1-3-2 윤기웅, 김진영, 공동성.hwp

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1 민간에 대한 국고보조사업의 집행부진 실태 및 원인 분석 윤기웅 김진영 공동성 Ⅰ. 서론 현대사회가 보다 다원화되고 복잡해짐에 따라 중앙정부가 단독으로 국가정책을 집행하는 것은 사실상 불가능해졌다. 우리나라의 경우, 1980년대 후반 민주화 이후 이루어진 분권화에 대한 지속적인 요구(이기우, 1996; 이기우, 2004; 김익식, 2008; 이종수, 2008), 뉴거버넌스 패러다임의 확산(이명석, 2002), 정부의 비효율 성에 대한 비판(문신용 윤기찬, 2004; 김인, 2010) 등에 따라 과거 중앙정부가 직 접 수행하던 사업들의 상당수는 지자체 또는 민간으로 이양되거나 지자체 또는 민 간과의 파트너십을 통해서 집행되고 있다. 따라서 현재 상당수의 정책은 중앙정부 가 직접 수행하기보다는 간접적인 방식으로 수행되고 있다(김준기, 2001; 박중훈, 2003; 김광용 정종필, 2011). 간접적인 방식으로 집행이 이루어지는 사업의 대표적인 형태가 국고보조사업이라 고 할 수 있다. 국고보조사업은 중앙정부가 사업비의 일정액 또는 전액을 보조하고 지자체 또는/그리고 민간이 집행을 하는 방식으로 이루어지는 사업이다. 이러한 이 중 또는 다중구조로 이루어지는 사업은 중앙정부가 직접 수행하는 사업에 비해 관 련 당사자가 많은 복잡한 구조를 가질 수밖에 없다. 따라서 관련 당사자들 간 조정 및 협력이 더욱 더 중시될 수밖에 없고, 그러지 못할 경우 집행의 실패는 당연시될 수밖에 없다. 국고보조사업은 집행주체에 따라 크게 지자체 국고보조사업과 민간에 대한 국고 보조사업으로 구분된다. 1) 그런데, 기존의 국고보조사업 연구들은 주로 지방자치단 체를 연구대상으로 하여 국고보조금이 지방재정에 미치는 영향에 초점을 맞추고 있 다. 이는 지자체보조사업의 수가 민간보조사업에 비해 많고, 본격적인 지방자치제도 의 실시로 지방자치단체의 재정상황에 대한 관심이 증가하면서 연구의 필요성이 증 가한 결과라고 할 수 있다. 1) 이후의 논의에서는 지자체 국고보조사업은 지자체보조사업 으로, 민간에 대한 국고보조사업은 민간보조사업 으로 약칭한다

2 반면 민간보조사업에 대해서는 지자체보조사업에 비해 소수의 연구만이 진행된 편이다. 민간보조사업에 관한 연구들은 크게 시민단체 및 비영리단체에 대한 국고 보조금이 비영리민간단체의 설립, 재정운영, 조직운영의 자율성에 어떠한 영향을 미 쳤는지에 관한 연구(박경래 이민창, 2002; 이민호, 2008; 정광호, 2004), 국고보조 금의 지원이 민간이 운영하는 산업 서비스에 어느 정도의 정책효과를 가지고 왔는 지를 살펴본 연구(김인, 2010; 양혜원, 2011; 윤기관 김춘단, 2009)가 있다. 특히 김인(2010)과 양예원(2011)의 경우 국고보조금의 효과를 다른 유형의 서비스 공급 방식과 비교를 하거나 또는 다른 유형의 정책수단과의 비교를 실시하여 민간보조금 의 효과성을 분석하였다. 요컨대 민간보조사업에 대한 기존연구들은 특정 지원 사 업의 효과성을 분석하는 데 초점을 두고 있다. 민간보조사업의 집행과 관련해서는 김윤권 윤두섭(2007)과 한원구 박종섭(2007) 의 연구 등 소수 존재하기는 하나, 실제의 집행과정에서 어떠한 문제점들이 발생하 는지에 대한 유용한 정보를 제공하는데 한계가 있다. 또한, 개별사례에 초점을 맞추 고 있어서 민간보조사업의 집행과정에서 나타나는 전체적인 모습을 살펴보는 데는 한계를 가진다. 즉, 실제 민간에 대한 국고보조금의 예산이 상당함에도 불구하고 이 의 집행에 대한 전체적인 분석은 이루어지고 있지 않다. 따라서 민간보조사업의 집 행부진 실태 및 원인에 대한 전반적인 분석을 실시할 필요가 제기된다. 국고보조사업의 또 다른 큰 축이라고 볼 수 있는 지자체보조사업의 집행부진원인 에 대한 연구는 이미 윤기웅 공동성(2012a)에 의해서 수행되었다. 본 연구는 이의 후속연구로서, 민간보조사업에 초점을 두고 집행부진 실태 및 원인을 파악하고, 이 전 연구 2) 와의 비교를 통해 민간보조사업과 지자체보조사업 간 집행부진 원인/유형 의 공통점 및 차이점은 무엇인지를 살펴본다. 본 연구는 이전 연구 결과의 외연을 보다 확장할 뿐만 아니라 민간보조사업에서만 나타날 수 있는 독특한 원인을 파악 할 수 있다는 데에서 이론적인 기여를 할 수 있다. 또한 실무적으로 민간보조사업 의 집행부진의 원인을 파악함으로써 이후 이러한 유형의 사업을 집행할 때 유의하 여야 할 점들을 제시할 수 있다는 데에서 정책적인 함의가 있다. 2) 이후 논의에서 이전 연구라 함은 본 연구의 분석방법을 제공한 윤기웅 공동성(2012a)의 지방자치단체 국고보 조사업의 집행부진 원인/유형 분석 연구를 의미한다

3 Ⅱ. 이론적 배경 1. 집행연구 동향(Paradigm Shift) 1) 서구 국가들의 집행연구 동향 1950년대에 Harold Lasswell(1951)은 정책학(policy sciences)이라는 개념을 만들 면서, 정책집행이 정책과정에서 요구되는 여러 절차 중 하나임을 제안하였다. 물론 당 시 그가 정책집행의 중요성을 강조한 것은 아니지만, 집행을 정책어휘의 하나로 받아들 이게 하는데 기여하였다(deLeon & deleon, 2002). 그러나 1970년대 초까지 정책집행 분야는 정책학 연구의 대상에서 벗어나 있었고(Nakamura & Smallwood, 1980), 1973 년 Oakland Project 집행실패 사례를 분석한 Pressman과 Wildavsky의 집행 (implementation) 이라는 저서 출간 이후부터 정책집행연구가 정책학 연구의 핵심적 관심대상으로 다뤄지기 시작하였다고 할 수 있다. 3) 그들의 저서 출간 이후, 정책결정과 정책성과(또는 산출) 간 소실된 연계 고리(missing link)를 찾고자 하는 연구(Hargrove, 1975), 즉 집행연구가 쏟아져 나오기 시작하였다. 4) 일반적으로 집행연구는 크게 3세대로 분류된다(Goggin, 1986; O Toole Jr., 2000; deleon & deleon, 2002; Winter, 2007). 단일 또는 소수 사례연구로 대표되는 1세대 연구, 이론적 모델 구축을 위한 노력으로 여겨지는 2세대 연구, 마지막으로 다수 사례 연구 및 통계적 접근법으로 종종 언급되는 3세대 연구로 구분될 수 있다. Pressman과 Wildavsky의 연구를 비롯한 초기의 연구들은 주로 단일사례 연구방식으로 이루어졌다. 특히 일부 연구(Sapolsky, 1972)를 제외한 대다수의 연구들은 성공사례보다는 실패사 례에 초점을 맞추었다. 즉, 정책이 실패했을 때, 이러한 실패를 야기하는 집행상의 문제 가 무엇인지를 밝히는데 주로 관심을 두었다. 5) 이러한 1세대 연구는 탐색적 귀납적 연 구로서 다양한 변수들을 도출하는 등 이론개발의 토대를 마련하는데 성공하였지만 (Winter, 2006), 단일(또는 소수) 사례연구의 한계로 일반화된 이론을 구축하는 것에는 실패하였다(deLeon, 1999). 2세대 연구는 주로 1980년대에 이루어졌다. 1세대 연구들이 주로 집행에 영향을 미 치는 변수를 찾는 탐색적인 목적으로 연구가 수행되었다면, 2세대 연구는 변수 간 관계 를 규명하는 이론적 모형을 구축하는데 그 목적이 있었다. 2세대 연구의 핵심질문은 3) 물론 이전에도 일부 학자들에 의해서 집행을 다루는 연구가 간간히 이루어지기는 하였지만, 1970년대 전까지 는 하나의 정책이 합리적으로 결정되면 그러한 정책의 효과는 당연히 산출되는 것으로 간주된 측면이 많다 (Hill & Hupe, 2009). 4) 이를 보여주는 단적인 예로 Pressman과 Wildavsky가 저술한 집행 참고문헌 양의 증가를 들 수 있다. 즉, 1973년판에서의 참고문헌은 2쪽에 불과하였지만, 1984년판에서는 11쪽으로 거의 6배 가까이 증가하였다 (deleon, 1999). 5) 예로, Pressman과 Wildavsky(1973)는 공동행위(joint action)의 복잡성을 집행실패의 주요인으로 지적하였다. 그렇지만, 그들은 또한 Oakland사업의 실패가 잘못된 집행의 문제 때문만이 아니라 잘못된 정책도구의 선정 에도 있다고 지적하였다

4 왜 X는 Y보다 성공적으로 집행이 이루어지는가? (Mazmanian & Sabatier, 1983: 3) 이다. 특히, 집행에 영향을 미치는 요인들 간 관계 및 요인들이 집행에 어떻게 영향을 미치는지에 초점을 두었다. 그러나 모델을 구축하는데 있어서 하향적(top-down) 접근법과 상향적(bottom-up) 접근법이 충돌을 하였다. 6) 하향적 접근법을 강조하는 이론가들(Van Meter & Van Horn, 1975; Mazmanian & Sabatier, 1983)은 집행담당자 및 대상 집단의 활동들과 정책결정에서 의도한 목표 간 일치 정도(목표 순응도: goal compliance)를 집행이라 보 고, 이에 영향을 미치는 요인들을 탐구하였다. 또한 그들은 정책설계자를 핵심행위자로 규정하고 중심부(central level)에서 다뤄질 수 있는 요인들에 대한 정책설계자들의 관 심을 강조하면서 일반화된 정책권고안을 만드는데 치중하였다(Matland, 1995). 7) 대표 적인 학자로 일컬어지는 Mazmanian & Sabatier(1983)는 정책집행에 영향을 미치는 17가지 영향요인을 제공하고, 각 영향요인 간 관계를 실증적으로 분석하고자 하였다. 반면 상향적 접근법을 강조하는 이론가들(Lipsky, 1980; Hjern & Hull, 1982)은 대 상 집단과 서비스 전달자(일선 관리자 포함)에 초점을 두고 정책은 실제 일선(local level)에서 이루어짐을 강조하였다. 상향적 접근법의 이론적 기초를 만들었다고 평가되 는 Berman(1978)은 정책집행은 크게 거시적 집행(macroimplementation level: 사업을 결정하는 단계에서의 집행)과 미시적 집행(microimplementation level: 실제 거시적수 준의 계획에 반응하고 구체적인 집행계획을 세워서 집행하는 단계)으로 구분할 수 있 고, 대다수의 집행문제는 정책과 미시적 집행의 환경적 맥락요소 간 상호작용에서 발생 한다고 주장하였다. 즉, 정책설계자는 간접적으로만 미미한 영향을 미칠 뿐이고, 실제 집행의 성패를 결정짓는 변수는 집행환경 내 맥락 변수(contextual factors)라는 것이 다. 따라서 상향적 접근법을 강조하는 이론가들은 미시집행수준에 관련된 행위자들의 목적, 전략, 활동, 상호작용에 대한 이해가 집행을 이해하는데 필수라고 주장한다. 이러한 두 접근법이 서로 충돌하는 상황 속에서, 일부 학자들은 두 접근법을 통합할 수 있는 방법을 찾기 시작하였다. 8) 일부는 두 가지 접근법을 하나의 모형에 포함시키는 방식으로 통합하려고 하였고, 다른 일부는 하나의 접근법이 다른 접근법보다 어떤 상황 에서 더 적합한지를 찾고자 하였다(Matland, 1995). 두 접근법을 통합하고자 하는 최초 의 시도는 Elmore(1985)의 전진적 추적 및 역진적 추적(forward mapping and backward mapping)에 의해서 이루어졌다(역: 유훈, 2007: ). 그는 가역성 논 리(reversible logic)를 강조하면서, 두 추적방식을 모두 고려할 때, 즉 상향적 접근법과 하향적 접근법을 동시에 고려할 때, 정책집행이 성공을 거둘 수 있다고 주장하였다. 하 6) Lane(1987)은 정책집행이 책임성과 신뢰를 완수하는 과정이라고 설명하면서, 책임성(responsibility) 과 신 뢰(trust) 라는 개념을 활용하여 두 접근법을 분리한다. 그에 따르면, 책임성은 목적과 결과물 간 관계를 고려 하는 것이고 신뢰란 정책이 효과를 발휘하는 과정을 고려하는 것이다. 즉, 하향적 접근법은 책임성 측면을 강 조하는 접근법이고, 상향적 접근법은 신뢰를 강조하는 모델이라는 것이다. 7) 이와 관련하여, Maynard-Moody 외(1990)는 집행은 무수히 많은 맥락적 요인과 정책 간 상호작용 속에서 이 루어지지기 때문에, 집행에 대한 단순한 또는 단일한 이론 또는 권고안을 내는 것은 비현실적 발상이라고 비 난한다. 8) 두 접근법 간 논쟁에 대해서 Winter(2006: 134)는 다음과 같이 평가한다: 상향적 접근법과 하향적 접근법 모두 상부 및 하부가 중요한 역할을 한다는 사실에 대한 관심을 가지도록 하는데 유용했지만, 장기적으로 두 접근법 간 논쟁은 크게 유용하지 않았다

5 나의 접근법이 다른 접근법보다 어떤 상황에 더 적합한지를 찾고자 한 시도로는 하향적 접근법의 대표적인 모형을 제시했던 Sabatier(1986)를 들 수 있다. 그는 장기간에 걸친 정책분석에 있어서는 하향적 접근법을, 그리고 구조 내 행위자들의 행동을 분석하는데 있어서는 상향적 접근법, 특히 옹호연합모형(Advocacy Coalition Framework: ACF)을 제시하였다. Goggin(1986)은 이러한 1세대 연구와 2세대 연구 모두 집행이 무엇인지 그리고 집 행에 영향을 미치는 요인들이 무엇인지를 밝히는데 기여를 하였지만, 실제 어떤 요인이 어느 정도의 영향을 미치는지, 즉 요인들의 상대적 중요도(relative importance)를 밝혀 내지 못하였다고 지적하였다. 즉, 이전의 연구들이 소수 사례에 기초한 너무 많은 변 수의 도출(too few cases/too many variables) 의 문제를 가지고 있다고 지적하면서 (1986: 342), 9) 이를 극복하기 위해 제3세대 연구전략으로 사례의 추가, 핵심변수의 규 명, 보다 적합한 사례의 선택, 소수사례연구와 다수사례연구의 결합, 실험방법과 준실험 방법의 결합 등을 권고하였다. 이후 Goggin은 Browman, Lester, O Toole과 함께 한 연구(1990)에서 집행연구가 왜 집행행태가 시간, 정책, 정부단위 등에 따라 달라지는지 를 설명할 수 있도록 과학적으로 보다 발전할 필요가 있고, 그러기 위해서는 다각적인 측정 및 다양한 방법이 도입되어야 될 필요가 있다고 주장하였다. 그들은 주로 정부 간 관계에 초점을 맞췄고, 세 가지 집단(연방, 주, 지방)수준의 변수들을 추려냈다. 그리고 서로 다른 수준들 간에 의사소통(communication)이 종종 왜곡됨을 지적하였다. 또한 1998년에는 Lester(1998)와 함께 간결하지만(parsimonious) 완벽한 정책집행이론의 필요성을 주창하였고, 이러한 이론은 의사소통이론, 체제론(regime theory), 합리적 선 택이론(rational choice theory), 상황적합이론(contingency theory) 10) 에서 얻는 통찰 력으로부터 개발될 수 있다고 제안하였다. 상황적합이론을 정책집행에 접목시키고자 노력한 초창기 학자 중, Matland(1995)는 단순히 변수들 목록을 생성하는 대신 어떤 상황에서 어떤 변수들이 중요한지에 대해서 밝혀야 하고 왜 중요하다고 볼 수 있는지에 대한 이유를 밝혀야 한다고 강조하였다. 특 히, 그는 상향적 접근법을 주장하는 연구와 하향적 접근법을 주장하는 연구를 비교함으 로써, 하향적 접근법을 채택하는 이론가들은 주로 명확한 정책을 사례로 채택하고 상향 적 접근법을 채택하는 이론가들이 주로 모호한 정책을 사례로 채택하는 경향이 있음을 밝혔다. 그리고 보다 포괄적이고 효과적인 집행 모형을 개발하기 위해서는, 정책의 특 성을 고려할 필요가 있다고 주장하면서, 정책의 모호성(ambiguity) 정도와 상충성 (conflict) 정도에 따른 상황적합 모형(contingency model)을 제시하였다. 이후 정책도 9) O Toole(1986)은 당시 100편이상의 집행연구를 검토한 결과, 집행에 영향을 미치는 300개 이상의 핵심변수 (key variables)가 있음을 발견하고, 더 이상의 핵심변수를 찾기보다는 구조(structure)가 필요하다고 강조하 였다. 10) Matland(1995)와 Ingraham(1990)은 서로 다른 집행상황이 연구 전략을 결정할 수 있다는 상황적합 (contingency) 집행연구의 필요성을 주장하였다. 예를 들어, Matland는 상향적 접근법을 주장하는 연구와 하 향적 접근법을 주장하는 연구를 비교함으로써, 상향적 접근법을 채택하는 이론가들은 주로 명확한 정책을 사 례로 채택하고 하향적 접근법을 채택하는 이론가들이 주로 모호한 정책을 사례로 채택하는 경향이 있음을 밝 혔다. 그리고 보다 포괄적이고 효과적인 집행 모형을 개발하기 위해서는, 정책의 특성을 고려할 필요가 있다 고 주장하면서, 정책의 모호성(ambiguity) 정도와 상충성(conflict) 정도에 따른 상황적합 모형(contingency model)을 제시하였다

6 구 개념을 제안한 Salamon(2002)은 당시 집행연구의 결함이 정책 분야별 또는 정 책 유형별 집행연구방법에 있다고 보고, 기존에 기관, 사업, 행위자, 또는 조직의 특 성을 설명하던 정책집행 패러다임을 벗어나 정책도구(policy tools) 개념을 활용한 상황적합적 모형을 제안하였다. 11) 그는 정책네트워크는 복잡한 과제 및 조직 간 관 계들로 구성되어 있고, 정책도구 개념은 특정 관리도구에 초점을 맞춤으로써 네트 워크 관리의 역할 및 속성을 체계적으로 설명할 수 있는 연구틀(research framework)을 제공할 수 있다고 주장하였다. 2) 한국의 집행연구 동향 한국의 정책연구는 미국보다는 다소 늦은 1960년대부터 시작되었고, 당시에는 주로 정책결정과 관련하여 의사결정론과 기획론이 주 연구초점이었다. 미국에서 70년대에 본 격적으로 시작된 정책집행에 대한 연구는 한국의 경우 다소 늦게 80년대부터 본격적으 로 시작되었다고 볼 수 있다. 즉, 미국과 마찬가지로 한국의 경우에도 정책집행은 한 동안 정책연구자들의 관심밖에 있었다고 볼 수 있다. 12) 미국의 경우 비록 늦게 시작이 되었지만 무수히 많은 논문들이 산출된 반면, 한국의 경우에는 연구가 시작된 이후에도 여전히 소수의 연구들만이 이루어졌다. 일례로, 1992년 이전의 정책학 관련 연구 논문 151편(한국행정학보 125편, 한국정치학회보 26편)을 분석한 송희준(1992)에 따르면, 정책과정에 따라 연구를 분류할 때, 집행 관련 연구는 전체 연구 중 12편(7.9%)으로 다른 연구들(분석: 34편, 22.5%; 평가: 30편, 19.9%; 형성: 27편, 17.8%)에 비해서 다 소 부족한 것으로 나타났다. 이후 10년간의 정책연구경향을 분석한 목진휴 박순애 (2002)의 연구에서도 이러한 경향은 여전히 나타나고 있었다( 년 정책학회보 전체 277개 논문 중 22편: 7.9%). 또한 그들은 이러한 경향이 나타나는 이유에 대해서 다음과 같이 설명한다: 아마도 정책형성과 집행연구에 있어서의 제약점들(예: 정책집행 기간동안에 직접 관찰을 해야한다든지, 결정과정에 대한 정보접근성의 한계 등)이 연구 의 활성화를 저해하는 요인이 아닌가 생각된다 (2002: 331). 이후 목진휴 외(2005)의 연구에서도 정책집행연구는 분석대상 논문 148편 중 22편(14.9%)만을 차지하는 것으 로 나타났다. 이전 연구와 비교할 때, 연구 비율이 증가하기는 하였지만, 여전히 집행에 대한 연구는 소수에 그치고 있는 것으로 볼 수 있다. 한국의 정책집행연구는 크게 이론적 연구와 실증적 연구로 대분할 수 있다. 이론적 연구는 정책[집행]과 관련된 이론, 분석방법론, [집행]연구의 규범적 방향, 그리고 정 11) Salamon(2002)은 정책도구의 유형으로 직접수행, 보조금, 융자, 규제 등 13개를 제시하고 있다. 12) 이러한 경향은 미국의 경향을 단순히 따라간 것으로 보기보다는 당시의 시대적 상황에 의한 결과라고 볼 수 있다. 이와 관련하여 김병준(1985: 308)은 그 이유를 다음과 같이 설명하였다: 한국의 경우 강한 관료적 권 위주의의 전통이 존재한데다, 60년대 이후 경제발전의 추진을 위해 다시 정치지도력과 행정권을 강화함에 따 라 집행기관의 통제력이 대체로 강한 편이었다고 말할 수 있다. 자연적으로 정책의 집행은 대체로 효과적이었 으며 집행문제로 인한 진통은 별로 겪지 않았다. 송희준(1992: 70) 또한 다음과 같이 비슷한 견해를 제시하 였다: 한국의 개발연대에는 정책집행 기구로서 관료제가 일사불란하게 작동하였고, 60, 70년대에 본격 도입 된 행정학에서 행정의 효율적 집행 문제를 연구하였기 때문에 큰 관심대상이 아니었다

7 책집행 체계 등과 관련된 선진 이론의 도입과 소개 를 하는 연구를 의미하고(송희준, 1992: 68), 실증적 연구는 사례분석이나 통계적 기법을 활용해서 성공 실패의 원인을 발견하거나 원인 간 관계를 밝히는데 기본 초점을 두고 있는 연구를 의미한다(김행범, 1995). 초기(1980년대)에는 주로 정책집행의 주요 개념을 소개하고, 선진국 특히 미국 의 집행이론/모형 및 연구 결과(실패 요인 등에 관한)를 소개하는 연구가 주를 이루었 다(김병준, 1984; 1985; 김형렬, 1985; 유훈, 1988). 13) 이러한 이론적 개념적 논의들이 축적된 상태에서 1990년대부터는 정책집행에 대한 실증연구가 본격적으로 시작되었다. 1990년대 이후 집행 관련 연구는 다양한 기준으로 분류할 수 있지만, 위의 서구 선 진국의 연구동향과의 비교적 차원에서 사례연구(1세대), 이론모형 개발 및 검증연구(2 세대), 다수사례연구를 통한 요인의 상대적 영향력 분석 연구(3세대)로 분류할 수 있 다. 14) 한국의 경우 성패요인을 찾는 사례연구에서 이론적 모형의 개발, 이론적 모형의 검증이라는 순차적 단계를 거치기보다는 동시다발적 또는 산발적으로 개별 연구자들에 의해서 이루어졌다고 볼 수 있다. 각 분류에 따른 주요 선행연구들을 살펴보면 다음과 같다. 우선 사례연구는 크게 하나 또는 소수의 정책집행사례를 토대로 성패요인을 탐색적으 로 밝히려는 단일 또는 소수사례연구와 유사한 사례 간 비교(보통 성공사례와 실패사례 의 비교)를 통해서 차이를 유발하는 원인이 무엇인지를 밝히는 비교사례연구로 분류할 수 있다. 정책학회보가 발간된 이후 20년간( )의 한국정책학회보 및 한국행 정학보를 살펴본 결과 대다수의 정책집행 논문은 단일 또는 소수 사례연구의 형식을 띠 는 것으로 나타났다. 단일 사례연구로는 의약분업정책 집행의 정치적 제약을 분석한 최 성모 송병주(1992)의 연구를 시작으로, 핵폐기장 정책에서의 주민저항의 원인을 분석한 김길수(1997; 2004)의 연구, 토지공개념 제도의 집행과정에서 나타난 문제점들의 극복 과정 및 그 효과에 대한 분석을 한 정희남(1994)의 연구, 의약분업 정책의 정책변질(정 책어그러짐)로 인한 정책실패 현상을 다룬 안병철(2002)의 연구, 장애인고용정책의 정 책변동 및 집행과정을 분석한 전영평 이곤수(2002)의 연구, 제주해군기지의 입지갈등의 원인 및 그 해결방안을 제시하고자 한 은재호 외(2011)의 연구 등이 있다. 이들 연구들 은 서구 국가들의 1세대 집행연구가 주로 실패사례를 그 대상으로 삼았던 것과 마찬가 지로, 소수(예: 정희남, 1994)를 제외하고는 대다수가 실패사례를 분석대상으로 삼고 실 패의 원인이 무엇인지를 밝히는데 초점을 두고 있다. 비교사례연구로는 김창수(2000)의 연구, 모창환 조창현(2008)의 연구, 백승기(2010) 의 연구 등이 있다. 김창수(2000)는 지방자치제 실시 이후 한강수계와 낙동강수계에서 의 수질개선정책집행 효과를 비교함으로써, 지방정부(집행주체)의 환경정책대응방식에 따라 정책집행 행태가 달라지고 정책의 효과가 달라질 수 있음을 밝혔다. 모창환 조창현 (2008)은 공기업 비효율성 및 부실경영 문제를 해결하기 위해 실시된 공기업 구조개혁 정책 중 철도와 전력산업 두 가지 사례를 비교분석함으로써, 왜 철도의 구조개혁은 성 공하고 전력산업은 실패하였는지를 Sabatier & Mazmanian(1983)의 집행성공요인론에 13) 물론 정책집행에 관한 실증적인 사례연구가 소수 연구자들에 의해서 이루어지기는 하였지만(김광웅 서영복, 1984; 김영종, 1987; 김문성, 1987), 매우 드문 경우라고 볼 수 있다. 14) 물론 이러한 분류에 해당되지 않는 이론적 개념적 연구도 여전히 산출되고 있다(김행범, 1995; 김형렬, 1999; 최종원, 1998)

8 따라 분석을 실시하였다. 백승기(2010)는 Sabatier의 옹호연합모형을 활용하여, 한국(실 패)과 대만(성공)의 의료보험통합정책 과정을 비교분석하였다. 이상의 연구들은 모두 성 공사례와 실패사례를 비교함으로써, 왜 성공사례는 실패사례에 비해서 성공할 수 있었 는지를 밝히고자 하였다는 점에서 공통점을 가지고 있다. 둘째, 이론모형 개발 및 검증연구로는 박광국(1995)의 연구, 김호균(2006)의 연구, 주동근(2009)의 연구 등을 들 수 있다. 박광국(1995)은 환경정책의 성공적 집행을 좌우 하는 요인을 파악하기 위해 각 집행변수들의 중요도에 대한 공무원의 인식을 조사하고 그 결과를 토대로 한국적 맥락에 적합한 분석모형을 개발하려고 시도하였다. 김호균 (2006)은 광주광역시 문화예술인에 인식도 조사 결과를 토대로 문화정책집행에 영향을 미치는 요인들 간 관계를 분석하였다. 주동근(2009)은 여행업체 임직원을 대상으로 한 설문조사결과를 토대로 약관 규제정책 집행에 있어서 어떤 요인이 여행사의 불응을 야 기하는지를 분석하였다. 위의 연구들은 서구 국가들의 집행이론의 검토를 통해 분석모 형을 설정하고 설문조사결과를 토대로 어떤 변수가 영향을 미치는지를 검토하는데 주목 적을 가지고 있었다는 데에서 공통점을 가지고 있다. 셋째, 다수 사례연구로는 문명재 외(2007)의 연구와 윤기웅 공동성(2012)의 연구를 들 수 있다. 문명재 외(2007)는 2006년으로 종료된 213개 대형국책사업을 대상으로 정치적 선거주기, 복잡성, 재원유형 등이 종속변수(집행실패)인 비용초과와 기간연장에 어떻게 영향을 미치는지를 검토하였다. 특히 어떤 변수가 주로 영향을 미치는지를 검토 하는데 치중하였다. 윤기웅 공동성(2012)은 전체 지방자치단체 국고보조사업 중 계획대 로 집행이 이루어지지 않은 재정사업들을 대상으로 주로 발생하는 원인들이 무엇인지를 밝히는데 치중하였다. 위에서 살펴본 바와 같이 지난 20년간 무수히 많은 집행관련 논문이 나오기는 하였 지만, 여전히 지금으로부터 약 15년 전 제기된 최종원(1998: 174)의 비판에서 자유롭 지 못한 것으로 보인다: 정책집행연구에서의 가장 심각한 이론적 문제점은 사례연구가 주종을 이룬 연구 경향으로 인하여 연구결과의 학문적 축적이 제대로 이루어지지 않았으며, 따라서 개별 연구결과의 이론적 외적타당성이 매우 낮다는 점이다. 그리고 실제 정책담당 자들이게 줄 수 있는 조언이 때로는 지나치게 장황하거나, 때로는 개별 정책상황 에서의 현실적합성이 낮아 큰 도움을 주지 못한다는 지적이다. 개별 연구자가 합 의된 이론적 틀 없이, 각기 상이한 정책영역에서 정책집행 실패 또는 성공사례의 원인을 설명하고자 연구가 이루어진 점을 감안할 때, 이러한 현상은 당연한 논리 적 귀결이라고 판단된다. 2. 민간에 대한 국고보조사업의 의의 및 절차 국고보조금은 국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금, 부담금, 그밖에 상당한 - 8 -

9 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것 을 의미 한다(보조금관리에관한법률 제2조 1항). 이러한 보조금은 보조금을 받는 대상에 따 라 크게 민간에 대한 보조금과 지방자치단체에 대한 보조금으로 크게 구분할 수 있 다. 다음 <표 1>에서 볼 수 있는 바와 같이, 2012년 현재 전체 보조금 규모는 45.3조원으로 정부 총지출액의 약 14% 정도를 차지하고 있고, 민간보조금이 전체 보조금 예산에서 차지하는 비중은 대략 25%정도이다. <표 1> 국고보조금 사업의 규모 및 보조사업 수 추이 보조금 규모(조원) (100.0%) (100.0%) (100.0%) (100.0%) (100.0%) (100.0%) 지자체보조 (70.0%) (72.0%) (73.3%) (74.9%) (74.4%) (73.3%) 민간보조 (30.0%) (28.2%) (26.7%) (24.9%) (25.8%) (26.9%) 보조사업 수(개) 1,421 1,711 2,003 2,081 2,053 2,035 정부 총지출(조원) 자료: 기획재정부 홈페이지; 주: 당초예산 이후의 금액도 포함된 규모임 민간보조사업 절차는 개별 사업의 성격에 따라 다소 차이가 존재한다. 그러나 일 반적인 과정은 <그림 1>과 같이 사업담당부서에서 사업을 공고하거나 등록을 하면 서 시작이 된다. 공고된 사업의 자격요건에 해당하는 개인이나 단체가 신청을 하면, 사업담당부서는 보조사업자를 선정 통보하게 된다. 보조사업자에게 보조금 예산을 통지하면 보조사업자가 사업부서에 보조금 교부신청을 한 후 보조금 교부 결정 및 통지, 보조금 교부, 보조사업 착수, 정산 및 실적보고 등의 절차를 거쳐 집행된다. 교육과학기술부의 교과용도서 개발 및 보급사업 (2009년 평가)을 예로 들면, 먼 저 교육과학기술부에서 국정교과용도서의 발간목적 및 취지, 기본 방향등을 제시하 는 국정교과용도서 개발 기본계획을 수립하여 국정도서 개발기관을 공모하여, 민간 부문(개인 또는 단체)으로부터 공모서류를 접수 받는다. 교육과학기술부는 객관적이 고 공정한 심사 및 성정을 위하여 선정위원회를 구성하여 신청기관 중 개발 능력이 우수하다고 판단이 되는 기관을 선정하여 결정을 통보한다. 이후 교육과학기술부는 선정된 민간보조사업자로부터 사업계획서 및 보조금교부신청서를 접수받아, 보조금 (사업비)을 교부한다. 사업자는 국정교과용도서를 개발하고, 실험본 발간 및 실험학 교를 운영하면서 동 보조사업을 수행하고. 최종적인 국정 도서 완성본을 발간하고 이를 교육과학기술부로부터 확인 검수를 받는다. 그리고 예산과 관련하여서 사업자 - 9 -

10 는 교육과학기술부에게 정산 및 추진실적보고를 하고, 교육과학기술부는 이에 대한 정산을 확정한다. <그림 1> 민간보조사업의 절차 사업공고 또는 사업등록 [사업담당부서] 사업신청 [민간개인/단체] 사업심사 및 보조사업자 선정/통보 [사업담당부서] 보조금교부신청 (사업계획서 첨부) [보조사업자] 보조금교부결정 및 교부 [사업담당부서] 보조사업 수행 및 사업 착수, 추진상황 보고 [보조사업자] 정산 및 실적보고 [보조사업자] 보조금 정산 및 평가 [사업담당부서] * 자료: 농촌진흥청(2011) 보조금 사업 업무 편람을 참조하여 재구성함. Ⅲ. 자료수집 및 연구방법 재정사업 자율평가제도는 매년 전체 재정사업 중 1/3에 해당하는 사업성과를 평 가하고 그 결과를 예산편성에 활용하는 제도로서, 본 제도의 산출물인 평가결과 보 고서는 현재 정부 전체 재정사업의 성과 및 집행실태를 종합적으로 파악할 수 있는 유일하면서도 유용한 자료라고 할 수 있다. 동 제도는 기획재정부가 평가 년도 전 에 평가질문 및 답변기준에 관한 지침을 제공하고 사업담당부처가 동 지침에 따라 자율적으로 평가한 뒤 그 평가결과를 기획재정부가 다시 확인 점검하는 방식으로 운영된다. 평가질문은 2010년 당시 12개 공통질문문항과 1-2개 유형별 질문문항 으로 구성되어 있다. 15) 평가대상인 재정사업은 사업수행방식에 따라 SOC, 시설 장 비 구매, 기타직접, 민간보조, 지자체보조, 출연 출자, 융자 등 7가지 유형으로 분류 된다. 본 연구는 민간보조사업의 집행부진 실태 및 원인에 대한 연구로서 이들 7가 지 유형 중 민간보조사업에만 초점을 맞췄다. 본 연구는 지자체보조사업의 집행부진 실태 및 원인을 분석한 윤기웅 공동성 (2012)의 후속연구로 자료는 재정사업 평가결과 보고서를 활용하고, 분석방법은 이 15) 도입 초기에는 15개 공통 질문문항 및 1-4개 사업유형별 질문문항으로 구성되어 있었다. 그러나 2008년 이 후 변별력이 약한 질문문항과 그 실효성이 적은 질문문항이 삭제되면서 그 수가 줄어들었다. 구체적인 질문문 항 및 가중치는 부록을 참조하기 바란다

11 전 연구의 분석방법을 차용하였다. 분석방법을 구체적으로 살펴보면 첫째, 집행 부 진 실태를 파악하기 위해 6년간(1차 평가주기: 년, 2차 평가주기: 년)의 재정사업 자율평가결과를 분석하였다. 16) 즉, 집행항목에 포함되어 있는 질문문항 별 답변(예 또는 아니요)에 대한 빈도분석을 통해 민간에 대한 국고 보조사업의 집행실태를 살펴보았다. 둘째, 집행부진원인을 파악하기 위해, 계획대로 집행이 되지 않은 96개 사업 17) 의 답변 근거 내용을 분석하였다. 기본적으로 이전 연구에서 정리하였던 집행부진원인 개념을 준용하고, 이전 연구에서 정리했던 개념으로 분류되지 않는 원인에 대해서 는 평가결과 보고서에서 언급되고 있는 개념을 활용하여 귀납적으로 정리하였다. 이전 연구에서 정리한 지자체보조사업의 집행부진원인 및 그 정의는 다음 <표 1> 과 같다. 민간보조사업의 경우 대개 다수의 민간단체/개인에 의해서 집행이 이루어 지고, 이들 중 일부만이 집행이 부진할 경우라 하더라도 보조금사업 전체의 집행은 부진한 것으로 평가된다. 즉, 하나의 사업이라 하더라도 집행주체에 따라 집행부진 원인이 다를 수 있다. 또한 한 민간단체만이 보조금사업을 집행하더라도 한 가지 원인이 아닌 여러 가지 원인에 의해서 집행이 부진할 수 있다. 따라서 일부 사업은 집행부진원인이 한 가지가 아닐 수 있고, 이러한 경우 그 원인을 각각의 원인으로 분류하였다. 18) 이후 도출된 원인들의 빈도분석을 통해 민간에 대한 국고보조사업 방식으로 사업을 집행할 때 어떠한 원인들이 두드러지게 나타나는지를 분석하였다. <표 1> 집행부진원인에 대한 조작적 정의 구분 사업 계획 재정 계획 사전 절차 집행부진 원인 수요예측의 부정확성 비용 산정의 부정확성 국고지원의 부족 집행계획 및 설계미비 지방비 미확보 계 획 조작적 정의 사업계획 수립 시 사업의 수요를 정확히 예측하지 못한 결과 사업을 계획대로 집행하지 못한 경우 사업계획 수립 시 사업의 소요비용을 정확히 예측하지 못한 결과 사업을 계획대로 집행하지 못한 경우 국고예산이 지자체 또는 중앙행정기관이 요구한 예산액에 비해서 불충분하게 지원됨으로 인해 집행이 부진한 경우 지자체가 집행계획을 구체적으로 수립하지 않았거나 설계를 완료 하지 않은 상황에서 보조금이 교부됨으로 인해 야기되는 집행상 의 부진 국고보조금에서 요구하는 매칭조건을 일부 지자체가 충족하지 못 하거나 또는 지방비를 확보하는데 많은 시간이 소모되어서 집행 16) 6년간 평가된 민간에 대한 국고보조사업(2차 평가주기에서는 기금사업 제외)은 2005년 124개, 2006년 141 개, 2007년 121개, 2008년 68개, 2009년 63개, 2010년 66개로 총 583개다. 이 중 2008년의 경우 재정사 업 자율평가 결과 보고서가 공개되지 않으므로 분석에서 제외를 한다. 17) 사업이 계획대로 집행되었는지 여부 를 묻는 3-3 질문문항에서 아니요 라는 평가를 받은 사업을 의미한다. 18) 세 가지 이유가 제시되어 있는 사업은 4개, 두 가지 이유가 제시되어 있는 사업은 22개 사업이다

12 계획 변경 교부 지연 절차지연 비통제 요인 부적절한 예산사용 실적 미제시 원인 미제시 부지 미확보 인 허가 절차 미이행 주민동의 미확보 기타절차 미이행 중앙정부의 계획변경 지자체의 계획변경 보조금 교부지연 관련기관 간 조정 추진절차기간 과다 소요 문화재 발굴에 따른 절차 이행 혐오시설설치 에 따른 주민 반대(NIMBY) 문화재 발견 자연재해 기타 돌발상황 용도 외 지출 부적격자에 대한 지출 집행실적 미제시 집행부진 원인 미제시 출처: 윤기웅 공동성(2012a) 이 지연된 경우 사업을 집행하는데 필요한 부지를 지자체가 확보하지 못하였거나 확보하는데 상당시간이 걸림으로 인해 집행이 부진한 경우 보조금 신청 전에 인 허가가 필요한 경우임에도 불구하고 인 허가 를 받지 않음으로 인해 집행이 지연된 경우 사전에 주민과의 협의를 통해 사전에 주민동의를 확보해야함에도 불구하고, 이를 행하지 않음으로 인해 집행이 지연된 경우 기타 사전절차를 이행하지 않아 집행이 지연된 경우 집 행 집행 중 중앙정부가 사업계획을 변경함으로 인해 집행이 지연되 는 경우 집행 중 지자체가 사업계획을 변경함으로 인해 집행이 지연되는 경우 기획예산처 또는 중앙정부의 보조금 교부가 지연됨으로 인해 집 행이 부진한 경우 관련기관 및 당사자 간의 조정을 하는데 시간이 과다하게 소요됨 으로 인해 집행이 지연되는 경우 또는 관결기관 간 협조를 하지 않아 예산이 낭비된 경우 관련기관에서 요구하는 다양한 행정절차의 이행에 시간이 과다하 게 소요됨으로 인해 집행이 지연되는 경우 문화재 발굴 사업 또는 문화재 보수 정비사업의 특성 상 고증확 보, 관계자문가 자문 등의 절차가 필요하고 그러한 절차를 이행 하는 과정에서 집행이 지연되는 경우 사업이 혐오시설 설치와 관련되어 있어서 지역주민들이 집값 하 락 및 건강상의 피해 우려 등과 같은 다양한 이유로 인해서 반대 하고 그 결과 집행이 지연되거나 또는 심하게는 사업이 포기되는 경우 문화재의 발견으로 인해 집행이 지연된 경우 자연재해로 인해 집행이 지연된 경우 계획대로 예산을 지출하지 않고 다른 용도로 지출한 경우 수혜대상이 아닌 부적격자에게 지원을 한 경우 평 가 집행실적을 제시하지 않은 경우 집행부진원인을 평가보고서에 작성하지 않은 경우

13 마지막으로, 국고보조사업이라는 동일한 사업운영방식(국가가 사업비의 일정액 또 는 전액을 보조하는 형식)을 채택하고 있음에도 불구하고 집행주체가 다른 지자체 보조사업과 민간보조사업 간에 차이가 존재하는지를 살펴보기 위하여, 이전 연구의 분석결과와 비교를 하였다. 두 사업유형 간에는 개별원인들의 차이가 있을 수 있기 때문에, 개별원인별로 비교하기보다는 이전 연구에서 분류한 유형(사업계획, 재정계 획, 사전절차, 계획변경, 교부지연, 절차지연, 비통제요인, 부적절한 예산사용, 실적 미제시, 원인 미제시)에 따라 집행부진원인을 분류해서, 집행부진 원인유형별로 비 교분석을 실시하였다. 또한 두 사업유형 간 차이가 존재하는 경우, 왜 그러한 차이 가 발생하는지를 추론하였다. IV. 분석결과 1. 민간보조사업 집행부진 실태 분석 민간보조사업의 집행부진 실태를 파악하기 위해, 집행항목에 속하는 네 개 질문 문항에 대한 빈도분석을 실시하였고 그 결과는 다음과 같다(<표 2> 참조). 첫째, 이전 연구결과 19) 와 유사하게 네 개 질문문항 중 3-4 질문문항에서 아니요 평가를 받는 사업이 가장 많은 것으로 나타났다. 이전 연구에서는 이러한 결과가 지차체보 조사업의 유형별 질문문항(지자체 단계 집행이 효율화되도록 노력하고 있는지 여 부)과 3-4질문문항의 중복성 때문에 발생했을 가능성이 있다고 추론하였다. 그러나 민간보조사업의 경우에는 지자체보조사업과 달리 3-4질문문항과 유사한 유형별 질 문문항이 존재하지 않기 때문에, 아니요 라는 평가를 받은 이유에 대해서 지자체보 19) 윤기웅 공동성(2012a)은 지자체보조사업의 집행실태를 분석하였고, 그 결과는 다음 <표>와 같다 정기적인 모니터링 문항 내용 3-2. 집행 중 문제점 발견 시 해결여부 3-3. 계획 대비 집행 여부 3-4. 예산절감 또는 사업집행의 효율성 제고 실적 자료: 윤기웅 공동성(2012a: 279) <표> 지자체보조사업의 집행실태 1차 평가주기 2차 평가주기 ( ) ( ) 예 아니요 예 아니요 (83%) (17%) (93.8%) (6.3%) (83%) (17%) (86.3%) (13.7%) (63%) (37%) (67.7%) (32.3%) (50%) (50%) (2.0%) (98.0%)

14 조사업과 동일한 추론을 할 수 없다. 따라서 지자체보조사업과 민간보조사업에서 동일한 현상이 나타났다는 점에서 실제 보조금사업을 운영하는데 있어서 예산절감 또는 사업집행의 효율성을 제고하는데 어려움을 겪고 있는 것으로 해석하는 것이 더 적절할 수 있다. 그러나 일부 사업의 답변근거에서 발견할 수 있듯이, 보조금사 업은 그 사업특성상 예산절감 대상이 아니기 때문에 동 질문문항이 보조금사업평가 에 적절하지 않은 것일 수도 있다. <표 2> 집행항목의 각 질문문항별 답변 결과 문항 번호 차 평가주기 2차 평가주기 예 아니요 예 아니요 예 아니요 예 아니요 예 아니요 (81%) (19%) (67%) (33%) (88%) (12%) (83%) (17%) (94%) (6%) (90%) (10%) (79%) (21%) (89%) (11%) (90%) (10%) (77%) (23%) (79%) (21%) (78%) (22%) (89%) (11%) (88%) (12%) (57%) (43%) (37%) (63%) (40%) (60%) (5%) (95%) 주 3-1. 정기적인 모니터링 3-2. 집행 중 문제점 발견 시 해결여부: 2010년에 3-2 질문문항이 3-1 질문문항으로 통합되고 3-1 질문 문항의 가중치가 5점에서 10점으로 증가됨 계획 대비 집행 여부 3-4. 예산절감 또는 사업집행의 효율성 제고 실적: 2010년에 성과항목으로 질문문항이 이전. 자료: 각 중앙부처의 재정사업 자율평가결과 보고서(2005년, 2006년, 2007년, 2009년, 2010년) 둘째, 3-1 질문문항의 경우 1차 평가주기 때는 아니요 라는 평가를 받는 사업이 많았다가, 2차 평가주기 때 그 수가 대폭 줄어드는 것으로 나타났다(22% 12%). 따라서 정기적인 모니터링 실시여부와 관련한 집행 상의 문제가 시간이 지남에 따 라 다소 해소되는 것으로 해석할 수 있다. 그러나 이는 학습효과로 인한 사업담당 자들의 평가제도의 이해 증진에 의한 결과로 보는 것이 보다 적절할 것으로 판단된 다(Gilmour, 2007; 윤기웅 공동성, 2012b). 즉, 동 질문문항의 경우 이전 연구와 마 찬가지로, 초기에는 사업담당자가 정기적인 모니터링의 개념을 정확히 이해하지 못 해서 아니요 라는 평가를 받은 경우가 많았던 반면, 20) 2차 평가주기 때는 이미 한 20) 기획예산처는 모니터링의 기준으로 다음의 세 가지를 들고 있다: 1최소한 1년에 2번 이상 실시, 2단순집행 실적만을 집계하는 것이 아니고 집행상의 문제점을 파악할 수 있는 체계, 3피드백 실적이 있거나, 피드백을 위한 검토과정을 거친 경우(기획예산처, 2005). 윤기웅 공동성(2012: 278)에 따르면, 지자체보조사업의 경우 3-1질문문항에서 아니요 라는 평가를 받은 사업들 중 대다수는 이러한 세 가지 조건 중 한 가지를 충족하지 못해서 아니요 라는 평가를 받은 것으로 나타났고, 이는 각 부처의 사업담당자와 기획재정부의 사업평가자 간 정기모니터링 개념에 대한 오해로 인해 발생한 결과 로 해석할 수 있다. 본 연구에서 민간보조사업의 평가보 고서를 검토한 결과, 민간보조사업의 경우에도 이러한 해석을 할 수 있는 것으로 나타났다

15 번의 평가를 받은 경험이 있기 때문에, 정기적인 모니터링 개념을 정확히 이해를 하게 되었고 그 결과 평가결과가 향상된 것으로 해석할 수 있다. 셋째, 3-2 질문문항의 경우 1차 평가주기와 2차 평가주기의 평가결과 간 큰 차 이가 존재하지 않고, 아니요 를 받는 비율도 다른 질문문항에 비해 다소 낮은 편으 로 나타났다. 따라서 대다수의 사업이 집행 도중 감사원의 지적을 받는 등 특이한 문제가 발생하지 않았거나, 집행과정에서 발생하는 문제점들에 대해서 적절한 조치 를 취하고 있는 것으로 해석할 수 있다. 넷째, 3-3 계획대비 집행여부 질문문항의 경우 이전 연구에서 지자체보조사업의 경우 30% 정도의 사업이 아니요 라는 평가를 받았던 반면에, 민간보조사업의 경우 1차 평가주기에는 약 20%, 2차 평가주기에는 약 10%로 그 수가 상대적으로 적음 을 알 수 있다. 21) 즉, 집행주체만 다를 뿐 동일한 방식으로 사업이 집행됨에도 불 구하고, 지자체보조사업에 비해서 집행부진 현상이 다소 적게 발생하고 있는 것으 로 해석할 수 있다. 2. 민간보조사업 집행부진 원인 분석 재정사업 자율평가 결과, 민간보조사업 중 집행이 부진한 것으로 나타난 사업은 전체 515개 사업(2008년 제외) 중 약 20%로 102개이다. 102개 사업 중 평가결과 보고서가 누락된 5개 사업과 적용불가 판정을 받은 1개 사업을 제외한 96개 사업 에 대한 집행부진원인을 분석한 결과는 다음 <표 3>과 같다. 22) 이전 연구의 집행 부진원인을 참조하여 정리한 결과, 민간보조사업에서 발생하는 집행부진원인은 25 개로 나타났다. 이들 원인 중 대다수는 이전 연구(윤기웅 공동성, 2012)에서 정리하 였던 집행부진원인과 동일 또는 유사하다. 다만 일부 집행부진원인의 경우 이전 연 구에서 정리한 집행부진원인 개념으로 분류할 수 없고, 따라서 이러한 원인에 대한 조작적 정의를 이후 분석에서 제시하였다. 또한 새롭게 정리된 집행부진원인 개념 에 대해서는 그 사례를 각주로 제시하였다. 21) 다음과 같은 경우 동 질문문항에서 아니요 라는 평가를 받는다: 첫째, 매년 집행률이 100%가 아닌 경우 또 는 재원집행 일정을 준수하지 못[한 경우], 둘째, 자금 수혜대상이 아닌 부적격자에게 자금을 지원하거나 회계 처리상의 문제 등이 발생한 경우, 셋째, 산하기관 지자체 등을 통해 간접적으로 집행하는 사업의 경우 에 계획대로 집행되었더라도 동 기관들의 실자금 수요에 대한 사전검토 없이 자금을 과다(밀어내기식)하게 집 행한 경우 (기획예산처, 2006: 31). 22) 2005년에 평가된 사업 중 해양수산부의 4개 사업( 경영 개선 이행 약정 관리, 단위 수협 전산 시스템, 수 협경영 개선 자금, 수협 지도 부문 경영 개선 ), 2007년에 평가된 재경부의 예보채상환 기금운용사업 의 경 우 평가결과 보고서가 누락되어 있으므로 본 연구의 분석에서 제외를 하였다. 그리고 2006년에 평가된 농림 부의 송아지 생산 안정 사업의 경우 가축시장에서 거래되는 송아지의 평균거래가격이 생산안정 기준가격보다 떨어질 경우 그 차액을 보전하여 번식농가의 송아지 재생산과 경영안정을 유도하기 위한 사업인데, 송아지 평 균거래가격이 송아지 생산안정 기준가격보다 높았기 때문에 농가보전금을 집행할 필요가 없었다. 따라서 적 용불가 하다고 판정하였다

16 1) 계획 단계의 문제 우선 계획단계에서 발생하는 집행부진원인은 이전 연구와 마찬가지로 사업계획의 부정확성의 문제, 재정계획의 부정확성의 문제, 사전절차 미비의 문제로 구분할 수 있다. 사업계획의 부정확성의 문제란 사업의 수요에 대한 예측 또는 필요 경비 산 정이 부정확한 결과 집행단계에서 예산이 미집행되는 경우를 의미하고 상당수의 사 업(수요예측의 부정확성: 11개, 비용산정의 부정확성: 8개)이 이러한 문제로 인해 집행이 부진한 것으로 나타났다. 이외에도 비용이 지출되는 시기를 정확히 예측하 지 못해서 차년도에 지불할 비용을 당년도에 계상함으로써 예산이 미집행되는 사례 도 소수(7개) 존재하는 것으로 나타났다. 23) 국고예산이 불충분하게 지원되어 집행 이 부진하게 되는 재정계획 부정확성의 문제의 경우 지자체보조사업과 달리 민간보 조사업에서는 발생하지 않는 것으로 나타났다. <표 3> 민간에 대한 국고보조사업의 집행부진 원인 분석 23) 이러한 사례로는 중소기업청의 창업보육센터 건립 지원 사업(2010년 평가)을 들 수 있다. 본 사업은 창업 보육센터의 건립 및 이에 대한 운영지원을 통해 쉽고 편리하게 창업할 수 있는 환경을 조성하여, 창업초기기 업의 안정적인 창업과 성장을 유도하기 위한 사업이다. 이러한 창업보육센터 건물의 신축 및 증 개축에는 공 사기간이 통상 1~2년 소요되고, 건축시공 사업의 특성상 비용지불은 공사 기성에 맞춰서 이뤄진다. 본 사업 의 경우 당년도에 공사 기성이 되지 않아 지출되지 않는 비용에 대해서 초기에 예산을 계상한 결과 예산이 미집행된 것이다

17 단 계 계 획 집 행 평 가 구분 집행부진 원인 사업의 수 1 수요예측의 부정확성 11 (11%) 사업계획 2 비용산정의 부정확성 8 (8%) 3 비용지출시기 예측의 부정확성 7 (7%) 1 자기부담금 미확보 6 (6%) 2 부지 미확보 1 (1%) 사전절차 3 홍보부족 3 (3%) 4 사전조사 미비 2 (2%) 5 기타절차 미이행 1 (1%) 1 중앙정부의 계획변경 3 (3%) 계획변경 2 민간부문의 계획변경 6 (6%) 3 민간의 사업취소 및 포기 6 (6%) 교부지연 1 국고보조금 교부지연 5 (5%) 1 관련기관 간 조정 1 (1%) 절차지연 비통제요인 2 추진절차기간 과다 소요 2 (2%) 3 문화재 발굴에 다른 절차 이행 1 (1%) 4 이해관계자들의 충돌 3 (3%) 1 외교관계(북한 및 타 국가와의 관계) 7 (7%) 2 제도의 변화(법률 정부시책의 변화) 6 (6%) 3 수혜자의 중도탈락 5 (5%) 4 날씨(자연재해 등) 4 (4%) 5 문화재발견 1 (1%) 6 기타(신종플루의 발생 등) 6 (6%) 부적절한 예산사용 1 용도 외 지출 2 (2%) 실적 미제시 1 집행실적 미제시 8 (8%) 원인 미제시 1 집행부진 원인 미제시 17 (18%) 집행부진 사업 96 (100%) 자료: 각 중앙부처의 재정사업 자율평가결과 보고서(2005년, 2006년, 2007년, 2009년, 2010년) 사전절차의 문제는 집행 전, 중앙부처 또는 민간단체/개인이 집행하기 전에 필요 한 여러 절차를 이행하지 않아서 집행이 부진하게 되는 경우를 의미하고, 민간보조 사업의 경우 자기부담금 미확보, 부지 미확보, 홍보부족 24), 사전조사 미이행, 25) 기 24) 홍보부족이란 중앙부처가 집행을 담당하는 민간단체/개인에 대해 홍보를 적절히 하지 않아 사업의 신청 등이 부족한 결과 집행이 부진한 경우를 의미한다. 대표적인 예로는 2006년에 평가된 국무조정실의 전수교육관 상설공연 및 사회교육프로그램 사업을 들 수 있다. 본 사업은 일반국민을 대상으로 무형문화재의 전승자(보유 자, 전수교육조교, 이수자)가 무형문화재전수교육관에서 공연, 강습 및 사회교육을 통해 국민의 여가생활을 활 성화시키고 전통문화의 저변을 확대하기 위한 사업이다. 그런데 본 사업의 경우 사전홍보가 미비하여 사업대 상(전승자) 선정이 늦어졌고 그 결과 집행부진이 발생하였다. 25) 사전조사 미이행이란 집행 전 시장조사 또는 실태조사가 필요한 경우임에도 불구하고, 이를 집행단계에서 수 행함으로 인해 집행이 지연되는 경우를 의미한다. 대표적인 예로는 2006년에 평가된 가축 질병 근절 사업을 들 수 있다. 본 사업은 악성 가축질병(구제역 조류인플루엔자 등)을 사전에 차단하여 국민의 건강을 보호하고 축산업의 건전한 발전을 도모하고자 하는 사업으로 가축질병을 예방하기 위하여 매주 수요일을 전국 일제

18 타절차 미이행으로 구분할 수 있었다. 26) 이 중 민간단체/개인이 국고보조금 외에 매칭조건으로 부담해야 되는 자기부담금을 확보하지 못해서 집행이 부진한 사례는 6개, 부지를 확보하지 못하거나 부지확보가 지연됨으로 인해서 집행이 부진한 사례 는 1개, 중앙부처의 홍보부족으로 사업신청이 저조하거나 사업대상선정이 지연되어 서 집행이 부진한 사례는 3개로 나타났다. 또한 사전조사를 실시하지 않아 집행이 부진한 사례는 2개, 기타 사전절차를 이행하지 않아서 집행이 부진한 사례로는 1개 가 있는 것으로 나타났다. 2) 집행 단계의 문제 집행 단계에서 발생하는 문제는 이전 연구와 마찬가지로 계획변경, 교부지연, 절 차지연, 비통제요인, 부적절한 예산사용으로 구분할 수 있다. 계획변경은 다시 중앙 정부의 계획변경, 민간부문의 계획변경, 민간의 사업취소 또는 포기 27) 로 구분될 수 있다. 중앙정부가 계획을 변경함으로 인해서 집행이 부진한 사례는 3개, 민간단체/ 개인이 계획을 변경함으로 인해서 집행이 부진한 사례는 6개로 나타났다. 그리고 일부 민간단체/개인이 자체사정으로 인해 사업을 취소하거나 포기함으로 인해서 집 행이 부진한 사례는 6개로 나타났다. 또한 일부 기금마련이 늦어짐에 따라 국고보 조금의 교부가 지연되고 그 결과 집행이 부진한 사례는 5개로 나타났다. 절차지연의 요인으로는 관련기관 간 조정, 추진절차기간 과다소요, 문화재 발굴에 따른 이행절차, 이해관계자들의 충돌 28) 등으로 구분할 수 있다. 국고보조사업의 특 성상 관련기관의 수가 많음으로 인해서 각 기관 간 조정으로 인해서 집행이 부진하 게 되는 관련기관 간 조정으로 인한 부진사례는 1개, 다양한 행정절차가 요구되고 이러한 절차에 따른 시간소요로 인해 집행이 부진하게 되는 추진절차기간 과다소요 로 인한 집행부진 사례는 2개로 나타났다. 또한 문화재 발굴에 따른 이행절차를 수 행하는데 시간이 소요됨에 따라 집행이 부진한 사례는 1개로 나타났다. 그리고 이 소독의 날 로 지정하여 소독활동을 정례화하고, 공동방제단을 동원하여 소규모 또는 노령( 老 齡 ) 농가 소독을 실시하는 사업이다. 본 사업의 세부사업인 SRM(특정위험물질) 제거 장비 처리시설 지원사업의 경우 외국의 시 설설치 및 운용( 05.11)실태 조사를 사전에 실시하여야 했음에도 불구하고, 이를 집행단계에서 하였고 그 결 과 집행이 지연되었다. 26) 이전 연구에서는 사전절차 문제에 해당하는 원인을 집행계획 및 설계 미비, 지방비 미확보, 부지 미확보, 인 허가 절차 미이행, 주민동의 미확보, 기타절차 미이행으로 분류하였다. 27) 민간의 사업취소 및 포기로 인해 집행이 부진한 사례로는 노동부의 중소기업 학습조직화 지원 사업(2007년 평가)을 들 수 있다. 동 사업은 사내 학습조직 계획을 수립한 중소기업에 학습조직화 제도 도입비, 학습조직 구축 장비 및 프로그램 개발비, 컨설팅비 및 학습조직 전담자 인건비등을 지원하여 궁극적으로 중소기업의 성과향상을 제고하기 위한 사업이다. 그러나 당초 지원기업으로 선정된 123개 기업 중 11개 기업이 휴업 등 의 내부사정으로 국고보조사업을 중도에 포기하여 예산집행 잔액이 발생하였고 그 결과 집행이 부진한 것으 로 평가되었다. 28) 이전 연구의 혐오시설설치에 따른 주민반대보다 광의의 개념으로 국고보조사업과 관련된 개인 또는 집단들 이 사업에 대하여 반발 또는 문제제기를 함으로써 집행이 지연되는 경우 모두를 의미한다. 예로 해수부의 수 협경영지원 사업(2005년 평가)을 들 수 있다. 본 사업은 부실한 수산업협동조합의 경영정상화를 위하여, 회생 가능조합은 경영개선자금을 지원하고 정상적 경영이 곤란한 조합은 합병 등의 강력한 구조조정을 추진하고자 하는 사업이다. 구조조정 과정에서 통폐합조합 조합원 등 이해관계자들이 조직적으로 반발을 하였고, 일부 조 합원들의 경우 합병을 반대하면서 집단민원이 발생하였고, 행정소송도 제기하면서 집행에 차질을 빚었다

19 해관계자들의 충돌로 인한 집행부진사례는 3개로 나타났다. 비통제 요인으로는 외교관계 29), 제도의 변화, 30) 수혜자의 중도 탈락, 31) 날씨(자 연재해 등), 문화재 발견 등 기타요인으로 분류할 수 있다. 외교관계 7개, 제도의 변화 6개, 수혜자의 중도탈락 5개, 날씨 4개, 문화재 발견 1개, 기타 6개로 상당수 의 사업이 비통제요인으로 인해서 집행이 부진한 경우로 나타났다. 그리고 용도 외 지출로 인한 사례는 2개로 이로 인한 집행부진사례는 거의 없는 것으로 나타났다. 3) 평가단계의 문제 평가단계의 문제는 평가보고서 작성 시 집행실적을 제시하지 않았거나 부진원인 을 밝히지 않은 경우를 의미하는 것이다. 민간에 대한 국고보조사업의 경우 상당수 의 사업 보고서에서 이러한 문제가 있는 것으로 나타났다(집행실적 미제시: 8개, 집 행부진원인 미제시: 17개). 3. 비교 분석: 지자체보조사업 vs. 민간보조사업 <표 4>에서 볼 수 있듯이, 이전 연구에서 분석했던 지자체보조사업의 집행부진원 인과 본 연구에서 분석했던 민간보조사업의 집행부진원인을 비교하면, 원인유형별 발생빈도가 상이함을 알 수 있다. 지자체보조사업의 집행부진 원인유형을 빈도순으 로 살펴보면, 사전절차 미비 80개, 절차지연 56개, 계획변경 15개, 교부지연 14개, 사업계획의 부정확성 12개, 비통제요인 9개, 재정계획의 부정확성 4개, 부적절한 29) 외교관계에 의한 집행부진이란 북한지원사업 또는 국제간협력사업과 같이 북한, 외국정부, 외국 내 기관, 국 제기구 등의 협력이 절대적으로 필요함에도 불구하고 이러한 협력이 적절히 이루어지지 않아 집행이 부진하 게 된 경우를 의미한다. 이러한 예로는 통일부의 인적왕래지원(2007년 평가) 사업을 들 수 있다. 이 사업은 남북한 주민의 왕래에 필요한 비용의 전부 또는 일부 지원을 통해 남북한 주민의 접촉 왕래를 활성화하여 분 단이질성을 극복하고 민족공동체 회복에 기여를 하고자 하는 사업이다. 그러나, 북한의 6자회담 거부, 미사일 발사, 핵실험 등으로 인하여 남북관계가 경색이 되는 상황 속에서 왕래가 중단 취소되어 집행 실적이 부진하 였다. 30) 제도의 변화에 따른 집행부진이란 국고보조금이 집행되는 도중 관련 법률의 변경으로 인하여 적용대상 범위 의 변화가 발생하거나, 정부시책의 변화 등으로 인하여 사업집행에 큰 변화를 야기하고 그 결과 집행이 부진 하게 된 경우를 의미한다. 예를 들어, 노동부의 여성가장 실업자 취업 훈련사업(2007년 평가) 은 노동시장 진 출이 상대적으로 어려운 여성가장 실업자의 취업능력제고와 자립기반조성을 위하여 취업 또는 창업이 용이한 직종을 중심으로 훈련과정을 제공하여 취약계층의 고용안정을 도모하기 위한 사업으로서, 1998년부터 시행이 되어오던 사업이다. 동 사업의 경우, 국고보조사업의 추진 도중에 고용보험법의 확대 적용 등으로 지원대상 훈련생의 범위와 기준이 바뀜으로 인하여, 취업경험이 없는 여성가장실업자 훈련생 모집에 어려움이 발생하고 있었다. 그 결과 집행이 부진한 결과를 낳았다. 31) 수혜자의 중도탈락이란 국고보조사업의 집행 중 지원을 받는 대상자(수혜자)가 중도에 탈락 또는 이탈하는 경우를 의미하고, 이러한 유형의 집행부진은 주로 재교육 및 재훈련사업에서 주로 발생한다. 예로 2007년에 평가한 노동부의 신규실업자 직업훈련 사업을 들 수 있다. 동 사업은 청년실업자 등 고용보험 미적용 신규실 업자 등에 대한 직업훈련을 실시하여 취업능력을 제고하고 산업계 수요에 부합한 인력을 양성하기 위한 것이 다. 이 사업의 경우, 훈련생의 일부가 조기취업 등의 이유로 사업의 진행 중에 이탈을 함으로써 예산이 미집 행되었고, 그 결과 집행이 부진한 것으로 평가받았다

20 예산사용 3개로 주로 사전절차 미비 또는 절차지연에 의해서 집행부진 현상이 발생 한 것으로 분석되었다. 반면 민간보조사업의 경우 비통제요인 29개, 사업계획의 부 정확성 26개, 계획변경 15개, 사전절차 미비 13개, 절차지연 7개, 교부지연 5개, 부적절한 예산사용 2개, 재정계획의 부정확성 0개 순으로 주로 비통제요인 및 사업 계획의 부정확성에 의해서 집행부진현상이 발생한 것으로 분석되었다. 이를 종합하면, 민간보조사업의 경우 지자체보조사업과 달리, 사전절차 미비나 절 차지연의 문제는 심각하지 않다고 해석할 수 있다. 그러나 비통제요인과 사업계획 의 부정확성으로 인한 집행부진현상이 두드러진다고 해석할 수 있다. 답변근거를 분석한 결과 비통제요인으로 인한 집행부진현상이 두드러지게 나타나는 이유는 민 간보조사업 형태로 이루어지는 일부 사업의 특성 때문이라고 볼 수 있다. 구체적으 로 살펴보면 첫째, 국제협력사업은 지자체보조사업 형태보다는 민간보조사업 형태 로 주로 이루어지기 때문에, 민간보조사업을 운영할 때 타국가의 상황이 영향을 미 치는 경우가 많다. 또한 북한지원사업의 경우에도 주로 중앙정부가 직접 수행하거 나 민간보조(민간단체/개인)를 통해서 이루어지는 경우가 많기 때문에, 민간보조사 업에서 북한과의 관계악화가 집행부진을 야기할 가능성이 높다. 또한 비통제요인 중 하나인 수혜자의 중도탈락 문제는 주로 직업훈련 또는 재교육 사업에서 나타나 는 문제로 이러한 사업의 경우 지자체를 통해서 수행되기보다는 주로 민간 산업 훈 련 교육 단체를 통해서 이루어지기 때문에 민간보조사업에서 이러한 문제가 많이 발생한다. 사업계획의 부정확성이 두드러진 이유로는 여러 가지가 있을 수 있으나 본 연구 에서 몇 가지를 제시하면 첫째, 지자체보조사업의 경우 이전 연구에서 언급하였듯 이, 지자체의 신청이 부족할 때 강제적으로 지자체에 배분함으로 인해서 신청 부족 으로 인해 집행부진이 많이 발생하지 않는 반면, 민간보조사업의 경우 그러한 강제 적 배분이 불가능하기 때문에 신청이 부족할 경우 이는 곧 집행부진현상으로 이어 진다. 둘째, 예측이라는 측면에서 비록 지방자치제도가 시행되고 있기는 하나 중앙 정부와 지방정부 간에는 면밀한 교류가 있고 지방정부가 신청을 할 것인지 아닐 것 인지에 대한 수요 파악이 용이한 반면, 민간의 경우 특히 개인을 대상으로 이루어 지는 보조사업의 경우 집행주체의 수가 워낙 많아 이를 정확히 예측하는 것이 실질 적으로 거의 불가능하다. <표 4> 집행부진 원인 비교(지자체 vs. 민간) 단계 원인 유형 지자체보조사업 민간보조사업 사업계획의 부정확성 12 (8.1%) 26 (27.1%) 계획 재정계획의 부정확성 4 (2.7%) 0 (0.0%) 사전절차 미비 80 (54.1%) 13 (13.5%) 계획변경 15 (10.1%) 15 (15.6%) 집행 교부지연 14 (9.5%) 5 (5.2%)

21 절차지연 56 (37.8%) 7 (7.3%) 비통제요인 9 (6.1%) 29 (30.2%) 부적절한 예산사용 3 (2.0%) 2 (2.1%) 평가 실적 미제시 3 (2.0%) 8 (8.3%) 원인 미제시 14 (9.5%) 17 (17.7%) 집행부진 사업 수 148 (100.0%) 96 (100.0%) 자료: 윤기웅 공동성(2012) 수정; 각 중앙부처의 재정사업 자율평가결과 보고서(2005년, 2006년, 2007년, 2009 년, 2010년) V. 결론 본 연구는 윤기웅 공동성(2012a)의 후속연구로, 민간보조사업의 집행부진 현상 및 원인을 밝히고 이전 연구의 분석결과와 비교를 실시하였다. 본 연구의 분석결과를 간략히 요약하면 첫째, 민간보조사업의 경우 20% 미만의 사업에서 집행부진 현상 이 발생하고 있고, 따라서 지자체보조사업(30% 초과)에 비해서 그 문제의 심각성은 다소 낮다고 해석할 수 있다. 둘째, 개별 원인들을 살펴보면 수요예측의 부정확성, 비용산정의 부정확성, 비용지출시기의 부정확성, 타국가 요인(비통제요인) 순으로 문제가 발생하고 있는 것으로 나타났다. 즉, 민간보조사업의 경우 주로 사업계획의 부정확성에 의해서 집행부진이 발생하고 있는 것으로 볼 수 있다. 셋째, 이러한 개 별원인들을 유형화해서, 이전 연구와 비교한 결과 지자체보조사업의 경우 사전절차 의 미비 및 절차지연으로 인한 집행부진현상이 두드러진 반면, 민간보조사업의 경 우 사업계획의 부정확성과 비통제 요인으로 인한 집행부진현상이 두드러진 것으로 나타났다. 민간보조사업의 집행부진현상을 야기하는 주요 원인유형 두 가지 중 비통제 요인 은 집행주체의 노력과는 별개로 발생하는 것이기에 이를 관리하는 것은 실제로 거 의 불가능하다고 할 수 있다. 그러나 사업계획의 부정확성은 노력 여하에 따라 관 리가 어느 정도 가능하다. 물론 최성두(1998)와 김형렬(1999)이 지적하였듯이 사업 계획은 다양한 전제조건들을 가정하고 수립하는 것이기 때문에, 이를 정확히 하는 것 또한 비통제요인이 집행의 부진현상을 야기하는 것을 막는 것만큼 매우 어렵다. 다만 수요 또는 비용의 정확한 예측을 위해서는 정확한 통계자료가 담보되어야 한 다는 측면에서, 계속 사업의 경우에는 지속적으로 자료를 축적하고 실제 수요에 근 사하게 갈 수 있도록 할 필요가 있다. 또한 실제 비용이 지불되는 시기를 예측하지 못해서 집행부진이 일어나고 있는 상황을 생각할 때, 계획 수립 시 당년도에 지출 될 비용이 얼마인지를 명확히 파악하도록 하고 계획수립 당시 민간으로 하여금 당 년도에 지출될 비용이 얼마이고 차년도에 지출될 비용이 얼마인지를 제출하도록 의 무화 할 필요가 있다

22 본 연구는 기존의 연구결과를 확장하고 동일한 국고보조사업이라는 방식을 취하 고 있음에도 불구하고 사업의 집행주체가 누구인지에 따라서 집행부진실태 또는 원 인이 달라진다는 것을 밝혔다는 점에서 의의가 있다. 그러나 이는 다양한 사업집행 방식 중 일부만을 비교한 것으로서 향후 연구에서는 보다 다양한 방식 간 비교연구 를 수행할 필요가 있다. 즉, 집행주체가 누구인지에 따라 어떤 사업방식을 취하는지 에 따라 집행부진 실태 및 원인이 달라지는지에 대한 연구를 수행할 필요가 있다

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