Transcription

1 지방검찰제 도입의 타당성 연구 연구수행자 : 이 영 란 (숙명여자대학교 법과대학 교수, 법학박사)

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3 <목 차> Ⅰ. 머리말 1 Ⅱ. 외국의 검찰조직과 기능 3 1. 프랑스 3 2. 이탈리아 5 3. 오스트리아 7 4. 영국 8 5. 미국 9 6. 중국 소결 15 Ⅲ. 지방검찰제 도입을 위한 사전 논의 지방분권의 의의 16 1) 지방분권과 자치경찰 16 2) 지방분권의 지향점 사무재배분의 필요성과 기준 검토 18 1) 사무재배분의 필요성 18

4 2) 사무재배분의 원칙 우리나라 사무배분현황 24 1) 중앙정부와 광역정부간 사무배분현황 24 2) 안전 및 자치관여 부문의 사무재배분 결과 지방경찰제 논의를 통해 본 사무재배분 27 1) 지방(자치)경찰제(이하 지방경찰제라 함) 27 2) 런던 지방경찰제와 그 시사점 32 3) 지방경찰의 사무재배분 33 Ⅳ. 지방검찰제 도입의 타당성 검토 주요국의 사무 배분 현황 34 1) 일본 34 2) 프랑스 35 3) 독일 35 4) 미국 우리나라 검찰사무와 그 성격 소결 43 Ⅴ. 지방검사장의 선거제도 43

5 1. 미국 검찰의 구성과 선임방식 44 1) 연방법무부(Department of Justice) : 임명직 44 2) 연방 지방검사장(US Attorney) : 임명직 44 3) 주정부의 검찰구성 : 선출직 지방검사장(Attorney General) 선임현황 임명제도와의 비교 선거제 도입의 문제점 47 Ⅵ. 맺는 말 47 [참고문헌] 49 <표 차례> <표 1 > 우리나라 중앙정부의 기능 25 <표 2 > 생활안전 관련 사무재배분 결과 27 <표 3 > 검찰 업무 39

6 지방검찰제 도입의 타당성 연구 1 Ⅰ.머리말 우리 사회에서는 선거 때마다 또는 정권이 바뀔 때마다 검찰의 정치적 중 립성과 수사의 공정성을 문제 삼아 검찰개혁의 필요성이 대두되고 있다. 2012년 12월 대통령선거를 앞두고 역시 검찰개혁이 거론되고 있다. 그러한 연유를 찾자면, 검찰 내부에서 문제를 찾을 수도 있고 법제도 상의 문제를 찾을 수도 있다. 물론 이 두 가지 문제는 상호 연관되어 있을 뿐만 아니라 악순환의 고리로 연결되어 있다고 볼 수 있다. 어쨌든 해결책을 찾기 위하여 검찰의 문제를 내부문제와 외부문제로 나누 어 보면 우선, 내부문제는 검찰 스스로 문제의 핵심을 찾아 개선의 노력을 해야 할 것이다. 예컨대 검찰의 수사능력이 부족하다든지, 검사 개개인의 도 덕성 또는 인성에 문제가 있다든지, 검사의 직업적 속성상 인사메커니즘에 지나치게 예민하다든지 또는 조직논리에 지나치게 충실한 조직이기주의 등 은 검찰의 외부에서 치유하기 어려운 문제들이다. 따라서 여기에서는 검찰 내부에서 해결해야 할 문제는 검찰 스스로에게 맡기고 외부문제인 제도와 관련된 문제들을 다루고자 한다. 지혜로운 검찰개혁의 방향은 대통령선거에서 승리하기 위하여 후보 간의 경쟁이나 정당간의 경쟁차원에서 단편적으로, 대증요법적으로 제시되는 것은 바람직하지 않다. 또는 승리한 특정한 정치권력에 의하여 검찰 지도층의 인 적 구성원을 바꾸는 방식을 통하는 것도 바람직하지 않다. 적어도 국정운영 철학을 바탕으로 검찰 스스로가 정치적 중립성을 확보하도록 다른 여러 관 련제도를 고려하여 제도를 개혁하는 것이 더 적절하다고 생각한다. 또한 검 사 개개인도 스스로 정치적 중립성을 지키려는 의식이 없다면 어떠한 개혁 방안을 제시하더라도 그 실효성을 거두기 어려울 것이다. 1) 한편, 검찰개혁과제들로 고위공직자 비리조사처 또는 특별수사청(명칭미 정)설치, 상설특검제 도입, 미국식 기소대배심제, 지방검찰제 등이 꾸준히 논 1) 한국형사정책연구원, 바람직한 검찰개혁의 방향, 한국형사정책연구원 연구보고서(수시과제) 03-39, 2003, 58면.

7 지방검찰제 도입의 타당성 연구 2 의되어 왔으나 최근에 대통령선거를 앞두고 지방분권의 차원에서 지방검찰 제의 도입과 지방검찰청 검사장의 선거제도 도입이 필요하다는 주장이 제기 되고 있다. 검찰청법 제4조에 검사는 그 직무를 수행할 때 국민 전체에 대한 봉사자 로서 정치적 중립을 지켜야 하며 주어진 권한을 남용하여서는 아니 된다. 고 규정되어 있음에도 불구하고 검찰의 정치적 중립성이 의심스럽고 민주화과 정에서 민주화를 목적으로 확대되어온 검찰 권력이 이제는 민주주의를 위협 하고 있다고 보는 관점이 있다. 예컨대 검찰이 지향해왔던 검사동일체 원칙 은 전국적으로 균형 있는 검찰권행사를 가능하게 해 수사의 공정을 기하고 범죄수사에 있어서 신속성과 기동성을 확보할 수 있는 장점이 있는 제도이 지만 상층부가 정권수뇌부와 결탁하게 되면 정치권력이 전국 모든 사건에 대해 영향력을 행사할 수 있게 되는 단점이 될 수 있다. 그리하여 논란 끝에 2009년 11월 검찰청법 제7조의 제목이 검사동일체의 원칙 에서 검찰사무 에 관한 지휘ㆍ감독 으로 변경되고 지시복종을 규정하였던 제7조 제1항이 소속 상급자의 지휘ㆍ감독에 따른다고 개정되었고, 제2항으로 지시의 적법 성, 정당성에 대한 이의제기권이 신설되었다. 이와 같이 검사동일체라는 용어는 이미 법문에서 삭제되었음에도 불구하고 강력한 중앙집권적 조직으로서의 검찰조직이 그대로 상존하고 있고 경찰수 사에 대한 수사지휘권도 유지되고 있기 때문에 검찰제도 개선의 문제는 아 직도 국민적 관심사이다. 특히 정치인들의 수사에 대해 정치인들이 검찰의 정치적 중립성을 문제 삼으면서 검찰총장 및 각 지방검찰청의 검사장의 선 거제와 지방검찰제를 주장하고 있다. 이 연구에서는 먼저 우리와 비교할 목적으로 우리와 관련이 깊은 국가 또 는 참고할만한 검찰제도를 가지고 있는 몇 개국의 검찰제도를 간략히 살펴 보고 각 국의 검찰제도의 현황을 파악한 다음, 국가사무인 검찰의 업무를 지 방사무화 하는 지방검찰제가 우리 현실에 맞는지와 각 지방검찰청의 검사장 선거제도의 도입의 타당성을 검토해 보기로 한다. 다시 말하면 검찰사무의 본질과 사무배분의 효과를 살펴봄으로써 지방검찰제 도입의 타당성을 생각 해보고, 현재 임명직인 검사장을 선출직으로 바꿀 필요성이 있는지 여부도

8 지방검찰제 도입의 타당성 연구 3 생각해 보기로 한다. Ⅱ.외국의 검찰조직과 기능 검찰의 업무와 조직 을 살피기 위하여 프랑스, 이탈리아, 오스트리아, 영 국, 독일, 미국, 중국 등의 검찰조직을 개관해 보고자 한다. 검찰조직에 관한 연구는 기존 연구에서도 많이 찾아볼 수 있으나 검찰의 기능과 관련하여 현 재 각 국의 검찰사무가 국가사무로 되어 있는지 지방사무로 되어 있는지를 살펴보고자 하는 목적을 가진 연구는 없었다. 우리나라와 같이 국가사무인 검찰업무를 지방사무화 할 수 있는 여지가 있는지 또 그렇게 할 필요가 있 는지를 살피고자 하는 점이 타 연구와 차별화되는 점이다. 1.프랑스 프랑스에는 오랜 역사를 가진 검찰부 가 있는데 이 검찰부는 법의 집행과 사회공익을 감시하는 임무를 맡은 상 하급법원의 검사직 전체를 말한다. 검 찰부는 형사사건과 관련하여 공소권 행사를 독점하고 있으며, 사법경찰활동 을 지휘하고, 민사와 관련하여 미성년자보호, 신원통제 등의 업무도 관장한 다. 프랑스 검찰제도의 특징은 판사와 검사가 사법관직의 동일체원칙에 따라 모두가 동일한 사법관이라는 것이다. 따라서 판사와 검사는 원칙적으로 동일 한 채용절차를 거치며 모든 사법관은 판사 또는 검사가 될 수 있다. 다소 독특해 보이는 프랑스 검칙제도의 연혁을 살펴보면 그 특성을 이해하 는데 도움이 될 것이다. 일찍이 14세기에 나타난 프로뀌뢰 제네랄(검사: procureur général)은 왕정사무를 일반적으로 책임지고 있는 왕의 대리인 (procureur généralement chargé des affaires du roi)의 약자로서 불렸던 호칭이었으며, 유일하게 왕을 대변하고 대표하는 역할을 수행하였다. 왕의 대변자는 왕권으로 나타나는 국가의 일반이익을 대표하였으며, 이러한 임무 가 곧 왕의 측근으로 자리 잡고 공공서비스를 대변하게 되는 지위로 발전되 었다. 법정에서 판사와 변호사 사이에 왕의 측근들의 자리인 빠르께

9 지방검찰제 도입의 타당성 연구 4 (Parquet) 또는 빠르께띠에(Parquetier)였는데 이것이 검찰부(ministère public)의 별칭이 되었다. 현재와 같은 검찰의 구성은 공화국8년헌법과 9년 법에 의하여 각 관할법원마다 정부대변자를 두면서부터 이루어졌다. 법정에 서 서서 구형하므로 입석판사라고도 하고 검찰부판사라고도 한다. 이들은 검 사상호교체원칙 (interchangeabilité des membres d'un même parquet ou indivisibilité)이라고 하는 검사동일체 원칙에 따라 직무를 수행하고 있다. 법 무부장관의 지휘를 받으며 조직상 군대의 상명하복과 같은 원리가 작용하고 명령불복종의 경우 징계조치의 대상이 된다. 그러나 프랑스의 검사는 확립된 전통 에 의해서 독립성을 보장받고 있다. 확립된 전통이라 함은 형사소송법 제33조 2) 에 규정되어 있는 바와 같이, 예 부터 내려오는 La plume est serve, mais la parole est libre"(펜은 복종 하지만 말은 자유이다)라 하여 상명하복에 따라 상사의 서면지휘에는 복종 하여야 하나 법정에서의 검사의 구두논고는 자유롭게 할 수 있다는 것이 다. 3) 검사는 행정부의 공직자로서 법원 내에서 공소권을 행사하며(형사소송법 제31조), 법원 밖에서 법질서의 준수를 감시하는 일반적인 임무를 부여받고 있다. 검사는 주로 소추만을 담당하나 적절한 소추권의 행사를 위하여 수사 할 수 있고 사법경찰관리의 수사를 지휘하며 국민들의 불평을 접수하고 법 원의 결정에 관한 집행을 감시한다. 또한 형사소송법 제40조, 제40-1조에 규정된 기소편의주의에 의하여 기소여부를 결정한다. 이와 같이 프랑스의 검 사는 기소권과 수사지휘권을 가지고 있다. 4) 우리나라는 검사와 판사의 채용 때부터 신분을 엄격히 분리하고 있는 점에 서는 프랑스 검찰제도와 확연히 다르지만 검사의 기능과 권한은 프랑스와 상당히 유사하다. 검찰과 경찰의 관계가 우리나라보다 더 이상적이라고 할 2) 형사소송법 제33조 검사는 제36조, 제37조 및 제44조에 정한 바에 따라 지시 받은 사항에 관하여 서면으로 의견진술과 구형을 한다. 검사는 사법정의를 위하여 필요하다고 판단하는 의견을 구두로 자유롭게 개진한다. 즉 공판과정에서 구두논고에 의해서 서면논고의 내용을 부정할 수도 있는 자 유를 보장받고 있다. 3) Vincent Jean, Guinchard Serge et al., pp , ) 법무부, 프랑스 형사소송법, 31~32면, 2011; 치안연구소, 프랑스의 형사사법구조에 관한 연 구, 2000, 22~28면.

10 지방검찰제 도입의 타당성 연구 5 수 있다. 우리나라 검찰이 프랑스 검찰 정도의 소추권, 수사권을 유지한다면 현재 다툼이 있는 수사권 조정문제는 저절로 해결될 것이라고 생각된다. 또 한 프랑스는 우리나라보다 면적이 넓고 인구규모가 더 큰 국가이지만 아직 까지 지방분권에 따른 지방검찰제 논의는 일지 않고 있다. 5) 2.이탈리아 이탈리아에서도 프랑스와 같이 검사가 법무부 소속이 아닌 사법부 소속이 다. 검사의 임명, 보직 등 신상에 관한 일체를 최고사법위원회(Consiglio Superiore Magistura)가 관장한다. 따라서 검사의 신분보장도 판사와 동일하 며, 검찰 내부에서도 상명하복 관계가 아니고 독립성이 보장되어 있으며(이 탈리아 헌법 제107조), 검찰수사에 대한 정치적 영향과 간섭이 거의 없다. 이탈리아 검사는 국법과 국민, 사회적 약자들을 보호하도록 즉각적이고 규 정에 맞는 사법행정에 따라 준법사항을 통찰하고, 긴급한 경우에는 필요한 조치를 취하며, 범죄억제와 공공의 안전을 위해 노력하고, 법이 정한대로 범 죄자에게 형을 가하고 판사의 조치를 실행한다(국법 제12호 제73조). 검사는 수사의 주재자이다. 1989년 이탈리아 형사소송법의 개정으로 예심 판사제도가 폐지됨에 따라 검사가 수사의 주재자가 되고 동시에 공소관으로 서의 지위가 강조되었다. 다만 예심판사 대신 예비수사판사(GIP, Giudice per Indagini preliminari)가 검사의 수사 활동의 통제와 피의자의 권리보장 및 증거조사를 하도록 하고 있다. 검사는 헌법 제109조와 형사소송법 제327 조, 제347조 제1항에 의해 사법경찰의 수사를 지휘한다. 6) 참고로 검찰과 경찰의 관계를 살펴보기 위하여 경찰조직을 보면, 이탈리아 경찰은 4부류로 구분할 수 있다. 국가경찰, 헌병경찰, 재무경찰, 자치경찰이 다. 이 중 국가경찰은 전국적인 조직을 갖추고 주로 강력 및 일반범죄수사, 치안유지 등의 임무를 수행한다. 현재 약11만 명에 이르고 내무부 소속으로 5) 외교통상부에서 제공하는 자료에 따르면 프랑스의 면적은 643,801km2(세계 43위)로 우리나라에 비 해 상당히 넓다. 프랑스의 인구는 65,630,692명(세계 21위)이다. 6) 형사소송법 제327조 검사는 수사를 지휘하고 사법경찰을 직접 활용한다. 제347조 제1항 사법경찰 은 범죄정보를 입수하면 지체 없이 검찰에 보고하여야 한다.

11 지방검찰제 도입의 타당성 연구 6 되어 있다. 이 국가경찰이 우리나라 경찰에 해당한다. 즉 중앙집권적 조직형 태의 전국적 조직이다. 헌병경찰은 국방부 소속으로 전국적인 조직을 갖추고 주로 강력범죄수사, 마피아범죄수사, 군인수사 등의 임무를 수행한다. 현재 약 12만 명에 이르고 우리나라의 헌병과 같으나 민간인 및 군인에 대한 모든 수사를 할 수 있다 는 점에서 다르다. 특히 헌병경찰은 중요 국가 기관에 대한 청사경비업무와 함께 치안여건이 좋지 않은 이탈리아 남부나 농촌지역의 치안을 거의 전담 한다. 재무경찰 역시 전국적인 조직을 갖추고 수사권이 있음은 물론, 각종 첨단 무기와 장비로 완전 무장을 하고 있다. 주로 탈세범죄, 마약범죄, 출입국범죄 등의 수사를 담당한다. 현재 약 7만 명에 이르고 우리나라 국세청 직원에 해 당하며, 재무부 소속이다. 자치경찰은 주, 도, 시별로 자체조직을 갖추고 교통단속, 교통통제 등의 임 무를 수행한다. 우리나라의 시청 및 구청 교통과 직원에 해당한다. 각 지역 의 자치경찰의 수를 파악하기는 어려우나 로마시의 경우, 현재 약 7천 명에 이른다고 한다. 7) 이와 같이 이탈리아는 국가경찰제와 자치경찰제를 가지고 있으나 자치경찰 의 기능과 지위가 우리나라에서 논의되는 지방경찰과 다르다. 범죄수사 기타 일반적 경찰업무는 모두 국가경찰이 행하고 단순한 교통업무 만을 자치경찰 이 담당하고 있다. 검찰과 경찰의 관계는 우리나라와 비슷하다. 검사가 수사 권과 공소권 등 막강한 권한을 가지고 있으며, 경찰에 대한 수사지휘권을 가 지고 있다. 다만 이탈리아 검사는 정치권과 행정부의 부정 비리에 등을 돌린 국민들이 검찰에 대해 절대적 지지와 신뢰를 보내고 있는 점에서 우리나라 검사와 다르다. 8) 7) 박인우, 이탈리아 영장제도에 대한 연구, 국외훈련검사 연구논문, ) 외교통상부에서 제공하는 자료에 따르면 이탈리아의 면적은 301,340km2(세계 72위), 인구는 약 61,261,254명(세계 23위)이다. 우리나라 면적(99,720km2)의 약3배에 달함에도 경찰업무 중 교통업 무만이 지방자치제를 실시하고 있다.

12 지방검찰제 도입의 타당성 연구 7 3.오스트리아 오스트리아의 검찰제도를 보면, 수차의 법 개정을 통해 검사의 지위에 점 차 무게가 실리게 되었으며, 현대적 의미의 검사제도는 1848년 혁명이후 제 정된 1849년 3월 헌법과 1850년 오스트리아 형사소송법, 법원조직법에서 처음 도입되었다고 볼 수 있다. 9) 처음에 법원과 경찰 사이의 단순 여과장치 로서의 기능에서 점점 판사와 유사한 판단기능을 하게 되면서 현재는 수사 의 주재자로서의 지위를 가지고 있다. 첫 번째 변화는 1999년 다이버전 제도를 도입함으로써 기소강제주의를 채 택하고 있던 오스트리아에서 검사가 사실관계에 대한 법적 판단을 할 수 있 는 지위를 얻게 되었고, 두 번째 변화는 형사소송법개정을 통해 수사의 구조 를 변경하면서 수사판사제도를 폐지하고 검사에게 수사지휘권을 주어 사법 경찰이 검사에게 각종 보고의무를 이행하도록 하였다. 최근에는 이러한 검사의 법적 지위의 변화에 맞춰 검찰의 사법기관으로서 의 '헌법적 지위'를 명문화하고 검찰이 법무부 소속기관으로서 그 본질상 상 급기관의 지시에 따를 수밖에 없는 점과 관련하여 그러한 지시권의 행사과 정 및 구속력을 통제하는 내용의 헌법규정을 신설하였다. 또한 2009년 1월 1일부터 부패사건을 전담할 중앙검찰청을 신설하여 연방차원의 부패사건에 대처하고 EU내 관련기관들에 대한 중심대응기관의 역할을 수행하고 있 다. 10) 대륙법계에 속하는 오스트리아의 검찰제도는 같은 대륙법계인 프랑스, 독 일과는 다른 형태로 발전하였다. 그러나 같은 언어를 사용하는 독일보다는 오히려 프랑스에 가깝기 때문에 법제도의 기본형태가 독일과 가까운 우리나 라와는 차이점이 많다. 기소독점주의와 국가소추주의를 채택하고 있으나 사 인소추와 보충소추도 인정하고 있으며, 기소법정주의를 채택하고 있다. 오스 트리아도 우리나라와 같이 검찰제도 및 수사절차에 대해 개혁의 요구가 끊 9) 정웅석, 수사지휘에 관한 연구, 대명출판사, 2011, 211면. 10) 이정봉, 오스트리아 개정 형사소송법상의 검사의 지위와 수사절차에 관한 연구, 2010, 28~29 면.

13 지방검찰제 도입의 타당성 연구 8 임없이 제기되고 있으며 개혁의 중심에 검사가 있다. 그 이유는 그동안 검사 의 지위와 권한이 꾸준히 강화되었기 때문이다. 그러나 부정부패와 같은 부 정적 의미에서가 아니라 시간이 너무 많이 소요되는 단점과 수사와 소추의 불가분성을 인식하고 시도한 개혁이라고 한다. 25년 동안 개혁이 논의되고 10년 동안 초안을 만들고 있는 것과 같이 충분한 시간을 가지고 충분한 논 의를 거치고 있는 점은 참고할 만하다. 11) 4.영국 17,8세기까지도 사인소추가 일반적이었던 영국에서는 공소를 전담하는 공 무원은 존재하지 않았다. 법무장관(Attorney general)이 중요한 예외적인 사 건의 경우에 공소제기를 할 수 있고, 사인소추가 과도한 경우에 공소취소를 할 수 있을 뿐이었다. 1829년 런던경찰청이 창설되었다. 당시의 경찰은 방범, 질서유지, 범죄수 사 외에 기소권도 가지고 있었다. 즉 1829년부터 전통적으로 인정되었던 사 인소추와 더불어 경찰의 소추가 인정된 것이다. 12) 1879년 범죄기소법(Prosecution of offences Act 1879)에 의해 내무장관 소속으로 검찰총장(Director of Public prosecution)을 신설하여 특히 중요한 사건에 대한 기소권을 부여하였다. 길포드 4인사건(Guilford four)과 같은 증거조작 강압수사가 사회문제가 되자 1985년 범죄기소법을 개정하여 1986 년 검찰청(Crown Prosecution Service CPS)을 설립하였다. 경찰과 분리된 검찰청을 설립하여 공소제기를 담당하게 한 이유는 수사와 기소여부를 분리 하기 위한 것과 유럽인권협약 제6조의 요청인 소추 측과 피고인 측의 무기 평등(equality of arms)을 실현하기 위한 것이었다. 왕립형사절차개혁위원회는 기소는 수사경찰이 아닌 다른 독립된 기소담당 변호사가 행하여야 한다는 점에는 동의하였으나 기소여부 결정권은 역시 사 건을 잘 아는 경찰이 가져야 한다고 하였다. 다만 독립된 기소담당변호사는 11) 외교통상부에서 제공하는 자료에 따르면 오스트리아의 면적은 83,871km2, 인구는 8,219,743명이 다. 12)

14 지방검찰제 도입의 타당성 연구 9 경찰이 기소한 사건에 대하여 불기소결정을 할 수 있어야 한다는 절충안을 제시하였다. 경찰이 지방자치조직이므로 검찰도 지방자치조직이어야 한다는 주장도 대두되었으나 정부는 검찰총장(Attorney General)을 통해 정부에 책 임을 지는 중앙집권적인 검찰조직을 설립하였다. 13) 현재 검찰총장을 정점으로 42개의 지방검찰청으로 조직되어 있다. 지방검 찰청 이외에 런던과 요크에 있는 검찰청 본부(Head-quarters in London & York)에 중앙 송무부(Central Casework)를 두어 특별한 사건 또는 사회적 으로 민감한 사건들을 처리하고 있다. 지방검찰청의 검사장은 검찰총장이 임 명한다. 전국에 100여개의 지청이 설치되어 있고 각 지청은 15~25명의 검 사와 사무국으로 구성되어 있다. 14) 영국은 잉글랜드, 웨일즈, 스코틀랜드 및 북아일랜드로 구성되어 있다. 각 지방마다 제도와 문화, 종교, 인종 등이 다르고 법제도 역시 다르다. 잉글랜 드와 웨일즈지방이 영미법계라면, 스코틀랜드는 대륙법계국가라고 할 수 있 다. 기본적으로 형사재판을 민사소송과 마찬가지로 당사자 사이의 분쟁으로 파악하고 있는 영국의 형사사법제도는 우리나라와 차이가 많다. 따라서 형사 법제도 중 일부 특정제도 만을 비교, 참고하기가 어려우며 만일 영국의 특정 제도를 참고하여 도입하게 되면 나무만 보고 숲을 보지 못하는 결과가 될 것이다. 15) 5.미국 미국의 검찰제도는 영국의 검찰제도를 모델로 하였다고 하나 미국의 국가 적 특성과 경제 사회적 발전과정에서 미국 고유의 형태로 확립되었다. 미국 의 검사(Attorney General)는 선거에 의해서 선출되는 지방정부의 공무원으 로서 관할(county) 내의 최고의 법집행공무원이다. 미국의 검사는 임명직이 13) Attorney General's ffice, The Governance of Britain; A Consultation on the Role of the Attorney General, p.11, ) 정웅석, 전게서, 134면. 15) 외교통상부에서 제공하는 자료에 따르면 영국의 면적은 243,610km2(세계 80위), 인구는 약 3,047,162명(세계 22위)다. 우리나라에 비해 규모가 큰 영국이지만 중앙집권적인 검찰조직을 유지 하고 있다.

15 지방검찰제 도입의 타당성 연구 10 아니고 선거직인 것이 비교법적으로 독특하다. 17세기 후반부터 18세기 중반까지 각 지역에 검찰총장(우리나라의 검사 장)이 설치되었고, 검찰총장이 각 카운티법원에서 그 권한을 행사할 대리인 들을 임명하였다. 카운티의 대리인들이 그 카운티에 상주하게 되면서 지방정 부의 직원이 되었다. 초기에는 검사를 주( 州 ) 헌법의 사법부편에 규정하고 있었으나 검사가 점차 선거직이 되면서 그 성격에 대한 인식이 변하게 되고 행정부 소속이고 그 임무와 권한이 법원과 명백히 구분되어야 한다는 인식 을 가지게 되었다. 지방정부의 권한 강화와 분권화에 따라 검사도 지방검사 를 기본단위로 하게 되었다. 검사는 수사기능, 경찰지도기능, 소추기능 및 기소편의기능을 수행하고 있 다. 수사는 초동단계부터의 직접수사, 보완수사, 대배심을 이용한 수사 등을 하고 있으며, 경찰지도기능은 경찰에 대한 수사지휘권이 없으므로 수사의 주 재자로서의 지위를 인정할 수는 없으나 사건의 소추계속여부의 결정권과 영 장검토 기소기준의 제시 등을 통해 경찰에 대한 사실상 지도기능을 수행하 고 있다. 소추기능에 관하여는 광범한 재량권을 가지고 있다. 다만 선별적 기소와 보복적 기소가 사법심사의 대상이 되는 경우 외에는 원칙적으로 사 법심사의 대상이 되지 않는다. 16) 그 외에 소추계속여부의 결정, 절차의 처리결정 기타 유죄협상을 통한 절 차처리결정 등을 행함으로서 기소편의기능을 수행하고 있다. 미국은 연방과 50개의 주가 있고, 각 주는 카운티로 구획되어서 많은 형사 사건은 카운티의 경찰, 검찰, 법원에서 해결된다. 미국은 연방과 각 주가 독 자적인 법제도를 갖고 있으므로 그만큼의 다양한 검사제도가 존재한다. 미국에서 검사는 명칭부터 다양하다. 카운티 변호사(County Attorney), 공 소변호사(Prosecuting Attorney), 카운티 검사(County Prosecutor), 주 변호 사(State Attorney, State's Attorney, Commonwealth's Attorney), 주 검 사(State Prosecutor), 지방변호사(District Attorney, District Attorney General), 검찰 총장(Attorney General) 등이 있다. 연방을 대표해서는 연방 16) 이완규, 검찰제도와 검사의 지위, 성민기업, 2005, 181면에서 재인용.

16 지방검찰제 도입의 타당성 연구 11 법무장관겸 검찰총장(US Attorney General)과 연방검사(US Attorney)가 있다. 일반적으로 미국의 검사는 형사사건의 공소제기를 담당하며, 민사사건에서 연방이나 주 또는 카운티를 대표한다. 그 중 연방검사는 연방정부를 대리하 여 형사사건에서 공소를 제기하고 유지하며, 민사소송에서 연방정부를 대리 하는 것 등을 주요 임무로 한다(28 USC 547). 미국 초기에는 사인소추제 도가 있었으나 17, 18세기를 거치면서 검사제도가 정착되었다. 이후 공소제 기와 유지는 검사가 독점하게 되었다. 사인소추에서 인정되던 검사의 공소취 소(nolle prosequi) 권한은 검사제도가 정착된 뒤에도 유지되었다. 따라서 검 사에게는 공소를 제기하지 않을 수 있고, 제기한 공소를 취소할 수도 있는 광범위한 재량권이 인정되었다. 20세기에 들어서 이러한 검사의 막강한 권한에 대한 비판이 이어졌고, 1930년까지 31개 주에서 검사의 불기소에 대한 사법적 통제를 입법화하였 으나, 큰 성과를 거두지는 못하였다. 법원이 권력분립을 중시하고 업무의 급 격한 증대를 우려해 소극적인 태도를 가졌기 때문이다. 17) 다만, 연방과 상당 수의 주에서 영국의 배심제도를 도입하여 검사가 공소를 제기하기 위해서는 일반국민으로 구성된 대배심(grand jury)의 승인을 받아야 한다. 대부분의 주 검찰 또는 카운티 검찰은 경찰과 협조하여 공소를 제기한다. 검사는 직접 수사를 하지 않고, 경찰에 대한 지휘권도 없다. 경찰은 검찰의 법적 조언을 참고하여 수사한다. 최근 연방검찰의 역할이 증대되고 있기는 하지만 여전히 연간 1,200만 건, 전체 형사사건의 98% 정도는 주에서 처리 된다. 18) 카운티나 주의 검사는 형사사건의 기소여부에 대한 권한을 가지고, 보석 여부에 대한 의견을 제출하며, 피고인과 유죄협상(plea bargaining)을 하고, 구형을 한다. 기소 이후에도 공소취소의 권한을 갖는다. 19) 법무장관 또는 법무장관이 임명한 법무부공무원, 검사는 법무장관의 구체 17) Goldstein, Prosecution: History of the Public Prosecutor, in: Encyclopedia of Crime and Justice, p ) Wayne R. LaFave et al. 1 Crim, Proc. 1.2(e), ) George Cole/Christopher Smith, Criminal Justice, Wadsworth Publishing Company, 2010, p.180 참조.

17 지방검찰제 도입의 타당성 연구 12 적 지시를 받아(specifically directed) 연방사건의 소송을 수행할 수 있다 (28 USC 515). 연방 항소 사건이나 상고 사건은 법무장관의 특별 지시가 없는 한 법무장관 또는 송무국장(Solicitor General)이 소송을 담당한다(28 USC 518(a)). 또는 법무장관은 필요하다고 인정되면 연방의 모든 소송을 자신이 직접 담당하고 변론하거나 다른 검사에게 수행하도록 지시할 수 있 다(28 USC 518(b)). 법무장관은 연방정부가 관련된 모든 민사ㆍ형사 등 소송 사건을 감독(supervise)하고 연방검사와 검사보를 지휘(direct)한다(28 USC 519). 그러나 이러한 법 규정에도 불구하고 실제로 연방검사는 자신 의 지역에서 발생하는 사건을 처리함에 있어 광범위한 자율권을 가진다. 이 는 미국의 면적이 워낙 넓고, 각 주가 법무부로부터 지리적으로 떨어져 있다 는 점, 역사적 발전도 지역 연방검사의 자율성을 보장하였다는 점, 그리고 연방검사의 인선절차가 각 주를 중심으로 진행되는 점 등에 연유한다. 20) 미국의 연방검.찰청은 50개주, 워싱턴 D.C., 괌, 푸에르토리코, 북 마리아나 군도 등 3개 속령을 포함한 미국 전역에 94개 검찰청이 있다. 연방 법무장 관 겸 검찰총장(US Attorney General)은 대통령이 상원의 조언과 동의를 얻어(with the advice and consent of the Senate) 임명하며, 94개 연방지역 을 관할하는 93명의 연방검사(US District Attorney) 21) 도 마찬가지로 상원 의 동의를 얻어 대통령이 임명한다(28 USC 541). 연방검사의 임기는 4년 이며, 후임자가 임명되지 않는 한 계속 임무를 수행한다. 그리고 연방검사는 대통령에 의하여 해임될 수 있지만, 특별한 사유가 없는 한 임기를 채운다. 연방검사보(Assistant United States attorney)는 법무장관이 임명하며 해임 할 수 있다(28 USC 542). 각 지역의 연방검사는 대통령이 임명하지만 실질적으로는 대통령과 같은 정당에 속하는 상원의원 또는 정당의 대의원이 주도적 역할을 담당한다. 상 원의원이 대통령에 추천하면 상원의 동의를 받아 임명하는 것이다. 연방검사 의 임명에 국민이 선출한 각 주의 상원의원이 관여함으로써 중앙정부의 과 도한 영향에서 벗어나 보다 자율적으로 활동할 수 있다는 것이다. 경우에 따 라서는 보다 정치적 중립성을 확보하기 위하여 추천위원회(nominating 20) Debra Livington, Encyclopedia of Crime and Justice, p.1245 참조. 21) 괌(Guam)과 북마리아나 군도(the Northern Mariana Islands)는 한 명의 연방검사가 담당한다.

18 지방검찰제 도입의 타당성 연구 13 commission)를 구성하여 연방검사를 추천하기도 한다. 22) 1920년대 잭슨민주주의 시대부터 많은 주의 검사는 주민의 선거로 선출되 었고, 이러한 제도는 현재까지 유지되고 있다. 검사의 광범위한 기소재량권 은 이처럼 주민의 직접선거에 의하여 정치적으로 통제되고 있다. 23) 선거에 의해서 검사의 막강한 권한을 통제할 수 있다는 점과 중앙정부의 과도한 영향으로부터 정치적으로 자유로울 수 있다는 점 때문에 최근에 우 리나라에서 지방검찰제 및 검사장 선거제를 도입하자는 주장이 나온 것으로 보인다. 24) 6.중국 중국의 검찰제도는 마르크스-레닌주의를 기초로 한 사회주의 유형의 검찰 제도로서 자본주의국가의 검찰제도와는 근본적인 차이가 있다. 중국 헌법에 서 사법기관이라는 표현은 명시하고 있지 않지만 법원(헌법 제123조)과 함 께 검찰원이 국가의 법률감독기관임(헌법 제129조)을 명시하고 있는 등 법 원과 검찰원을 병렬관계로 한 독특한 2원적인 사법의 형태를 취하고 있다. 이는 사법의 영역에서 감독기제를 강화하기 위한 방식으로 이해할 수 있을 것이다. 25) 인민검찰원은 최고인민검찰원, 지방 각급인민검찰원과 전문인민검찰원(중 국인민해방군, 군사검찰원)으로 구성된다. 인민검찰원은 국가의 법률감독 기 능을 실시하는 기관이다. 국가의 법률감독이라 함은 국가권력기관 및 그 수 권을 받은 인민검찰기관이 법에 따라 국가행정기관과 재판기관의 활동, 국가 공작인원이 직무를 집행하는 활동 및 공민의 행위가 합법인가의 여부에 대 한 감독을 말한다. 구체적으로 인민검찰원의 직권 범위를 열거하면, 다음과 22) Debra Livington, 전게서, p.1256 참조. 23) Thomas Weigend, Encyclopedia of Crime and Justice, p ) 외교통상부에서 제공하는 자료에 따르면 미국의 면적은 9,826,675km2(세계 3위)로 우리나라에 비 해 상당히 넓고, 인구 또한 약 313,847,465명(세계 3위)으로 크게 차이가 난다. 지방검찰제 도입 논의에서 미국의 경우가 자주 등장하는데, 면적과 인구수의 절대크기를 고려하지 못한 주장으로 보인다. 25) 법무부, 중국법연구 Ⅳ, 1993, 120면.

19 지방검찰제 도입의 타당성 연구 14 같다. 1. 국가에 대한 반역사건 같은 중대한 범죄사건에 대한 검찰권의 행사 2. 국가업무수행인원이 직무를 이용하여 범죄를 범한 사건의 입건과 수사 3. 공안기관이 수사하는 사건에 대하여 심사하고 기소여부를 결정 4. 형사사건에 대한 공소유지와 인민법원의 형사재판활동에 대한 감독 5. 인민법원의 민사재판활동에 대한 법률감독 6. 형사사건의 판결과 재정의 집행감독 7. 교정 기관 활동의 합법여부 감독 이러한 중국 검찰원의 기능이 중국의 권력구조에서 견제와 균형을 어떻게 적절히 잡아나가고 유지해 나가는가 하는 과정은 중국의 역사적 배경과 발 전의 맥락을 바탕으로 한 이해에 기초하고 있다고 할 수 있다. 검찰의 법률 감독이 지향하는 가치는 공평정의, 법제통일, 국가권력의 긴밀한 상호제약을 통한 인본주의 실현을 위한 것이며, 이는 중국이 추구하는 마르크스 사상의 중국화의 일환이라고 볼 수 있다. 검찰권의 성격에 대해서는 다른 많은 국가에서도 마찬가지겠지만 중국 사 법개혁의 초기부터 많은 문제와 논쟁을 일으켰다. 검찰기관의 성격은 서방국 가들에서도 끊이지 않은 논쟁이었으며 유럽 역사에서도 정치혁명과 사상계 몽으로 검찰제도가 만들어져 법관이 몇 개의 직을 겸직하는 것을 방지하고 법관의 권력의 균형을 잡아나가는 것이었다. 중국의 국가권력에 대한 이중적 통제방식에 의하여 검찰관은 사법부의 법관 권력과 행정부의 경찰 권력 사 이에서 견제적 권력으로서의 역할을 수행하게 된다. 중국의 형사사법제도를 우리나라와 비교해 개관하면, 첫째, 중국의 경찰에 해당하는 공안부는 한국의 일부 법무부의 기능까지도 포함한 막강한 권력기 관이라는 사실이며 둘째, 중국의 검찰조직은 한국처럼 법무부 산하조직이 아 니라 헌법상의 독립적인 기관이나 한국의 검찰처럼 수사권을 독점하고 있는 명실상부한 권력을 행사하는 기관은 아니라는 것이다. 셋째, 법원제도는 중

20 지방검찰제 도입의 타당성 연구 15 국은 2심 종심제이며, 한국과는 달리 중대한 재판인 경우에는 재판위원회에 서 특정사건의 처리를 토론하고 결정한다는 것이다. 넷째, 교정제도의 경우 에는 중국은 기결수만을 교정당국에서 관리하고 있고 미결수는 공안당국에 서 관리하며, 의료처우나 재소자 수용밀도가 한국보다는 훨씬 양호하다는 점 을 그 특색으로 열거할 수 있다. 한 중 양국가의 형사사법제도를 비교 분석한 결과 양국은 우선적으로 제도의 운영에 있어서 국민참여제도의 활성화가 중 요한 과제라는 것이다. 26) 7.소결 이상에서 알아보고 싶은 국가들의 검찰제도를 살펴보았다. 특별한 기준이 나 의미를 부여하지 않고 단순히 랜덤으로 추출한 것이다. 다만 작은 이유를 말하자면 동양에서 일본의 검사제도는 익히 알고 있으나 중국의 제도에 대 해서는 잘 알지 못했기 때문이고, 또 미국과 독일을 선택한 것은 지방검사제 주장이 나온 것이 미국 제도를 모델로 한 것이라고 하고 연방국가인 미국의 검사선임 방식이 독특하다고 하여 같은 연방국가인 독일과 비교해 보고자 한 것이다. 유럽의 전형적인 국가로써 프랑스, 이탈리아, 오스트리아를 선택 한 것은 이탈리아 검사의 권한이 막강하며 국민들의 절대적 지지와 신임을 받고 있다고 해서 이탈리아 검사제도가 궁금했고, 유럽역사의 중요한 부분을 차지하는 프랑스, 오스트리아를 선택하였다. 외국의 검찰제도를 살피건대, 지금 우리 사회에서 제기되고 있는 검찰제도 의 개혁과 같은 문제가 제기될 만한 나라는 없는 것 같고, 다만 오스트리아 가 장기간 검찰개혁을 논의하고 있으나 검찰권 강화에 따른 부작용을 제거 하기 위한 수준이다. 그 외에 형사사법체계를 보면, 검찰사무 즉 수사와 소 추가 사법사무( 司 法 事 務 )로써 국가사무이기 때문에 대부분이 중앙집권조직 으로 되어 있다. 26) 외교통상부에서 제공하는 자료에 따르면 중국의 면적은 9,596,961km2(세계 4위), 인구는 약 1,343,239,923명(세계 1위)에 이른다.

21 지방검찰제 도입의 타당성 연구 16 Ⅲ.지방검찰제 도입을 위한 사전 논의 1.지방분권의 의의 1) 지방분권과 자치경찰 검찰제도의 지방자치를 생각해 보기 위해서는 지방분권을 먼저 살펴보아야 한다. 검찰 권력의 비대화로 인한 폐해를 막고 지역주민의 생활과 밀착된 수 사와 소추가 필요하다는 관점에서 지방검찰제를 주장하기 때문이다. 형사법 제와 관련된 지방분권에 대한 연구가 거의 없기 때문에 불가피하게 행정학 과 행정법 분야의 연구를 참고할 수밖에 없다. 지방분권은 크게 행정분권과 재정분권으로 구분되며, 이 중 행정분권은 중 앙과 지방의 사무재배분을 통하여 중앙정부가 담당하는 기능 중에서 지방이 담당하는 것이 보다 더 효율적인 경우 그 권한을 지방으로 분산하는 것이 다. 27) 개정 전 2004년 지방분권특별법 제10조 제3항에 따르면 국가는 지 방행정과 치안행정의 연계성을 확보하고 지역특성에 적합한 치안서비스를 제공하기 위하여 자치경찰제도를 도입하여야 한다 라고 규정하여 자치경찰제 도입을 의무화한 바 있다. 정치 행정 분야에서의 지방분권의 논리는 권력의 분점을 통하여 중앙과 기능의 분화를 전제로 하여 다양한 생활의 욕구를 충 족시키면서도 전체로서 국가의 통합성을 유지하기 위한 국가권력시스템으로 등장하였다. 중앙집권적인 권력체계가 요구하는 획일성 대신에 분권적인 정 치시스템은 구성원들의 생활욕구의 다양성을 충족하는 것이 중요한 목표이 며, 기계적이고 외형적인 통계중심의 양적인 성과보다는 개별화된 욕구의 충 족을 중요시하는 질적인 만족을 요구하게 된다. 이 점에서 분권화는 구체적 인 생활의 정치질서에 보다 부합하는 것이라고 볼 수 있다. 28) 27) 이윤환, 지방분권과 자치경찰제 도입, 법과 정책연구 제5집 제2호, 769면. 28) 이윤환, 전게논문, 771면; 이기우, 지방분권의 추진방향, 지방분권 특별법제정방향워크샵발제문 (주관:한국지방행정연구원), , 10면.

22 지방검찰제 도입의 타당성 연구 17 어쨌든 우리나라에서 논의되고 있는 지방분권은 중앙정부에서 자치단체로 의 권한이양을 포함하고 있는 개념이고, 권한이나 재원을 지방자치단체에 이 양하고 국가의 관여를 최소화함으로써 지방자치단체가 관할하는 지역의 사 업은 스스로의 의사에 의해 결정하도록 자기결정권을 보장해주는 것이라고 할 수 있다. 29) 지방분권특별법 제2조가 지방분권을 국가 및 지방자치단체 의 권한과 책임을 합리적으로 배분함으로써 국가 및 지방자치단체의 기능이 서로 조화를 이루도록 하는 것 이라고 정의하고 있는 것을 보면 알 수 있다. 생각건대 경찰제도와 관련한 지방분권은 지방행정과 치안행정의 연계성이 라고 하는 목적이 타당하고 주민의 의사가 제대로 반영될 수 있어 민주적이 며 기능적으로도 효율적이다. 따라서 경찰업무 중 치안행정이 가장 중요한 부분을 차지하고 있는 점을 고려하면 지방분권 차원에서 자치경찰의 논의는 바람직하다고 볼 수 있다. 2) 지방분권의 지향점 민주주의와 지방분권을 그 사상적 기초로 하고 있는 지방자치제도는 단순 한 행정작용의 일면이 아닌 정치적 다원주의와 기능적 권력통제를 실현하기 위한 통치구조상의 불가결한 제도 라고 보아야 한다. 30) 우리나라의 경우, 지 방자치단체가 행정기구로서의 역할을 담당하는 것이 사실이나 지방자치를 단순한 행정의 한 형태로서 분업을 담당하고 효율성을 증대시키는 수단으로 만 본다면 이는 헌법상 보장된 지방자치제도의 본질을 무의미하게 만드는 것이라는 주장도 있다. 31) 지방분권의 최종적인 지향점은 지역주민에게 권한을 돌려주는 것이라고 한 다. 그리고 지방분권의 시대적 필요성을 국가와 지방정부의 기능재배분, 경 쟁과 다양화를 통한 지방의 활성화, 권력집중으로 인한 부패의 방지, 지역감 정완화, 주민참여의 활성화, 주민의 편익과 영향력의 증대 측면에서 찾고 있 29) 이윤환, 전게논문, 771면. 30) 유은정, 미국의 연방주의와 지방자치제도 - 우리나라 지방자치 및 지방분권이행 과정에의 시사 점-, 공법학연구 제11권 제3호, 236면; 김배원, 헌법적 관점에서의 지방자치의 본질, 공법학 연구 제9권 제1호, 221면. 31) 유은정, 전게논문, 236면.

23 지방검찰제 도입의 타당성 연구 18 다. 32) 이상과 같이 지방분권의 의의를 생각한다면 정치 행정 분야에서의 지방분 권은 헌법정신에 부합하는 더 선진화된 기제라고 볼 수 있다. 다만 우리가 논의해야 하는 검찰제도에서도 지방분권이 필요한가에 대해서는 좀 더 고려 할 사항이 많은 것 같다. 특히 과거 지방분권을 국정과제의 하나로 선정하여 의욕적으로 추진했었으나 핵심적인 분권과제들은 제대로 해결하지 못한 채 용두사미격으로 끝났다는 평가가 일반적이다. 그리고 지방분권에 대한 사회 적 공감대가 확산되어 있는 것은 사실이다. 그러나 지방분권을 논의하기 이 전에 재정의 분권강화와 같은 제도적 보완을 지적하는 의견도 있다. 33) 검찰 사무에 대해서도 검찰에 대한 신뢰회복을 위한 임시방편으로 지방분권을 논 의하기 이전에 사법사무가 본질인 검찰사무에 지방분권의 논리의 적용이 최 선인가에 대한 고려가 필요하다. 2.사무재배분의 필요성과 기준 검토 1) 사무재배분의 필요성 국가의 공공사무들 중에는 본질적으로 중앙정부가 수행해야 할 사무와 지 방지차단체가 수행해야 할 사무가 있으며, 이 사무들을 잘 분류하여 국가사 무와 지방자치단체의 자치사무로 나누고, 처리에 대한 권한을 중앙정부와 지 방자치단체에게 부여하는 것을 사무배분이라고 한다. 즉, 국가의 법적ㆍ제도 적 규정에 의하거나 지방자치단체의 자치권에 바탕을 두고 각종 사무를 중 앙정부와 각급 지방자치단체에 분담시켜 그 사무의 처리에 관한 권한과 책 임을 나누어 부여하는 것을 말한다. 34) 사무배분의 문제는 정부 간의 행정사무의 처리 권한, 비용부담의 주체, 책 임의 소재를 명확히 구분하고, 그에 따라 인력과 재원까지도 재조정되는 중 요성을 지니기 때문에 자치권행사의 범위를 한정하며, 실질적인 자치권의 내 32) 이윤환, 전게논문, 772~776면. 33) 이경택, 지방분권, 제도보완이 우선, 문화일보 2012년 11월 26일, [오피니언] 뉴스와 시각. 34) 임승빈, 지방자치론, 법문사, 2006, 157면.

24 지방검찰제 도입의 타당성 연구 19 용이 되고 있다. 35) 한편, 행정기능은 중앙정부와 지방정부에 의하여 각각 분담되어 수행하는 데, 그 수행방법은 국가행정 기관위임행정 단체위임행정 자치행정으로 분류할 수 있으며, 이를 토대로 이론상 중앙정부와 지방정부간의 사무배분을 할 수 있다. 그러나 사무배분은 항상 고정불변한 것이 아니라 시대와 국가에 따라 각각 달라지는 것임을 유의할 필요가 있다. 정부 간 사무배분의 필요성은 다음과 같은 몇 가지 측면에서 제기되어 왔 다. 36) 첫째, 각급 행정기관의 수준에 맞는 행정사무를 분담시킴으로써 행정 행위의 효율성을 기하고 투입비용과 효과라는 측면에서 볼 때 국가의 최적 자원의 효율적 이용을 기대할 수 있어 궁극적으로 국가역량을 제고할 수 있 다. 둘째, 정부 간에 상호 역할분담을 명확히 하여 행정사무에 대한 책임소 재를 분명히 해주며, 지방자치단체의 자율성을 보장해 주고, 중앙정부의 지 방자치단체에 대한 감독기준과 범위를 분명히 해준다. 셋째, 현장성 있는 공 공 서비스를 제공해주어 주민의 편의를 증진시킬 수 있다. 2) 사무재배분의 원칙 정부 간 사무재배분의 원칙은 국가와 지방자치단체 간 사무배분원칙에 기 초하는데, 국가와 지방자치단체에의 역할을 명확하게 구분하는 것은 국가의 역할을 한정하는데 실질적인 의미와 방향성을 두고 있다고 볼 수 있다. 이는 사무를 명확하게 구분하면서 가능한 한 국가의 사무를 줄이는 한편 지방자 치단체의 사무를 확대하는 것이 역할분담의 가장 명확하고도 직접적인 사무 배분이 될 수 있기 때문이다. 우리나라는 지방자치법 에 기초자치단체우선 의 원칙과 불경합의 원칙을 제시하고 있고, 지방분권촉진에 관한 특별법 제6조에서는 사무의 중복배분 배제의 원칙, 보충성의 원칙, 포괄적 사무배분 의 원칙, 민간의 행정참여기회 확대의 원칙 등을 제시하고 있다. 37) 35) 조성호 외, 중앙과 지방간 사무 재배분 방안, 경기개발연구원, 2009, 7면. 36) 행정자치부ㆍ한국지방행정연구원, 사무구분체계 개선방안에 관한 연구, 연구용역보고서, 2006, 31면 재인용. 37) 조성호 외, 전게서, 10면.

25 지방검찰제 도입의 타당성 연구 20 1 지방분권촉진에 관한 특별법상 사무재배분의 기본원칙 사무재배분은 전권한성의 원칙과 보충성의 원칙을 기본원칙으로 삼고 있 다. 전권한성의 원칙이라 함은 법률에 의거하여 지역공동체의 모든 사무를 법률의 모든 범위 내에서 자기책임 하에 결정할 수 있도록 보장해주어 지역 단위에서의 민주주의의 실현과 특정 행정계층에서의 권력의 집중화와 집권 화를 방지하는 것을 목적으로 하는 것이다. 38) 또한 보충성의 원칙은 중앙정부의 사무를 우선적으로 확정하고 그 나머지 를 지방자치단체의 사무로 배분하며, 다시 광역자치단체의 사무를 먼저 선정 하고 그 나머지를 기초자치단체의 사무로 배정하는 하향식 사무배분방식으 로 인해, 중앙정부의 사무가 지나치게 비대해지고 광역자치단체의 사무와 기 초자치단체의 사무가 빈약해지는 문제점을 미연에 방지하기 위해 적용되는 원칙이다. 39) 즉, 거꾸로 기초자치단체로부터 중앙정부로 상향식 사무배분을 요구하는 것으로, 공공사무에 대해 원칙적으로 지방자치단체가 담당하고 중 앙정부의 기능은 지방자치단체가 감당하기 힘든 부분에 한해 보충적 수준에 서만 인정한다는 원칙이다. 40) 여기에서 주의해야 할 점은 각 계층의 행정주체 또는 행정기관이 각자의 이익을 위하여 보충기능이 양 방향적으로 적용될 가능성이 있는 내재적인 양면성을 가지고 있기 때문에 각 계층에 수평적으로 동일하게 적용되는 법 적 체계를 수립하기 어려운 점이다. 다만, 우리나라의 지방자치법 제9조 제2항에서 자치단체의 사무를 예시하고 있고, 지방자치법 제 10조 제3항 및 동법 시행령 제 8조에서 규정하고 있는 사무배분의 기준, 지방자치법 제11조 국가사무의 처리제한에 관한 규정들이 보충성의 원칙을 뒷받침하는 법적 근거라고 할 수 있다. 특히, 필요불가결한 국가사무를 구체적으로 예시 함으로써 국가역할을 한정하고 있음을 유의할 필요가 있다. 41) 38) 정창화ㆍ한부영, 지방분권화의 이론과 원칙 탐색: 독일과 한국의 지방자치단체의 사무배분을 중 심으로, 지방행정연구 제 19권 제 2호, 한국지방행정연구원, 2005, 43면. 39) 안성호, 지방분권화정책의 변동과 향후 개혁과제 : 정부간 기능재배분 개혁을 중심으로, 한국 지방자치학회보 제11권 제4호, 1999, 14면. 40) 이종수ㆍ윤영진 외, 새행정학, 대영문화사, 2008, 563면. 41) 조성호 외, 전게서, 14면.

26 지방검찰제 도입의 타당성 연구 21 2 자치이념상의 원칙 첫째, 현지성의 원칙 으로 사무를 민주적으로 처리하기 위하여 가능한 한 사무를 주민과 가까운 기초자치단체에 많이 배분하여야 한다는 원칙이다. 현 지성의 원칙은 기초자치단체가 처리하기에 적합하지 않은 사무는 가능한 한 중앙정부보다는 광역자치단체가 처리하도록 한다는 데에까지 적용되는 것으 로 볼 수 있다. 42) 둘째, 행정책임 명확화의 원칙(불경합의 원칙) 으로서, 행정사무는 기능에 따라 같은 성질의 기능이 총체적으로 배분되어야 하고, 상호간에 중복적으로 기능이 배분되지 않도록 한다는 것을 말한다. 43) 국가 는 전국적인 이해관계가 있는 사무를 담당하고 지방자치단체는 지역적인 이 해관계가 있는 사무를 담당하여 정부의 역할수행 상 중복이 있어서는 안 되 며, 당해 정부가 자주적인 책임과 결정 아래 사무를 처리할 수 있어야 한 다. 44) 셋째, 행정능률의 원칙(경제성의 원칙) 으로서 기능별로 가장 능률적 으로 수행할 수 있는 정부에 사무를 배분하여야 한다는 원칙이다. 즉, 특정 사무의 처리에 필요한 능력 규모와 주민편의를 고려하여 최소 비용으로 최 대 효과를 얻을 수 있는 정부단위에 기능이 적합하게 배분되어야 한다는 원 칙이다. 45) 넷째, 사회적 형평성의 원칙 으로서 배분대상 기능을 수행하는데 있어서 기초자치단체간에 형평성을 유지할 필요가 있거나, 기초자치단체의 소속 여부에 관계없이 모든 주민들에게 최소한도 수준의 서비스를 제공하여 야 한다는 원칙이다. 즉, 기초 자치단체 간에 어떤 기능을 수행할 수 있는 행정적 재정적 능력에 있어서 큰 격차가 존재한다면, 기능수행의 결과가 기초 자치단체 간에 차이가 크게 날 수 있고, 이는 주민들 간 행정서비스의 수혜 정도에 대해서도 영향을 미치게 되어 심각한 불균형을 초래할 가능성 42) 국회행정자치위원회, 정부계층간 사무재배분사업의 개선방안, 2003 정책연구보고서, 2003, 8 면(근거: 지방분권촉진에 관한 특별법 제6조 제2항 지역주민과 밀접한 관련이 있는 사무는 원칙 적으로 시 군 및 자치구의 사무로, 시 군 구가 처리하기 어려운 사무는 특별시 광역시 도 및 특별자치도의 사무로, 시 도가 처리하기 어려운 사무는 국가의 사무로 각각 배분하여야 한다.). 43) 임주형, 공공부문 혁신을 위한 연구(Ⅲ), 한국조세연구원, 1998, 276면. 44) 근거: 지방분권촉진에 관한 특별법 제6조 제1항 국가는 지방자치단체가 행정을 종합적 자율 적으로 수행할 수 있도록 국가와 지방자치단체 간 또는 지방자치단체 상호간의 사무를 주민의 편 익증진, 집행의 효과 등을 고려하여 서로 중복되지 아니하도록 배분하여야 한다. 45) 이용환 외, 경기도 자치행정사무 실태분석: 법령상 분장사무를 중심으로, 경기개발연구원, 2006, 13면.

27 지방검찰제 도입의 타당성 연구 22 이 있게 된다. 46) 따라서 이러한 경우에는 광역자치단체가 수행함으로써 기 초 자치단체 간의 불균형을 시정해 주고, 행정서비스 공급에 있어서 최소한 의 수준을 유지할 수 있도록 해야 한다. 3 사무재배분의 기준 지방자치법 제11조는 지방자치단체의 처리를 제한하는 국가사무를 열 거하고 있으며, 제10조 제1항에서는 지방자치단체의 사무를 규정하고 있는 데, 1호에서는 시 도(광역자치단체), 2호에서는 시 군 구(기초 자치단 체)의 사무를 규정하고 있다. 지방자치법 시행령 제8조는 보다 구체적으로 시 도 사무와 시 군 구 사무들을 예시하고 있다. 사무배분기준에 관하여 는 중앙정부와 지방자치단체간의 사무배분기준과 광역자치단체와 기초 자치 단체 간의 사무배분기준으로 나누어 볼 수 있다. 행정계층간 역할분담이란 지방자치단체가 사무를 수행함에 있어서 실질적인 국가의 역할은 핵심적인 국가주권을 확보하는 차원에만 한정하고, 그 이외에는 국가의 관여를 최소화 하여야 한다는 원칙을 제시한 것이라고 할 수 있다. 우리나라의 경우도 지 방자치법 에 국가사무, 기초와 광역자치단체의 사무를 예시하고 있는 것은 국가의 역할을 한정하고 있을 뿐만 아니라 자치사무의 확대가능성을 인정하 고 있는 것이다. 47) 중앙정부와 지방자치단체 간의 사무배분에 있어서는 그 성질상 당연히 중 앙정부가 처리하여야 할 사무를 제외하고는 모두 지방자치단체에 배분하는 것이 바람직하다. 성질상 당연히 중앙정부가 수행해야 할 사무는 국가의 존 립을 위해 직접 필요한 사항, 전국적 규모의 종합적인 관리와 기준의 통일성 을 요하는 사항, 지방자치단체의 기술과 재정능력으로 감당하기 어려운 사항 등에 관한 사무들이라고 할 수 있다(지방자치법 제11조). 지방자치단체의 사무의 범위는 그 관할구역의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무( 지방자치법 제9조 제1항) 및 지방자치법 제9조 제2항에서 지방자치단체의 사무로 포괄적으로 예시된 6개 분야 57개 46) 임주형, 전게서, 275면. 47) 행정자치부ㆍ한국지방행정연구원, 전게서, 33~34면.

28 지방검찰제 도입의 타당성 연구 23 사무들이다. 구체적으로는 ᄀ 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관 한 사무에 속하는 11개 사무, ᄂ 주민의 복지증진에 관한 사무에 속하는 10 개 사무, ᄃ 농림 상공업 등 산업진흥에 관한 사무에 속하는 14개 사무, ᄅ 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치 관리에 관한 사무에 속하는 15개 사무, ᄆ 교육 체육 문화 예술의 진흥에 관한 사무에 속하는 5개 사무, ᄇ 지역민방위 및 소방에 관한 사무에 속하는 2개 사무 등이다. 또한 광역자치단체와 기초 자치단체 간의 사무배분을 합리적으로 재배분하 기 위해서는 지방자치법 제8조 이하에 규정되어 있는 원칙과 기준을 보다 체계적이고 구체적으로 재정립할 필요가 있다. 48) 현지성의 원칙에 따라 지방적 사무에 대하여 특별한 제한조치가 없는 한 기초자치단체가 주민들의 일상생활 및 복지증진과 관련된 모든 사무를 처리 하여야 하며, 따라서 광범위하고 포괄적인 권한이 부여되어야 한다. 현지성 의 원칙은 기초 자치단체 우선의 원칙이라고도 하는데 광역자치단체와 기초 자치단체가 그 사무를 처리함에 있어서 서로 경합하는 경우에는 기초자치단 체에 우선권을 준다는 의미를 가지고 있다. 49) 광역자치단체가 수행하는 사무의 유형에 관하여 확립된 견해는 없다. 광역 사무의 범주화를 판단하는 요소는 첫째, 기준 범위 요건의 설정 등의 사무 성격, 둘째, 정해진 기준과 절차를 따르는 집행적 사무의 성격, 셋째, 사무 처리상 제3자적 공정성이 요구되어 지방자치단체가 형평성을 구비할 수 있 는가 등으로 나타낼 수 있다. 50) 지방자치법 제10조에서는 광역적 사무와 기초자치단체사무를 규정하고 있다. 제10조 제1항에서는 광역적 사무로서, 행정처리 결과가 2개 이상의 시 군 및 자치구에 미치는 광역적 사무, 시 도 단위로 동일한 기준에 따라 처리되어야 할 성질의 사무, 지역적 특성을 살리면서 시 도 단위로 통일성 을 유지할 필요가 있는 사무, 국가와 시 군 및 자치구 사이의 연락 조정 등의 사무, 시 군 및 자치구가 독자적으로 처리하기에 부적당한 사무, 2개 48) 정창화ㆍ한부영, 전게논문, 57면. 49) 국회행정자치위원회, 전게서, 11면. 50) 최창호, 지방자치학, 삼영사, 2001, 294면.

29 지방검찰제 도입의 타당성 연구 24 이상의 시 군 및 자치구가 공동으로 설치하는 것이 적당하다고 인정되는 규모의 시설을 설치하고 관리하는 사무 등을, 제10조 제2항에서는 광역자치 단체가 처리하는 것으로 되어 있는 사무를 제외한 사무 등으로 주민복리에 관한 사무를 포괄적으로 처리한다. 고 하면서 기초자치단체사무를 규정하고 있다. 제10조 제3항에서는 다만, 시 도와 시 군 및 자치구의 사무는 서로 경합하지 아니하도록 하며, 그 사무가 서로 경합되는 경우에는 시 군 및 자 치ㆍ구에서 우선적으로 처리해야 한다. 고 하면서 불경합의 원칙을 밝히고 있다. 이러한 사무배분기준과 위에서 살펴 본 사무배분의 원칙에도 불구하고 우 리나라에서의 사무배분은 여전히 개념상의 모호성과 배분기준체계의 미 확 립, 과도한 중앙집권체제, 과다한 위임사무, 지방자치단체의 능력과 사무배분 간의 부적합성 등이 문제점으로 지적되고 있다. 3.우리나라 사무배분현황 1) 중앙정부와 광역정부간 사무배분현황 우리나라에서 정부 간 기능 및 사무를 어떻게 배분할 것인가에 대한 기준 은 지방분권촉진에 관한 특별법 제6조 제2항과 지방자치법 제11조 에서 찾을 수 있다. 그러나 지방분권촉진에 관한 특별법 제6조 제2항은 지역주민생활과 밀접한 관련이 있는 기능은 원칙적으로 시ㆍ군ㆍ구가 처리 하기 어려운 기능은 특별시ㆍ광역시ㆍ도 및 특별자치도의 기능으로, 시ㆍ도 가 처리하기 어려운 기능은 국가의 기능으로 각각 배분하여야 한다. 고 하 여, 추상적으로 열거되어 있을 뿐 구체적 준거가 적시되어 있지 않다. 지 방자치법 제11조는 비교적 국가사무를 명확하게 규정하고 있는데, 그 유형 을 열거하면 다음과 같다. 51) 첫째, 국가의 존립에 필요한 사무로서 외교, 국방, 사법, 국세 등이 포함된 다. 둘째, 전국적으로 통일을 요하는 사무로서 물가정책, 금융정책, 수출입정 51) 조성호 외, 전게서, 61면 이하.

30 지방검찰제 도입의 타당성 연구 25 책 등이 포함된다. 셋째, 전국적 규모의 사업으로서 농림, 축ㆍ수산물 및 양 곡의 수급조절 등이 여기에 포함된다. 넷째, 전국적 규모 또는 이와 비슷한 규모의 사무로서 국가종합경제개발계획, 직할하천, 국유림, 국토종합개발계 획, 지정항만, 고속도로, 일반국도, 국립공원 등을 가리킨다. 다섯째, 전국적 기준의 통일 및 조정을 요하는 사무로서 근로기준, 측량단위 등이 포함된다. 여섯째, 우편, 철도 등 전국적 규모 또는 이와 비슷한 사무를 말하고, 일곱 째, 지방자치단체의 기술 및 재정능력으로는 감당하기 어려운 사무로서 고도 의 기술을 요하는 검사ㆍ시험ㆍ연구ㆍ항공관리, 기상행정, 원자력개발 등이 포함된다. 우리나라의 중앙정부 담당사무를 부처별로 요약해보면, 표<1>과 같다. 그리고 안전과 관련된 사무는 소방을 제외한 외교ㆍ국방, 사법, 경찰, 재난재해 사무는 중앙정부사무로 배분되어 있다. 52) 부처명 주요기능 부처명 주요기능 기획재정부 ㆍ경제정책 일반 ㆍ예산/국고/세제 등 농림수산 식품부 ㆍ농수산물의 소비자 안전 ㆍ농어민 소득 및 복지 증진 교육과학기술부 ㆍ지방교육자치/대입자율화 ㆍ교육복지/과학기반확충 지식경제부 ㆍ수출/에너지/자원개발 ㆍ지역산업 및 지역경제 외교통상부 ㆍ정무/경제통상 ㆍ재외동포영사 보건복지가 족부 ㆍ보건의료/보험정책 ㆍ기초생활보장/국민연금 통일부 ㆍ개성공단/금강산관광 ㆍ남북협력기금 환경부 ㆍ환경정책/자연보전 ㆍ상하수도/자원순환 법무부 ㆍ법의 집행 노동부 ㆍ노사관계/근로시준 52) <표1>은 조성호 외, 전게서, 62면의 <표 4-1>을 인용, 안전과 관련된 사무는 62면의 <표4-2> 참고.

31 지방검찰제 도입의 타당성 연구 26 ㆍ사법시험/국가 송무 ㆍ고용정책 및 서비스 국방부 ㆍ국방태세 확립 ㆍ병영 환경개선 및 복지 여성부 ㆍ여성정책기획 종합 ㆍ성인지정책 행정안전부 ㆍ선진 지방자치 구현 ㆍ안전사회 구축 국토해양부 ㆍ국토해양공간기획/관리 ㆍSC 확충 문화체육관광부 ㆍ문화체육 ㆍ녹색성장 및 문화복지 <표 1 > 우리나라 중앙정부의 기능 2) 안전 및 자치관여 부문의 사무재배분 결과 안전 및 자치관여 부문에서는 행정안전부와 경찰청에서 담당하고 있는 관 련 사무들을 중심으로 지방정부로 이양하는 것이 바람직한 사무와 중앙정부 에 존치해야 할 사무들을 구분한 연구결과가 있다. 53) 행정안전부와 경찰청의 사무들은 지방자치와 매우 긴밀한 관계에 놓여 있 고, 그 가운데 특히 광역정부와 밀접한 관계가 있다. 따라서 전국적 범위의 계획, 전국적인 통일, 기본적인 제도구축 등에 관련된 사무는 현재와 같이 중앙정부에서 계속 수행하도록 하고, 그렇지 않은 사무들은 지방정부로 이양 하는 것이 바람직하다고 한다. 생활안전과 관련된 경찰청의 생활안전국 소관 사무 가운데 범죄예방에 관한 연구 및 계획의 수립, 경비업에 관한 연구 및 지도, 112신고제도의 기획 및 운영 등에 관한 사무들은 국가존립에 관한 사 무와 전국적 규모의 사업과 관련되기 때문에 현재와 같이 중앙정부의 사무 로서 존치토록 한다. 생활안전과 관련된 업무들에 대한 사무재배분 결과는 다음의 <표 2>과 같다. 53) 조성호 외, 전게서, 102~103면(<표2>는 참고자료 103면의 <표4-34>를 인용한 것임).

32 지방검찰제 도입의 타당성 연구 27 분야 광역정부 이양사무 중앙정부 존치사무 생활안전 ㆍ각종 안전사고의 예방에 관한 사항 ㆍ소년비행방지에 관한 업무 ㆍ소년범죄의 수사지도 ㆍ여성관련 범죄의 수사지도 및 예방에 관한 업무 ㆍ가출인 및 실종아동 등에 관한 수사 지도 ㆍ가정폭력 및 아동학대에 관한 수사 지도 ㆍ성폭력ㆍ성매매의 방지에 관한 업무 ㆍ실종아동 등 찾기에 관한 업무 ㆍ범죄예방에 관한 연구 및 계획 수립 ㆍ경비업에 관한 연구 및 지도 ㆍ112 신고제도의 기획 및 운영 ㆍ지구대/파출소 외근업무의 기획 ㆍ풍속사범에 관한 지도 및 단속 ㆍ총포/도검/화약류 등의 지도/단속 ㆍ즉결심판청구업무의 지도 등 <표 2 > 생활안전 관련 사무재배분 결과 그러나 각종 안전사고의 예방, 소년비행방지, 소년범죄 수사지도, 여성관련 범죄의 수사지도 및 예방, 가출인 및 실종아동 등에 관한 수사지도, 가정폭 력 및 아동학대에 관한 수사지도 등과 관련된 업무들은 지방정부로 이양해 도 무방하다. 4.지방경찰제 논의를 통해 본 사무재배분 1) 지방(자치)경찰제(이하 지방경찰제라 함) 1 도입논의 우리 사회는 산업사회로의 급격한 발전을 거쳐 점차 사회의 광역화, 정보 화가 이루어지고 지금은 명실상부한 전자정부시대가 되었다. 이 과정에서 지 역사회는 국가발전의 한 축을 담당하여 왔으나 중앙정부 중심의 국가발전이 라는 그늘에 가려 지역사회의 균형발전은 상대적으로 더디게 이루어졌다. 앞

33 지방검찰제 도입의 타당성 연구 28 에서 언급했듯이 가까스로 지방분권화의 움직임에 힘입어 자치행정과 자치 치안의 중요성이 강조되고 지방경찰제의 시행을 추진하게 되었다. 지방자치 의 발전과 함께 자치행정과 치안행정의 조화요구가 확산되고 주민 친화적 경찰행정을 도모하기 위한 것이 지방경찰제의 명분이었다. 그리하여 2004년 에 지방분권특별법이 제정되었으나 이 법이 한시법이었으므로 2009년에 폐 지되었다. 지방검찰제 도입의 타당성을 판단하기 위해서는 참고적으로 지방경찰제 도 입논의에 대해 살펴볼 필요가 있다. 지방경찰제 도입 당시 제기된 문제점들 을 살펴보면, (1) 도입단위의 문제(실시단위를 기초 자치단체로 할 것인가? 광역자치단 체로 할 것인가?), (2) 기능 및 사무배분의 문제(국가경찰사무는 일반적ㆍ포괄적으로, 지방경 찰사무는 제한적ㆍ구체적으로 배분하는 경우에 발생하는 문제), (3) 재정확보의 문제(재정자립도가 다르기 때문에, 각 자치단체별로 지방 경찰제 도입선택권을 부여하게 되면 결과적으로는 지방경찰제 도입취지에 반하게 되는 문제), (4) 지방경찰대장 및 지방경찰공무원(당시 변호사를 제외하고는 경찰 관련 업무 종사자로 제한하여 경찰 외에는 임용이 불가능한 문제, 즉 임용과 인력 운용 면에서의 문제), (5) 분쟁 조정시 경찰업무의 특수성과 전문성을 파악하여 조정이 가능한지 의 문제(당시 법규에서는 시ㆍ도지사 소속하에 설치되는 치안행정위원회 에 서 처리하고, 시ㆍ도를 달리하는 경우 지방자치법을 준용, 행자부에 지방자 치단체 중앙 분쟁조정위원회 에서 처리하도록 하였음)가 있었다. 54) 2 지방경찰제의 개념 55) 54) 이윤호, 전게논문, 786~793면. 55) 이하 지방경찰제의 개념에 대해서는 한동효, 자치경찰제의 정책 어그러짐과 정책실패요인에 관 한 연구, 한국지방정부학회 2011 동계학술대회 발제문, 2011, 115~118면 인용.

34 지방검찰제 도입의 타당성 연구 29 지방경찰의 개념과 관련하여 연구자들의 견해에 따라 다양하게 정의되고 있다. 일반적으로 국가가 중심이 되어 운영되는 경우는 국가경찰, 반대로 자 치단체가 주체가 되어 운영되는 경우는 지방경찰이라고 정의한다. 56) 자치단 체가 직접 설치 유지하는 경찰, 다시 말해서 경찰권은 고유한 자치권의 일부 로 간주하여 지방적 이해관계 하에 경찰행정의 지방분권화를 추진함으로써 지역주민의 자치에 의한 민주성을 추구하는 것으로 보았다. 자치경찰제에 대 한 학자들의 견해를 보다 구체적으로 살펴보면, A견해는 지방경찰제도를 경 찰이 지방자치단체의 권한과 책임 하에 지역주민들의 의사에 초점을 두고 치안업무를 자주적으로 수행하는 제도라고 주장하였다. 또한 중앙정부의 획 일적인 지시에서 탈피하여 지역주민의 의사와 편의를 우선시하는 제도이며, 경찰행정에 대한 주민참여를 유도하고 지역치안에 대한 책임을 강화하는 제 도로 보았다. 57) B견해는 지방경찰을 통하여 경찰은 해당 지역의 여건과 특 성에 맞는 맞춤형 경찰서비스를 지역주민에게 제공할 수 있다고 보았다. 58) C견해는 자치단체의 장 또는 주민을 대표할 수 있는 기관이 자치단체의 관 할구역으로 하는 경찰행정관서의 유지에 대한 권한과 책임을 가지고 조직, 인사, 재정 등에 관해 주민의사를 반영하여 지역주민들에게 직접 또는 간접 적으로 서비스를 제공하는 제도와 활동이라고 정의하였다. 59) D견해는 지방경찰제도를 포괄적 의미로 국가와 지방간의 기능배분 원칙에 따라 경찰기능을 배분하여 지방적 기능은 지방자치단체가 감독과 책임을 담 당하는 지방경찰을 통해서 수행하는 경찰제도로 개념화하였다. 60) E견해는 중앙집권의 문제점을 염두에 둔 지방분권화의 정치사상에 따라 지방경찰이 지방자치단체의 권한과 책임 하에 치안업무를 자주적으로 수행하는 제도로 규정하였다. 61) 56) 신현기ㆍ안영훈, 제주자치경찰의 실시현황 및 개선방안, 한국경찰연구 제7권 제1호, 2008, 21~22면. 신현기ㆍ이상열, 제주자치경찰의 입직ㆍ승진제도 현황과 활성화 방안에 관한 고찰, 한국치안행정논집 제6권 제2호, 21~22면. 57) A는 최종술, 역대정부의 자치경찰제 도입방안과 비교 연구, 지방정부연구 제13권 4호, 2009, 62면. 58) B는 이현우ㆍ송상훈ㆍ이미애, 자치경찰제도 도입에 따른 법률안 제ㆍ개정에 관한 연구, 경기 개발연구원, 2009, 9~10면. 59) C는 안영훈ㆍ양영철, 도시형 기초자치단체의 자치경찰 도입 모형에 관한 연구, 한국지방정부학 회 2008년 춘계학술대회 발표자료, 58면. 60) D는 김충남, 자치경찰제의 도입과 경찰의 수사권 독립, 한국경찰학회보 제3호, 2001.

35 지방검찰제 도입의 타당성 연구 30 F견해는 지방자치제도의 실시에 따라 자치경찰이 지역주민의 의사를 종합 하여 자치단체장의 권한과 책임하에 지역의 치안을 담당하는 제도로 보았 다. 62) G견해는 자치단체가 자신의 능력, 조직, 인력으로 자치단체에 속한 지 방경찰사무를 처리하는 제도로 정의하였다. 63) H견해는 자치단체가 경찰권을 가지고 권한을 행사하며, 경찰조직도 중앙정부가 아닌 자치단체의 행정조직 으로 귀속되어 행해지는 일련의 경찰제도로 규정하였다. 64) 또한 자치경찰의 개념과 관련하여 B견해는 광의적 차원에서 경찰의 역할 과 기능을 규제적 기능과 봉사적 기능으로 구분하여 접근하고 있다. 여기서 규제적 기능은 공공의 안녕 질서를 유지하기 위한 국가권력에 근거하여 국민 들에게 명령 강제하는 행정작용이다. 다시 말해서 규제적 기능은 국민의 생명 재산 및 권리를 수호하고 범죄수사, 용의자의 체포 등을 실행하는 기 능과 역할을 의미한다. 반면에 봉사적 기능은 국민의 생명과 재산을 보호하 고 공공의 안녕과 질서를 유지하기 위한 경찰서비스를 제공하는 것으로 생 활안전을 위한 방범서비스나 교통질서를 유지하기 위한 교통서비스 등이 여 기에 해당된다. 결국 규제적 기능은 법집행 작용(law enforcement)에 해당 되며, 봉사적 기능은 경찰서비스(police service)의 제공을 의미하는 것으로 이들은 자치경찰이 경찰서비스 제공에 중점을 둔 봉사적 기능이 되어야 한 다고 주장하였다. 65) 이밖에 I견해는 지방경찰제의 개념에 대해 가치성의 관점에서 접근하고 있 는데, 지방경찰제도를 지방분권의 정치사상에 따라 지방경찰이 지방자치단체 의 권한과 책임 하에 자치구역내에서 치안업무를 수행하는 제도라고 정의하 였다. 66) J견해도 같은 맥락에서 경찰행정을 지방분권화 하여 자치단체가 제 61) E는 심익섭, 경찰 지방자치의 방향, 정책포럼 제17회, ) F는 박억종, 자치경찰제 도입에 따른 정부법(안)과 시도지사 협의회법(안)의 비교연구, 한국경 찰연구 제5권 제1호, , 6면. 63) G는 양영철, 참여정부에서의 자치경찰제 도입 실패에 관한 연구, 한국지방자치학회보 제21권 제1호, 2008, 30~32면. 64) H는 신현기ㆍ안영훈, 제주자치경찰의 인력확보 대책에 관한 고찰, 한국경찰연구 제7권 제1 호, 2008, 4면. 65) 이현우 외, 전게서, 9면. 66) 이황우, 우리나라 실정에 맞는 자치경찰제도, 치안연구소 자치경찰제도공청회 자료, 1999, 71 면.

36 지방검찰제 도입의 타당성 연구 31 도의 유지에 따른 권한과 책임을 지고 주민의 생명, 신체 및 인권을 보장하 는 동시에 지방자치의 이념을 구체화하여 경찰의 정치적 중립을 보장하기 위한 제도로 규정하였다. 67) 그러나 K견해는 가치성의 개념을 제외하고 법 적 이론적인 관점에서 경찰의 권한과 책임의 소재에 따라 국가경찰과 지방 경찰로 대별하였다. 여기서 지방경찰은 일정한 지역 내의 경찰작용을 자치단 체의 권한과 책임에 의하여 수행하는 경찰로 규정하였다. 68) 아울러 지방경 찰의 개념을 두 가지 차원에서 접근하여 하나는 국가경찰의 권한을 일정부 분 잘라서 지방경찰에게 넘겨주는 것으로 보았다. 다른 하나는 국가경찰의 권한을 그대로 두면서 지역특성에 맞는 부가적 치안서비스를 지방경찰이 수 행하는 것으로 보고 두 번째 개념으로 접근하는 것이 타당하고 주장하였다. 다시 말해 두 번째 방법이 지방분권의 이념과 현행 국가경찰시스템의 장점 을 조화롭게 구현하여 궁극적으로는 국가전체의 치안역량을 향상시킴으로써 주민들이 안전한 삶을 영위할 수 있도록 하는 방법이라는 것이다. 이러한 방 법은 지방분권특별법 제10조 제3항의 규정과 부합되며, 지방경찰법안도 치 안은 국민 모두가 누려야 할 공공재적 성격이 강하기 때문에 기본적인 치안 수요는 국가경찰이 안정적으로 제공하면서, 지역적 특성에 따라 지역만의 수 요를 충족시킬 수 있는 부가적인 치안서비스를 지방경찰이 자율적으로 생산 제공할 수 있도록 해야 한다는 것이다. 69) 끝으로 자치경찰제실무추진단 (2008) 70) 은 자치경찰제의 개념을 두 가지로 구분하여 접근하고 있다. 첫째, 지방분권제도와 지방자치사상에 따라 경찰운영에 필요한 모든 책임과 권한 을 자치단체가 수행하는 제도로 보았다. 다음으로 국가와 지방간의 기능배분 원칙에 따라 경찰의 지방적 기능을 자치단체가 감독과 책임을 담당하는 제 도로 정의하였다. 지금까지 여러 학자들의 견해를 종합하여 개념을 정의하면, 지방경찰제는 지방자치단체가 지방자치의 근본적인 이념에 따라 운영하는 새로운 형태의 경찰제도라고 할 수 있다. 이는 해당 지역의 특성에 따라 지역의 주민을 위 하여 법집행과 치안서비스를 동시에 제공하는 것을 목적으로 하고 있으며, 67) 최우용, 자치경찰제 도입 논의에 있어서의 문제점, 자치행정 제186호, 2003, 26면. 68) 한견우, 지방자치경찰의 실시에 따른 법적 문제점, 치안논총 제69호, 1999, 69면. 69) 한견우, 우리나라 자치경찰의 원리, 경찰위원회, 2006, 224~225면. 70) 자치경찰제실무추진단, 자치경찰제도입관련 워크숍,

37 지방검찰제 도입의 타당성 연구 32 자치단체가 자주적이고 민주적으로 운영하는 경찰제라고 할 수 있다. 또한 지방경찰제도를 구성하는 데 있어 주민을 위한 양질의 서비스를 어떻게 제 공 것인지를 논의하는 것이 우선시 되어야 한다. 따라서 자치경찰제도의 기 능은 권력에 기초한 권력적 경찰작용보다는 지역주민의 의사에 따라 주민을 위한 치안서비스를 생산하는데 초점을 두어야 할 것으로 판단된다. 2) 런던 지방경찰제와 그 시사점 71) 우리나라는 2006년부터 지방경찰을 도입하기로 하는 방안을 2004년 9월 에 발표한 바 있다(정부혁신지방분권위원회 2004). 그러나 당시의 안은 기 존 국가경찰을 지방경찰로 전환하는 형태가 아니라, 시군구 소속의 지방경찰 과라는 부서를 새로 창설하기로 하고, 이에 필요한 인원은 기존 국가경찰과 는 별도로 새롭게 충원하는 형태의 지방경찰제도를 도입하려고 시도했었다. 이와 같은 제도의 모델은 프랑스, 스페인, 이탈리아, 그리스 등의 지방경찰 이었으며, 당시 우리 정부안은 모든 자치단체가 지방경찰을 의무적으로 두는 것이 아니라 선택적으로 둘 수도 있고 안둘 수도 있게 되어 있었다. 국가경찰의 지방분권이란 바로 그 국가경찰의 일부를 시민들과 지역주민들 에 의해 민주적 통제가 가능한 지방경찰위원회에 의해 운영되는 지방경찰로 전환 하는 것, 또는 이양하는 것을 말한다. 이것이 2004년 9월 지방경찰 방 안이 발표되기 전까지 정치권과 학계에서 이른바 일본식의 변형 형태로나마 합의를 이루었던 시도 지방경찰위원회제도 방안이다. 제2차 세계대전이후 일 본의 지방경찰제 전환 및 최근 영국 런던의 지방경찰 전환 모두 이와 유사 한 국가경찰의 지방경찰 전환 형태였다. 2004년의 지방경찰법안은 일본식과는 전혀 다른, 유럽식과 미국식 지방경 찰제의 장점만을 딴 것이라고 설명한 바 있다. 여기서 말하는 유럽식의 장점 이란 국가경찰과 지방경찰의 이원적 운영 측면을 가리키며, 미국식의 장점이 란 지방경찰을 자치단체 소속으로 하는 측면을 가리키는 것으로 보인다. 71) 문성호, 런던 자치경찰의 운영실태와 그 시사점, 지방자치단체의 사회안전망과 문화마케팅 선 진화 방안에 관한 국제세미나 및 하계학술대회 자료집, 2009, 570, 592~593면.

38 지방검찰제 도입의 타당성 연구 33 미국식이란 수백 년 동안 지방경찰을 준사법기관으로 보아 자치단체 소속 으로 두는 것이고, 영국식은 자치단체로부터 독립적인 구조로 하고 있는 것 이다. 2004년 9월 제시된 우리나라 지방경찰제 정부안은 이런 민주적 경찰 통제나 민주적 책임 담보와는 거리가 멀다. 그것은 지방자치단체로부터 독립 적인 지방경찰위원회 설치를 고려하지 않고 단체장에 대해 비판과 감시 역 할을 담당하는 기초의회가 일정 역할을 할 것이라고 보며 단체장이 4년마다 선거를 통해 주민들 심판을 받을 수 있다고 하였다. 그러나 지금까지 국가경찰제도 하에서 민생치안 소홀이나 경찰력 동원의 정치적 중립성 상실 등 많은 측면에서 문제점을 노정하고 있기 때문에 지방 경찰을 도입해야 하는 것이라면, 지방경찰에 대한 민주적 책임 담보를 어떻 게 할 것인가에 대한 최소한의 정책대안을 함께 제시하여야 할 것이다. 예컨 대 정치적 중립을 위한 국가경찰위원회 또는 지방경찰위원회의 설립과 같은 방안이 동시에 제안되어야 할 것이다. 3) 지방경찰의 사무재배분 72) 지방경찰에 대한 사무배분 안은 광역단위 도입방안을 제외하고, 주로 지역 주민과 관련되는 기초단위 지방경찰사무의 발굴을 중심으로 논의되어 왔다. 그러나 경찰사무는 크게 국가경찰사무와 지방경찰사무로 구분되고, 지방경찰 사무는 다시 기초자치경찰사무와 광역자치경찰사무로 구분된다. 따라서 지방 경찰에 대한 사무배분은 기본적으로 삼분론( 三 分 論 )에 근거해야 한다. 경찰 사무에 대한 삼분을 통하여 각 주체별로 다양한 경찰 서비스의 제공이 가능 할 것이다. 전국적 수준의 경찰기능은 국가경찰이 수행하고, 광역단위 지방 경찰사무는 광역시 도 지방경찰이 수행하고, 기초단위 지방경찰사무는 시 군 자치구 지방경찰이 수행하도록 한다. 다만, 지방경찰 사무에 대한 구체적 배 분은 국가사무와 지방사무에 대한 사무구분체계에 근거하여 결정되어야 한 다. 72) 최종술, 역대정부의 자치경찰제 도입방안과 비교 연구, 지방정부연구 제13권 제4호, 겨울, 78면.

39 지방검찰제 도입의 타당성 연구 34 특히, 지방경찰사무는 사법사무 즉 권력적 법집행작용(Law enforcement) 성격의 경찰사무보다는 경찰서비스(Police service)의 제공을 기본으로 하는 봉사적 기능이다. 따라서 지방경찰사무화가 가능한 것에는 생활안전사무, 교 통경찰사무, 경찰경비사무 등을 들 수 있다. 이외에도 지역적 특성에 따른 지방경찰 고유사무를 발굴하여 그 수행에 대한 의무와 책임을 지방경찰에게 부여할 수 있을 것이다. Ⅳ.지방검찰제 도입의 타당성 검토 1.주요국의 사무 배분 현황 정부수립 이후 지금까지 국가사무로 당연시하던 검찰기능을 지방사무화 하 고 지방검찰의 수장을 선거하자는 지방검찰제에 관한 논의의 근저에는 앞서 말한 바와 같이 검찰권의 남용, 오용 또는 검찰권확대에 대한 지적뿐 만아니 라 검찰의 정치적 중립성에 대한 회의와 검찰에 대한 불신이 깔려 있다. 최 근에 검찰고위간부의 뇌물사건까지 발생하여 검찰의 오명은 회복이 불가능 해 보인다. 이러한 시점에 검찰을 개혁할 수 있는 모든 가능한 문을 열어봐 야 하는 것은 당연지사로 여겨지므로 차제에 지방검찰제와 검사장 선거제도 까지 검토를 하게 된 것이다. 검찰사무를 지방사무화 할 수 있는 여지가 있는지 알아보기 위하여 참고로 최근에 세계 각 국에서 중앙과 지방간의 사무재배분 문제가 화두가 되고 있 는데 주요국의 사무재배분의 현황을 살펴 보기로 한다. 73) 1) 일본 일본은 2000년 4월에 시행된 지방분권일괄법에 의하여 기관위임사무제도 를 전면적으로 폐지하였다. 중앙집권행정시스템 중의 하나인 기관위임사무제 도의 폐지는 지금까지 국가가 포괄적인 지휘감독권으로 처리해왔던 사무방 73) 조성호 외, 전게서, 66~68면.

40 지방검찰제 도입의 타당성 연구 35 식을 지방자치단체의 실정에 맞는 종합적인 행정을 가능하게 하였다. 국가사 무와 지방사무의 재배분의 결과 현재 일본의 중앙정부는 외교ㆍ국방, 사법, 검찰, 국세징수, 에너지정책, 환경ㆍ식품안전 등에 대한 고유기능과 생활보 호, 도로, 산업 등에 대한 기획기능 및 지방정부 지원기능 등을 담당하고 있 다. 일본의 경우 중앙과 광역 간 사무재배분에도 불구하고 사법, 검찰기능 은 중앙정부의 사무로 유지되고 있을 뿐만 아니라 논의의 대상도 아니다. 2) 프랑스 프랑스는 1983년 제정된 사무배분기본법을 통하여 지역계획, 직업훈련, 도 시계획, 사회복지ㆍ보건, 항만 수로, 공교육 문화 등의 중앙정부권한을 광역 정부인 레지옹, 도지방정부인 데빠르뜨망의 광역정부로 권한을 이양하였다. 그러나 검찰, 사법에 대한 중앙정부권한의 지방사무화에 관한 논의는 전혀 없었으며, 현재도 사법사무는 중앙정부의 주요기능으로 되어 있다. 3) 독일 독일은 연방공화제국가이다. 여러 개의 독립국이 1871년 프로이센-프랑스 전쟁을 거쳐 독일제국으로 성립된 국가이며, 제2차 세계대전 후인 1949년 독일연방공화국(서독)과 독일민주공화국(동독)으로 나뉘었다가 1990년 통일 되었다. 74) 국가의 성립과 조직이 지방분권적이므로 독일검찰은 본래 지방검찰이다. 검찰이 수사권과 사법경찰에 대한 수사지휘권을 가지고 있으나 자체 수사력 은 없다. 왜냐하면 검찰조직 자체가 중앙집권적이 아니어서 수사력을 가질 수 없으며, 따라서 일정요건이 갖추어지면 의무적으로 기소해야 하는 기소법 정주의를 채택하고 있기 때문이다. 이런 맥락에서 보면 검찰의 조직은 검찰 의 수사력과 밀접한 관련이 있음을 알 수 있다. 검찰의 수사기능이 불필요하 다면 구태여 검찰조직을 중앙집권화 할 필요가 없으며 국가사무화 할 필요 가 없을 것이다. 만일 우리 검찰의 기능 중 수사기능을 경찰에게 이양한다면 74) 온라인백과사전 doopedia(두산백과) 참고.

41 지방검찰제 도입의 타당성 연구 36 검찰의 조직은 구태여 중앙집권화 할 필요가 없을 것이다. 4) 미국 미국은 국민 개개인의 자치적인 삶과 시민의 자유와 권리를 국가가 보호하 기 위하여 권력분립과 연방주의의 도입을 통하여 국가의 권력을 수평적(입 법, 사법, 행정), 지리적으로(연방정부와 주들) 분산시켰다. 그리고 이러한 구조를 통해 중앙정부 혹은 연방정부가 집중된 권력으로 국민 개개인의 자 유와 권리를 침해하거나, 권력을 남용하는 것을 이중으로 방지하고자 하였 다. 이러한 목적 하에 미국은 단일국가도 아니고 국가연합도 아닌 연방제라 는 독특한 정치구조를 만들어 낸 것이다. 75) 미국의 연방정부조직도에 따르면 행정부 산하에 법무부가 있고, 연방정부 는 주 및 지방정부에 광범위한 입법권을 행사하고 있으나, 연방수정헌법 제1 조 제8절에 의하여 특정권력만을 가지고 있다. 76) 여기에는 우리가 현재 논 의하고 있는 법무부와 검찰의 사법사무는 들어있지 않다. 연방과 주의 관계와는 달리 주와 각주의 지방정부와의 관계는 우리나라와 유사하다. 우리나라의 규모를 고려해 볼 때, 미국 연방과 주의 관계를 모델 로 삼기보다는 각 주와 그 주의 지방정부와의 관계를 모델로 하는 것이 더 타당하다고 생각된다. 고전적인 연방제도의 원래 취지는 연방의 권력을 삼권 으로 분립하고 각 권한을 지리적으로 분산하여 각 주가 나누어 가지는 형식 적 이중주권주의가 아직 유효하나 완벽하게 이를 분리하는 것은 불가능하다. 뿐만 아니라 연방과 주 그리고 지방정부의 긴밀한 협조가 불가피해짐에 따 라 엄격한 의미의 이중주권주의(dual federalism)의 의의가 쇠퇴한지 오래 다. 77) 지방자치단체는 그 규모가 작고, 또 국민들의 일상생활과 밀접하고, 직접 교류하는 가장 가까운 국가기관이다. 중앙에서의 정치적, 경제적 영향력을 75) 유은정, 전게논문, 237면; 이기우 외, 연방주의적 지방분권에 관한 연구, 경기개발연구원, , ⅲ면. 76) 유은정, 전게논문, 241면. 77) 유은정, 전게논문, 264~265면.

42 지방검찰제 도입의 타당성 연구 37 가진 로비단체와는 또 다른 종류의 로비 단체들이 지방무대에서 지방정부를 견제하기 위하여, 따로 또는 협력적으로 다른 지역의 로비단체들과 또 중앙 의 로비단체들과 활동하고 있다. 이를 통하여 국민은 지방정부 뿐 아니라 중 앙정부에 대해서도 보다 더 직접적으로 목소리를 내고, 견제 가능한 또 다른 형태의 정치의 장을 형성할 수 있다. 특히 지방자치단체들은 그 지역과 주민 의 사정에 밝기 때문에, 그 지역에 맞는 정책을 실현할 수 있고, 지방의 정 치공동체로서 중앙정부와 중앙정치의 독단을 견제할 수 있으며, 국민의 신뢰 와 지지를 얻기 위하여 지방과 중앙이 경쟁하게 되므로 주민들에게 유리하 다. 또한 이 지방자치단체는 정치공동체의 규모와 사안이 주민의 토론과 회 의에 의한 정책결정이 가능할 정도로 적절하게 구성될 수 있으며, 따라서 국 민들이 민주주의의 교육과 자치를 실습할 수 있다는 점에서 중요한 의의가 있다. 무엇보다 소수자 보호 차원에서도, 개개의 지방공동체 안에서 소수자 들이 다수가 될, 혹은 그 안에서 중앙에서보다 더 큰 정치적 영향력을 가질 확률이 많아지면서, 이들을 보호하기 위한 다양한, 차별화된 제도의 도입과 이를 실험할 수 있는 가능성을 제공할 수 있는 장이 바로 지방정부가 될 수 있다는 점이 미국지방자치의 강점이다. 78) 2.우리나라 검찰사무와 그 성격 주지하다시피, 왕권이 강력하지 않았던 영국과 지방자치적 분권체계가 발 전한 미국은 주로 분권적인 권력체계가 배경이 되어 재판권도 사실판단을 담당하는 배심원단과 양형판단을 담당하는 직업법관으로 나뉘고, 법원, 검찰, 경찰의 조직도 자치단체를 중심으로 분권화 되어 있다. 미국의 경우는 검사 나 판사를 선거로 선출하는 등 시민의 직접통제가 통제의 방법으로 중요한 의미를 가진다. 그러나 우리나라와 같이 사법사무가 국가사무로 되어 있고 그 체계가 중앙집권적으로 유지되며, 연방국가가 아닌 나라에서는 국가사무 를 지방사무화 하는 사무재배분을 통해 통일적인 업무 운용과 효율성을 달 성할 수 있을지는 의문이다. 검찰청은 법부무 산하의 청( 廳 ) 이며, 입법권ㆍ 사법권ㆍ행정권 3권 중 소속은 따진다면 행정권에 속한다. 그러나 그 실질 78) 유은정, 전게논문, 267면.

43 지방검찰제 도입의 타당성 연구 38 사무의 성격은 사법사무의 성격이 강하다. 따라서 사무재배분을 시도할 때도 검찰사무의 사법(사무)적 성격을 고려하여 결정해야 할 것이다. 우리나라 정부기관간 기능 및 사무를 어떻게 배분할 것인가의 기준은 지 방분권촉진에 관한 특별법 제6조 제2항에 규정되어 있다. 그러나 이 규정은 추상적 열거에 지나지 않아 구체적 준거가 미흡하다. 예컨대 지역주민생활과 밀접한 관련이 있는 기능은 원칙적으로 시 ㆍ군 및 자치구의 기능으로서 시 군 구가 처리하기 어려운 기능은 특별시 광역시 도 및 특별자치도의 기 능으로, 시 도가 처리하기 어려운 기능은 국가의 기능으로 각각 배분하여 야 한다고 규정되어 있다. 밀접한 관련이 있는 기능 또는 처리하기 어려운 기능 이라는 표현은 기준으로 삼기 어렵다. 따라서 지방분권촉진에 관한 특 별법 보다는 오히려 지방자치법의 규정을 근거로 삼는 것이 타당하다. 지방 자치법 제11조는 국가사무의 유형을 규정하고 있는데, 그 중 제1호에 국가 의 존립에 필요한 사무로서 외교, 국방, 사법( 司 法 ), 국세 등이 포함되어 있 다. 사법사무는 우리가 알고 있는 바와 같이 당연히 국가사무이다. 법무부는 검찰국, 범죄예방정책국, 교정본부, 출입국ㆍ외국인정책본부, 법 무연수원을 소속기관으로 두고 있으며, 검찰청은 검찰국 관련 기관이다. 검찰청은 인터넷사이트( 통해 민원사무(일반민원, 법정 민원), 각종범죄신고접수(마약류범죄를 비롯한 학교폭력까지 14종의 범죄군 에 대해 검찰사이트를 통한 접수가 가능하다), 형사사건관련 인터넷발급민원 업무(사건진행상황조회, 벌과금납부 79) 조회 등)를 담당하고 있다. 검찰조직은 대검찰청을 위시하여 5개의 고등검찰청, 18개의 지방검찰청, 40개의 지청을 두고 있다. 검찰의 주요활동은 주요수사(마약범죄 수사, 부정부패 수사, 조직 폭력범죄 수사, 지식재산권침해 수사), 첨단수사(과학 수사, 기술유출범죄 수 사, 사이버범죄 수사, 범죄수익환수 수사), 지원활동(소년선도보호, 범죄피해 자지원, 법률구조사업지원, 사회공헌), 국제협력활동(검찰국제수사 및 협력지 원, 국제협력 네트원크 구축)으로 이루어진다. 지원활동을 제외한 업무가 수 사와 관련이 있으며, 검찰의 가장 주요한 업무가 수사임을 알 수 있다. 79) 재산형 집행에 대한 지휘감독 등에 관한 업무 관장은 대검찰청 공판송무부 집행과에서 담당하는 업무다.

44 지방검찰제 도입의 타당성 연구 39 구분 업무내용 중앙 지방 각종 사건수사는 물론 전국의 검찰청을 지휘하고 감독하는 것이 대검찰청의 업무 주요임무이며, 검찰총장은 대검찰청의 사무를 맡아 처리하고 검찰 X 사무를 종합적으로 살피며 검찰청의 공무원을 총지휘한다. 검찰총장 대검찰청의 사무를 맡아 처리하고 검찰사무를 총괄하며 검찰청 공무원을 지휘 및 감독한다(임기 2년). X 차장검사 검찰총장을 보좌하며, 검찰총장이 사고가 있을 때는 그 직무를 대 리한다. X - 운영지원과: 보안에 관한 사항, 관인관수에 관한 사항, 인사관 리 사항, 문서관리 사항, 예산 운영에 관한 사항, 물품관리 사 사무국 항 등 관장. - 관리과: 청사 관리사항, 검찰 국유재산 관리사항 등. X - 비상계획담당관: 국가비상사태에 대처하기 위한 제반 계획조정 및 확인 등. - 정책기획과: 주요 업무기획, 법령질의 및 개정건의, 행정관리 사항 등에 관한 업무 관장. 기획조정부 - 정보통신과: 검찰 전산업무의 개발, 운영, 전산 장비, 자료의 X 운영 및 관리 등에 관한 사항, 검찰 통신운영 및 통신 기기 관 리 등에 관한 사항. - 수사기획관: 검찰총장이 정하는 수사업무의 기획 및 조정 등 중앙수사부장 보좌. - 중앙수사 1과, 2과: 검찰총장이 명하는 범죄 사건의 수사 관장. - 첨단범죄수사과 중앙수사부 검찰총장이 명하는 첨단범죄사건의 수사. X 제1호에 규정된 사건과 관련된 검찰 사무의 지휘 감독에 관한 사항. 제1호와 관련된 국제수사공조등 국제협력 업무에 관한 사항. 그 밖에 검찰총장이 명하는 범죄사건의 수사 및 수사지원. - 형사 1과: 경제, 교통사건, 검찰사무 보고 및 정보, 진정, 내사, 형사부 탄원 기타 내사사건 등에 관한 업무관장. - 형사 2과: 환경, 보건, 소년, 여성 사건의 검찰 사무지휘 감독 등 업무 관장.

45 지방검찰제 도입의 타당성 연구 40 - 조직범죄과: 강력 및 조직범죄 사건 등에 관한 업무분장. - 마약과 마약사건에 관한 지휘감독 및 분석, 조사 등에 관한 업무 관장. 마약수사공무원 배치 및 국내외 교육 훈련. 마약수사조직 운영계획 수립 및 심사 분석. 마약수사예산 편성 및 마약류보상금 지급. 강력부 마약류범죄예방 및 단속에 관한 종합 계획 수립. 마약수사공조를 위한 국제회의 개최 및 참가. X 범죄인인도 및 마약수사관련 정보 공유. - 피해자인권과 범죄 피해자 지원, 보호 관련 검찰사무의 지휘, 감독에 관한 사항. 범죄 피해자에 대한 구조금 지급업무에 관한 사항. 증인 및 내부 고발자 보호에 관한 사항. - 공안기획관: 공안업무의 기획에 관한 사항 등에 관한 공안부장 보좌. - 공안1과: 대공사건, 선거사건, 남북교류협력관련 사건, 보안관 공안부 찰법에 의한 보안관찰처분에 관한 사항, 기타 부내 다른 과의 주관에 속하지 아니하는 사항 관장. X - 공안2과: 노동관련 사건, 학원관련 사건에 관한 사항 관장. - 공안3과: 사회 종교 정치 등 단체 관련 공안사건 및 집단행동관 련 사건, 테러사건, 출입국 관련 사건에 관한 사항 관장. - 공판송무과: 상고 및 재항고 사건의 접수 및 처리 등에 관한 공판송무부 업무 관장. - 집행과: 재산형 집행에 대한 지휘감독 등에 관한 업무 관장. - 감찰1과: 사정업무, 검찰공무원의 비위에 관한 정보수집, 인권 감찰부 침해에 관한 사항 등. X - 감찰2과: 사무감사, 기강감사, 사건평정에 관한 사항 관장. - 범죄정보기획관: 범죄정보 업무에 관하여 차장검사 보좌. - 범죄정보1담당관: 부정부패사범정보의 수집 및 관리 정보에 관 범죄정보기획관 한 사항 등. - 범죄정보2담당관: 대공, 사회단체 및 종교단체 관련 공안사건 범죄정보의 수집 및 관리에 관한 사항 등. 과학수사기획관 과학수사업무에 관하여 대검찰청 차장검사를 보좌. X

46 지방검찰제 도입의 타당성 연구 41 - 과학수사담당관 과학수사업무의 기획 및 종합계획의 수립에 관한 사항. 과학적 조사기법의 개발 및 운영에 관한 사항. 범죄 수사와 관련된 감정 및 감식에 관한 사항. 과학수사장비의 확보 개발 및 운영에 관한 사항. 제1호 내지 제4호와 관련된 지도 교육에 관한 사항. - 디지털수사담당관 전자적 증거의 분석에 관한 사항. 전자적 증거의 분석기법에 대한 연구 개발에 관한 사항. 전자적 과학수사기법의 연구 개발에 관한 사항. 과학수사를 위한 컴퓨터프로그램의 연구 개발에 관한 사항. 제1호 내지 제4호와 관련된 지도 교육에 관한 사항. 검찰청 업무의 대외 공표에 관한 사항. 검찰의 홍보기획에 관한 사항. 보도자료 관리 분석, 오보 왜곡보도에 대한 대응 및 건전한 비판 대변인 에 대한 분석 관리. 언론사와 관련된 업무의 지원, 협조, 행사 및 통계 관리. 전자브리핑 운영 및 지원에 관한 사항. 그 밖에 홍보 및 공보에 관한 사항. 검찰연구원 검찰총장을 보좌하고 검찰총장이 명하는 검찰사무에 관한 기획, 조사, 연구업무에 종사함. X - 검찰총장비서관: 1인을 두며, 검찰총장의 명을 받아 기밀에 관 비서관 한 사항 처리. - 차장검사비서관: 1인을 둔다. 항소사건에 대한 소송을 유지하고 항고사건을 처리 한다. 또한 행 고등검찰청의 업무 정소송을 비롯해 국가를 당사자로 하는 소송사건을 수행하고 진 X 행을 돕는다. 고등검찰청 검사장 해당 검찰청의 사무를 맡아 처리하고 소속 공무원을 지휘 감독 한다. 고등검찰청 차장검사 소속 검사장을 보좌하며 소속 검사장의 사고가 있을 때는 그 직 무를 대리한다. X - 총무과: 보안에 관한 사항, 관인관수에 관한 사항, 공무원 임용, 각 고등검찰청 사무국 복무, 교육훈련, 상훈에 관한 업무분장. - 사건과: 사건의 접수 및 처리에 관한사항, 검찰사무 및 정보보

47 지방검찰제 도입의 타당성 연구 42 고에 관한 사항, 수사지휘 등에 관한 업무분장. - 소송사무 제1,2과: 송무부 관장사무에 관하여 검사를 보조. - 관리과: 검찰청 청사 관리에 관한 사항, 국유재산 등에 관한 업무분장. - 형사부: 항고사건의 수사 및 처리에 관한 사항, 소속공무원의 형사부 공판부 송무부 비위 및 복무기강 등에 관한 업무관장. - 공판부: 형의 집행(재산형 제외)및 보호처분에 관한 사항, 상 소 등에 관한 업무분장. - 송무부: 국가를 당사자로 하는 소송의 수행 및 지휘감독에 관 X 한 사항, 행정소송의 수행 및 지휘감독 등에 관한 업무관장. 지방검찰청은 18개 지방법원에 대응하여 위치하며 서울중앙,동부, 지방검찰청의 업무 남부,북부,서부,의정부,인천,수원,춘천,대전,청주,대구,부산, 울산,창 원,광주,전주,제주지방검찰청으로 구성되어 있다. 지방검찰청의 검사장 해당 검찰청의 사무를 맡아 처리하고 소속 공무원을 지휘 감독한 다. X 서울중앙지방검찰청에는 3인, 인천 수원 대구 부산지방검찰청에는 지방검찰청 차장검사 2인, 나머지 지방검찰청에는 1인을 두며 소속 검사장을 보좌하고 소속 검사장이 사고가 있을 때는 그 직무를 대리한다. 각 지방검찰청의 사무를 분장하기 위하여 서울중앙지방검찰청에 24개부, 부산지방검찰청에 10개부, 인천지방검찰청에 9개부, 수원 사무분장 지방검찰청 및 대구지방검찰청에 8개부, 광주지방검찰청에 7개부, X 대전지방검찰청에 6개부, 창원지방검찰청에 5개부가 있고 각 부 밑에는 과가 존재한다. 지방검찰청 지청의 업무 지방검찰청 지청은 40개 지방법원 지원에 대응하여 위치하며 40 개 지청이 있다. 지방검찰청 지청장 각 지방에 1인의 지청장이 있고 지청장은 지방검찰청 검사장의 명을 받아 소관사무를 처리하고 소속공무원을 지휘 감독한다. X 지방검찰청 지청 차장검사 고양, 부천, 성남, 안산, 안양, 대구서부, 부산동부, 순천지청에 1 인의 차장검사를 두었고, 지청 차장검사는 소속장을 보좌하며 소 속장이 사고가 있을 때는 그 직무를 대리한다. 사무분장 지청의 사무를 분장하기 위하여 부를 둘 수 있다. 부산지방검찰청 동부지청에 각각 형사제1부 형사제2부 및 형사제3부가 있다. X <표 3> 검찰 업무

48 지방검찰제 도입의 타당성 연구 43 3.소결 전술한 바와 같이 우리나라의 중앙정부와 자치단체의 관계는 지역적인 규 모면에서 보나 관계에서 보나 미연방과 주정부의 관계보다는 주정부와 각 주의 지방정부와의 관계와 더 유사하다고 볼 것이다. 검찰사무를 지방으로 이양할 수 있는지는 지방분권의 성격 내지는 그 필요 성 측면에서 보더라도 불가한 것으로 보인다. 지방분권의 시대적 필요성은 앞에서 살펴본 바와 같이 몇 가지로 요약할 수 있으며, 실제로 납득할 만하 다. 그러나 국가와 지방정부의 기능재배분이라는 측면은 사법적 성격을 가진 검찰사무의 통일적 운용의 필요성보다 더 큰 이익이라고 할 수 없을 것이다. 나머지 경쟁과 다양화를 통한 지방의 활성화, 지역감정의 완화, 주민참여의 활성화, 주민의 편익과 영향력의 증대 필요성 측면은 검찰사무와 직접적 관 련이 없는 측면이다. 뿐만 아니라 지방경찰제를 도입해야 한다는 논의 때 제기되었던 일련의 문 제들이 검찰사무의 지방분권 논의 때도 제기될 것으로 보인다. 도입단위의 문제는 현재의 체계를 따르면 쉽게 해결될 것으로 보이나 사무배분의 정도 와 그 기준을 설정하는 것도 쉽지 않을 것이다. 예컨대 불기소처분에 대해 취소처분을 청구하는 경우, 그 업무를 각 지방자치단체에서 담당할 것인지 현행대로 단일창구를 유지할 것인지를 결정하는 일이 쉽지 않을 것이다. 따 라서 결론적으로 검찰사무는 국가사무로 그대로 두는 것이 바람직하다. Ⅴ.지방검사장의 선거제도 세계에서 몇몇 국가를 제외하고는 대부분의 국가가 검찰기능을 포함한 사 법사무를 국가사무로 하고 있다. 그럼에도 불구하고 우리나라에서 일부 소수 학자, 정치인 및 시민단체가 지방분권과 검찰개혁을 목표로 지방검찰제로 전 환하고 검사장(지방검찰총장)을 주민의 직접선거를 통해서 선출하자는 주장 을 하고 있다.

49 지방검찰제 도입의 타당성 연구 44 앞에서 살핀 바와 같이 미국, 독일과 같은 연방 국가는 하나의 국가체계를 형성하면서도 이미 형성된 각 지역의 자치체제를 유지하는 방식을 취하고 있다. 지리적, 역사적 연혁에 따라 방대한 여러 주의 합일체인 미국은 지방 검찰체제를 중심으로 하고 있으며, 지방검사장을 선거에 의해 선출하고 있 다. 이하에서 지방검찰제의 가장 대표적 국가인 미국의 검찰구성, 검사장 선 임현황 기타 선거방법과 절차 등을 살펴보고자 한다. 1.미국 검찰의 구성과 선임방식 연방정부와 주정부의 검찰구성을 나누어 살피기로 한다. 1) 연방법무부(Department of Justice) : 임명직 Attorney General" (우리나라의 법무부장관 겸 검찰총장)이 연방정부 최 고의 법집행기관으로 미합중국의 모든 형사법을 집행한다. 미합중국이 당사 자인 모든 소송사건에서 정부를 대리하며, 대통령과 각 부 장관을 위하여 모 든 법률문제에 관한 자문과 권고를 한다. 법무장관 아래 부장관(Deputy Attorney General)과 차관(Solicitor General), 차관보(Assistant Attorney General)가 있고 이들은 모두 상원의 인준을 받아 대통령이 임명하는 정무직이므로 관례적으로 대통령과 임기가 일치된다. 2) 연방 지방검사장(US Attorney) : 임명직 연방 지방법원이 소재하는 94개 지역에 각각 지방검찰청이 설치되어 있으 며, 지방검사장은 법무부장관을 직속상관으로 하며, 역시 상원의 인준을 받 아 대통령이 임명하는 정무직이고, 대통령과 진퇴를 같이 하는 것이 관례이 다. 연방 지방검사장은 연방 지방법원에서 형사사건의 소추 및 연방 항소법 원에서의 항소사건을 담당한다.

50 지방검찰제 도입의 타당성 연구 45 3) 주정부의 검찰구성 : 선출직 주정부의 형법 집행은 주내의 각 카운티(County)에서 선거에 의해 선출된 카운티 검사장(County Attorney 또는 District Attorney)이 담당하며, 주의 형사사건에서의 수사 및 소추, 주법원의 항소 및 상고사건을 담당한다. 주정 부의 검찰총장(우리나라의 검사장)은 주지사의 법률적 자문에 응하고 주를 상대로 하는 모든 민사사건에서 주의 변호인으로 출두하는 행정적인 사무를 담당하고 있다. 이와 같이 연방정부의 검찰구성은 중앙집권조직으로 현재 우리나라와 같이 임명직이고, 주정부의 검찰구성은 선거직이다. 미국의 각 주는 역사적 문화 적 특성을 가지고 있고, 특히 지리적으로 광범하고 인구도 많아 각 주가 다 른 나라의 국가적 규모에 버금간다. 따라서 중앙에서 통일적으로 통제하기 어렵기 때문에 지방분권의 출현과 발전은 필연적인 현상으로 볼 수 있다. 2.지방검사장(AtorneyGeneral)선임현황 미국의 전체 50개 주 가운데 43개 주는 선거제도를 시행하고 있고, 7개 주는 임명제도(5개 주는 주지사가 임명, 메인주는 의회가 임명, 테네시주는 대법원이 임명)를 채택하고 있다. 80) 검사장선거제도 채택의 배경을 살펴보면, 1820, 1830년대는 각 주 헌법에 따라 검사를 임명하였다. 그 후 주 헌법이 개정되어 주지사의 권력이 점점 커지면서 유권자들은 견제되지 않는(unchecked) 주지사의 임명권에 대한 불 만이 점점 커지고, 검사 역시 형사사법제도상 강력한 권한을 가진 존재 (powerful figures)가 되면서 여러 주에서 검사 임명제도를 주민의 직접선거 제도로 전환하기 시작하였다. 또한 초기에 임명된 검사들은 상근직 (full-time)이 아닌 시간제(part-time) 검사들이었고 법무경험이 적은 로스 쿨을 갓 졸업한 새내기였다. 81) 검사들이 정치적 이해관계에 영향을 받지 않 80) 온라인 백과사전 wikipedia 자료. 81) early American district attorneys also were not full-time prosecutors (making private

51 지방검찰제 도입의 타당성 연구 46 게 하기 위해서, 그리고 유권자들의 관심사에 더 책임 있고, 지역사회(local community)의 우선적인 일들을 반영하도록 하기 위해서 선거제도를 시행한 것이다. 82) 그러나 선거제도의 문제점도 발견되었다. 검사장은 검사의 직무와 더불어 정부의 법률대리인으로써 행정을 수행하는 이중기능을 하여야 한다. 선출직 검사장의 권한은 형법의 집행 이외에 예컨대 독점금지법, 민법, 소비자법과 환경법 등을 다루어야 하고 기관 간 분쟁도 해결해야 한다. 주정부의 특정기 관의 기관장으로써 관련법령을 집행해야 하고 기소여부를 결정하여 공소를 제기하여야 한다. 또한 정책과 법집행간의 중간영역 즉 정책이슈에 관한 소 송으로써, 예컨대 공기정화협정, 건강관리법 등과 같은 검사장의 권한의 범 위 내에서 그러한 소송에 참여해야 하는 일이 발생할 수도 있다. 83) 이 경우 국회(입법부)와 정부(행정부)의 갈등과 이해관계의 대립이 일어날 가능성이 있는데 이것이 문제이다. 따라서 검사장은 정책수립에 있어 어느 정도의 중 도적 입장이 불가피하다고 한다. 84) 3.임명제도와의 비교 검사장 임명제도를 가진 주에서는 주지사만 유일하게 선출직이고 검사장은 주지사가 임명하는 집행부 수장의 한 사람일 뿐이다. 따라서 임명제도의 장 점은 정부업무의 관리 및 기획의 중앙집권화가 가능하다는 것이다. 반면에 검사장의 역할이 법률자문과 더불어 기소도 해야 하기 때문에 주의 행정기관 또는 공무원의 위법행위에 대해서 별도의 독립적인 수사와 조사기 관을 두어야 할 필요가 있다. 선거제도에서는 검사장이 이런 독립적인 수사 와 기소를 할 수 있다는 유권자들의 신뢰가 기초가 되기 때문에 별도의 독 practice more lucrative). 82) Michael J. Ellis, The rigins of the Elected Prosecutor, The Yale Law Journal, April ) University of Florida Journal of Law & Public Policy lawsuits over public policy issues (e.g., clean air agreements, health care lawsuits, etc.); it would be within the attorney general s power to join such lawsuits. 84) Article by Charlie Arlinghaus, published on New Hampshire Watchdog.rg website on February 2, 2011 : The gray area is "policy-oriented lawsuits".

52 지방검찰제 도입의 타당성 연구 47 립적인 수사기구가 필요 없다. 85) 민사, 형사의 법집행에서 선출직 검사장은 주지사와 주지사가 임명한 사람의 정치적 압력으로부터 자유롭기 때문이다. 4.선거제 도입의 문제점 우선 미국의 주 또는 검사장의 역할은 한국의 검찰총장, 검사장과는 엄격 히 다른 역할이다. 미국의 선거직 검사장은 오히려 우리나라의 법무부 장관 의 역할과 유사하다고 볼 수 있다. 86) 수사에는 직접 관여하지 않는 법무장 관과는 달리 우리나라는 검사장이 직접 수사, 기소, 검찰행정을 모두 관장한 다. 따라서 신속성과 능률성, 효율성을 생명으로 하는 수사를 직접 지휘하는 검사장을 주민의 선거로 선출하는 것은 수사지휘체계를 고려하지 않는 것이 되어 적절하지 않다. 또한 지방검찰제를 도입하고 검사장을 선거직으로 하자 는 주장은 정치적 중립성을 담보하여 수사의 공정성을 기하자는 데 있다고 본다. 그러나 정당정치를 기반으로 하는 선거제도에 의해서 선출된 검사장은 정치적 중립성으로부터는 더욱 멀어질 것이다. 외국의 제도를 근시안적으로 도입할 것이 아니라 여러 가지 관련제도를 종합적으로 고려하여 신중하게 검토해야 한다. Ⅵ.맺는 말 검찰사무를 각 지방자치단체로 이양하고 지방검사장도 선거로 뽑자는 주장 의 근저에는 정치적 중립성을 담보하고 수사의 공정성을 확보하기 위한 바 람이 담긴 것으로 보인다. 그러나 지방분권은 단순한 업무 분장으로 효율성을 꾀하고자 함이 아니다. 경쟁과 다양화를 통한 지방의 활성화, 주민참여의 활성화를 도모하고자 함인 데, 사법적 성격이 강한 검찰사무의 지방이양은 단순한 업무의 분장만을 꾀 85) Scott M. Matheson, Jr., Constitutional Status and Roles of the State Attorney General, University of Florida Journal of Law & Public Policy, Fall ) William P. Marshall (Professor of Law of University of North Carolina School of Law), Break Up The Presidency?: Governors, Independent Attorneys General, and the Lessons from the Divided Executives.