 노래방 아르바이트생들의 장난으로 인한 실화로 밝혀졌 는데, 당시 페인트칠, 전기조명기기 설치 등 내부 공사를 하던 호실(11번방)의 바닥에 페인트와 시너가 든 플라스틱 통이 방치되어 있었고, 아르바이트생들 이 바닥에 묻은 페인트 자국을 지우기 위해 시너를 뿌려놓은 상태에서 해당 호실(11번방) 앞의 바닥에서 시너에 불을 붙인 것이 방 안에 뿌려 놓았던 시너 에 옮겨 붙으며 벽과 천장을 타고 올라가 화재가 급격히 확산되었다(김창선, 1999; 박진형, 1999; 박형주, 1999). 인천 호프집 화재도 씨랜드 청소년수련원 화재와 마찬가지로 유독가스를 내뿜는 건축자재가 더 큰 희생을 가져온 원인으로 지목되었다. 노래방과 호프 집의 내장재, 계단 장식물 등 대부분이 인화성이 강한 우레탄 등 합성수지 재질로 되어 있었던 것으로 밝혀졌다. 또한 화재가 발생한 건물은 화재에 매우 취약한 상태였던 것으로 드러났다. 해당 건물은 건축된 지 15년 정도 지난 노후건물이었고, 방화시설의 미비로 항상 화재위험에 노출되어 있었으 며, 처음 발화가 시작된 노래방 천장에는 스프링클러조차 없었다. 더구나 내 부수리 공사를 진행했던 사고 전날에는 작업자들이 공사에 방해가 된다는 이유로 천장의 확산소화기 15대를 모두 제거하여 초기진화가 불가능했던 것 이 사고를 더욱 키웠다. 게다가 호프집의 출입구가 하나뿐이었고, 창문의 경 우도 통유리로 구조변경을 하였으며, 그마저도 베니어판(veneer)을 덧대어 놓아서 비상 탈출구로 활용할 수 없었다. 당시 화재는 소방차 15대와 구급차 19대, 소방관 180여 명과 경찰관 160여 명이 진화에 참여하여 35분여 만에 진화되었으나 인명피해는 너무도 컸다(이현준, 1999; 박형주, 1999). 194

221 사례 분석 제5장 그림 5-9 인천 중구 호프집 화재 현장 자료 : 연합뉴스 30). 3) 경기 이천 코리아2000 냉동창고 화재 2008년 1월 7일 오전 10시 45분경, 경기도 이천시 호법면에 위치한 코 리아2000 냉동창고에서 발생한 화재로, 신축 중이던 냉동창고 건물의 마감 공사 중 내부에 있던 가연성 증기가 폭발하여 발생하였다. 당시 냉동창고 안에는 57명의 작업자가 있었으며, 최초 목격자와 화물 하역장 출입구 근 처에 있던 작업자를 제외한 내부 작업자들이 빠져나오지 못하면서 40명이 사망하고, 17명이 부상을 당하였으며, 약 71억 5천여만원의 재산피해를 입 었다. 화재는 지하 냉동창고 13호 냉동실에서 최초 발생하여 출입문을 통해 전면에 있는 냉장실로 빠르게 번졌고, 반대편에 있는 통로와 통로에 접해있 는 냉동실 3개, 사무실, 기계실로 확산되어 순식간에 2만 4천여 m2 면적 지 하의 냉동창고 전역으로 확산되었다. 화재의 발생원인으로는 냉동창고 내 부에 체류 중이던 가연성 증기가 미상의 점화원에 의해 폭발한 것으로 추정 하고 있다(김경호, 2008; 정태호 박상현 김희규, 2008; 서삼기, 2014). 30) 손현규(2014). 57명 사망 인천 호프집 화재 눈물의 15주기. 2015년 6월 29일 접속. 195

222 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 코리아2000 냉동창고는 건축법상 지하층의 외부벽체가 지표면에 묻 히기 때문에 콘크리트와 같은 불연재 벽체로 건축되어야 하나 외벽이 조 립식 샌드위치패널로 지어졌다. 그리고 내부마감재가 보냉용 단열재로 우 레탄폼을 샌드위치패널 칸막기 벽체의 함석표면에 일정 두께를 덧대는 방 식으로 시공되었다. 이처럼 냉동창고의 특성을 전혀 고려하지 않은 건축물 내 외장재를 사용함에 있어서 불연성 재료에 대한 규제가 이루어지지 않 았고, 내부마감재로 가연성 우레탄폼 등 유기질 단열재를 사용한 샌드위치 패널을 사용함으로써 급속한 연소 확대와 유독성 연기가 발생하여 피해를 키웠다. 또한 냉동창고의 냉동실과 냉장실에는 옥내소화전과 스프링클러 가 설치되어 있지 않았고, 샌드위치패널로 시공된 내 외벽이 붕괴되어 방 화기능도 작동하지 못한 상태였다(이성호, 2008; 서삼기, 2014). 그림 5-10 이천 코리아2000 냉동창고 화재 현장 자료 : 문화일보 31). 31) 김형운 윤석만(2008). <이천 냉동창고 화재 참사> 3중 부실 이 대형참사 불렀다. 2015년 6월 29일 접속. 196

223 사례 분석 제5장 3. 샌드위치 패널 화재 사례 분석 이 연구에서는 인적, 조직적, 기술적 차원을 중심으로 한 분석의 틀을 제시하였다. 제시한 분석의 틀을 중심으로 앞서 다루었던 샌드위치패널 화 재 사례들을 개인적 차원, 조직적 차원, 기술적 차원 및 사회적 차원의 수 준에서 상세 분석을 수행할 것이다. 1) 개인적 차원 앞서 살펴봤던 세 가지 사례 모두 개인의 과실로 인하여 화재가 발생하였다. 먼저 씨랜드 청소년수련원 화재 사고의 경우, 발화의 원인으로 지목된 모기향을 피운 사람은 소망유치원 원장이었던 것으로 밝혀졌고, 유치원생 들이 자는 방에 모기향을 피워놓은 상태로 맞은편 방에서 원장 및 교사들 이 보호 의무를 소홀히 한 채 술을 마시고 있었다. 리즌(Reason, 1999)의 분류에 따르면, 이러한 원장과 교사 등의 행동은 의도하지 않은 행위 (unintended action)로 사소한 실수(slip)에 해당하며, 그 중에서도 주의 오류(attentional failure)라고 볼 수 있다. 다음으로 인천 호프집 화재 사고의 경우, 발화의 원인으로 지목된 지하 노래방 아르바이트생들의 장난의 경우도 주의오류로 볼 수 있다. 그러나 화재의 초기 확산을 방지하지 못했던 이유 중 하나인 내부 공사 작업자들 의 천장 확산소화기 제거 행동은 의도한 행위(intended action)로 위반 (violation)에 해당하며, 그 중에서도 평소 작업의 편의를 위해 안전설비 를 제거하는 일상적 위반(routine violation)이라고 볼 수 있을 것이다. 197

224 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 마지막으로 이천 코리아2000 냉동창고 화재 사고의 경우, 우레탄 발 포 작업 중 시너로 인한 유증기 폭발이 원인으로 지목되고 있는데, 작업을 위해 보관 중이던 우레탄 3000l가 쌓여 있는 상태에서 시너, 페인트 도 색 등으로 인화성 증기가 가득 차 있었고, 그러한 상황에서 용접장소에 소 화기나 옥내소화전이 마련되어 있지 않았던 것으로 파악되었다. 이러한 근 로자의 행동의 경우에는 주의오류라고 볼 수 있다. 또한 안전교육을 소홀 히 하고, 적절한 안전조치를 취하지 않았던 사업주의 행동은 조직적 관리 실패의 문제로 볼 수 있다. 2) 조직적 차원 사고의 원인을 개인에게 한정할 것이 아니라 조직적 문제로 분석해 본 다면 피터슨의 다중원인이론이나 리즌(Reason)의 스위스 치즈 모델을 활 용할 수 있다. 우선 씨랜드 청소년수련원 화재 사고의 경우, 해당 시설은 청소년수련 원으로서 교육연구시설로 분류되어 있었으며, 소화기와 비상경보설비만 설치하면 소방기준에 합격할 수 있는 시설이었고, 건축면적이 작아서 대부 분의 소방설비가 면제되는 시설이었다. 이처럼 건축물의 특수성에 따른 규 제의 불충분한 적용이 화재의 예방은 물론 화재의 확산을 방지하지 못하 는 규제사각지대를 만들어 냈다. 리즌(Reason)이 이야기한 것처럼 다중의 방호장치가 적절히 작용하지 못했고, 개인적 요인과 조직적 요인이 같이 작용하여 사고로 이어진 것이다. 인천 호프집 화재 사고의 경우, 소방설비 등은 당시 소방법령상 하자가 198

225 사례 분석 제5장 없는 것으로 드러났다. 특히 당시 건축법 시행령에 따르면, 다중이용시설 의 경우 벽체와 천장에만 불연재를 사용하면 문제가 없었는데, 이 사고와 같이 건축자재의 특성으로 인하여 유독가스가 많은 인명피해를 가져오는 경우에는 계단과 복도 등 불이 이동하는 경로에도 불연재 사용이 의무화 되었어야 했지만, 관련 규제는 이런 부분까지 포함하지 못했었다. 마지막으로 이천 코리아2000 냉동창고 화재 사고의 경우, 연면적이 1,000m2 이상인 창고시설의 경우에 소방감리업체의 소방감리결과보고서를 제출하면 소방시설 완공필증을 교부 받을 수 있었다. 또한 해당 냉동창고 의 경우 설계, 시공 및 감리를 모두 동일 계열의 회사에서 수행했다는 문 제점이 지적되었는데, 당시의 건축법상으로는 문제가 없었다. 그리고 창고 의 특성을 감안하지 않은 건축물 내 외장재의 불연성 미규제의 문제도 있 었는데, 당시 해당 냉동창고는 내부 마감재에 난연성 재료의 사용이 의무 적이지 않았었다. 한 가지 더 지적할 점은 사업주의 안전관리 소홀의 문제 이다. 당시 진행 중이던 우레탄 발포 작업이나 페인트 도색 작업 등으로 폭발성 가스 및 인화성 물질이 산재하고 있었음에도 용접작업을 하는 장 소에 소화기와 옥내소화전을 비치하지 않았던 것은 작업환경이 잘못 되어 있었다는 것을 의미하며, 이는 관리의 사각지대로 인한 조직적 요인이 작 용하였음을 알 수 있다. 씨랜드 청소년수련원과 코리아2000 냉동창고의 경우 모두 샌드위치패 널 사용으로 인한 화재의 급속한 연소 및 유독가스 발생으로 인명피해가 더욱 커졌다는 점을 고려할 때, 제도적인 측면을 살펴볼 필요가 있다. 씨랜드 화재 가 발생했던 1999년 당시에 청소년수련시설은 어린 청소년들이 단체로 이용 하는 시설임에도 불구하고 방염 설비에 대한 규제가 전혀 없었다. 화재 이후 199

226 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 에야 관련법을 개정하여 청소년시설에는 불연처리된 샌드위치패널 만을 사 용하도록 규정하였다(정태호 박상현 김희규, 2008; 조아름, 2014). 그러나 사고 이후에도 창고에 대한 규제는 없었고, 2008년 코리아 2000 냉동창고 화재가 발생하고 난 후에 국토교통부는 2010년 법을 개정 하여 3,000m2 이상의 창고에는 샌드위치패널 사용을 제한하였는데, 사실 이 기준을 충족하는 규모의 창고가 국내에는 1% 정도에 불과했기 때문에 사고 예방에 도움이 되지 못했다 (조아름, 2014). 2013년 5월 발생하여 무 려 62일 동안 화재가 지속되었던 안성 코리아 냉장창고 화재 이후 국토교 통부는 2014년 8월에 건축법 시행령을 개정하여 면적 600m2 이상 창고에 샌드위치패널 등 가연성 건축자재 사용을 제한하였다 (조아름, 2014). 또 한 샌드위치 패널 구조의 건축물의 경우 화재에 따른 붕괴의 문제가 우려 되는데, 건축물의 내화구조에 대한 규정이 2000년 6월 개정 시 지붕 에서 지붕틀 로 바뀌고 난 후 현재까지도 계속 유지되고 있다. 각 화재사고에 따른 법제도의 변동내용을 정리하면 다음의 <표 3-7>과 같다 (조아름, 2014; 윤명오, 2015). 200

227 사례 분석 제5장 표 5-7 화재사고에 따른 건축법 시행령 주요 제 개정 내용 제 개정일 사고 제 개정 법률 제 개정 내용 화성 씨랜드 청소년수련원 화재 건축법 시행령 제56조 (건축물의 내화구조) 건축법 시행령 제61조 (건축물의 내부마감재료) (2항 개정) 제1항제2호 및 제3 호에 해당하는 용도에 쓰이지 아니하는 건축물로서 그 지붕 틀을 불연재료로 한 경우에는 당해 지붕틀을 내화구조로 하 지 아니할 수 있다. (5호 신설) 제2종근린생활시설중 공연장 단란주점 당구장 노래 연습장, 문화 및 집회시설중 예식 장, 교육연구 및 복지시설중 생활 권수련시설 자연권수련시설, 숙 박시설중 여관 여인숙 또는 위락 시설중 단란주점 주점영업 지붕 을 지 붕틀 로 변 경 5호의 신설 을 통하여 청소년수련 시설에 샌드 위치패널 사 용을 규제 이천 코리아2000 냉동창고 화재 건축법 시행령 제61조 (건축물의 내부마감재료) (7호 신설) 창고로 쓰이는 바닥 면적 3천 제곱미터(스프링클러 나 그 밖에 이와 비슷한 자동식 소화설비를 설치한 경우에는 6 천 제곱미터) 이상인 건축물 7호의 신설 을 통하여 창고를 규제 대상에 포함 (7호 개정) 창고로 쓰이는 바닥면 적 600제곱미터(스프링클러나 7호 개정을 건축법 그 밖에 이와 비슷한 자동식 소화 통하여 바닥 안성 시행령 설비를 설치한 경우에는 1천200 면적 기준을 코리아 냉장창고 제61조 제곱미터) 이상인 건축물. 다만, 3천 제곱미 화재 (건축물의 벽 및 지붕을 국토교통부장관이 터에서 6백 내부마감재료) 정하여 고시하는 화재 확산 방지 제곱미터로 구조 기준에 적합하게 설치한 건 변경 축물은 제외한다. 출처 : 국가법령정보센터 32). 32) 국가법령정보센터 건축법 시행령 신구조문대비표 ( 2015년 6월 29일 접속. 201

228 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 이러한 법제도의 제 개정에도 불구하고 샌드위치 패널 관련 화재 및 붕 괴사고가 끊임없이 발생하는 이유에 대해서 주목할 필요가 있다. 우선, 사 회적 위험 보다 경제적 이익을 우선적으로 고려하는 풍토가 사회에 만연 해 있다. 또한 우리나라의 경우, 건물에 대한 법은 소급 적용이 어렵기 때 문에 법제도를 강화하더라도 과거에 건축된 건물에는 적용을 할 수 없고 신축 건물에만 적용이 가능하다. 끝으로 땜질식 규제의 문제를 지적할 수 있다. 사고가 생길 때마다 부분적으로 규제를 강화하는 방식은 근본적인 해결책이 될 수 없기 때문에 국민의 안전을 보장하기 위한 규제의 강화는 전체적인 틀 안에서 로드맵을 수립하여 진행하는 것이 필요하다. 샌드위치패널 화재 사고에 대한 이상의 지적을 살펴보면 이러한 사고는 관리자 또는 작업자의 불안전 행동이 주원인이었지만 그 이전에 다양한 부원인들이 문제로 지적되었다고 볼 수 있다. 즉, 관리자 또는 작업자의 불안전 행동(unsafe act)에 앞선 안전불감증이나 불충분한 규제 등이 개 인적 차원보다 더 큰 문제였을 수 있다. 이를 피터슨이 제안한 다중원인이 론으로 도해하면 아래의 그림과 같다. 그림 5-11 샌드위치 패널 화재 사고의 다중원인 모형 202

229 사례 분석 제5장 한편, 샌드위치패널 화재 사고를 리즌의 스위스치즈모델을 통해서도 분 석할 수 있는데, 이를 통해 확인할 수 있는 잠재요인으로서의 조직문화, 공정오류, 그리고 직접원인으로서의 작업자 실수 및 방어설비 문제를 정리 하면 다음의 표와 같다. 표 5-8 샌드위치 패널 화재 사고에 대한 스위스치즈 모델 적용 단계 조직문화 (잠재요인) 공정오류 (잠재요인) 작업자 실수 (직접요인) 방어설비 미비 (직접요인) 내용 하청 및 비정규직 노동자 고용으로 인한 위험의 외주화 설계 시공 감리 미분리 건축법, 소방법 등의 규제 불충분, 기준 완화 관련 공무원과의 유착 등 비위 문제 보호의무 소홀 및 안전의식 부재 폭발성 가스 및 인화성 물질 보관 공간에서의 용접작업 확산소화기 제거로 인한 방화설비 미비 내부 구조 불법 개조로 인한 대피시설 부재 3) 기술적 차원 다발하는 샌드위치패널 사고의 경우에는 페로우가 제시한 복잡한 상호 작용이나 긴박한 결합의 문제는 아니다. 문제는 건축자재로서 위험성이 있 음에도 불구하고 경제적인 이유로 이를 규제하지 못하는 제도의 문제이며, 불확실한 사고의 가능성보다는 확실한 경제적 이익을 중시하는 사회적 분 위기의 문제이다. 사전예방원칙에서 본다면 불확실하지만 사고 가능성이라는 위험성을 가 진 기술에 대한 사전예방적 규제가 부족한 것으로 볼 수 있다. 현재 우리 203

230 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 나라의 샌드위치패널에 대한 규제 전략은 관망 과 일부 행정적 제한 에 불과한 실정이다. 샌드위치패널에 대한 사용규제는 씨랜드화재사고, 코리 아냉동창고화재 등을 겪으면서 점차 강화되어 왔으나, 이는 모두 신규 건 물들을 대상으로 한 것이다. 따라서 아직까지 우리나라는 기존 건축물의 샌드위치패널에 대해서는 위험성을 인정하되 어떠한 조치도 취하지 못하 는 관망 상태에 있다고 볼 수 있다. 한편 우리나라는 신규 건축물에 대해서도 사고가 난 경우에 유사 건축물 에 대한 규제를 넓히는 형태로 땜질식 행정적 제한을 하고 있는 상황이다. 향후 화재에 대비한 최상가용기술 (Best Available Technology)을 강제하 는 사전예방원칙의 적용 가능성을 검토할 필요가 있을 것으로 판단된다. 4) 사회적 차원 앞서 살펴본 개인적, 조직적, 기술적 차원의 분석을 종합해보면, 결국 사고라는 것은 어느 한 요인에 의해서 발생하는 것이 아니며, 다양한 차원 의 요인이 복합적으로 작용하여 발생하는 것이라는 사실을 알 수 있다. 우선 씨랜드 청소년수련원 화재 사고의 경우, 소망유치원 원장과 교사 들은 보호 의무를 소홀히 했고, 해당 시설물은 건축물대장에는 1 3층 모 두 경량 철골구조로 허가 되었으나 1층만 콘크리트 구조로 지어진 후 2 3 층은 샌드위치 패널 및 목재로 지어져 피해를 가중시켰으며, 59개의 객실 규모에 턱없이 부족한 16개만의 소화기를 비치하고 있었다. 또한 무허가 건물을 합법화하는 과정에서 업자와 공무원 간의 유착으로 인한 위법행위 (건축법 위반, 건설산업기본법 위반 등)가 드러났으며, 공무원 등의 직무 204

231 사례 분석 제5장 상 비위(뇌물 수수 및 공여) 또한 밝혀졌다. 이는 기본적으로 사회에 만연 해있던 안전에 대한 불감증과 시설 운영에 따른 이윤 극대화에만 몰입된 업주의 비양심적 행태가 빚은 결과물이었다. 다음으로 인천 호프집 화재 사고의 경우, 안전의식이 결여된 지하 노래 방 아르바이트생들의 장난에 의한 화재가 대형참사의 시발점이 되었고, 노 래방 내부 공사를 하면서 작업의 편의상 천장에 설치된 확산소화기를 모 두 제거해버린 작업자들의 불안전 행동이 화재의 초기 확산 방지를 불가 능하게 하였다. 그리고 폐쇄명령을 무시하고 불법영업을 한 호프집 관리인 의 위법행위와 실소유주의 불법영업을 묵인해준 경찰관들의 직무유기 또 한 중대한 요인으로 작용하였다. 게다가 화재로부터 대피하기 위해 출입구 를 빠져 나가려는 손님들로부터 돈을 받기 위해서 문을 잠궜던 업주와 지 배인의 행태는 안전이 이윤 때문에 공격받는 현실을 적나라하게 드러냈다. 이천 코리아2000 냉동창고 화재 사고의 경우, 사업주와 작업자의 안 전에 대한 의식 및 지식의 부재로 고위험의 작업환경 속에서 별다른 안전 조치 없이 작업이 진행되었고, 그러한 불안전 상태는 불안전 행동과 결합 하여 걷잡을 수 없는 속도로 퍼진 화염과 유독가스로 인하여 수많은 인명 피해를 가져왔다. 건출물 내 외장재에 대한 불연성 미규제로 인하여 샌드 위치 패널 연소에 따른 급속한 화재 진행과 유독가스의 다량 발생, 샌드위 치 패널이 사용된 내 외벽의 붕괴로 인한 방화기능 불가능 등은 건축법과 소방법 등 관련 법률의 허점을 여실히 드러냈다. 그리고 불법하청에 의한 공사 진행, 그리고 설계, 시공, 감리의 동일 계열회사 수행, 소방공무원의 비위 등도 대형참사의 원인으로 작용하였다. 또한 창고산업 이 발달한 이천시의 지역적 특성도 한 몫을 했는데, 해당 지역에 창고를 유치하기 205

232 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 위해 각종 기준을 완화해주는 지방자치단체의 정책적 의사결정도 사고의 위험 을 증폭시키고 피해를 키우는 또 다른 요인으로 작용하였다. 그 외에도 하청 및 비정규직 노동자 문제를 지적할 수 있다. 실제 사고 를 당한 50여 명의 사상자 대부분은 인력시장을 통해 현장에 투입된 일용 직 근로자들이었으며, 중국 교포들도 13명이 포함되어 있었다. 소방당국의 발표에 따르면, 당일 작업 중이던 57명은 유성냉동설비 소속 직원이 34명, 한우전기설비 소속 직원인 17명, 아토테크에어컨설비 및 청소업체 소속 직 원이 6명이었던 것으로 확인되었다(최인진, 2008). 페로우(Perrow, 1999)가 정상사고론을 통해서 지적하였듯이 기업들은 비노조, 적은 비용, 교육 훈련 문제 등을 이유로 가급적 많은 기능들을 외 주화하고자 한다. 이처럼 기업들의 적극적인 외주화 전략은 안전사고(특히 산업재해)의 발생에 많은 영향을 미치고 있다. 특히, 위험한 업무의 경우 에 전문적인 지식과 경험 및 체계적인 교육 훈련을 더욱 필요로 하는 경우 가 많음에도 불구하고, 하청을 수행하는 업체들은 대부분 영세한 경우가 많고, 원청사업주의 도움 없이는 작업환경을 개선하는 것이 쉽지 않기 때 문에 안전관리(안전교육, 안전한 환경 조성 및 개선 등)를 충실히 수행할 여력이 없는 경우가 많다. 이러한 이유들로 위험한 업무들에 하청 및 비정규직 노동자들이 주로 투입되 고, 사고 발생 시 안전에 매우 취약한 위치에 놓이게 되는 위험의 외주화 현상이 갈수록 심화되고 있는 것이 현실이다(김기선, 2013). 2014년 4월 발생한 세월호 사고 이후 정부가 내놓은 비정규직 종합대책 에는 생명 안전 관련 핵심 업무에 비정규직 사용을 제한 하는 내용이 포함되어 있지만, 외주업체의 정규직에게는 해당이 되지 않기 때문에 그 실효성에는 논란의 여지가 남는다. 206

233 사례 분석 제5장 제4절 가습기살균제 사고 사례 1. 배경(가습기살균제의 특성과 위험성) 가습기살균제(humidifier disinfectant)는 가습기 내의 미생물 번식을 억제하고, 물때의 발생을 예방하는 목적으로 가습기에 사용하는 물에 첨가 하여 사용하는 제품이며, 1994년 최초 출시 33) 되어 다양한 제품(약 20여 종)이 연간 60여만 개 정도 판매되었다. 당초 렌즈 소독제, 카페트 항균제 등의 다른 용도로 출시된 화학물질(PGH 34), PHMG 35), CMIT 36) /MIT 37) 등)이 가습기살균제 원료로 사용되었다(환경부, 2014 : 3). 가습기살균제에 사용된 주요 화학물질은 고분자물질 형태의 PGH, PHMG와 혼합물질 형태의 CMIT/MIT였으며, 가습기살균제 외에도 항균 및 방부기능으로 포장재, 화장품 등에서도 사용되었다(환경부, 2014 : 3). 33) 유공 바이오텍 사업팀이 18억 원을 투자하여 1년여 만에 개발에 성공 한 제품으로 가습기의 물에 첨가하면 각종 질병을 일으키는 세균을 완전히 살균할 수 있는 특성을 지니고 있다 고 당시 언론매 체(매일경제, 1994년 11월 16일자)를 통하여 보도되었다 (이채열, 1994). 34) PGH : Poly(2-(2-ethoxy)ethoxyethyl guanidium hydrochloride) 35) PHMG (phosphate) : Polyhexamethyleneguanidine (phosphate) 36) CMIT : 5-Chloro-2-methyl-3(2H)-isothiazolone 37) MIT : 2-Methyl-3(2H)-isothiazolone 207

234 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 표 5-9 가습기살균제 주요 화학물질의 특징 단계 PHMG PGH CMIT/MIT 사용형태 흰색 분말/수용액 (25%) 회색 분말/수용액 (25%) 호박색 액체 물질분류 고분자물질 고분자물질 고분자 아님 (CMIT:MIT=3:1) 사용용도 카페트 플라스틱 항균제, 수처리제, 섬유유연제 등 섬유제품 음식물 포장재, 항균제 등 목재 화장품 항균제, 페인트 방부제 등 자료 : 환경부(2014 : 3) 특히, 가습기살균제의 주요 화학물질인 PHMG는 현행 화학물질관리법 제2조에서 규정한 유독물질 38) 에 해당하며, 환경부고시 제 호(유 독물질 및 제한물질 금지물질의 지정) 제3조에 따라 별표1(유독물질) 에 의하여 관리 39) 되고 있다. 그러나 당시의 유해화학물질관리법 에 따르면, 국립환경연구원에 유독물이 아닌 물질로 등록 40) 되어 있었다. 안전보건공단 화학물질정보(MSDS)에 등록된 PHMG의 정보는 다음의 그림과 같다. 38) 유독물질 이란 유해성( 有 害 性 )이 있는 화학물질로서 대통령령으로 정하는 기준에 따라 환경부장관이 정하여 고시한 것을 말한다 (화학물질관리법 제2조 제2호). 39) 고유번호 ) 고유번호

235 사례 분석 제5장 그림 5-12 PHMG의 MSDS 요약정보 자료 : 안전보건공단 MSDS( 2015년 10월 14일 접속 또 다른 주요 화학물질인 PGH 또한 현행 화학물질관리법 제2조에서 규정한 유독물질 에 해당하며, 환경부고시 제 호(유독물질 및 제 한물질 금지물질의 지정) 제2조에 따라 별표1(유독물질) 에 의하여 관 209

236 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 리 41) 되고 있다. PGH의 경우, 성분의 흡입 피부 유독성에 대해 정부가 2003년 제대로 평가 심사하지 않은 것으로 드러났다 (김기범, 2015). 국립환경과학원 화학물질정보시스템(NCIS)에 등록된 PGH의 정보는 다 음의 그림과 같다. 그림 5-13 PGH의 NCIS 등록정보 자료 : 국립환경과학원 NCIS( 2015년 10월 14일 접속. 국회 환경노동위원회 장하나 의원이 2015년 9월 24일 환경산업기술원 으로부터 제출받은 화학물질 유해성심사 신청서 를 보면, PGH 성분이 환 경에 배출되는 주요 경로에 제품에 첨가(spray or aerosol 제품 등/항균 효과) 라는 내용이 포함되어 있다. 분무(aerosol 에어로졸) 형태로 PGH에 노출될 수 있다는 것은 가습기 살균제가 피해자들의 폐로 흡입된 방식과 일치한다(김기범, 2015). 41) 고유번호

237 사례 분석 제5장 그림 5-14 PGH의 화학물질 유해성심사 신청서 자료 : 안은선(2015). 211

238 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 또 다른 주요 화학물질인 CMIT/MIT 혼합물질 또한 현행 화학물질관리 법 제2조에서 규정한 유독물질 에 해당하며, 환경부고시 제 호 (유독물질 및 제한물질 금지물질의 지정) 제2조에 따라 별표1(유독물질) 에 의하여 관리 42) 되고 있다. 국립환경과학원 화학물질정보시스템(NCIS)에 등록된 CMIT/MIT의 정보 는 다음의 그림과 같다. 그림 5-15 CMIT/MIT의 NCIS 등록정보 자료 : 국립환경과학원 NCIS( 2015년 10월 15일 접속. 앞서 물질정보를 통해 알아본 바와 같이 가습기 살균제에 사용되는 여 러 종류의 화학물질 중에서 가장 큰 피해를 가져올 수 있는 물질인 구아니 딘(guanidine) 계열의 고분자와 이소치아졸리논(isothiazolinone) 계열의 유기화학 물질이다. 이러한 화학물질은 가습기 살균제 용도가 아닌 다른 용도로 국내에 등록이 되어 있었다. 특히 구아니딘 계열의 고분자는 공기 중에서 안정적인 특성이 있어서 가습기를 통하여 분무가 되는 경우 작은 입자들이 형성되어 호흡기계에 영향을 미칠 수 있다 (문성제, 2014 : 70). 42) 고유번호 ,

239 사례 분석 제5장 2. 가습기 살균제 피해 사건 1) 사건의 인지 2014년 12월 질병관리본부 폐손상조사위원회가 발행한 가습기 살균제 건강피해 사건 백서 에 따르면, 2011년 4월말 서울아산병원의 감염관리실 에서 원인 미상 폐질환 발생을 질병관리본부에 신고하면서 사건이 본격적 으로 인지되기 시작하였다(질병관리본부, 2014 : 5). 2011년 2월 말 출산한 지 얼마 되지 않은 한 여성이 호흡부전으로 서울 아산병원을 찾았지만, 의료진의 집중적인 치료에도 증상이 호전되지 않았 으며, 다양한 검사를 통해서도 호흡부전의 원인을 밝혀내지 못하였고, 이 여성이 3월 초에 사망하는 상황이 발생하였다. 4월 초 중환자실에 임신부 와 출산 직후 여성 4명이 비슷한 증상으로 입원을 하였는데, 서울아산병원 의사들로서도 알 수 없는 원인 미상의 폐질환이었고, 타 병원의 유사 사례 를 확인한 결과 4곳의 병원에서도 유사한 환자가 있었음을 알게 되었으며, 이에 서울아산병원 감염관리실은 4월 25일에 보건복지부 질병관리본부에 원인 미상 폐질환 발생을 신고하게 되었다(질병관리본부, 2014 : 5). 2011년 인지된 원인 미상 폐질환과 비슷한 사례가 2006년 소아들에게서 도 이미 있었던 것으로 알려졌는데, 당시 학계에는 해당 증상에 대하여 급성 간질성 폐렴(Acute Interstitial Pneumonia : AIP) 으로 연구 보 고 43) 되었다(임신예, 2015). 전종근 외(2008)는 연구를 통하여 2006년 봄 43) 전종근 외(2008)의 2006년 초에 유행한 소아 급성 간질성폐렴, 권승연 외(2008)의 Sibling간 발생한 급성 간질성 폐렴 사례 보고, 김병주 외(2009)의 급성 간질성 폐렴의 전국적현황 조사 등이 있다. 213

240 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 에 발생한 급성 간질성 폐렴 군은 일부 바이러스감염에 의한 것으로 추정 되며, 폐종격동 및 폐기흉을 동반하는 특징을 보이며 급속히 진행하여 높 은 사망률과 합병증을 보이므로 조기에 적극적인 조직검사와 고농도 스테 로이드 치료를 고려해보아야 한다 고 하였다(전종근 외, 2009 : 389). 그림 5-16 소아 급성 간질성폐렴에 대한 전종근 외의 연구 자료 : 전종근 외(2008 : ). 이후 년에도 유사 소아 환자가 발생하였고, 이 질환에 대한 원인 규명을 위해 대상 환자들에 대해 지속적으로 폐 조직 검사가 이루어 졌다. 이러한 과정을 거쳐서 2010년의 병리소견에서 초기 환자와 진행한 환자의 병리 소견이 서로 다른 특징을 가지고 있고 기관지 주변의 염증 소 견이 독특하게 나타난다 는 사실이 확인되었는데, 이는 이 질환이 흡입하 는 공기 중에 포함된 어떤 성분에 의한 호흡기계 질환임을 인지하게 되는 중요한 정보가 되었다(질병관리본부, 2014 : 7). 214

241 사례 분석 제5장 Kim et al.(2014)은 Humidifier Disinfectant-associated Children s Interstitial Lung Disease 연구에서 가습기살균제 판매가 중지된 이후 새롭게 발생한 가습기살균제 소아 피해자는 보고되지 않고 있으며, 이는 가습기살균제의 흡입이 폐손상을 일으켰음을 반증하는 것 이라고 밝히고 있다(환경부, 2014 : 4). 2) 진행 경과 2011년 4월 원인 미상의 폐손상 환자가 지속적으로 발생하게 되자, 질 병관리본부에서는 역학조사와 동물흡입실험을 실시하였다. 동물흡입실험 은 한국화학연구원 부설 안전성평가연구소(이규홍 흡입독성시험연구센터 장)에서 수행하였으며, 흡입실험 1개월 후인 2011년 10월 27일 1차 부검을 실시하여 대조군을 포함한 전체 4개 실험군 중 2개군(가. 옥시싹싹 투여 군, 나. 세퓨 투여군)에서 조직검사상 이상 소견이 관찰되었다. 2011년 11 일 10일 개최된 전문가 자문회의에서 동물흡입실험 결과를 확인하고, 관 련 조치 사항에 대해서도 검토하였으며, 보건복지부는, 질병관리본부의 역 학조사 및 동물흡입실험 결과와 전문가 검토를 근거로 위해성이 확인된 총 6종의 가습기살균제에 대해 수거를 명령하였다. 215

242 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 그림 5-17 가습기살균제 수거 명령 관련 보도자료 자료 : 보건복지부 보도자료(2011 : 1). 216

243 사례 분석 제5장 2006년부터 2012년까지의 가습기 살균제 소아 폐질환 발생 실태를 살 펴보면, 다음의 그림과 같다. 그림 년 가습기 살균제 소아 폐질환 발생 실태 자료 : 질병관리본부(2014 : 62). 질병관리본부에서는 역학조사 및 동물흡입실험, 전문가 자문회의 등을 토대로 2012년 2월 가습기살균제와 폐손상과의 인과관계를 최종 확인하였 고, 환경부에서는 2012년 9월에 PHMG, CMIT/MIT를, 2013년 8월에는 PGH를 유해화학물질관리법 상 유독물로 지정하게 되었다. 이상의 내용을 토대로 가습기 살균제 피해 사고의 진행경과를 정리하면 다음의 표와 같다. 217

244 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 표 5-10 가습기 살균제 피해 사고 진행경과 일시 주요 발표 및 보고 비고 1994년 가습기살균제 최초개발, 판매시작 유공 (현 SK케미칼) 2000년대 중반 옥시, 세퓨 등 다양한 상품 판매, 소비 증가, 이후 2010 년까지 대형 마트 PB 상품 등 약 20여종 연간 60만개 판매 2006년 초 의료계, 2006년 초에 유행한 소아급성 간질성 폐렴 논 문발표 대한소아학회지 2011년 4월 25일 서울 한 대학병원 중환자실에 급성호흡부전 주 증상 중 증폐렴 임산부 환자 입원 증가 질병관리본부에 신고 및 서울아산병원 조사요청 2011년 5월 11일 원인미상 폐질환으로 산모연쇄사망 언론보도 (서울아 산병원 중환자실 입원사례 8건, 이중 4명 사망, 3건 폐 이식 수술) 보건복지부, 산모사망사건 역학조사결과 발표; 가습기 살균제 사용 시 원인미상 폐손상 47.3배 높다 (교차비 47.3, 부분적 독성 실험결 과); 사이 서울아산병원 내원 고해상 컴퓨 터단층촬영(High Resolution Computed Tomography, 2011년 8월 31일 HRCT) 촬영 1,500건 중 28건 확인, 이 중 18건 환자군 질병관리본부 과 호흡기내과 등에서의 121건의 대조군을 대상으로 한 환자-대조군 조사결과. 연령, 성별, 곰팡이, 살충 제사용 등을 보정한 후에도 가습기살균제 사용 교차비 48.8(95% 신뢰구간 6.1~392.4) 가습기살균제 판매 및 소비 자제권고. 2011년 9월 20일 시민단체, 피해사례 1차 발표; 영유아-사망 5건, 환자 1 건, 산모-사망 1건, 피해 1건 등 8건 환경보건시민센터 2011년 11월 1일 국회토론회; 시민단체, 피해사례 2차 발표(50건 추가) 환경보건시민센터 2011년 11월 9일 시민단체, 피해사례 3차 발표(33건 추가) 환경보건시민센터 2011년 11월 10일 간질성 폐렴 진단받고 폐이식 받았던 산모 서씨 사망 218

245 사례 분석 제5장 일시 주요 발표 및 보고 비고 2011년 11월 11일 2011년 11월 17일 보건복지부, 1차 동물실험결과 중간발표; 10개 제품대 상조사결과 일부 성분(PHMG, PGH)의 독성 확인, 해당 6개 상품 수거명령, 나머지 제품 사용자제 권고 계속 보건복지부, 가습기살균제 의약외품 지정고시안 행정 예고. 질병관리본부 식품의약품안전청 2011년 11월 22일 김황식 국무총리 가습기살균제 피해대책 마련하라 지시 국무회의 2011년 11월 30일 2011년 12월 9일 2011년12월 30일 2012년 1월 11일 2012년 2월 2일 2012년 3월 2012년 4월 13일 가습기살균제 피해자대회 및 시민단체 피해사례 4차 발표(62건 추가) 보건복지부, 생활화학용품 안전관리 종합계획 추진발 표 (세정제, 방향제, 탈취제, 합성세제, 표백제 등 가정 용 화학제품 8품목 순차적 조사대상 확대) 보건복지부, 가습기살균제 의약외품 지정 ( 의약외품 범위지정 고시 개정안 공포 및 시행, 이전까지는 일반 공산품 취급, 이후 판매허가 및 흡입독성과 세포독성시 험 의무화) 폐이식산모 윤모씨 사망 (2011년 5월 첫 보도 때 언급 된 8건 중 5명 사망, 폐이식 환자 2명 등 3명 생존 중) 보건복지부, 1차 동물실험결과 최종 발표 (PHMG와 PGH성분 흡입 독성 최종 확인, CMIT/MIT 성분 함유한 4개 제품 조사결과 독성 확인 안됨. 모든 제품 사용자제 권고 계속), 전국 보건소 등 통해서 141건 접수 받아 확인 중 (이중 34건 가습기 살균제 관련성 확인, 10건은 사망사례) 시민단체, 피해사례 5차 발표(17건 추가) 시민단체(녹색소비자연대, 여성환경연대 등), 80여건 옥시싹싹제품 피해사례 집단분쟁조정 신청 시민단체, 174건 피해사례접수, 환경보건학회 정밀조 사중, 이중 사망 52건 (전체의 30%), 폐 또는 심장이식 7건, 가족단위피해 28가구 69건(전체의 40%) 환경보건시민센터 질병관리본부 환경보건시민센터 소비자원 219

246 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 일시 주요 발표 및 보고 비고 2012년 6월 11일 학회조사보고서 발표 가습기살균제 피해자의 노출실 태와 건강영향조사 (76가구, 105건 정밀조사결과) 한국환경보건학회 2012년 7월 24일 가습기살균제 안전하다고 허위표시한 판매사 제재, 과 징금 부과 : 옥시레킷벤키저(5,000만 원), 홈플러스 (100만 원), 버터프라이이펙트(100만 원), 아토오가닉 공정거래위원회 (폐업), 경고조치 : 롯데마트, 글로앤엠 2012년 8월 31일 형사고발(1차) : 가습기살균제 제조판매사, 손해배상소 환경보건시민센터 송 : 피해자 37명(세대수 26가족, 사망자 18명, 폐이식 피해자모임 3명, 폐이식거부 1명, 폐손상 15명) 2012년 9월 PHMG, CMIT/MIT를 유해화학물질관리법 상 유독물 로 지정 환경부 2012년 10월 5일 대한결핵 호흡기학 원인미상 중증폐질환 발생규모 및 질병 특성파악을 위 회( 한 연구 결과 발표. 사례 212명(102명 사망) ) 2012년 12월 6일 가습기살균제 폐손상조사위원회 1차 회의, 민관합동 질병관리본부 2013년 4월 1일 가습기살균제 피해신고 전체 359명 중 112명 사망 질병관리본부 환경보건시민센터 2013년 7월 피해조사 진행 : 2013년 7 8월 국립중앙의료원 폐영 상촬용 및 노출확인 방문조사, 9 11월 자료정리 및 판 정, 12월 2014년 2월 판정결과 검토 및 분석, 총 조사 질병관리본부 서울대보건대학원 2014년 3월 대상 542건 2013년 8월, PGH를 유해화학물질관리법 상 유독물 로 지정 환경부 판정결과 보도자료 발표 : 361사례 중 거의확실 2014년 3월 11일 127(35.2%, 사망 57), 가능성높음 41(11.4%, 사망 질병관리본부 18), 가능성낮음 42(11.6%, 사망 8), 가능성없음 환경부 144(39.9%, 사망 18), 판정불가 7(1.9%, 사망 2) 환경부 고시발표 가습기살균제에 사용된 화학물질로 이후부터 지원신청 2014년 4월 11일 인한 폐질환의 인정 및 지원기준 등에 관한 고시, 가습 및 신규 및 재심 신청 기살균제 지원대상 및 방안 결정 및 피해지원 및 신규피 접수, 2014년 10월 해 신청접수 시작 10일까지 6개월 내 220

247 사례 분석 제5장 일시 주요 발표 및 보고 비고 2014년 9월 3일 2014년 9월 30일 2014년 12월 2015년 4월 23일 2015년 8월 8일 가습기살균제의 교훈, 스프레이 제품이 위험하다 100 개 스프레이제품 위험성평가 보고서 발표 9월 27일 기준으로 168명 정부지원 대상자 중 149명 (생존 80명, 사망 69명)에게 의료비 27억원, 장례비 2억 원 등 29억원 지급. 신규피해접수는 모두 126명 신청 질병관리본부 가습기살균제 건강피해사건 백서(사건 인지부터 피해 1차 판정까지) 발간 가습기살균제 피해 2차 조사 발표(신규피해 169건 중 거의확실 28건, 가능성높음 21건, 가능성낮음 21건, 가능성거의없음 98건, 판정불가 및 재심사 60건) 2011년 8월 31일 사건발생 이후 현재까지 국제학술논 문 19건, 국내학술논문 다수 발표 환경보건시민센터 서울대보건대학원직 업환경건강연구실 환경부 환경산업기술원 보도자료 질병관리본부 폐손상조사위원회 환경부 자료 : 최예용 외(2012 : 168) 및 임신예(2015) 내용을 토대로 정리 3) 폐손상 의심사례 조사 최종 종합판정 결과 질병관리본부는 2011년 11월부터 가습기살균제 폐손상 의심사례를 접수 하였다. 또한 같은 해 12월에 환경보건, 독성학, 의학, 법률 등 각계 전문 가로 구성된 폐손상 조사위원회 44) 를 운영하였다. 폐손상 조사위원회에서 의 논의와 결정에 따라 조사가 기획되어 수행되었는데, 2013년 7월부터 접수된 542명 중 최종 361명(조사거부 및 연락불가 등으로 181명 제외)에 대하여 8개월간 개인별 임상, 영상, 조직병리, 가습기살균제 노출 등 4개 분야에 걸쳐 개인별 조사가 진행되었다. 조사 단계와 시기를 정리하면 다 음의 표와 같다(환경부, 2014 : 6). 44) 백도명 교수(서울대 보건대학원), 최보율 교수(한양대 의과대학) 공동위원장 221

248 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 표 5-11 폐손상 의심사례 조사 단계 조사의 기획 검진 및 환경조사의 수행 자료정리 및 판정의 진행 판정결과의 분석 및 검토 시기 및 내용 2012년 12월 6일 1차 조사위원회 때부터 조사필요성 검토 시작 2013년 7월부터 준비 시작하여 9월까지 진행 2013년 9월부터 11월까지 진행 2013년 11월부터 2014년 1월까지 진행 자료 : 질병관리본부(2014 : 70) 내용을 바탕으로 정리 최종 종합판정에서는 가습기 살균제의 종류와 상관없이 폐질환 기능을 판정하였고, 판정결과의 구분은 다음과 같다. 표 5-12 판정결과의 구분 및 설명 구분 거의 확실 (Definite) 가능성 높음 (Probable) 가능성 낮음 (Possible) 설명 가습기 살균제 노출이 확인된 사례로서, 질병 경과를 따라서 소엽중심성 섬유화 를 동반한 폐질환이 발생하고 진행하는 과정의 대부분을 일정 시점에서의 병리 조직검사, 영상의학검사, 또는 임상소견 등을 통해 확인할 수 있으며, 그 전체적 인 진행경과를 설명할 수 있는 다른 특별한 원인이 없이 가습기 살균제로 인한 말단기관지 부위 중심의 폐질환 가능성이 거의 확실함 가습기 살균제 노출이 확인된 사례로, 질병 경과를 따라서 소엽중심성 섬유화를 동반한 폐질환이 발생하고 진행하는 과정의 일부를 일정 시점에서의 병리조직 검사, 영상의학검사, 또는 임상소견 등을 통해 확인할 수 있으며, 그 전체적인 진 행경과를 설명할 수 있는 다른 특별한 원인이 있을 수도 있으나, 가습기 살균제 로 인한 말단기관지 부위 중심의 폐질환 가능성이 보다 높음 가습기 살균제 노출이 확인된 사례로서, 질병 경과를 따라서 소엽중심성 섬유화 를 동반한 폐질환이 발생하고 진행하는 과정의 일부를 일정 시점에서의 병리조 직검사, 영상의학검사, 또는 임상소견 등을 통해 의심할 수 있어 가습기 살균제 의 영향을 완전히 배제할 수는 없으나, 그 전체적인 진행경과가 소엽중심성 섬유 화를 동반한 폐질환의 발생 및 진행과 일치하지 않아 다른 원인들을 고려할 때 가습기 살균제로 인한 말단기관지 부위 중심의 폐질환 가능성이 낮음 222

249 사례 분석 제5장 구분 가능성 거의 없음 (Unlikely) 설명 가습기 살균제에 노출된 사례이지만, 질병 경과를 따라서 소엽중심성 섬유화를 동반한 폐질환이 발생하고 진행하는 과정들을 일정 시점에서의 병리조직검사, 영상의학검사, 또는 임상소견 등을 통해 확인할 수 없으며, 그 전체적인 진행경 과가 소엽중심성 섬유화를 동반한 폐질환의 발생 및 진행과 일치하지 않아 가습 기 살균제로 인한 말단기관지 부위 중심의 폐질환 가능성이 거의 없음 자료 : 질병관리본부(2014 : 97-98) 내용을 바탕으로 정리 종합판정 결과에 따르면, 전체 361명 중 가습기 살균제 폐손상이 거의 확실한 사례가 127명(35.2%), 가능성이 높은 사례가 41명(11.4%), 가능성 이 낮은 사례가 42명(11.6%), 가능성이 거의 없는 사례가 144명(39.9%), 판정이 불가능한 사례가 7명(1.9%)로 나타났다. 전체 361명 중 생존자 257명을 기준으로 하면 거의 확실 이 70명 (27.2%), 가능성 높음 이 23명(8.9%), 가능성 낮음 이 33명(12.8%), 가 능성 거의 없음 이 126명(49.0%), 판정불가 가 5명(1.9%)로 나타났다. 사망자 104명을 기준으로 했을 때는 거의 확실 이 57명(54.8%), 가능 성 높음 이 18명(17.3%), 가능성 낮음 이 9명(8.7%), 가능성 거의 없음 이 18명(17.3%), 판정불가 가 2명(1.9%)로 나타났다. 그 결과를 정리하면 다 음의 그림과 같다 (환경부, 2014 : 6). 223

250 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 그림 5-19 폐손상 의심사례 조사 결과 자료 : 환경부(2014 : 7)를 바탕으로 정리 이후 환경부에서 2014년 7월부터 2015년 4월까지 2차 조사를 진행하였 고, 169명을 대상으로 진행된 조사의 결과를 정리하면 다음의 표와 같다 (임신예, 2015). 표 5-13 환경부 2차 조사 결과 계 생존 사망 구분 자료 : 환경부(2015). 거의 확실 가능성 높음 가능성 낮음 가능성 거의 없음 판정불가 % 16.6% 12.4% 12.4% 58.0% 0.6% % 12.0% 12.0% 15.0% 60.2% 0.8% % 33.3% 13.9% 2.8% 50.0% 0.0% 224

251 사례 분석 제5장 질병관리본부와 환경부에 의하여 2013년 7월부터 2015년 4월까지 진행 된 1 2차 피해 조사 판정에 의하여 의료비, 장례비 지원 및 건강모니터링 대상자가 구분되었고, 정부지원금의 대상자는 1차 조사 대상의 47.6%에 해당하는 172명이, 2차 조사 대상의 29.0%에 해당하는 49명으로 확정되 었다 (임신예, 2015). 3. 가습기 살균제 피해 사고 분석 이 연구에서는 인적, 조직적, 기술적 차원을 중심으로 한 분석의 틀을 제시하였다. 가습기 살균제 피해 사고를 살펴보면, 해당 사고가 관리의 사 각지대(조직적 차원), 기술의 사각지대(기술적 차원)에 놓여있었다는 점을 확인할 수 있다. 따라서 아래에서는 제시한 분석의 틀을 중심으로 가습기 살균제 피해 사건을 조직적 차원, 기술적 차원, 특히 사전예방원칙에 입각 하여 상세 분석을 수행하겠다. 1) 조직적 차원 가습기 살균제 피해 사고 발생 후 각 정부부처의 반응은 각각 달랐다. 우선 식약청(현 식품의약품안전처)의 경우에는 가습기 살균제는 가습기 자체를 세척하는 용도이기 때문에 공산품으로 관리 되어야 한다 는 입장이었고, 지식 경제부(현 산업통상자원부)의 경우에는 품질경영 및 공산품안전관리법 에 의해 관리되는 품목에는 가습기 살균제가 포함되어 있지 않다 는 입장이었으 며, 환경부의 경우에는 가습기 살균제 화학물질은 유해물질이 아니며, 세계 225

252 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 적으로 널리 쓰이는 화학물질이다 라는 입장이었다 (정남순, 2015). 가습기 살균제와 같이 생활화학 가정용품을 포함한 공산품은 기본적으 로 품질경영 및 공산품안전관리법(이하 품공법) 의 적용을 받는다. 당시 가습기 살균제는 의약품으로 관리하는 품목이 아니었기 때문에 품공법의 적용 대상이 된다고 볼 수 있을 것이다. 품공법에 의한 안전관리는 안전인증대상공산품 (품공법 제2절)과 자율 안전확인대상공산품 (품공법 제3절)으로 나뉘어 크게 두 가지 차원에서 이 루어지고 있는데, 가습기 살균제의 경우 안전인증대상공산품 에는 포함이 되지 않는다. 그렇다면 자율안전확인대상공산품 에 해당되어 안전관리가 되는지를 확인해야 하는데, 품질경영 및 공산품안전관리법 시행규칙(이하 품공법 시행규칙) 의 별표2(자율안전확인대상공산품) 에서 분류하는 화학 분야의 생활화학 가정용품 에 가습기 살균제가 해당이 되는지가 중요하다. 자율안전확인 안전기준 부속서 7 에서는 생활화학가정용품을 일반 소비자 들이 주로 사용할 의도의 화학제품 중에서 유해물질을 함유하고 있거나 함유할 우려가 있는 화학제품을 말한다. 다만, 품질경영 및 공산품안전관리법 에 의한 생활화학가정용품은 세정제, 방향제, 접착제, 광택제, 탈취제, 합성세제, 표백제 및 섬유유연제에 한하며, 이 품목들로 볼 수 있더라도 타 법에서 규제하고 있는 품목과 품질경영 및 공산품안전관리법 에서 생활화학가정용품 이외의 별도 품목으로 관리하고 있는 것은 제외한다. 라고 정의하고 있다. 여기서 중요한 쟁점이 되는 것이 바로 가습기 살균제를 세정제로 볼 것 인가의 여부이다. 자율안전확인 안전기준 부속서 7 에서는 세정제를 일 반 가정에서 바닥, 욕조, 타일, 자동차 등의 물체를 세정할(깨끗이 닦을) 용도로 사용되는 액체 상태(에어로졸상, 젤상을 포함한다)의 화학제품을 226

253 사례 분석 제5장 말한다. 세정제로 볼 수 있는 제품 중 의약부외품(콘텍트 렌즈 세정용 등), 인체 세정용(모발 샴푸, 바디 샴푸 등), 화장용품 세정용, 주방용 세제류, 합성 세제류, 배수관 세척제는 검사대상에서 제외한다. 다만, 제품의 주 기능이 타 용도로 사용되는 제품이더라도 부가적으로 세정기능을 갖는 제 품은 검사대상에 포함한다. 라고 정의 및 규정하고 있다. 2007년 이전까 지 정부는 가습기 살균제는 세정제는 아니라는 입장을 취하고 있었으나 이후 세정제에 포함된다고 입장을 바꾸었고, 이러한 정부의 입장에 따르면 가습기 살균제는 세정제로서 품공법상의 자율안전확인대상공산품 에 해당 하는 공산품으로 볼 수 있을 것이다(질병관리본부, 2014 : 183). 그러나 품공법에서 관리하는 세정제의 유해성분 안전기준에 가습기 살 균제의 성분인 PHMG, PGH, 그리고 CMIT/MIT 성분은 해당이 되지 않았 다. 즉, 가습기 살균제는 품공법에 의한 안전관리의 제도적 사각지대 에 놓여있었던 것이다. 다른 법에 의한 가습기 안전관리 측면을 살펴보면, 당시 유해화학물질 관리법(현 화학물질관리법) 에 의해서 가습기 살균제에 포함되는 주요 화 학물질인 PHMG, PGH, 그리고 CMIT/MIT가 어떻게 관리되었는지를 확인 해봐야 한다. 가습기 살균제 사고 당시 해당 화학물질은 기존 화학물 질 45) 이었다. 문제는 신규 화학물질 의 경우에는 화학물질은 제조 수입하 45) 유해화학물질관리법은 신규 화학물질 에 대해서는 원칙적 으로 유해성 심사 대상으로 포함하고, 기 존 화학물질 은 예외적 으로 유해성 심사를 하도록 규정하고 있었는데, 신규 화학물질 은 1991년 2 월 2일 전에 국내에서 상업용으로 유통된 화학물질 환경부장관이 고용노동부장관과 협의하여 1996년 12월 23일 고시한 화학물질과 1991년 2월 2일 이후 종전의 규정이나 이 법의 규정에 따라 유해성 심 사를 받은 화학물질로서 환경부장관이 고시한 화학물질 이며, 신규 화학물질 이 아닌 화학물질은 모 두 기존 화학물질 에 해당한다 (질병관리본부, 2014 : 185). 227

254 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 는 자가 해당 화학물질의 안전성 자료를 제출하여 유해성 심사를 신청할 의무가 있는 반면에, 기존 화학물질 의 경우에는 정부가 안전성 자료를 직 접 생산하여 평가를 해야 한다는 것이다. 당시 정부의 기존 화학물질 안 전성 평가는 매년 20여 종에 대해서만 진행이 되었는데, 가습기 살균제에 포함되는 주요 화학물질(PHMG, PGH, CMIT/MIT)은 그 20여 종에 포함 되지 않았었고, 당시 유해화학물질관리법 에 의한 안전관리의 측면에서도 가습기 살균제는 사각지대에 놓여있었다(질병관리본부, 2014 : 186). 2) 기술적 차원 가습기 살균제 피해 사고를 분석하는 데 있어서 기술적 차원의 문제를 살펴보면, 과연 가습기 살균제가 그 위험성을 알 수 없는 지식의 사각지 대 에 있었는지가 중요한 쟁점이 될 것이다. 가습기 살균제 피해 사망자 유가족들이 국가를 상대로 낸 손해배상 청 구소송(사건번호 : 서울중앙지법 2012가합4515)에서 서울중앙지법 제13민 사부는 2015년 1월 29일 원고 패소 판결을 내렸다. 재판부는 판결문에서 국가가 가습기살균제에 유독성 화학물질이 포함됐다는 사실을 알고 있었 다는 증거가 부족하다 며 당시 가습기 살균제는 의약외품으로 분류되지 않았기 때문에 국가가 가습기살균제 관리에 대한 주의의무를 위반했다고 보기 어렵다, PHMG(폴리헥사 메틸렌 구아나딘) 제조사가 이 물질을 유 해물질로 분류했다고 하더라도 가습기살균제에 이 물질이 포함된 사실을 국가가 알았거나 알 수 있었다고 볼 증거가 없다 며 국가의 주의의무 위반 을 인정하지 않았다. 즉, 가습기 살균제의 흡입독성을 국가가 알 수 없었 228

255 사례 분석 제5장 다는 것이다(서울중앙지방법원, 2015 : 4-8). 그러나 2015년 9월 24일 장하나 의원(새정치민주연합 국회의원, 환경노 동위원회)이 환경부로부터 제출받은 화학물질 유해성 심사 신청서 에 따 르면, 2003년 당시 세퓨 라는 가습기 살균제에 포함된 화학물질인 PGH 성분에 대하여 정부가 제대로 평가 심사하지 않은 것으로 확인되었다(김 기범, 2015). 해당 화학물질 유해성심사 신청서 의 환경에 배출되는 주요경로 부분 에 제품에 첨가(spray or aerosol 제품 등/항균효과) 라고 기록되어 있 다. 즉, 가습기 살균제처럼 분무되는 형태로 피해자들에게 노출될 수 있다 는 것이다. 이는 가습기 살균제의 PGH 성분이 폐에 흡입되고, 피부에 닿 을 수 있다는 것을 사업자가 신청서에 기록했음에도 불구하고 정부가 흡 입 피부 독성 평가를 하지 않았다는 것이고, 이는 정부가 가습기 살균제의 흡입독성을 알 수 없었다는 재판부의 판결 이유에 부합하지 않는 것이다 (김기문, 2015). 가습기 살균제의 주요 성분인 PHMG, PGH와 관련하여 논란이 되는 또 다른 주요 쟁점은 해당 화학물질의 용도와 관련된 것이다. 김용화(2014)는 미국의 TSCA(Toxic Substances Control Act : 유해물 질규제법)와 우리나라의 유해화학물질관리법 을 비교하면서, PHMG와 PGH가 규제의 사각지대에 있었다고 주장했다(김용화 외, 2014 : 11). 당시 국내의 유해화학물질관리법 에는 용도 변경에 따른 위해성 재평가 조항이 없었다. 따라서 기존 화학물질 로 분류된 PHMG와 PGH의 용도가 흡입 으 로 변경되었는데도 규제가 이루어지지 않았다는 것이다(강찬호, 2014). 229

256 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 미국의 경우, EPA(Environmental Protection Agency : 환경보호청)가 신규물질 등록(Pre-Manufacture Notice : PMN)의 결과로서 중대신규사 용규칙(Significant New Use Rules : SNURs) 46) 을 명령할 수 있는데, 신 규물질에 대한 신규물질 등록에 대한 리뷰 시, 특정 조건에서 나타나지 않 는 위해가 조건을 달리 했을 때 나타나는 경우가 있고, 이러한 경우에 사 용 제한을 통해 특정한 용도에 대해서는 규제를 수행하는 것이다. 또한 해 당물질이 신규물질 등록 시에 확인된 용도와 다른 용도로 사용될 경우에 잠재적인 위해가 나타날 수 있는 경우에도 중대신규사용규칙을 발표할 수 있다(국립환경과학원, 2013 : 35-36). 이처럼 동일한 화학물질을 다른 용도로 활용했을 때 발생할 수 있는 위 해 또는 유해의 문제는 불확실한 위험의 문제이며, 해당 문제가 지식의 사 각지대에 놓이게 되어서 매우 심각하고 되돌릴 수 없는 결과를 초래하게 되는 데 그 원인을 제공하게 된다. 앞서 이론적 배경을 통해서 살펴본 바와 같이, 지식의 사각지대와 관련 된 문제는 사전예방원칙에 입각하여 적절한 규제를 검토할 필요가 있다. 즉, 위험의 불확실성에 대해서 어떤 기준을 적용할 것인지를 정하고, 어떻 게 규제할 것인지를 정할 때, 사후적 안전관리가 아닌 사전적 예방을 통한 안전사각지대 해소와 안전사회 실현이 가능할 것이다. 가습기 살균제 피해 사고의 주된 원인을 제공한 PHMG, PGH 그리고 CMIT/MIT와 같은 화학물질의 경우, 가장 강한 기준인 위험증명이전 을 적용할 필요가 있었다. 즉, 용도의 변경에 따라 잠재적 위험이 존재하는 46) 미국 TSCA SEC. 5. MANUFACTURING AND PROCESSING NOTICES. (a). 새로운 용도로의 사용제한. 230

257 사례 분석 제5장 물질이라면 안전성이 증명되기 전까지는 다른 용도로 사용되어서는 안 되 며, 다른 용도로 사용 시 안전성에 대한 입증은 해당 물질의 사용을 통해 수익을 얻게 되는 수익자에게 이전되었어야 했다. 위험성에 대한 증명이 피해자에게 부가되는 현행 소송의 구조에서 전문성과 자원이 부족한 피해 자들은 위험성의 입증에 큰 어려움을 겪으며, 설령 위험성을 입증한다고 하더라도 이는 사후적인 조정에 불과하기 때문이다. 또한 가습기 살균제에 사용된 화학물질에 대한 규제에 있어서도 용도 변경에 따른 불확실한 위험에 대한 규제로 잠정적 연기(moratorium) 수 준이 요구되었지만, 정부가 잠재적 위험성에 대해서 알지 못했거나, 알면 서도 규제하지 않았기 때문에 사회적으로 큰 피해가 발생하게 되었다. 화학물질의 안전한 관리가 전 세계적인 관심과 과제가 되고 있는 현 시 점에서 사전예방원칙에 입각한 화학물질 안전관리체계의 개선은 시대적 요구임과 동시에 안전사각지대 해소를 통한 효과적 안전관리에 기여할 수 있을 것이다. 그러나 당시 가습기 살균제에 사용된 화학물질은 지식의 사 각지대, 규제의 사각지대에 놓여 있었고, 돌이킬 수 없는 인명 피해를 야 기했다. 231

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259 제6장 정책제언 및 결론 제1절 문제점 종합 제2절 제도적 개선 방안

260 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 제6장 정책제언 및 결론 제1절 문제점 종합 지금까지 우리나라에서 발생하는 다양한 안전사각지대의 문제점을 개인 적 차원, 조직적 차원, 기술적 차원, 그리고 거시적 관점의 사회적 차원에 서 살펴보았다. 이를 위해 이 연구에서는 다음과 같은 내용을 다루었다. 첫째, 사고의 원인을 다루고 있는 다양한 문헌들을 분석하였고, 이러한 이론들이 한국 사회를 어떻게 바라보고 있는지 국내외 학자들의 의견을 종합했다. 둘째, 국내외에서 수행되고 있는 다양한 안전사각지대 식별(위 험식별) 방법론을 제시 분석하여 문제점과 방법론적 한계를 도출했다. 셋 째, 언론 분석 및 설문 분석을 통하여 국민들이 느끼는 위험지각 특성을 분석하여 시사점을 도출하였다. 넷째, 국내외 주요 사고 사례들을 분석하 여 이들 사고의 원인을 개인적 조직적 기술적 사회적 차원에서 분석했다. 이 절에서는 이 연구에서 수행한 다양한 연구방법론을 통해 얻어진 우 리나라 안전관리 상의 주요 문제점과 사각지대 발생 원인을 종합한다. 이 를 바탕으로 다음 절에서는 제도적 개선 방안을 모색할 것이다. 234

261 정책제언 및 결론 제6장 1. 개인적 차원의 문제점 안전관리에 있어서 개인적 차원의 문제점은 효율을 위해 다양한 안전준 칙을 무시하는 부정행위(misconduct) 와 작업에 있어 부주의한 행위 및 착각으로 인한 주의( 注 意 ) 태만, 부주의의 문제(slips, lapses) 때문에 발 생하는 경우가 많다. 전자는 의도적으로 규칙을 위반하는 부정행위로 볼 수 있고, 후자는 인간이라면 누구나 할 수 있는 실수의 문제이다. 세월호 항소심 판결을 예로 들어 본다면, 무기징역 형량을 선고받은 선 장의 경우에는 승객 구호에 힘을 쓰지 않고 승객을 버리고 먼저 도망가버 린 부정행위를 강조 하여 무거운 형량을 내렸다고 볼 수 있다. 항소심 심 판부는 세월호 선장에 대하여 미필적 고의가 인정된다고 판단하여 살인죄 (부작위에 의한 살인죄)를 선고했다. 반면 세월호 승객 구조의무가 있으나 부실한 구조를 했기 때문에 기소된 목포해경 123정 정장에게는 업무상 과 실치사죄 47) 가 적용되어 징역 4년을 선고했다. 과실치사는 부주의나 태만 으로 인하여 인명 피해가 발생한 경우로 고의가 아닌 실수를 강조 한 판결 이었다. 우리나라에서는 이러한 개인의 실수 혹은 부정행위를 이른바 안전불감 47) 우리나라의 형법에서는 과실치사와 업무상과실치사를 구분하고 있다. 과실치사에 비하여 업무상 과실 치사는 보다 엄격하게 처벌하고 있는데, 이는 업무 자체가 주의를 당연히 기울여야 하지만 이를 하지 않은 것은 단순한 실수보다는 부정행위에 가깝기 때문으로 판단할 수 있다. 형법 제267조(과실치사) 과실로 인하여 사람을 사망에 이르게 한 자는 2년 이하의 금고 또는 700만원 이 하의 벌금에 처한다. 제268조(업무상과실 중과실 치사상) 업무상과실 또는 중대한 과실로 인하여 사람을 사상에 이르게 한 자는 5년 이하의 금고 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. 235

262 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 증 으로 일컬으면서 다양한 사고의 가장 중요한 원인으로 생각하곤 한다. 세 월호 사고는 극단적인 경우이겠지만, 실제로 개인들의 안전불감증 문제는 어디에나 있고, 이로 인해 크고 작은 사고가 끊임없이 발생하고 있다. 도로 에서 발생하는 수많은 교통사고, 건설현장에서 노동자들의 추락사, 공장에 서의 수많은 산업재해 등 현장에서 직접 업무를 혹은 생활을 하는 개인의 안전불감증은 우리 사회에서 다양한 안전사각지대들을 만들어 내고 있다. 그러나 이 문제를 단순히 개인의 부주의 혹은 탐욕의 문제로만 치부한 다면 문제를 개선하기가 매우 어렵다. 하인리히가 제시한 도미노 이론은 개인이 가지고 있는 선천적 기질이나 인간의 결함이 사고의 근본적 원인 이라고 보았다. 그런데 이렇게 모든 문제를 개인 탓으로 돌린다면 우리 사 회가 개입하여 문제를 개선할 수 있는 정책적 대안 마련은 거의 불가능하 다. 물론 안전교육 등을 강화하여 개인의 주의를 환기할 수는 있겠지만 근 본적 대안은 결코 아니다. 또한 조직과 사회의 책임을 무시하고 개인의 잘 못만 강조하는 것은 대리자 전략(agency strategy)을 통해 외부의 비난을 회피하려는 시도일 수 있다(Hood, 2002). 결국 사회의 문화와 제도의 문제가 보다 근본적인 원인이 될 수 있다. 치열한 현대사회의 경쟁에서 살아남기 위해 맹목적 효율화를 추구하다보 면 누구나 부정행위를 저지를 수 있다. 1%의 생산효율을 높이기 위해 사 소한 안전준칙 쯤은 위반할 수 있다는 것이다. 그리고 이러한 안전준칙 위 반은 부정행위가 아니라 조직의 효율을 높이는 정당한 행위로 인식되는 이탈의 정상화 과정(normalization of deviance) 이 만연한다. 그리고 이 러한 조직적 경쟁의 압박 속에서 개인은 과로하게 되고 피로와 스트레스 로 인한 실수를 하곤 한다. 일본 후쿠치야마선의 기관사 역시 이러한 압박 236

263 정책제언 및 결론 제6장 의 희생양일 수 있었다는 것이다. 이탈의 정상화 과정은 이 연구에서 수행한 언론 분석 및 국민인식 설문 조사에서도 잘 나타나고 있다. 대표적으로 스쿨존 안전의 문제에 있어서 스쿨존 제도 수립 이전에는 제도가 없기 때문에 위반하는 제도의 사각지 대 문제가 발생했지만, 제도가 만들어진 이후에도 끊임없이 사고가 발생 하고, 언론은 이를 계속 비판하고, 국민들은 제도가 있는 것을 알지만 위 반을 일삼곤 한다. 이는 제도가 있더라도 제대로 단속하고 관리하지 않으 면 사람들은 조그만 편의(효율)를 위해 안전을 희생할 수 있다는 점을 잘 보여준다. 즉, 안전불감증은 개인들만의 잘못이 아닌 제도적으로 만들어진 것일 수 있다는 것이다. 2. 조직적 차원의 문제점 미시적, 거시적 이 연구에서는 조직적 차원의 사고 원인을 미시적 실용적 시각을 대변 하는 산업안전 분야의 연구들을 통해 분석했고, 그리고 이러한 결과를 만 들어내는 제도와 문화에 대하여 사회학적 연구를 통해 거시적 분석을 시 도했다. 이를 통하여 살펴본 우리나라 안전관리의 문제점은 다음과 같다. 운전원 혹은 조작원의 실수가 가장 큰 이유로 판단되는 일본 후쿠치야 마 사고와 마찬가지로 우리나라의 대구지하철 사고, 세월호 사고 역시 개 인들이 일탈행위가 가장 큰 문제였다. 하지만 앞서 개인적 차원의 문제에 서 살펴본 바와 같이 개인의 문제는 사실은 조직의 문제가 보다 근본적 원 237

264 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 인일 수 있다. 개인의 실수를 유발하는 작업환경과 과도한 경쟁의 강조가 부정행위를 양산하는 주범이라는 것이다. 이러한 점을 고려하여 이 연구에 서 다루었던 조직적 차원의 안전사각지대 발생 과정의 문제점을 정리하면 다음과 같다. 1) 미시적 관점 이 연구에서 제시하는 미시적 관점의 문제점들은 정책적 제도적 수준의 문제점들이며, 사회 전반의 역학관계 및 문화적 문제는 거시적 관점에서 다룰 것이다. (1) 국가 위험식별의 체계적 과정 부재 앞서 3장에서 살펴본 바와 같이 우리나라의 정책적 제도적 위험식별(안 전점검)은 각종 법정점검을 포괄하는 물리적 안전점검, 전문가들의 경험과 식견에 의존하는 전문가 자문회의, 국민들의 참여를 바탕으로 하는 안전신 문고, 공익신고제도, 그리고 미래형 불확실한 위험의 식별을 위한 기술영 향평가 등을 들 수 있다. 이러한 각각의 제도들은 앞서 제시한 바와 같이 다음과 같은 한계를 가 지고 있었다. 첫째, 물리적 안전점검의 경우 점검과정에서 검사기관과 피검기관 간의 담합이 발생하여 부실검사가 발생할 우려가 있었다. 실제로 그간의 사고 역 사를 되짚어보면 일상화된 부정행위가 문제가 되었다. 즉, 안전검검을 수행 하는 점검기관에 대한 관리가 제대로 이루어지지 않았다고 볼 수 있다. 238

265 정책제언 및 결론 제6장 둘째, 전문가 자문회의의 경우 전문가들의 한계로서 좁은 전문성과 동 종업계끼리의 봐주기와 편들기가 만연하는 전문가 카르텔 의 문제가 지적 되었다. 이는 결국 전문성도 중요하지만 일반 국민 및 시민단체 들의 참여 를 통한 일반적 합리성도 그에 못지않게 중요할 수 있다는 지적이다. 즉, 좁고 닫힌 전문성 을 보완하는 방법으로 넓고 열린 일반성 을 충분히 활 용할 필요가 있다는 것이다. 셋째, 넓고 열린 일반성을 위해서는 안전신문고와 같은 국민참여적 기 법을 활용하는 것이 효과적이다. 하지만 아직까지 우리나라는 공익신고자 에 대한 보호와 장려가 미흡한 실정이다. 공익신고자 특히 조직의 문제점 을 잘 알고 있는 내부고발자 의 적극적 활용은 숨겨진 위험을 발굴하는데 특효약이 될 수 있다. 넷째, 미래형 불확실한 위험의 사전 식별을 위한 제도가 충분히 활용되 고 있지 못한 실정이다. 싱가포르의 RAHS나 영국의 Horizontal Scanning 등 전략적 미래위험에 대한 식별 제도가 없다. 또한 미래 기술 위험을 사전에 식별할 수 있는 제도로서 과학기술기본법 의 기술영향평 가 제도는 도입이 되어 있으나 실제 정책 단계에서는 거의 활용되고 있지 못한 실정이다. 마지막으로, 지금까지 제시한 안전점검 제도들의 체계적 연계가 부족하 여 중복점검 및 사각지대의 문제가 심심치 않게 발생하고 있다. 현재 우리 나라에는 분야별로 법정 안전점검이 추진되고 있다. 그러나 계속적으로 사 고가 발생하자 정부는 정부합동 안전점검 제도를 신설했다. 이는 부처별로 전문화된 안전점검을 믿지 못하겠으니 국민안전처가 직접 현장을 점검해 보겠다는 의도로 보인다. 그러나 국민안전처는 우리나라의 모든 분야의 안 239

266 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 전점검을 직접 수행할 수 있을 정도의 전문성과 인력을 보유하지 못한 실 정이기 때문에 그 한계가 명확하다. 또한 짧은 기간을 정해놓고 다양한 분 야의 전문가를 활용한 일시 안전점검은 수박 겉핥기식 안전점검 이 될 수 밖에 없고, 불필요한 중복성 논란을 불러일으키고 있다. (2) 제대로 관리되지 않는 제도의 문제 이 연구에서 수행한 언론 및 설문 분석 결과를 보면 제도가 있더라도 제 대로 관리하지 않는다면 무용지물이라는 결론을 얻을 수 있다. 언론 분석 에서 사례로 제시된 스쿨존의 경우 제도가 없거나 사각지대가 있을 경우 에도 문제가 발생하지만, 제도가 있다 하더라도 제대로 관리감독하지 않으 면 사고가 계속 발생했다. 설문조사 결과에서도 스쿨존에서 주정차가 모두 불가능하며, 이를 위반하면 범칙금을 내야 한다는 사실을 인지하는 사람들 은 55%에 달하였으나, 실제로는 38%만이 주정차를 하지 않는다고 응답했 다. 이는 앞서 언론 비판 기사들에서 언급된 데로 스쿨존은 지정되어 있지 만 단속이 이루어지지 않기 때문이다. 단속이 이루어지지 않기 때문에 사 람들은 한두번 위반해도 아무런 문제가 없다는 것을 깨닫고 일상적으로 주정차 위반을 하게 된다. 본(Vaughan, 1996; 1999)이 이야기 한데로 비 정상적인 것을 오히려 정상적인 것으로 인식하게 되는 것이다. 즉, 제도는 만들어 놓아다 하더라도 제대로 관리하지 않는다면 그 제도 는 있으나 마나 한 것이 되며, 오히려 이렇게 유명무실한 제도는 국민들로 하여금 법을 지키지 않아도 된다 는 인식을 주어 안전불감증을 강화시킬 수도 있는 것이다. 240

267 정책제언 및 결론 제6장 (3) 땜질식 제도 개선의 문제 소를 잃고도 외양간을 제대로 고치지 못하는 제도 개선 문제 대부분의 사고는 예고 없이 우리의 빈틈을 노린다. 따라서 사고가 발생 하기 전까지는 아무런 문제가 없어 보이던 것들이 사고가 발생하고 나서 야 안전관리 상에 많은 문제가 있었음을 알아차리고 제도 개선에 나서곤 한다. 즉, 소를 잃고 나서야 외양간을 고치는 일이 반복되었다는 것이다. 이는 재난이 가지고 있는 특성에 기인한다. 인간이 이성이 완벽하지 않기 때문에 모든 위험을 미리 막을 수 있는 제도의 설계는 불가능한 것이다. 국내외적으로 재난안전관리정책의 제도 수립 사례를 살펴보더라도 이러 한 후행적 정책수립의 사례들이 매우 많이 발견된다. 재난관리의 선진국이 라 할 수 있는 미국의 경우에도 9/11테러, 허리케인 카트리나 등을 경험하 고 나서야 대대적인 재난안전관리 제도 개편에 나서곤 했다. 미국 재난관 리의 역사적 변천을 소개한 Schwab 등(2007)의 경우에도 미국의 재난관 리 체계를 누더기(patchwork)라고 평가 하면서, 재난이 발생하고 난 후에 야 제도를 땜질식으로 고쳤기 때문에 많은 문제가 발생했다고 평가했다(정 지범, 2013 : 71). 문제는 소를 잃고서야 외양간을 고치는 행태가 아니라, 외양간을 고치 더라도 제대로 고치지 못하는 것이다. 샌드위치패널로 인한 대형화재 피해 사례를 살펴보면 대형 인명피해가 발생한 후에 제도 개선에 나서지만, 이 러한 규제의 강화가 관련 산업에 큰 영향을 주는 경우에는 결국 한걸음 물 러나 규제강화의 대상을 매우 소규모로 국한 시키는 땜질식 처방을 하곤 했다. 앞서 샌드위치패널 사례에서 예를 든 것처럼, 1999년 씨랜드수련원 241

268 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 사고 후에 청소년시설만 불연처리된 샌드위치패널을 사용하도록 했지만 창고에 대한 규제는 없었다. 그후 2008년 코리아냉동창고 화재로 대규모 인명피해가 발생하자 정부는 2010년 법 개정을 통하여 3,000m2 이상의 창 고에 대해서만 샌드위치패널 사용을 제한했다. 하지만 당시 이 정도 규모 의 창고가 국내에서 1% 정도에 불과했기 때문에 이 법 개정은 전형적인 땜질식 규제로 사고예방에 도움이 되지 않았다. 그리고 이러한 땜질식 규 제는 결국 2013년 안성코리아 냉장창고 화재로 이어졌다. 그리고 그 이후 에서야 정부는 면적 600m2 이상 창고에 샌드위치패널 등 가연성 건축자재 사용을 제한했다. 이와 같이 땜질식 규제강화는 지속적으로 사고의 불씨를 남겨두는 것이 다. 또한 이러한 규제 강화는 모두 신축건물에 해당하는 것으로서(소급 적 용 불가) 기존 건축물에는 적용이 불가하다. 결국 사고가 발생할 때마다 부분적으로 땜질식 규제를 해서는 문제를 근본적으로 해결할 수는 없는 것이다. (4) 내부 고발의 어려움 원자력발전소와 같이 엄청난 대형재난을 일으킬 수 있는 산업체에서의 안 전관리는 매우 중요하며, 따라서 사전에 다양한 위험요소를 식별하기 위한 각별한 노력이 필요하다. 그러나 원자력발전소를 구성하는 기술은 매우 복잡 하며, 이렇게 복잡한 조직들은 필연적으로 구조적 비밀주의 (structural secrecy)를 가질 수밖에 없다(Vaughan, 1996). 이런 조직에서는 아무리 전문 가라 하더라도 자신의 부서에 관련된 지식이 있을 뿐 타부서나 조직 전체의 242

269 정책제언 및 결론 제6장 문제점을 파악하는 것은 매우 어렵다. 결국 원자력발전소와 같이 복잡한 기술 조직에서 어떤 문제점을 부서 단위로 은폐하게 되면 그 사실을 해당 부서 외부에서는 알기 어렵게 된다는 의미이다. 2012년 2월 9일 발생한 고리 원자력발전소 1호기의 블랙아웃 사건도 이 러한 구조적 비밀주의를 잘 보여주었다. 사고가 발생했지만 당시 한국수력 원자력의 김종신 사장은 이 사실을 전혀 몰랐다(김혜원, 2012). 발전소 책 임자인 발전소장과 현장 직원들이 이 사실을 은폐했기 때문이었다. 이 사 실이 알려진 것은 내부 직원 및 마을 주민들의 소문을 들은 부산시의회 의 원이 추궁을 시작하면서부터였다. 원자력발전소와 같이 안전 문제가 매우 중요한 시설의 경우에는 안전관 련 부정행위를 매우 엄격히 처벌한다. 그런데 이러한 처벌의 강화가 안전 관리에 꼭 도움이 되는 것은 아니다. 고리발전소의 사례처럼 처벌을 두려 워한 직원들이 내부적으로 담합하여 조직적 은폐를 시도할 수도 있기 때 문이다. 따라서 이러한 조직에서 부정행위의 탐색은 내부 직원들의 용기 있는 고발에 의존해야 한다. 그러나 원자력발전소와 같이 전문성이 강하 고, 관련 전문가들끼리의 연대가 강한 네트워크(이른바 원자력 마피아)에 서의 내부고발은 특히 어려운 일이다. 이러한 조직에서의 고발은 결국 동 료에 대한 배신이며, 개인에게 돌아오는 것은 배신자라는 낙인과 실직, 생 활고일 수 있기 때문이다. 따라서 모든 조직이 그렇지만, 특히 전문성이 강하며 강한 네트워크가 존재하는 집단의 경우에는 내부고발자에 대한 철저한 신분보호, 만일의 실 직 사태를 보상할 수 있는 보상제도의 마련 등이 반드시 필요하다. 243

270 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 2) 거시적 관점 (1) 사고의 책임을 조직이 아닌 개인 탓으로 보는 제도와 문화의 문제 세월호 사고와 같은 해상에서의 선박침몰 사고는 다수의 인명피해가 수 반되는 대형사고이다. 따라서 자연인과 법인을 망라하여 이에 대한 책임이 있다면 법적 책임을 물을 수 있는 입법이 필요하다. 하지만 우리의 현행 법체계상으로는 아직 자연인과 별개로 기업만을 형사처벌 할 수는 없다(김 종구, 2014b). 이는 비단 우리나라만의 문제는 아니다. 일본의 경우에도 후쿠치야마선 사고 유가족들은 사고를 일으킨 기관사가 아닌 조직으로서 서일본철도회사의 책임을 물을 수 있도록 조직벌( 組 織 罰 ) 을 도입하고자 하는 연구모임도 생겼으나 이 역시 충분한 결실을 맺지 못하고 있다. 그럼 에도 불구하고 우리나라에서는 조직에 대한 처벌이 너무 가벼운 것처럼 보인다. 예를 들어 2007년 허베이스피리트호 기름 유출 사고에 대한 판결은 이 러한 조직에 대한 관대함을 잘 보여주었다. 당시 사고는 태안 앞바다를 심 하게 오염시켜 수조원의 경제적 환경적 피해를 발생시켰고, 그로 인하여 4명의 피해주민이 자살하기까지 했다. 그러나 법원의 판결(2009년 3월 서 울중앙지법 파산1부, 재판장 고영한)은 이 사고 유발에 직접적 책임이 있 었던 삼성중공업의 배상 책임 한도를 불과 56억원으로 제한하여 삼성에 면죄부 를 주었다 48) (장재완, 2012). 물론 삼성중공업 측은 도의적 차원에 48) 2012년 7월 당시 민주통합당 박범계 의원은 당시 이 판결을 내렸던 고영한 판사의 대법관 인사청문 회에서 고영한 대법관 후보자가 대기업인 삼성에 봐주기 판결을 하면서 면죄부를 주었다고 비판했다 (장재완, 2012). 244

271 정책제언 및 결론 제6장 서 태안 지역에 지역발전기금 1,000억원을 지원하겠다고 발표했으나 이는 주민들이 청구한 4조2천억 가량의 피해에 비하면 크게 못 미치는 수준이 다. 이와 비교하여 2010년 미국 멕시코만에서 발생한 유정 폭발사고에서 브리티시페트롤리엄(BP)사는 모든 피해보상 약속과 함께 200억 달러(약23 조5천억원)의 보상기금을 내놓았다(한국일보, 2013). 이처럼 우리나라에서는 법인, 즉, 조직에 대한 처벌이 너무도 관대한 것 으로 보인다. 형법에서는 법인에 대한 처벌이 불가능하기 때문에 법인에 대한 처벌은 대부분 산업안전보건법 등으로 처벌하곤 한다. 무려 40명 이 사망했던 2008년 이천 코리아2000 냉동창고 화재의 경우 49) 해당기업 은 산업안전보건법 위반으로 벌금 2,000만원 처분을 받은 것이 조직에 대한 처벌이었다 50). 또한 최근에 발생한 6명이 사망한 여수 대림산업 폭 발사고(2013년)의 경우에는 이전에 비하여 원청업체의 책임을 강화한 판 결 51) 이었지만, 산업안전보건법 에 따라 3,500만원 벌금형을 받는 정도에 그쳤다. 사례 분석에서 다루었던 가습기 살균제 피해사고와 관련해서도 많은 논 란이 있었다. 2011년 공정거래위원회는 가습기 살균제 피해에 대해 옥시 레킷벤키저 등 4개 업체를 검찰에 고발하고 과징금을 부과했는데, 업체 고 발 및 과징금(총 5천2백만원) 부과는 인체에 안전한 성분을 사용했다 는 49) 당시 현장소장은 징역 10월의 형을 받아 유일하게 실형을 선고받았다 (수원지방법원 선고 2008노3449). 50) 수원지방법원 여주지원 2008고단105, 수원지방법원 여주지원 2008고단53 판결. 51) 대림산업은 1, 2심에서 폭발사고 관련 위반 사실은 모두 무죄 판단을 받았으나 대법원에서 원청업체 의 안전조치 주의의무를 폭넓게 인정하여 산업안전보건법도 위반한 것으로 보아야 한다고 판단 (대 법원 선고 2014도3542 판결) 245

272 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 허위 과장광고에 따른 표시 광고의 공정화에 관한 법률 위반에 대한 것 이었다. 공정거래위원회의 과징금 부과와는 별도로 고발에 의한 검찰의 기 소에 따라 법원이 내릴 수 있는 형량도 벌금형의 경우에는 최대 1억5천만 원, 징역형의 경우에는 최고 2년형에 불과했다(문병기, 2012). 그러나 이 마저도 2013년 보건당국의 조사가 진행 중이라는 이유로 검찰에 의해 시 한부 기소중지 처리되었고, 2015년 10월이 되어서야 가습기 살균제 제조 유통 업체들의 본사 및 연구소 등에 대해 압수수색 등 본격적인 강제 수사 (서울중앙지검 형사2부)에 들어갔다(신동진 외, 2015). (2) 위험의 외주화, 비정규직화 최근 대규모 인명피해가 발생한 산업재해들을 살펴보면 대부분의 희생 자들이 비정규직 노동자이거나 외국인 노동자인 경우가 많았다. 코리아 2000 냉동창고 희생자의 대부분은 인력시장을 통해 현장에 투입된 일용직 근로자들이었으며, 중국 교포들도 13명이 포함되어 있었다(최인진, 2008). 또한 2013년 여수 대림산업 폭발사고의 희생자들 역시 원청업체 직원들이 아닌 하청업체 직원들이었다(노동환경건강연구소, 2013). 공공기관이 수 행한 공사에서도 이러한 위험의 외주화 현상이 예외가 아니었다. 2013년 서울시의 노량진 배수지 연결 관로 수몰사고의 경우 사망자 7명중 1명은 하도급사 직원이었고, 나머지 6명은 모두 일용직 근로자들이었다. 그리고 일용직 근로자들 중 3인은 중국동포 노동자들이었다. 결국 최근의 산업재해 사고에서 발생하는 희생자들은 대부분 비정규직, 하청, 외국인 노동자가 많은 것으로 보인다. 물론 이러한 현상을 아직까지 246

273 정책제언 및 결론 제6장 는 엄밀한 학술적 통계로 확인하기는 쉽지 않지만, 최근의 연구로서 비정 규직의 고용과 산재발생율을 실증적으로 분석한 권순식(2014)은 비정규직 의 고용이 기업의 산재발생을 높일 수 있다는 사실을 보여주었다. 페로우(Perrow, 1999)는 기업들은 비노조, 적은 비용, 교육 훈련 문제 등을 이유로 가급적 많은 기능들을 외주화하려 하고, 이 때문에 안전사고 빈발한다고 지적한다. 위험한 업무의 경우에 전문적인 지식과 경험 및 체 계적인 교육 훈련을 더욱 필요하지만 영세한 하청업체 혹은 비정규직의 상황은 정반대인 경우가 많다. 세월호 사고 선장의 경우에도 비슷한 논란 이 있었다. 사고 선장은 1년 계약직에 월급은 270만원에 불과하여 타 선사 급여의 60-70% 수준에 불과했다(한경닷컴 뉴스팀, 2014). 선박안전관리 에 있어 결정적인 역할을 수행해야 할 선장까지 비정규직화한 위험관리의 외주화가 어쩌면 세월호 사고의 주요 원인이었을 수도 있다. 외국인노동자들의 경우에는 더욱 위험한 상황에 내몰리곤 한다. 실제로 이선웅 김규상 김태우(2008 : 355)의 연구에 따르면 2004년부터 2006년 까지 이주노동자의 사고사망 만인율은 2.29, 2.22, 2.39이며 국내 한국인 노동자는 1.44, 1.27, 1.10으로 이주노동자의 사고사망 만인율이 국내 한 국인노동자에 비해 월등히 높은 상태가 유지되고 있으며 그 격차가 점점 증가해 2006년에는 2.2배 높은 것으로 파악 되었다. 결국 이러한 현상은 벡(Beck, 1992)이 위험사회론에서 이야기 한 바, 부 는 상층에 축적되지만 위험은 하층에 축적되는 위험의 계급화 를 보여주 는 것으로 해석할 수 있다. 247

274 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 3. 기술적 차원 지금까지 우리나라는 과거와 현재의 위험을 처리하는 데만 급급했다. 따라서 미래의 위험이나 불확실한 위험의 경우에는 위험하다는 증거가 확 실하지 않다면 안전한 것으로 간주해 왔다. 기본적으로 경제의 발전은 위 험을 적극적으로 선택해야(risk taking) 얻을 수 있는 것이다. 우리나라는 위험을 적극적으로 받아들이면서 경제의 발전을 일구어 왔다. 그런데 새로운 기술의 도입은 예상치 못한 위험을 가져왔다. 가습기살 균제 사고 역시 그러한 예이다. 가습기의 물을 깨끗이 살균할 수 있는 편 리한 기술로서 건강에 도움이 될 것으로 예상했던 살균제가 사실은 사람 의 건강을 심각하게 위협할 수 있는 새로운 위험이었던 것이다. 이러한 불 확실한 위험에 우리는 이미 다양하게 노출되어 있다. 그리고 우리 사회에 는 끊임없이 새로운 기술들이 등장하고 있고 이들은 새로운 위험으로서 우리를 위협할 수 있다. 과학기술 분야에서는 새로운 기술이 사회에 주는 영향을 사전에 확인하 기 위해 기술영향평가 제도를 운영하고 있다. 그러나 이 제도는 아직까지 는 실제 정책의 수립에는 이용되고 있지 못한 실정이다. 싱가포르나 영국 등은 환경스캐닝 제도를 활용하여 미래의 위험을 사전에 예측하기 위해 노력하고 있다. 우리나라 역시 미래형 위험의 식별을 위한 제도의 마련이 필요하다. 이와 함께 발견된 불확실한 위험에 대한 사전예방원칙의 적용방 안을 고민할 필요가 있을 것이다. 248

275 정책제언 및 결론 제6장 제2절 제도적 개선 방안 1. 위험식별 및 관리를 위한 정책적 제언 1) 국가적 차원의 위험관리 체계 정립 국민안전처의 역할 (1) 국가적 차원의 위험관리체계 앞서 제시한 국가 위험식별의 체계적 접근 부재의 문제를 해결하기 위 해서는 국가적 차원에서 전략적 정책적 운영적 차원의 위험식별(안전점 검) 체계를 정비해야 한다. 이를 위해서는 국가적 차원의 위험점검 기관들 의 역할과 위상을 명확하게 규정할 필요가 있으며, 이를 총괄적으로 조율 하는 국민안전처의 역할 또한 정립할 필요가 있다. 전 세계 대부분의 현대 국가들은 위험관리에 있어 분산형 체계를 수립하 고 있다. 현대 사회에서는 각 분야의 전문성이 분야별(원자력, 환경, 산업, 교통 등)로 매우 다르며 어떤 하나의 관료적 컨트롤타워가 이 모든 분야를 관할하는 것은 불가능하다. 따라서 실제 현장의 위험식별 및 안전점검은 현 장을 가장 잘 알고, 전문성을 가진 지역 환경청, 노동청, 소방서 등 청 단위 기관들과 관련 업무를 위탁받아 충분한 전문성을 가지고 있는 산업안전보 건공단, 가스안전공사, 시설물안전공단 등 전문 공기업 혹은 민간기업들이 수행할 수밖에 없다. 이 보고서에서는 이를 운영수준(operational level) 위험관리, 혹은 1차 위험관리로 명명한다. 청 및 관련 공기업(agencies)들은 대부분 환경부, 고용부, 산업부 등과 같은 전담 부처들이 관할한다. 이러한 전담부처들은 각 산업 부문별로 정 249

276 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 책을 만들고 이러한 정책들이 산하 청 및 공기업을 통해 운영될 수 있도록 지원한다. 그리고 안전점검에 있어서는 1차적 위험관리 책임을 맡고 있는 기관들의 감독하고, 만일에 발생할 수 있는 부정행위 등 운영위험(operational risk)를 관리하게 된다. 이 연구에서는 이를 정책수준(program level)의 위험관리 혹은 2차적 위험관리로 명명한다. 한편, 국민안전처는 청와대와 함께 전략수준(strategic level) 혹은 3차 적 위험관리를 담당하게 된다. 재난 상황에서 국민안전처는 국민들의 생명 과 재산을 보호하는 직접적 수호자의 역할을 소방본부와 해양안전본부를 통해 수행한다. 하지만 평상시의 안전관리에서 국민안전처는 현장을 직접 관리하기 보다는 현장을 관리하고 있는 기관들의 안전관리 역할을 지원하 고 독려하는 촉진자(facilitator)의 역할을 수행해야 하며, 만약에 발생할 수 있는 부 및 청의 안전관리에서 부정행위를 감독하는 감독자(watch dog) 의 역할을 수행해야 한다. 국가적 차원의 위험관리는 산업혁명 이후 수많은 산업재해를 겪으면서 제도를 개선해 온 영국의 제도가 많은 시사점을 줄 수 있다. 영국의 국가 적 위험관리 역시 운영수준, 정책수준, 전략수준으로 다음의 그림과 같이 구분된다. 250

277 정책제언 및 결론 제6장 그림 6-1 영국의 국가적 차원의 위험관리 위계 자료 : UK Strategy Unit(2002); 김은성 정지범 윤종설(2011 : 94)에서 재인용 영국의 경우에는 전략, 정책, 운영적 목표를 다음과 같이 정의한다. 전략적(strategic) 목표 : 정부의 대국민 공약 혹은 전체 정부의 국정지표와 같이 정권의 최상 위의 목표. 이 단계의 의사결정은 대부분 정치적 판단에 의해 결정 정책(program) 목표 : 이 전략이 어떤 정책으로 구체화되는 것을 의미. 해당 정책의 의사결정 은 대부분 담당업무를 관할하고 있는 부처 수준에서 이루어짐 운영(project and operational) 목표 : 실제 업무 담당자의 의사결정에 따르며, 정책 운영시에 발생할 수 있는 여러 가지 기술적, 절차적, 인사에 관한 이슈들을 의미 자료 : UK Strategy Unit(2002); 김은성 정지범 윤종설(2011 : 94-95)에서 재인용 이상의 내용을 바탕으로 우리나라의 국가적 차원의 위험관리 체계를 제 시하면 아래의 그림과 같다. 251

278 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 그림 6-2 국가적 차원의 위험관리 체계와 주체별 역할 (2) 각 주체들의 역할 위 그림에서 제시한 각 수준별 주체들의 역할을 정리하면 다음과 같다. 1 청 단위 조직 소방본부, 해양안전본부, 지역 환경청, 노동청, 각종 안전관련 공기업 등 실제 현장에서 각종 물리적 안전점검을 직접 수행하는 조직들을 의미한 다. 이들은 대부분 부처로부터 관련 업무를 위임받은 조직(agency)으로서 분야별 전문성을 바탕으로 업무를 수행하고 있는 소방본부, 해양안전본부, 지역 환경청, 노동청, 각종 안전관련 공기업들을 의미한다. 또한 많은 현 252

279 정책제언 및 결론 제6장 장의 안전점검들이 민간에 위탁된 경우가 있으므로 이들 민간 안전점검기 관들 역시 포괄할 수 있다. 이들은 대부분 현장에서 법에 정의된 법정 안 전점검을 직접 수행한다. 즉, 1차적, 직접적 안전관리는 이들의 몫이다. 2 부 단위 조직 국토부, 환경부, 산업부 등 실제 안전점검을 담당하는 실무조직들은 모두 국토부, 환경부, 산업부 등에 소속되어 있다. 부단위의 조직들은 국가의 전략적 목표를 구체적 정 책 목표로 바꾸어 각종 정책을 수행한다. 국가 안전관리 차원에 있어서도 정책적 수단은 대부분 이들 부단위 조직이 가지고 있다. 또한 부 단위 조 직들은 산하의 실무 안전점검 기관들을 지속적으로 관리하고 감독하여 현 장의 안전점검이 철저하게 이루어지도록 유도할 필요가 있으며, 청 단위 조직들 혹은 법정안전점검을 위탁받아 수행하고 있는 민간기업들의 활동 을 감시하고 만약의 부정행위를 예방할 수 있도록 노력해야 한다. 즉, 2차 적 위험관리의 역할을 담당한다. 3 국민안전처 국민안전처는 청와대 혹은 국무총리실을 대신하여 국가적 안전관리의 전략적 가이드라인을 제공하고, 각 부처들의 안전관리 활동을 지원해야 한 다. 재난 상황에서는 국민들의 직접적 안전 수호자 역할을 해야 하지만, 평상시에는 다양한 안전관리 부처들의 역할을 독려하고 감독해야 한다. 253

280 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 4 국민 일반 국민들 역시 이 국가위험관리 체계의 주요 구성원이다. 국민은 안 전관리의 서비스를 받는 고객이지만, 국가 안전관리를 함께 수행하는 중요 한 주체이다. 국민들은 자신과 주변의 위험요소들을 식별하여 국가에 알려 주고(안전신문고), 국가 및 안전관리기관의 만일의 부정행위를 감시하는 감시자의 역할을 수행해야 한다. 이와 함께 개인과 가족의 안전을 스스로 지키고, 위험에 빠진 이웃을 자발적으로 도와야 한다. (3) 국민안전처의 역할 국가적 위험관리 체계의 원활한 작동을 위해 국민안전처는 각 부처들이 안전관리 정책을 제대로 수립하고 실행할 수 있도록 전략적 가이드라인을 줄 수 있어야 한다. 그리고 부처들이 안전관리를 도외시하고 개발업무에만 집중할 경우에는 이들을 제재할 수 있어야 한다. 이를 위하여 국민안전처 는 각 부처의 안전관리 업무가 어떻게 진행되고 있는지 평가할 수 있는 권 한을 가져야 한다. 세월호 사고 이전까지는 이러한 권한을 재난 및 안전 관리 기본법 (제10조)의 안전정책조정위원회를 통하여 일부 간접적으로 수행할 수 있었으나 이는 매우 유명무실했다. 세월호 사고 이후 개정된 재난 및 안전관리 기본법 에서는 국민안전처 에게 보다 직접적으로 부처업무를 평가할 수 있는 권한을 부여했는데, 이 는 제10조의2(재난 및 안전관리 사업예산의 사전협의 등) 52) 와 제10조의3 52) 재난 및 안전관리 기본법 제10조의2(재난 및 안전관리 사업예산의 사전협의 등) 1 관계 중앙행 정기관의 장은 국가재정법 제28조에 따라 기획재정부장관에게 제출하는 중기사업계획서 중 재난 및 안전관리 사업(국민안전처장관이 기획재정부장관과 협의하여 정하는 사업을 말한다. 이하 이 조 254

281 정책제언 및 결론 제6장 (재난 및 안전관리 사업에 대한 평가) 53) 이다. 아직까지는 관련제도가 입안 된지 얼마 안 되어 실제적 효력이 발휘되고 있다고 보기 어렵지만, 이들 조항은 타 부처 업무를 평가하고 그들의 방향을 유도할 수 있는 매우 강력 한 도구가 될 수 있다. 즉 법 제10조의3의 재난 및 안전관리 사업에 대한 평가 기능을 활용하여 각 부처의 안전관리 사업을 평가하고, 이를 활용하 여 각 부처의 안전관련 예산을 사전에 협의할 수 있다면(법 제10조의2(재 난 및 안전관리 사업예산의 사전협의 등)), 각 부처의 안전관리 업무를 강 및 제10조의3에서 같다)과 관련된 중기사업계획서와 해당 기관의 재난 및 안전관리 사업에 관한 투 자우선순위 의견을 매년 1월 31일까지 국민안전처장관에게 제출하여야 한다. 2 관계 중앙행정기관의 장은 기획재정부장관에게 제출하는 국가재정법 제31조제1항에 따른 예산 요구서 중 재난 및 안전관리 사업 관련 예산요구서를 매년 5월 31일까지 국민안전처장관에게 제 출하여야 한다. 3 국민안전처장관은 제1항 및 제2항에 따른 중기사업계획서, 투자우선순위 의견 및 예산요구서를 검 토하고, 중앙위원회의 심의를 거쳐 다음 각 호의 사항을 매년 6월 30일까지 기획재정부장관에게 통보하여야 한다. 1. 재난 및 안전관리 사업의 투자 방향 2. 관계 중앙행정기관별 재난 및 안전관리 사업의 투자우선순위, 투자적정성, 중점 추진방향 등에 관 한 사항 3. 재난 및 안전관리 사업의 유사성 중복성 검토결과 4. 그 밖에 재난 및 안전관리 사업의 투자효율성을 높이기 위하여 필요한 사항 4 기획재정부장관은 국가재정상황과 재정운용원칙에 부합하지 아니하는 등 부득이한 사유가 있는 경우를 제외하고 제3항에 따라 통보받은 결과를 토대로 재난 및 안전관리 사업에 관한 예산안을 편성하여야 한다. 53) 재난 및 안전관리 기본법 제10조의3(재난 및 안전관리 사업에 대한 평가) 1 국민안전처장관은 매년 재난 및 안전관리 사업의 효과성 및 효율성을 평가하고, 그 결과를 관계 중앙행정기관의 장에 게 통보하여야 한다. 2 국민안전처장관은 제1항에 따른 평가를 위하여 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장 등에 게 해당 기관에서 추진한 재난 및 안전관리 사업의 집행실적 등에 관한 자료 제출을 요청할 수 있다. 이 경우 자료 제출을 요청받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장 등은 특별한 사 유가 없으면 이에 따라야 한다. 3 관계 중앙행정기관의 장은 제1항에 따른 평가 결과를 다음 연도 재난 및 안전관리 사업에 반영하 여야 한다. 4 제1항에 따른 평가의 범위 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 255

282 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 화하는데 많은 도움이 될 수 있을 것이다. 향후 세부적인 제도와 정책 마 련을 통해 관련 업무를 강화할 필요가 있다. 이처럼 국민안전처의 평상시 국가 위험관리는 전략적 수준이 되어야 한 다. 모든 분야의 안전관리를 직접 하겠다는 것은 불가능할 뿐만 아니라 전 체 체계로 볼 때 바람직하지도 않다. 즉, 국민안전처는 3차적 전략적 위험 관리에 집중해야 한다. 이러한 관점에서 본다면 현재 진행되고 있는 재난 및 안전관리 기본법 (제32조)에 따른 정부합동 안전점검 의 운영방식은 바람직하지 않은 것으 로 보인다. 현재 정부합동 안전점검은 안전처 소속 공무원과 각 부처 및 청단위 조직의 전문가를 활용하여 현장의 위험요소를 직접 진단하는 형태 이다. 그런데 이는 조직의 관리 체계상 바람직하지 않으며, 그 실효성 또 한 낮은 것(수박 겉핥기)으로 보인다. 오히려 안전점검의 중복 논란을 가 중시켜 국민안전처의 이미지를 나쁘게 할 가능성도 있다. 따라서 향후 정 부합동 안전점검은 현장에 대한 직접 진단은 지양하고, 안전점검 기관들의 부정행위나 업무태만을 감독하는 형태로 바뀌어야 한다. 이와 같이 점검기관들을 점검하는 것은 통제의 통제 혹은 이중적 내 부 통제 로 볼 수 있다(김은성 정지범 윤종설, 2011 : 139). 즉, 현재 1차 적 안전점검 기관들 사이에서 발생하는 부정행위, 담합, 부실점검의 문제 는 원칙적으로 해당 부처가 관리감독을 해야 하지만, 이 기능이 지금까지 는 효과적이지 않았기 때문에 이들 통제기관을 다시 통제하는 통제의 통 제 가 필요하다는 것이다. 이는 ERM(Enterprise Risk Management) 분 야에서 이야기 하는 3중 방호(3 line defence)의 원칙으로 볼 수 있다(김 은성 정지범 윤종설, 2011 : 139). 즉, 보다 높은 안전성의 확보를 위해 1 256

283 정책제언 및 결론 제6장 차적 점검(현장, 물리적 점검), 2차적 점검(1차 점검기관을 부처에서 관리 감독), 3차적 점검(1,2차 점검기관에 대한 감사)을 통한 안전관리를 보다 치밀하게 하자는 것이다. 국민안전처는 여기서 3차적 안전점검기관으로서 감사기관의 역할을 수행하 는 것이다. 현행 국민안전처와 그 소속기관 직제 에서는 이미 국민안전처의 이러한 역할 수행을 위한 제도적 기반이 마련되어 있다. 바로 제9조에 따른 안전감찰관 제도의 운영인데, 안전감찰관은 소속 기관에 대한 감사, 진정 및 비위사항의 감찰 활동 및 조사 처리, 안전 및 소방분야 특별사법경찰제도의 운영 등을 수행할 수 있다. 이에 따르면 국민안전처 안전감찰관은 소속 기관의 안전점검 행태를 감찰할 수 있는데, 이에 따라 2015년 5월, 6월에는 다중이용시 설 및 판매시설에 대한 안전점검을 수행하기도 했다. 그런데 이러한 3차적 안전점검 기능(감사기능)이 국가적 차원에서 제대로 작동하기 위해서는 안전감찰의 범위를 소속기관 만으로 한정하기보다는 타 부처의 안전 관련 업무까지 확장시키는 것을 고려할 필요가 있을 것이다. 2) 규제개혁과 안전관리 제도의 수립보다는 관리가 중요 박근혜 정부는 규제개혁을 매우 강조했다. 2014년 3월 20일에는 대통령 이 직접 규제개혁장관회의 및 민관합동 규제개혁 점검회의를 끝장토론식 으로 주재했고, 이를 지상파 방송3사와 인터넷 등을 통해 생중계했다. 하 지만 4월 16일 세월호 사고가 터진 뒤에는 국민의 생명과 재산을 지키고 자 하는 안전관련 규제의 경우에는 규제완화를 예외 하는 착한규제 라고 강조하기도 했다. 257

284 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 우리나라에서 끊임없이 발생하고 있는 대형사고들을 볼 때 우리나라의 안 전규제는 완화보다는 강화가 필요한 것처럼 보인다. 그러나 앞서의 분석에 서 제시한 바와 같이 관리가 안 되는 제도와 규제들은 오히려 규제의 위반 이 정상적인 것 처럼 보이게 만들어 국민들의 안전불감증을 더욱 강화시킬 수도 있다. 따라서 안전 분야에서도 양적인 규제강화보다는 쓸데없는 규제 는 제거하고, 관리가 안 되는 규제는 실질적 단속 및 관리를 강화하여 실효 성 있는 규제로 바꾸어야 한다. 즉, 무조건적인 규제 강화, 규제의 양적 증 대보다는 규제 효율화, 규제 실효화, 규제 품질의 강화가 필요한 것이다. 이를 위해서 국민안전처는 다음과 같은 원칙에 따라 안전규제들을 분류하 고 분석을 수행할 필요가 있다. 즉, 제도가 없어서 사고가 발생하는 제도적 사각지대, 제도는 마련되었지만 지속적 관리가 부족한 관리의 사각지대, 이와 함께 더 이상 규제로 쓸모가 없거나 오히려 제반 안전관리에 오히려 악영향을 줄 수 있는 규제 개혁 대상 을 구분하여 관리할 필요가 있을 것이다. 표 6-1 안전규제의 관리 방법 분류 내용 예시 제도적 사각 지대 각종 신종레저 관련 법과 제도가 마련되지 않았기 소규모 공연장 때문에 사고가 발생하는 분야 쪽방촌 등 비주택 안전관리 등 관련 법과 제도는 수립되어 있으나 실효화가 스쿨존 교통위반, 유아용카 단속 등 제대로 관리되지 않아 실 필요한 규제 시트 미사용 관리의 효성이 없는 규제 사각지대 더 이상 관련 안전문제가 존재하지 사이버 보안을 위한 Active X 더 이상 않거나 오히려 관련 규제로 인하여 의 사용, 금융거래시 공인인 쓸모없는 규제 위험성이 증가하는 경우 증서 사용 등 잘 관리되고 있는 규제 제도도 수립되어 있고, 관리도 잘 되는 착한 규제 258

285 정책제언 및 결론 제6장 특히 제도는 마련되어 있으나 관리가 되지 않은 관리의 사각지대 에 있 는 안전규제들은 조속히 실효화 방안을 마련해야 한다. 그러나 단속 강화 등 관리 효율화를 위해서는 단속 인력 확보 등 예산과 인력이 필요한 경우 가 많다. 예를 들어 스쿨존 단속 같은 경우에도 현재의 경찰력을 가지고는 제대로 된 단속이 어려운 것이 사실이다. 따라서 방범용으로 마련되어 있는 학교 앞 CCTV를 주정차 단속에 함께 사용하는 방안, 안전 및 소방분야 특별사법경찰제도를 이용하여 녹색어머 니회 등 민간 자율봉사조직에 단속권을 주는 방안 등 다양한 아이디어를 활용하여 실효적 단속을 강화할 필요가 있을 것이다. 3) 안전규제 마스터플랜 도입 필요 앞서 살펴본 바와 같이 땜질식 규제 강화로는 안전사각지대의 문제를 근본적으로 해결할 수 없다. 그렇다고 해서 갑자기 강한 규제를 도입하는 것도 시장의 상황을 볼 때 쉽지 않은 일이다. 샌드위치패널의 예를 들어 보자. 2015년 1월 발생하여 5명이 사망한 의정부 아파트 화재 사고 역시 샌드위치패널의 일종인 드라이비트가 문제였던 사고였다. 사고 이후 건물 외벽을 불연성 마감재료로 처리해야 한다는 목소리가 높았지만 현재의 건 설업계 사정을 고려하면 이를 갑자기 시행하기에는 많은 어려움이 있었다. 샌드위치패널은 단열성이 우수하며, 시공이 편리하고, 특히 가격이 저렴하 기 때문에 건설업계에서는 반드시 필요한 재료이며, 이를 갑자기 제한한다 는 것은 업계 전체의 강력한 반발을 불러일으킬 수 있었기 때문이다. 결국 국토부는 불연성 외벽 마감재료 사용 대상 건축물을 기존의 30층 이상에 259

286 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 서 6층 이상으로 하는 시행령개정안을 마련했다. 그러나 이 역시 기존 건 축물에는 해당되지 않는다. 업계의 반발을 고려하면서도 장기적 안전성 확보를 위해서는 안전규제 마스터플랜을 수립하고 점진적으로 규제를 강화하는 방안을 활용하는 것 이 바람직하다. 사고가 일어나고 나서야 땜질식으로 조금씩 고치기보다는 장기적 안전규제 강화의 청사진을 제시하고, 이를 산업계와 학계, 그리고 일반시민들에게 홍보하고 의견을 청취하면서 사회적 합의를 이룰 필요가 있다. 그리고 향후 규제가 어떻게 강화될 것인지를 알려주는 이른바 규제 예고제 를 시행하는 것이 바람직하다. 특히 샌드위치패널과 같이 전체 건설업계에 엄청난 영향을 미칠 수 있 는 사안의 경우에는 기업들이 충분히 사전에 준비할 수 있도록 5년 혹은 10년간의 예고 기간을 주는 것이 필요하다. 이 기간 동안 기업들은 샌드위 치패널을 대체할 수 있는 새로운 소재를 찾기 위해 노력을 기울일 것이고, 관련 소재업체들의 경우에는 기업들이 사용가능한 새로운 대체소재 개발 을 통해 경제발전 및 수출 경쟁력 확보에 기여할 수도 있을 것이다. 그리 고 충분한 기간을 준 뒤에는 신축 건물뿐만 아니라 기존 건축물에도 관련 법을 적용할 수 있도록 제도를 개선하는 것도 바람직하다. 4) 공익신고 기능의 활성화 그 동안의 공익신고가 효과적이지 못하다는 비판을 많았다. 특히 내부 고발자의 신원을 보호해주지 못했고, 그들이 받을 수 있는 만약의 피해에 대한 보상도 부족하다는 의견이 많았다. 260

287 정책제언 및 결론 제6장 최근(2015년 9월 11일) 공익신고자 보호법 시행령 개정안이 입법 예고되 면서 전반적 제도의 실효성을 높일 수 있는 조건이 성숙되고 있다. 이 개정안 에 따르면, 내부 고발자, 즉 내부 공익신고자 조항이 신설되고 이들에 대한 보호 및 신고활성화 조치 54) 가 강화되었다. 또한 공익신고 대상 법률을 180 개에서 279개 법률로 확대 하고, 권익위의 보호조치 결정을 이행하지 않은 경우 이행강제금을 부과 하고, 보상금 지급 대상을 내부 공익신고자로 제 한 55) 하고, 포상금(최대 2억) 제도 신설 56) 했다(국민권익위원회, 2015). 그러나 이러한 개정안의 경우에도 안전관련 내부 고발의 경우에는 보상 금을 받기가 어렵다. 안전 관련 고발의 경우 새 시행령에서 지정한 벌금, 과태료, 과징금 부과로 인한 국가 지자체의 수입 증대 가 그다지 많지 않 을 가능성이 있다. 만일의 사고를 예방하여 많은 생명을 구할 수 있는 신 고라 할지라도 그로 인한 국고 수입 증대가 미미하다면 제대로 된 보상을 할 수 없을 것이다. 그런데 내부 고발자들의 경우 조직에서 배반자로 낙인 찍혀 제대로 된 직장생활을 하기 힘들다는 점을 고려하면, 이들에 대한 포 상금을 대폭 증가시키는 것이 바람직할 것이다. 또한 현행 제도에서처럼 법률을 나열하는 형태로 공익침해행위를 규정 할 것이 아니라 어떠한 법 위반이더라도 공익을 증진시켰다고 판단될 경 54) 내부 공익신고자에 대해서는 외부 신고자와 달리 공익침해행위가 발생하였다고 믿을 합리적인 이유 를 가지고 신고한 경우에는 실제 공익침해행위가 발생하지 않았더라도 보호할 수 있는 특별보호조치 가 가능해진다 (국민권익위원회, 2015). 55) 내부 공익신고자에 대한 보상을 강화하기 위해 보상금 상한액을 현행 10억 원에서 부패신고 보상금 과 같게 20억 원으로 상향 (국민권익위원회, 2015). 56) 외부 신고자를 보상금 지급 대상에서 제외하는 대신 공익 증진에 기여한 경우 포상금을 지급할 수 있도록 규정 하고, 벌금, 과태료, 과징금 부과로 인한 국가 지자체의 수입 증대 등을 포상금 지급 사 유로 추가 했음 (국민권익위원회, 2015). 261

288 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 우를 포괄적으로 인정하는 포괄주의 도입 및 변호사를 통한 대리신고 제도 를 도입하여 신고자의 신분 보장을 강화해야 한다는 주장도 있다(참 여연대, 2015). 앞서 제시한 고리원전 블랙아웃 사례와 같이 기술적 전문 성 및 네트워크가 좁고 강한 집단의 경우에는 이러한 대리신고 제도가 특 히 유용할 수 있다. 좁고 강한 전문가 네트워크의 경우에는 아무리 보호 조치가 철저하다 하더라도 그 고발자가 누구인지 예측이 쉬운 경우가 많 다. 따라서 보다 적극적인 보호조치로서 대리신고 제도의 도입을 통해 정 부의 내부 공익신고자 보호 의지를 보여 줄 필요가 있다. 마지막으로 공익 신고자에 대한 면책 제도의 적극적 도입이 필요하다. 안전관리에서 중요한 것은 사람에 대한 처벌이 아니라 위험요소의 식별이 다. 내부적 공익신고자의 경우에도 해당 조직에 참여하면서 알게 모르게 업무 관련 불법행위를 저질렀을 가능성이 매우 높다. 이러한 경우 신고자 는 본인에 대한 처벌이 두려워 조직적 은폐에 가담하고 입을 닫을 가능성 이 높다. 따라서 신고자에 대해서는 처벌을 면책해주는 면책제도를 적극적 으로 활용하는 것이 필요하다. 이미 공익신고자보호법 제14조에는 공익 신고와 관련한 신고자의 위법행위에 대한 형이나 징계를 감경하거나 면제 할 수 있는 조항을 두고 있다. 최근의 개정안에서는 징계뿐만 아니라 과징 금, 자격정지 등 행정처분도 감면할 수 있도록 조항을 수정했다. 5) 인센티브 중심의 위험 식별 제도의 도입 문제는 처벌이 아니라 안전의 확보이다. 지금까지 우리나라는 대형 사고가 발생할 때마다 책임자 처벌을 강조해왔 262

289 정책제언 및 결론 제6장 다. 이 과정에서 현장의 작업자와 중간관리자에 대한 처벌은 꾸준히 강화되어 왔지만 이 때문에 사고의 발생률이 크게 줄어든 것처럼 보이지는 않는다. 예를 들어 원자력발전소의 경우 발전소 직원들의 부정행위에 대한 처벌 수위 를 꾸준히 높여 왔지만, 그 결과로 나타나는 것은 부정행위 예방이라기보다는 조직적 은폐였다. 2012년 2월 9일 발생한 고리 원자력발전소 1호기의 블랙아 웃 사건은 이러한 조직적 은폐의 대표적 사례이다. 그런데 이러한 조직적 은폐는 처벌을 못해서 문제라기보다는 밝혀져야 할 위험마저 함께 은폐되기 때문에 더욱 큰 문제일 수 있다. 다시 한번 강조하지만 문제는 처벌이 아니라 안전의 확보이고, 따라서 처벌과 위험요인 식별은 분리될 필요가 있다. 위험이 발견되면 처벌을 받기보다는 적극적 위험 발굴에 대여 상을 받 을 수 있는 인센티브 중심의 안전관리의 도입을 고려할 수 있다. 즉, 위험 의 식별과 개인의 처벌을 분리하여 위험식별 중심으로 안전관리 문화를 바꾸어 가는 것을 생각해 볼 수 있다. 이미 이러한 문화적 전환을 통한 성공사례들을 확인할 수 있다. 김은성 정 지범 윤종설(2011)은 우리나라 주요 공공기관들의 위험관리 실태를 점검하면 서 이러한 인센티브 위주 접근의 성공사례들을 소개하고 있다. 예를 들어, 한국공항공사는 매년 KAC 위험보고 King 포상을 실시하는 인센티브 위주 의 접근을 하고 있다. 이는 잠재적 위험요인의 발굴 보고 등 안전관리활동에 크게 기여한 소속팀을 선정하여 포상 을 하는 방식으로 여기서 심사대상은 통합안전관리시스템(SMS)에 등재되는 위험보고건수를 기준으로 선정 했다 (김은성 정지범 윤종설, 2011 : 204). 또한 한국수자원공사는 위험식별 관련 하여 면책제도를 운용한 일이 있다. 해당부서에서 자율적으로 취약시설물과 관련하여 목록을 제출 하고, 이를 감사부와 협의하여 면책을 하되 향후 위험 263

290 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 시설이 발굴되면 책임을 묻는 방식 이었다(김은성 정지범 윤종설, 2011 : 200). 이는 자신들이 담당하는 시설에 위험요인이 있다 하더라도 문책을 받을 까 두려워 은폐시킨 위험들을 발상의 전환을 통해 발굴하기 위한 제도였다. 이 제도를 통해 수자원공사는 총 158건의 취약시설물을 찾아냈다고 한다(김 은성 정지범 윤종설, 2011 : 200). 6) 미래형 위험의 조기경보 기능과 사전예방원칙의 적용 (1) 미래형 위험의 탐색과 조기경보 앞으로는 미래의 불확실한 위험에 대한 사전탐색과 이를 통한 조기경보 (early warning) 기능을 확보할 수 있는 방안의 마련이 필요하다. 세월호 이후 국민안전처 산하에 구성된 특수재난실이 이러한 역할을 수행하기에 적합한 것으로 판단된다. 국민안전처와 그 소속기관 직제 제5조 제5항 특수재난실의 사무분장에 따라, 특수재난실은 국내 미발생 대형재난의 해 외사례분석 및 대응정책 발굴, 대형복합재난 가능성 예측 및 개별 재난 대응주체간의 협업체제 구축 등의 역할을 담당하고 있다. 따라서 특수재난실은 싱가포르의 RAHS 및 영국 환경스캐닝 기능을 벤 치마킹하여 환경스캐닝을 통한 미래 위험식별에 노력을 기울일 필요가 있 을 것이다. 이 연구에서는 특수재난실의 환경스캐닝 방법론으로서 영국 내 각부(Cabinet Office)에서 활용하고 있는 국가위험평가제도(National Risk Assessment; NRA)의 도입을 권고한다. 또한 미래형 재난이 과학기술의 발전과 깊은 관련을 가질 수밖에 없다는 점을 고려하여 국민안전처와 과학기술부 사이에 협력관계 수립에 노력할 필 264

291 정책제언 및 결론 제6장 요가 있다. 현재 과학기술이 사회에 미치는 영향에 대하여 분석하는 기술영 향평가의 활용도를 제고할 필요가 있다. 향후에는 기술영향평가 과정에 국 민안전처 특수재난실이 참여할 수 있도록 협력 관계를 구축하고 기술영향평 가 결과를 특수재난실 업무에 반영하는 방안의 마련이 필요하다. 영국 정부의 미래 위험 분석 및 평가는 크게 공개와 비공개 과정으로 나눌 수 있다. 국가위험평가 (National Risk Assessment; NRA)는 비공개(confidential)로 진행된다. NRA는 향후 5년 내에 영국과 영국 국민들이 경험할 수 있는 심각한 비상상황(significant emergency)을 예측하기 위한 작업이다. NRA의 분석에 따른 예상 위험 발생에 따른 피해의 크기와 영향력 등은 중앙정부 및 지방정부의 계획 수립에 도움이 될 수 있도록 비밀리에 전달된다. 그리고 국가복원력계획가설(National Resilience Planning Assumptions; NRPAs)는 NRA의 결과를 활용하여 작성된다 57). 여기서 위험의 분석은 어떤 위험으로부터 발생할 수 있는 최악의 상황에 대한 피해의 심각성 (severity)과 발생가능성(likelihood)을 예측하는 방식으로 진행되며, 이 과정을 통하여 위험들을 비교하고 우선순위를 선정 한다(김은성 정지범 윤종설, 2011 : 98). 영국에서의 위험관리 과정은 일반적으로 ISO 표준을 따르는데 아래의 그림은 런던에서 런던이 경험할 수 있는 위험을 식별하고, 평가한 후, 등록한 것(community risk register)의 사례이다. 자료 : 정지범 염철호 외. (2015). 57) 265

292 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 (2) 사전예방원칙의 적용 사전예방원칙에 대한 국가적 원칙의 수립도 필요하다. 지금까지와 같이 위험하다는 증거가 없다면 사용을 허가하기 보다는 안전하다는 사실이 증명되지 않는다면 사용을 금지하거나, 잠정적으로 유보 할 수 있어야 한 다. 그리고 이러한 원칙에 따라 이 연구에서 제시한 사전예방원칙의 도구 로서 정보 공개, 기술적 강요, 행정적 강제 및 인센티브, 잠정적 연기, 완 전한 금지 등의 제도를 효과적으로 활용할 수 있어야 한다. 가습기살균제와 같이 인간의 폐에 직접 흡입될 가능성이 있는 물질은 출시 전에 안전성이 완전히 증명되기 전까지는 출시를 잠정적으로 연기시 킬 수 있어야 한다. 예를 들어 이 연구에서 논의한 미래형 기술로서 무인차와 드론같은 경 우에는 해당 기술들이 산업과 경제에 기여하는 효과가 매우 크지만 테러 에 활용될 수도 있고, 프라이버시 침해 우려가 있다는 점을 고려하여 사전 예방적인 규제가 필요하다. 무인차의 경우에는 안전성이 완전히 증명되기 전까지는 잠정적 연기 를 할 수도 있겠고, 미국과 같이 무인차에 만약의 사태를 대비한 안전요원을 탑승하도록 행정적 강제 를 할 수도 있을 것이 다. 또한 드론의 경우에도 테러 및 프라이버시 침해를 우려하여 킬스위치 (Kill switch) 형태의 기술적 강요 를 할 수 있어야 할 것이다. 정보공개 제도의 적극적 활용도 매우 중요하다. 앞서 설문조사에서 제 시한 GMO 식용유 사례에서 우리나라 국민들은 자신들이 먹고 있는 식용 유가 GMO 재료로 만들어졌는지에 대한 사실조차를 알 수가 없는 상황이 다. 반면 쇠고기의 경우 원산지표시제를 통하여 소비자가 위험하다고 생각 266

293 정책제언 및 결론 제6장 되는 식품은 스스로 피할 수 있는 기회를 주고 있다. 그리고 이렇게 정보 가 공개되면서 그 위험성은 가격에 반영되고 있다. 이미 사회적으로 이러한 요구가 많다. 2013년 경제정의실천시민연합은 GMO 표시현황 실태조사 보고서를 통해 원재료, 성분의 안전성 등의 논 란은 차치하고 이미 제품에 포함된 재료에 대해서는, 소비자의 알 권리를 보장하고 선택권을 보장하기 위해 GMO 포함여부를 포함한 모든 정보를 명확하게 표시하는 방향으로 개선되어야 한다 고 주장했다(경제정의실천 시민연합, 2013; 정수영, 2014에서 재인용). 한국소비자원에서도 유전 자변형 DNA, 단백질 검출여부와 상관없이 GMO를 원료로 사용한 모든 식 품은 유전자변형식품표시 의무화 사용 함량과 상관없이 원재료 전 성분 을 GMO 표시대상으로 확대 전 세계적으로 유통 가능한 모든 GMO 작 물로 표시대상 확대 등 을 건의하고 있다(한국소비자보호원, 2014; 정수 영, 2014에서 재인용). 앞으로는 GMO뿐만 아니라 다양한 위험요소에 대 하여 국민 알권리 차원 및 소비자 선택권 보호를 위하여 사전예방적 정보 공개를 확대해야 할 것이다. 2. 사회 문화 혁신을 위한 거시적 제언 개인이 아니라 조직과 사회가 문제이다. 개인의 실수나 부정행위 때문에 발생하는 사고가 사실은 조직과 사회에 서 누적되었던 문제들이 배양(incubation)되어 사고로 발전한 것일 수가 267

294 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 있다. 따라서 개인에 대한 처벌을 강화하고 개인의 행위를 교정하는 것은 중장기적인 사고 예방에 큰 도움이 되지 않는다. 보다 근본적인 문제는 조 직과 사회, 그리고 문화에 혁신( 革 新 )이다. 하지만 조직과 사회, 문화에 대 한 혁신은 말처럼 쉬운 것이 아니다. 사회 구성원들 사이의 충분한 숙의와 합의를 통한 대타협과 이를 바탕으로 한 제도화가 필요하며, 이를 문화로 성숙시킬 수 있는 시간이 필요하다. 여기서는 사고의 원인을 개인에게 전 가시키기만 하고 조직의 변화를 이끌지 못하는 현재의 사회 문화 혁신을 위한 장기적이고 거시적인 제도개혁 방안들을 제시한다. 1) 재난과 사고에 대한 기업의 책임 강화 세월호 사고 이후 다중인명피해에 대한 처벌을 강화하기 위한 다양한 논의들이 있었다. 가장 대표적인 것으로는 법무부가 발표한 다중인명피해범죄의 경합범 가중에 관한 특례법안 이다. 이 법안은 세월호 사고와 같은 다중인명피해 사고가 그 동안 계속 발생했음에도 그 책임에 상응하는 처벌을 이루지 못해 왔기 때문에 유사한 사고가 반복되었고, 이 문제의 해결을 위해서는 보다 엄정한 형 집행이 필요하다는 것이 핵심이다(법무부, 2014). 구체적으로 이 법을 통하여 다중인명피해를 발생시킨 범죄에 대해서는 각 죄에서 정한 형 의 장기 또는 다액을 합산하여 가중 처벌 하여 최대 100년의 유기징역 또는 유기금고의 선고 가 가능하도록 하겠다는 것이다(김재윤, 2014 : 204). 그러나 이렇게 개인에게 책임을 떠넘기는 방식의 제도 개선을 통하여 우 리 사회에서 발생하는 재난을 효과적으로 예방할 수 있을지는 미지수이다 268

295 정책제언 및 결론 제6장 (김재윤, 2014). 이 연구에서 지속적으로 강조한 바, 개인의 과실과 부정행 위는 조직과 사회를 통해 유도되고 강화되어 왔는데 이러한 문제를 도외시 하고 개인의 잘못만 강조하는 것은 책임 떠넘기기 이자 희생양 만들기 일 수 있기 때문이다. 더구나 단순히 개인에 대한 처벌 강화를 통해서는 조직 과 사회에 숨어있는 다양한 안전사각지대를 발굴하기도 이를 개선하기도 어 려울 것이다. 따라서 이제는 개인이 아니라 회사 등 조직을 처벌하고 이를 통해 조직과 사회의 제도와 문화를 고치기 위한 노력이 필요하다. 이를 위 한 대안으로 제시되는 것들이 기업살인법 이나 징벌적 과징금 제도이다. (1) 기업살인법(기업과실치사법) 우리나라에서는 기업 등 법인에 대한 형법 적용이 되지 않기 때문에 조직에 대한 처벌이 매우 어렵다. 하지만 영국, 캐나다, 호주 등 영미법 계 국가들의 경우에는 법인에 대한 형사처벌을 제도화하여 사고에 대한 조직의 책임을 묻고 있다. 대표적인 제도가 2007년 영국에서 도입한 기 업살인법 (Corporate Manslaughter and Corporate Homicide Act 2007) 58) 이다. 영국에서 기업의 형사책임에 대한 본격적인 논의는 Herald of Free Enterprise호 전복사고 59) 에 의해 촉발되었다. 당시 Herald of Free 58) 우리나라에서는 기업살인법 이란 용어가 이미 널리 쓰이고 있어 이 보고서에서는 이 용어를 사용했 지만 보다 정확한 번역은 기업과실치사법 이다(김종구, 2014a). 김종구(2014a : 70)는 영미의 커먼 로 하에서 살인죄(homicide)는 일반적으로 murder와 manslaughter로 구분된다. murder는 first degree murder(계획적 살인)와 second degree murder(사전에 계획되지 않은 고의에 의한 살인)로 나뉘며, manslaughter는 voluntary manslaughter(흥분 상태하의 충동적 살인)와 involuntary manslaughter(과실치사)로 나뉜다. 이렇게 본다면 Corporate Manslaughter Act는 기업과실치사법으 로 번역하는 것이 더 정확한 것으로 보인다 고 주장했다. 269

296 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 Enterprise호의 부갑판장(assistant boatwain)이 뱃머리 문을 닫지 않은 것이 사고의 직접적인 원인으로 밝혀졌으나, 당국의 조사 결과 상급관리자 의 지휘 감독 체계, 기업문화와 같은 구조적인 문제가 더 큰 문제로 지적 되었다. 이러한 결과를 바탕으로 선박회사(P&O European Ferries)에 형 사책임을 물어야 한다는 기업의 형사책임 여론이 대두되었으나, 당시에는 동일성이론에 따라 기업의 경영진이나 상급관리자에게 사고에 대한 직접 적인 책임이 있다는 것을 입증하는데 어려움이 있었다(김종구, 2014a). 이 런 과정을 통하여 기업의 형사책임에 대한 논의가 활발히 진행되었고, 1997년 노동당 정권이 입법을 약속하였으며, 오랜 논의를 거쳐서 2007년 기업살인법 이 제정되었다. 기업살인법 의 도입으로 가장 크게 달라진 것은 과거 동법의 도입 이 전에는 동일성이론에 따라 경영진이 현장 업무 담당자들의 주의의무 위반 을 알고 있을 때만 기업에 형사책임을 물을 수 있었다면, 기업살인법 은 초점을 기업조직체의 관리 또는 운영체계가 주의의무 위반을 막을 수 있 었는지에 두고 있다. 즉, 조직의 관리 및 운영체계가 적절한지 여부가 기 업살인죄 인정의 핵심 판단요소가 되는 것이다(김종구, 2014a). 기업살인법 은 모든 사고를 대상으로 하며, 처벌의 대상은 기업, 정부 (부처의 서비스), 경찰(수용자, 구금자 등), 사업주 단체, 노동조합 등이 며, 개인은 대상이 되지 않는다. 사람의 사망을 유발한 사고 중에서 사망 자에 대해 해당 조직의 관리의무에 중대한 위반이 있고, 고위 경영진(의사 59) 1987년 3월에 발생하여 승객과 승무원 193명이 사망한 사건으로 벨기에에서 영국으로 향하던 Herald of Free Enterprise호가 항구를 떠나자마자 전복되어 발생한 사고이다 ( 2015년 5월 29일 접속). 270

297 정책제언 및 결론 제6장 결정, 실질적 관리, 구성)에 의해 조직이 관리, 구성되는 방식으로 사망이 유발되고 그에 대한 중대한 위반이 있는 경우 법이 적용된다. 벌금에는 상 한선이 없으나 의회의 지침에 따르면, 일반적인 경우 기업 연 매출의 5 10% 범위이고, 악의적인 경우에는 10% 이상이 되고 있다. 실제 영국에서 기업살인법 이 적용된 사례를 살펴보면, 2011년 처음으 로 Cotswold Geotechnical Holdings(CGH)라는 기업에 유죄가 선고되었 다. CGH에서 일하던 지질학자가 작업 중 3.8m 깊이의 구덩이에서 지반침 하로 인하여 질식사하는 사고가 발생하였는데, 건강 및 안전에 관한 CGH 의 내부지침에는 구덩이의 깊이가 1.2m 보다 깊을 경우에는 말뚝이나 지 지대를 사용하여야 한다고 되어 있었고, 구덩이 속에서 누군가가 작업을 한다면 지상에서 감시를 해야 하는 사람을 두어야 한다고 되어 있었음에 도 불구하고 이러한 규정들이 지켜지지 않았음이 밝혀졌다. 따라서 법원은 사업장의 시스템이 전체적으로 불필요하게 위험한 것으로 판명 되었다는 이유로 CGH에게 연매출의 250%에 해당하는 한화 기준 약 6억7천3백만 원의 벌금을 선고하였다(김재윤, 2014 : 199). 그 외에도 북아일랜드의 JMW Farms Ltd가 기업과실치사죄 유죄를 선고 받았는데, 2010년 회사 가 운영하는 돼지사육농장에서 일하던 근로자가 리프트에서 떨어진 금속 쓰레기통에 맞아 사망하는 사고가 발생하였다. 2012년 법원은 회사에게 연매출의 18%에 해당하는 한화 기준 약 3억2천8백만 원의 벌금을 선고하 였다(김재윤, 2014 : 199). 271

298 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 (2) 징벌적 과징금, 징벌적 손해배상 제도 일반적으로 과징금이란 행정청이 일정한 행정상의 의무를 위반한 자에 게 부과하는 금전적 제재 이다 60). 징벌적 과징금 제도 61) 란 징벌적 손해배 상제도의 일종으로 예방적 효과의 강화를 위하여 유사한 불법행위의 재발 을 억제하기 위해 고액의 배상을 치르게 하는 데 그 목적이 있다 (배병호, 2013 : ). 징벌적 손해배상은 전통적으로 고의에 의한 불법행위 를 대상으로 했지 만, 중과실에 의한 불법행위와 엄격책임주의에 의한 불법행위에도 확대 적용되고 있다(정하명, 2013 : 125). 징벌적 손해배상은 특히 미국에서 확 고히 자리 잡았다고 볼 수 있는데(정하명, 2013), 실제로 이 제도가 적용 된 다양한 사례들이 존재한다. 대표적인 사례로는 뜨거운 커피로 화상을 입은 사건에 64만달러를 배상한 1994년 맥도날드 사례, 석면 노출 작업장 운영에 따른 피셔와 존스맨빌(Fisher v. Johns-Manville Corp., 1986년) 판결(2십4만불의 징벌적 배상) 등을 들 수 있다(정하명, 2013). 특히 피셔 사건의 피고였던 석면회사 존스맨빌(Johns-Manville)은 동업종 최대회사 였지만 징벌적 손해배상소송을 못 견디고 1982년에 파산 하고 말았다(정 하명, 2013 : 126). 우리나라에서도 최근 징벌적 과징금 제도의 도입이 늘고 있는 것으로 보인다. 구미 불산가스 누출사고, 가습기 살균제 피해사고 등 화학물질로 60) 박문각 시사상식사전 ( 61) 징벌적 손해배상제도는 민사법의 일반원칙에 따라 인정되는 전보적 손해배상(Compensatory damages)외 에 별도의 고액의 손해배상을 부과하는 것으로 일반적으로 징벌(punishment)과 억제(deterrence)의 기능을 가진다 (정하명, 2013 : 123). 272

299 정책제언 및 결론 제6장 인한 대형 사고가 계속해서 발생하면서, 화학물질 관리에 대한 중요성이 부각되었고, 기존의 유해화학물질관리법 이 징벌적 성격을 띤 화학물질 관리법 으로 개정되었다(정인준, 2014). 화학물질관리법 은 화학사고의 발생으로 인하여 사상자가 발생할 경우 징벌적 과징금을 부과할 수 있음 을 규정하고 있다. 화학물질관리법 상 징벌적 과징금은 법 제36조 제2항 62) 에서 규정하고 있는데, 법 제35조 제2항 63) 의 영업정지 처분에 갈음하여 해당 사업장 매 출액의 100분의 5 이하의 과징금을 부과할 수 있다 고 규정되어 있다. 화학물질관리법 의 과징금 규정과 관련한 하위법령의 입법을 두고, 5%의 과징금은 기업의 존폐에 영향을 미칠만큼 지나치게 과하다 는 입장 의 산업계와 화학물질 규제를 강화하려는 법안의 취지를 지켜야 한다 는 입장의 야권 64) 및 환경 시민단체가 첨예하게 의견 대립을 하였는데, 최종 적으로 공표된 화학물질관리법 시행령 제14조는 과징금의 부과기준(산 정기준)을 별표1 에 따라 영업정지 1일당 연간 매출액의 3,600분의 1(단 일 사업장을 보유한 기업의 경우 연간 매출액의 7,200분의 1) 로 규정하였 다. 문제는 부과기준에 있다. 화학물질관리법 시행규칙 제40조는 영업정 62) 화학물질관리법 제36조(영업정지 처분을 갈음하여 부과하는 과징금 처분) 1 환경부장관은 유해화학물질 영업자에 대하여 제35조제2항에 따라 영업정지를 명하여야 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업정지 처분을 갈음하여 해당 사업장 매출액의 100분의 5 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 단일 사업장을 보유하고 있는 기업의 경우에는 매출액의 1천분의 25를 초과하지 못한다. 63) 화학물질관리법 제35조(유해화학물질 영업허가의 취소 등) 2 환경부장관은 유해화학물질 영업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 영업허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 26. 업무상 과실 또는 중대한 과실로 화학사고가 발생하여 사상자가 발생하거나 환경부령으로 정하는 기준에 따른 재산 환경에 영향이 발생한 경우 64) 당초 환경노동위원회의 원안은 6개월 영업정지에 갈음하는 과징금은 전체 매출액의 10% 해당하는 액수였다 (주문정, 2013). 273

300 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 지 등과 관련된 행정처분의 개별기준을 규정하고 있는데, 사실상 이 기준 이 완화되었기 때문이다. 화학물질관리법 시행규칙 별표 7에 따르면, 업무상 과실로 인한 화학 사고가 발생 시 사망자가 1명 이상 발생한 경우에도 1차 위반일 경우에 내 려지는 행정처분은 경고 에 불과하고, 업무상 중대한 과실인 경우에는 동 일한 사안에 대해 내려지는 1차 행정처분은 영업정지 15일 에 불과하다. 또한 화학물질관리법 제45조에 따라 화학사고조사단 이 실시한 영향조사 결과에 의해 사업장 밖의 피해금액이 1억원 이상인 경우, 업무상 과실에 의한 사고일 때의 1차 행정처분은 피해금액 1억 원당 영업정지 1일(최대 30일), 업무상 중대한 과실에 의한 사고일 때의 1차 행정처분은 피해금액 5천만 원당 영업정지 1일(최대 90일)이다. 그러나 사업장 밖의 피해에 대 한 화학사고조사단 의 판단에 따라 행정처분 감경이 가능하기 때문에 법 에 의해 규정된 과징금이 사실상 징벌적 배상 이라고 보기 어렵다는 주장 도 있다(신준섭, 2014). 앞서 살펴본 화학물질관리법 이나 가습기 살균제 피해사고의 경우처 럼, 국내에서는 징벌적 과징금이라고 하기에는 징벌적 성격이 약한 경우 가 많고, 제도적 미비로 인하여 본질적인 사안에 대해서 징벌적 책임을 물을 수 없는 경우도 있다. 기업살인법 제정 후 사망만인률이 감소하는 추세를 보이고 있다는 영국 사례에 대해서는 보다 정확한 검증이 필요하 겠지만, 징벌적 과징금이 사고를 예방하는 차원에서 큰 효과가 있을 수 있 다는 사실에 주목하고, 사전예방원칙에 입각하여 우리도 관련 제도의 도입 을 고려할 수 있다. 274

301 정책제언 및 결론 제6장 (3) 제도 도입을 위한 단기적, 중장기적 방안 우리나라에서도 기업살인법 과 유사한 제도의 도입이 시도되고 있다. 대검찰청은 세월호 사고 이후, 2014년 11월 대형재난에 대하여 기업에게 형사책임을 물을 수 있는 기업책임법 의 도입을 제안했다. 대검찰청은 기 업의 이윤추구활동에서 발생한 대형사고로 인한 국가와 사회의 피해가 심 각하므로 사고 책임이 있는 기업에 처벌이 필요하고, 이를 위해 기업에 독립된 형사책임 을 물을 수 있는 새로운 법제의 도입이 필요하다고 주장 했다(김재윤, 2014 : 207). 이 법안에서는 기업에 대한 형사제재로서 벌금 형의 상한을 1년 매출액의 일정액(예를 들어 2.5%-10%) 으로 설정하여 기업의 책임을 강화할 필요가 있다고 제안했다(김재윤, 2014 : 207). 이와 같이 우리나라에서도 이미 조직의 책임을 강화하기 위한 제도로서 기업살인법 및 징벌적 손해배상(과징금)이 논의되고 있다. 일반적으로 볼 때 기업살인법 은 형사적 성격을 가지고 있으며, 징벌적 손해배상 제 도는 민사적 성격과 형사적 성격을 함께 가지고 있는 것 으로 해석할 수 있다(정하명, 2014). 우리나라에서 기업살인법 도입은 기존의 형법 체계에서는 쉽지 않은 것으로 보인다. 대검찰청에서는 기업살인법 과 유사한 성격의 기업책임 법 을 특별법 형태로 제안했으나 이는 일반법인 형법에서 법인의 범죄능 력을 부정하는 입장과 정면으로 충돌 65) 하기 때문이다(김재윤, 2014 : 211). 따라서 기업살인법 의 도입은 형법의 대대적인 개혁이 전제되어야 65) 우리나라 형법은 대륙법계를 따르고 있는데 대륙법계의 오랜 전통인 단체는 죄를 범하지 못한다 (societas dilinquere non potest) 라는 법언에 따라 기업, 정확히는 법인의 범죄능력을 전면 부정하고 다만 양벌규정에 의해 수형능력만을 인정 하고 있다(김재윤, 2014 : 209). 275

302 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 하기 때문에(김재윤, 2014), 장기적인 과제로 남겨두는 것이 보다 바람직 할 것이다. 대신 단기적으로 징벌적 과징금 제도를 보다 보편적으로 도입하여 강력 하게 실행할 것을 제안한다. 그런데 이 역시 단순히 법령의 제정만으로는 그 효과가 떨어질 수밖에 없다. 화학물질관리법 의 경우, 법안에서는 매 출의 5%의 징벌적 과징금을 명시했지만 시행령 및 시행규칙 제정 과정에 서 산업계의 압력에 따라 법률이 가진 실효성을 상실하고 말았다. 결국 제도의 도입은 반드시 필요하지만 그보다 중요한 것은 사고와 재 난으로부터 사회의 안전을 지키겠다는 사회적 합의와 대타협이다. 징벌적 과징금 제도나 기업살인법 의 입안은 일정 정도 기업들의 양보가 필요하 며, 이를 위한 노-사-정 간의 타협은 매우 중요하다. 2) 위험의 외주화, 비정규직화 완화 방안 세월호 사고 이후 중요한 안전관리 업무를 담당하는 핵심 필수인력들이 비정규직으로 운영되면서 사고가 발생하다는 지적이 있었다. 즉, 위험의 외주화, 비정규직화의 문제이다. 전세계적인 경쟁이 강화되면서 기업은 비 용절감을 위하여 외주화와 비정규직화를 대대적으로 벌이고 있고, 이에 따 라 안전관련 인원들도 외주화 및 비정규직화 신세를 면하지 못하고 있다. 세월호 사고 이후 다양한 제도 개선 노력이 등장했다. 2014년 지방선거 를 앞두고 새정치민주연합은 6 4지방선거 특별공약 국민의 생명과 안전 을 지키기 위한 새정치민주연합의 특별한 약속 을 발표하며, 위험의 외주 화 현상을 막겠다고 선언하기도 했다. 새정치민주연합은 기간제 및 단시 276

303 정책제언 및 결론 제6장 간근로자호보 등에 관한 법률과 파견근로자보호 등에 관한 법률을 개정해 생명과 안전 관련 사업을 기간제(계약직) 사용금지 업무로 규정, 정규직 채용을 의무화하기로 했다 고 발표하면서, 선박 항공 자동차 철도 등 다 수의 생명과 안전에 밀접한 업무를 도급 또는 용역의 방식으로 외부업체 에 맡기는 것을 금지하는 안전과 위험의 외주화 방지법 제정안을 제출 하겠다고 밝혔다 (뉴시스통신사, 2014). 이에 따라 이인영 의원 등 23인은 기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률 일부개정법률안 (의안번호 )를 제출했고 2015년 3월 2일 환경노동위원회 심사과정을 밟고 있 다. 이 개정안에 따르면, 공중의 생명 건강 또는 신체의 안전과 관련된 업무, 산업재해나 근로자의 건강장해를 야기할 수 있는 유해 위험한 업무 에는 기간제근로자를 사용할 수 없도록 하고(안 제4조 제3항 신설), 위반 시 2 년 이하의 징역 또는 1 천만원 이하의 벌금에 처하도록(안 제21조 제 1호) 규정하고 있다(이인영 외, 2014). 그러나 이 법은 경영계 등의 반발 을 클 것으로 예상되는 바 입법까지는 쉽지 않을 것으로 보인다. 정부도 세월호 사고 이후 2014년 7월 새 경제팀의 경제정책방향 을 통해 국민의 안전과 관련된 업무에는 업무의 성격을 감안하여 비정규직 사용을 제한하기로 하였으며, 2014년 12월 비정규직 종합대책(안) 에서 는 생명 안전 핵심 업무 66) 에 기간제근로자 및 파견근로자 사용을 제한할 계획 을 밝힌바 있다(김양건, 2015:4). 또한 2015년 발표된 안전혁신마스 터플랜의 세부과제 기업의 안전보건 책임 확대 과제 에서도 대규 모(300인 이상) 사업장에서는 안전 보건관리자의 겸직 제한 및 정규직 고 66) 여객선 선장, 기관장, 철도 기관사, 관제사, 항공기 조종사, 관제사 277

304 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 용을 의무화하고, 중규모(50-299인) 사업장의 경우 비정규직 안전 보건관 리자의 정규직 전환시 지원금을 주는 제도 등을 포함하고 있다(국민안전 처, 2015 : ). 이미 이와 같은 다양한 정책 제안들이 제안되었고 이들에 대한 타당성도 널리 인정받고 있다. 그러나 문제는 실제 법안의 입안과 정책의 실천이다. 특히 비정규직화 와 외주화의 문제는 단순히 법안의 마련으로는 해결이 어려운 사회적 대 타협의 문제이다. 전세계적인 경쟁의 가속화로 정부와 경영계는 노동시장 의 유연화를 통해 국가 경쟁력을 강화하겠다는 계획을 가지고 있다. 그러 나 노동계의 입장은 전혀 다르다. 사회 전체에 비정규직이 확산되면서 근 로조건은 악화되고 국민들의 삶의 질은 떨어졌다고 주장한다. 결국 이 문제 역시 노-사-정의 대타협을 통해 해결해야 한다. 이러한 현실을 고려할 때 중단기적인 정책 방안으로는 안전혁신 마스터플랜에서 제안한 기업의 안전보건 책임 확대 과제 가 적절한 것으로 보인다. 모든 기업에 안전관리자를 일시에 정규직으로 전환하는 것은 현실적으로 불가 능하다. 대신 여유가 있는 대기업에서의 정규직 고용을 요구하고, 중소기 업의 경우에는 인센티브(지원금) 지급을 통한 안전관리자의 정규직 확대를 유도해야 한다. 그러나 궁극적으로 이인영 의원의 기간제법 개정안 및 정 부의 비정규직 종합대책(안)과 같이 모든 안전관리(혹은 생명 안전 핵심 업무) 담당 직원들을 책임감과 전문성을 가진 정규직으로 전환할 수 있도 록 노력해야 할 것이다. 278

305 정책제언 및 결론 제6장 3) 성숙된 사회, 민주적 안전문화를 위하여 현대 사회에서는 위험관리에 있어서도 민주적 절차가 중요하다. 사회가 발전하고 복잡해질수록 위험은 불확실해지고 수많은 이해당사자들이 연관 될 수밖에 없다. 과거의 위험은 단순히 하나의 공정이 문제가 되었다면, 미래의 위험은 사회의 모든 구성원들과 복잡하게 연관될 가능성이 있다. 그리고 위험은 단순히 물리적 위험이 아니라, 사회적, 심리적, 정치적 위 험이 될 가능성이 대단히 높다. 세월호 사고도 엄청난 사회적 파장을 남겼 고, 이로 인해 대부분의 국민들이 심각한 심리적 타격을 받았으며, 결국 정치적 문제가 되어 여야 간, 정부-시민사회 간 끝없는 논쟁이 발생했다. 결국 현재의 그리고 미래의 위험관리는 기본적으로 다양한 이해당사자를 포괄하는 대타협을 전제로 해야 한다. 그리고 위험문제의 해결에 있어서도 다양한 이해당사들과 함께 하는(예를 들어 여와 야, 노와 사 ) 숙고(deliberation)와 합의(Consensus Building) 원칙 수립이 필요하다. 미래 위험은 매우 불확실하고 복잡할 수밖에 없으며, 그 해결법도 이해당사들에 따라 매우 다르게 보일 수밖에 없다. 그런데 이렇게 불확실하고 복잡한 문제를 소수의 전문가나 관료가 독단적으 로 해결하려고 한다면 오히려 더 큰 문제가 발생할 수도 있다. 모두가 참여하고, 모두가 자신의 역할을 하면서, 숙고하고 타협하는 새 로운 위험관리 문화가 필요하다. 상시적 민관협의, 전문가 협의체, 시민사 회와의 협력을 유지해야 하고, 정부는 이들의 활발한 참여를 보장할 수 있 는 길을 열어야 한다. 바로 민주적 안전문화 이다. 279

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330 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 승강기시설 안전관리법 시설물의 안전관리에 관한 특별법 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 어린이놀이시설 안전관리법 에너지이용합리화법 유해화학물질관리법 재난 및 안전관리 기본법, 시행령 전기사업법 품질경영 및 공산품 안전관리법, 령, 규칙 형법 화재보상보험법 화학물질관리법, 령, 시행규칙 화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률, 령, 규칙 Corporate Manslaughter and Corporate Homicide Act Toxic Substances Control Act Section 5 <판결문> 대법원. (2014). 2014도3542 판결문 서울중앙지방법원. (2015). 2012가합4515 판결문 수원지방법원. (2008). 2008노3449 판결문 수원지방법원 여주지원. (2008). 2008고단105 판결문 수원지방법원 여주지원. (2008). 2008고단53 판결문 304

331 부록 부록 A. 미래형 위험의 식별 및 관리 부록 B. 설문지

332 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 부록 A. 미래형 위험의 식별 및 관리 제1절 미래형 기술로서의 무인이동체 1. 개념 및 현황 1) 자율주행차 (무인차) 현황 무인차는 미국 DARPA(Defense Advanced Research Projects Agency) 가 2004년 그랜드챌린지(Grand Challenge)를 시작하면서 대중의 관심을 끌게 되었다. 모하비 사막에서 열린 첫 대회에서 참가 팀 모두 완주에 실 패하여 기술적인 무인차 개발이 쉽지 않을 것처럼 보였지만 그 다음해에 열린 2005년 대회에서는 스탠포드(Stanford)대학을 비롯한 몇몇 대학팀들 이 주어진 코스를 성공적으로 완주하면서 기술적인 도약을 하게 된다. 사 막에서의 주행을 성공적으로 치른 후, 대회규정을 바꿔 2007년에는 도심 에서 주행 챌린지를 하게 되는데 카네기멜론 대학팀을 포함한 몇몇 팀들 이 도심 주행을 성공적으로 마치게 된다. 이러한 대학들의 연구 실적은 기 업들로부터도 관심을 받게 되었고, 이후 정보통신업체인 구글(Google)이 무인차를 상용화한다는 계획을 발표하고 실제 미국 도로에서 시험운전을 하게 되었다. 306

333 부 록 (1) 명칭 무인자동차나 자율주행차라는 명칭보다 정확한 명칭은 DARPA 챌린지 에서 사용한 Autonomous Vehicles를 그대로 번역한 자율주행운송수단 일 것이다. 일반적으로는 self driving car(혼자 가는 차) 나 driveless car (운전자 없는차)라고 불리기도 한다. 이 보고서에서는 무인차나 자율 주행차를 번갈아 쓰기로 한다. 그림 A-1 구글의 무인차 예시 출처 : (2015년 10월 8일 접속). (2) 미국에서의 개발 현황 구글에서는 최근 매달 무인차 운행 기록을 대중에게 공개하기 시작했 다 67). 이 리포트는 구글 무인차의 사고 기록을 달별로 정리하고 있는데, 이 기록을 보면 구글 무인차의 사고율이 얼마나 낮으며, 무인차가 얼마나 안전할 수 있는지를 확인할 수 있다. 구글 무인차들의 1백만 마일 이상의 67) (2015년 10월 8일 접속). 307

334 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 무인차 도로 주행 기록 중, 아직까지 무인차가 일으킨 사고가 없으며, 모 두 도로상의 다른 차가 무인차에 상해를 가한 경우가 전부였다. 이처럼 구 글차가 매우 안전하다는 결과가 보고되고 있지만, 아직도 풀지 못한 기술 적 숙제는 자율주행차와 사람이 운전하는 자동차, 보행자, 자전거 등과 함 께 같은 도로 공간에서 상호작용을 하면서 안전한 주행을 하는 것이다 (Richtel & Doughery, 2015). 물론 이러한 문제는 계속되는 노력으로 차 츰 해결되고 있다. 선두를 달리고 있는 구글에는 못 미치지만 많은 자동차 회사들(닛산과 포드 등)이 2020년에 무인차를 내놓는 것을 목표하고 있다. 또한 아직은 자동차 산업에 발을 들여놓지 않았지만 애플 역시 앞으로 무인차 경쟁에 뛰어들 것으로 예상되며, 무인차 운영체계의 중간 단계라고 볼 수 있는 우 버(Uber)에서도 2030년경에는 무인으로 운전되는 우버서비스를 제공할 계획을 세우고 있다. 전기차 회사로 각광을 받고 있는 테슬라의 CEO인 엘 론 머스크(Elon Musk)는 최근 출시한 새로운 모델에 고속도로 자동주행 기능 및 자동 주차기능을 포함한다고 발표하였다. 이러한 테슬라의 발표는 자동차 회사들 간의 자동운전 기능 추가 경쟁을 가속화하고 있다 (Kaufman, 2015). 실제로 무인트럭은 제한적이나마 이미 사용하고 있는 회사가 있는 것으 로 알려졌다. 광산회사인 Rio Tinto( 최초로 무인기술을 이용한 트럭을 사용하여 광산작업을 하고 있다 68). 이 회사의 웹사이트에 의하면 현재 53대의 자율주행트럭이 광산작업을 세 개 지역 68) (2015년 10월 8일 접속). 308

335 부 록 (Yandicoogina, Nammuldi, 그리고 Hope Downs 4)에서 이미 하고 있다. 이처럼 회사들 간 경쟁도 치열하지만 미국의 각 지방정부 및 대학들도 무인 차 준비에 박차를 가하고 있다. 미시간주립대학(University of Michigan)은 최근 대학부지에 32에이커(13만 제곱미터)규모의 무인차 테스트 사이트를 만들었다. 이 공간은 구글과 테슬라 등 실리콘벨리의 기업들에 맞서 미시간주 의 전통적인 자동차회사들이 무인차의 기술개발을 현실에 적용하고 테스트하 기 위해 미시간대학에 기부해 마련되었다. 이러한 공간은 무인차들이 인간과 도로 인프라와 상호작용하는 상황을 만들어 무인차의 안전성과 관련한 기술 적 완성도를 높이려는 노력의 일환으로 보인다. 또한 이러한 공간에서는 V2V (운송기관 간 커뮤니케이션, Vehicle to Vehicle)이나 V2I(운송기관과 인프 라 간 커뮤니케이션, Vehicle to Infrastructure)같은 기술을 테스트 할 수 있을 것이다(Shankland, 2015). 2) 드론 현황 (1) 명칭 드론이라는 단어는 군사용 드론을 포함하여 모든 종류의 무인비행체를 의미한다. 최근 FAA(Federal Aviation Administration)의 보고서에서는 무인비행시스템(UAS, Unmanned Aircraft Systems) 이라는 용어를 쓰 고 있으며, 무인비행운송기관(UAV, Unmanned Aircraft Vehicle)이나 원 격조정운송기관(Remotely Piloted Vehicle)이라고 불리기도 한다. 이 보 고서에서는 이를 간편하게 드론이나 UAV라고 부르기로 한다. 309

336 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 (2) 미국에서의 규제 동향 군사용으로만 쓰이던 드론의 상용화는 값싼 드론의 등장으로 가능하게 되었다. 2012년을 기점으로 중국 드론 업체인 DJI는 가격대를 대폭 낮춘 대중형 드론을 내어놓으면서 공격적인 마케팅으로 상업용 드론 시장을 열 게 된다. 이러한 추세에 맞추기 위해 다소 늦기는 했지만 FAA는 2015년 2 월 15일 FAA에서 작은 드론(small UAV) 규제에 대한 제안서를 발표하 기에 이르는데 이 제안서에 따르면 3개월 후 공청회 이후 최종 규제안을 발표한다고 이야기했다. 현재까지 미국 국회에서는 드론 규제안을 검토 중 에 있다. (3) 드론 사업자 및 드론 업계의 성장 FAA 제안서는 UAV 제조업자들의 드론 개발이 앞으로 크게 성장할 것 을 예상하고 있으며, 법규 지정 지연 때문에 매일 2천 7백만 달러의 경제 창출 효과를 지연시킨다고 보고 있다. 이 제안서는 3년 내 미국에서 7만개 의 일자리와 130억달러(14조원) 이상의 경제 효과를 예상하고 2025년까지 820억달러(91조원)의 규모로 성장할 것으로 기대하고 있다. 최근 최대 드 론 업체인 중국의 DJI사가 1000만달러(110억원) 규모의 투자를 Skyfund 로부터 받았다 69) 는 것을 보면 이러한 시장전망은 꽤 근거가 있는 것으로 판단된다. 이는 드론의 사업화의 가능성에 대한 투자자들의 낙관론을 보여 주는 것이다. 69) (2015년 10월 8일 접속). 310

337 부 록 표 A-1 세계주요 드론제조업체 순위 국가 제조업체 수 1 USA 85 2 United Kingdom 27 3 China 24 4 France 23 5 Germany 13 6 Israel 13 7 Brazil 12 8 Australia 11 9 Japan Canada Italy 9 12 Norway 9 13 Poland 9 14 Spain 9 15 India 8 16 South Korea 7 출처 : (2015년 10월 8일 접속). 드론 제조업자(Manufacturers)의 리스트를 보면, 나라별 제조업자수는 미국이 가장 많지만, 현재 팔리는 드론의 제조업체는 중국이 가장 많이 차 지하고 있다(예, SZ DJI Technology Co.). FAA의 제안서는 3년 안에 200여 종류의 드론을 일반인들이 구입 할 수 있을 것이고 7,550여개의 상 업용 드론이 사용될 것으로 예상하고 있다. 최근 비즈니스 와이어는 2025 년 연간 드론 판매대수가 2천 6백만대에 이를 것으로 예상하고 드론 관련 서비스가 연간 8천 7백만 달러에 달할 것이라고 트랙티카(Tractica)의 리 포트를 인용해 보도했다(Businesswire, 2015). 311

338 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 대중들이 드론을 구입해 이용할 수 있게 된 것은 최근 비교적 저렴한 가 격대에 쉽게 조정할 수 있는 좋은 품질의 드론이 나오기 때문이다. 가장 인기 있는 4개 프로펠러(Quad Copter) 모델은 방송용으로 사용이 가능할 정도의 좋은 카메라는 장착하고 있음에도(1080p 카메라 장착) 약 2천달러 (240만원)선에서 쉽게 구입할 수 있다. 물론 보다 양질의 조정기능이나 비 디오 촬영을 원할 경우 프로펠러가 더 많은 드론(Octocopter)으로 2만달 러(2천4백만원) 이상을 호가하기도 한다. 상업용 드론 활성화를 위해 의회와 정부 그리고 FAA를 상대로 로비하 는 그룹들이 속속 등장하고 있다. 현재 활동하고 있는 대표적인 로비그룹 들은 마이크로드론(Micro drone, 5 pound 이하 드론)에 집중하고 있는 UAS America Fund LLC가 있고 U.S. Association of Unmanned Aerial Videographers( 같은 로비그룹 등이 있다. 2. 사용처 및 향후 기술 전망 1) 자율주행 차 전망 학자들은 자율주행차가 가져다 줄 경제적인 혜택으로 차 한 대당 연간 $2,000정도의 절약가능성을 점치고 있다. 절약되는 부분들은 이동시간 절 약으로 인한 연료비, 연료의 효율적 사용, 그리고 주차비 절약 등을 들고 있 으며 심지어는 무인차가 본격적으로 생산되면 대당 연간 $4,000불정도를 아낄 수 있다고 주장하기도 한다(Fagnant & Kockelman, 2015). 실제로 무 인자동차로 가기 위한 중단단계기술인 Adaptive Cruise Control (ACC)의 312

339 부 록 경우 고급 사양의 차들에 이미 적용되고 있다. 또한 이 기술 보다 한 단계 더 진화한 차량 간(Vehicle to Vehicle, V2V) 커뮤니케이션 기능이 추가된 Cooperative Adaptive Cruise Control(CACC) 기술이 전 차량 중 약 10% 의 차량들에 보급될 경우 도로 사용률의 1%를 늘릴 수 있고, 50%보급의 경 우 21% 사용률증가가 예상되며, 90%보급의 경우 80%의 도로사용률증가를 기대할 수 있다는 연구도 있다(Shladover, Su, & Lu, 2012). 도로의 효율 적인 사용은 막히는 도로가 줄어든다는 것을 의미하며 연료의 효율적인 사 용과 기존 사회 전체의 효율성의 증가로 이어질 수 있다. 무인자동차에서 가장 중요하게 부각되고 있는 부분인 안전성 측면에서 도 무인차는 자동차사고를 줄일 수 있다는 전망이 나오고 있다. 한 보고 서 70) 에 따르면 미국에서 94%에 달하는 사고가 운전자의 부주의에 의해서 발생하고 있다. 이 자료를 구체적으로 살펴보면 운전자의 실수 중 41%가 운전부주의로 인한 것들이고, 33%가 운전자가 도로 상태를 보지 않고 과 속을 하거나, 커브에서 속도를 줄이지 않는 등 운전자의 판단미스, 11%가 운전자가 핸들을 과하게 틀거나 잘못된 방향으로 차를 모는 것 같은 운전 미숙, 그리고 7%가 졸음 운전 등으로 나타나고 있다. 이처럼 운전자의 운 전 부주의는 매우 여러 가지 이유로 나타나고 있다 (Singh, 2015). 또한, 2013년 미국에서 발생한 10만명의 자동차 사고 사망자들 중 6천5백명 (65%)이 운전자의 음주운전으로 인한 사망한 것으로 보고되고 있다 71). 만 일 무인차가 전면적으로 상용화가 될 경우 음주운전이나 기타 운전 부주 70) (2015년 10월 8일 접속). 71) (2015년 10월 8일 접속). 313

340 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 의에 의한 귀중한 인명을 구할 수 있을 것으로 예상된다. 또한 사고감소는 도로의 효율적인 사용을 의미할 수 있는데, 이는 사고 차량의 감소로 인해 사고로 인한 도로정체 현상이 급격히 줄일 수 있기 때 문이다. Fagnant과 Kockelman(2015)는 이러한 효과로 4.5%정도의 도로 정체완화를 기대할 수 있다고 주장한다. 실제로 벤츠나 볼보 같은 고급차 들은 이미 고속도로 주행 시, 무인모드로 운전되는 기술을 현재 판매하고 있는 모델에 적용하고 있다. 이러한 무인 기술들이 적절하게 사용될 경우 차간 거리를 줄일 수 있고, 이로 인해 실제 도로 사용률을 매우 높일 수 있을 것이다(Winston & Mannering, 2014). 무인차를 이용한 효과적인 도로사용은 속도제한연동기술(Variable Speed Limit, VSLs)로 인해 더욱 높아질 것으로 예상된다. 무인기술이 사 용되면 날씨에 따라, 도로사정에 따라, 그리고 도로사용량에 연동하여 자 동적으로 속도제한을 변화시킬 수 있기 때문에 보다 효율적인 도로사용이 가능해질 것이다(Winston & Mannering, 2014). 또한, 현재 실험되고 있는 실시간 주차 같은 신기술이 무인차에 적용되 었을 경우 무인차의 효율성 또한 배가 될 것이다. 실제로 실시간으로 주차 공간을 스마트폰 앱과 연동하는 기술로 도로사용과 주차장사용의 효율성 이 증가하고 있다. 최근 샌프란시스코, 엘에이, 시카고에서는 이미 이러한 주차공간과 시간대별 가격을 알려주는 앱이 활용하고 있다. 미국에서는 2013년 10%의 차량관련 스마트폰 앱 사용이 2015년에는 50%로 증가할 것 으로 예상하고 있으며(Winston & Mannering, 2014), 이러한 중간 단계 기술이 향후 무인화 개발에 많은 도움을 줄 것이다. Fagnant과 Kockelman(2015)는 구글, 니산, 볼보 등 여러 자동차 회사 314

341 부 록 들이 2020년 자율주행 자동차 판매를 계획하고 있음을 예를 들면서, 실제 일반가정에서 구입할 수 있을 정도로 가격이 저렴해지는 시점을 2025년 정도로 보고 있다. 결국 2005년 Darpa Challenge 이후 20년 지난 시점에 서 자율주행 자동차의 대중적 보급이 예상되고 있는 것이다. 2) 드론 (1) 드론 사용처 드론을 가장 많이 사용하고 있는 곳은 미국 국방부이다. 미 국방부는 최 근 아프카니스탄에서 대테러리즘 용도로 드론 사용을 확대하면서 드론을 조정할 수 있는 파일롯이 부족하다는 기사 72) 가 나올 정도로 전장에서의 드론 사용은 일상화되고 있다. 기업용 드론으로는 미국 유통업체인 아마존(amazon.com)이 자신들의 드론 배달시스템을 방송에 선보인 것을 필두로 DHL 등이 드론을 사용한 배달시스템을 시도할 것이라는 보도가 나오고 있다. 그러나 아직까지는 드 론을 사용한 배달은 허용되지 않고 있다. 이는 현행법상 드론을 사용해서 물건을 배달하거나 떨어뜨리는 것이 허용되지 않기 때문이다. 물론 이는 테러리즘에 악용될 우려(예, 드론을 사용한 폭탄 테러) 때문이다. 하지만 드론을 사용한 비디오촬영은 상업용이 아닌 경우 일반인들도 쉽 게 할 수 있다. 현재 많은 드론들이 Go Pro 카메라를 장착하고 있는데, Go Pro에서 촬영한 영상의 질이 방송용으로 쓸 수 있을 정도이기 때문에 촬영된 비디오를 이용한 양질의 동영상을 비디오 프로덕션에서 활용하곤 72) 315

342 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 한다. 현재 상업용으로 드론을 이용한 비디오 촬영이 모든 방송사에게 허 용되는 것은 아니며, 헐리우드의 6개 주요 스튜디오와 방송사들에만 상업 용 비디오 촬영이 허가되고 있다. 드론으로 고화질 영상을 촬영하는 것은 기존의 방법으로는 효율적이지 않았거나 하기 어려웠던 일들을 보다 저렴한 가격과 짧은 시간에 가능하 게 한다. 예를 들어 프리시젼 농업(Precision agriculture)은 총체적인 정 보를 사용하여 효율적 농사는 짓는 것을 의미하는데, 드론을 이용하여 효 율성을 높일 수 있다. 즉, 드론을 사용하여 넓은 지역의 농작물들의 상태 를 빠른 시간에 점검하고 병충해 피해가 우려되는 지역에 실제로 병충해 가 확산되기 전에 방역을 할 수 있을 것이다. 물론 드론을 이용해 영상을 점검 후, 바로 드론을 사용한 방역까지 할 수 있다면 매우 효과적인 프리 시젼 농업 도구가 될 수 있을 것이다. 실제로 일본에서는 이미 무인 농약 살포 모델(예, 일본 Yamaha RMAX)이 이전에 나와 있었지만 여러 가지 이유로 상업화 되는데 시간이 걸리고 있다. 드론의 활성화가 이러한 도구 의 확대를 가져올 수 있다. 그림 A-2 일본 Yamaha RMAX 드론 출처 : 316

343 부 록 드론은 또한 교량이나 송전시설 점검등 기존의 헬리콥터가 하던 작업을 보다 낮은 가격에 할 수 있고 또한 헬리콥터로 가기 힘든 지역도 작은 몸 집으로 접근할 수 있다. 최근 미국정부는 송전시설 점검용으로 한 회사 (Commonwealth Edison s Power line inspection)를 지정하여 열감지 카 메라를 장착한 드론을 사용한 송전시설 점검의 가능성에 대해 시험을 하 고 있는 중이다. 그림 A-3 전선로 점검용 드론 출처 : 물론 드론의 사용이 비용절감에만 장점이 있는 것은 아니다. 많은 장소를 비교적 빨리 점검할 수도 있다. 보험회사의 경우 기존 건물의 상태를 점검 하기 위해 이전에는 접근하기 힘들었던 부분들을 드론을 이용해 쉽게 촬영 함으로써 보다 많은 건물 정보를 확보할 수 있게 될 것을 예상하고 있다. 317

344 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 그림 A-4 보험회사의 주택 지붕 점검 예 출처 : 경찰이나 구조대(Search and rescue)도 드론을 유용하게 활용할 수 있다. 최근 미국 정부는, 아직 공식 법령이 제정되지 않았기 때문에, 시범 지역을 선정하여 드론을 사용할 수 있는 권한(Certificates of Waiver or Authorization, COA)을 경찰에게 부여했다. 또 다른 드론의 공공사용 예는 드론 산불 감시 및 야생동물(예, 호랑이) 개체수 기록 등을 들 수 있다 73). 이 또한 기존의 방법으로는 수행이 어렵거나 비용이 많이 들었던 작업들을 드론을 통해 쉽게, 그리고 경제적으로 해 낼 수 있는 가능성을 보여주고 있다. 이렇게 이미 이루어지거나 계획되고 있는 용도이외에도 학문적이 이용이 활발하게 이루어짐으로써 생태학, 농수산업, 건축학, 커뮤니케이션학 등 다 양한 분야에서 드론 사용의 새로운 아이디어들이 등장할 것으로 예상된다. 드론의 상업화와 함께 일반 드론 사용자가 늘어나면서 드론 필름 페스티벌 ( 이나 드론 레이싱(Drone racing) 등 같은 새로운 종류의 드론 사용처가 속속 개발되고 있다. 73) 318

345 부 록 제2절 무인이동체 기술의 사회적 영향 1. 무인기술이 가져올 사회변화 1) 미성년자 및 노인들의 이동성 강화. 2014년 미국 캘리포니아를 포함한 몇몇 주에서 통과된 무인차 규정에 따르면, 현재 무인차를 운전하는 사람은 비상시 무인차를 기계를 대신하여 직접 운전할 수 있는 운전면허를 가지고 있는 사람에 한하고 있다. 이는 만일의 자동장치 오류로 인한 사고를 미연에 방지하기 위한 사전예방적 규정이지만, 이러한 규정은 자율주행차의 발전에 따라 변화할 수도 있을 것이다(Fagnant & Kockelman, 2015). 운전면허가 없는 사람도 무인차를 혼자 탈 수 있다면, 미성년자 및 노인들의 이동에 큰 도움이 될 것이다. 2) 자율주행 차의 효율에 의한 자동차 소유변화 최근 Fragnant과 Kockelman(2015)의 시뮬레이션 연구에 의하면 여러 가정이 무인차를 공동 소유할 경우 한 대의 무인차가 개인이 소유한 10대 의 자동차 역할을 할 수 있는 것으로 나타나고 있다. 개인이 소유한 자동 차가 하루 24시간 중 대부분 주차장에 서있는 것을 감안 할 때 이러한 연 구 결과가 그리 놀라운 것은 아니다. 하지만 이러한 결과는 결국 자동차를 소유하지 않는 생활 패턴을 이끌 수 있고, 이로 인하여 자동차 산업의 전 반적인 재편이 이루어 질 수도 있을 것이다. 24시간 중 대부분 운행하지 319

346 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 않고 주차장에 서있는 차 대신에, 소유하지 않아도 편리하고 저렴한 무인 자동차(인건비가 들지 않는)가 보편적인 운송수단으로 등장할 가능성이 있 다는 것이다. 파이낸스 그룹의 바클리스(Barclays)는 무인차 등장 시 자동차 판매가 40%가량 줄어들 것이라고 예상했다(Ramsey, 2015). 이런 논리는 효율적 이고 공유가 가능한 무인차가 나오면, 인프라가 열악한 지역에서는 유인차 가 계속 필요하겠지만, 대부분의 도시 지역에서는 무인차가 확산될 것이라 는 논리이다. 하지만 월스트리트 저널이 기사화한 바클리스의 예상에 따르 면 무인차의 등장으로 인해 북미지역 자동차 회사들은 생산량을 현재의 60%대로 줄여야 할 것이다(Ramsdy, 2015). 3) 경제적 영향 (거시적과 개인적) 경제적 영향은 두 가지 프레임웍으로 생각할 수 있다. 거시적으로 일반 경제에 미치는 영향은 전세계적으로 적게는 2천억 달러(220조원) 에서 많 게는 1조 9천억 달러(2900조, 2025년에 즈음에 5% 20%정도의 차들이 완전무인이나 반무인으로 운영되는 것을 전제로 할 때)에 이를 것으로 예 상하고 있다(Manyika et al, 2013). 미국 내에서의 경제적 영향은 90%의 차량이 무인차로 바뀌었을 경우 적게는 2천억달러(220조원)에서 많게는 4 천5백억달러(495조원) 정도를 절감할 수 있을 것으로 예상하고 있다 (Fagnant & Kockelman, 2015). Fagnant과 Kockelman 의 2015년 보고 서는 10%, 50%, 그리고 90%의 무인차 확산 시나리오를 가정하여 무인차 의 경제적 효과를 계산하고 있는데, 이에 따르면 차량 사고의 감소로 인한 320

347 부 록 영향과 효율적 차량 운영으로 인한 영향이 가장 컸다. 최근 시애틀의 차량 사고를 예로 들어 연구한 바에 따르면, 도로상 차량 사고로 인한 1분간의 경제적 손실이 $3,500(2013년 기준)에 이르는 것으로 보고되었다 (Winston & Mannering, 2014). 무인차는 이러한 사회적 손실을 미연에 방지할 수 있을 것이다. 개개인의 자동차 소유의 차원에서 보면, 현재 무인차에 드는 비용은 너 무 크기 때문에(약 10만달러, 1억천만원) 아직까지는 무인차의 소유가 경 제적으로 이익이 되지는 않지만, 현재 자동차 가격에 만달러 정도를 추가 하여 무인차를 소유할 수 있다면, 편리함을 떠나서 경제적으로도 경쟁력이 있을 것으로 예상하고 있다(Fagnant & Kockelman, 2015). 2. 무인기술의 위험성 1) 테러리즘 및 드론의 무기화 미국을 비롯한 서방의 드론 무기화는 상당히 진전되었다. 중동과 아프 카니스탄에서 전장에서 미국은 이미 드론 무기를 활발히 사용하고 있다. 이러한 현실을 볼 때, 일반인의 드론 사용이나 보급은 테러에 악용될 가능 성이 있다. 최근 백악관의 드론 침입 사건에서 볼 수 있는 것과 같이 작은 드론의 비행금지 구역 침입을 막기는 매우 힘들기 때문에, 드론이 테러에 활용된다면 매우 효과적인 도구가 될 수 있을 것이다. 테러에 대한 위협은 드론뿐 아니라 무인차의 경우도 마찬가지이다. 오 321

348 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 클라호마 테러방법과 같이 폭탄을 다량으로 실은 무인차를 이용한 테러는 매우 차단하기 힘들 것이다. 2) 자동화에 따른 해킹 (Security) 무선으로 조정을 받는 드론은 조종사와 드론 간의 커뮤니케이션을 해킹 했을 경우 악용이 가능할 것이다. 현재 해킹문제는 주로 정보해킹으로 인 한 스파이 활동이나, 정보의 확보를 위한 해킹, 경제적인 이득의 위해 보 안기능을 해킹하는 형태가 대부분이다. 그러나 보안기능 무력화는 무인차 의 경우 좀 더 심각한 문제를 발생시킬 가능성이 있다. 차량 간의 커뮤니 케이션(Vehicle to Vehicle, V2V), 차량과 인프라 간의 커뮤니케이션 (Vehicle to Infrastructure, V2I), 인터넷, GPS, 등의 기술들은 보안이 잘 되어있지 않을 경우 해킹될 가능성이 있으며, 해킹으로 인하여 무인 자 동차의 콘트롤을 빼앗겨 자동차가 테러에 악용될 수 있다. 최근 와이어드(Wired)가 보도한 바에 따르면 두 명의 보안 전문가가 Jeep 브랜드의 SUV를 성공적으로 해킹한 것은 허술한 보안이 얼마나 위 험 할 수 있는지를 단적으로 보여주는 사례이다. 이들 두 해커는(Charlie Miller와 Chris Valasek)은 Jeep이 이용하는 Sprint 통신사의 네트워크를 통하여 Uconnect라는 Jeep운전시스템(자동차 브랜드마다 많은 시스템이 존재하는데 GM은 Onstar, 렉서스는 Enform, 토요타는 Safety Connect, 현대의 경우 Bluelink 라는 시스템이 있음)에 접근해 차량 엔터테인먼트시 스템 뿐만 아니라 차량운전시스템을 완전히 장악하였다. 이 두 해커의 시 도는 이전의 해킹과는 달리 무선네트워크를 사용해 차량시스템을 장악했 322

349 부 록 다는 큰 차이점이 있다. 미국의 국방부의 DARPA(무인차 챌린지를 열었던 국방부 연구기관)는 이러한 자동차 해킹 문제의 심각성을 이미 간파하고 2013년부터 이 분야에 대한 연구 펀딩을 시작 하고 있다(Greenberg, 2015). 미국 의회에서도 이 문제에 대한 법령 제개정 작업에 들어갔으며 (자동차 보안에 관한 법령, Autonotive security bill) 미국 국립표준기술 원(The national Institute of Standards and Technology, NIST)에서는 주요 인프라에 대한 보안기술 향상에 대한 연구가 이루어지고 있고, V2V 와 V2I에 대한 보안기술 향상에 대한 활발한 논의가 미 의회와 연방통신 위원회(Fedral Communication Commission)에서 이루어지고 있다. 3) 개인의 프라이버시(privacy) 해킹을 통해 무인기의 콘트롤을 완전히 가져가지 않더라도 문제가 예상 되는 것은 개인의 프라이버시 침해이다. GPS를 통한 이동 경로 및 상황을 모니터함으로써 개인의 자유를 침해할 가능성이 있기 때문이다. 무인차로 인한 프라이버시 문제는 다방면에서 광범위한 고려가 필요하 다. 자율주행차의 센서데이터와 GPS 데이터는 자동차 사용의 효율성, 도 로 효율성, 사고시 책임소재 등 매우 다양한 분야에서 중요하게 이용될 수 있다. 물론, 해킹을 통해 보안기능이 상실 될 경우 이러한 데이터는 무방 비하게 해커나 불특정 다수에 노출될 것이다. 하지만, 보안기능이 손상되 지 않은 경우라 할지라도 자율주행차의 데이터를 어느 기관에 제공 할 지 결정하는 일은 쉽지 않을 것이다. 예를 들면, 보험회사는 사고의 책임을 알아내기 위해 데이터를 원할 것이고, 자동차 회사는 차체 결함의 문제를 323

350 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 점검하기 위해 데이터를 이용하려 할 것이고, 경찰이나 도로 운영 주체들 은 도로의 안전하고 효율적인 운행을 위해 데이터를 사용하려 할 것이다. 이처럼 여러 주체들이 차량 운행 정보를 이용하게 될 경우, 무인차로부터 수집된 개인 정보가 직접 유출될 가능성도 있지만, 이보다 여러 주체들에 게 보내진 데이터가 유출될 가능성이 더 커질 수 있을 것이다. 두 명의 미국 상원의원들은(Ed Markey 와 Richard Blumenthal) 이러 한 프라이버시의 문제에 대하여 SPY 법안을(Security and Privacy in Your Car Act of 2015, SPY act) 상정하였다. 이 법안은 개인의 정보보 호와 해킹에 따른 문제점을 보안표준 수립을 통해 해결하려는 미국정부의 노력의 일환으로 볼 수 있다. 물론 이러한 자동차 보안에 대한 표준들은 현재 IT 업계의 화두인 사물인터넷(Interne Of Things, IOT)에 궁극적으 로 확대 적용 될 가능성도 있다(Howard, 2015). 4) 무인차로 인한 급격한 경제 구조 변화에 따른 위험 (1) 와해성 기술과 노동시장 무인차는 와해성기술(Disruptive Technology)이다. 이 말의 의미는 업 계를 재편하고 시장의 구조를 바꾸게 되는 급격한 변화를 주게 되는 기술 이라는 것을 의미한다. 이러한 와해성기술이 인류에게 소개되면 많은 변화 들이 일어난다. 최근 와해성기술에 대한 논의가 컴퓨터산업과 로봇 기술의 발전과 더불어, 엄청난 기술적 진보를 보이고 있는 로봇과 인간의 일자리 경쟁에 대한 다양한 의견들이 나오고 있다(Dwoskin, 2015). 일자리 전문 가들은 앞으로 자동화로 인해 10개의 일자리가 없어지면 이에 따라 소프 324

351 부 록 트웨어, 엔지니어링, 디자인, 자동화관리, 자동화서포트 와 교육훈련 등 1 개의 일자리가 생긴다고 내다보고 있다고 월스트리트지는 보도했다 (Dwoskin, 2015). 예를 들어, 이미 Aloft 호텔의 룸서비스나, 샌드위치 가 게인 Schlotzky의 주문, 하드웨어 업체인 Lowe에서의 고객서비스 같은 일들이 로봇을 이용해 이루어지고 있거나 계획되고 있고 이야기 한다 (Dwoskin, 2015). 기술발전으로 인한 경제구조 변화는 경제, 정치, 사회 전반에 큰 영향을 미쳤다. 방직기계의 등장으로 일자리를 잃게 된 노동자들의 기계파괴 운동 (Ludite)을 일으킬 정도로 기계화는 노동에 큰 영향을 줄 수밖에 없다. 와 해성기술인 무인차가 급격하게 사회 전반에 도입될 경우 운송업 종사자들 의 일자리는 큰 위협을 받을 것이다. 최근 전 세계적으로 벌어지고 있는 우버(Uber) 논쟁 사례에서 볼 수 있듯이 운송업 종사자에게 무인차는 큰 타격이 될 수 있으며 이는 사회 전반에 큰 문제가 불러일으킬 수 있다. 2012년 데이터에 의하면 미국의 택시운전자나 운전기사 직업 수는 2십 3만 명에 이르고 있고 74) 트럭 운전자의 수는 2014년을 기준으로 1백 6십 만명에 이르고 있다 75). 최근에 실시된 무인차 공유에 관한 시뮬레이션의 결과는 무인차 공유가 얼마나 효과적인지를 보여준다. 텍사스 오스틴에서 행해진 시뮬레이션 결과에 따르면, 7만달러(약 8000만원)의 무인 자동차 를 택시 운송사업에 투입해 1마일당 1달러(현 택시비의 3분의 1)를 사용료 로 책정할 경우, 투자분에 대해 연간 19%의 이익을 창출할 수 있을 것으로 74) 75) 325

352 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 예상됐다(Fagnant & Kockelman, 2015). 또한, 최근 차량 공유 택시 회 사인 우버의 CEO 트라비스 칼라닉(Travis Kalanick)은 2014년 코드 컨퍼 런스에서 밝히기를 우버 택시비는 80%가 운전자에게 주는 비용이며 운전 자가 없을 경우 매우 저렴한 마일당 36센트(1킬로 미터 당 약 430원)에 불 과 하다고 이야기했다(Thompson, 2015). 서울 택시비용이 1킬로 미터당 950원인 것을 감안하면 무인자동차의 투자가치는 매우 높다고 볼 수 있으 며, 피고용인이 없다는 점에서 유인 택시운전사를 대치할 가능성 또한 매 우 높다고 볼 수 있다. 역사적으로 와해성기술이 사회 전방에 미치는 영향은 사회각층과 상호 작 용함으로서 현실화되었다. 완전 무인이나 반( 半 )무인 자동차는 버스, 택시, USPS(우체업), FedEx(배달업)등 물류 및 운송업에 영향을 줄 것으로 예상 된다. 완전한 무인차 확산은 이러한 물류 및 운송업에 종사하는 노동력들이 큰 변화를 맞게 될 것을 의미하는데, 노동력 변화는 단순히 종사자만을 이 야기하는 것이 아니라 운송업 노동자와, 승객, 화물, 관리직, 사업자, 규제 기관 종사자 등 업계의 모든 노동자와 사업자들의 변화를 의미할 것이다. (2) 교환원과 부두노동자의 예 와해성기술이 업계 종사자들 나아가 사회 전체에 영향을 미친 역사적 사례를 살펴보면 무인차가 앞으로 미칠 영향을 예측하는데 도움이 될 것 이다. 여기서는 전화 교환원과 부두 노동자(Longshoreman)의 상반된 두 가지 예를 짚어 보았는데, 이들은 와해성기술에 맞서는 노조의 첨예한 이 해관계를 잘 보여주는 사례들이다. 326

353 부 록 전화가 미국 전역에 연결되면서 매우 많은 노동력이 고용되었다. 예를 들어 1983년 미국 벨 회사가 작은 회사들로 분사될 때, 벨은 1백만명 이상 을 고용하고 있었다. 이처럼 매우 많은 노동력이 필요했던 전화회사들은 전화기술 및 시스템의 기계 정보기술 발전에 따라 자동화가 진전되면서 전화 교환원을 비롯한 많은 노동력이 필요하지 않게 되었다. 특히 교환원 의 경우 자동스위치의 개발로 더 이상 필요 없게 되었다. 하지만 이들을 대변 할 수 있는 조직은 크게 단결되지 않았고 이들의 직장 환경은 매우 다양했다. 어떤 경우는 벨시스템의 AT&T 같은 거대노조에 속한 경우도 있었고 어떤 경우는 노조가 없는 작고 영세한 회사에 속해 있는 경우도 있 었다. 결과적으로 이들 교환원 개인들과 노조는 전화 자동화에 대응해 결 집된 모습을 보여주지 못했고, 전화 자동화와 함께 역사 속으로 사라지게 된다. 부두 노동자들도 전화 교환원들과 비슷한 자동화를 겪었다. 트레일러 표 준화 작업의 진행과 강력한 크레인의 발전에 따라 이전 부두 노동자 인력의 10분의 1만 가지고도 부두 하역 및 운반 작업이 가능해지게 되었다. 하지만, 부두 노동자들의 처지는 전화 교환원과는 달랐다. 강력한 노조에 힘입어 현 재 부두 노동자는 하이테크 노동자로 변모하여, 부두 하역 작업의 자동화기 계 운영을 업무를 수행하고 있으며 높은 임금을 자랑하고 있다. 부두 노동자의 경우처럼 노조의 존재가 새로운 기술과 비즈니스 모델의 등장에 많은 영향을 미칠 수 있다. 최근 택시 노조와 우버와의 법원에서의 알력 다툼은 앞으로 무인차에 대한 직업 운전자들의 생각을 대변해주고 있다. 택시 노조의 입장에서 보면 우버같은 서비스는 자신들의 사업영역을 크게 침범하고 택시 운전사 직업군을 위협할 수 있는 서비스이기 때문에 327

354 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 택시 노조에서는 우버나 무인차의 등장이 반갑지 않을 것이다. 특히 택시 운전사가 되기 위해서 여러 가지 시험도 통과하고 트레이닝 등 일정한 심 사를 거쳐 자격을 갖추어야 하지만, 우버의 운전자들은 이러한 자격 없이 간단한 검사(background check)만 통과하면 바로 운전자가 되어 자신의 차를 이용하여 돈을 벌 수 있기 때문에 택시 운전사들로부터 불공평하다 는 비판을 받아오고 있다. 앞으로 우버가 미국 각 주에서 어떠한 법률적 결정을 받을지는 미래의 무인차에 확산에 많은 시사점을 줄 것이다. 비교적 조직화되어 있는 택시노조와는 달리 미국에서의 트럭노조는 조 직력이 약한 것으로 평가되고 있다. 하지만, 무인차 혹은 트럭의 등장은 이들의 직업을 크게 위협할 것으로 예상되고 있다. 트럭운전의 인건비가 택시 운전사에 비해 비교적 높은 것을 감안할 때 무인트럭의 등장은 기업 의 입장에서는 매우 매력적인 대안일 수 있으며 미국 트럭노조의 약한 조 직력은 무인차에 대응한 트럭운전사들의 대응이 전화교환원의 자동화에 대한 대응과 비슷할 가능성이 있다는 것을 시사하고 있다. (3) 보험업 무인차로 인해 충격을 받을 수 있는 또 하나의 사업군은 자동차 보험업 이다. 오마하의 현자라는 칭송을 받는 주식투자의 귀재 워렌 버핏이 최근 자신의 자동차 관련 주식에 관해서 이야기 하던 도중 자율주행 자동차에 대해 안전한 사회를 만드는 것에 대해 긍정적으로 이야기하면서도, 안전한 무인자동차가 나올 경우 자신이 소유한 자동차 보험회사에는 나쁜 영향을 줄 것이라고 이야기했다(Rogers & Spector, 2015). 물론 그는 잊지 않고 328

355 부 록 무인자동차가 빠른 시일 내에 오리라고 예상하지는 않는다는 이야기도 덧 붙였다 (Rogers & Spector, 2015). 자동차 보험은 전통적으로 매우 수지맞는 사업이었다. 2014년만 하더라 도 자동차 보험 프리미엄으로 번 돈이 미국에서만 무려 1,950억달러(약 120조원)에 달하고 있다(Buhayar & Robinson, 2015). 자동차 사고 위험 이 줄어든다면 보험회사 프리미엄 가격이 싸지게 되기 때문에 보험회사의 이익을 줄어들 수밖에 없을 것이다. 실제로 최근 반자동화 기술로 사고가 많이 줄었다는 연구가 있다. 2013년 혼다 어코드 중 앞차거리 자동 정지기 능과 차선이동안전기능이 장착된 모델에서는 차량 사고로 인한 신체 부상 이 40% 감소했고 이에 따른 병원비가 27% 감소했다는 보고가 있다 (Highway Loss Data Institute, 2014). 올스테이트(All state) 자동차 보 험되사의 사장인 톰 윌슨(Tom Wilson)은 자율자동차가 사고율을 급격히 줄인다면 보험회사에게는 큰 문제가 될 것이라고 예측하면서, 기술이 현실 화 된다면 10년 정도는 현 보험회사의 이익 상태가 유지되다가 이후 급락 할 것이라고 내다보았다(Buhayar & Robinson, 2015). (4) 지방정부 재정 무인자동차는 지방정부 재정에도 영향을 미칠 것이다. 무인차에 대비한 인프라를 구축하는데 드는 비용이 만만치 않을 것임에도 불구하고 무인차 가 현실에 안착할 경우 지방정부의 기존 수익사업에 문제가 발생할 수 있 다. 예를 들어 로스엔젤레스의 경우 2014년에만 1억 6천만 달러(거의 2000 억원 정도)달하는 수익을 주차위반벌금으로 시재정에 보탰다. 물론 329

356 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 음주운전 위반 벌금 및 차량견인비용도 시에 중요한 재정 수익이었다 (Desouza, 2015). 또한, 워싱턴디시에서 도입한 주차앱(app) 기술로 시의 주차위반 벌금이 2012년에서 2013년 사이 6백만 달러(720억원)가 감소되 는 결과를 보이기도 하였다(Desouza, 2015). 1990년대부터 환경친화적 자 동차 확산으로 인하여 유류세로부터 걷는 세금의 감소 또한 앞으로 효과 적인 무인차의 확산이 세금의 감소로 이어질 수 있다는 논리를 뒷받침해 주고 있다(Desouza & Fedorshak, 2015). 하지만, 또 다른 관점에서 보면 무인차가 정부가 사용하는 사고처리 예 산을 줄일 것이라는 의견도 있다. 미국 정부는 매년 100억달러(11조원)를 자동차 사고 관련 비용으로 지불하고 있다. 무인차의 도입이 이러한 사고 비용을 줄일 수 있을 것이다. 사고 비용까지는 아니더라도 무인차는 공무 원들의 생산성을 향상시킴으로써 절약되는 비용도 최고 211억 달러(25조 원)에 달할 것으로 예상되고 있다(Desouza & Fedorshak, 2015). 이처럼 무인차나 무인차로 가는 자동운전기능은 개인과 기업뿐만 아니라 정부의 재정에도 큰 영향을 미칠 것이다. 330

357 부 록 제3절 제도적 대응 방안 1. 드론의 경우 드론을 규제할 수 있는 법과 제도는 미상무국 소속 NTIA(National Telecommunications and Information Administration)에서 마련 중에 있다. 현 제도 하에는 55pounds(25kg) 이하 76) 드론을 취미로 사용할 경우 제약이 없다. 새로운 제도를 만들기 전 300개의 Certificates of Waiver 또는 Authorization(COA)이 연방 주 지방정부에 제출되어있는 상태이고 COA를 발행받은 기관은 정부의 UAV 사용에 따른 규제를 받지 않고 있다. 이들의 시범적 사용이 제도를 만드는데 기준이 되는 사례로 사용될 수 있다. 현 규제제안서와 이후 입법시 문제는 드론의 상업적 사용 규제에 대한 것이다. 특히 테러 및 보안(Terrorism & security) 위험에 대해 법적인 규 제를 통한 최소한의 안전을 보장받기 위해 입법이 진행되고 있다. 이러한 상황에 최근 백악관 드론 착륙사건은 시사하는 바가 크다고 할 수 있다. 현재 논의되고 있는 규제안은 사용자 신원에 대한 조사를 특히 중요하 게 생각하고 있다. 드론오퍼레이터 시험시 TSA(Transportation Security Administration)에서 신원확인을 해야 하고 신원 확인 요금을 본인 부담 (약 $50정도)으로 하며, 첫 번째 라이센스가 끝난 후 두 번째 시험부터는 신원 확인을 요구하지 않고 있다. 필기 시험시 건강상태(심리적 상태도 포 함)도 점검하고 있다. 76) 331

358 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 한편, 드론의 사용 방법에 대한 규제도 심한 편이다. 즉 드론이 가시권에 있는 경우에만 허용하고, 낮에만 비행을 허용하고, 공항에서 5Mile( 8Km) 이내의 사용을 금지하며, 사용할 경우 공항 컨트롤타워에서 미리 허락을 받아야 한다. 또한 Class G air space인 고도 400feet(120 미터) 이상으로 비행하는 것도 규제하고 있다. 그리고 테러에 활용, 사고의 위험 때문에 드 론을 사용하여 물류를 운송하는 것은 논의조차 이루어지지 않고 있다. 프라이버시 문제는 특히 심각하다. 이미 드론의 개인 프라이버시 침해 에 대한 경찰 신고가 많은 상황이다. 따라서 15개주에서 여러 가지 종류의 드론 규제안 마련 중에 있다. 실제로 자신의 땅에 날아온 드론을 총으로 격추한 사례도 있었다. 대인 대물 보험(Insurance) 문제도 역시 중요하다. 미국에서도 드론에 대한 상업용보험은 아직 자리잡지 못했고, 비상업용인 경우 개인의 사용으 로 인한 개인의 부동산은 주택보험(home insurance)으로 처리될 수 있다. 드론을 상업적으로 사용하기 위해서는 사용허가증을 받아야 하는데, 이 것은 아직 입법 중이다. 일단 논의 되고 있는 것은 300달러(36만원)이하의 상업용 UAS 사용허가증(FAACertificate)과 150달러(18만원) 이하의 필기 시험(3시간 이하의 시험시간) 응시료가 드론을 상업용으로 사용하는데 필요 한 기본적인 비용이다. 필기시험내용은 airspace classification, 비행, 비 행 금지구역, 날씨와 비행, UAV 정비, 비상사태, 커뮤니케이션 등에 대한 것들이다. 필기시험은 2년에 한 번씩 응시해야 상업용 라이센스를 유지할 수 있다. 또한 필기시험장소는 기존의 공항에 부속해 있는 시험장소를 사용 하며 상업용 드론은 3년에 한 번씩 재등록($5, 6천원, 등록비)하고 사고시 FAA에 보고(1 페이지의 간단한 보고서 작성)를 하도록 되어있다. 332

359 부 록 2. 자율주행차의 경우 1) 자율주행차 인증 2014년 미국 캘리포니아주와 네바다주는 자율주행차 인증 프로그램을 만들었고 미국의 몇몇 주들도 인증 프로그램에 대한 비슷한 움직임을 보 이고 있다. 무인차 인증을 주도하는 주인 캘리포니아는 이미 구글, 아우 디, 벤츠 등의 회사에 일반 도로 주행을 허가해 주었으며 보다 정교한 인 증 프로그램을 계속해서 내놓을 계획이다(Fagnant & Kockelman, 2015). 이러한 인증 프로그램은 매우 중요한 정책적 시사점을 주고 있다. 우선 기 업들과 정부 입법 행정부서 간의 원활한 소통을 통하여 기업들이 무인차 기술개발을 하는데 최적의 환경을 만들어 주어야 한다. 또한, 앞으로 무인 차에 의해 급변하는 자동차 시장을 선점하는데 있어 도로 주행을 통한 무 인차 기술을 테스트하는 것이 중요하다는 전제 하에, 전세계 시장에서 무 인차 제조 및 운영 경쟁에 뒤지지 않거나 앞서가는데 인증 프로그램이 중 요하다고 할 수 있다. 물론 이러한 인증 과정은 무인차 대중화에 의한 위험 문제를 해소하는 데도 도움이 될 수 있다. 예를 들면 보안에 취약한 무인차 소프트웨어를 인증 해주지 않거나 프라이버시를 침해할 가능성이 있는 무인차에 허가를 내어주지 않는다면 사회적 위험을 최소화하는데 도움이 될 것이다. 333

360 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 2) 중간 기술 단계로서의 차량 운영기술 현재 우버(Uber)나 리프트(Lyft) 같은 프로그램들은 미래지향적으로 최 적화된 차량운행시스템을 연구개발을 위해 노력하고 있다. 이들의 기술과 사회시스템과의 조화는 앞으로 무인차가 우리 사회에 확산되는데 매우 중 요한 단서들을 제공할 것이다. 예를 들면, 뉴욕 주는 택시를 한번 탈 때마 다 50센트의 세금을 부과한다. 이들 세수는 뉴욕의 대중교통 발전에 쓰이 고 있는데, 최근 우버의 활발한 사용으로 택시 사용이 5%정도 줄었고 이 로 인하여 지하철 버스로 가는 세수가 하루에 1만 2천 달러(약 1천 4백만 원) 정도가 줄어들었다(New York Daily News, 2015). 이러한 문제는 앞 으로 우버사용이 증가할수록 더욱 가속화 될 것이고, 무인차보다 심각한 문제가 될 것이다. 3) 사고 기록 보전 무인차는 컴퓨터가 없다면 불가능하다. 무인차에 장착된 컴퓨터와 센서 는 다양한 종류의 데이터를 총체적으로 제공할 수 있다. 특히, 사고가 발 생할 경우 차에 탑재된 컴퓨터가 센서에서 모아진 모든 데이터를 저장해 이후 사고분석이나 보험처리의 법적 분쟁 등에 사용할 수 있다. 이러한 데 이터 이용을 위해 사고 이전과 이후의 데이터 보전에 대한 법 제정이 자율 주행차의 보급에 도움이 될 것으로 예상된다. 334

361 부 록 4) 재원 확보를 위한 세제 개혁 현재 미국에서 자동차운행과 관련하여 부과되는 세금들 중 유류세가 가 장 중요한 세원으로 도로 보수 및 운영 등 교통 인프라에 쓰이고 있다. 학 자들은 자율주행차에 적합한 도로 인프라를 만드는데 있어서 유류세보다 진일보한 운행거리 중심(Vehicle Miles Traveled, VMT) 세제를 제안하기 도 한다(Fagnant & Kockelman, 2015). 물론 VMT 데이터는 도로사용 시 간과 사용량에 관한 정보를 포함할 것이므로 세금을 부과하는 것과 동시에 도로의 보수 및 인프라 유지에 중요한 정보가 될 것이다. 또한 트럭의 경우 운행거리 중심과 함께 트럭의 사이즈에 따른 보다 다양한 세금 정책이 맞 물려야 한다는 주장들도 있다. 이는 트럭의 무게가 도로 마모에 많은 영향 을 미치므로 큰 트럭일수록 도로의 유지보수에 드는 비용을 보다 많이 지 불해야한다는 논리이다(Winston & Mannering, 2014). 물론 이러한 세금 정책은 무인차의 발전과 함께 정보 획득의 최적화가 이루어 져야 가능할 것이다. 그러므로 자율주행차 확산에 발맞추어 무인차의 운행 정보화와 적 절한 세금정책을 동시에 발전시키는 것 또한 중요한 문제가 될 것이다. 3. 사전예방원칙을 적용한 드론 규제 현재 미국의 경우 사전예방원칙을 이용한 드론 규제를 추진하고 있다. 이는 드론에 의한 사건 사고가 가능성은 있지만 실제 큰 사고가 나지 않은 시점에서 큰 사고가 날 가능성을 염두에 두고 규제안을 만들려고 하고 있 다는 것이다. 335

362 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 1) 언론에 나온 드론에 의한 사고 가능성 지금까지 미국 언론에서 언급되고 있는 드론으로 인한 사고나 사고 가 능성을 몇 가지 형태로 나열해 볼 수가 있다. 우선, 가장 이야기가 많이 되는 부분은 항공기와 충돌가능성이다. 이에 대해 최근 미국 의회는 드론 비행금지구역에서 자동으로 드론이 비행하지 못하게 하는 기술 도입을 논 의하고 있다. 충돌가능성에 대한 또 다른 예는, 캘리포니아 산불을 진화하 는데 있어서 촬영을 위한 아마추어 드론때문에 산불진화헬기가 작업을 할 수 없고 이로 인해 진화가 더뎌진다는 것이 많이 보도되고 있다. 이외에 아마추어 드론에 살상용 권총을 달아 발사하는 내용을 유튜브에 올려 경찰의 조사를 받은 케이스가 있지만, 그러한 드론이 실제로 살인사 건에 연루된 일은 아직 일어나지 않고 있으며 보다 일상적으로 일어나는 드론에 대한 사건은 프라이버시 침해이다. 드론을 이용해 남의 사유지에 들어가 촬영을 하는 것은 명백한 프라이버시 침해이고 미국 전역에서 이러 한 드론을 이용한 프라이버시 침해 케이스들이 매우 많이 보고되고 있다. 2) 위험증명이전 수익자가 안전하다는 것을 증명해야 한다. 위험증명이전에 관해서 드론 의 경우 개발자들은 큰 투자를 하고 있지 않다. 드론을 사용하는 사람들이 기본 드론기술을 응용하거나 변형하여 상상하지 못한 일을 할 가능성이 많 기 때문이다. 이에 반하여 무인 자동차기술은 위험증명이전 현상이 이미 일 어나고 있다. 예를 들어 최근 구글은 구글무인차에 대한 월간 리포트를 공 336

363 부 록 표하고 있다. 매달 새로 개발되는 내용을 포함한 사건사고를 공표함으로써 구글 무인차 대한 이미지를 좋게 만들 수 있을 뿐만 아니라 무인자동차가 안전하다는 사실을 증명하는 도구로 수익자가 안전하다는 것을(위험증명 이 전의 프레임웍으로 볼 때) 증명하는 노력의 일환이라고 해석할 수 있다. 또한, 이러한 구글의 월간 리포트를 규제강도에 따른 사전예방원칙 적 용에 대입해보면 정보의 공개를 통하여 소비자들에게 자세한 정보를 제공 함으로 인하여 앞으로 있을지 모르는 강력한 규제적용에 대응하여 보다 투명한 정보 공유를 지향하고 있다고 볼 수 있다. 규제의 경우 무인자동차에 적용할 수 있는 기술적 강요는 법으로 최대 한 안전한 자율기술을 적용하게 하는 것이다. 하지만 기술의 적용과 경제 적 이익이 충돌하였을 경우, 가장 안전한 기술보다 저렴한 가격의 기술이 적용될 가능성도 있을 수 있다. 자율자동차에 적용할 수 있는 강요된 기술 로는 자동차끼리 커뮤니케이션을 하도록 하는 기능(V2V), 자동차와 인프 라 커뮤니케이션 기능(V2I), 위험 발생시 자동차를 정지시킬 수 있는 킬 스위치 기능 등을 생각 해 볼 수 있다. 3) 미래 드론이나 자율주행 자동차의 사고 분석 틀 (1) 개인적 차원 후쿠치야마선의 경우처럼 드론으로 인한 사고가 날 경우 사고를 개인의 실수나 의도로 해석 할 수가 있으며 문제점을 개인 차원에서 지목할 수 있 다. 예를 들면, 백악관의 정원에 착륙한 드론이 정보요원의 실수에 의한 것으로 알려지면서 개인의 잘못으로 사건이 종결되었던 일이 있다. 337

364 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 (2) 조직적 차원 최근 드론 이용자들이 정부의 가이드라인이 정확히 정해지지 않는 것에 대해 불만을 표출하고 있다. 예를 들면, 어느 지역에서 드론을 날리면 안 되는 것인지에 대한 정확하고 자세한 정보를 얻기 쉽지 않다. 심지어는 드 론 비행금지지역에서 드론을 날리는 것에 대한 구체적인 징벌 가이드라인 이 정해지지 않은 상태이므로, 조속한 시일 내에 정확한 가이드라인과 시 나리오들을 드론 사용자들에게 정확하게 전달하는 것이 중요하다. (3) 기술적 차원 무인 자동차가 상용화될 경우 사고에 민감할 수 있는 부분은 컴퓨터 보 안이다. 기술적 차원에서 보다 원활한 차량 간 혹은 컨트롤타워와의 커뮤 니케이션에 치중할 경우 보안의 문제 같은 중요한 기술적 문제를 소홀히 할 수도 있을 것이다. 무인자동차의 경우 보안이 잘 되지 않을 경우 사고 의 위험은 물론 개인의 프라이버시를 침해 할 수 있는 문제가 있다. 드론 의 경우도 이와 비슷할 것이다. 무인자동차의 상용화시 보안의 문제에 대 한 심각한 논의와 개발이 필요하다고 할 수 있다. (4) 사회적 차원 현재 미국에서 논의되고 있는 드론에 대한 규제는 드론이 날 수 없는 지 역을 법으로 만들어 드론 제작 시 프로그램을 내장해 일정구역에서는 드 론이 날 수 없도록 하자는 논의가 국회에서 이루어지고 있다. 이러한 사회 적 차원의 노력은 개인에게 안전 책임을 맡기기 보다는 사회적 합의를 통 338

365 부 록 한 안전관리를 하려는 노력의 일환으로 볼 수 있다. 사회적 차원의 안전관리는 무인 자동차에도 적용할 수 있다. 현재 무인 차로 인한 사고는 대부분 무인차 주변 운전자에 의해서 사고가 난 것이지 만, 앞으로 무인차가 잘못한 사고가 났을 경우 그 원인을 무인자동차 개발 자, 보험자, 무인차의 주인, 혹은 규제 정책의 미미로 인한 정부의 잘못으 로 볼 것인지에 대한 중요한 문제가 부각될 가능성이 있다. (5) 사전예방 원칙 적용과 드론과 무인 자동차의 정책 방향 (전문가 그룹 의 이용한 패널) 전문가의 자문회의를 통한 델파이나 브레인스토밍 방법으로 위험에 대 한 여러 가지 시나리오를 만들어 보는 것이 도움이 될 것이다. 일단 앞에 서 지적한 바와 같이 전문성을 가진 패널을 이용해 앞으로 드론이나 무인 자동차가 가질 수 있는 문제점을 짚어볼 수 있다. 문제점으로 지적한 전문 가들의 좁은 전문성은 보다 많은 다양한 전문가 그룹 패널을 만들거나 분 야를 넓게 볼 수 있는 전문가 그룹을 양성하는 것도 중요한 방법이라고 생 각 할 수 있다. 드론이나 무인 자동차의 경우 아직은 암묵적 카르텔을 형 성할 단계가 되지 않았으므로 사회 각층의 다양한 분야의 전문가로 패널 을 만드는 것이 앞으로 일어날 사고를 예측해 적절한 정책 방향을 제시하 는데 도움이 될 것이다. 339

366 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 4) 사고 책임에 대한 예측 드론이나 무인차에 대한 법리적인 책임이 누구에게 있는지에 대한 논의 또한 필요할 것이다. 두 경우 모두 기존의 개발자, 제조업자, 보험회사, 개인 등 관련자에 대한 책임을 생각해볼 수 있다. 예를 들면, 드론이 의도 적 혹은 비의도적 사고를 냈을 경우 개발자 프로그램의 문제가 있는 것인 지, 제조상의 부품이나 공정의 문제인지, 사고의 보상을 어느 정도 보험회 사가 책임을 져야하는지, 개인의 책임은 어느 정도 인지 법리적인 해석에 대한 가이드라인이 필요할 것이다. 무인자동차의 경우 운전자의 사고책임이 없어진다 하더라도 여러 가지 변수가 사고에 기여할 수 있다. 예를 들면, 미국 고속도로 교통 안전국의 2015년 사고 리포트에 의하면 환경에 의한 사고원인중 도로 미끄럼으로 인한 사고가 50%정도를 차지하고 있다(Singh, 2015). 이처럼 자동차의 문 제가 아닌 외부적인 요인에 의해 사고가 났을 경우 누가 얼마만큼 책임이 있는지 정하는 것은 쉽지 않을 것이다. 최근 일어나고 있는 우버에 대한 법원들의 심판이 미래 무인자동차에 대한 법리적 해석에 단서들을 제공하고 있다. 우선 캘리포니아 법원이 최 근 우버 운전자가 계약직(contractor) 가 아니라 피고용인(employee)이라 고 규정한 것은 앞으로 우버 같은 회사를 모델로 하는 무인 자동차 회사들 은 우버와 마찬가지로 기업으로서 보다 많은 책임을 질 것으로 보인다. 이 는 계약직의 경우 기업이 우버운전자들에게 직원으로서의 누릴 수 있는 혜택을 줄 필요가 없지만, 직원으로 분류할 경우 우버가 직원들에게 주어 야 하는 법으로 보장된 혜택을 제공하여야 한다. 또한 계약직로서 가지는 340

367 부 록 법적책임한도와 피고용인으로 가지는 법적한도가 매우 다를 수 있으므로 사고 시 책임 한도에 대한 해석도 다를 것이다. 완전 자율주행차가 나오기 이전의 중간 단계기술들이 미래의 기술에 시 사하는 바가 클 것으로 예상되며, 우버나 현재의 드론 기술 같은 중간 단 계 기술에 대한 적절한 법률적 적용이 향후 무인기술의 발전에 많은 영향 을 미칠 것으로 예상된다. 341

368 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 제4절 무인차 및 드론의 설문조사 분석 결과 1. 무인차에 대한 설문조사 분석 결과 1) 무인차에 대한 전반적 의견 최근 우리사회 상용화가 현실로 다가온 무인차에 관하여 의견을 물어본 결과 긍정적은 40%, 중립은 34% 부정적은 26%이었다. 긍정적이 다른 수 치보다 높긴 했지만 과반을 차지하지는 못했다. 그림 A-5 무인차에 대한 의견 총 5점 척도로 측정되었으며, 점수가 클수록 긍정적이다. 무인차에 대한 의견을 인구통계학적 변수로 나누어 살펴 본 결과, 연령 성별 운전가능여 부에 따라 유의미한 차이가 있었다. 일반적으로 연령이 높아지면 높아질수록 무인차에 대해 긍정적으로 생 각하였다. 새로운 기술에 대해 젊은 세대가 긍정적으로 생각한다는 통념하 342

369 부 록 고는 정반대의 결과이다. 이는 신체적 쇠퇴로 대중교통을 이용하기가 불편 해지거나 자가용 운전이 점점 어려워질수록 무인차를 이에 대한 대안으로 생각하는 것으로 해석할 수 있다. 최근 고령자 운전으로 인해 사고가 늘고 있다는 통계가 있는 바, 차후 무인차의 상용화는 고령층이 가장 높은 구매 의사가 있을 것으로 보인다. 표 A-6 인구 집단별 무인차에 대한 의견 연령별 분산분석 평균 표준 편차 F 15세 이상 30세 미만 세 이상 40세 미만 세 이상 50대 미만 *** 50세 이상 60대 미만 세 이상 성별 분산분석 평균 표준 편차 F 남성 여성 *** 평소 운전 여부 평균 표준 편차 F 운전함 운전면허가 없음 ** 운전면허가 있지만 운전하지 않음 ** p<.05, *** p<.01 성별의 경우, 남성(3.32)이 여성(2.92)보다 긍정적이었으며, 운전면허에 관계없이 운전할 수 있는 집단이, 운전면허가 없는 집단 보다 무인차에 대 343

370 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 해 긍정적으로 생각했다. 이는 무인차의 잠재적 구매집단으로 신규 자동차 구매자보다는 기존 자동차소유자이 적합하다는 것을 알 수 있었다. 2) 무인차가 사회에 주는 영향 무인차에 대한 전반적인 의견뿐만 아니라 무인차에 관한 해당주장에 어 느 정도 동의하는지도 알아보았다. 총 5점 척도로 측정되었으며, 점수가 클수록 동의한다는 응답이다. 그 결과 가장 큰 동의를 얻은 것은 무인차 상용화 선결은 안전보장 (4.16)으로 타 주장에 비해 수치가 압도적으로 높 았다. 그 다음 편리성(3.62), 일자리 감소(3.59) 순이었다. 이는 대다수 국 민들이 아직 무인차의 안전성에 큰 의문을 가진다는 의미이다. 하지만 일 단 안전보장이 된다면 본인에 삶에 긍정적으로 영향을 주는 기술이라고 생각하고 있었다. 그림 A-6 무인차의 파급력 344

371 부 록 3) 무인차의 긍정적, 부정적 영향에 대한 인식 무인차에 좀 더 심층적으로 물어보고자 무인차의 영향력을 긍정적, 부 정적 항목별로 어느 정도 동의하는지 알아보았다. 총 5점 척도로 측정되었 으며, 점수가 클수록 동의한다는 응답이다. 그 결과 자동차 사고정도 감소(3.39) 뿐만 아니라 사고양 감소(3.20)를 차지하며 사고의 양과 감소가 무인차의 가장 큰 점으로 보고 있었다. 또한 연비현상도 3.24로 높은 수치를 기록하였다. 그에 비해 소요시간 감소는 2.99, 위급상황 대응 강화는 3.02로 낮게 나타났다. 그림 A-7 무인차 긍정적인 영향에 대한 동의도 무인차의 긍정적 항목이 총평균이 3.16점인데 비하여 부정적 항목들은 총 평균 3.76으로 앞서 무인차의 전반적인 의견결과와 다소 상반된 결과 를 보였다. 그 중에서도 운영해킹(자동차 운행 방해, 4.09), 시스템 해킹 345

372 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 (해킹을 통한 프라이버시 침해, 4.06)으로 상위순위를 차지하였다. 운행 중 안전성보다는 타인에 의한 해킹가능성이 무인차의 결점이라고 보고 있 었다. 그 다음 예상치 못한 오류가 4.05이며 무인차의 장점으로 위급상황 대응강화가 낮은 수치를 기록한 것과 같은 맥락으로 볼 수 있다. 이와 대 비하여 사람운전보다 무인차가 못함이 3.31, 무인차 운행법 습득이 3.4로 낮은 수치를 기록하였다. 그림 A-8 무인차 부정적인 영향에 대한 동의도 4) 무인차 운전 시 할 행동 실제 무인차 운전 시 무엇을 할지, 각 행동별로 물어보았다. 총 5점 척도 로 측정되었으며, 점수가 클수록 그 행동을 할 가능성이 높다는 응답이다. 그 결과 라디오나 음악을 듣는다가 4.00으로 제일 높았으며 도로를 봄 이 3.90, 그 다음은 전화통화를 함이 3.77이었다. 라디오 음악감상과 전화 346

373 부 록 통해 둘 다 청각만을 고려한다면 라디오 음악감상, 전화통화, 도로를 봄 모두 시각적으로는 도로를 주시한다는 의미이다. 이는 무인차에 운전을 맡 기긴 하지만 시각적으로는 도로를 계속 주시함으로서 언제 닥칠지 모르는 각종 무인차 오류에 대비하고자 하는 것으로 보인다. 모든 활동을 중단하 는 잠(3.42), 실제로 복잡한 두뇌활동을 요구하는 일(3.32)과 게임은 (3.21)은 낮은 수치를 기록하였다. 그림 A-9 무인차 운전시 할 행동 5) 무인차의 지불의사액 실제 무인차기술에 관하여 어느 정도 지불의사액이 있는지 통상적인 2000cc 중형차(소나타)를 기준으로 물어보았다. 통상적인 소나타가 2500 만원인 것을 고려하여, 안전성과 에너지 효율적으로 입증된 무인차 소나타 347

374 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 는 어느 정도 추가 지불의사액이 있는지 개방형 질문을 하였다. 그 결과 40%가 추가지불의사가 없었으며 나머지 60%는 무인차 소나타 에 대한 지불의사가 있었다. 지불의사액이 있는 집단에 관하여 지불의사액 평균은 1,248만원이었으며 지불의사액 중간 값은 2,000만원이었다. 사회경제적 변수에 따라 지불의사액을 알아 본 결과, 지역별, 자녀유부 가 유의한 차이가 있었다. 도농간 무인차의 지불의사액을 알아보고자 지역을 수도권(서울, 인천, 경기), 광역시(인천 제외한 모든 광역시), 기타 도지역으로 나누었다. 그 결과 광역시가 1,853만원으로 가장 낮은 지불의사액을 보였고 수도권 2,042만원, 그리고 기타 도지역이 2,597만원으로 가장 높아 유의한 차이 (p<.1)가 있었다. 차량이 많고 혼잡한 도시지역 보다는 농촌지역의 지불의 사액이 높다고 볼 수 있다. 도시지역 운전의 경우, 농촌지역에 비해 수많 은 변수들을 고려하여 운전해야하는 것은 물론 갑작스러운 상황도 많은 편이다. 앞서 질문들에 무인차가 갑작스러운 상황에 대응을 못하는 것은 물론 예상치 못한 오류를 염두에 두어, 도시지역 내 무인차 지불의사액은 농촌지역에 비해 적은 것이라고 볼 수 있다. 자녀가 있는 집단은 무인차의 추가지불의사액을 2,235만원으로 자녀가 없는 집단이 1,849만원으로 유의미한 차이(p<.1)가 있었다. 여기서 자녀가 있는 집단은 현재 유아나 어린이인 자녀가 있는 집단은 물론 이미 자녀가 출가한 집단들도 포함한다. 때문에 유아나 어린이 자녀가 있는 집단에게 무인차의 추가지불의사액이 높다고 말 할 수는 없을 것이다. 하지만 자녀 가 없는 집단은 일반적으로 나이가 많은 집단임을 고려할 때, 젊을수록 무 인차의 지불의사액은 낮은 것으로 확인하였다. 348

375 부 록 표준 표준 표 A-3 무인차 추가지불의사액의 분산분석 지역별 지불의사액 평균 편차 F 수도권 광역시 기타 도지역 자녀 유무에 따른 지불의사액 평균 편차 F 자녀 있음 자녀 없음 드론에 대한 설문조사 결과 무인차뿐만 아니라 이미 실용화되어 우리 주위에서 볼 수 있는 드론에 관해서도 의견을 물어보았다. 총 5점 척도로 측정되었으며, 점수가 클수록 그 주장에 동의한다는 것이다. 프라이버시 침해 여부가 4.07로 가장 높게 나타났다. 드론의 편리성은 3.66 그리고 드론의 위험성은 3.60으로 거의 유사한 수치가 나왔다. 드론 이 우리주위에서 활용되고 있지만, 그에 대한 편리성과 위험은 비슷하다고 인식하는 것을 확인 할 수 있었다. 작년 북한 무인기발견을 고려하여 삽인 한 남북분단에 따른 드론의 규제강화여부는 3.39로 높은 수치를 나타내고 있지는 않았다. 드론의 산업적 가치는 3.15로서 앞서 무인차의 산업가치 3.16과 대동소 이하였다. 349

376 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 그림 A-10 드론에 대한 의견 이와 함께 무인차와 드론에 대해 개방형 의견을 받은 결과, 무응답 표본 을 제외했을 때, 안전확보에 대한 대책 필요가 33.75%로 가장 높은 수치 를 보였다. 그와 유사하게 관련 법규 등 규제 마련 필요가 17.37%, 정보보 안 문제에 대한 대책필요가 15.30%로 의견 대다수가 무인차와 드론 같은 신기술의 안전정책이 필요하다는 의견이었다. 그림 A-11 무인차 드론에 대한 개방형 의견 350

377 부 록 부록 B. 설문지 안전사각지대에 대한 국민인식 설문조사 안녕하세요? 본 설문지는 15세 이상 대한민국 국민을 대상으로 하고 있습니다. 이 설문의 목적은 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안연구 의 일환으로서 귀하께서는 안전사각지대에 관하여 어떻게 인지하고 행동하시는지 여쭙기 위함 입니다. 안전 정책 전반에 대한 귀중한 자료로 활용코자 하오니 업무가 바쁘시더 라도 잠시 시간을 내시어 성실하게 설문에 응답하여 주시면 대단히 감사하겠습니 다. 조사결과는 조사목적 이외에는 절대 사용되지 않으며, 개인정보의 비밀은 현행법 상 보장됩니다. 설문에 응해주셔서 대단히 감사합니다. 책임연구자 : 정지범 (한국행정연구원) 연구참여자 : 기명성 (한국행정연구원) 설문에 대하여 질문이 있으신 분은 [email protected] 또는 (한국행정연구원 기명성)로 문의하여 주시면 감사하겠습니다. 351

378 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 Section I. 안전사각지대의 위험인지 차원 특성 I-.1 귀하는 우리 사회가 전반적으로 얼마나 안전하다고 생각하십니까? 1 매우 안전 2 비교적 안전 3 보통 4 비교적 불안 5 매우 불안 I-2. 다음은 각각의 위험에서 느껴지는 두려움에 대한 질문입니다. 귀하께서는 신문이 나 TV에서 다음의 각 항목에 대한 기사를 보았을 때 얼마나 두려움을 느끼십니 까? 혹은 느끼지 않으십니까? 위험항목 전혀 두렵지 않음 별로 두렵지 않음 어느 정도 두려움 매우 두려움 1 수해(홍수, 태풍), 가뭄 지진 화재 여객선, 어선 사고 교통 사고(여객선 어선 제외) 산업재해(화학물질 유출, 직업병 포함) 시설물붕괴(환풍구, 싱크홀 등) 성인병(암, 고혈압, 당뇨 등) 신종전염병(신종 인플루엔자, 메르스 등) 유해식품 섭취 광우병 강력범죄(살인, 강도 등) 성폭력(강간, 추행 등) 사이버 피해(악성댓글, 해킹, 피싱, 파밍 등) 기후변화(지구 온난화) 신기술위험(나노, 바이오 기술, 드론 등) 원자력발전소 사고 테러(전쟁 포함)

379 부 록 I-3. 다음에 제시된 다양한 위험들에 대해 정부가 얼마나 책임이 있다고 생각하십니까? 혹은 없다고 생각하십니까? 위험항목 전혀 없음 별로 없음 약간 있음 매우 많음 1 수해(홍수, 태풍), 가뭄 지진 화재 여객선, 어선 사고 교통 사고(여객선 제외) 산업재해(화학물질 유출, 직업병 포함) 시설물붕괴(환풍구, 싱크홀 등) 성인병(암, 고혈압, 당뇨 등) 신종전염병(신종 인플루엔자, 메르스 등) 유해식품 섭취 광우병 강력범죄(살인, 강도 등) 성폭력(강간, 추행 등) 사이버 피해(악성댓글, 해킹, 피싱, 파밍 등) 기후변화(지구 온난화) 신기술위험(나노, 바이오 기술, 드론 등) 원자력발전소 사고 테러(전쟁 포함)

380 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 Section II. 안전사각지대의 개인 차원 특성 II-1 여러분에게는 초등학생의 자녀가 있다고 합시다. 오전 8시 자녀분의 통학을 도와 주기 위해 자가용으로 학교까지 바래다준다고 했을 때, 법적으로 가능한 범위는 어디까지일까요? 1 어린이보호구역(스쿨존)인 학교 바로 앞까지 주정차가 가능하다. 2 어린이보호구역(스쿨존)인 학교 바로 앞까지 주차만 가능하다. 3 어린이보호구역(스쿨존)인 학교 바로 앞까지 정차만 가능하다. 4 어린이보호구역(스쿨존)밖에 주정차 해야 한다. II-2 그렇다면 여러분은 실제로 스쿨존에서 어떻게 하십니까? 1 학교 앞(스쿨존)까지 주차하곤 한다. 2 학교 앞(스쿨존)까지 잠깐 정차하곤 한다. 3 학교 앞(스쿨존)에서는 절대 주정차 하지 않는다. 4 운전하지 않아서 잘 모르겠다. II-3 현행 법규에 따르면, 카시트를 설치하지 않은 상태에서 유아를 차에 태우는 것에 대해 법적으로 어떤 조치가 취해질까요? 1 법적으로 문제가 없다. 3 과태료 또는 벌금을 부과한다. 2 경고만 한다. 4 벌점을 부과한다. II-4 그렇다면 여러분은 유아를 차에 태울 때 카시트를 어떻게 사용하십니까? 1 유아가 탑승할 경우 무조건 카시트에 태운다. 2 잠깐 이동할 경우에는 카시트를 쓰지 않는 경우도 있다. 3 일반적으로 카시트를 쓰지 않는 경우가 많다. 4 아이가 없어서 카시트를 쓰지 않는다. 5 운전을 하지 않는다. 354

381 부 록 II-5 내년부터는 일반도로에서도 자동차 뒷좌석 안전벨트 착용이 의무화 될 것으로 보 입니다. 여러분은 이러한 규제 강화에 대하여 어떻게 생각하십니까? 1 꼭 필요한 조치이며, 범칙금(3만원) 제도의 도입도 필요하다. 2 꼭 필요한 조치이지만, 범칙금(3만원)은 필요하지 않다. 3 홍보만 하고 단속할 필요는 없다. 4 이러한 규제는 필요 없다. II-6 평소 승용차의 뒷자리에 앉으실 때, 안전벨트를 매시나요? 1 고속도로와 일반도로에서 항상 착용한다(II-7 이동) 2 고속도로에서만 착용한다(II-7 이동) 3 고속도로에서 가끔 착용한다(II-7 이동) 4 별로 착용하지 않는다(II-6-1 이동) II-6-1 안전벨트를 매지 않는다면 그 이유는 무엇입니까? 1 단속하지 않기 때문에 2 불편해서 3 위험하다고 느끼지 않아서 II-7 향후 단속을 강화한다면 안전벨트를 더 자주 매시겠습니까? 1 예 2 아니요 355

382 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 Section III. 안전사각지대의 조직, 사회 차원 특성 III-1 귀하께서는 우리나라의 전반적 안전규제(예 : 교통단속, 화학물질 관리 등)가 어 떠한 수준이고 앞으로 어떻게 해야 한다고 생각하십니까? 1 안전규제가 너무 강한 편이고 규제완화가 필요하다. 2 지금이 적당한 편이다. 3 안전규제가 너무 허술한 편이며 따라서 규제강화가 필요하다. III-2 귀하께서는 세월호 사태에 대하여 아래 관련 조직들의 책임이 어느 정도라고 생각하십니까? 관련 조직 전혀 책임이 없음 별로 책임이 없음 어느 정도 책임이 있음 매우 책임이 있음 1 세월호 선장과 선원 청해진해운 해양경찰청 대한민국 정부(해양 경찰청 제외) III-2-1 그렇다면 위의 관련 조직 중 가장 큰 책임이 있는 조직은 어디라고 생각하십니까? III-3 최근 고속도로, 자동차전용도로를 경유하는 광역버스에 관하여 입석금지를 시행 하고 있습니다. 이에 관하여 어떻게 생각하십니까? 1 당연히 취해야하는 조치로서 잘한 정책이다. 2 원칙적으로는 맞는 조치이지만, 현실과는 맞지 않는 정책이다. 3 전혀 적절하지 않은 조치이다. 356

383 부 록 III-4 지난 3월 5일에 일어난 강화도 글램핑장 화재를 계기로 정부는 이동식 텐트 안에 서 전기, 가스를 사용하는 행위를 전면 금지하였습니다. 이에 대해서 어떻게 생 각하십니까? 1 당연히 취해야하는 조치로서 잘한 정책이다. 2 원칙적으로는 맞는 조치이지만, 현실과는 맞지 않는 정책이다. 3 전혀 적절하지 않은 조치이다. III-5 귀하께서는 다음의 주체들의 안전불감증은 어느 정도라고 생각하십니까? 주체 전혀 심하지 않음 별로 심하지 않음 어느 정도 심함 매우 심함 1 정부 및 공공기관 민간기업 일반 국민

384 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 Section IV. 안전사각지대의 신기술 차원 특성 IV-1 다음 두 종류의 식용유가 있습니다. 하나는 유전자조작콩(GMO)로 만든 식용유 (A)이고 다른 하나는 유기농콩으로 만든 식용유(B)입니다. 두 식용유 중에서 유 전자조직식품(GMO)인 A식용유는 2500원입니다. 만약 귀하께서 유기농콩을 사용 한 B식용유를 산다고 할 때, 어느 정도의 가격이면 구매하시겠습니까? 해당 가격 아래 빈칸에 표시해 주십시오. 가격(시중 마트기준) GMO인 A식용유 유기농콩 B식용유 2500원 2500원 3000원 3500원 4000원 4500원 5000원 5500원 6000원 6500원 7000원 가격에 상관없이 무조건 구매 IV-2 귀하는 미국산 쇠고기를 구입하실 의향이 있으십니까? 1 구매할 것이다. 2 구매하지 않을 것이다. 3 잘 모르겠다. IV-3 원산지가 한우, 호주산, 미국산인 1등급 냉장등심이 있습니다. 귀하께서 가족 저 녁식사를 위해 호주산 B 등심 또는 미국산 C 등심 구매할 때, 어느 정도의 가격 이면 구매하시겠습니까? 해당 가격 아래 빈칸에 표시해 주십시오.(한우 A등심의 가격은 1kg당 76000원입니다. 1kg당 가격(마트기준) 한우 A 등심 호주산 B 등심 사지 않는다 원 10000원 20000원 30000원 40000원 50000원 60000원 70000원 76000원 미국산 C등심 사지 않는다 원 20000원 30000원 40000원 50000원 60000원 70000원 76000원 358

385 부 록 IV-4 자율주행차 (무인차)에 대한 본인의 의견은 어떠하십니까? 자율주행차(무인차)란 사람이 운전하지 않아도 자동차가 스스로 운행할 수 있는 자동차를 의미합니다. 1 매우 부정적 2 어느 정도 부정적 3 중립 4 어느 정도 긍정적 5 매우 긍정적 IV-5 최근 세계적인 연구원들과 기업들이 무인차를 개발하여 실제 도로에서 실험주행 을 하고 있습니다. 아래 무인차에 관한 주장에 얼마나 동의하시나요? 주장 전혀 동의하지 않음 별로 동의하지 않음 중립 어느 정도 동의함 매우 동의함 1 미래에 유망한 기술로서, 우리사회를 더욱 편리하게 만들 것이다 무인차는 산업적 가치가 매우 크기 때문에 규제를 완화해야 한다 유망한 기술이지만, 안전이 보장되기 전까지는 상용화하면 안 된다 무인차가 상용화되면 교통사고는 거의 없을 것이다 무인차는 사람들의 운전 일자리를 빼앗을 것이다 사람이 운전하지 않는 자동차는 불안해서 타지 않을 것이다 무인차가 사회적 문제를 많이 일으킬 것이다 IV-6 완전한 자율주행 자동차(무인 자동차)가 나온다면 어떤 좋은 점이 있을까요? 주장 전혀 동의하지 않음 별로 동의하지 않음 중립 어느 정도 동의함 매우 동의함 1 자동차 사고 양이 줄어든다 경미하지 않은 심각한 자동차 사고가 줄어든다 자동차 사고 시 위급상황 대응이 신속하고 좋아진다 전반적으로 교통혼잡이 줄어들 것이다 같은 거리라도 빨리 도착할 것이다 자동차 공해가 줄어들 것이다 자동차 연비가 좋아질 것이다 보험료가 줄어들 것이다

386 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 IV-7 완전한 자율주행 자동차(무인 자동차)가 나온다면 어떤 점이 우려 되나요? 주장 전혀 걱정되 지 않음 별로 걱정되 지 않음 중립 어느 정도 걱정 됨 매우 걱정 됨 1 사고 시 자동차 소유자의 법적 문제 차량 시스템 소프트웨어 해킹(프라이버시침해) 차량 운영 소프트웨어 해킹(자동차 운행 방해) (해킹이 없어도) 프라이버시 침해 사람이 운전하는 차들과의 혼선 보행자나 자전거와의 혼선 무인차 운행법을 배우는 것 날씨가 나쁠 때 무인차를 운행 시, 무인차의 실수 무인차가 예상치 못한 상황에 실수하는 것 무인차가 사람이 운전하는 것 보다 운전을 잘 못 할 것 같음 IV-8 완전한 자율주행 자동차 (무인 자동차)를 타고 있다면 운전할 일이 없을 것이므 로 시간이 남을 것입니다. 그러한 경우 어떤 활동을 하겠습니까? 활동 전혀 동의하지 않음 별로 동의하지 않음 중립 어느 정도 동의함 매우 동의함 1 휴대폰 문자, 채팅앱(카카오톡, 라인)을 할 것이다 책이나 잡지를 본다 잠을 잔다 영화나 TV를 본다 게임을 한다 일을 한다 운전은 안하지만 도로를 본다 전화통화를 한다 라디오나 음악을 듣는다 완전 자율주행차를 타지 않을 것이므로 나와는 상관없는 질문이다

387 부 록 IV-9 소나타 무인차(무인운전 2000cc 중형차)에 대한 안정성과 에너지 효율성이 입증 되었다고 할 때, 기존 소나타(통상적인 2000cc 중형차) 가격에 어느 정도를 추가 로 더 지불할 생각이 있으신가요? (기존 소나타 가격은 2500만원 내외라고 가정, 만일 사고 싶지 않다면 0을 입력 해 주세요) ( ) 만원 IV-10 최근 다양한 용도의 드론(무인비행 시스템)이 개발되어 사용되고 있습니다. 아 래 드론에 관한 주장에 얼마나 동의하시나요? 주장 전혀 동의하 지 않음 별로 동의하 지 않음 중립 어느 정도 동의함 매우 동의함 1 미래에 유망한 기술로서, 우리사회를 더욱 편리하게 만들 것이다 드론의 산업적 가치는 매우 크기 때문에 규제를 완화해야 한다 드론은 위험한 기술이기 때문에 보다 강력한 규제가 필요하다 남북분단 상황에 있는 우리나라에서의 드론 사용은 엄격히 규제해야 한다 미래가 유망한 기술이지만 개인의 프라이버시가 침해되지 않게 규제해야 한다 IV-11 기타 무인차나 드론에 관한 의견이 있으면 아래에 써 주세요. 361

388 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 Section V. 사회경제적 특성 V-1 귀하는 몇 년생이십니까? 19 (마지막 두 자리를 기입해주십시오) V-2 귀하의 성별은 무엇입니까 1 남성 2 여성 V-3 귀하의 거주지역은 어디십니까? 1 서울 2 부산 3 대구 4 인천 5 광주 6 대전 7 울산 8 세종 9 경기 10 강원 11 충북 12 충남 13 경북 14 경남 15 전북 16 전남 17 제주 V-4 귀하는 학교를 어디까지 다니셨습니까? (만약 응답자가 학생일 경우, 이수할 것으 로 예정되는 가장 높은 교육과정에 표시해 주십시오.) 1 정규학교에 다닌 적 없음 2 초등학교 중퇴 또는 졸업 3 중학교 중퇴 또는 졸업 4 고등학교 중퇴 또는 졸업 5 전문대 중퇴 또는 졸업 6 대학교 중퇴 또는 졸업 7 대학원 중퇴 또는 졸업 8 기타 V-5 귀하의 혼인상태는 어떠하십니까? 1 미혼 2 결혼 3 기타(이혼, 사별, 동거) V-6 귀하는 자녀가 있으십니까? 1 예(귀하의 자녀는 남 녀) 2 아니요 V-7 귀댁에 자동차, 원동기(오토바이, 스쿠터)가 있습니까? 1 예 (V-7-1 으로 이동) 2 아니요 (V-8 으로 이동) 362

389 부 록 V-7-1 귀댁에는 어떤 자동차가 있습니까? (있는 자동차 모두 표기해 주세요) 1 세단(예 : 소나타) 2 밴 3 트럭 4 SUV 5 원동기(오토바이 혹은 스쿠터) 6 없음 V-8 귀하는 운전을 하시나요? 1 예(V-8-1로 이동) 2 운전면허가 없다.(V-9로 이동) 3 운전면허가 있지만 운전하지 않는다.(V-9로 이동) V-8-1 귀하는 주요 교통수단으로 자가용을 사용하십니까? 1 예 2 아니요 V-9 현재 우리나라에는 새누리당, 새정치민주연합, 정의당 등의 정당이 있습니다.(정 당 의석 순) 귀하는 이 중 어느 정당에 조금이라도 더 호감이 가십니까? 1 새누리당 2 새정치민주연합 3 정의당 4 기타 5 없음/의견유보 설문에 참여해주셔서 감사합니다. 363

390 KIPA 정보자료 회원 모집 안내 한국행정연구원(KIPA)에서는 아래와 같이 KIPA 정보자료회원 을 모집합니다. 1) 회원의 구분 평생회원 a. 연구원에서 발행하는 연구보고서, 한국행정연구, 행정포커스 등 학술정보 자료를 영구적으로 제공함. b. 연구원에서 개최하는 모든 학술행사에 초청 및 자료제공 c. 가입회원 : 50만원 일반회원 a. 위의 a, b를 1년 단위로 제공 b. 연회비 : 6만원 일반구독자 낱권 구입을 원하시는 분은 대형서점이나 정부간행물 판매센터로 연락하여 구입 하시기 바랍니다. 2) 회원가입방법 가입을 원하시는 분은 (02) (대외협력실)로 연락 후에 해당되는 회비를 아래의 계좌로 송금하여 주시기 바랍니다. a. 예 금 주 : 한국행정연구원 b. 계좌번호 : (우리은행) 기관회원제 안내 1. 제공자료 본 연구원에서 발행하는 연구보고서, 한국행정연구, 행정포커스 등의 학술정보 자료를 제공함. 2. 가입기간 연중 언제나 접수하며 접수일로부터 1년간 회원자격이 유지되며, 회원자격을 지속적으로 유지하고자 할 때에는 유효기간 종료 전에 재가입하여야 함. 3. 연 회 비 : 10만원 4. 가입방법 : 아래 은행예금계좌로 회비를 불입함과 동시에 회원이 됨. 우리은행 (예금주 : 한국행정연구원) 주 소 : (우)03367 서울특별시 은평구 진흥로 235 본관 217호 문의처 : 대외협력실 이단비 연구원 Tel. (02) / Fax. (02)

391 KIPA 연구간행물 위탁판매 실시 한국행정연구원은 행정실무자와 행정학자, 행정학도들의 연구간행물 구입편의를 위해서 각종 연구보고서와 계간지 한국행정연구 를 서울과 지방의 아래 서점에서 판매합니다. 지역 서점명 전화번호 정부간행물판매센터 02) 정부간행물판매센터 직영서점 02) 서울 교보문고(광화문) 02) 영풍문고(종로점) 02) 반디앤루니스 02) 부산 영광도서 051) YES 24 인터넷서점 알라딘 (주)인터파크 NT book.interpark.com KIPA 연구보고서 안전사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구 2015년 12월 26일 인쇄 2015년 12월 31일 발행 연구책임자 I 정 지 범 발 행 인 I 정 윤 수 발 행 처 I 한국행정연구원 서울특별시 은평구 진흥로 235 Tel. (02) / Fax. (02) 인 쇄 처 I 세일포커스 Tel. (02) / Fax. (02) c 韓 國 行 政 硏 究 院 2015 ISBN 본 보고서는 친환경용지에 인쇄되었습니다.

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