2011 복지국가정책 아카데미

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1 2011 복지국가정책 아카데미 일 시 : ~ 5. 11(매주 수요일 저녁 7시 ~ 9시) 장 소 : 전북사회복지협의회 교육장 (전북사회복지회관 5층) 공동주관 : 전북발전연구원 여성정책연구소 전북사회복지협의회 복지국가 SOCIETY 주 최 : 전북발전연구원 여성정책연구소 여성정책연구소

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3 2011 복지국가정책 아카데미 CONTENTS _목차 Ⅰ보편적 복지국가 건설을 위한 풀뿌리 시민운동의 필요성_ 03 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_ 10 결혼, 출산, 육아 불안의 원인과 대안_ 52 이상구(복지국가를 위한 보육 및 교육 정책의 방향) Ⅱ보편적 복지국가의 논리와 전략_69 이상이(역동적 복지국가의 논리와 전략) Ⅲ국민건강보험 하나로 운동과 보편적 의료정책_ 81 김철웅(보편적 의료정책과 건강보험 하나로 운동) Ⅳ고령사회와 노인복지정책의 방향_ 121 이태수(국민연금과 노후소득보장의 현황과 과제) Ⅴ역동적 복지국가를 위한 재정조세정책의 방향과 전략_ 143 정승일(역동적 복지국가를 위한 조세 재정 정책) Ⅵ지자체 재정실태와 재정난 해소 방안_ 155 이종석(복지국가를 위한 지방자치단체의 재정개혁)

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5 Ⅰ이상구(복지국가를 위한 보육 및 교육 정책의 방향) 보편적 복지국가 건설을 위한 풀뿌리 시민운동의 필요성 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략 결혼, 출산, 육아 불안의 원인과 대안

6 보편적 복지국가 건설을 위한 풀뿌리 시민운동의 필요성 - 차기 정부의 정책 과제를 넘어 대한민국의 시대적 요구 - 이상구(복지국가소사이어티 연구위원) 대한민국의 시대적 요구와 역사적 과제 카이로의 시내를 가득 매운 시민들의 민주와에 대한 요구와 이집트의 수에즈 운하 노동자 파업 등을 통한 전방위적인 압박 노력은 마침내 무바라크 대통령의 퇴진을 쟁취하였다. 대통령의 일선 후퇴를 통해 30년 장기 집권을 종식하고, 우리나라의 박정희 시대를 연상시키던 경찰국가의 종말을 고하고, 의회의 해산과 더불어 새로운 총선거의 실시 등 민주적인 정치 체계 구축의 계기를 가지게 되었다. 마치 우리나라의 87년 6월 민주화 항쟁을 돌아보는 듯하다. 그러나, 우리의 6월 항쟁은 독 재타도의 목적을 쟁취했음에도 불구하고, 6.29선언과 3당 통합으로 미완의 혁명이 되면서, 5년이나 지난 후 92년 김영삼 정부에 의해 전두환, 노태우 전 대통령이 구속되는 것으로 민주화를 향한 긴 여정을 마무리 지을 수 있었다. 하지만, 동시에 87년 10월, 울산에서 시작된 노동자 대파업은 대기 업, 정규직 노동자들의 임금 인상과 신분 보장을 쟁취하였지만, 상대적으로 엄청난 비정규직을 양 산하고, 불합리한 대기업-중소기업의 원-하청 관계의 압박으로 이후 중소기업들의 전반적인 침체와 소득 양극화 등 오늘날 대한민국이 지니고 있는 문제의 원인을 악화시키는 계기 중의 하나로 작동 하게 된다. 노동자들의 요구는 기존의 경제와 산업 구조에 대한 이해와 경제 부분에서의 전반적인 개혁 없이는 한계가 있다는 것을 보여주었다. 이후 김대중, 노무현 대통령 시기의 민주정부 10년간, 정치적 민주화와 사회적 민주화는 진전을 이루었지만, 경제적 민주화는 정체 상태에 머무르면서 대기업 집중과 금융 자본에 의한 산업지배를 더 강화하게 된다. 지난해 우리나라는 지난해 경제성장율 6.3%로 OECD 국가 중에 최고 수준을 기록하였고, 세계 9위의 수출 대국이 되었고, 현재의 외환보유고는 3,000억불에 달하는 등 표면적으로는 97년의 IMF 시기를 완전히 극복한 것처럼 보인다. 그러나, 유래 없는 수출 호조와 KOSPI 지수가 연일 2,100선을 넘는 상황에도 불구하고 국민들 의 삶은 별로 나아지지 않고, 오리려 악화만 되고 있다. 가계 부채가 사상 최대를 기록하고 있고, 지니계수는 지속적으로 악화되고 있으며, 개별 가구의 가처분 소득은 해마다 급여 인상이 계속됨에도 불구하고 줄어들고 있다. 이제, 지금까지 50여 년간 지속해온 경제성장위주의 국가 발전 전략을 재점검하고, 실제로 국민 의 삶을 풍족하게 할 수 있는 새로운 미래 비젼을 모색해야 할 시기이며, 2012년의 총선과 대토령 선거가 결정적인 계기가 될 것이다. 보편적 복지국가 건설을 위한 풀뿌리 시민운동의 필요성_3

7 불경에 있듯이 한 방울 물속에도 우주가 비치듯이, 최근에 문제가 되고 있는 소비자 물가 상승 에 대해 살펴보는 것으로 우리나라의 경제 문제의 구조적인 한계를 볼 수 있다. 지난해 5-10배나 올라간 배추값 파동에 이어, 최근에는 돼지고기 소비자 가격이 50% 이상이나 상승하고, 2,000원 하 던 두부 한모의 가격이 3,000원으로 바뀌고, 파 한 단에 12,000원을 주어야 살 수 있는 경험을 한 주부들의 체감 물가는 전년 대비 4.1% 라는 물가 당국의 발표가 별로 와 닿지 않을 정도로 심각 하다. 정부는 이러한 물가 상승의 원인이, 구제역 살처분으로 육류와 유제품 생산 감소, 한파로 인 한 신선식품 생산 감소, 그리고 국제적인 원유가격 인상과 원자재 가격 인상 등 외부적인 요인이라 고 해명하고 있다. 물론, 석유 수입이 전체 국가 수입 물량의 20% 이상을 차지하고, 전반적인 물가에 영향을 미치 고 있는 것은 사실이다. 유가가 오르면 휘발유, LPG 등 자동차 유지비와 대중 교통비가 인상되고, 등유와 LNG 등 난방비의 인상을 초래한다. 뿐만 아니라, 나프타 등을 원재료로 하는 섬유와 플라 스틱 등 각종 석유화학 관련 공산품의 전반적인 가격 인상을 초래할 뿐 아니라, 심지어는 비닐하우 스 난방비 등 생산 단가 인상으로 식품 가격가지 인상되게 되는 구조이다. 또한, 쌀을 제외한 식품의 90%이상을 수입에 의존하고 있는 우리나라는 식량 안보적인 차원이 아니더라도, 상시적으로 원당과 원사, 밀, 대두 등의 국제 시장에서의 가격 인상은 과자와 빵, 짜장 면 등의 각종 생필품 가격 인상을 초래하게 된다. 더 큰 문제는 이들 원자재가 상승이 국내 제품의 수출 단가 인상으로 연결되지 않도록 수출 경 쟁력을 유지하기 위해 환율을 조정해야 한다는 것이다. 이미, 지난 몇 년간 외환형평 기금으로 수 출 대기업 지원하였고, 이렇게 환율을 방어하다 보니, 경기 부양책을 시행하고 있는 미국이나 유럽 등의 외국에 비해 상대적으로 높은 금리로 외국 투자가 급속하게 유입되어, 실물 경기와 상관 없이 한국에 대한 투자가 급증하여 KOSPI 지수가 연일 2,100 이상을 유지하게 되면서, 다시 한번 거품 상태를 걱정해야 할 지경에 도달하고 있다. 정부는 물가 상승에 대한 대책으로 비축물량 풀어내기와 각종 수입 쿼터제 해제로 인한 수입 확대 등의 대책을 내어놓고 있지만, 별로 실효성이 없고 그나마도 한계가 있는 것으로 나타나고 있 다. 세계 모든 국가들이 국제적인 유가 상승과 원자재 가격 인상을 당하고 있지만, 유독 우리나라에 서 이러한 부담이 과도하게 피해를 내는 이유는 바로 과도한 수출 의존형 경제 구조와 지나치게 위축된 내수 구조 때문이다. 그리고 비정상적으로 집중된 대기업 중심의 성장 전략이 지속되면서, 고용의 88%를 차지하는 99%의 중소기업 위축이 위축되어 더 이상의 신규 고용도 없고, 고용된 노 동자들도 언제 잘릴지 모르는 불안에 살게 되었고, 그나마도 870만 명에 이르는 근로자들은 비정규 직으로 고용되게 만들어 버렸다. 또 하나의 소비자 물가 상승의 내재적인 요인은 우리나라의 지나 치게 낮은 사회복지 비중 때문이다. 국민건강보험 제도 외에는 보편적 복지제도가 없는 우리나라는 기본 생활을 유지하는데 소요되 는 비용의 대부분을 개인이나 가족이 부담하게 된다. 따라서, 가계 생활비 중 필수 지출의 비중이 너무 높고, 가처분 소득이 너무 적어 내수의 위축을 초래하고, 보육, 교육, 의료, 주거, 노인부양 모 두 가정에서 담당하다 보내 약간의 물가 상승도 상당한 부담으로 다가오게 되는 것이다. 즉, 기본 생존비용에 대한 과도한 가계 부담이 전반적인 국민들의 구매력을 약화시켜 물가 상승에 더 민감 하게 되는 것이다. 4

8 <표 1> 도시근로자 가구의 평균 생활비 지출항목 및 금액 자료 : 한국보건사회연구원, 2010년. 재편집 부동산 시장도 거품 경제에 의해 유지되는 것은 마찬가지이다. 그동안 토목, 건설에 경기 부양 을 치중하고, 국가 GDP 보다 더 높은 부동산 가격 상승은 성실한 기업가들을 부동산 투기로 몰아 가며, 전 국민이 투기 이익에 매달리도록 하고 있었다. 지난 18대 총선에서 몰아친 뉴타운 공약의 후폭풍이 한계에 도달하고 거품이 걷히면서, 더 이상의 구매자가 없어진 부동산 시장은 거래가 정 지되어 버렸다. DTI, LTV 규제 등 미국발 서브프라임 모기지론이 한국에서 재발하는 것을 막기 위 해 금융 당국에서 실시한 각종 규제 정책은 지난 10여년 간 땅을 사랑하셨던 분들의 부동산 폭 탄 돌리기와 시중은행들의 부동산 담보, 건설회사 대상 Project Financing을 멈추게 하면서 부동산 관련 투기를 더디어 멈추게 하였고, 원하는 차익 실현의 시기가 올 때 가지 기다리는 건물주와 더 내리기를 기다리는 구매자 간의 불일치를 만들면서 상대적으로 모든 주택 매매 거래가 멈추어 버 리는 수준에 도달하게 되었다. 기대 차익 실현이 어려워진 건물주들은 기존의 전세를 월세로 전환 하면서, 다수의 세임자들에게 전세금 인상이 아니면 월세로 납부하도록 강요하면서 전세대란이 발 생하였다. 전 국민이 집을 잃고 어렵게 구축한 삶의 터전을 버리고, 지방으로 시골로 쫓겨나고 있 는 상황이지만, 은평구와 성북구, 노원구의 뉴타운들은 입주율이 30% 이하로 빈집이 쌓여져 있고, 더 이상의 주택 투기 이익을 실현할 수 없어진 집주인들은 월세를 다시 전세로 바꿀 가능성은 없 으므로 서민들의 주거비 부담은 더욱 악화될 예정이다. 무엇보다도 큰 문제는 우리나라의 수출 주력 산업인 자동자, 반도체, 철강, 화학, 조선 등의 5대 전략 산업들이 이미 세계 수위에 도달하였거나 중국과 동남아 등지와의 경쟁에 밀려 앞으로 10년 이상 지속되기 어렵다는 것이다. 반면, 산업적인 수요에 부응하여 필요한 구조조정을 실시하는 것 도, 당장 정리해고를 당하게 되면 생존권이 위협 받는 노동자의 반발 때문에 지지 부진하게 되었 고, 대기업은 각종 중소기업 업종을 침범하거나, 대형할인마트와 SSM 등을 통해 재래시장의 영역 을 잠식하고 구멍가게 등의 자리를 대체하고 있다. 대한민국이 직면하고 있는 문제, 차기 정부에서 해결을 해야할 시대적 과제는 다음과 같이 요약 할 수 있다. 보편적 복지국가 건설을 위한 풀뿌리 시민운동의 필요성_5

9 차기 정부에서 해결해야 할 과제들 중 북핵 문제 해결과 과도한 남북 긴장관계의 완화도 중요 하지만, 더욱 중요한 것은 바로 이렇게 구조적으로 왜곡된 산업과 경제를 지속적인 성장이 가능한 구조로 바꾸는 것이다. 대안과 해결책 : 대한민국의 시대적 요구인 보편적 복지국가를 통한 경제민주화 보편적 복지의 주재로 인한 국민 삶의 부담은 이미 심각한 지경에 이르렀다. 최근에 세계에서 가장 낮은 합계 출산율을 기록한 우리나라는 동시에 세계에서 가장 높은 청소년 자살율과 40대 사 망률을 기록하고 있다. 사랑하는 사람이 생겨도 일자리와 살 집이 없는 상태라면 결혼 신청을 할 수 없고, 보육비와 교육비 부담으로 결혼해도 출산을 할 수 없는 상황은 마치 인간이 살 처분 당하 는 구제역을 연상하게 한다. 발파 사업장 근처의 돼지들의 출산율이 급격하게 떨어지고, 공사소음 과 자동차 소음이 심한 곳에서는 젓소의 우유 생산량이 감소하는 것 처럼, 환경 오염 때문에 꿀벌 들이 사라지는 것 처럼 인간이 더 이상 살수 없을 정도의 열악한 생존 환경은 경쟁을 통한 효율 화를 넘어, 과도한 경쟁으로 인한 생존권이 위협될 지경에 이르고 있는 것이다. 국공립 보육시설에 가기 위해서는 아기가 태어나기도 전부터 등록하고 기다려야 하는 과도한 보육에 대한 부담이 출 산 기피로 이어지고, 사교육에 대한 부담으로 강남의 학부모 조차 식당에서 일해야 하는 등 일상 생활이 희생되는 것이 당연시되고 있다. 점수 따기 경쟁과 이를 위해 준비된 학원 교육 때문에 외 곡된 공교육은 학교에서는 잠만 자는 아이들을 만들어 내고, 청소년들은 공부의 스트레스에 벗어나 6

10 기 위해 게임에 몰두하는 것이 일상화되었다. 요행히 대학에 간다고 하더라도, 수천 만원에 이르는 과도한 대학생 등록금의 부담으로 도서관이 아니라 아르바이트로 밤을 지세워야 하고, 고 이율의 학자금 융자로 졸업과 동시에 신용불량자가 되는 것이 당연시 되고 있다. 어렵게 대학을 졸업해도 일자리가 없는 것은 별로 달라지지 않는다, 대기업은 더 이상 투자를 하지 않고, 중소기업은 일할 만한 곳이 아니어서 청년 일자리 자체가 부족하기 때문이다. 고용된 1,500만 명의 근로자들도 이중 반이 넘는 870만 명이 동일 노동에도 불구하고 정규직의 50% 이하의 대우를 받는 비정규직이며, 정규직도 40대 이후의 불안한 고용에서 자유로울 수는 없다. OECD 국가의 2배가 넘는 전체 근로 자의 30% 수준의 자영업자 비중 또한, 고용 시장의 구조적인 문제 때문에 발생하는 것이다. 전체 노인 중 소득이 없는 노인이 75%에 이르고 있으며, 따라서 노인을 모시는 모든 가정은 월 20-50만 원의 노인 부양 부담과 노인 간병 부담을 직접 지게 된다. 최근에는 급증하는 전세가와 월세 전환 으로 주거비 부담 상승도 심각한 수준이지만, 정부의 대책은 전체 대상자들의 5%에도 미치지 못하 는 수준이다. 영국에 사는 조엔 롤링이 한국에서 살았으며, 해리포터의 일 권도 쓰기 전에 최고은 씨와 같이 굶어 죽었을 가능성이 높다. 이렇게 된 이유는 국민소득 수준에 맞는 적절한 복지에 대한 투자가 없었기 때문이고, 취약계층을 대상으로 하는 복지 외에는 다수의 중산층을 대상으로 하는 보편적 복지가 없었기 때문이다. <표 2> OECD국가들의 국민소득과 복지비용 지출 비교 위의 표에 보듯이 국민소득 2만 불 일때 미국과 일본은 GDP의 10~14%, 유럽의 국가들은 평 균 GDP의 20~30%를 사회복지분야에 지출해 왔던 것에 비하면, 한국은 5~7% 수준, 최대 8.3%(2010. 보사연)에 불과할 정도로 이 분야에 대한 투자를 소홀히 해왔기 때문이다. 보편적 복지국가 건설을 위한 풀뿌리 시민운동의 필요성_7

11 다수의 국민들이 약간의 세금 부담을 지더라도, 사회복지 부분에 투자하는 것이 필요한 이유가 바로 여기에 있다. 보편적 복지 정책을 시행하는 것으로 인한 국민 삶의 부담 완화는 고정 지출 비용에 대한 부담 을 없애주는 방식을 통해 개별 가계에 대한 사회적 임금을 지급하는 효과를 얻을 수 있다. <표 3> 보편적 복지정책의 시행으로 도시근로자 가구의 평균 생활비 지출의 변화 우선, 고정 지출비용이 사라짐으로서 개별 가계의 가처분 소득 증가로 내수 진작 효과를 기대할 수 있다. 또한, 보편적 복지를 통해 시급한 사회 서비스 부분에 대한 복지 정책을 통해 일자리를 창출하 고, 사회서비스 분야에서 부터 고용을 정상화시켜야 한다. 건강보험의 보장율 90% 이상, 보호자 없 는 병원 실현 등 국민건강보험이 정상화 되면 보건의료 부분에서만 수십만 개의 일자리가 늘어날 수 있는 것으로 예상되고 있다. 정규직과 비정규직의 차이를 적어도 사내 복지 부분에서는 해결할 수 있고, 동일노동 동일 임금과 사회연대 임금 정책을 실현하기 위한 기반이 마련될 수 있다. 비정 규직 문제를 해결하고, 기업들에게는 고용부담을 완화시켜 주어 자유로운 구조조정이 가능하게 하 며, 노동자들에게는 잘려도 걱정없는 고용안정 및 재교육 서비스를 제공할 수 있다. 대기업에 비해 상대적으로 차별받던 중소기업의 사내 복지 및 급여가 정상화되면서 중소기업 고용도 활성화 될 수 있다. 대학등록금 부담을 없애주므로 공부할 수 있는 대학생을 만들 수 있고, R&D에 대한 지원 을 통해 연구하는 대학이 가능해진다. 창업을 해서 실패를 하더라도 생게와 자녀 교육에 대한 부담 이 없어지므로 창의적인 R&D와 벤쳐 창업이 가능해 지는 등 지식 기반 사회를 실현할 수 있다. 기업들도 단순 제품에 대한 수출 의존도를 감소하고, 양성된 고급 인재를 활용하여 고부가가치 산 업을 육성하는 것이 가능하며, 환율로 떠받히지 않아도 국제적인 경쟁력도 확보할 수 있게 된다. 즉, 지난 수십 년간 찾을 수 없었던 지속 가능한 성장 동력을 확보하게 되는 것이다. 보편적 복지를 위해서는 물론 돈이 든다. 단순히 부자 감세를 철회하는 것으로는 현재의 문제를 해결할 수 없다. 부자 감세로 인한 92조 원의 혜택의 80%가 3%의 대기업과 5%의 부자들에 집중되었듯이, 역으로 증세를 할 경우 비과세 대상자인 50%의 국민들은 물론이고, 나머지 세금을 내는 30% 이상의 국민들은 세금 부담 보다는 세금으로 인한 혜택을 보는 등 80% 이상의 국민들에게 직접적인 혜택이 간다. 나머지 20%의 국민 들과 대기업들도 손해를 보는 것은 아니다. 1,000%가 넘는 사내유보금을 쌓아 놓고도 투자할 곳을 찾지 못하고, 금융 이익만 보려고 하는 대기업들이 유럽의 국가들과 같이 지속적인 성장을 할 수 8

12 있는 국가적인 기반이 마련되는 것이다. 또한, 불모지대나 다름없는 국내 내수 시장이 활성화되면 새로운 활력이 부여될 것이다. 이러한 모든 변화는 바로 작은 작성에서부터 시작한다. 지난 97년, 수십년을 준비하던 탁월한 대통령이 취임하여 평화적 정권 교체 뿐 아나리 IMF 경 제 위기의 극복, 남북 정상회담을 통한 긴장관계 완화 등의 성과를 이루었다. 하지만 이 시기에 신 자유주의적 경제 상황은 더욱 악화되었고, 양극화와 비정규직 문제가 시작되었다. 이어서, 2002년 선거에서 그렇게 국민의 열망을 받는 대통령이 당선되었지만, 아직도 다수의 국민들의 삶이 개선되 지 않는 이유를 따져 보자. 집권 세력이 무능하거나, 전략과 철학이 부족한 것 만이 이유가 아니다. 국민들이 동의하고, 사회적으로 형성된 국가 밝전 방향에 대한 공감대가 있어야하고,우리사회의 나아갈 방향에 대한 내부 동력이 국민들로부터 나와야 한다. 보편적 복지를 시행하겠다는 신념으로 가득한 지방자치단체 장들이 전국에 포진하고, 보편적 복 지를 공약으로 당선된 국회의원들이 국회를 매워야 한다. 지난 6.2 지방 선거에서 우리 국민들은 무상급식을 쟁취 해 내었다. 무상급식이 초등학교와 중학교 자녀를 둔 가구들이 한 달에 3~10만 원 정도의 혜택을 보는 정 책이라면, 건강보험 하나로 운동은 적어도 의료비 걱정 때문에 환급율 60% 이하인 민간보험에 들 지 않아도 되는 것 만으로도 전체 국민들이 가구당 20~30만원의 혜택을 보는 정책이다. 모든 의료비를 건강보험 하나로 운동을 통해 국민의 힘으로 보편적 복지를 우리의 힘으로 쟁취 하는 연습을 하자. 우리 국민들이 보험료를 30%만 더 부담하면(물론 어려우신 분들에게는 부담을 경감해드리고), 모든 국민들이 의료비 걱정 없는 나라를 만들 수 있다는 것을 경험하자. 당리당량에 빠져 국민적 요구인 야권 통합도 지지 부진한 정치권에 압력을 가하자. 그리고, 전면적인 보편적 복지를 시행할 정치세력을 우리의 힘으로 압박하고 만들어 내자. 모든 국민들이 가구당 만원의 사회적 임 금을 추가로 지급받을 수 있는 사회를 만들려면, 우선 풀뿌리 국민들의 힘으로 나라를 바꾸는 연습 을 하자. 건강보험 하나로 운동을 복지국가를 위한 거대한 시민운동의 발판과 교두보가 되게 하자. 보편적 복지국가 건설을 위한 풀뿌리 시민운동의 필요성_9

13 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략 이 상 구 (복지국가소사이어티 연구위원) Ⅰ. 서론 한국에서 교육 문제만큼 모든 국민의 관심사이면서, 모든 국민들이 전문가인 주제는 없을 것이 다. 또한, 교육 정책은 국민들이 합의할 수 있는 마땅한 대안이 아직 존재하지 않는 매우 복잡하고 어려운 문제이기도 하였다. 실제로 그 동안 교육개혁을 위해 노력해 온 다양한 시민사회 단체들과 여러 전문가 집단, 그리고 보수와 진보를 포함한 주요 정당들의 노력에도 불구하고 아직 우리나라 에는 국민들이 동의할 수 있는 잘 다듬어진 교육 정책이나 구체적인 프로그램은 보이지 않는다. 해 마다 대통령 선거와 국회의원 선거에서 각 후보 진영들이 개발한 교육정책들은 눈길을 끌기 위한 구호나 슬로건, 또는 단순 개조식의 정책들의 나열에 머물러 있었다. 지금까지 역대 어느 정부도 이전 정부의 교육정책을 반대하거나 계승하는 수준에서 그치고 있고, 교육에 있어 국민들이 동의할 수 있는 해법을 제시하지 못하였다. 교육에 대한 논의의 범위도 대부분 입시 문제의 개선이나 사교육비 경감 대책 등의 단편적인 사안에 치중되어 있었다. 국민의 정부와 참여 정부를 비롯한 역대 정권들이 대통령 직속이나 대통 령 자문기구로 교육개혁위원회 등의 기구들을 운영하고 교육개혁을 위하여 노력하여 왔다. 하지만, 정부 내부에서도 공감대가 형성되지 못하여 특별 위원회와 주무 부서인 교육부가 대립하는 상태에 서 결론을 내지 못하고 끝나고 말았으며, 이명박 정부에서는 반대의 입장에서 변화를 거부하는 교 육부와 이전 정부의 모든 것을 뒤엎으려는 집권세력 간의 대립은 계속되고 있다. 전문가 차원에서의 노력들도 다양한 논쟁으로 시간을 보내기는 하였으나, 광범위하게 국민들의 여론을 수렴하는 정책 대안을 만들어 내지 못하고, 교육 문제의 해결 방안에 대한 사회적 공감대를 마련하기 위한 노력도 성과를 맺지 못하였다. 그러는 사이에 교육정책은 국민들의 손에서 떠나 10 년간의 민주정권 집권 기간 동안에도 국민의 의견 보다는 관료들에게 좌우되어 왔다. 정부 부처 공무원들 중 학위소지자가 가장 많은 부처임에도 불구하고, 교육부는 국민들에게 존 경과 신뢰를 받은 부처는 아니었다. 공문을 통한 교육청의 지시와 통제가 지배하는 교육행정 관행 은 지금 이 순간에도 변함없이 계속되고 있다. 2007년도부터 시작된 민선 교육감 체제에서도 지방 자치 단위의 교육 개혁은 본질적인 문제는 건드리지도 못한 상태에서, 2009년 경기도에서 시도된 학교 무상 급식 실시 1) 의노력 등 초보적인 수준의 논의에 머물러 있다. 물론, 2010년 6.2 지방선거 1) 김상곤 경기도 교육감의 학교무상급식 실시는 보편적 복지의 철학을 구현하는 상징으로 매우 중요한 시도이며, 기존 의 잔여적 복지를 신봉하는 세력과 명확한 전선을 형성하는 사안이라는 점에서도 의미 있는 정책이다. 그러나, 한국 의 교육문제의 핵심을 다루어야 한다는 입장에서는 논의의 수준에서 초보적인 단계일수 있다. 10

14 이후 전면적인 무상급식이 확대되면서 무상 준비물, 무상교복 등의 정책과 더불어 혁신학교의 도 입, 학생인권 조례 제정 등 다양한 시도가 되고 있으나, 우리나라의 교육에 대한 논의의 중심은 초, 중등 교육을 넘어 대학교육을 포함하는 고등교육과 사회교육, 직업교육 등으로 확대되어야 하고, 이들 간의 상호 유기적인 연계와 협력이 필요하다. 특히, 신자유주의적인 관점이나 기업 중심의 관 점이 아니라 실질적으로 국가 경쟁력에 부응하고 선진국의 민주시민으로서 살아갈 수 있는 교양과 토대를 형성하기 위해서도 기업이나 산업 부분 등 사회가 요구하는 다양한 요구에 부응하는 대안 을 제시하여야 교육에 대한 논의가 실효성을 가질 수 있고, 국민들의 동의를 얻을 수 있을 것이다. 이러한 교육과 관련된 논의의 한계를 극복하고 새로운 교육정책의 페러다임을 제시하고자 작성 된 본 글은 첫째, 기존 교육정책 관련 보수진영과 진보진영의 논의와 문제점들을 살펴보고, 둘째, 우리나라 교육의 현황을 중심으로 교육정책과 관련된 논의의 범위를 확대하며, 셋째, 복지국가적 관점에서의 교육정책들의 이론적 근거와 복지국가 교육 정책의 필요성을 제시 하고자 한다. 넷째, 구체적인 복지국가의 교육 정책 대안들을 제시하고, 마지막으로, 이를 추진하기 위한 전략을 제안할 것이다. Ⅱ. 본론 1. 교육 정책에 대한 보수진영과 진보 진영의 논의의 한계성 보수진영에서는 민주정부 10년 동안을 소위 잃어버린 10년 이라고 표현하며, 그 대표적인 정책 사례로 고교 평준화 정책과 3불 정책 으로 인한 교육의 수월성 약화 문제를 지적하였다. 그러나, 집권 이후 지난 2년간 이명박 정부의 교육정책을 실행 결과에 대한 평가는 아래의 글에서 보듯이 매우 실망스럽다. 경쟁과 자율성의 강화를 통해 사교육비를 절감하고 교육 경쟁력을 확보하겠다던 이명박 정부 의 교육정책은 교육의 시장화와 경쟁지상주의의 만연이라는 총체적 실패에 직면하고 있다. 이명박 정부는 4 15 학교 자율화 조치 를 통해 공교육의 근간을 지켜온 0교시 금지 등 각 종 규정들을 폐지하였을 뿐만 아니라 초 중등 교육의 서열화를 조장하고 사교육 시장을 폭 발시킬 무분별한 정책들을 쏟아내고 있다. 이에 따라 세계적인 부동산 금융위기와 한국의 경 제위기 시기에도 불구하고 08년 교육비는 8.0%, 사교육비는 17%나 폭등하였다. 학생과 학부 모의 학교 선택권 보장, 수월성 교육의 강화, 교육의 경쟁력 향상 등 수요자를 위한 교육개 혁이라는 명분을 걸고 추진하고 있는 고교다양화300 프로젝트는 그 핵심인 자율형 사립 고 의 설립에서 부터 외고 등 기존 기득권 세력의 반발로 한나라 당 내에서도 부정적인 의 견이 나오는 등 추진에 제동이 걸리고 있다. 한편, 이명박 정부의 무분별한 감세 91.6조원은 교육 예산에도 파국적 영향을 미쳐 5년간 총 14.4조원의 교육 예산 감소를 초래하여 교육재 정의 근간을 허물어뜨리고 교육 불만 두 배, 사교육비 두 배 의 상황을 만들게 될 것으로 전망된다(월간 광장 이슈브리핑, 2009). 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_11

15 이명박 정부 출범 전 대통령직 인수위원회에서 자문위원을 맡았던 서정화 홍익대 교수의 논문 이명박 정부의 교육개혁 진단 및 시사점(교육행정학 연구, 2009)을 보면, 이러한 이명박 교육정책 에 대한 여론의 평가를 엿볼 수 있다. 논문에 따르면, 전국의 초 중 고교 교사, 대학 교수, 연구원, 학부모 등 4,320여명을 대상으로 실시한 설문조사 결과, 현 정부의 교육개혁에 대해 교육 주체들이 평가한 점수는 5점 만점에 평균 3점에도 못 미치는 것으로 조사됐다. 다수의 국민들은 현 정부의 교육정책 전반에 대해 평균 이하 의 점수를 주고 있는 것으로 나타난 것이다. 특히, 최근에 평준화 정책으로 학력 수준이 오히려 높아졌다는 연구결과와 실제적인 근거 자료 들이 나오면서 이러한 평가가 사실로 확인되고 있다. 한나라당은 이 정도의 교육 정책에 대한 이해 와 준비 수준으로 지난 정부들의 교육정책에 대한 비판을 하였던가 의심스러운 정도이다. 새 정부 의 교육 정책에 대한 실망은 보수적인 교육 세력의 상징인 공정택 서울시 교육감이 재산신고 등 윤리와 관련된 문제로 사퇴하면서 심화되었고, 경기도에서 일산, 분당 등 소위 말하는 준 강남권의 한나라당 우세 지역에서 조차 개혁적인 김상곤 교육감이 선출되는 과정을 통해 국민들의 선택으로 나타나고 있다. 보수 진영에서는 지금까지 수월성을 중심으로 시장 지향적인 자율화와 자유 경쟁을 보장하면 교육 문제가 해결 될 것으로 주장하여 왔다(박세일, 2009). 이명박 대통령도 대통령 공약을 통해 우 리나라 교육제도의 한계를 극복하는 방안으로 자율과 경쟁 을 통한 학교 교육의 다양화와 수월성 확보를 정책대안으로 제시하면서, 다음과 같은 구체적인 정책을 발표하였다. 첫째, 경쟁 촉진과 효 율화를 위한 구체적인 방법으로 1) 학교장 평가제를 시행하고, 학력 미달 학급의 교사에 대해서는 강제 연수를 시킬 수 있는 책임을 학교장에게 부여하며, 2) 교장의 문호를 비 교원에게도 개방하여 교장 공모제를 도입하고, 3) 교사 평가 제도를 전면적으로 시행하며, 4) 초, 중학교에 대한 일제고 사를 도입하여 학력 신장을 도모하는 정책이다. 둘째, 자율화와 정보 공개를 통한 교육에서의 소비 자 선택권 강화라는 철학에 근거하여서는 1) 주요 대학의 신입생 골라 뽑기 (cream skimming)를 제도화하고, 2) 입학 사정관 제도를 도입하는 등 대학입시의 3단계 자율화 정책을 추진하고 3) 중 앙정부의 보통교육에 대한 재정책임을 지방정부에 전가하며 4) 고교다양화 300프로젝트에 따라 마 이스터교와 기숙형 사립고를 설립한다는 것 등이다. 즉, 학생들의 경쟁을 촉진하고, 국가의 발전을 보장하기 위해서는 고교서열화를 통해 전 국민을 1등급 특목고 출신, 2등급 자사고 출신, 3등급 일 반고 출신, 4등급 실업계 전문고교 출신으로 구분하는 4등급짜리의 새로운 카스트제도를 수립해야 한다고 보는 것이다(복지국가 소사이어티, 2010). 물론 이러한 정책들은 기존의 교육 시스템의 문제에 대한 비판을 통해 국민들의 교육 불안을 자극한다는 점에서는 일정 부분 공감대를 획득 하였지만, 평가를 강화하고 능력과 성과에 따라 차 등 지원한다는 시장주의 원리만 강조하는 것 말고 실제로 국민들이 납득할 수 있는 합당한 대안을 제시하지는 못하고 있다. 미국산 쇠고기 수입을 반대하면서 촉발된 촛불 시위의 주도 계층 중의 하 나가 0교시 수업을 부활하는 등의 살인적인 경쟁 정책에 위협을 느낀 중학교, 고등학교 여학생들이 었다는 점은 현실적으로 이러한 제도가 학생들에게 얼마나 폭력적으로 와 닿는지를 반증하는 것이 다. 정책이 시행된 지 몇 년 지나지 않았지만 이 정책을 통해 부모가 가진 재력이나 학력에 따른 교육의 차이가 확대되고, 교육의 양극화만 점점 더 조장되고 있다(아고라 이슈 브리핑, 2009). 12

16 교육의 중요성을 강조하였던 현 정부에서 그러나, 실제로는 교육 예산은 오히려 감소하였다(김 현국, 2009). 기존 교육예산들도 엘리트 교육을 담당하는 특정학교에 집중되는 경향이 더욱 강화되 고 있다. 특히, 보수진영의 정책 중 특목고나 자율형 사립고, 국제중 등 소수의 이른바 명문 학교를 만들어 엘리트 교육을 실시하겠다는 정책에는 한나라당과 이명박 정부가 전통적 지지 세력들조차 그 부작용에 대한 우려로 강하게 반발하고 있다. 전국의 모든 학교들의 수준을 향상시키는 현 정부의 정책 방안에는 일제고사 등 경쟁을 강화시 키는 것 외에는 별로 없는 상태이다. 수월성에만 주목하여, 결과적으로 학생과 학부모들의 불필요 한 경쟁을 조장하는 한나라당의 정책은 투자자들이 먼저 반응하여, 사교육 시장이 활성화 될 것이 라는 증권계의 기대감으로 나타났다. 급기야, 교육 시장에 외국 자본의 유입 까지 초래하고 주식 총액이 2조원이 넘는 학원이 생기는 이상 현상을 만들었다. 그 와중에 차별을 넘어, 개인의 능력을 최대한 발휘할 수 있도록 개발해 주고, 계층 이동과 사회 통합에 기여해야 한다는 학교 교육의 기 본적인 역할은 무시되어 왔다. 교육 정책에 있어서는 보수진영과 마찬가지로 진보개혁 진영의 논의나 대응도 국민들의 호응을 받았다고 하기는 어려울 것이다. 진보 진영은 그 동안 3불 정책, 7차 교육과정 반대, 중등교사 자 격증 소지자의 초등학교 교사 임용 반대, NEIS 반대, 교원평가 반대, 일제고사 반대 등 적극적인 대안제시 없이 소극적인 반대에만 치중하여 온 것으로 국민들에게 인식되고 있다. 진보진영 역시, 교육 정책의 영역과 대상의 협소함의 한계를 극복하지 못하고 대학입시를 중심으로 한 기존의 교 육 정책의 틀이라는 한계에 갇혀 있었다. 보수 진영과 마찬가지로 특목고 문제와 고교 평준화 정 책, 대학입시 제도에 관해서만 치중하였다. 대학에 입학한 이후에 이들이 받게 되는 대학교육의 질 관리와 졸업생들의 취업 문제, 그리고 평생 교육 부분은 진보 개혁 진영의 주요 정책 의제에서 소 외되어 있었다. 학생들은 학교와 학원에서 시험 문제 풀이의 점수 올리기 중심의 교육으로 집중 훈 련을 받고 있으나, 기업은 신규 사원 채용 후 산업현장에서 활용하기 위해서는 상당한 시간과 재원 을 투입하여 필요한 지식을 새로이 교육을 시켜야 하는 부담으로 힘들어 하고 있다. 사회는 산업 구조의 변화에 부응하여 기업체에서 필요로 하는 인력을 만들어 내는 교육을 요구하고 있고, 핵가 족화와 맞벌이 보편화의 변화에 맞추어 전통적인 가정교육의 학교 교육으로의 전환, 학교 급식과 학교 보건, 학교 체육을 통한 건강한 성장관리 기능, 청소년 자살과 왕따, 학교 폭력 등 사회적 문 제에 대한 학교의 역할 강화 등 국가와 사회로부터 요구 받는 다양한 기능에 교육계는 무관심하였 다. 고등학교 졸업생의 85%가 대학에 가는 대학교육의 인플레이션과 저질 교육의 양산이 심각한 수준인데도, 평준화만 강조하는 것으로 국민들에게 비추어지면서, 국민들이 느끼는 부담과 문제에 는 답을 주지 못하고 있다. 2. 우리나라 교육의 문제점과 복지국가 교육정책의 필요성 2009년 초 전국의 초등학생들을 대상으로 실시한 일제고사, 즉 전국 학업성취도 평가 실시와 결 과 발표, 그리고 이에 대한 각 시 도 교육청의 대응에 대해 한달 넘는 기간 동안 국민적인 논쟁이 벌어진 적이 있다. 점수를 취합하는 과정에서 단순한 합산도 제대로 하지 못한 것으로 드러난 교육 당국의 어이없는 행정 실수와 일부 학교의 점수 조작이 드러나기 까지 하였다. 이 사건은 평가 결 과를 자의적으로 해석하고 침소봉대하여 대국민 사기극을 벌인 교육부의 행태 등 전 과정이 하나 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_13

17 의 드라마를 보듯이 한국의 교육 수준의 단면을 보여준 사례였다. 이에 대한 국민들의 평가와 반응 은 크게 두 가지로 나뉘어졌다. 한 쪽에서는 일제고사를 거부하고 학생들을 현장학습으로 유도한 교사들을 비윤리적이라고 매도하면서, 국가 경쟁력 강화를 위해서는 단순 점수 경쟁을 통해서라도 적극적으로 학력 신장을 도모해야 한다고 주장하였다. 다른 쪽에서는 창의성을 중심으로 교육을 해 야 하는 초등학교 때부터 몇 과목의 학과 시험에 국한된 성적 경쟁으로 내 모는 것이 올바른 일인 가라는 의견이 제기 되면서, 참교육을 위해 일제고사를 거부한 교사를 파면과 해임이라는 중징계를 하는 교육당국의 편파성이 문제가 되었다. 일제 고사 문제로 촉발된 수월성 교육 강화 정책 방안도 초등학교부터 0교시 영어 수업을 실시하겠다는 대책, 교장과 교감에 대한 인센티브 제공과 교원 인 사에 반영하겠다는 방안과 서술형 생활기록부를 수 우 미 양 가의 성적형 방식으로 다시 바꾸 겠다는 것 까지 다양하게 제시되었다. 부존자원이 없는 우리나라에서 교육의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않고, 교육을 강화해 야 한다는 것에 이견이 있는 국민은 없을 것이다. 그러나, 대통령직 인수위 시기에서부터 논란이 된 영어 몰입 교육의 문제부터, 특목고의 자사고 전환과정에서 촉발된 혼란까지 현 정부의 교육정 책은 여러 가지 부작용을 낳고 있다. 이미 우리나라는 어린이집과 유치원에서부터 시작된 교육의 기회의 불균등은 부모의 경제력에 따라 1) 사립초등학교를 갈 수 있는가, 2) 강남 대치동의 학원을 다닐 수 있는가, 그리고 3) 특목고를 갈수 있는가의 여부에 따라 대학입시가 좌우된다. 그리고, 전 공이나 학과에 상관없이 최종적으로 4) 어느 대학을 졸업 하였는가 에 따라 20대 청년들에게 남은 50년의 미래가 고착되게 된다. 교육을 통해 경제적 양극화가 더욱 고착화되고, 계급이 재생산되는 경직된 사회가 되어 버렸다(강준만, 2009). 그러나, 2007년 대통령 선거에서 다수의 국민들이 이명박 후보에게 투표하였던 것은 지난 정부 들이 만들어온 우리나라 교육 제도의 한계가 분명하기 때문일 것이다. 수월성 교육을 강화하면 학 생들의 학력이 신장되고, 치열한 경쟁사회에서 자신의 자녀들에게 더 많은 기회가 주어질 것이라는 생각(안승문, 2009)이 이명박 후보에게 투표하게 하는 또 하나의 이유가 되었다. 그리고 2년 동안의 수월성 교육을 겪어본 결과 자신의 자녀에게는 해당 사항이 없다는 것을 확인한 경기도민들은 마 찬가지의 이유로 한나라당 후보에게서 등을 돌리게 되었다(시사 IN, 2009). 아래 표에서 보듯이, 세계 10위 권에 있는 경제력과 한국의 높은 고등교육 인구 비율에도 불구 하고, 대학교육의 경쟁력 54위, 교육제도의 경쟁력 43위, 언어 능력 38위 등으로 우리나라의 교육경 쟁력은 세계에서 40~-50위권에 머무르고 있다. 세계 수학올림피아드를 석권하는 등 한국의 중 고등학교 학생들의 수학이나 과학 수준은 이미 충분히 높다. 그러나 미국 대학에 유학하고 있는 외국 유학생 중 가장 많은 비율을 차지하고 있는 한국 출신 유학생들이, 동시에 중도 탈락율도 가장 높았다 2). 한국의 강압적인 입시 위주의 교육제 도로 인해 배출된 한국 중 고등학교 학생들의 낮은 경쟁력을 그대로 증명하는 것이다. 2) 컬럼비아대학 교육심리학과의 김국명씨가 제출한 박사 논문에 따르면, 예일, 코넬, 콜롬비아 등 아이비리그를 포함하 여 미국 14개 명문대학의 (전체 학생들의 중도 탈락율은 34%, 유대계 학생은 12.5% 인데 비하여)한국 유학생 중도 탈락 율이 무려 44%에 달해 입학생의 56%만 졸업하는 것으로 분석함. 14

18 <표 1> IMD의 국가 간 교육 경쟁력 비교 자료 : 안승문, 핀란드 교육 성공을 통해 본 한국 교육개혁의 과제, 2008 한국의 교육 시스템과 논의의 문제 3) 1) 교육투자, 쓸 만큼 쓰는데 효과가 없다. 교육경쟁력 1위인 핀란드의 연간 교육재정지출이 GDP의 7.2%를 차지하는데(출처: 북유럽 평생학습 정책추진 사례분석을 통한 한국의 평생학습추진 전략 수립 연구 166쪽. 한국교육 개발원 ), 우리나라 연간 교육비지출도 이와 비슷하게 GDP 대비 7.1%(2002)를 차지하고 있음(출처: OECD 교육지표 교육개발원). - 다만 우리나라의 경우 2.9%가 사교육비이고 국가재정에서 지출되는 부분은 4.2% 정도라는 점에서 차이가 남. 즉, 핀란드와 우리나라가 국민경제에서 차지하는 교육비지출 비중은 비슷하지만 핀란드 는 전부 정부가 지출하는 반면, 우리나라는 상당부분을 개인 주머니에서 지출한다는 차이가 있는 것임. - 최근 한 연구소(현대경제연구원 )의 조사에 따르면 사교육 시장규모가 GDP 대비 3.95%에 달하는 것으로 밝혀졌는데, 이는 지하경제화 된 사교육시장 때문임. 결국 공식통계에 잡 히지 않은 것까지 포함하면 우리나라의 교육비지출이 핀란드보다 더 많음. - 정부와 민간 부문 지출을 모두 합칠 경우, 핀란드 보다 더 많은 교육비를 지출하면서도 교육의 질 은 떨어진다는 것이 근본적인 문제임. 2) 꿈이 없는 아이들 지금의 중고등학교 교육은 서열화를 위한 교육임 - 중고등학교의 서열화를 위한 교육은 서열화된 대학에 들어가기 위해서임. 즉, 서열화된 대학구조가 중고등학교 교육의 근본적인 원인이 됨. - 아이들은 단지 1등을 하기 위해 공부할 따름이므로 장래에 대한 꿈을 가질 여유가 없음. 3) 이상구, 윤종훈 등 대한민국재창조 전략보고서, 2007 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_15

19 3) 대학졸업자는 있어도 인재는 없다. 지금의 대학교육은 사회나 산업이 요구하는 내용과 거리가 있음. - 대학졸업자를 채용하여도 실무에서 능력을 발휘하게 하려면 회사가 교육훈련에 많은 투자를 해야 가 능함. - 노동시장의 유연화는 회사가 근로자에 대한 교육훈련 투자를 꺼리게 함. 교육훈련의 결과로 인재로 양성하는 경우 다른 회사에서 스카웃을 하기 때문임. 따라서, 교육훈련에 투자하기 보다 이미 양성 된 인재를 스카웃하는데 더 중점을 두게 됨. - 이러한 현상은 사회 전체적으로 교육훈련에 대한 투자를 축소하게 하고 그 결과로 산업경쟁력 약화 의 결과를 가져오며, 청년실업자를 더욱 더 양산하게 됨. 4) 방향 잃은 교육개혁 논쟁 기존 공교육 정상화 방안은 주로 학교붕괴와 사교육비 문제를 중심으로 학교의 전통적 교과 교육력을 회복하는데 주안점을 두고 있음. - 전통적인 학문중심교육은 기본적으로 엘리트 교육으로서 서열화를 수반함. - 이로 인해 수요자 선택권 확대의 논리가 학문중심적 엘리트주의와 접목되어, 신자유주의적 경쟁주의 를 기반으로 하여 학문중심주의를 복원하는 방향으로 교육개혁 논쟁이 벌어지고 있음. 현재 학교개혁을 둘러싼 논쟁은 기존의 교육계와 중상류층의 학문중심교육 + 엘리트(경쟁) 시스템, 전교조를 중심으로 한 평등주의자의 학문중심교육 + 대중(평등)시스템, 대안교육계의 실용교육 + 자유(비경쟁)시스템 으로 나뉘고 있다. 이 중 논쟁의 중심 점은 와 에 집중되어 있음. - 와 모두 기존의 학문중심교육을 전제로 개혁논의를 전개하기 때문에 학교개혁 논쟁이 평등주 의 대 시장주의 의 이념대결 양상으로 진행되어 소모적 갈등만 증폭시킴. - 공교육 정상화가 엘리트주의적 속성을 지닌 학문중심 학교교육의 강화를 의미하는 것으로 해석되는 한, 교육평등주의 실현은 끊임없는 갈등을 일으킬 수 밖에 없음. 교육개혁을 기존의 학교 교과과목 및 학제의 소폭적 개편 또는 입시제도 개선의 차원에서 접근해서는 근본적인 해결방안을 찾을 수 없음. - 평생학습의 개념 하에 근본적인 개혁안을 마련하는 것이 필요함. 5) 평생교육의 부족 평생교육과 직업교육의 연계 부족 - 교육인적자원부의 평생교육 정책은 주로 학교 밖의 학점, 학력 인정 지원정책에 초점을 둠으로써 국민의 직업교육 및 경력개발 교육 수요에 부응하지 못하고 과잉교육을 부추킨다는 비판이 제기됨. - 대학 부설 평생교육원 및 문화센터에서의 성인교육은 직업능력개발 보다 교양교육에 치중하고 있음. 평생교육과 학교교육 연계 부족 : 평생교육은 학교교육과 학교 밖의 교육을 포함하는 개념 임에도 불구하고 학교 밖의 교육에만 치중하고 정규 학교교육은 여전히 입시위주의 교육에 치중하고 있음. 노동부의 직업훈련은 훈련기회의 불균형, 중소기업 참여 저조, 사업주 지원 중심으로 인한 근로자의 자기주도적 능력개발 부족, 단기간의 훈련기간 등의 문제를 안고 있음. 16

20 전국에 4년제 대학(199개)과 2년제 대학과 (156개), 방통대를 포함하여 356개나 되는데도 불구하 고, 세계 100위권 대학이 별로 없다는 것이 우리나라 대학의 현 수준이다. 연간 수 조 원 규모의 재단 적립금을 쌓아 두면서도 교육 투자는 외면한 채 등록금에 의존하는 대학, 스스로 우수한 학생 을 배출할 생각 보다는 입시 제도를 약점을 찾아 우수 학생을 뽑아 오는데 급급한 우리나라 대학 교육 시스템의 문제를 그대로 보여주는 것이다. 미국에서 시작된 국제적인 금융위기는, 그 근원지인 미국의 오바마 대통령의 교육과 경제 개혁 에서부터 시작하여 기존의 신자유주의적인 세계 경제 체제의 변환을 예고하고 있다. 우리나라도 기 존의 수출 중심에서 내수와 병행하는 체제로, 그리고 자동차, 조선, 철강, 화학, 하드웨어인 반도체 에 의존하는 단순 제조업 중심에서 미래형 지식 기반 산업으로 산업구조 자체를 변환시키는 노력 을 병행 하여야 한다. 고부가가치의 산업 구조 및 혁신적인 신기술 개발에 필수적인 것은 창의성과 경쟁력이 있는 인 재이기에 OECD의 선진 국가들은 이미 십여 년 전부터 이를 위한 전면적인 교육 체계의 개편을 시작하고 있다. 우리나라가 세계 최고의 심각한 수준에 있는 교육의 사유화와 시장화를 방치하고 시험 대비 점 수 올리기 교육을 계속하는 한 국제경쟁력 확충이나 미래 지향적인 성장 동력 발굴은 불가능할 것 이다. 무모한 점수 경쟁 과 사교육 으로 상징되는 시대착오적 교육 체제의 변화 없이는 국가의 지 속적인 발전도 보장되지 않고, 국제사회에서의 생존조차 위협받게 될 것이다. 3. 복지국가 교육정책의 배경과 논리 복지국가의 교육 정책은 교육의 다양한 측면을 살펴보고 그 실체를 인정하는 것에서부터 시작 된다. 교육은 교육 자체로서도 분명히 가치가 있고 중요하지만, 교육을 제대로 이해하고 개선하기 위해서는 교육을 교육 만으로 보지 않는 노력이 필요하다. 특히 인적 자원 개발을 중심으로 하는 역동적 복지국가 건설에서는 교육정책은 생산력 발전에서 핵심적인 기능을 하게 된다. 이를 위해 교육 정책은 경제 정책과 산업정책의 궁극적인 목적이자 수단으로 위상이 변화되고 기능이 강화되 어야 한다. 교육 문제의 원인이 교육 내부에만 있는 것이 아니므로, 교육의 문제를 해결하는 방법도 교육만 으로는 불가능하다. 기존의 교육 정책의 내용과 범위의 제한을 넘어서는 교육정책의 패러다임 (paradigm)의 전환이 필요하다. 교육제도는 궁극적으로 우리나라의 산업 구조와 연계되어 있다. 산업 구조에 따라 종사할 직장 의 종류와 입사한 뒤 직장에서 수행하여야 할 기능이 달라지며, 취업할 직장의 종류와 종사할 업무 에 맞추어 따라 대학 교육이 바뀌게 된다. 마찬가지로 대학에서의 고등 교육을 이수할 수 있는 기 초 능력을 개발하는데 맞추어, 고등학교 교육이 달라지고, 입시에서 치러야할 학과목과 대학 입시 제도도 바뀌게 된다. 대학입시의 방법이나 전형의 방법에 따라 차례대로 고등학교, 중학교, 초등학 교의 교육 내용과 목표가 달라지는 것이다. 우리 사회에서 요구되는 산업 및 고용 구조와 괴리된 대학입시제도 만의 논의로는 이리저리 아 무리 제도를 바꾸어 보아도 교육문제를 해결 할 수 없다. 대학 교육의 문제를 외면하고 초 중등 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_17

21 교육에 치중한 정책 만으로도 교육 문제를 해결 할 수 없다. 또한, 대학의 개편과 기능 변화가 없 이 우리나라 산업구조와 경제문제를 해결 하는 것도 불가능 하다. 따라서, 아래의 그림에서 보듯이 복지국가를 위한 교육 정책의 대상과 범위는 기존의 1)전통적인 교육 정책의 영역과 2) 다수의 인 력이 종사하고 높은 고부가 가치를 가지는 교육의 산업적 측면, 3) 비정규직 문제를 해결하고 평생 고용을 달성할 수 있는 고용 정책으로서의 역할, 4) 저출산 문제를 해결하고, 노동력을 재생산하는 국가의 인적자원 개발 정책 및 인구정책으로서의 역할, 5) 고령화 시대에 맞추어 퇴직자 재교육을 포함하여, 평생 학습 등 노인 정책으로서의 역할, 6) 주택 문제와 수도권 인구분산을 지원하는 주택 정책과 국토 균형개발의 정책 수단으로서의 역할, 7) 지역 산업클러스트의 핵심적인 역할을 통해 지역의 경제성장과 발전의 구심점으로서의 역할, 8) 궁극적으로 연구개발과 신기술 창조를 통해 국 제경쟁력을 보장하는 산업정책과 경제정책으로서의 역할 등이 포함되어 동시에 고려되어야 한다. 자료 : 이상구, 복지국가의 교육정책 방향, 복지국가 소사이어티 월례정책 세미나 토론자료, 2009 <그림 1> 교육에 대한 다양한 접근 방안 1) 사회복지( 社 會 福 祉 )정책 으로서의 교육의 역할 적극적인 사회복지( 社 會 福 祉 )정책 으로서의 교육의 역할은 보편적 복지체계의 일환으로 교육에 국민 부담과 국민 불편을 해소할 수 있다는 것이다. 특히, 대부분의 소득은 본인과 부모의 교육 수 준과 직접적인 상관관계를 가지므로, 교육을 통해 헌법에 명시된 대로 전 국민에게 균등한 기회를 보장하는 것에서 출발하여 균등한 교육기회의 부여를 통해 양극화를 해소하는 데에도 기여 할 수 있다. 또한, 참여정부 시기에 시도된 취약지역에 대한 교육복지 투자 우선지역 정책의 확대 적용, 학교 사회복지사의 배치와 상담교사 투입을 통한 청소년 보호 및 복지 서비스의 제공이 가능하다. 학교를 기반으로 하여 조손가정, 장애인 가정, 편부모 가정과 다문화 가정에 대한 지원 정책을 효 율적으로 수행할 수 있다. 학생들에 대한 적극적인 복지서비스 제공을 통하여 기초생활 보장제도와 의료급여 제도 등 저소득층 지원 정책 및 그 외에 기존의 다양한 지역사회복지 체계와 연계하는 18

22 것이 가능하다(이태수 등, 2005). 핵가족으로 상실된 가정 내 교육 기능의 보완 및 사회 문제로부터 아동과 청소년의 보호도 학교를 통해 효과적으로 제공될 수 있다. 교육과 복지가 연계 체계를 가지 고, 상호 보완한다면, 아래와 같은 다양한 상승효과를 낼 수 있다. 교육과 복지 연계체계의 구축 공교육의 높은 질 보장 및 사교육의 공교육 흡수 4) 를 통한 사교육비 부담 일소 국가 의무 교육의 취지에 맞는 교복, 교재, 교구재, 특별활동비 등의 부담 해소 대학교 등록금 후불제 및 국가 지원제도 직장인과 퇴직자들의 재교육 보장 공공도서관, 공공 생활 체육시설, 공공 교육 시설 등 교육 인프라를 활용, 지역 복지 체계 구축 교육은 노인들에게 일자리를 가질 수 있는 기회를 제공한다는 측면에서, 교육과 고용을 통한 노 후소득 보장 효과, 그리고, 활발한 외부 활동을 할 수 있도록 해 주므로 노인들의 건강 증진과 이 로 인한 의료비 절감 효과 까지 있다. 노인들을 교육과 연계하는 것은 연금 지급 개시를 늦출 수 있는 등 인 복지 정책에서도 매우 중요하다. 교육은 보편적 복지를 위한 물질적 기반을 제공한다는 점에서도 중요하다. 전국의 학교 체육 시 설의 현황 자료에서 볼 수 있듯이 초, 중, 고등학교의 9,698개 운동장 뿐 아니라 실외 종목별 체육 시설(26,526개), 실내체육관(2,664개), 실내 종목별 체육시설(4,674개) 등 43,562개 체육시설과 373개 대학의 체육시설 5) 등 학교 체육 시설을 개방하여 주민들이 편리하고 저렴한 비용으로 이용하도록 할 수 있다. <그림 2> 학교 체육 시설의 현황 자료 : 이용식, 이상구 등, 생활체육 강화 방안, 대통령직속 고령화 및 미래사회위원회, ) 이명박정부 조차도 공교육의 높은 질을 보장하는 것을 통한 사교육비의 흡수를 추진하면서, 사교육비 없는 학교 정책 을 추진하고 있으나 실효성이 낮은 것으로 평가되고 있다. 이는 기존의 경쟁적 교육 시스템과 고용구조, 산업 구조의 변화가 없이 약간의 비용을 지출하여 방과 후 교실을 통해 학원에서의 특기적성 교육을 대체함으로서 사교육비를 경 감시키겠다는 정책이나 이러한 부분적인 정책으로는 실효성을 나타낼 수 없는 근본적인 한계가 있음. 사교육의 필요 성이 아예 없거나 탁월할 정도의 획기적인 공교육 강화 정책이 다른 산업, 고용, 복지 정책과 연계 될 때 비로서 실 효성 있는 사교육비 경감 정책이 가능해 질 것임 5) 구체적인 숫자가 파악되지 않고 있음 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_19

23 학교 실내 체육관, 실내 수영장, 잔디구장 증설 지원과 증개축 등 학교의 시설과 자원에 추가적 인 비용을 투자하는 방법으로 국민건강증진 및 사회체육 인프라의 구축도 가능하고, 엘리트 중심 선수 체육 시스템을 지역사회 누구나 즐길 수 있도록 생활체육 강화에도 기여할 수 있다. 전국의 11,000여개 학교 도서관에 대한 지원과 도서 구입비 지원, 도서관 사서 및 독서 지도사 파견, 다양 한 프로그램 운영비 지원 등으로 국가는 인프라 구축에 사용되는 비용을 절감하면서 지역사회 도 서관을 확보할 수 있다. 방과 후 교실과 각종 특기 정성교육이 시행되는 도서관, 공부방과 놀이방 이 갖추어진 도서관, 걸어서 10분 이내의 거리에 있는 편리한 주민 복지 공간으로 주말의 가족 나 들이 장소를 제공하는 등 학교 도서관의 개방과 지원을 통해 많은 혜택을 주민들에게 제공 할 수 있다. 840만 명의 거대한 단일 소비 집단을 가진 학교는 학교 급식을 통해 다양한 정책 효과를 얻을 수 있는 공간이기도 하다(이상구, 2007). 학교 급식의 안전성 확보, 직영 급식 실시 등을 통한 양질 의 영양 공급, 식사 습관 교육 등의 아동과 청소년의 영양과 교육이 실시되는 공간으로서도 유용하 다. 또한, 학교 급식은 우리 농산물의 경쟁력 제고와 우수 농산물의 소비 진작을 위한 농업 정책과 연계하여 활용하는 것이 가능하다. 학교 보건의 강화를 통해 전체 아동의 25~50% 수준에 이르는 아동 비만, 아토피, 천식 등 아동과 청소년의 건강에 대한 관리가 가능하다. 청소년 흡연예방사업, 학교 정신보건사업, 올바른 의료이용에 대한 교육 및 건강관리 교육 사업 등의 전면적인 실시, pass & fail 제도의 도입을 통한 국민기초 건강지식의 보급 등이 학교에서 가장 효율적이고 효과적 으로 시행될 수 있다. 2) 교육의 노동( 勞 動 ) 및 고용정책으로서 역할 노동( 勞 動 )정책 적인 측면에서의 교육의 역할도 중요하다. 다양하고 지속적인 사회교육 및 직 장인 재교육 정책으로 노동의 유연성을 보장할 수 있다. 해마다 노동쟁의로 소실되는 기회비용 생각한다면 노동자들에게 교육 시간 할당과 교육비용 지 원 등의 적극적인 재교육 기회를 제공하는 것이 기업체 입장에서는 더 비용효과적으로 유리하다는 것이 북유럽의 복지국가에서 70년 동안 증명되었다. 우리나라의 노동쟁의가 극렬화 하는 이유는 과소한 사회복지와 과도한 개인과 가족의 부담으로 직장에서 떨어지면 보육, 교육, 의료, 노후소득 보장 등 모든 것이 박탈되므로 고용안정과 임금상승 에 목숨을 걸게 되는 것이다. 따라서, 아래 그림 3에서 보듯이 각종 사회보장제도를 통해 노동시장 에서 탈락되더라도 개인의 삶이 파괴되지 않는 적절한 수준의 사회보장 제도가 있을 경우, 노동 유 연성이 개선될 것이며, 특히 기업 등 현장의 수요를 반영한 대학 교육, 적절한 재교육과 직업교육, 사회교육의 강화 등 적극적인 노동시장 정책에서 교육 정책이 차지하는 부분은 매우 중요한 역할 을 하고 있다. 각종 사회보장제도로 자신과 가족의 삶이 보장된다면 고용과 해고가 자유스러워지 고, 직장인들과 퇴직자들에 대한 적절한 재교육이 정부 차원에서 시행된다면 기업의 입장에서도 필 요로 하는 노동력을 확보할 수 있는 등 노동시장의 유연성이 근본적으로 강화될 것이다. 20

24 <그림 3> 보편적 복지와 역동적 복지정책과 경제 발전과의 상관관계 6) 국가재정 및 사회보장제도의 투명성과 효율성 조세의 형평성과 재분배 기능 강화 사회예산 증액 건강보험 산재보험 요양보험(향후) 소득의 보호 주택가격 안정 서민주택 공급 사교육비 절감 주택 교육 충실한 공교육 평생교육 직업재활 노동력의 질 향상 가계지출 절감 노동 참여율 향상 진료비 절감 보건의료 예방/치료 강화 유연하고 활동적인 노동 시장 가정경제 안정 구매력 향상 보육비 절감 아동보육 여성취업 장려 고용알선 고용보험 고용 확대/안정 노동수급 원활 성/연령/지역/비정규직 차별 철폐 소 비 확 대 가계 수입 증대 소득의 재분배 기초생보 국민연금 기타 공적연금 소득의 분배 부양비 절감 부양비 절감 노인 장애인 노인인력 활용 장애인 인력활용 각분야 일자리 창출 사회적 일자리 시장에서의 일자리 생 산 확 대 빈부격차 완화 사회갈등 해소 노사관계 선진화 경제의 성장과 발전 북위 50도를 넘는 추운지방에 자리 잡은 스웨덴과 핀란드, 노르웨이 등의 열악한 자연환경에도 불구하고 1인당 국민소득 5만 불의 경제력을 유지할 수 있는 이유 중의 하나가 이들 국가의 높은 교육 수준과 창의적인 인재 양성 시스템 때문이다. 휴대폰에서의 세계 1위인 노키아와 세계 최대 규모의 제약회사인 아스트라제네카(AZ), GM과 포드가 무너지고, 도요다가 흔들리는 세계적인 자동 차 시장의 격변 속에서도 트럭과 승용차에서 독보적인 위치를 차지하고 있는 사브(SAAB) 등 이름 만 들으면 누구나 알 수 있는 세계적인 대기업들의 본사가 이들 나라에 자리 잡고 있는 것은 적극 적인 복지정책 및 교육정책과 연계된 노동정책으로 지식기반의 고급 노동력을 충분히 확보할 수 있기 때문이다. 이들 나라에서는 유치원에서부터 시작되는 자유롭고 창의적인 교육을 시작으로, 명 품을 만드는 수준의 장인들을 길러내는 기술 중심의 옴니아 학교 를 통해 블루컬러 노동자에게 화 6) 이상구, 토목국가에서 인적 자원 개발 중심 국가로, 복지국가소사이어티 내부 자료, 2007 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_21

25 이트 컬러의 사무직 노동자 보다 더 높은 급여 수준을 보장 7) 해 주고 있다. 기업의 입장에서도 입 사 후에 직원들이 기업 현장에서 필요로 하는 기술 습득을 위한 교육비를 추가로 투입할 필요가 없을 정도의 산업적 요구에 따라 다양하게 제공되는 맞춤형 기술 교육을 국가에서 보장하고 있다. 직장을 다니다가 대학을 가고자 하는 경우에는 등록금 면제에 생활비까지 지원하여 대학 수준의 재교육으로 제 2의 인생을 살 수 있도록 언제나 보장하고 있다. 이러한 교육 시스템으로 이들 나라 는 인구는 적지만 고급 연구 인력들의 숫자는 적지 않게 되고, 상시적으로 신기술을 개발하고 획기 적인 신제품을 생산해 내는 질 높은 지식기반 노동자의 지속적인 육성이 가능해 진다. 근로 생애 단계별 평생학습체제의 구축 이행노동시장(Transitional Labor Market) 개념에 입각하여 노동시장 신규 진입자 - 재직 근로자 - 이직 예정자 - 실직자 등의 근로생애에 따라 단계별 학습체계 구축 신규 진입자를 위해서는 직장 탐색과 직업교육을 강화하기 위해 학교와 고용지원센터 연계를 통 해 일자리 탐색과 경력형성 지원 재직근로자를 위해 우수 훈련기관 고급과정을 선정하고 훈련실비 및 임금 지원. 전략경영, 인사 조직, 마켓팅, 리더십 등의 주요 능력 개발 분야나, 금융, 물류, e-비즈 등 첨단 서비스 산업 영 역에 대한 특별 교육과정 확대 이직 예정자나 전직 근로자를 위해 전직훈련 지원 확대, 고용조정대상자를 대상으로 하는 전직지 원서비스를 준 고령자(50세 이상)에 확대 우리나라에서도 진주에 있는 연암공업대학에서 배출된 인력들이 대학 재학 중에 이미 기업에서 필요로 하는 기술을 습득하고, 졸업과 동시에 모두 취직이 보장되도록 하여 세계 최고 수준의 LG 전자의 가전제품을 생산해 내도록 연계한 사례가 있다. 기업의 입장에서는 국가의 가장 중요한 기 업지원 정책이 교육을 통한 양질의 인적자원 공급 시스템인 것이다. 스웨덴은 일본을 거쳐 우리나 라에게 조선 산업 1위를 넘겨주기 전에, 경쟁력이 낮아진 조선 산업을 정리하면서 노사정 합의를 통해 고부가 가치의 IT 산업으로 전환하기로 합의하고, 국가가 비용을 투입하여 조선소의 철강, 용 접 근로자들을 IT 시대에 요구되는 전문기술자로 전면적인 재교육을 시행하였다. 교육은 수동적으 로 산업구조의 변화에 부응하는 유연한 노동시장을 가능하게 하는 수준을 넘어, 교육을 통해 세계 적인 변화에 부응하는 선도하는 산업 구조 변화 까지 능동적으로 가능해 진다. 3) 교육의 산업정책으로서의 역할 교육의 산업적인 측면에서의 유용성은 산업별 생산유발계수와 부가가치 유발 계수를 비교하는 것을 통해 알 수 있다. 7) 현재와 같은 공장제 대량생산 체계에서 블루칼러 노동자가 상대적으로 생산성이나 부가가치 창출을 더 많이 하는 화 이트 칼러 노동자에 비해 더 많은 급여를 지급하는 것은 기업의 경영의 측면에서는 합리적이지 않을 것이다. 그러나, (주)유한킴벌리의 사례에서 보듯이 현장에서의 혁신을 통한 생산력 증대와 특허 개발, 이태리의 명품 생산 기업에서 볼 수 있는 고도의 전문 숙련공을 필요로 하는 고급 기술을 중심으로 하는 고부가가치 산업의 육성, 디자인 분야 등 신규 부가가치 산업 부분의 발전, (일본 도쿄의 강소 기업 등)노벨상 수상자를 만들어 낼 정도의 세계적인 기술경쟁 력을 가진 중소기업의 육성, 그리고, 대기업과 연계한 전문 기술자들의 육성, 노동자들의 재교육을 통한 전문성 제고 등 산업구조의 변화와 고도화가 동반될 경우 시장을 통한 생산직 근로자의 처우개선이 가능해 질 것임 22

26 <표 2> 최종수요 별 생산유발계수 및 부가가치 유발계수 자료 : 성장과 분배를 위한 분야별 재원배분 방향(전승훈. 2006)을 재편집 산업별 생산유발계수는 각 산업별로 최종수요가 한 단위 증가할 경우 전 산업에 걸쳐 나타나는 직, 간접적인 생산유발효과를 측정하는 지수이다. 산업별로 소비지출의 각 항목별 정부부문과 민간 부문의 생산유발계수를 비교하면, 정부부문의 생산유발효과가 민간부문 보다 전반적으로 낮지만, 교 육, 위생, 사회복지 등의 공익성이 높은 부문에서는 정부부문의 생산유발 효과가 더 높게 나타난다. 어느 산업분야에서 최종수요가 한 단위 증가하면 생산유발효과가 나타나는데 그 중 일부는 부 가가치 형태로 국민경제에 환원되는 바, 이를 나타내는 지수가 부가가치 유발계수다. 예를 들어 A 산업의 생산유발계수가 1.5이고 부가가치 유발계수가 0.8이라면, A 산업의 최종수요가 1조원 증가 함으로 인해 1.5조원의 생산이 유발되고 이 중 8천억 원은 부가가치 형태로 국민경제로 환원됨을 의미하는 것이다. 산업별로 정부부문과 민간부분의 부가가치 유발계수를 비교해보면, 위생서비스를 제외하고는 대체로 정부부문의 부가가치 유발효과가 민간부문 보다 더 큰 것으로 나타난다. 정부부문 소비지출의 부가가치유발계수는 으로서 민간부문 보다 높으며, 이는 최종 소비지출 1조원 증가 시 부가가치 유발액수는 정부소비지출이 민간소비지출 보다 1,314억 원이 더 크다는 것이다. 정부소비지출의 생산유발계수는 민간소비지출 보다 낮지만 국민소득 증가와 밀접히 관련이 있는 부가가치 유발계수는 오히려 더 높다는 것으로 정부 지출이 민간부문의 투자를 구축하 여 성장에 부정적인 영향을 준다는 주장은 사실과 다르다는 것을 보여준다. 또한, 교육의 경우 어느 부문 보다 높은 부가를 유발하고, 특히 정부 부문에서의 지출이 생산 유발계수도 높으므로 정부 부 분에서의 교육에 대한 투자비중 증가가 필요하다는 것을 알 수 있다. 이상의 연구결과에서 보듯이 교육이나 사회복지 부분의 투자가 매우 효과적이며, 그 중에서도 정부 부문을 통한 투자가 중요하 다는 것을 확인할 수 있다. 즉, 공교육을 위축시키고 왜곡시키는 사교육의 부정적인 교육산업 이 아니라, 높은 취업과 고용을 창출하는 서비스 산업 분야로서의 교육이 주목되어야 한다는 것이다. 4대강 개발 등의 토목과 건설업이나 기존의 제조업 등과 비교할 수 없을 정도로 높은 취업 유 발 계수를 가지는 서비스 산업 분야로 보건의료와 교육을 손꼽을 수 있고, 도 소매업이나 음식 숙 박업 등의 단순 일용직 취업이 아니라 고급인력을 대상으로 하는 상당한 소득이 보장되는 안정적 인 직업을 갖는 것을 반영하는 고용유발계수도 교육 부분이 상당히 높은 것을 알 수 있다(한국은 행, 2008). 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_23

27 <표 3> 산업별 취업 유발 계수와 고용 유발계수 비교 (단위 : 10억 원 당 명) 자료 : 우리나라의 고용 구조와 노동 연관 효과, 한국은행 조사 통계 월보, 2008 우리나라의 교원 수급 정책의 문제는 매우 심각하여 매년 3만 명에 가까운 신입생이 교육대학 과 사범대학에 입학하나, 졸업 후 교원으로 임용되는 숫자는 매년 평균 3,000명 수준에 불과하다. 이러한 고급 교육 전문 인력의 과잉 배출은 사교육 시장을 활성화하고 사교육 부분의 고수익 구조 를 보장해 주는 부정적인 측면으로도 기능하고 있다. 지금까지, 모든 정권이 교육에 대한 투자 확 대를 이야기 하였으나, 아직까지 그 성과를 분명하게 보여주었던 적은 별로 없다. 실제로 저출산으 로 학생 숫자가 감소하여 기존 교원들조차 10년 내로 30% 수준으로 감축해야 하는 교육부의 입장 에서는 이미 배출되어 있는 미임용자 등 교원 적체 문제를 해결하는 것도 난망한 실정이다. 그러 나, 인적 자원 개발을 성장 동력으로 하는 적극적인 복지국가 전략을 추진한다면, 획기적인 교육 부분에 대한 투자 확대가 논리적으로, 또 정책적으로 가능해진다. 교육은 우선 1) 단기적으로 교육 부분 내에서의 높은 고용 창출 효과로 인해 심각한 살업 사태를 해결하는 유용한 수단으로서 기능 할 것이며, 2) 교육 투자의 장기적인 효과는 고급 노동력의 재생산으로 사회 경제적 요구에 부응하 는 것으로 나타 날 것이다. 교육 부분에 대한 획기적 투자 확대 40.4만 명인 교직원 숫자(초등 17.2만 명, 중등 10.9만 명, 고등학교 12.3만 명 등)을 현재의 2배수 수준으로 획기적인 증원 이미 배출된 우수한 교대, 사대 출신 8) 들이 다수 있으므로 우선 이들을 활용하여 교원 숫자를 확보 하며, 중장기적으로는 교대사대 출신자 뿐 아니라, 전공 과목과 교육 이수 여부 등 교육 과정의 필 요성에 따라 다양한 학과와 경력자들을 교사직으로 개방하는 방안이 필요할 것임 교사들의 근무 조건 조정, 근무 시간 및 다양한 고용 형태 등 별도의 근무 방식의 도입 8) 현재도 교대와 사법대는 대학 입시에서 가장 높은 점수를 기록하는 과들이고, 교육 과정이 우수하므로 이들을 우선 활용하도록 하는 것이 필요하며, 심지어는 사교육 시장에 나가있는 이들 출신자들이 공교육으로 역 유입이 되도록 유 도하는 정책을 시행하여 사교육에 비하여 상대적으로 질적 우위를 확보하는 정책이 필요함 24

28 인구 감소에 따른 자연스러운 학급당 학생 수 감소를 기다리지 말고, 교육 여건 개선을 위해 학 급당 교사를 지금의 2배수로 배치하는 것이 가능하다. 기존의 40만 명 외에 추가로 40만 명의 교원 에게 일자리를 줄 수 있다는 것이다. 핀란드와 스웨덴 등 이미 이렇게 하는 교육 선진국들이 있다. 학생들에게 능력에 따라 우월반 교육을 따로 시키고, 나머지 교육 으로 학습 진도를 맞추는 것이 아니라 한 교실에 2명의 교사가 투입되어 개별 학생들에 대한 맞춤형 교육을 하여 자연스럽게 수 월성 교육, 창의적 교육을 할 수 있다(프레시안, 북유럽교육탐방, 2009). 공교육을 제대로 강화한다 면 학부모들이 대학 등록금 수준의 학비를 내지 않더라도 경기초등학교 등 일부 사립초등학교들과 같이 학교 내에서 특기 적성 교육 등 예체능 교육을 6,000여개의 모든 초등학교에서 실시할 수 있 다. 국제중학교와 특목고와 같은 교육을 일부 선택된 사람이 아니라 우리나라의 모든 학생들에게 제공하는 것도 가능하다. 네덜란드에서는 사교육을 하지 않고도 인문계 고등학교를 졸업한 학생은 대부분 네덜란드어를 포함하여 영어, 불어, 독어 등 4개 국어를 자유롭게 구사하도록 교육하고 있 다. 획기적인 공교육에 대한 선행 투자를 통해 다양한 사교육의 수요를 공교육 내에서 해결하고, 국, 영, 수 등 입시를 위한 사교육과 선행학습, 시험에 대비한 문제풀이 교육을 하는 학원 교육을 구매할 필요를 근본적으로 없애는 방법이다. 또한, 획기적인 교육재정 확대 및 교원 확보 정책은 우수한 교직 전공자들이 신분이 불안전한 학원 교사가 아닌 상대적으로 선호하는 정식 교원이 되 도록 하면서 불필요한 사교육을 공교육으로 흡수하는 정책 수단이 되기도 한다. 4) 교육의 경제정책으로서의 역할 교육이 가지는 經 濟 政 策 으로서의 측면은 복지국가의 성장 전략의 핵심을 이루고 있다. 지금까지 교육의 사회경제적인 기능은 경제의 토대위에 상부 구조의 일부를 이루는 보조(sub-system)적인 역 할에서 그 기능이 극적으로 변화되고 있다. 지식기반 사회에서는 생산력을 구성하는 토대 (main-system)로 교육의 역할이 변화하고 있다. 최근의 설립투자 부진의 원인에 대해 분석한 한국은행의 자료에 따르면 아래의 그림에서와 같 이 경제발전 초기단계 즉 k 0 에서 k 1 으로 가는 시기(그림 3)에는 물적 자본의 투입만으로도 경제 성 장을 견인할 수 있다. 그림 4. 경제발전 초기단계 자본의 한계 생산성 그림 5 초기단계 이후 자본의 한계 생산성 주) (감가상각률+인구증가율) k"로 산출 * 출처 : 최근의 설립투자 부진원인과 정책과제 한국은행 금융경제연구원 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_25

29 그러나, 물적 자본 투입 위주의 성장이 지속되면 노동 및 기술에 비해 자본축적이 높아지면서 자본의 한계생산성이 낮아지고 그 결과 설비투자 수요 및 설비투자의 성장유발효과도 낮아진다. 즉, k 1 에 도달한 이후에는 생산함수 자체가 상방으로 이동하도록 적극적인 교육을 통해 기술과 인 력의 수준과 질이 개선되어야만 생산함수가 이동하면 k 1 에서 k 2 로 자본축적이 유발되어(그림 4) 계 속 성장할 수 있다는 것이다(윤종훈, 2007). 실제로, 미국의 경우 1970 ~ 2000년 중 일인당 물적 자본 축적이 1.3배, 기술 및 인적자본 축적 이 각각 1.4배 및 1.2배로 균형을 유지하면서 경제성장이 지속적으로 진행되었다. 우리나라의 경우 1970 ~ 2000년 중 일인당 물적 자본 축적이 12.5배였던 반면 기술 및 인적자본 축적은 각각 1.7배 및 1.4배에 그쳐 요소투입형 경제성장 모델에서 벗어나지 못하였다. <그림 6> 자본의 한계생산성 및 GDP 중 설비투자 비중 추이 - 미국 자료 : Ha and Howitt(2004)의 기초자료를 이용하여 계산 출처 : 최근의 설립투자 부진원인과 정책과제 한국은행 금융경제연구원 <그림 7> 자본의 한계생산성 추이 - 우리나라 * 자료 : 최근의 설립투자 부진원인과 정책과제(한국은행 금융경제연구원)을 윤종훈(2007)에서 재인용 26

30 우리나라는 적절한 산업 구조조정을 동반하지 않은 채 양적 투자 확대를 지속하여 과잉 중복투 자를 나았고, 이것이 1997년의 외환위기를 초래한 구조적인 원인의 하나로 분석되고 있다(한국은행 금융경제연구소, 2007). IMF를 극복하고 경제가 회복되고 미국 발 금융위기를 초래한 현재 까지도 이러한 문제는 해결되지 않으면서 대기업들은 투자를 꺼리면서 현금성 자산으로 보유하고 있는 등 30대 기업의 평균 사내유보율 9) 이 1,000%를 넘어 265조원(동아일보, 2008)을 넘고 있다. <표 4> 지식경제의 유형 비교 주1) 지식투자는 연구개발투자, 소프트웨어 투자, 고등교육투자로 이루어짐. 주2) 숙련안전지수는 지식과 역량을 획득하고 높이기 위한 교육 및 훈련의 기회가 보장되는 정도를 나타내 주는 것으로 서 노동자들에 대한 교육훈련 관련 지표들을 종합하여 ILO가 작성한 것임 주3) 5분위 배율은 하위 20% 소득에 대한 상위 20% 소득의 비율임. 자료 : OECD Fact book 2006, OECD Employment Outlook 2006, UNDP Human Development Report 2005, ILO Economic Security for a Better World (2004), 통계청 도시가계조사 * 출처 : 지식경제패러다임과 성장정책 시민사회경제연구소, 유종일 등에서 재인용 이미 OECD 국가인 한국이 추구하고자 하는 성장발전 방안인 지식기반 경제는 구체적으로 지 적재산권 중심 지식경제체제(IRP)와 인적자원개발 중심 지식경제체제(HRD)로 구분할 수 있다. 인 적자원 개발중심의 축적체제는 높은 수준의 일반 교육 수준, 집약적인 직업과 기술 교육, 산학연간 의 긴밀한 협력, 높은 교육투자와 같은 사회적 투자와 지식의 광범한 사회화를 통해 지속적인 혁신 을 이루는 체제이다(유종일, 2007). OECD 국가 중 지식투자 비율이 가장 높은 상위 4개국을 2가지의 유형별로 분류하면, 지적재산 권 중심 지식경제체제(IRP)의 대표적인 국가는 미국과 한국이며, 인적자원개발 중심 지식경제체제 (HRD)의 대표적인 국가는 스웨덴과 핀란드 등 북유럽의 국가이다. 이들 국가들 간의 교육비 등의 지식투자 비율은 비슷하지만 인적자원개발과 관련이 깊은 공공 사회지출과 공공직업훈련지출에서는 큰 차이를 보이고 있다. 그 결과 노동자들이 교육훈련을 받을 기회의 보장 정도를 나타내는 숙련안전지수에서도 큰 격차를 나타내고 있다. 지식의 사회화를 추구한 결과 HRD 체제의 공공 연구개발 지출 비율이 더 높고, 그 결과 피고 9) 유보율은 잉여금을 자본금으로 나눈 것으로, 기업이 벌어들인 이익 가운데 회사에 얼마나 쌓아두고 있는지를 나타내 는 지표 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_27

31 용자 중 연구자 및 고급 기술자의 비율도 더 높은 결과를 보이고 있는 등 성장의 지속가능성 측면 에서도 HRD 체제가 더 우위에 있음을 보여 준다. 또한, 지니계수와 5분위 배율에서도 HRD 체제 의 소득분배가 더 평등한 것으로 나타나고 있다. 우리나라의 교육 예산의 불균형 10) : 평생 교육 부분의 과소 - 평생학습정책을 철저하게 선별적 복지 차원에서 최소한으로 제한된 양태만을 견지하고, 그 외의 학습부문에 대하여는 시장의 기능에 맡겨두고 있음. - 아래의 표에서 보는 바와 같이, 우리나라의 평생교육 관련 예산은 교육부 예산의 0.8%에 불 과하여 일본에 비해 1/7에도 미치지 못하는 수준임. 자료 : 국가별 교육예산 대비 평생교육 예산(2003) 국가 교육부예산 평생교육 관련 예산 비율 내용 한국 26조3천8백40억원 110억 5천 8백만원 0.025% 6,139억 8천5백만원 2,096억 8천8백만원 34.2% 교육부 평생교육 예산 노동부 직업능력개발 예산 (계) 26조 9천9백8십억원 2천2백7억원 0.8% 일본 6조 5,798억엔 4,023억엔 6.1% 평생학습, 스포츠, 문화관련 예산 미국 56억 2천만 달러 5억 9천 110만달러 10.5% 성인교육 및 문해지원 13억 1천 450만 달러 23.4% 직업교육 영국 23,146백만 파운드 6,565백만 파운드 29% 평생교육예산 호주 13,221,254,000 $ (약 10조 1,800억원) 6,202,638,000 $ (약 4조7천7백7십억원) 46.9% 평생, 직업교육 뉴질랜드 7, 백만 NZD 1, 백만 NZD 24.9% 성인교육 및 직업교육 프랑스 5,302.38억 유로 청소년 및 성인, 직업교육 * 출처 : 학습국가로의 제2도약을 위한 평생교육 발전전략 탐색 연구 한국교육개발원 우리나라의 지식 투자도 인적자원개발과 관련된 공공사회지출과 공공직업훈련지출의 과소 등 불균형이 심각하며, 이로 인해 인적 자원 수요와 공급의 불일치 및 기업들의 인적 자원 개발에 대 한 과도한 부담으로 인한 국제경쟁력 저하로 나타나고 있으며, 해외 투자 유치에도 불이익을 주고 있는 것으로 보고되고 있다. 10) 이상구, 윤종훈 등 대한민국 재창조전략보고서,

32 이상의 자료들을 요약하면, 경제 발전을 위해서는 고부가가치 지식산업 서비스를 제공할 수 있 도록 교육에 대한 투자를 강화하여 새로운 지식기반사회의 생산력의 변화에 부응하여야 한다는 것 이다. 국토가 좁고, 지하자원이 부족한 우리나라가 지금까지 단기간 내에 세계에서 유래를 찾아보 기 어려운 수준의 경제성장을 할 수 있었던 것은 자신은 못 먹어도 자녀들은 배워야 한다 는 민간 부분에서의 자발적인 교육에 대한 헌신적인 투자 때문이었고(강준만, 2009), 앞으로의 경제성장은 국가의 공교육에 대한 적극적인 투자가 우리의 미래를 담보할 것이다. 우리나라의 민간 기업의 연구비 투자는 연간 12조원이 넘는다(LG 경제연구원, 2010). 2008년 기 준으로 삼성전자, 한 기업에서만 연간 6.9조 원이 넘는 엄청난 연구비를 투자했다. 여기에 정부는 연간 13조원에 이르는 R&D를 투자하고 있다. OECD 국가들과 비교하여도 연간 25조원 수준의 민 간과 국가부문의 연구개발비 투자 비중은 경제 규모와 국가 예산의 크기에 비하여 그리 낮은 수 준은 아니다(교육과학 기술부, 2009). 그러나, 연구개발의 투자 효과가 아직 충분히 나타나지 않는 이유 중의 하나를 우리나라 대학의 연구 개발 체계의 비효율성과 과학기술 인력을 포함한 고급 인 적 자원 양성의 근본이 되는 교육 시스템의 미비가 지적되고 있다(대통령 직속 정책기회위원회, 2005). 국가가 가진 자산을 효용을 극대화하고, 기술 개발에 근거한 성장을 지속하기 위해서는 기존 의 비효율적인 대학의 역할과 기능을 합목적적으로 재배치하고, 특화하는 것이 필요하다 11). 4. 복지국가 교육 정책의 추진 전략 1) 기존 교육정책의 한계를 뛰어넘는 교육 정책 교육의 문제는 앞에서 살펴본 대로, 노동과 고용, 산업과 경제 정책 등 문제의 원인에서 부터 문제의 결과까지 우리 사회의 모든 중요 부분과 연계되는 매우 다양하고 복합적인 사안이다. 그럼 에도 불구하고, 지금까지 우리나라 교육 정책의 대상과 범위가 너무 협소하였던 것이 문제 해결을 가로막는 중요한 한계가 되었다. 교육 문제에 대한 근본적인 해결을 위해서는 지금까지의 전통적인 교육 부문을 뛰어넘는 체계적인 분석이나 종합적인 접근이 없었다는 것을 인정하고 반성하는 것 에서 부터 출발해야 한다. 기존의 교육부의 영역으로 인식되고 표현되는 교육 정책의 대상과 범 위는 교육의 기능과 역할에 대한 협소한 인식에서 기인한다고 볼 수 있다. 이름이 교육부에서 교육 과학기술부, 교육인적자원개발부 등으로 다양하게 바뀌었으나, 우리나라 교육 관련 부처의 정책은 크게 달라지지 않았다. 대학 입시라는 한 번의 시험으로 평생의 운명이 좌우되는 우리나라의 사회 체계와 취업 구조는 학벌사회에서 기인 12) 한 것이며, 이로 인해 입시에 대한 과도한 투자와 집착으로 나타나, 전반적인 교육 체계가 왜곡되는 근본 원인이 되고 있다. 11) 이에 대한 자세한 설명은 복지국가 혁명(복지국가 소사이어티, 2007)을 참조하기 바람 12) 학벌 사회 자체를 한 두 가지의 정책의 개선하거나 교육 정책 만으로 바꾸는 것은 쉽지 않을 것이지만, 교육 정책이 그 단초를 제공할 수 있을 것이다. 물론, 보편적 복지를 통해 정규직과 비정규직의 복지 부분에서의 차별을 없애고, 사회적 임금 정책을 통해 중소기업과 대기업 간의 차이를 없애는 정책 등이 우선적으로 도입되어야 하지만, 교육정 책도 출발선에서 부터 공정한 기회를 부여하는 방식을 통해 학벌 사회를 근본적으로 고치는 중요한 역할을 할 수 있을 것이다. 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_29

33 학벌에 따른 취업 격차 13) - 서울 소재 학교 졸업생들의 정류직 취업률 43.9%, 대전 32.8%, 충남 36.6% 등 30% 수준 - 대기업 취업자 중 수도권 대학 졸업자 32.0%, 지방대착 출신자 13.8% - 상위 10개대학 졸업자는 국회의원의 66.9%, 법학전문대학원 합격자의 81.3%, 500대 기업 CEO의 77.0%에 달함 학벌에 따른 임금 격차 - 비정규직의 임금은 정규직의 46% 수준에 불과 - 대기업 신입사원 평균연봉 3,138만원, 중소기업 신입사원 2,010만원 - 저임금 노동자(중위임금의 2/3 미만) 중 비정규직은 46.7%, 최저 임금 이하자가 210만 명 개인의 입장에서 본다면 한 번의 대학 입학으로 앞으로 50~60년이 넘게 남아있는 인생의 수입 과 사회적 지위가 좌우되는 체계 때문에 국민들의 관심사가 대학입시에 집중되어 있고, 당연히 공 무원과 정치인들은 대학 입시가 교육 정책에서 가장 중요하였다. 일반 국민들도 문제의 핵심이 대학 입시라고 생각하고 입시 문제의 해결이 전부인 것으로 인식 하고 있었다. 문제가 대학 입시로 한정되고 집중되면서 당연히, 교육에 대한 개선책임을 교육계에 만 맡겨둔 점도 오늘의 문제를 고착화 시키는데 기여하였다. 이러한 상황에서 교육 정책의 내용과 목적도 1) 소품종 대량생산 중심의 산업사회의 요구에 맞는 노동자 양성을 위한 대중 교육, 2) 일 방적이며 주입식 방법을 통한 교육으로 동일한 능력의 재생산하는 획일적인 교육, 3) 만들어진 지 식의 전수 및 재생산 체계로서의 교육 일 수밖에 없었던 것이다. 이러한 교육 철학의 극단적인 상 징이 교실과 책걸상의 배치로 나타난다. 우리나라에서는 학교의 교실이 복도를 따라 줄지어 배치되 어 있고, 줄을 가지런히 맞춘 책걸상과 모두 교단을 바라보면서 한 방향으로 배열된 학생들의 자리 가 아직도 당연한 것으로 생각되고 있다. 폐교 직전의 소규모 학교나, 일부 초등학교의 저학년에서 둥글게 서로가 마주보는 형태의 책걸상 배치가 시도되고 있다. 그 외에는 교사 승진을 위한 가점을 얻기 위한 시범수업이나 참관 학습 등에서 가끔 대화형 수업이 시도되기는 하지만 일 년에 한두번 겪을 수 있는 이벤트로 그칠 뿐이다. 일제시대 부터 내려온 이러한 전근대적인 교실배치 및 일방적 인 주입식 교육 풍토는 대부분의 OECD 국가에서는 특수목적으로 설립된 군사학교를 제외하고는 더 이상 찾기 어려운 형태이다(홍세화, 2010). 우리나라 교육이 가지는 또 하나의 특성은, 그 자체가 이윤과 고용을 창출하는 교육산업( 敎 育 産 業 ) 으로서의 기능이 너무 강조되어 공공재로서의 기능이 축소, 왜곡 된다는 점이다. 연간 40조원 이 넘는 거대한 사교육 시장 등 사적 영역의 과도한 비대 14) 는 OECD 국가의 어디에서도 볼 수 없 는 특이한 현상이다. 수시로 변하는 대학입시제도로 인해 전 국민 무한경쟁 구도를 형성하였고, 이 구조를 활용한 사교육 시장의 과다 증식은 예체능 학원부터, 국영수를 중심으로 하는 입시 학원, 그리고, 공공성이 낮은 영리형 사립대학 등 다양한 민간 부분의 과잉 증식을 가져왔다. 교육의 공 13) 김영진(교과위 국정감사 정책 보고서, )에서 재인용 14) 30

34 급에서 민간 부분의 과도하게 높은 점유율과 민간 부분에 대한 적절한 통제 기전의 상실로 교육의 공공성 훼손과 더불어 교육의 산업적인 측면의 과다를 초래하였다. 총, 중등 교육 뿐 아니라, 고등 교육의 지나친 사유화도 우려할 수준이다. 고등교육의 사적 영역의 비대는 우리나라 교육의 구조적 인 모순의 원인을 이루는 중요한 요소의 하나이며, 여기에는 개발독재 시기부터 시작된 역사적인 배경이 있다. 60년대와 70년대의 정부 정책과 투자의 방향이 수출 중심의 경제개발 우선 정책과 이 를 뒷받침하는 도로, 항만 등의 SOC 투자에 치중하여 사회 부분에 대한 투자를 등한시 한 것은 교 육도 보건의료 및 보육 등 사회서비스의 다른 부분과 유사하다. 그 동안 교육에 대한 투자 미비는 지나치게 높은 민간 부문의 비중을 만들어 내었고, 교육 관련 민간 자본의 이해관계와 수익 구조에 대한 규제와 적절한 개입 없이 방치하면서 이 구조는 고착되었다. 이제는 교육에서 공공 부분을 높 이려는 노력조차 이루어 지지 않고 있다. 우리나라는 공공 보육 시설과 민간 보육 시설의 비중이나, 공공의료 기관과 민간의료기관의 비 중이 모두 신기하게도 90 : 10 정도를 이루고 있다. 이러한 상황은 교육 부분도 마찬가지이다. 의무 교육으로 시행되고 있는 초등학교와 중학교를 제외하면 대학 교육은 국공립대학 대비 사립대학의 비율이 이와 유사한 비율을 형성하고 있다. 따라서, 사교육 부문의 과잉 비대에 대한 해결 방안 및 관리 기술도 의료 부문 및 보육 부문과 유사할 수 있다. 교육의 공공성을 높이는 방법은 프랑스 등 과 같이 고등교육기관을 국유화하는 극단적인 방법이 아니더라도 현실적으로 가능한 방법들이 얼 마든지 있다. 의료 부문에서 국민건강보험제도의 수가체계와 의료기관들에 대한 평가 제도를 통해 높은 효율성과 공익성을 달성하고 있듯이, 교육 부분도 재정 관리 및 평가 체계를 통해 교육의 공 공성을 높이는 것이 가능하다. 예를 들어 취업 후 학자금 상환제도나 등록금 후불제 등으로 국가가 교육부분의 재원 조달기전에 관여하면서, 대학에 대한 질 관리와 평가 인증을 요구할 수 있다. 등록금 후불제는 학자금을 빌리 는 개인이 학자금 융자에 대한 기본적인 책임을 지기는 하지만, 국가가 원금 상환과 상당한 수준의 이자를 지불하는 방법으로 책임을 공유면서, 학자금 융자제도의 대상이 되는 대학들에 개입할 수 있는 여지를 만들 수 있다. 실험 실습 시설 및 교수 수준과 숫자 등의 적정 기준을 제시하고 이를 충족시키지 못하는 학교에 대해서는 등록금 후불제 시행 대상에서 제외하는 방법 15) 으로 대학에 대 15) 현 정부는 부실 대학 퇴출 등 대학의 구조조정 차원에서 학자금 융자대상에서 제외하는 방법을 활용하고 있으나, 이 는 학생 등록금에 과도하게 의존하고 있는 재정 구조 외에도 부동산 가격 상승 및 인근 상권 개발 등의 지방 사립 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_31

35 한 적극적인 개입을 할 수 있다. 설립 이후에는 한 번도 재단전입금을 출연하지 않으면서, 학생들이 내는 등록금으로 건물을 짓 고, 각종 이권사업을 벌이는 대학이 해마다 자율적(?)으로 등록금을 인상하는 것을 방치하는 것은 국가의 역할을 방기하는 것이다. 그러나, 등록금 자율화를 이미 시행한 상태에서, 사학들에게 강제 할 수 있는 정책 수단이 없는 상태에서 등록금 상한제를 힘들게 시행하기 보다는, 공인회계 감사 제도를 통한 학교 회계의 투명성 보장 여부를 등록금 후불제 시행 대상 학교에 포함시키는 방법으 로 사학들의 재단비리를 막을 수 있다. 이미 학교발전기금을 매년 수천 억 원씩 조성하고, 누적 기 금이 조 단위를 넘어서는 수준으로 적립하고 있으면서도, 해마다 결산에서 적자를 만들어 등록금 인상의 근거를 만드는 사학들의 수익사업에 국민의 세금으로 기여하는 것은 윤리적으로도 정당하 지 않을 것이다. 사학분쟁조정위원회의 위원을 잘 인선하는 것도 중요하지만, 투명한 회계 감사제 도 등의 적극적인 관리 시스템을 구축하여 사학에서 분쟁 발생의 원인을 원천 봉쇄 할 수 있다(복 지국가소사이어티, 2010). 기존의 과도한 사립대학의 비율과 이들 사립대학의 부실화는 대학교육에 대한 공공과 민간 부 분 투자의 낮은 효율성으로 인한 국가 자원의 낭비를 초래하고 있으므로, 적극적인 국유화 및 공공 화에 대한 정책적인 준비가 필요하다. 예를 들어, 현 정부에서도 다음과 같은 정책들을 통해 단계적으로 사립대학들의 공공성을 강화 하는 것이 가능할 것이다. 1 사립대학교에 대한 국가 지원을 강화하되, 국가가 지원하는 재정에 해당하는 만큼의 지분을 확보하는 방안이 있을 수 있다. 즉, 지금과 같이 기준만 맞으면 단순 지원을 하는 것이 아니라, 조 건부 지원을 하면서 시설 및 장비, 연구비와 사업비, 인건비 등에 대한 지원을 근거로 공익 이사의 파견이나 재단 이사회에서의 일정 정도의 의결권 행사 등으로 공공성을 확보하는 것이 가능할 것 이다. 이것이 싫은 대학은 국고지원을 받지 않으면 될 것이고, 타 대학과 경쟁하기 위해서는 등록 금을 올리거나 재단의 투자를 강화하여야 하는데, 등록금에 대한 국가 통제를 하는 방안으로 상대 적으로 소외되는 것을 방지하기 위해서는 국가의 통제를 수용하면서 지원을 받게 될 것이다. 2 평가를 통한 질 관리가 가능할 것이며, 이 과정에서 따라오지 못하는 대학들에 대한 퇴출이 필요하다. 교육 서비스의 전문성 및 정보의 제약으로 인해 학생이나 학부모가 서비스의 질을 평가 하기 어려운 한계가 있다. 또한, 현재 대부분의 대학 소개는 광고 등을 통해 광고주의 의사에 다라 정보가 제공되는 한계가 있어 공정한 선택을 하는 것이 쉽지 않다. 따라서 국가가 전문기관을 통해 매년 교육서비스의 질을 평가하고, 이를 통해 소비자 선택권을 보장하여야 한다. 보건복지부 등에 서 의료기관 평가를 하듯이, 대학들에 대한 평가를 강화하여 학생과 학부모들이 최소한의 교육의 대학의 재정 및 수입 구조의 특성을 충분히 반영하지 못하여 대학의 자체 폐쇄 및 퇴출 효과는 미약할 것으로 예상 됨. 오히려 현실에서는 대학에 대한 압박 효과보다는 학생들을 불모로 하고 있는 형태로 작용하고 있음. 미국, 독일 등의 경우 부실대학 구조조정 과정에서 학교의 잘못이 학생들에게 전가되지 않도록 대상 대학 소속 학생들에게 인 근 국공립대학에 편입할 수 있는 특전을 부여하는 방법으로 학생들의 피해를 최소화하고, 대학의 퇴출을 촉진 시키 는 정책을 시행한 사례가 있음 32

36 수준이 보장되는 양질의 대학교육을 받도록 하여야 한다. 또한, 평가 결과를 공개하여 학교의 교육 여건이나 교육 수준 뿐 아니라, 학교의 여러 가지 특성과 장점들까지 공개하도록 하여 학부모와 학 생들이 선택을 보장한다. 일정 수준의 교육 여건과 교육의 질을 유지하지 못하는 대학들에게 1차 경고, 2차 입학정원 감 소, 3차 해당 단과대학과 학과의 폐쇄 등을 지시하는 등 대학 교육의 질 관리가 필요하다. 3 부실 대학이나 공공성을 강화하고 학교를 발전시키고자 하는 사립대학을 국가나 지방자치 단체가 인수하는 방안도 가능할 것이다. 대부분의 대학은 법인으로 되어 있으므로 원칙적으로 국가 가 관리할 수 있는 법적 근거가 있다. 따라서, 대학 평가나 비리 문제 등이 발생할 경우 단순히 관 선 이사 파견 정도가 아니라 이를 통해 실질적인 재단의 경영관리권의 회수 및 심각한 문제가 발 생한 대학의 경우 학교 폐쇄를 하도록 하여 방만한 경영 및 각종 비리 문제에 대츷하며, 이과정에 서 학생과 학부모의 불이익이 없도록 보장하여야 한다. 특히, 학교 재단의 경우 재단의 재산은 교 육 외의 용도로 사용할 수 없는 공익법인에 대한 규정에 따라 국가에 매각이나 기부체납, 헌납을 하도록 유도하면서 적절한 보상을 해주는 방안이 가능할 수 있다. 실제로 노동당이 집권한 영국이 나 프랑스에서 이러한 과정을 시행해 본 역사적 경험이 있다. 4 대학에 대한 지원을 현금 지원에서 현물 지원을 전환하는 방안을 통해 기존 사립대학들에 대한 공공화가 가능하다. 예를 들어 사립대학에 대한 운영비 지원을 시간 강사를 국가가 직접 파견해주는 방식으로 개선 하는 것이 가능하다. 현재와 같은 강의전담 교수 라는 불분명한 신분이 아니라, 한국학술연구재단 등에서 공정한 기준에 따라 대학 강사를 선발하여, 이들을 필요로 하는 대학에 파견해 주는 지원 정책이 가능할 것이다. 이 과정에서 대학의 시간강사들이 가지는 신분상의 불안도 없애고, 안정적인 교육과 연구가 가 능해 지면, 파견된 사학들에 대한 간접적인 감시의 역할도 가능할 것이다. 또한 대학들도 시대적 요구에 따른 학문을 반영한 강좌 및 학과 개설이 가능해지며, 교수의 능력에 대한 검증이나 인건비 에 대한 부담 없이 새로운 교수를 검증해 보고, 이중에서 필요한 분들을 채용하는 인재 pool로서 활용하는 것이 가능하다. 특히, 우리나라와 같이 전체 국가재정 중의 상당한 부분을 연구개발(R&D) 에 투자하는 나라들은 양성된 인력을 지속적으로 활용하는 것이 중요하므로, 이들의 신분을 보장하 면서 준 국가 공무원으로서 지속적으로 연간 14조원에 이르는 국가연구비를 지원할 수 있으므로 우수한 연구 인력의 확보와 유지가 가능해 진다. 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_33

37 국가연구교수제도 16) 2007년도 국내 대학의 교원 일인당 학생수는 31.2명이다. 이는 2004년 경제협력개발기구(OECD) 회원국 평균 15.5명에 비해 2배 이상으로 회원국 중 가장 열악한 수준이다. 그런데도 대학에서 교육이 문제없이 돌아가고 있는 듯이 보이는 것은 그 공백을 6만 명 정도의 시간강사들이 메우 고 있기 때문이다. 2008년도 총 강의시간 중에서 전임교원이 54.9%, 시간강사가 36.1%, 겸임/ 초빙교원이 8.8%를 차지하고 있다. 시간강사의 학력은 석사 이하가 44.5%, 박사수료 13.8%, 박사 학위자가 41.7%를 차지하고 있다 교육기본통계조사 에 따르면 4년제 일반 대학과 산업대학, 전문대학을 포함한 고등교 육기관의 전임교원은 73,072명으로 지난해보다 2,115명 늘어났다. 이에 비해 시간강사가 대부 분을 차지하는 비전임교원은 138,365명으로 지난해보다 4,285명이나 증가했다. 2007년도와 2008년도 시간강사의 계약기간은 6개월 이내가 88.3%이다. 이러한 이유로 2006년 도 국립과 사립대학에서 시간강사의 국민연금과 건강보험은 가입은 거의 0%에 가깝고, 고용보 험과 산재보험은 50%정도 된다. 2008년 4인 가구의 년 최저생계비는 15,190,176원이고, 시간강사 1년 연봉은 9,990,000원(3과 목 9학점 기준)이다. 국립과 사립을 평균한 전임강사 연봉은 41,238,000원이고, 시간강사 평균 연봉(평균 4.2시간 30주 37,000원)은 4,875,000원이고, 시간강사 연봉 추정액(주당 9시간 근 무 30주 평균단가)은 9,990,000원이다. 전임강사가 시간강사에 비해 약 4.12배 많다. 제도의 개요 박사학위 또는 이에 준하는 자격을 가지고 소정의 연구, 교육 및 봉사 업적을 달성한 사람들 중에서 순차적으로 30,000명 정도를 대학교원 국가풀에 등록시켜 연봉 2,400만원 정도의 최 저생계비를 보장한다. 첫해에 1만명을 뽑고 다음 해와 그 다음 해에 1만명을 뽑아서 3년에 걸 쳐서 국가풀을 완성한다. 3차년도 이후에는 매년 적절한 비율로(예를 들면 5%) 연구교수를 늘 려간다. 이러한 심사 등록 관리 업무를 담당할 기구는 교육과학기술부의 독립된 청( 廳 )으로 만든다. 기 구의 이름은 예컨대 국가고등교원관리청 또는 학술청 정도가 될 것이다. 예체능 등의 일부 분야 경우 박사학위가 별로 의미가 없는 경우도 있을 수 있으므로, 대학교 원국가풀에의 등록 자격을 별도로 설정하는 일이 필요하다. 대학교원국가풀에 등록된 사람은 주기적(예컨대 2년)으로 재임용 심사를 거쳐서 일정한 조건 (연구 업적과 봉사업적)을 충족하면 원칙적으로 자동적으로 재등록된다. 대학교원국가풀에 등록된 교수는 국가 교원의 범주에 속하며, 국가연구교수(혹은 국가고등교 원, 국가대학교원)로 부른다. 국가연구교수는 다음과 같은 강의 및 연구 과제 수행 의무를 가진다. 1 자기가 선택하거나 청에서 지정하는 교육기관에서 학기당 6학점, 혹은 2년에 24학점 강의한 다. 2 1년 동안 청에서 지정하는 1개의 연구 과제, 혹은 2년에 2개의 연구 과제를 수행한다. 3 2년 동안 강의만 36학점 하거나 연구 과제만 4개를 수행할 수도 있다. 34

38 국가연구교수는 2년 동안 학진 등재지 이상의 전문 학술지에 2편 이상의 논문을 쓰거나 단독 저서 1권 이상을 출판하여야 한다. 단독 저서는 평가한다. 연구 과제 수행 결과를 논문으로 발표하는 것도 포함된다. 30,000명 정도의 대학교원국가풀이 형성되고 나면, 대학에서는 전임교원 아니면 국가연구교수 만 강의를 할 수 있도록 한다. 따라서 현재의 시간강사 제도는 철폐된다. 국가연구교수는 대학에 시간강사로 강의할 때에는 학기당 6학점까지 무급으로 하며, 그 이상 은 유급으로 한다. 이 때 국가연구교수는 대학의 법정교원확보율에 계산되지 않는다. 대학에서 국가연구교수를 전임교원으로 채용할 경우에는, 국가연구교수에 대하여 국가가 지원 하던 금액을 그대로 대학에 보조해 준다. 국가는 각 대학에 대해 법정교원충원율의 확보를 채근하는 압력을 강화한다. 사립대학 재단의 소유와 관리권을 유지하면서, 대학의 공공성을 높이고, 대학에 대한 직접적인 질 관리를 강화하는 또 하나의 방법은 5 기존의 일반 대학들의 일정 숫자를 교육 중심대학 으로 의 전환하는 것이다. 이미 상당한 자본을 투입하고 있는 사학재단과 재벌들에게 자신의 재산상의 손실이나, 실제 손 실이 아니더라도 기대 수익 보다 낮은 수익을 억지로 강요하는 것은 전면적인 혁명이 아닌 이상 실행되는데 한계가 있다. 또한, 이미 설립되어 있는 대학을 굳이 폐쇄하도록 방치하는 것도 국가 전체적인 입장에서는 바람직하지 않다. 특히, 세계적으로 지금까지의 요소 투입형 경제에서 기술 기반형 경제로 전환되는 시점에서는 대학을 통한 기술 교육을 강화하는 것이 필요하다. 또 우리나 라의 산업구조가 고도화됨에 따라 가능하면 다수의 인적자원이 높은 기술수준을 보유하도록 하는 것은 국가경쟁력이라는 차원에서도 매우 중요하다. 따라서, 기존에 설립되어 있는 대학들을 활용한 전국민 평생교육 시스템을 구축하는 방안이 국가적으로는 바람직하다. 사학들의 재산권과 소유권을 유지하도록 하면서, 국가가 필요로 하는 평생교육 시스템에 참여하는 대학들에게는 시설비 지원과 국가에서 장학금을 지원하는 학생들을 국가가 교육을 위탁하는 방법으로 사립대학들의 공공성을 높이는 방법을 추진할 수 있다. 400개 가까운 전국의 대학들이 고졸자의 85%나 되는 세계에서 유 래 없이 높은 대학 진학율에도 불구하고 학생들을 구하지 못하는 것은 단순히 저출산으로 인한 인 구 감소가 원인이 아니다. 국가적인 수요와 상관없이 설립자들의 명예를 위해, 땅 투기 목적으로, 또 이권의 하나로 무분별하게 설립된 사학들을 방치해 온 정부의 책임 회피에 그 원인이 있다. 전 철 개통으로 서울에서 통학이 가능한 천안시의 남쪽 지역에 소재한 대학들은 이미 학생 숫자의 감 소로 운영에 어려움을 겪기 시작하였다. 강의실과 실험실 빈자리의 상당 부분을 중국이나 동남아 등지에서 들어오는 유학생으로 채우고 있지만, 지속하는 것은 한계가 있다. 시장경제의 원리에 따 르면 경쟁력이 낮은 대학들은 교육 시장의 기전에 의해 당연히 퇴출되어야하지만, 공급자 중심 체 계와 정보의 비대칭성으로 시장의 기전은 작용하지 않고 있다. 대학에 대한 객관적인 평가 기준도 없고, 평가 결과가 공포되는 것도 한계가 있어, 학생과 학부모들은 올바른 선택을 할 수 없다. 지방 의 다수의 대학들은 경영상 적자가 남에도 부동산 가격 상승으로 버티고 있으며, 무지막지한 지하 16) 이 부분은 2010년 비판사회학대회에서 발표한 내용으로, 김도형 교수와 함께 작업한 부분이 있다. 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_35

39 철 광고 등으로 학생들 유치하기에 열을 올리는 실정이다. 명백한 시장실패(market failure)가 사립 대학 부분에 나타난 것이다. 따라서, 이들 대학 중 상당한 숫자를 활용하여 국가 및 산업에서 필요로 하는 인력을 양성하는 기술교육 중심 대학으로 개편할 수 있다. 기술의 발전에 따라 사양화된 산업을 구조 조정해야 하는 것은 기업의 합리적인 선택이며, 이를 적절한 시기에 하지 않으면 그 피해는 해당 기업의 근로자와 사업주에게만 그치는 것이 아니라 국가에도 영향을 미친다. 산업적인 필요성이나 경영적인 필요성 으로 업종을 전환해야하는 근로자들이 국가의 생활비 지원을 받으면서 대학교육을 다시 받도록 할 수 있다. 산업적인 필요성이 낮아 진 직종이나 산업의 근로자가 휴직을 하거나 퇴직을 하고 재교육 을 받는다면 이 기간 동안의 교육비는 국가가 부담하도록 하도록 하는 것이 필요하다. 4조 2교대 제도 17) 의 도입을 통해 재직 중인 근로자들이 교육을 한다면 추가 고용으로 인한 부담 부분을 국가 가 지원하는 방법도 가능하다. 이 제도를 통해 기업은 자연스러운 구조조정을 하면서, 유망한 신규 사업에 투자 할 수 있고, 근로자들도 생활의 위험이 없이 새로이 요구되는 기술을 습득할 수 있어 노동과 산업 구조의 선순환이 가능하다. 동시에 근로자들을 위탁 교육 시킬 기술교육 중심 대학에 대해서는 소요되는 등록금 등의 교육비를 국가가 지원하면서, 필요한 교수 요원의 확충과 실험 실 습 시설의 개편을 요구할 수 있을 것이다. 교육과 관련되어 투자되는 비용만으로 본다면, 이미 우리나라는 세계 최고 수준이라는 북유럽 국가들 보다 적지 않은 비용을 투입하고 있다. PISA 평가에서 가장 높은 교육 경쟁력을 보이는 국 가인 핀란드는 교육재정이 국내총생산(GDP)에서 차지하는 비중이 7% 정도이며, 여기에는 사교육 이 거의 없이 대부분 공교육에서 해결되고 있다. 우리나라는 교육 재정 만으로 본다면 국내 총생산 (GDP)의 3.5%에도 못 미친다. 대신, 가계가 직접 부담하는 사교육비 지출이 GDP의 4% 수준이다. 이 둘을 합하면 7.5%다. 우리나라는 핀란드와 스웨덴 등 세계 교육 경쟁력 1위 국가들 보다 GDP 대비 국민들이 지출하는 교육비의 비중은 더 높은 것이다. 이들 나라 보다 교육에 돈은 더 많이 사 용하면서도 교육 투자의 결과가 형편없는 것은 전체 교육비 지출의 50%가 넘는 사교육비 비중으로 인해 교육 관련 재원을 합리적으로 재배치하고 체계적으로 활용하지 못하기 때문이다(복지국가소사 이어티, 2010). 역시 문제는 사교육에 있다. 해마다 치솟는 사교육으로 인해 개인적으로는 몇 점을 더 받아 성 적을 개선하고, 상대적으로 경쟁에서 우위에 있을 수도 있으나, 국가 전체적으로는 교육의 거시적 효율성은 낮아지고, 공교육은 피폐해지고 있는 것이다. 교육을 정상화하기 위해 고려되어야 할 또 하나의 핵심적인 요소는 이미 우리나라의 서비스 산업의 중요한 영역의 한 부분을 형성하고 있는 교육 자본의 이권 구조에 대한 인정과 냉정한 접근이다(새사연, 2009). 현실적으로 존재하는 교육 부분에서의 민간자본의 권력과 산업화된 이권 구조를 무시해서는 교육의 근본적인 개혁이 불가능 하다. 역대 정권들이 교육을 정상화하려고 많은 시도를 하였으나, 대학을 포함하여, 초, 중, 고등학 교 까지 장악하고 있는 사학 자본에 대한 구조적인 접근이 부족하여, 사립학교법 개정에 외부 이사 한명을 추가하는 것도 엄청난 반발에 부딪치면서, 개혁은 제대로 시도도 해보지 못하고 번번이 좌 17) 유한 킴벌리에서 시작하여, 현재는 포스코(2010년 2월) 등에서 까지 도입이 확산되고 있다. 36

40 절되었다. 일개 학원의 주식 가치가 2조원이 넘을 정도로 거대화되어 버린 사학, 금융자본과 연계 된 학원 산업에 대한 이해 부족으로 제대로 된 대응을 하지 못하고 있었다. 학원 자본에 대한 이해 없이 대학입시 제도를 고치는 것으로 문제를 해결하려던 역대정권의 잘못은, 새로운 제도에 따른 새로운 사교육의 출현이라는 풍선효과를 반복할 것이 분명한 입학사정관제를 통해 입시문제를 해 결하려는 이명박 정부에서도 계속되고 있다. 마지막으로 교육 정책에서 중요한 것은 뿌리 깊은 교육계의 폐쇄성과 관료화의 극복이다. 우리나라의 교육은 유아교육을 포함한 초 중등 교육과 대학교육인 고등교육으로 이원화 되어 있다. 전자는 지방정부의 책임으로, 후자는 중앙정부의 영역으로 구분되어 있다. 그러나, 현실적으 로 대학입시에 좌우되는 초, 중등교육의 속성으로 인해 실질적으로 교육은 중앙정부의 입시제도에 따라 좌우되어 왔다. 지방교육청은 정책 기획 기능이 없이 주어진 예산을 배분하고, 교사들의 배치 를 관장하는 등 중앙의 정책을 받아서 집행하는 행정기관에 불과하였다. 교육 행정체계에서 1) 중 앙정부의 교육 정책과 지방정부의 교육 정책 간의 역할 분담 및 교육의 결과에 대한 모호한 책임 성의 문제, 2) 공공 부분의 역할 미비와 민간 부분의 과다한 비대, 그리고 상호 경쟁적이며 비효율 적인 양자의 역할 분담의 문제, 3) 교육에서의 사범대학과 교육 대학 등 기득권 집단의 관료화와 이권화, 폐쇄적인 진입장벽 등으로 인한 비효율과 낙후의 문제 등이 중첩적으로 오늘의 문제를 악 화시키고 고착 시키고 있다. 일선 학교에서부터 시작하여 지방 교육청과 중앙의 교육부 까지 연계 되어 있는 교육 관련 구조에 대한 이해와 적절한 개편 없이는 교육의 행태가 바뀌어 지지 않는다. 교육감 선거와 교장승진 까지 뿌리 깊게 자리 잡고 있는 교육 행정의 체계와 먹이 사슬을 이해하 지 못하면 교육개혁은 구호로서만 메아리치다가 끝날 것이다. 이러한 문제를 극복하는 근본적인 방안은 교육 정책의 역할과 기능에 발상 전환과 복지국가적 인 관점에서의 획기적인 교육에 대한 투자이다. 사교육비 문제를 해결하는 방법도 4대강 개발 예산 정도의 획기적인 투자를 공교육 부분에 하면서, 적극적인 질 관리를 통해 양질의 교사들이 유입되 게 하는 것이 단초가 될 수 있다. 사교육 시장의 스타 강사들은 아니더라도, 좋은 교사들이 신분과 수입이 안정적으로 보장되는 공교육으로 들어 올 수 있도록 해주는 유인 시스템과 예체능 특기 적 성 교육부터 방과 후 학교 까지 공교육에서 보장하여 사교육을 받아야할 이유를 없애는 것이다. 이 미 경기초등학교 등 일부 사립 초등학교에서는 대학 등록금 수준의 비용을 받으면서 사교육을 학 교 내로 끌어들여 해결하고 있고, 이를 통해 교육의 세습이 부의 세습과 병행되면서 빈부격차 심화 와 사회양극화는 물론이고, 국가가 가진 인적자원의 효율적 활용을 저해하고 있다. 국가의 전면적 인 투자가 있다면 전국 6,900개의 공립 초등학교에서 전 학생들을 대상으로 훨씬 저렴한 비용으로 경기, 영훈, 리라, 홍대부초 등 유명한 사립 초등학교 같은 수준의 교육을 실시하는 것이 가능해 진 다. 거기에 더하여 산업구조에 부응하는 대학 교육으로의 체계 전환과 평생 교육 시스템이 확립 등 이 동시에 진행 된다면, 지금과 같은 문제 풀이식 사교육을 구매해야 할 근본적인 이유를 없앨 수 있다. 또한, 현재의 교직원 수의 2배가 넘는 숫자를 신규로 채용 18) 하도록 하면서, 교사의 자격이나, 18) 교육의 질을 획기적으로 높이는 가장 효과적인 방안은 교원의 숫자를 늘리고 재교육 등을 통해 교원의 자질을 개발 하며, 교원의 자발적인 교육 능력을 극대회하는 것이라는 것이 교육학의 일반적인 정설이다. 단순히 학급당 학생숫 자를 현재의 평균 35명에서 20명선 이하로 낮추기 위해서도 2배수 정도인 40만명의 추가적인 교사 확보가 필요하 지만, 질적으로도 우수한 교육이 되기 위해서는 학급당 교사가 2명이 배치되거나, 과목전담교사 뿐 아니라 다양한 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_37

41 교원 평가 등을 조정하는 방식으로 기존 교직 시스템이 가지는 폐쇄성을 흔들어 놓을 수 있다. 교 장선출 보직제 등의 부분적인 방법이 아니라, 학교와 교육의 역할과 기능을 전환하는 전략이 필요 하다. 복지국가를 위한 교육 정책의 방향은 다음과 같이 정리해 볼 수 있다. 1) 교육은 핵심적인 보편적 복지정책의 일환으로 국민들에게 제공되어야 한다. 교육은 국가가 책임져야 할 보편적인 복지의 핵심 요소이다. 국가와 지방자치단체는 헌법에 보 장된 대로 빈부의 차이나 부모의 학력에 관계없이 모든 국민이 차별 없이 최상의 교육을 받을 수 있도록 보장해야 한다. 이것은 유치원에서 대학원까지 필요한 모든 교육은 국가가 무상으로 제공하 는 것을 원칙으로 하여야 한다. 가정 환경이나 부모의 요인에 따라 학습 능력의 격차가 커지지 않 도록 보육과 초등교육 등에 예산을 집중 투자하여 기본 교육이 충실히 이루어지도록 지원해야 하 며, 초, 중, 고교와 대학교 등에서 모든 아동과 청소년들에게 기회가 균등하게 보장되도록 해야 한 다. 2) 교육은 개인의 발달과 공동체의 통합 그리고, 사회의 발전에 기여하여야 한다. 교육은 개인의 개성과 잠재 능력을 발달시키고 자아를 실현할 수 있도록 지원하며, 사회적 차별 과 배제, 불평등을 최소화하고 구성원들이 한 데 어우러져 민주적인 공동체의 일원이 될 수 있도록 연대정신과 사회적 능력을 길러주어야 한다. 학교 교육은 단지 교과서적 지식의 전달이나 점수 따 기만이 아니다. 학교는 학생들 개개인이 자기에게 적합한 속도로 공부하면서, 지적 정서적, 신체적 으로 온전하게 성장하고, 자신과 사회와 다른 나라와 자연에 대한 분별력과 통찰력을 기르고 전인 격적인 발달이 가능하도록 지원하여야 한다. 3) 교육은 민주주의와 보편적 복지의 가치를 배우고 몸에 익히는 과정이 되어야 한다. 복지 국가의 교육은 자유와 평등, 인간의 존엄성 등 민주주의적 가치와 태도를 배우고 실천할 수 있게 돕는 중요한 과정이다. 교사와의 관계, 학습이나 학교운영, 평가 등 모든 교육의 과정에서 자율과 자치, 민주적인 소통, 상호 존중, 배려와 관용, 나눔과 연대, 형평성 등의 가치가 실현되도록 하여, 그속에서 자연스럽게 복지국가적인 소양이 갖추어 지도록 하여야 한다. 4) 졸업생들의 취업은 학교와 국가, 지방자치단체가 함께 책임져야 할 과제이다. 국가는 학교를 마친 학생들이 누구나 적합한 일자리를 찾을 수 있도록 지원하여야 한다. 공급자 중심의 교육이 아니라, 학생과 학부모, 그리고 기업과 연구소 등 교육의 다양한 수요자들의 요구를 반영한 교육을 통해 교육 과정에서부터 국가와 지방자치 단체의 고용 정책 산업 정책과 연계되어 보조교사를 활용하는 등 인적 자본에 대한 투자가 핵심적이 될 것이다. 특히, 우리나라와 같이 교원 적체가 심각한 나라에서 양성된 우수한 인력을 교직 이외의 역할에 사장 시키지 말고 자신의 능력을 발휘하도록 하기 위해 획기적 인 수준의 교원 확보가 필요하다. 38

42 진행되어야 한다. 정부와 학교와 직업 현장(기업)은 긴밀하게 협력하는 가운데 최선의 진로 지도와 직업 교육의 실시, 그리고 변화하는 직업 현장(기업)의 요구에 응답하고 부응하여야 한다. 5) 교육은 직종 간 학력 간 임금 격차를 줄이는 대책과 병행 추진되어야 한다 지나친 경쟁 교육, 점수 따기 교육과 사교육비 문제 등은 교육계 안에서의 해결이 불가능하다. 보편적 복지국가 체계를 구축하기 위한 교육과 보육, 노동, 주거, 의료, 그리고 사회복지 정책 들이 종합적으로 추진되어, 정규직과 비정규직간ㆍ학력간ㆍ직종간의 임금 격차를 줄이고 학벌주의를 타 파할 수 있는 상황이 되어야 복지국가형 공교육이 가능해 진다. 이를 위해서는 교육 만의 단편적 정책 처방을 넘어 범정부적 종합 프로그램을 마련하여야 한다. 0~5세아 대상 보육 정책, 유치원 교 육, 초중등 학교 교육, 학교에서의 건강증진 및 건강관리, 방과 후 케어 및 클럽활동, 진로지도, 대 학입시, 적극적 노동시장정책과 연계된 취업 및 기술 교육, 국가 R&D 정책 등이 상호 연계 되도록 구성되어야 한다. 앞에서 살펴보았듯이 교육개혁은 단편적인 몇 가지 정책 수단들을 통해서 이루어 질 수 없으므로, 종합적인 교육관련 정책 패키지를 시행하기 위해 타 부처나 관련 기관 등과의 조 율과 협력이 필요하다. 5. 복지국가의 교육 정책 세부 내용 복지국가의 교육 정책 방향을 세부적으로 살펴보면 아래와 같다. 1) 초 중등학교 교육을 창의력 중심으로 전면 개편하여야 한다. 선행학습과 문제풀이 과외를 받고 자란 우리 아이들에게, 초등학교부터 무한 경쟁체제 속에서 과외와 입시에 찌들어 주입식 교육을 받아온 우리 아이들에게 자유로운 상상과 창의력을 가지며, 세계적인 경쟁력을 가지라고 요구하는 것은 가능하지도 않고, 너무나 과분한 요구를 하는 것이다. 교과 과목별 점수제 자체를 폐지하고, 각급 학교의 학년별 이수자격 을 규정하여야 한다. 국민 들이 살아가는데 필수적인 기능과 지식을 습득하도록 하는 국민핵심 능력 표준 을 구축하고, 이에 따라 최소한의 필수 이수학점 만 이수하면 졸업할 수 있도록 하며, 대신 조기에 이수자격 을 통과 한 학생은 자신의 장래 희망이나 특기에 따라 특정 과목에 대한 심화학습 또는 특성 교육을 자유 롭게 받을 수 있도록 해야 한다. 초, 중학교부터 필요한 학점을 능력에 맞추어 들을 수 있도록 하 되, 개인별 학습이력관리 와 학습계좌제도 도입 등을 통해 실질적인 맞춤형 교육이 가능하도록 해야 한다. 요리사가 되고자 하는 아동이 미적분학을 잘 할 필요는 없다. 하지만, 컴퓨터 공학자가 되고자 하는 아동도 자라서 결혼생활을 하는데 필요한 육아에 대한 교육과 건강에 대해서는 일정 수주의 지식을 의무적으로 갖추도록 하여야 한다. 이를 위해 학급당 교사 2배수 배치와 학교 환경 개선을 포함한 맞춤형 시설의 배치가 필요하다. 또한, 교육행정에서부터 교실 수업내용과 방식에 이르기까지 교육 패러다임의 질적인 전환이 필요하다. 자신이 원하고 관심이 있는 내용에 대해 깊 이 있게 공부할 수 있는 기회도 제공되어야 한다. 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_39

43 우리는 저출산으로 인해 이미 매년 10만 명씩 학생이 줄어드는 학교의 여유 교실과 교사를 공 교육의 강화에 활용하며, 학교 내에서 특기 적성 교육 까지를 책임 질 수 있도록 하며 초등학교부 터 고등학교 까지 국가의 제대로 된 공교육의 혜택을 볼 수 있도록 국비와 지방비를 포함하여 적 극적인 교육 재정에 대한 지원을 강화해야 한다. 매달 수업료를 100만 원 이상을 내어야 하는 고급 사립초등학교 수준의 교육을 전국의 6,900여개 초등학교들에서 무상으로 제공하고, 전국 5,000개의 중 고등학교가 모두 특목고 수준의 교육을 받을 수 있도록 하자. 2) 교육에 대한 국가의 투자를 확대하여야 한다. 최근 발표된 한국은행 국민소득 계정의 가계 목적별 최종 소비지출 자료에 따르면, 지난해 우 리나라 가계가 지출한 교육비 규모가 사상 최대인 39조 8,771억 원에 이른 것으로 나타났다. 이중 사교육비 명목으로 쓰인 돈은 약 19조원으로 가계가 직접 지출한 전체 교육비 지출액의 절반을 차지하였다. 통계청의 추계인구(1,667만 3,162 가구)를 기준으로, 가구당 239만 2,000원씩을 교육비 로 직접 지출하였으며, 교육비 지출액은 전체 가계 소비 지출액(534조 4,989억 원)의 7.5%에 이르렀 다. <그림 8> 단계별 교육체계의 정상화 개념도 대학원 대학교 대학/대학원 대학교육거품제거 특성화-지역화 예체능과외 (대입용) 고등학교 중학교 학력과외 (대입용) 사교육 학업 과외 축소 공교육으로 흡수 초등학교(고학년) 초등학교(저학년) 공교육 내실화, 질적 향상 사교육 부문 흡수 실업 교육 강화 예체능과외 유치원 보육시설 보육/유아교육 확대 강화 과외 흡수 자료 : 저출산 고령사회 대비 육아지원 정책방안, 고령화 및 미래사회위원회 대통령 보고 자료, 2004 그림 7에서 보듯이 사교육의 공교육으로의 흡수로 일상적인 사교육비 부담의 해소 뿐 아니라, 교육에 대한 전반적인 국민 부담 해소와 교육 부분에 대한 지원을 통한 국민들의 실질 구매력을 높여주는 효과를 달성하도록 해야 한다. 이를 위해서는 보육 및 유아교육 서비스의 혜택을 받는 대상자를 현재의 59%에서 90% 수준으 40

44 로 확대하여야 한다. 각종 부교재, 학습 준비물과 교구재, 체험 학습비, 교복 등을 학교에서 지급하 는 등 초 중등의 의무 교육을 정상화 하여야 한다. 이미 대다수의 청소년들이 진학하고 있는 고등 학교 까지 의무교육도 확대하는 것이 필요하다. 국방을 위한 병역이 국민의 의무라면, 교육도 마찬 가지로 똑같은 국민의 의무이자 권리이다. 초등학교와 중학교가 의무 교육이라면, 수업료와 교과서 비용 뿐 아니라, 체육복, 공책과 연필, 책가방 등 각종 교구재와 부교재 까지 국가에서 지원하는 것 이 옳다. 초등학생과 중학생을 둔 학부모는 개인적으로 지출하는 과외비용 외에도 학교와 관련하여 매년 약 2.4조원 정도를 부담(2004년 기준)하고 있으며, 기타 야외수업이나 특기적성 교육 등 활동 비에 부담이 있는 저소득층의 학생들은 이 돈을 낼 수 없어 공교육 내에서조차 소외되고 있다. 아 직 의무 교육이 아닌 고등학교의 경우, 전체 대상자의 98%가 진학함에도 불구하고 수업료로 연간 1.8조원, 급식비 등 수익자 부담 경비로 약 1조원을 학부모가 직접 부담하고 있다. 한마디로 의무교육에도 불구하고 만만치 않은 공교육비 부담이 존재하고 있는 것이다. 교복 부 담 역시 이러한 만만치 않은 공교육비 부담의 일환이라고 할 수 있다. 보다 공고한 의무교육 체계 의 확립을 통해 이런 문제를 해결 할 수 있는 것이다. 고등학교 의무교육의 실시는 각종 문제를 야 기하고 있는 사학들의 정상화와 공공화에도 기여할 수 있다. 이러한 실질적 의무교육의 확대는 해 마다 되풀이되고 있는 교복 값과 관련된 논쟁을 불식시키는 근본적인 대책이 될 것이다. 등굣길에 선생님이 사오라고 한 준비물을 챙겨야 한다고 손을 벌리는 아이들과 이에 부담을 느낀 학부모들 이 아침 마다 실랑이를 벌리는 풍경도 과거의 일로 만들어 버릴 것이다. 뿐만 아니라 그 금액만큼 국민들의 가계 부담을 덜어주고, 추가로 소비할 수 있는 가처분 소득을 늘려주어 내수를 진작시키 는 효과를 발생 시킬 것이다(복지국가소사이어티, 2010). 보다 강력한 의무교육 체계의 도입을 하기 위해 우리는 얼마나 더 세금을 걷어야 할까? 우선, 우리나라의 정부 지출 도 전체 GDP 규모에 비해 작저미나, 이중 사회분야의 지출이 너무 작다는 것을 지적해야 할 것이다. 우리나라의 GDP 대비 일반정부 지출규모는 미국이 36.6%, 유로 권이 46.6%, OECD 전체의 평균이 40.7%인데 비하여 아직 31.1% 수준에 불과하다. 더구나, OECD 국가들의 기능별 재정지출 구조에서 일반정부 총지출 대비 사회분야의 지출은 스웨덴이 42.5%, 독 일이 46.6%, 영국이 37.8%인데 비하여 한국은 9.7% 수준에 불과하다(OECD, 2009). 즉, 국가의 역할 로 보장되어야 하는 것의 상당 부분이 개인과 가족의 책임으로 지출되고 있는 것이다. 우리나라 근 로자들의 임금 수준이 OECD국가들에 비해 낮지 않다는 전경련 등의 발표는 수치상으로는 틀린 것이 아니지만, 이들 나라에서 국가가 간접적으로 지원하는 민간의료보험과 노후 대비 연금, 각종 주거비와 사교육비 등 사회보장비용을 개인이 직접 지출하고 있는 것을 고려한다면 우리나라 근로 자들의 실질 임금수준이 낮다거나 가처분 소득이 적다는 노동계의 주장이 더 설득력이 있을 것이 다. 복지국가 교육정책에서는 중등 교육 뿐 아니라 대학 교육비까지 단계적으로 국가와 지자체가 부담하는 것이 필요하다. 현재의 이명박 정부의 취업 후 학자금 상환제도는 복지국가를 위한 등록 금 후불제와는 그 내용과 정책의 근본 철학이 완전히 다르다. 우선, 취업 후 학자금 상환제도는 적 용대상을 소득 7분위 이하의 저소득층으로 제한하고 있는 잔여적 복지제도이다. 또, B 학점 이상으 로 수혜 대상자를 축소하여 초기에 수혜 대상으로 예정되었던 14만 명이 제외되었다. 이 때문에 대 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_41

45 학생 등록금으로 허리가 휘는 다수의 가구가 신청 대상에서 원천적으로 배제되었다. 둘째, 취업 후 학자금 상환제도는 이자가 너무 높다. 5.8%의 금리에 복리이자가 붙는 등 학자금 융자의 금리가 너 무 높아 국가의 교육 지원 정책이라고 부르기가 민망한 정도이다. 실제로 80만 명의 대학생이 융자 를 받을 경우 이 제도를 통해 정부는 향후 25년 동안 52조 원의 이자 수익을 올리게 되는 등 제도 의 목적 자체가 왜곡되고 있다. 특히, 병역 의무를 이행하는 중에도 이자를 계속 내야하는 불합리 한 조항 등은 복지국가의 학자금 융자제도와는 다른 것이다. 만약 복지국가의 관점에 따라서 등록 금 후불제를 시행한다면, 구체적인 시행방안은 다음과 같이 달라질 것이다. 복지국가의 학자금 융자 제도는 1) 소득 7분위 이하의 중하위 소득계층만을 대상으로 하는 선 별적 복지가 아니라, 모든 대학생들과 학부모들이 수혜대상이 될 수 있는 보편적인 복지제도로 시 행되어야 한다. 이를 통해 취약계층 뿐만 아니라 과도한 등록금을 부담스러워 하는 다수의 중산층 도 수혜를 받게 되면, 가계의 실질적인 가처분 소득 증가가 실현되어, 결국 내수 진작 효과를 노릴 수 있게 된다. 2) 등록금 후불제는 국민들의 교육 욕구를 담보로 하는 국가의 돈놀이 수단이 아니 라, 국가가 미래의 성장 동력인 고급 인재 육성을 위한 투자를 목적으로 운용해야 한다. 즉, 단리 2%대의 국고채 금리 수준으로 이자를 낮추어 대학생들의 원리금 상환 부담을 덜어 주어야 한다. 3) B 학점 이상으로 수혜 대상자를 조정하는 방침은 대학의 학점제도 정비 등과 연동하여 단계적 으로 도입되어야 하고, 4) 융자의 금액도 대학교 등록금에 한정하지 말고, 제대로 공부에 전념할 수 있도록 생활비와 교재비용까지도 지원하는 수준으로 확대되어야 한다. 5) 당연히, 국민의 의무를 다 하기 위해 병역의 의무를 이행하는 중에는 이자 납입을 면제해 주는 등으로 제도 시행에 따른 행 정적인 불합리는 개선되어야 한다. 6) 등록금 후불제와 연동하여 학생 1인당 교수 숫자와 실험실습 장비 등 대학의 교육 여건에 대한 평가 인증을 강화하여, 등록금 후불제가 무분별한 사학의 돈벌이 수단으로 전용되는 것을 방지하여야 한다(복지국가소사이어티, 2010). <표 5> 연도별 추가 소요 교육 재정 추계 19) (단위 : 억원) 자료 : 윤종훈, 교육혁명의 필요성과 정책 과제, 복지국가소사이어티 내부 자료, ) 2007년 불변가격 기준 20) 최저금액 기준을 3차년 50% 적용, 4차년에 100% 적용 42

46 개편된 교육 중심 대학 재학생에 대해서는 한층 지원을 강화하여 학자금 융자가 아니라 일정 조건을 부과하여 지원하거나, 직장인들의 직업 재교육과 전직을 위한 재교육에 소요되는 생활비(고 용보험 등 포함)와 학비 까지 국가에서 지원하도록 한다. 현재 노동부에서 실시하고 있는 고용환급 금 제도와 원칙이 같으므로 이 제도의 대상과 보장성을 좀 더 확대한다고 생각한다면 도입하지 못 할 이유가 없다. 복지국가소사이어티에서 교육 부문의 정책 시행을 위해 소요될 추가 예산 추계는 4년간 총 40조원의 추가적인 교육재정 소요된다는 것이다. 그동안 국가의 재정 여력이나 경제 성장 률을 잠식한다는 이유로 기획예산처와 재경부 등에서 예산 부담이라는 측면에서 반대하던 논리는 근가 없다는 것을 이명박 정부에서 증명하고 있다. 즉, 교육 부문보다 투자 효과도 불분명하고, 고 용 창출의 기능도 미약한 4대강 개발에도 경제 부처들의 반대 없이 21) 이미 수십 조 원을 투자하는 과정을 통해 획기적인 교육 투자는 현재의 우리나라 경제 수준에도 충분히 도입할 수 있다는 것을 역설적으로 보여준 것이다. 위의 정책에 소요되는 40조원 가까운 재원을 마련하는 것이 쉽지는 않지만, 국민의 동의가 있다 면 현재의 우리나라의 경제 수준에서 불가능한 것도 아니다 22). 우선, IMF 이후 극심해진 빈부의 격차를 세금과 복지의 확대를 통해 실질적으로 좁혀가는 것이 우선 순위가 되어야 할 것이다. 4대강 개발에 투입될 30조원이나 미분양 아파트 매입에 2차례에 걸 쳐 투자된 17.5조원과 7.4조원 등 토건세력만 살찌게 하는 대형 토목건설 공사들을 중단 또는 축소 하고, 검증되지 않은 부유층과 대기업 대상 감세정책을 포기하여야 한다. 정부의 통계를 살펴보면, 커다란 국민의 추가부담 없이도 정부의 의지만으로도 상당부분 이 문 제를 해결 할 수 있음을 알 수 있다. 2009년 기획재정부의 발표에 따르면 추가로 더 걷힌 금액이 1.7조원이며, 전체 세계 잉여 23) 는 4.6조원이라고 한다 24). 지난해 정부는 채무 변재에 우선 충당하도 록 되어 있는 부분과 지방 교부세와 각종 교부금으로 나가는 부분을 제외하고, 2조 1천억 원을 추 가 경정 예산으로 편성하였다. 어리로 갔는지 흔적을 찾을 수 없는 추경 예산을 의무 교육의 확대 에 활용하였다면, 경기 진작의 가장 유용한 방법 중의 하나가 되었을 것이다. 부자감세 로 사라질 80조 원의 예산은 차치하고라도, 2011년에 증세가 되는 근로소득세 2.2조 원, 부가가치세 6.0조 원, 법인세 4.6조 원 등 국민과 기업이 추가로 12.8조 원 중 순수하게 증가하 는 세입의 50% 정도(8.65조 원)를 투입한다면 당장 내년 부터라도 앞에서 언급한 내용 중 상당히 많은 사업을 할 수 있을 것이다. 특히, 무력화시킨 종합부동산세를 부활시켜 계층과 지역 간의 격 차를 좁히고, 근로소득 및 사업소득의 형평성에 문제가 없도록 불로소득에도 공정한 과세를 하여야 한다. 21) 지난 참여정부에서 대통령의 강력한 의지에도 불구하고, 균형재정과 양입제출을 이야기하면서 대통령과 청와대의 선 투자 전략을 반대하던 기획예산처와 재정 경제부 고위공무원들도 정권이 바뀌자 현재의 적자 재정 정책에 대한 반대 의 목소리는 커녕 적극적으로 앞장서고 있다. 22) 이상이, 이상구 등, 역동적 복지국가의 논리와 전략, 2010.에 구체적인 재원마련 대책을 소개하고 있으며, 이 경우 우 리나라 경제에 미치는 영향에 대해서도 분석하고 있음. 23) 세계 잉여금이란 재정 운용 결과 당초 예산상 목표로 잡았던 세수액( 稅 收 額 )을 초과해 징수되었거나 지출이 세출예산 보다 적어 사용하지 않은 금액이 발생한 경우, 이 초과 징수된 세입과 쓰지 않은 세출불용액( 歲 出 不 用 額 )을 합한 금 액을 말한다. 24) 이명박 정부에서 시행된 각종 세금 감면을 하지 않았으면 추가로 확보되었을 9조1천억 원의 세수 감소분을 제외한 금액임 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_43

47 <표 6> 각종 세제 정비를 통한 추가 재정수입 추계 25) (단위 : 백만원) 주 1) GDP의 0.68% 적용 주 2) 추가수입은 4.2조원 이나 국선세무사 제도 도입으로 인한 추가재정지출 약2천억 원을 제외한 금액임. 가장 쉽게는 부자감세 철회와 표 6.에서 보는 것과 같이 각종 비과세 감면제도의 정비를 통해 현재의 세법에서도 추가로 받을 수 있는 세수를 확보하는 것으로 4년간 91조원의 세수확보가 가능 한 것으로 추정된다. 이 모두를 교육 부분에 투자할 수는 없지만, 정부의 의지와 사회적 합의만 있 다면 상당부분을 우선적으로 투자하는 것이 가능할 것이다. 그 다음은 각종 양도차익에 부유세나 사회복지세 등을 신설하여 부과하는 방안이 될 것이다. 그 리고, 가장 근본적으로는 소득세를 정상화 26) 시켜야 한다. 이렇게 하여 새로이 확보되는 재정은 국 민 모두가 인간적인 최소한의 존엄을 유지할 수준의 사회안전망 확충에 우선적으로 투입되어야 한 다. 누진적 연대적 증세와 복지확대의 재정운용은 한국경제의 가장 큰 병폐인 양극화를 완화시키 고, 내수경기를 활성화하여 균형적인 경제의 선순환 구조에 크게 기여할 것이다. 3) 고졸자의 85%에 이르는 과잉된 대학 진학율을 정상화 하고, 단 한 번으로 인생이 결정되는 대학 입시 교육 제도의 개편이 필요하다. 단 한 번의 입시로 모든 것이 결정되는 대학입시 제도 때문에 과도하게 집중되고 비대해진 입 시 전 교육에 비하여 상대적으로 대학 입학 후 및 졸업 후 평생 교육은 너무 부실하다. 단 한 번에 인생이 좌우되는 입시제도의 문제를 개선하는 방법은 수능과 논술, 내신으로 점수를 분산시키거나 정시와 수시, 특별전형 등으로 다양한 각종 전형 제도를 만드는 것이 해결책이 될 수는 없다. 궁극 적으로는 고교 졸업 후 1회, 직장 근무 중 1회, 직장 퇴직 후 1회 등 인생에 3번 이상의 대학 입학 기회를 부여 27) 하고, 입학 단계별로 인센티브가 점증 되는 제도 28) 를 통해 고등학교 졸업 후 입학하 25) 이상이, 이상구 등 복지국가혁명, 참조 26) 구체적인 방안은 이상구 등, 복지국가논리와 전략, 2010.의 복지국가의 재정 부분을 참조하기 바람 27) 이러한 정책은 고교 졸업 후 대학입시 한번으로 국한된 선택의 기회를 3번 이상으로 나누어 가지도록 하여 대학 입 시에 과도하게 집중된 학생과 학부모 그리고 사회의 부담을 완화하자는 목적과 더불어, 실질적으로 살아가는데 필요 한 지식을 습득하는 과정으로서 대학이 기능을 하도록 하는 목적이 있음. 이미 현재도 3수 4수를 하는 학생들이 많 으므로 이들을 단순히 대학교 입학 시험을 위한 준비로 시간을 소비하도록 하는 것이 아니라, 대학에서 실질적으로 44

48 는 대학 제도를 근본적으로 개편하는 방안이 필요하다. 또한, 입학사정관제도 등 이름은 다르지만 실질적으로 학력 시험을 통해 입학을 결정하는 제도가 아니라 본인의 요구와 사회의 필요에 따라 입학이 결정되는 구조로 바꾸어 실질적으로 대학 입시에 대한 부담을 덜어주어야 한다. 그리고, 평 생학습의 강화를 통해 과대한 대학 교육에 비해, 과소한 성인 학습 교육 간에 규형과 소통을 유도 하자. 또한, 연구중심 대학이나, 기술교육 중심 대학, 또 특수 목적의 대학들이 아닌 취직을 위한 스펙 을 쌓는 목적으로 가는 대학 진학의 경우, 이러한 필요성 자체를 없도록 하는 고용구조, 임금구조, 산업구조의 변화 등을 동시에 다각도로 추진하여야 한다. 우리나라와 같이 강대국의 틈에 끼여 세계와 경쟁하면서 살아야 하는 나라, 지하자원 보다는 인 적 자원을 중심으로 발전해야 하는 나라에서 대학 진학률 자체가 높이 것이 문제 되지는 않을 것 이다. 다만, 불필요한 대학 진학이나 쓸모와 효과성이 없는 학력 인플레가 문제인 것이다. 또한, 질 낮은 대학교육과 졸업생들의 질 관리가 되지 않는 것도 부실 서비스 로서 제고되어야 한다. 대학 교육이 실질적으로 개인과 국가, 그리고 사회와 기업에도 도움이 되도록 해야 하며, 이를 위해서는 다양한 교육과 취업의 경로를 제공하는 것과 더불어 고등학교 졸업 후 바로 대학에 진학하는 비율 을 단계적으로 30% 이하로 낮추는 등 OECD 국가 수준으로 정상화 하려는 노력이 필요하다. 4) 대학의 역할과 기능에 대한 개편과 조정이 필요하다. 현재의 학문 중심의 단일한 대학 체계를 일반대학은 학문 중심대학과 법학전문대학원, 의학전문 대학원, 경영학 전문대학원 등의 전문가 양성 대학으로 이원화하며, 다수의 일반 대학들은 산업 현 장에서 요구되는 기술 교육을 실시하는 교육 중심대학으로 기능을 전환한다. 기존의 노동부나 산업 자원부에서 운영하는 산업대학 형식이 아닌, 교수 요원부터 실질적인 직업 교육과 실무교육이 가능 하도록 기능과 역할을 할 수 있는 대학으로 만들어야 한다. 기술교육 중심의 대학에서는 기술 교육 중심의 대학으로 육성하면서, 융자의 성격을 가진 등록 금 후불제를 넘는 수준의 무상학자금 제도를 도입하는 것이 필요하다. 자영업자와 직장에 다니는 사람들은 원하는 경우 누구나 국가에서 지원하는 기술 중심의 직업 재교육을 받을 수 있도록 하자. 재교육을 위해 휴직하는 직원들에 대해 유급 휴가비와 생활비도 국가가 지원하는 것이 필요하다. 학습하는데 시간을 활용할 수 있도록 입시에 대한 부담을 줄여주는 기능을 할 수 있을 것이다. 28) 고교 졸업 후 입학의 경우는 등록금 후불제 대상, 직장 재직 중 취업자는 등록금 국가 지원 및 생활비 지원, 퇴직 후 대학 입학자는 등록금, 생황비 지원에 더하여 고용 보장 까지 지원하여 인적 자원의 활용 극대화 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_45

49 <그림 9> 평생학습시스템의 흐름 구분 학교교육 직업세계 단계 주요 정책 과제 * 무상교육 확대 및 등록금후불제 실시 (GDP 6% 교육예산확보) * 학문 중심 학교 교육 탈피 * 고등교육체계를 교육중심대학과 연구중심대학, 일반 대학으로 구분 * 전문대, 기능대학 등을 교육중심대학 (산업대학)으로 일원화하여 집중 육성 * 교육중심대학(산업대학)을 지역의 평생학습센터로 육성 * 지역별 인적자원개발위원회 설립하여 학교교육과 성인 직업교육을 통합 조정하고 산학연계 강화 * 중소기업 재직근로자 및 실직자를 위한 직업훈련교육 지원 강화 * 직업교육기간 동안의 생계비 보조 강화 자료 : 윤종훈, 교육혁명의 필요성과 정책 과제, 복지국가소사이어티 내부 자료, 2008 여기에서는 직원들은 기업이 경쟁력을 갖추기 위해 요구되는 기술을 교육하고, 구조조정에도 걱 정이 없도록 새로운 지식과 기술을 지속적으로 습득할 수 있도록 도와주어야 한다. 동시에 기업에 는 신기술 개발과 직원 교육에 대한 부담을 적극적으로 덜어줄 수 있는 적극적인 고용정책과, 노동 정책, 그리고 산업정책의 수단으로 기능을 하도록 한다. 현재의 대량 실업 사태에 대한 고용대책을 단순 고용 유지 를 위한 지원 정책이 아니라, 적극 적인 지식 습득과 신기술 개발을 위한 전면적인 근로자 재교육의 기회 부여 에 지원을 하도록 하 자. 대학을 활용하여 이행노동시장(Transitional Labor Market) 개념에 입각하여 노동시장 신규 진 입자 - 재직 근로자 - 이직 예정자 - 실직자 등의 근로생애에 따라 단계별 평생학습체계를 구축하 는 것이 필요하다. 노동 시장에 신규 진입하는 자들을 위해서는 직장 탐색과 직업교육을 강화하고, 학교와 고용지원센터 연계를 통해 일자리 탐색과 경력형성을 지원하는 것이 필요하다. 재직근로자 를 위해서는 우수 훈련기관 고급과정을 선정하고 훈련실비 및 임금 지원. 전략경영, 인사조직, 마켓 팅, 리더십 등의 주요 능력 개발 분야나, 금융, 물류, e-비즈 등 첨단 서비스 산업 영역에 대한 특별 교육과정의 확대가 필요하다. 이직 예정자나 전직 근로자를 위해서는 전직훈련 지원 확대와, 고용 조정대상자를 대상으로 하는 전직지원서비스를 준 고령자(50세 이상)에 확대가 필요하다. 기술교육 중심대학으로의 개편에 맞추어 기존 대학의 기능을 개편하는 것도 검토해 볼 수 있다. 예를 들어 현장에서 요구되는 기술적인 실무 교육을 강화하고, 기능을 전환한다면 상대적으로 일반 교양 등에 대한 연구와 교육 기능이 약화된다는 비난이 나올 수 있다. 그러나, 실질적으로 기존의 사립대학들이 표면적으로는 종합대학으로서 여러과목들을 개성하고 있지만, 실제로 세부 전공을 들 여다 보면 기초학문 분야 조차도 산업적인 수요가 있거나 정부의 지원이 있는 분야에 치우친 것을 46

50 볼 수 있다. 예를 들어 전자공학과가 아니더라도 물리학과에서 순수한 물리학을 전공한 사람이 아 니라, 실용적인 요구가 있는 전자 공학 관련 세부 전공의 교수가 채용되는 것이 그러한 사례이다. 기초 과학교육, 인문과 교양에 대한 교육이 필요한 것은 두발 할 것도 없지만, 국가의 지원없이 모 든 사립대학들이 이러한 인프라를 갖추도록 요구하는 것도 쉬운 일이 아니고, 강요한다고 가능하지 도 않다. 다라서, 권역별로 국립대학들을 중심으로 교양교육을 전문으로 하는 국립 교양대학 의 운영도 생각해 볼 수 있다. 일정 기간을 교양대학에서 필요한 교육을 이수한 이후에 전공 분야를 해당 대학으로 가는 방향이 그 것이다. 국립대학의 문호를 넓히고, 교양 분야에서의 학생들의 자질 을 향상 시킬 수 있으며, 국가적으로 필요한 인문학과 기초 학문 분야의 연구 인프라를 확충한다는 측면에서도 적극적으로 검토하는 것이 필요할 것이다. 다음의 내용은 사회경제학회에서 한신대학교 강남훈 교수가 제안한 방안이다. 지역별 국립 교양대학의 운영 1. 고등학교를 졸업 한 뒤, 교양대학을 거쳐서 일반대학으로 진학하거나, 전문대학에 진학하는 두 가지 경로를 만든다. 2. 교양대학은 2년제로 하고, 일반대학에서는 3년으로 하여 전공을 강의한다. 3. 교양대학은 입학 자격고사를 실시하여 일정 이상의 학력을 가진 학생들을 선발하여 권역별로 배 정한다. 입학 자격 고사는 절대평가로서 고등학교 전 과목으로 하되, 예를 들어서, 하위 50%의 학생들에게만 변별력이 있을 정도로 쉽게 출제한다. 4. 전문대학은 교양대학보다 낮은 자격시험 기준을 적용한다. 예를 들어 80%의 학생들까지 진학이 가능하게 한다. (혹은 자격시험 기준을 없앤다.) 5. 교양대학은 인문, 사회, 자연, 공학 4개의 계열로 운영한다. 6. 교양대학은 영어를 포함하여, 계열별 졸업 자격 시험을 실시한다. 일반대학 입학은 자격시험에 통과된 학생들 중에서 교양대학 내신 성적으로 선발한다. 일반 대학은 학과별 혹은 학부별로 교 양대학에서 수강해야 하는 과목과 성적을 지정한다. (예를 들어서, 경제학과에 입학하기 위해서 는 미적분학, 경제학, 정치학, 사회학을 수강해야 하며, 경제학은 A학점을 받아야 한다.) 7. 교양대학의 교수 학생 비율은 20대 1 이내로 하고, 우수한 교수를 엄선하고, 철저하게 학점을 관 리하여 일정한 학력 이상을 갖춘 학생들만 일반대학에 진학할 수 있도록 한다. 8. 교양대학 시설로서는 권역별 일반대학의 시설과 전문대학의 시설을 우선 활용하고 필요시 증축한 다. 9. 일반대학 정원은 2020년까지 현재보다 30% 이상 줄이면서, 교수 숫자는 유지할 수 있도록 한다. 이 때 지역균형발전을 위하여 주로 수도권 대규모 사립대학의 정원을 줄인다. 이 때 기준이 되는 지표는 교수 1인당 학생수, 학생 1인당 교지(교사)확보율 같은 것들이 될 수 있다.(이런 지표들과 유사하게 수도권 대규모 사립대학에서 떨어지는 지표들을 찾을 수 있을 것이다.) 정원을 감축하 는 사립대학에 대하여 국가연구교수 지원, 교수 인건비 직접 지원 등의 예산 지원을 병행하여 등 록금이 인상되지 않도록 한다. 10. 전문대학 정원도 줄이되, 전문대학은 1단계로 고등학교 정도의 수업료를 내고 다닐 수 있게 예산 과 인력(국가연구교수)을 지원하고, 중장기적으로 대학 중에서 가장 먼저 무상교육을 실시한다. 전문대학은 권역별로 네트워크 체제 속에서 통합 운영하고, 철저하게 실기 위주로 교육하고 엄격 하게 학점을 관리한다. 전문대학 학과 조정은 산학관 협력체제를 갖추고, 산업 수요에 흐름에 맞 추어서 2, 3년마다 재조정한다. 교수들도 산업의 흐름에 맞추어 재교육한다. 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_47

51 5) 전국에 10개 이상의 연구중심 대학 육성 전국 10개 이상의 광역 단위로 대학 마다 매년 1조원 이상의 연구 개발 투자가 가능한 특성화, 전문화된 연구 중심대학을 육성하는 것이 필요하다. 이들 대학들은 특화하여, 더 이상 학생들의 등 록금만으로 학교를 운영하거나 돈을 버는 대신, 연구개발을 중심으로 할 수 있도록 전폭적인 지원 을 하자. 대기업이 400조원이 넘는 사내 유보금 29) 을 연구중심 대학을 설립하거나 지원하는데 사용할 때 는, 파격적인 수준의 각종 세금 감면 및 특혜적인 지원 등 과감한 혜택을 부여하도록 하자. 포항공 대나 KAIST 정도의 연구와 신기술개발 중심 대학을 전국적으로 10여 개를 육성하여, 매년 와이브 로와 같은 수 십 조원의 새로운 가치를 창출하는 신기술을 만들어 낼 수 있도록, 창조적인 인력 양 성에 국가의 자원을 집중 투자하는 것이 필요하다. 감세를 통한 경기 부양 정책이나, 토목 공사를 통한 일자리 창출 정책 대신, 적극적인 교육에 대한 지원을 통해 경제도 회복하고 국가 경쟁력을 강화 할 것이다. Ⅲ. 결론 그 동안 진보세력들은 학교 현장인 교실에서, 또 참여 연대 등의 시민사회단체 활동과 전교조 등의 전문직 노동운동을 통해서 다양한 방식으로 교육 개혁을 추진하여 왔다. 지난 10년간의 민주 정부 시기에는 정부와 국회에 직접 참여하기도 하였고, 정권이 교체된 이후에는 교육감 선거와 교 육희망네트웍 등의 대중 운동을 통해서 그 노력을 계속하고 있다. 그러나, 교육개혁세력의 진정성 과 열정, 그리고 해당 분야에 대한 높은 전문성에도 불구하고 지금까지 교육 개혁의 성과는 별로 만족스럽지 못하다. 그 이유는 우리나라 교육의 문제에 대한 과학적인 분석과 종합적이고 체계적인 개혁 전략에서 진보세력들의 한계가 있었음을 부정할 수 없다. 이를 구체적으로 살펴보면, 우선, 우리나라 교육 개혁세력들에게는 부분적이고 세부적인 개선 방안은 있었으나 체계적인 종합적인 교육 개혁에 대한 내용이 부족하였고, 개혁 세력 내에서의 전 략과 전술에 대한 합의도 부족하였다. 두 번째, 국민들의 공감대를 형성할 수 있는 교육개혁의 비전에 대한 전망 제시가 없었고, 이를 위한 홍보와 선전도 미흡하였다. 셋째, 교육 문제의 근본 원인이 교육만이 아니므로 해결도 교육계에서 가진 방법 만으로는 개 선되지 않음에도 불구하고, 교육 분야 외의 다른 분야와의 연계와 교류가 부족하였다. 교육 문제에 대한 접근 방식만 보아도 교육학적인 접근이나 행정학적인 접근 외에 경제학적인 접근, 사회학적인 29) 물론 사내유보금이라고 하여 당장 현금의 형태로 보유하고 있는 것이 아니므로, 총액을 마음대로 사용할 수도 없고, 경영권 방어 및 재정 건전화의 방안으로 일정 정도의 유보율을 확보하는 것도 필요할 것이다. 그러나, 원하는 기대 수익을 충족시킬 수 있는 적절한 투자처가 없어 쌓아두고 있는 사내 유보금의 경우 미래 전략이라는 측면에서 연구 개발과 인력개발에 투자할 수 있도록 과감한 정부의 유인정책이 필요할 것이다. 기업에게 억지로 투자를 하라고 하 여서 투자하지는 않을 것이므로 이들 재원들이 국가의 정책 방향과 기업의 발전 방향에 맞도록 연구개발과 인력 양 성 등이 가능한 연구중심 대학으로 투자되도록 유도하는 다양한 지원 정책을 시행하여야 한다. 예를 들어 조세감면 외에도 기업의투자에 대한 매칭 으로 연구비를 지원하는 방안, 인력과 기술을 지원하는 방안 등 다양한 산업정책을 결합하는 것이 가능할 것이다. 48

52 접근, 정치학적인 접근, 그리고 문화적인 접근이 필요하다. 교육 문제에 대한 다각도의 분석과 대안 제시를 통해 개혁의 방법과 목적, 전략을 구체화하고 연구하여야 한다. 넷째, 교육 개혁 세력의 정치세력화 및 기존의 정치 세력들과의 연계가 부족하였다. 최근 지방 자치단체의 교육감 선거에 참여하는 운동이 일부 성공하였다. 이번 2010년 지방자치단체 선거를 계 기로 이러한 운동이 본격적으로 벌어지고 있는 것은 매우 바람직한 일이다. 선거를 통해 정치권력 을 획득하고 합법적으로 개혁을 시행할 권력을 국민으로부터 위임받는 방법에 대해 더욱 체계적이 고 조직적으로 접근할 필요가 있다. 다섯째, 구체적이며 종합적인 정책 개발 및 수권 능력의 배양이 부족하였다. 진보 진영이 가진 정책과 인물의 한계로 인해 지금 다시 선거를 통해 집권에 성공한다고 하여도, 교육 부문에서 국민 들에게 희망을 주는 체계적이고 종합적인 정책 대안은 아직은 찾아보기 어려운 실정이다. 진보세력들의 교육 부분의 개혁의 한계를 극복하고, 실질적인 성과를 내기 위해서는 복지국가 전략을 중심으로 하는 교육 정책이 필요할 것이다. 우선, 교육 정책의 중심을 초 중등 교육과 대학입시 중심에서 인적자원개발정책으로 외연의 확대가 필요하다. 나아가 인적 자원의 개발을 통한 지식기반형 국가 성장 정책으로서 교육정책이 구상되어 야 한다. 또한, 기존의 교육 정책을 넘어서는 영역으로 논의의 대상과 범위를 확대하는 것과 더불 어 노동정책, 산업정책, 복지정책 등 타 분야 정책과 연계한 교육 정책이 모색되어야 한다. 이는 교 육 개혁에 필요한 재원확보를 위해서도 꼭 필요하다. 둘째, 국민적 동의와 합의를 구축하는 노력이 필요하다. 세계화, 국제화의 현실을 인정한 상태에서 교육 정책이 중장기적으로 검토되어야 하고, 미래형 교육 구조에 대한 국민적 공감대를 형성하는 것이 필요하다. 정권에 따라서 바뀌어서는 어떠한 정책도 그 효과를 발휘할 수 없다. 정책의 지속 성을 보장하는 길은 국민적인 합의와 공감대를 얻는 것 뿐이다. 또한, 국민적 합의에 근거하여 지 속적으로 개혁을 이끌어 갈 수 있는 추체 세력의 형성 및 핵심 주체 세력들 간의 연대와 조직화가 필요하다. 셋째, 교육 개혁을 위해서는 정책 추진을 위한 세밀한 전략 개발이 필요하다. 국민의 의견을 수렴하고 국민들의 참여를 통해 국민들이 동의할 수 있는 교육의 구체적인 세부 정책 자체의 개발에 더하여, 정책 추진을 위한 전략도 개발되어야 한다. 모순된 제도가 잔존하는 이면에는 이에 수혜를 보는 세력들이 존재하기 때문이다. 국민의 엄청난 부담이 되는 사교육 또한 분명한 산업 영역으로서 존재하고 있고, 사교육의 과잉 비대에는 이를 조장 방치한 정부의 정책 실 패가 자리하고 있다. 이려한 제반 사회 세력들에 대한 대화와 협상, 그리고 물리치고 나아가기 위 한 전략이 있어야 시대의 요구에 부응하는 교육의 근본적인 변화를 기대할 수 있을 것이다. 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_49

53 Ⅳ. 참고 자료 강남훈, 등록금 후불제 과세방법과 재정부담, 교수노조 자료집, 2009 강남훈, 대학 개혁안 : 국가연구교수, 국립교양대학, 권역별 대학 네트워크, 2010년 사회경제학회 추계 학술대 회 발표 자료, 2010 강준만, 입시전쟁 잔혹사, 인물과 사상사, 2009 교육과학기술부, 국가 R&D사업 성과평가 및 성과관리 선진화 전략 심포지엄, 2009 국가과학기술자문회의, 창조적 인재강국 실현을 위한 과학기술인력 육성전략, 2005 꼴찌 없는 교실 이유는?, 핀란드 학교 탐방 시리즈, 프레시안, 2009 김명신, 북유럽 교육 탐방 시리즈, 프레시안, 2009 김용일, 신자유주의 교육정책과 초ㆍ중등교육의 미래, 2009 김용일, 우리의 지방 교육자치 어디에 서 있는가?, 교육희망네트웍 자료집, 2009 김용일, 반상진 등, 지식기반사회의 고등교육체제 혁신방안 연구, 대통령자문 정책기획위원회, 2005 김일영, 한국교육산업 대해부 1 한국교육산업 대해부, 2 한국교육투자의 효과 분석, 3 한국 사교육산업의 현 주소, 새로운 사회를 여는 연구원, 2009 김현국, 2010 교육 예산안 분석과 대안, (사)정책연구소 미래와 균형 연구소, 2009 김현국, 바람직한 교육 정책을 위한 몇 가지 구상, 교육희망네트웍 자료집, 2009 김희삼, 지방대학 문제의 분석과 시사점, KDI 정책포름 211호, 2009 박세일, 대한민국 국가전략, 2009 박기영, 대학경쟁력이 대한민국의 미래, 청와대 정책 브리핑, 2005 복지국가혁명, 복지국가소사이어티, 2007 복지국가소사이어티, 대한민국, 복지국가를 부탁해, 도서출판 밈, 2010 서정화, 이명박 정부의 교육개혁 진단 및 시사점, 교육행정학 연구, 2009 심상정 등, 한국의 교육혁명을 제안한다. 교육혁명을 위한 토론회 자료집, 2009 아고라 이슈브리핑 Vol 14, 예고된 실패 : 이명박 정부의 교육정책 1년 평가, 2009 안승문, 복지국가를 향한 우리나라교육제도 개혁정책 방향, 복지국가소사이어티 월례정책 세미나, 2009 안승문, 핀란드 교육성공을 통해 본 한국 교육개혁의 과제, 복지국가소사이어티 내부 자료, 2009 안승문, 스웨덴의 복지적 공교육과 한국 교육개혁의 과제, 복지국가소사이어티 내부 자료, 2009 우석훈, 88만원세대, 레디앙, 2008 윤종훈, 교육혁명의 필요성과 정책 과제, 복지국가소사이어티 내부 자료, 2008 윤종훈, 이상구 등, 차별 없는 성장, 가족행복시대를 여는 대한민국 국가발전 전략, 한반도 전략연구원, 2007 이상구, 토목국가에서 인적자원 개발 중심 국가로, 복지국가 소사이어티 내부자료, 2009 이상구, 복지국가 교육 정책 방안, 복지국가 소사이어티 월례정책 세미나 토론자료, 2009 이상구, 어린이 안전 및 건강 정책 방안, 국무총리실 고령사회대책 연석회의 2기 발표 자료, 2007 이용식, 이상구 등, 생활체육 강화 방안, 대통령직속 고령화 및 미래사회위원회,

54 이주호 외, 평준화를 넘어 다양화로, 2006 이주호, 고교평준화 정책의 개선 방안. 대통령자문 교육인적자원정책위원회. 교육의 질 향상을 위한 고교평준 화 정책 개선 방안 정책토론회 자료집, 2002 이범, 이범의 교육특강, 다산에듀, 2009 이태수, 이상구 등, 지역주민통합서비스 제공체계 구축 방안, 대통령직속 저출산고령사회위원회, 2005 장수명, 국가 및 산업 경쟁력 제고를 위한 교육의 역할, 2004 장수명, 고등교육 경쟁력 강화를 위한 대학특성화 방안 연구, 한국교육개발원, 2008 조 벽, 지식산업의 핵심은 지식인이다. 미래인재포럼 발표 자료, 2008 전승훈, 성장과 분배를 위한 분야별 재원배분 방향, 2006 참여연대, 민생희망본부, 대학 재정운영과 등록금 책정 타당성 관련 실태 보고서, 예 결산 공개 및 운영 실 태와 등록금 책정의 문제점, 참여연대 이슈리포트, 2008 통계청, 2007년 사교육비 실태조사 결과, 2008 한국은행 금융경제연구소, 최근의 설립투자 부진원인과 정책과제, 2007 한명숙, 신기남, 첫째도 교육, 둘째도 교육, 세째도 교육, 교육 매니페스토, 2007 홍세화, 진보의 대안, 복지국가 소사이어티 월례정책 세미나 발표 자료, 2010 복지국가를 위한 교육 정책의 방향과 전략_51

55 결혼, 출산, 육아 불안의 원인과 대안 1) 이 상 구 (복지국가소사이어티 연구위원) 1. 서론 : 결혼도 출산도 육아도 모두 부담스러운 현실 동물의 세계에서는 매일 먹이를 찾아서 섭취함으로서 개체를 보존하는 것 외에는 종족 보존 을 위한 생식과 임신, 그리고 출산이 가장 중요한 생애 사건이다. 동물들의 거의 모든 활동은 이러한 부분을 중심에 두고 생태계가 돌아가고 있다. 채석장의 발파 소음으로 돼지가 유산을 하거나 새끼 를 낳지 못하는 사례가 우리나라에서도 종종 보고된 바 있고, 각종 공해와 환경오염 등으로 꿀벌들 이 도망가고 여왕벌이 더 이상 알을 생산하지 않는 재앙이 최근 미국에서 발생하였다. 각종 소음과 매연, 그리고 자동차 불빛 등의 스트레스에 시달리는 고속도로 인근 젖소들의 우유 생산량이 감소 한다는 연구 결과도 있었다. 각종 스트레스와 불안으로 출산율이 낮아지는 것은 동물의 세계에서만 있는 것이 아니라 오늘날 우리나라의 인간사회에서도 찾아 볼 수 있다. 즉, 생계 부담과 고용 불안, 그리고 아동의 양육에 대한 부담이 결혼과 출산의 기피로 까지 연결되는, 그래서 동물의 세계와 비 견될 수 있는 참담한 상황이 연출되고 있다. 지난해 우리나라의 합계 출산율은 1.15명에 머물렀으며, 그 중에 서울은 평균 0.96명에 그쳤다. 강남구 출산율은 0.79명으로 전국 최저 수준이었다(통계청, 2009). 미국 2.1명, 프랑스 1.9명, 스웨덴 노르웨이 핀란드 등 북유럽 국가들이 평균 1.8명인데 비하여, 우리나라는 186개 국가 가운데 홍콩, 헤르체고비나에 이어 끝에서 3번째인 것으로 나타났다(유엔인구기금, 2010). 더구나 외국인 100만 명을 포함하여, 우리나라에 거주하는 인구는 이미 5,000만 명이지만, 2018년부터는 절대인구 수가 감소하기 시작할 것이다(통계청, 2010). 15세 이상에서 64세 이하까지의 생산연령의 인구가 아니라, 산업현장에서 실제로 종사하는 남자 27세, 여성 25세부터 55세 정도까지의 실제로 경제활동에 종사 하는 인구도 2012년부터 감소하기 시작하는 것으로 예측되고 있다(고령화 및 미래사회위원회, 2005). 이렇게 우리나라의 출산율이 낮아진 것은 여러 가지 요인이 있겠으나, 대부분의 조사와 연구 에서 나오는 가장 중요한 공통적인 원인은 육아와 교육에 대한 부담 때문이다. 일정 기간 사귄 이후 결혼을 약속하고 신랑이 될 남자가 신부가 될 여성의 집에 처음 인사를 하러 가게 되면 장인이나 장모가 될 분의 첫 번째 질문이 직장은 어디에 다니나? 이고, 두 번째 질 문이 집은 마련되어 있는가? 이다. 이에 대한 만족할 만한 답이 나와야 양친 부모님은 살아계시는 지, 가족관계는 어떻게 되는지 등에 대한 후속 질문이 이어질 수 있다. 따라서 이십대 젊은이의 태 반이 백수라는 이태백 이 보편화될 정도로 청년실업이 심각한 사회에서는 남성이든 여성이든 결혼 1) 본 원고는 복지국가의 논리와 전략 의 내용을 기획의도에 맞추어 재편집 보완한 것이므로, 자세한 정책 내용을 보고 싶은 분은 복지국가소사이어티가 발행한 책자를 찾아보기 바람. 52

56 을 결심하는 것 자체가 쉽지 않다. 최근, 경제적 필요성 때문이거나 성적인 필요성 때문에 동거는 급속하게 증가함에도 불구하고 결혼은 점점 줄어들고 있다. 아니, 이제는 결혼 자체를 당연히 해야 하거나 필수적인 것으로 생각하지 않을 정도로 이미 젊은이들의 결혼관 자체가 바뀌고 있다. 결혼 연령이 점점 높아져 가고, 이로 인해 출산 연령도 높아지면서 노령의 고위험 산모들의 비율 또한 많아지고 있으며, 만혼이 불임의 원인이 되는 부부의 비율도 다른 나라에 비해 높은 편이다. 아이 를 낳아서 기르는 것이 주는 편익에 비해 아이를 낳고 키우는데 드는 비용이 너무 많으므로 합리 적인 경제적 선택의 결과로 출산을 하지 않는 경우가 많아지고 있다. 매년 노동시장에 공급되는 노 동력의 숫자에 비하여 만들어지는 신규 일자리도 턱없이 부족하지만, 일자리 중에도 정규직의 안정 된 일자리가 너무 적어 결혼과 출산, 그리고 사회적 지원이 없이 육아에 대한 부담 모두를 당사자 들과 가족이 져야하는 부담 때문에 결혼과 출산을 할 엄두를 내지 못하게 되는 것이다. 1997년의 외환위기에 이어 2008년 하반기의 세계적 경제위기로 인해 우리나라에 밀어닥친 경제 난, 특히 고용불안과 실업률 상승이라는 민생의 위기를 맞게 되면서 출산 기피는 부부의 합의에 의 한 선택인 경우가 많아지고 있다. 즉, 자녀양육에 소요되는 비용을 모두 자신과 가족이 담당해야 하는 경제적 부담과 더불어, 언제 해고될지 모르는 직장, 안정되지 못한 소득에 대한 불안이 임신 과 출산을 꺼리게 하는 것이다. 현재 한국에서 벌어지고 있는 저출산은 불안한 소득과 고용, 미비 한 사회복지 시스템이라는 사회적 상황에 대응하여 살아남기 위한 개별 가계의 합리적 선택 의 결 과이며, 자녀에 대한 선호여부 등 본인의 의사와 관계없이 미흡한 육아지원체계로 인해 사실상의 강요된 출산 포기 라 할 수 있을 것이다. 2. 저출산의 원인과 사회적 파급효과 개인으로서는 출산 기피가 경제적 편익에 대한 검토의 결과로 도출된 합리적 선택의 결과라고 할지라도, 이러한 저출산으로 인해 우리사회가 감당해야 할 부담은 심각하다. 저출산의 영향이 가 장 가시적으로 나타나는 것이 바로 초등학교에서부터 시작되는 학생 수의 감소이다. 초, 중, 고교 학생들의 총 숫자는 2002년 870만 명에서 2007년 779만 명, 2012년에는 552만 명으로 감소하는 것 으로 추산되고 있다. 학생 수의 감소로 인해 전국의 폐교 숫자는 이미 4,000여 개에 달하고, 농어촌 의 군 지역이 아니라 도시 지역인 시와 구청 단위에서도 학급 숫자를 줄이는 학교가 늘어가고 있 다. 교과부는 앞으로 10년 이내에 현재의 40만 4천명에 이르는 전체 교사 숫자를 학생숫자에 맞추 어 최대 30%까지를 줄여야 하는 압박을 받고 있다. 또, 저출산과 고령화로 인한 사회적 부담은 향 후 국민연금 납부자의 감소와 수급자의 증가로 인한 국민연금 지급 불능의 위험과 높은 노인부양 부담의 초래 등 한 두 가지가 아니다. 한국보건사회연구원의 연구에 의하면, 육아와 교육에 대한 부담, 취직과 고용 유지에 대한 어려 움과 불안, 양육지원 시스템의 미비 등이 저출산의 주요 원인인 것으로 나타났다(이삼식 등, 2005). 우리나라의 저출산은 여성의 경제활동 참여와 육아가 병립하지 못하는 각종 육아지원제도의 미비 에 기인하는 것으로 나타났다. 육아를 사회복지 시스템의 도움 없이 개별 가정 내에서 감당해야 하므로, 출산과 육아는 여성뿐 만 아니라 남성에게도 큰 부담이다. 한국개발원(KDI)의 연구에서도, 출산 기피 원인 중 1위는 자녀 의 보육 및 교육에 대한 경제적 부담이었다. 다음으로 2위는 양육부담의 여성 편중과 사회적 지원 결혼, 출산, 육아 불안의 원인과 대안_53

57 의 미비였다. 특히, 남성 중심의 사고가 지배적인 우리나라에서 아동양육의 부담이 가족, 특히 여성 들에게 모두 전가되고 있기 때문에 아이를 낳아 키우는 것이 여성들에게는 엄청난 부담이다. 그러나 우리와 같은 발전 단계를 거친 나라, 심각한 저출산의 위기를 이미 경험한 바 있는 선진 국들은 오히려 출산율이 대부분 우리나라보다 높다. 출산율을 좌우하는 가장 큰 변수는 그 나라가 가지고 있는 보편적 복지제도로서 국가의 양육지원 시스템인 것으로 나타나고 있다. 역으로 사회보 장제도가 잘 완비되어 여성의 사회활동 참여를 보장해주는 보육지원, 육아휴직과 아동수당 등 적극 적인 육아지원제도를 시행하는 나라에서 지속적인 경제 성장이 가능하였던 것으로 나타나고 있다. 경제협력개발기구(OECD) 국가들에 대한 여성의 경제활동참가율과 출산율의 관계를 보면, 프랑 스(58%), 스웨덴(74%), 영국(67%) 등 사회복지제도가 잘 되어 있는 나라에서는 여성의 경제활동 참 가율도 높고, 합계출산율도 대부분 1.7 이상으로 높은데 비해, 이태리(43%), 스페인(48%), 그리스 (44%), 그리고 우리나라 등 육아에 대한 사회적 지원이 낮고, 사회복지의 보장 수준이 낮은 나라들 이 여성의 경제활동 참가율도 낮고, 합계출산율은 대체로 1.3 이하로 현저히 낮은 경향을 보이고 있음을 확인할 수 있다(OECD, 2009). 즉, 우리나라는 부족한 육아지원 체계 등 관련 사회복지 시스 템의 미비로 인해 여성의 경제활동 참여율이 낮아, 여성 인적자원의 53.2% 밖에 활용하지 못하고 있는 것이다(기획재정부. 2009). 이미 경제활동을 하고 있는 여성들도 출산 후 직장복귀와 일과 가 정의 양립에 어려움을 겪고 있으며, 결혼 및 출산 등의 이유로 직장을 그만두어야 하는 경우도 많 다. 아이가 일정 정도 자란 후 경제적 필요나 자아실현 등의 다양한 이유에서 다시 취업을 하고자 하여도, 여성은 비정규직으로 취직을 해야하고, 아이를 키우면서 직장생활을 하기가 너무 힘들어 어쩔 수 없이 직장을 포기하고 있다. 이제 육아지원정책은 여성의 입장에서뿐만 아니라, 한 사회가 정상적으로 유지되고 발전하기 위해서는 반드시 제도화되어야 하는 필수적인 부분이 되었다. 궁극적으로 우리나라에 부족한 것은 육아지원 정책 뿐 아니라 전반적인 복지제도의 미비로 과 부족이 문제이다. <표 1> 서울시민 가구당 월평균 가계지출 (단위 : 만 원) 자료 : 서울통계연보, 2008년 서울시 표준 가구(3.39명), 309만 명 기준 54

58 위의 표에서 보듯이 서울시의 가구당 월 평균 가계 지출은 약 300만 원이나 이중에서 주거비, 각종 제세공과금, 의료비, 교육비, 교통 및 통신비 등을 제외하면 실제 자신이 소비할 수 있는 돈은 월 43만원 수준에 불과한 것으로 나타나고 있다. 실제로 우리나라의 GDP 대비 사회복지 지출 수 준은 OECD 국가들의 약 30% 수준에 불과하다. 한국의 사회복지 지출 수준은 경제협력개발기구(OECD) 30개 회원국 가운데 최하위권 2008년 현재 우리나라의 [공공복지(정부재정, 사회보험), 법정 민간복지(퇴직금, 기업연금), 자발적 민간복지(기업의 사회공헌 등)를 포함한 비용인] 총 사회복지지출 규모가 112조 1,720억 원으로 국내총생산(GDP) 대비 10.95%에 불과하며, 이 중 공공복지 지출 수준은 GDP 대비 8.3%로 OECD 평균의 절반 이하 수준임. - 이로 인해 우리나라의 소득불평등 정도와 노인빈곤율이 높은 것으로 분석됨. - OECD 평균은 23.7%였고 덴마크와 독일은 30%로 우리나라 사회복지지출의 GDP 비중은 OECD 국가 중 멕시코(7.6%)를 제외하면 가장 낮음. (자료 : 한국보건사회연구원 고경환 연구위원, 일 발표, '사회복지지출의 국제비교' 보고서) 우리나라 전체의 도시근로자 평균 소득으로 살펴보아도 통계상 약 360만원(2009)이나 되어 경제력 대비 비교에서 그리 낮은 수준이라고 할 수 없지만, 선진국들과의 차이는 월 소득 중에서 고정 지 출이 매달 약 200만원에 이르러 개별 가구의 실제 가처분 소득은 약 160만 원에 불과한 것으로 나 타났다. 세계 10위권의 경제 대국으로 사상 최대의 수출 실적과 OECD 국가 최고 수준인 7.8%의 경제성장율(2010년 2/4분기)을 보이고 있음에도 불구하고 내수가 위축되고 국민들의 삶이 각박한 것이다. 즉, 모든 생활에 관련되는 비용을 개인과 개별 가계가 지출하도록 되어 있는 구조에서는 일상생 활을 영위하기 위한 국민들의 부담이 너무나 크고, 육아와 교육, 의료 및 고용, 주거와 노후소득 보 장에 대한 불안이 심각하고 전 사회적으로 만연해 있으므로 이에 대한 반응이 결혼 기피와 출산 파업으로 나타나는 것이다. <그림 1> 한국과 OECD 국가의 사회서비스를 포함한 공공사회지출의 비중에 대한 국제비교 결혼, 출산, 육아 불안의 원인과 대안_55

59 지난 6.2 지방선거에서 교육정책 분야에서는 그리 중요한 비중을 차지하지 않았던 무상급식이 정치 판도를 바꿀 정도의 엄청난 정치적 파괴력을 발휘한 이유도 우리 국민들의 평등 의식이나, 아 이들에게 좋은 먹거리를 제공해야 한다는 국민들의 공감대와 더불어 매달 개별 가계에서 지출하여 야 하는 3만원에서 10만원에 이르는 학생들의 급식비 부담을 경감시켜 주는 효과가 있었기 때문으 로 분석되고 있다(복지국가소사이어티 논평, 2010). 아동수당이나, 출산 휴가, 육아휴직, 가족 간호 휴가 등으로 돌봄이 필요한 가족원을 돌보기 위 한 탈상품화 정책의 일환으로 육아지원 정책은 시급히 강화되어야 한다. 육아지원 정책 등 가족지 원을 위한 보편적 사회서비스 지원 정책은 개인 또는 가족이 시장에 의존하지 않고도 적절한 생활 수준을 유지하도록 하는 정책이며, 다수의 시민들이 육아, 노령, 질병, 실업 등으로 인해 노동시장 에 참여하지 못하여 발생하는 위험을 소득재분배와 사회서비스 제공으로 보완하는 정책으로서도 필요하다. 특히, 우리나라를 비롯한 전 세계적인 생산체계가 토지와 자본 및 남성 중심의 육체노동 등 생산요소 투입형 경제에서 기술과 정보 등 지식기반형 경제로 전환되고 있으므로 육아에 대한 지원정책을 포함한 다양한 가족지원 정책은 여성, 장애인, 노인 등이 돌봄을 받아야 할 피부양자가 아니라 우리 사회의 중요 노동력으로 참여하게 하는 등 역할이 근본적으로 변화하고 있음에 주목 해야 할 것이다. 그 동안 우리나라는 농경 중심의 생산체계에서 가족 구성원의 집중된 노동력 확보의 필요성 때 문에 성립된 대가족 제도가 산업화를 거치면서 공장제 대량생산 체계에 부응하여 가장 효율적인 제도였던 핵가족제도로 발전하였고, 최근은 독거가구의 증가 뿐 아니라 한 부모 가정, 조손 가정, 다문화 가족, 동성 가족, 통합가족, 변형 가족 등의 다양한 형태의 가족들이 출현하고 있다. 이제 가족 구조의 변화에 부응하는 가족 지원정책이 필요하며, 그것은 개별 가구가 담당하던 돌봄 기능 을 사회화하는 적극적인 복지국가 정책이다. 예를 들어 이미 출산에 대응하여 친정에서 제공되던 산후조리 서비스가 더 이상 기대하기 어렵 게 되자 산후조리원이라는 제도가 보편적인 출산 문화의 하나로 우리사회에 자리 잡고 있다. 그러 나 정부의 소극적인 정책으로 인해 산후조리원은 국가의 공적 서비스 영역으로 들어오지 못하고 개인이 구매하도록 하는 시장에 방치함으로서 감염으로 인해 산후조리원의 신생아가 6명이나 사망 하는 사건이 발생하기도 하고, 시장에서의 가격도 300만원에서 500만원에 이르는 고급 서비스로 전 락하여 출산에서의 빈부격차를 조장하고 있을 뿐 아니라, 산후 조리 서비스의 질 관리의 문제 등 다양한 정책 실패를 드러내고 있다. 산업적인 측면에서도 연간 출생 아동 숫자 및 재원 기간 대비 전국적으로 3,500여개가 필요하지만, 시장에 공급을 맡겨 놓으면서 그 숫자도 초기의 500개 수준에 서 더 이상 증가하지 않고 있다. 이제는 새로이 출현하는 다양한 가족의 형태들을 인정하고, 이러한 유형의 발생 원인에 대해 경 제적, 사회적, 문화적 측면에서의 깊이 있는 성찰을 통해 유형별로 다양한 지원정책을 제공하는 것 이 절실히 필요한 시점이다. 56

60 3. 우리나라의 육아지원정책의 현황과 문제점 1) 육아지원의 양적 부족 0세에서 5세의 육아지원 대상 아동은 현재 연령 당 평균 46.5만 명으로 총 274만 명이다. 이 중 어린이집 이용자는 113.5만 명(41%), 유치원 이용자는 53.8만 명(19%)으로 177.3만 명이 시설을 이 용하고 있다. 시설 미 이용자 및 육아지원 정책 소외자는 전체 대상 아동의 40%인 약 111만 명이 나 된다. 모든 영유아가 시설을 반드시 이용해야 하는 것은 아니겠지만, 부모가 맡기고 싶어도 경 제적 접근성이나 시간 및 거리 접근성, 안전의 문제와 보육 및 유아교육 서비스의 질에 대한 불만 등으로 시설을 이용하지 못하는 경우가 많아 이들 원인에 대한 체계적인 분석과 정책적인 보완이 필요한 것으로 지적되고 있다(보건복지가족부와 교육과학기술부, 2009). 우리나라는 여성의 경제활 동참가율이 53%가 넘은 지금도, 결혼과 출산이 집중되는 25~29세부터 경제활동참가율이 급속히 떨 어져, 출산 이후 자녀가 초등학교 등 공교육에 편입되는 35세 정도까지 여성의 낮은 경제활동참가 율이 지속되는 M자형의 후진국 유형의 여성취업곡선을 보이고 있다. 이러한 현상의 가장 큰 이유 가 바로 육아에 대한 사회적 지원체계 미비 때문인 것으로 분석되고 있다. 여성들이 육아로 인해 장기간 휴직을 하게 되면 다시 직장에 돌아가려고 하여도 경력도 단절되고, 업무의 전문성도 떨어 지게 된다. 산업 현장에 종사할 생산연령인구의 절대 숫자가 급속히 감소하고 있는 상황임에도 불 구하고, 고등교육을 받은 여성인력들조차 육아지원정책의 미비로 자신의 역량을 발휘할 수 있는 여 건이 되지 않는 것이다. 2) 육아지원의 질적인 문제: 낮은 공공시설의 비중과 부실한 질 관리체계 보육과 유아교육을 포함한 종합적인 육아지원정책을 처음으로 시도한 참여정부의 관련 정책은 행정수도 이전 등의 다른 정책들과는 달리 정권이 바뀌어도 큰 변화 없이 이어져서, 현재 국비와 지방비를 합한 우리나라 육아지원 예산은 연간 3.4조원에 이르고 있다(국회 예산정책처, 2009). 그 러나 아직도 다수의 국민들은 국가의 육아지원정책으로부터 혜택을 제대로 체감하지 못하고 있는 데, 이는 지원대상의 범위가 좁고 지원수준이 낮은 것도 있지만, 육아지원정책의 공공성 부족과 세 부적인 행정체계의 미비로 인한 육아지원의 질 문제에 기인하는 부분도 크다. 육아지원의 낮은 질 의 중요한 원인 중의 하나는 지나치게 높은 민간시설의 비율로 인하여 실질적인 질 관리에 한계가 있는 공급체계의 구조적인 문제를 지적하지 않을 수 없다. 우리나라의 전체 보육시설 중 국립 및 공립은 시설 수 기준으로 5.5%(정부지원 시설인 법인 포함 시 9.9%), 아동 수 기준으로는 10.9%에 불과하다(보건복지가족부, 2008). 이는 스웨덴 등 북유럽 국가들의 공공보육시설 비중 75%에 비하 면, 지나치게 낮은 것으로 세계적으로도 유례를 찾아보기 어렵다. 또한, 최근의 육아지원 예산의 확 대와 아동별 지원으로의 전환으로 인해, 상대적으로 민간보육시설의 경영 여건이 개선되면서 민간 시설의 비율이 계속 높아지고 있다. 정부는 공공기관 리모델링을 통한 공공보육시설의 증설과 규모 의 확대, 민간보육시설 매입, 공동주택 의무보육시설의 국공립 전환 등의 다양한 방식으로 공공보 육시설을 확충하고 있으나, 그 효과는 여전히 미미하다. 2) 2) 2008년의 경우 112개소(신축 43개소, 복합화 민간매입 등 13개소, 공동주택 리모델링 6개소)로 전체 33,499개 시설의 0.3%에 그치고 있다. 결혼, 출산, 육아 불안의 원인과 대안_57

61 공공보육시설의 비중이 너무 낮아, 보육 예산의 엄청난 증가에도 불구하고, 민간보육시설들 간 의 시장 경쟁을 통한 질 관리방식이 제대로 작동하지 못하고 있고, 평가인증제도는 그 효과를 발휘 하지 못하고 있다. 이미 전체보육시설의 54.3%인 18,197개의 시설이 평가인증을 통과(보건복지부, 2010)하였으나, 시행 2년째에도 평가인증을 통해 퇴출된 시설이 한 곳도 없어 민간보육시설의 질에 대한 부모들의 불신을 낳고 있다. 3) 보육과 유아교육의 양극화 참여정부 때부터 시작된 소득계층별 보육료 차등지원정책의 확대에 따라, 보육료를 지원받는 아 동의 수가 2009년 현재 연간 59만 명(0~4세 45만 명, 만 5세아 14만 명)으로 늘어났다. <그림 2> 평균 보육료 및 소득 대비 부담률 추이 % 12.0% 10.3% % 14.0% 12.0% 10.0% 천원 % 8.9% 8.0% % 7.2% 6.6% 5.7% 6.0% 4.0% % 2.0% % 평균보육료 소득대비 부담률 출처 : 한국조세연구원(박기백 외, 2005). 표준보육 교육단가 및 적정부담수준에 관한 연구 그러나 소득 구간별 평균 보육료 및 소득 대비 부담률을 살펴보면, 월 평균 보육료는 소득이 높 아짐에 따라 증가하지만, 보육료의 소득 대비 부담률이 하위계층에서는 10%를 상회하지만, 최상위 10분위 계층에서는 3.5%에 그치는 등 소득 대비 부담률은 소득이 높아짐에 따라 감소하는 특징이 아직도 계속 나타나고 있다. 현재 우리나라의 육아지원정책에서는, 정부가 소득계층에 따라 보육료의 일정부분을 차등적으로 지원해주고, 나머지를 본인이 부담하도록 하고 있다. 그러나 보육시설의 대부분을 민간에 의존하고 있는 사적 공급체계로 인해, 현장의 개별시설에서는 각종 특기 활동비, 현장 학습비, 차량 운행비 등을 필요경비라는 이름으로 학부모에게 추가적으로 부담시키고 있다. 따라서 법정 부담금 외에도 학부모의 부담은 아동 1인 당 최대 월 21만원에 이르기도 한다. 필요경비에 대한 관리 권한을 가진 지방보육정책위원회에서는 상한제 도입 등 추가 비용에 대한 규제를 시행하지 않고 대부분 방치하 고 있으며, 규제를 시행하는 곳도 현장 점검을 하지 않아 유명무실한 실정이다. 58

62 4) 산전후휴가와 육아휴직제도의 부실 현재의 육아지원체계가 우리나라의 전통적인 정서와 문화에 제대로 부응하지 못하고 있다는 것 도 문제이다. 출생 후 만 1년 이내에, 즉 돌이 되기 전에는 아이를 밖에 잘 내보내지 않는 한국 육 아문화의 특성으로 인해 0세 아의 경우 아동별 지원액수가 최대 월 70만 원이나 됨에도 불구하고 시설 이용률은 지극히 낮다. 스웨덴 등 보육 선진국에서도 0세의 신생아는 약 1년 정도는 부모가 집에서 키우도록 하고 있다. 이것이 가능하려면 육아를 위한 부모의 휴직이 경제적, 법적, 제도적, 사회문화적으로 공고하게 보장되어야 한다. 우리는 이러한 보편주의 육아지원 시스템이 존재하지 않음으로 인해, 출산한 여성이 시부모에게 맡기거나 시장을 통해 보육 도우미 서비스를 구매하는 등 스스로 양육을 감당해야 한다. 이것이 여성의 경력 단절과 경제활동 포기의 중요한 원인이 되고 있다. 우리나라는 2001년 남녀고용평등법을 개정하여 산전후휴가를 60일에서 90일로 확대하고, 이 중 30일에 대해 통상임금에 해당하는 금액을 고용보험에서 지급하고 있다. 2007년부터는 정부의 기업 체 지원 확대의 명목으로 중소기업 등에 대해서는 90일 전체에 해당하는 금액을 고용보험에서 지 급하고 있다. 그러나 이러한 3개월의 출산 휴가조차도 840만(정부 통계는 540만 명) 명 비정규직 노동자의 다수를 차지하는 여성들에게는 남의 나라 이야기이다. 남녀노동자 월 평균임금의 14.4%에 불과한 월 20만 원의 정액으로 시작한 육아휴직 급여는 2007년부터 50만 원으로 조정되었고, 최근 발표된 제2차 저출산 고령화 대책에서는 월 최대 100만원까지 지급하게 되었다. 그러나 실제로 월 100만원을 수령하려면 출산 여성의 연령이나 직급으로 볼 때 일부 전문직 여성 등 아주 일부에만 해당될 것이다. 평시 급여의 77%를 손해보고, 해고의 위험을 감수면서 육아휴직을 갈 수 있는 여성 은 그리 많지 않을 것이다. 2006년의 경우, 취업 여성 중 약 23만 명이 출산을 하였으나, 육아휴직 자는 9,303명으로 전체 취업 여성의 3.9%에 불과한 것으로 조사되었다. 육아휴직 기간에 통상임금 의 80%를 국가가 보전해주는 스웨덴의 경우, 여성의 경제활동참가율이 73%에 달하는데(OECD, 2009), 이 중 육아휴직을 이용한 여성은 전체 경제활동 여성의 90%에 달하고 있어, 우리나라와는 극히 대조적이다. 5) 줄어들지 않고 있는 빈곤아동 문제 우리나라의 빈곤아동 규모는 1997년 외환위기 직후에 11%까지 치솟았고, 아직까지도 9~10% 수 준으로 유지되면서 좀처럼 줄어들지 않고 있다. 보건복지부에 따르면, 우리나라 빈곤아동의 수는 무려 120만 명에 이른다. 이 중 최저생계비 이하로 생활하는 절대빈곤 가정의 아동은 70만 여명이 고, 전체 아동 중 절대빈곤 아동이 차지하는 아동빈곤율은 약 9% 수준이다(보건복지가족부, 2008). 아동수당, 출산 육아수당, 빈곤가정 현금지급, 기타 지원금 등 국가를 통해 지급되는 모든 비용 을 합한 아동복지 지출비의 국제비교를 보면, 우리나라는 아동 1인당 복지지출비가 1년을 기준으로 40달러 수준으로 프랑스 2,162달러, 독일 1,707달러, 영국 913달러, 미국 297달러 등과 비교할 때, 현저히 낮은 금액이다. 스웨덴에 비해서는 무려 100배나 적은 사회적 지출을 하고 있는 것이다. 이 명박 정부 출범 이후, 우리나라의 아동복지 예산은 1,266억 원으로 GDP의 0.2%에서 0.1%로 감소하 여, OECD 평균인 2.4%에 비하여 24분의1 수준이다(국회 예산정책처, 2009년). 이미 우리나라는 가 난이 대물림되는 사회가 되었다. 아동 시기에 시작된 빈부의 차이는 영유아 시기의 영양섭취 차이 결혼, 출산, 육아 불안의 원인과 대안_59

63 로 인한 건강과 성장의 차이, 보육서비스 이용의 차이, 그리고 사교육 이용의 차이, 이로 인한 고등 교육 기회의 격차로 이어져, 결국 사회 진출 이후에도 소득과 직업의 격차와 양극화를 고착, 심화, 재생산하게 된다. 4. 일과 돌봄의 양립을 위한 육아지원정책 방안 심각한 저출산 상황을 해결하기 위해서는 국민들이 불안과 부담을 느끼는 교육과 고용, 주거, 의료, 노후소득 보장 등에 대한 전반적이고 체계적인 정책을 과감하게 시행하고, OECD 국가 수준 의 사회복지서비스 제공 등의 국가적인 투자를 해야 하겠지만, 우선 가장 시급한 출산과 양육에 대 한 국민들의 부담을 완화해 주는 것이 필요하다. 특히, 지속적인 경제성장을 보장하기 위해서는 여 성에게 일과 돌봄의 양립이 가능하게끔 하는 육아지원정책을 확립해야 한다. 북유럽 복지국가들처 럼, 우리나라도 이렇게 복지국가의 보편주의 육아지원정책을 전면적으로 시행할 때, 마침내 진정한 아동 돌봄과 일하기의 양립이 가능해져, 개인과 가족에 과도하게 집중된 보육과 양육의 부담을 덜 수 있고, 아이들이 저주가 아니라 축복이 될 수 있을 것이며 노동력 확보와 사회서비스 분야의 일 자리 창출과 고용의 확장을 통한 통합적 경제성장도 가능해질 것이다. 1) 육아지원의 양적인 문제에 대한 해결방안 육아지원을 필요로 하는 모든 가정은 안전하고 질 좋은 시설에 아이를 맡길 수 있어야 하며, 육 아서비스에 대한 부모의 부담은 없도록 해야 한다. 굳이 가정에서 자신이나 조부모의 손으로 아이 를 키우고자 하는 가정이 아니라면, 누구나 가까운 좋은 보육시설에 아이들을 보낼 수 있어야 한 다. 그래서 정책의 효과 평가도 전체 보육시설 이용 대상 아동의 숫자 대비 실제로 아동들이 시설 을 이용하는 비율을 지표로 하는 것이 필요하다. 이를 담보하기 위해 영유아보육법 등에 보육에 대 한 국가와 지방자치단체의 책임을 명기하고, 지역별 공공보육시설의 비율 등을 보건복지가족부가 조사하여 지자체별로 보육의 성과지표 발표 를 통해 주민들이 이를 알 수 있도록 해야 한다. 이렇 게 되면, 지자체장들의 적극적인 참여와 추진, 예산 배정을 유도하는 것이 가능해질 것이다. 적정 공공보육시설의 확충도 지금까지 여성부나 보건복지가족부 시절에 해왔던 국공립보육시설 의 단순 신축 3) 및 공동주택 보육시설의 국공립 전환에 따른 리모델링 비용 지원에 더하여 신축, 기존 민간시설의 매입, 공간 임차 등의 다양한 방법으로 국공립보육시설을 확충할 수 있을 것이다. 이미 아동별 지원을 통해 국공립시설 뿐만 아니라, 민간시설 이용 아동에게까지 보육비용이 지원되 면서 민간시설의 증설이 급격하게 늘어나, 국가 전체적으로는 이미 시설이 공급과잉 된 상태이다. 따라서 민간시설을 매입하거나 운영권을 보장해주면서 기부 채납을 받는 방법 등을 통해 국가 및 지자체가 직접 관리할 수 있는 공공시설을 늘리고, 동시에 민간시설의 비율을 줄이는 방법으로 국 공립시설 30% 확보 정책이 단기간에 실현 가능하게 된다. 문제가 있는 민간시설에 대한 평가인증 을 통한 질관리를 강화하고, 민간시설과 공공시설 간의 경쟁을 통해 부실 민간시설을 퇴출하는 것 3) 참여정부 시기의 보육정책을 담당하였던 여성부의 경우, 국공립 보육시설을 국가 및 지방자치단체에서 신축하는 경우 에만 지원을 하여, 중앙정부에서 매칭 방식으로 지원한 공공보육시설 확충 자금은 거의 활용되지 않았는데, 이는 해당 중앙정부와 지자체 공무원들의 공공시설 확충 정책의 목적에 대한 이해 부족 및 지방공무원들의 관행, 그리고 지역 내 민간보육시설 사업자들과의 유착과 압력 등의 이유로 분석된다. 60

64 도 필요하다. 공공보육시설의 확대와 동시에 단계별 완전 무상유아교육 및 무상보육을 실현하여야 한다. 먼 저, 5세아 완전 무상보육 교육을 실시하고, 다음 단계로 3~4세 무상 보육 교육을 실시하며, 단계적 으로 전연령에 대한 보육과 육아지원서비스를 확대해 가도록 한다. 4) 초등학교 입학 아동의 감소 추세에 맞추어, 초등학교에 설치된 유치원의 유보 통합 시설로의 전환을 병행하여 유아교육을 공교 육으로 점진적으로 흡수하여 보육과 교육의 통합을 기하도록 해야 한다. 2) 육아지원의 질적인 문제에 대한 해결방안 육아지원시설들에 대한 질 관리는 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 이를 위해 기존의 유 명무실한 평가인증제를 다음과 같은 방법으로 정상화시켜야 한다. 첫째, 평가인증제도에 처벌조항 및 강제시정명령을 포함하고, 평가결과의 공개 및 문제 시설의 공시를 의무화해야 한다. 동시에 평가인증 작업을 통해 시설 및 인력의 개선이 이루어지지 않을 경 우, 1차 시정명령, 2차 보육료 지원 대상기관에서 제외(영업정지), 3차 인가취소 등의 단계별 제재 규정을 신설해야 한다. 특히, 육아지원시설 종사자 5) 들에 대한 어린이 성추행 및 성범죄 전과자 검 색시스템 적용은 시급하게 도입되어야 한다. 둘째, 평가인증의 기준 강화가 필요하다. 적어도 시설안전(소방방재청 및 관할 소방서), 보건, 급 식 및 영양(보건복지부 및 관할 보건소) 등은 평가인증을 위한 최소한의 의무 기준으로 반영해야 한다. 보건, 안전, 영양 등 3가지 기본조건의 미충족 시에는 인증불가, 주어진 기간 동안에도 시정 이 안 될 경우 폐쇄명령을 내리도록 하는 수준으로 기준을 강화할 필요가 있다. 평가인증에 보육교 사의 숫자, 보육교사 실명 통장으로 인건비 직접 지급 등을 구체적으로 반영하고, 위반사항 발견 시에 인증취소가 가능하도록 함으로써 구조적으로 투명성이 갖춰지도록 해야 한다. 법정 보육료 외 에 추가로 납부받는 비용에 대해서도 규정을 위반할 경우, 정부의 인증시설에서 제외하여 아동별 지원을 받지 못하도록 하는 방안도 검토 가능할 것이다 6). 우리나라 육아지원정책에서 새로이 도입되어야 하는 제도가 우리나라의 육아문화에 맞도록 0세 아를 위한 가정 내 보육의 활성화이다. 이를 위해 우선, 육아 휴직 제도를 정상화하여 자신의 아이 를 경제적 손실없이 자신이 기를 수 있도록 해주고, 필요한 경우에 가정보육교사 및 산모와 육아 도우미를 일정 정도 파견해주는 서비스를 제공하여야 한다. 이 사업은 출생 후 만 1년인 첫돌 이전 에는 아이를 밖에 내보내지 않는 한국 육아문화의 특성에 부응하기 위해서도 필요하다. 가정으로 파견되는 보육교사와 산모도우미들은 산모를 도와주고, 신생아를 돌보는 역할에 더하여 산모들에게 아이를 기르는 법까지 알려주는 역할을 하도록 해야 한다. 보육교사 파견은 여성 재취업 및 직장 복귀를 위한 준비, 가정의 양육부담 해소 등의 여러 가지 효과가 예견된다. 보육교사 및 산모 도우 미 가정 내 파견 사업은 사회적 일자리 창출에도 매우 유익하다. 이 사업을 통해 연간 출생아 숫자 에 해당하는 최대 46만 명의 산모가 혜택을 받을 수 있게 될 것이다. 4) 백선희 외(2007)은 이와 관련하여, 모의 취업유무에 따른 지원의 이원화를 주장한다. 반일제 보육은 보편적 서비스로 제공하되, 취업모 자녀 등의 경우에는 종일제 보육을 위한 추가 지원하자는 것이다. 부모의 취업여부에 관계없이, 보 육서비스에 대한 욕구와 관계없이 모든 아동에게 종일보육(법적으로 오전 7시30분부터 오후 7시 30분까지)을 기준으로 비용을 지원하는 것은 비합리적이라는 것이다. 5) 운전기사, 일용직 도우미 등의 직접 종사자와 육아지원 시설 관련자 포함. 6) 보다 자세한 내용은 복지국가소사이어티가 갈간한 복지국가의 논리와 전략, 을 참조하기 바람 결혼, 출산, 육아 불안의 원인과 대안_61

65 3) 보육과 유아교육의 부담완화 및 양극화에 대한 해결방안 보육료 및 유아교육비 지원은 현장에서 실제 소요되는 비용에 대한 지원이 되도록 함으로써, 실 질적인 부모의 부담 경감이 달성되도록 해야 한다. 이를 위해, 기존의 표준보육료 산정방식을 개선 하거나, 보육수가를 단계적으로 현실화하는 것이 필요하다. 아동 수 대비 적정 교사 수 확보가 가 능하도록 지원 단가를 높이는 일을 지원 대상의 확대와 동시에 진행하여야 한다. 보육시설 표준회 계준칙을 제정하여, 위반사항 발견 시 세무조사의 실시, 시설별 수용 아동의 수의 제한, 평가인증에 불이익 부여 등의 제제를 가하는 것도 필요하다. 학부모들의 실질적인 보육료 부담 경감을 위한 방안으로 보육비 지원 수준의 상향과 더불어 추 가징수 비용에 대한 적극적인 관리도 필요하다. 현장에서는 입소료, 현장 학습비, 특별 활동비 등이 표준보육료 외의 추가비용으로 징수되어 기타 운영비, 필요 경비, 기타 경비 등의 항목으로 운영자 및 개설자의 수익을 합법적으로 보장하는 데 활용되고 있다. 과도한 추가비용의 징수를 막기 위해 현재 시 군 구 조례로 이관되어 있는 필요 경비에 대한 인정 부분을 중앙정부의 기능으로 가져 오는 방안도 시행 가능할 것이다. 보육서비스의 내용을 모두 포함하여 표준보육료 를 정하도록 하 고 0세와 1세의 중국어, 영어 교육 등 상식적으로 인정되지 않는 부분은 보육료에 포함시키지 못하 도록 하여야 한다. 추가로 비용을 더 받고자 하는 부분은 지방정부의 보육정책위원회 에서 심의하 는 등 항목에 대한 가이드라인을 정하도록 하고, 기본항목 이외를 추가로 징수하지 못하도록 관리 하는 방안도 필요하다. 4) 산전후휴가와 육아휴직제도의 문제에 대한 해결방안 일반적으로 아동양육과 일을 병행하는 문제는 산전후휴가와 육아휴직제도가 잘 제도화되는 것 으로 얼마든지 가능한데, 이는 유럽 선진국의 사례에서 충분히 잘 알려진 사실이다. 그런데 우리나 라에서는 여성의 고용보장 문제가 근본적으로 노동시장의 문제, 특히 비정규직과 여성에 대한 차별 문제가 심각한 상황이어서 산전후휴가와 육아휴직제도가 잘 작동하지 않는 구조적 난제가 존재하 고 있다. 그럼에도 불구하고, 우선 다음과 같이 산전후휴가와 육아휴직제도의 혁신을 통한 해결방 안을 제시해본다. 첫째, 대상자의 대폭 확대가 필요하다. 현재 산전후휴가와 육아휴직제도는 고용보험 가입자만 이용하도록 되어 있는데, 비정규직 여성근로자의 다수는 고용보험에 가입되어 있지 않아 혜택을 볼 수가 없다. 이들에 대해서는 국가에서 일정 비용을 부담하는 방식으로 고용보험의 대상자를 비정규 직과 자영업자까지 확대하는 등 실질적 보편주의 고용보험으로 제도를 확대해야 한다. 둘째, 육아휴직의 급여수준 현실화와 남성의 참여확대가 필요하다. 현재로서는 육아휴직의 급여 가 낮아, 결국 배우자가 생계를 책임질 수 있는 사람만 이 제도를 이용할 수 있기 때문에, 한 부모 가족이나 빈곤가정 등은 혜택을 보기 힘든 실정이다. 적어도 아동과 그 부모가 최소한의 생계를 유 지할 수 있을 만큼의 금액을 최저한도 보장급여 금액으로 설정해야 한다. 셋째, 산전후휴가와 육아휴직으로 인한 업무공백의 부담을 덜어주는 제도가 필요하다. 교사의 경우 기간제 교사를 활용하여 출산 및 육아 휴직으로 인한 업무공백의 방지를 국가가 지원하고 있 다. 이 제도는 추가적인 교사 충원의 기회, 신규교원들에 대한 교육의 기회, 별도로 교사 수의 확보 가 가능하도록 하는 기회 등 고용창출 차원에서도 상당한 기여를 하고 있다. 이미 교사들에게 시행 62

66 하여 그 유효성이 검증된 기간제 교사 제도를 공공기관과 공기업뿐만 아니라 민간기업에도 전면 확대하는 것이 필요하다. 외국의 경우, 출산 및 육아 휴직기간 중의 급여를 국가가 지급하고(노동자 가 기여하고 그 대가로 혜택을 받는 보험 수리적 고용보험 방식이 아닌 조세방식을 통해), 대신 민 간기업은 휴가자에 지급할 임금으로 신규로 대체인력을 고용하도록 하고 있다. 즉, 회사가 평상시 에 10% 이상의 잉여인력을 고용하고 있으므로 눈치 보지 않고 출산휴가와 육아휴직을 사용할 수 있도록 하는 것이다. 여성 인력이 많은 직종의 경우, 실업자 중에서 선발하여 휴가자의 근무를 대 체하는 직업 순환제 를 도입하는 것도 필요하다. 또한, 실업자에 대한 교육훈련시스템을 현장교육 방식으로 세밀하게 진행하여, 상시적으로 현장에 투입할 수 있는 대체인력을 양성함으로써 휴직자 와 기업에게도 업무공백에 대한 부담을 줄이며, 실업자에게는 업무훈련의 기회와 경력을 쌓을 수 있는 기회를 동시에 갖게 할 수 있다. 5) 줄어들지 않는 빈곤아동 문제에 대한 해결방안 이명박 정부에서는 2009년 7월부터 보육시설과 유치원을 이용하지 않는 0~1세 아동 11만 명을 대상으로 월 10만 원의 양육수당을 지급하고 있다. 양육수당은 시설을 이용하는 아동들의 보육료나 교육비 지원과의 형평성 제고를 위해 보육시설이나 유치원 미 이용 아동에게 지원하는 것이다. 7) 그런데 양육수당은 아동수당과는 개념이 완전히 다른 것이다. 육아로 인해 소요되는 비용을 국가가 지원하는 개념의 아동수당제도는 현재 유럽 44개 국가 중에서 안도라공국과 산마리노와 같은 소규 모 도시국가 외에는 모두 아동수당제도를 도입하고 있으며, 아시아 및 오세아니아 50개 국가 중 홍 콩, 태국, 스리랑카, 이란, 이라크 등을 포함한 13개국이 이 제도를 도입하고 있다. 서구의 사례를 보면, 아동수당제도는 소득수준에 관계없이 아동을 매개로 이전( 移 轉 )지출을 통해 가계의 가처분소 득을 증대시키려는 목적으로 시행되고 있다. 대부분의 선진국가에서는 모든 아동에 대하여 고등학 교 졸업 연령까지 아동수당을 지급하고 있다. 이들 나라에서는 부모가 있든 없든, 부모가 부자든 가난하든 상관없이 누구든 지원한다는 취지로 이 제도를 일찍부터 시행하고 있는 것이다. 이미 일 본에서도 지난해 민주당 하토야마 정권의 출범과 동시에 체육관 예산심의 방식으로 불필요한 토 목과 건설 관련 예산을 과감히 삭감하여 마련한 재원으로 보편적 아동수당제도를 시행하고 있다. 5. 결론 : 보편주의 복지제도로서의 육아지원정책을 위하여 결혼과 출산, 육아에 대한 국민들의 불안과 부담을 덜어주지 않으면 우리나라의 심각한 저출산 상황을 해결하는 것은 불가능하다. 또한, 일자리 만들기와 적절한 수준의 내수 진작을 위해서도 너 무나 부족한 사회서비스에 대한 적극적인 확충 정책이 필요하다. 당연히 가장 우선 순위는 아동 돌 봄과 일하기가 양립할 수 있도록 해 주는 것이다. 이를 위해서는, 육아지원정책의 대상자를 확대하 기 위한 일부 예산을 확충하는 수준으로는 안 되며, 육아지원정책에 대한 국가의 철학과 목표를 기 존의 잔여주의 복지에서 보편주의 복지로 완전히 전환해야 한다. 최근 한나라당의 안상수 대표가 주장한 70% 복지를 포함한 잔여주의 정책은 1) 개인별 소득파악의 한계, 2) 대상자 선정 및 소득수 준에 따른 차등지원을 위한 불필요한 행정비용을 발생시킨다. 그 외에도 3) 보육료를 지원하거나 7) 양육수당은 현금으로 지급되어 본래의 목적과 다른 것으로 유용될 우려와 보육시설 이용을 기피하도록 하는 부작용의 우려가 있으므로, 가능하면 보육서비스 등 현물서비스로 제공하고, 아동이 직접 혜택을 보도록 하는 방안이 필요하다. 결혼, 출산, 육아 불안의 원인과 대안_63

67 차액인 본인부담금을 납부하는 과정에서 개별 가구의 소득이 노출되어 위화감을 조성하는 등 관리 운영의 거시적 효율성을 떨어뜨린다. 특히, 4) 지원대상자 확대 과정에서 도시근로자 평균소득의 100% 수준까지의 가구만을 지원하고, 101%부터는 지원하지 않을 경우의 형평성 문제와, 5) 암시장 의 존재 및 소득파악의 한계로 인해 노출되지 않는 소득을 가진 사람이 상대적으로 더 수혜를 받 는 등의 문제가 발생하게 된다. 무엇보다도 가장 큰 한계성은 세금의 대부분을 납부하게 되어 있는 상위소득자들에게 혜택이 가지 않는다면 이들에 대한 과세를 요구하는 것이 수용되기 어렵다는 것 이다. 저소득층도 소득 수준에 따라 일정 부분을 내고, 고소득층도 모두 혜택을 받을 수 있는 보편 적 복지정책으로 시행되어야 사회의 연대성 확보가 가능할 뿐 아니라 재원 조달 및 국민적 동의 획득 등 실질적으로 지속가능한 정책이 될 수 있다. 육아지원정책의 목적이 1) 여성의 경제활동 참여를 보장하고, 이를 통해 2) 지속적으로 양질의 노동력 공급이 가능하도록 하며, 3) 영유아들에게 좋은 보육과 유아교육 서비스를 제공하는 등의 정책적인 목적을 달성하기 위해서는 굳이 소득수준별로 지원의 차이를 둘 이유가 없는 것이다. 특 히, 4) 육아지원정책을 통한 일자리 창출과 5) 국가적인 행정비용의 절감과 관리운영의 효율화를 위해서도 보편주의 육아지원정책을 시행하는 것이 필요하다. 이미 우리나라는 초등학교와 중학교의 의무교육을 실시하고 있고, 고등학교까지 무상교육을 확대하려 하고 있다. 육아지원의 필요성과 경 제적 시급성, 그리고 아동에 투자할수록 투입 대비 효과가 높은 교육적인 특성으로 볼 때, 어린이 집의 보육서비스와 유치원의 유아교육서비스에 대한 전면적인 국가지원을 수행하지 못할 이유가 없다. 또한, 국민들에게 복지정책의 확대를 위한 조세 증가의 동의를 얻기 위해서도 사회적 기본권 으로서의 보편적 육아지원서비스를 제공해야 한다는 것은 뚜렷한 명분이 있는 일이다. 현재 국민들이 뼈 속까지 느끼고 있는 미래에 대한 불안, 그래서 안심하고 아이를 낳고 기르는 것이 잠재의식에서부터 거부되고 있는 현실을 극복하기 위해서는 전면적이며, 역동적이고 보편적인 복지정책의 과감한 추진만이 희망을 가져다 줄 것이다. 참고문헌 고령화 및 미래사회위원회. 저출산 고령사회 대비 육아지원 정책 방안 2차년도 보고, 대통령 보고자료 고령화 및 미래사회위원회. 저출산 고령사회 대비 육아지원 정책방안, 대통령 보고자료 곽정숙의원실. 2009년 국정감사 보도자료, 보건복지가족부 제출 자료 곽정숙의원실. 어린이집 보육교사, 근로기준법 위반 관련 보도자료 교육과학기술부. 2010년 대통령 업무보고 교육과학기술부. 교육통계연보 국회 예산정책처. 2010년 예산분석 국회법률정보. 영유아 보육법 기획재정부. 여성의 경제활동참가율, 보도자료 김정호. 여성의 임금수준이 출산율에 미치는 영향 분석, 한국개발원 김현숙. 보육료지원체계 개편방안 연구 동아일보 일자. 여성 임금 오르면 아이 안 낳는다. 관련 기사 매일경제. 자녀의 성공에 영향을 미치는 중요 요인에 대한 조사

68 문화체육관광부. 국민 여가시간 관련 통계, 보도자료 박기백. 표준보육 교육단가 및 적정부담 수준에 관한 연구, 한국조세연구원, 백선희, 임유경, 김송이, 취업부모를 위한 보육지원 방안 연구, 여성가족부, 2007 보건복지가족부. 2008년 보육통계 보건복지가족부. 2009년도 표준보육비용 연구결과, 보도자료 보건복지가족부. 2010년 대통령 업무보고 보건복지가족부. 2010년 보육시설 평가인증지침서(40인 이상 보육시설), (재)한국보육진흥원, 보건복지가족부. 보육료 전액지원(무상보육) 대상 확대에 따른 선정기준 개편, 보도자료 복지국가소사이어티. 복지국가혁명 서문희. 보육정책의 현황과 방향, 국회 발표 자료 양성조의원실. 영유아보육법 일부개정 법률안 여성부. 전국보육 및 교육 실태조사 연합뉴스 일자. 여성 임금 오르면 아이 안 낳는다. 관련 기사 육아정책개발센터. 보육정책연구 윤종훈. 복지국가소사이어티 조세재정정책 자료집 이삼식, 신인철, 조남훈, 김희경 등. 저출산 원인 및 종합대책 연구, 한국보건사회연구원 정책보고서 이상구. 수학과 과학의 사실과 진실, 여성 수리과학회 발표자료 통계청 출생ㆍ사망통계 헤럴드경제 일자. 여성 임금 오르면 아이 안 낳는다. 관련 기사 OECD. OECD Factbook, 2005, 2009 OECD. Taxing Wages UNFPA(유엔인구기금) 세계 인구 현황 보고서, 2010 WHO. World Health Statistics * 사단법인 복지국가소사이어티 연구위원 및 사무처장. 복지국가혁명, 대한민국, 복지국가를 부탁해, 역동적 복지국가의 논리와 전략 (이상 공저) 등의 논저가 있다. 결혼, 출산, 육아 불안의 원인과 대안_65

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70 Ⅱ이 상 이 (복지국가소사이어티 공동대표, 복지국가정치포럼 공동대표) 보편적 복지국가의 논리와 전략

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72 보편적 복지국가의 논리와 전략 이 상 이 (복지국가소사이어티 공동대표, 복지국가정치포럼 공동대표) 1. 신자유주의 양극화와 복지국가의 필요성 1997년 외환위기 이후 한국 사회가 미국과 국제통화기금이 주도한 경제적 자유주의 정책 패키 지의 작동으로 본격적인 신자유주의 구조개혁을 시작한 지 벌써 13년이다. 엄청나게 변했다. 공기 업과 은행들은 수없이 민영화되었고, 금융자유화와 생산체제의 양극화에 따른 노동시장의 양극화도 상상할 수 없을 정도로 심화되었다. 이에 따라 소득과 소비를 포함한 사회전반의 양극화와 민생의 불안은 우리 국민의 행복수준을 경제협력개발기구(OECD) 최하 수준으로 묶어두고 있다. 이대로는 우리나라 경제사회의 지속적 발전에 대한 희망이 없어 보인다. 사실, 우리나라는 세계에서 가장 역동적인 나라였다. 이명박 정부 집권 초반기에 들불처럼 일어 났던 촛불의 항거에서 드러난 한국사회의 역동성은 우리 자신뿐만 아니라 전 세계를 놀라게 했다. 최근 40여 년을 돌아보면 우리나라가 얼마나 역동적이었는지 한 눈에 알 수 있다. 단기간에 이루어 낸 경제성장과 사회발전은 가히 눈부시도록 대단하다. 제2차 세계대전 이후 수많은 독립 국가들이 생겨났고, 각기 다양한 방법으로 경제사회의 발전을 추구해왔지만, 성공한 사례는 싱가포르나 홍콩 같은 도시국가와 대만을 제외하면 대한민국이 유일하다. 1970년대 본격화된 중화학공업 중심의 압축적인 경제발전, 1987년 민주항쟁의 성공 이후 정치적 민주주의의 완성, 지속적으로 발전하는 사회복지 인프라는 한국사회의 역동성을 보여주는 결정적 증거들이다. 이러한 역동성의 경제적 배경에는 국가주도의 산업정책을 추진하였던 발전국가론 이 있다. 이 발전경제학이 군사독재와 인권유린이라는 엄청난 비용을 초래하였음에도 유치산업의 장기 적 발전을 위한 국가주도형 투자라는 측면에서는 큰 성공을 거두었다. 이후, 민주화 운동의 성공과 정치적 민주주의의 제도화를 거치면서 대한민국은 정치경제적으로 역동적인 발전을 거듭해왔다. 그런데 1990년대 중후반 이래, 우리나라는 신자유주의 정책기조의 전 면적 수용으로 신자유주의 양극화 성장 을 지속하게 되었다. 지난 10여 년간 신자유주의 작은 정 부 들은 감세를 통해 정부의 재정능력을 축소하고, 각종 경제사회적 규제를 완화 또는 철폐함으로 써 자본과 시장에 대한 정치와 국가의 제도적 개입을 최소화하였다. 또, 현실의 신자유주의는 새로 운 체제로서 금융자본주의, 주주자본주의를 출현케 하였는데, 금융이 생산에 봉사하는 고유한 기능 에서 벗어나 생산자본에 대해 우위에 서게 되었을 뿐만 아니라 스스로 자립화하였다. 이는 불행한 보편적 복지국가의 논리와 전략_69

73 결과를 초래할 것으로 비판받아 왔던 바, 실제로 2008년의 세계적 금융위기로 그 위험이 현실화되 었다. 신자유주의는 그 원리가 자유시장 지상주의 이므로 본질적으로 양극화 성장체제다. 이로 인해, 노동자와 서민의 생활은 갈수록 어렵게 되었고, 중산층까지도 경제사회 생활의 불안에 만성적으로 노출되는 소위 범 불안시대 를 맞고 있다. 복지국가소사이어티는 이를 민생의 5대 불안 으로 널리 홍보해왔는데, 일자리, 보육 교육, 주거, 노후, 의료 불안이 그것이다. 우리 국민은 만성적 불안 속 에서 개인주의, 자기책임, 경쟁지상, 시장만능을 강조하는 경제적 자유주의의 원리에 따라 개별적으 로 시장에서 불안 회피책을 찾느라 분주하지만 날이 갈수록 불안은 심화되고 민생은 더욱 어려워 지고 있다. 이런 조건에서는 사람들이 생존본능에 따라 자신만의 안정을 추구하게 되는 바, 여기서 창의적 사고와 기업가적 도전정신을 기대하기 어렵게 되므로 경제사회의 역동성이 급속하게 줄어들게 된 다. 가령, 공부 잘 하는 학생들이 장래가 불확실한 이공계를 기피하고 상대적으로 안정적인 의대나 법대를 앞 다투어 진학하거나 고용안정성이 보장된 공공부문 등으로만 몰리고 있다. 노동시장의 양 극화와 고용불안을 야기하는 신자유주의 경제사회구조와 보편적 사회안전망 기능을 수행하지 못하 는 잔여주의 선별적 복지체제 탓이다. 세상은 정글처럼 약육강식 사회로 변해 가는데, 제도적 복지 는 미약하여 개인과 가족의 안정적 삶을 보호해주지 않는 조건에서 사람들이 선택할 수 있는 길은 피동적 자기보호 뿐이다. 이의 집합적 결과는 경제사회의 역동성 저하이며, 사회전반과 민생의 불 안 심화다. 그런데 이 속에서 희망의 싹도 함께 자라나고 있었다. 불안과 위기에 대한 인식의 확산과 세상 을 바꾸어야 한다는 생각이 2010년 6.2지방선거를 통해 확인된 것이다. 정치는 표를 먹고사는 생물 인 만큼 정치권은 민심의 변화를 포착하여 기민하게 좌클릭을 단행하였다. 정치적 수사에 머물지도 모르지만, 민주정부 10년의 신자유주의 양극화에 책임이 있는 민주당이 당헌에 보편적 복지 를 박 아 넣었다. 더 나아가 10.3 민주당 전당대회 과정에서 정동영 의원과 천정배 의원 등은 복지국가를 위한 재원 확보 방안으로 부유세나 사회복지목적세의 증세 프로그램을 공약하였다. 이후 손학규 대 표와 정세균 의원도 민주당의 진보적 방향 설정을 적극적으로 인정하고, 복지국가를 향한 진보적 행보를 함께 하고 있다. 이러한 민주당의 좌클릭은 당분간 지속될 전망이다. 한나라당도 여기서 예 외는 아니다. 차기 대선의 유력주자로 꼽히고 있는 박근혜 의원은 복지국가 건설 을 아버지의 유훈으로 받들 고 있고, 안상수 대표는 70% 복지 를 국회 본회의장에서 선언했으며, 정두언 의원 등은 더 나아가 현 정부의 정책기조인 부자감세의 철회를 주장하였다. 한나라당이 실제로 보편적 복지를 추구하거 나 70% 복지 를 추진할 가능성은 전혀 없음에도 불구하고, 기존 노선으로부터의 일정한 좌클릭은 정치적으로 불가피할 전망이다. 70

74 2. 역동적 복지국가의 3대 가치와 4대 원칙 이제 국민의 다수가 보편적 복지를 원하고 있고, 우리나라가 장차 미국식의 신자유주의 시장만 능국가가 아니라 스웨덴식의 보편적 복지국가로 발전하길 바라고 있다. 1) 이러한 정치사회적 맥락 에서 사단법인 복지국가소사이어티가 추구하는 역동적 복지국가 의 논리는 토종 형 복지국가를 추 구하려는 세력뿐만 아니라, 현재의 경제위기를 올바르게 극복하고 미래의 진보를 제대로 열려는 모 든 진보개혁세력과 지지자들에게는 유익한 길잡이가 될 것이다. 역동적 복지국가 모델은 존엄, 연 대, 정의를 3대 가치로 삼고, 4개의 원칙을 기둥 삼아 구축되는데, 보편적 복지, 적극적 복지, 공정 한 경제, 혁신적 경제가 그것이다. 보편적 복지는 모두가 인간답게 살 수 있도록 고용보험 등 사회적 기본소득을 보장하는 제도적 장치들과 의료, 보육, 교육, 요양 등 사회서비스의 보편적 확립을 포함하는 개념이다. 이는 중산층 을 포함한 누구나 복지의 주체가 되는 제도적 복지를 말하는데, 이러한 복지체계는 자신의 처지와 무관하게 인간의 존엄성을 유지하기 위한 물적 조건을 모두에게 제공해 주며, 기회의 평등을 보장 해준다. 이를 통해 삶의 안정성뿐만 아니라 기업가적 도전정신이 확보되는 효과까지 거두게 된다. 적극적 복지는 국민 개개인의 잠재능력을 극대화하는 조치를 말하는데, 이는 인적 자본과 사회 적 자본의 확대 강화를 가져온다. 맞춤형 특성화 교육체계 의 확립과 아동, 여성, 노인, 장애인 등 의 대상별 능력개발 시스템이 중요하다. 적극적 노동시장정책과 노동시장의 유연안정화, 이를 통한 사회경제적 계층 이동성의 증대도 적극적 복지의 범주에 포함된다. 공정한 경제는 기업 지배구조의 투명화, 공정한 대기업/중소기업 관계의 구축, 산업자본에 조응 하는 생산적 장기적 금융자본 체계, 금융의 공공성과 중소기업 지원체계, 협력적 노사관계와 노동 권의 신장, 노동시장의 양극화 극복(비정규직 최소화와 차별해소), 연대적 누진적 조세제도의 확립 등을 포함한다. 이는 신자유주의에서는 결코 달성될 수 없으며, 시장과 경제제도에 대한 사회적 민 주적 개입과 유능한 정부의 역할이 매우 중요하다. 혁신적 경제는 창의성, 다양성, 유연성을 중시하고, 혁신적 중소기업을 강조하는데, 이를 위해서 는 보편주의 원리에 따라 제도적으로 시행되는 적극적 노동시장정책과 평생교육체계가 요구된다. 역동적 복지국가 모델에서 중요한 것은 이들 네 가지 원칙은 서로 긴밀하게 연계되어 상호작용을 미치고 있으므로 어느 하나를 떼어낼 수 없다는 점이다. 가령, 토니 블레어 영국 노동당 정부의 실 패에서 보았듯이 보편적 복지 없이 적극적 복지만을 강조 하여 이를 사회투자국가라는 이름으로 수사적으로 강조한다면, 이는 더 이상 진보가 아니다. 1) 김득갑. 금융위기로 명암이 엇갈리는 유럽 강소국 경제. SERI 경제포커스 제264호. 삼성경제연구소 이 보 고서에 의하면, 2004년부터 2007년까지 북유럽 복지국가들인 핀란드는 3.9%, 노르웨이 3.0%, 스웨덴 3.6%의 높은 경제 성장률은 보였는데, 이 시기 유럽연합은 평균 2.8%의 성장률을 보였다. 북유럽 국가들의 높은 경제성장률이 두드러지 는 부분이다. 또, 이들 북유럽 강소국들은 국가경쟁력도 매우 좋아, 133개 국가 중에서 스웨덴, 덴마크, 핀란드 등은 전부 10위 이내에 들어 있다. 더불어, 작년에 몰아친 글로벌 금융위기 속에서도 이들 국가들은 건재함을 과시하고 있 는데, 금융위기를 유연하게 극복한 것이다. 위기 대응 능력은 57개 국가 중 덴마크가 1위, 노르웨이 4위, 스웨덴 7위, 핀란드 9위를 각각 차지하였다. 보편적 복지국가의 논리와 전략_71

75 누진적 조세와 적극적 재정정책이 포함된 공정한 경제 나 민주정부의 진보적 산업정책과 적극 적 노동시장정책으로 달성될 혁신적 경제 또한 보편적 복지 나 적극적 복지 와는 뗄 수 없는 관 계에 놓인 유기적 통합체다. 그럼에도 보수정치세력은 그동안 경제와 복지를 성장이냐 분배냐 의 대립적 이분법으로 구분하여, 이 중 어느 하나를 선택하도록 강요하는 프레임을 구축해왔다. 복지에 재정을 많이 투입하면 복지병만 유발하고 경제성장이 저해된다는 논리가 그것이다. 이 논리를 근거로 성장주의와 잔여주의 선별적 복지체제를 고집해온 것이다. 그러나 이러한 신자유주 의 시장만능국가의 논리는 노동시장의 양극화, 고용 없는 양극화 성장과 낙수효과의 부재로 인해 이미 파산한 것으로 드러났다. 사실상, 국민을 속인 것이다. 역동적 복지국가의 논리에 의하면, 경제 와 복지(성장과 분배)는 마치 동전의 앞뒷면과 같이 결코 땔 수 없는 일체로서 유기적 통합체이다. 72

76 3. 보편주의 전략의 중요성 이제 우리에게는 신자유주의 양극화 시대라는 하나의 자본주의시기를 마감하고 역동적 복지국 가 라는 질적으로 새로운 자본주의시기를 열어야 할 시대적 과제가 요구되고 있다. 그래서 우리가 추구해야 할 복지국가 전략은 보편주의 2) 다. 사회구성원 모두가 특정 사업장이나 지역별 구분을 넘 어 국가 수준에서 제도적으로 복지를 보장받는 방식을 요구하고 성취해야 한다. 이를 통해 복지의 계층화가 극복된다. 이를 위해서는 누진적이고 연대적 조세재정 전략이 요구된다. 누진적 조세제도의 확립은 그 자체로서 시장임금의 차이를 보정해주고, 이를 통해 확보된 재정 은 진보적 산업정책과 보편적 복지의 제도화를 위해 지출됨으로써 산업과 경제의 양극화와 노동시 장의 양극화를 해소하고, 수출경제와 내수경제의 통합적 발전에도 기여하게 된다. 또, 충분한 재정 능력을 갖춘 큰 정부의 적극적 노동시장정책은 기존의 파행적인 기업별 노사관계가 아니라 노동권 의 보편적 신장에 근거한 협력적이고 생산적인 새로운 노사관계로의 발전을 가능하게 한다. 우리가 보편주의 복지국가라는 한 배 를 타기 위해서는 누구나 자신의 소득과 능력에 합당한 세금을 부담해야 한다. 세금 없는 복지국가는 성립할 수 없다. 그러므로 시장만능국가에서 보편적 이고 역동적인 복지국가로의 전환은 복지국가 혁명 을 필요로 한다. 누진적, 연대적 방식으로 세금 을 기꺼이 더 내겠다는 깨어있는 시민 의 수가 늘어나고, 이들이 우리 풀뿌리 시민사회의 다수가 될 때 마침내 복지국가라는 배 의 출항이 가능해진다. 이것이 민주주의다. 우리나라의 일반정부 재정(중앙정부 및 지방정부의 재정과 비시장적 공공기관의 재정을 합한 것으로 국제비교의 기준으로 사용됨) 규모는 2010년 현재 국내총생산(GDP)의 약 31% 정도다. 북유 럽 국가들 평균은 55%이고, 유럽연합 국가들 평균은 51%, OECD 국가들 평균은 45% 정도다. 우리 나라가 OECD 평균에 도달하려면 14% 포인트가 더해져야 한다. 우리나라의 2010년 GDP를 약 1,100조 원으로 보면, 2010년 일반정부 재정은 약 340조 원이 되고, OECD 평균에 도달하려면 고령 2) 북유럽 복지국가들에서 탈 상품화 수준이 가장 높은 것은 알려진 바와 같은데, 사실 독일 등 유럽대륙의 조합주의 복 지국가들도 탈 상품화의 수준이 상당히 높다. 그러므로 독일 등의 보수적 조합주의 복지국가들이 가지는 가장 큰 결 함은 탈 상품화의 수준 이 낮음에 있는 것이 아니라, 복지의 계층화(stratification) 수준이 높다는 데 있다. 일정한 특 성을 공유한 노동자 그룹 또는 기업 별로 독자적인 조합들을 형성해서 조합주의 복지체제를 운영해온 오랜 역사적 유 습이 노동자 그룹 또는 기업 간, 그리고 국가 전체적으로 복지 혜택의 계층화를 초래하고 있는 것이다. 자유주의 복지국가인 미국도 복지의 계층화가 심각하다. 미국은 독일과는 달리 가톨릭 보수주의의 조합주의적 유습이 문제가 된 것이 아니라, 시장자유주의 철학에 따라 기업별 복지를 시장에서 구매하는 방식이 일찍부터 확립됨으로써 취업 노동자와 실업자 간, 대기업 노동자와 중소기업 노동자 간에 엄청난 수준의 복지 격차가 존재하게 되었던 바, 선 진국들 중에서 계층화의 수준이 가장 높은 국가다. 알려진 바와 같이, 노동계급 내부의 이러한 격차와 차별은 사회정책의 보편적 발전뿐만 아니라 노동운동의 발전에도 큰 걸림돌이다. 우리나라도 지금 이러한 형국에 빠져있다. 우리나라에서 동일 사업장의 동일 노동에 종사하는 대기업 노동자와 하청노동자 간의 엄청난 격차와 차별의 비극은 이미 잘 알려진 사실인데, 이것이 우리나라 사회정책의 보편 적 발전을 가로막는 장애물임과 아울러 신자유주의에 저항하는 노동운동의 통합적 발전과 조직력의 신장을 해치고 있 다. 그래서 우리가 추구해야 할 복지국가 전략은 보편주의다. 사회구성원 모두가 특정 사업장이나 지역별 구분을 넘어 서서 국가 수준에서 제도적으로 복지와 사회권을 보장받는 방식을 요구하고 성취해 나가야 한다. 이렇게 되면, 복지의 계층화가 극복되는 것인데, 우리는 이러한 사례를 우리나라의 국민건강보험에서 보게 된다. 만약 우리나라에서 국민건강보험이 보편적 제도로서 존재하지 않는다면, 어떻게 되었겠는가? 각자 알아서 의료비 문제를 해결해야 하겠는데, 아마 미국처럼 우리 국민들도 자신의 경제적 처지에 따라 뚜렷하게 계층화된 시장주의 의료시스 템에 의존하고 있을 것이다. 보편적 복지국가의 논리와 전략_73

77 화 수준과 국민연금의 성숙도 차이 등을 고려하더라도 최소 100조 원 정도가 추가적으로 필요하다. 이를 조달하기 위해서는 세원 포착 및 탈세 방지와 함께 일반조세와 사회보장기여금을 획기적 으로 늘리려는 노력과 투쟁이 요구된다. 우리나라의 2010년 조세부담률(국세+지방세/명목GDP)은 19.3%로 추정되는데, OECD 평균인 26.6%(2008년)에 비해 7.3% 포인트나 낮다. 우리 국민들은 지금 보다 세금을 약 37%를 더 내야 OECD 평균수준의 조세부담률에 도달한다. 또, 우리나라의 사회보 장기여금 부담률(사회보장기여금/명목GDP)은 5.8%인데, OECD 평균이 9.1%이므로 우리나라는 현 재 보다 사회보장기여금을 56% 정도 더 내야 OECD 평균수준에 도달한다. 4. 보편적 복지국가로 가는 길: 건강보험 하나로 시민운동 한편, 2010년의 보편적 무상급식 의제에 이어 건강보험 하나로 시민회의 가 추진하고 있는 모든 병원비를 건강보험 하나로 시민운동은 보편적 복지국가를 위해 기꺼이 공적 부담을 감수하겠다는 깨어있는 시민 을 확장하려는 중요한 시도다. 이것을 달성하지 못한다면 보편적 복지 도 복지국 가 도 모두 수사적 구호에 불과한 것이 된다. 우리나라의 국민건강보험은 전체 국민을 하나의 제도 틀 속에 포함하고는 있어 세계적으로 우수한 제도 유형인 것으로 평가받고 있지만, 건강보험이 적 용되지 않는 비급여 항목 의 비중이 높고, 진료시점에서 환자 본인이 부담하는 진료비가 높아 서민 가계에 큰 부담을 준다는 문제를 안고 있다. 그래서 이 문제를 공론화하고 사회적 해법을 강구하기 위해 모든 병원비를 국민건강보험 하나로 시민회의가 2010년 7월 17일 출범하였던 것이다. 경제위기와 신자유주의 양극화로 서민경제는 갈수록 어려워짐에도 불구하고 값비싼 민간의료보 험이 더 잘 팔리는 왜곡된 현실은 무엇 때문인가? 시장실패의 영역이자 대표적인 사회서비스인 의 료서비스 를 국가가 제도적으로 보장해주지 못하는 조건에서 우리 국민들은 각자 알아서 매우 비효 율적인 방식으로 시장에서 민간의료보험을 구매함으로써 스스로 의료비 불안을 해결하고 있다. 우 리 가계의 80%는 한 개 이상의 민간의료보험에 가입해 있고, 가입자 당 월평균 10만 원 이상의 민 간의료보험료를 납부하고 있다. 그런데 우리 국민 1인당 월평균 국민건강보험료는 3만 3천 원에 불 과하다. 그러므로 건강보험 하나로 시민운동의 목표는 국민건강보험의 보장성(발생하는 전체 의료 비 중 의료보험이 부담하는 비율)을 단기간에 획기적으로 높여 경제협력개발기구(OECD) 평균 수 준의 보장성을 달성함으로써 국민의 의료비 불안을 제도적으로 해결하자는 것이다. 이를 위해, 현재 우리 국민이 납부하고 있는 건강보험료, 기업 등 사용자 부담 건강보험료, 정부 의 국고지원 등 국민건강보험 재정부담 3주체 모두에서 지금보다 34%를 더 부담하자는 것이다. 그 러면 2010년 기준 약 35조 원인 국민건강보험 재정이 약 48조 원으로 늘어난다. 이렇게 확대된 국 민건강보험 재정은 가입자인 우리 국민 모두의 혜택으로 돌아간다. 2010년 현재 국민 1인당 월평균 자기부담 국민건강보험료는 지역가입자의 경우 3만 6천 원, 직장가입자의 경우 2만 9천 원이므로, 국민 1인당 월평균 1만 1천 원의 보험료만 더 납부하면 된다. 74

78 이렇게 확충된 돈으로 1 상급병실, 고가의 진단과 치료, 선택 진료(특진) 등의 국민건강보험 비급여 항목을 급여 항목으로 전환할 수 있고, 2 입원 중심 병원진료비의 90% 이상을 국민건강 보험으로 보장할 수 있고, 3 어떤 경우에도 환자의 연간 총 진료비가 100만 원을 넘지 않도록 본인부담금 100만 원 상한제 를 실시할 수 있다. 국민의 의료비 불안은 해소되고, 주요 질병에 대 한 사실상의 무상의료가 실현되는 것이다. 이렇게 되면, 국민 1인당 월평균 10만 원 이상을 내면 서 실손 민간의료보험에 가입할 국민은 없을 것인 바, 이는 유럽 복지국가의 의료보장제도에 근 접한 모습이다. 그런데 현 정부의 의료민영화 공세로 인해 실손 민간의료보험은 급속하게 시장을 확장하였고, 국민건강보험의 보장성은 집권 1년 만에 62.2%로 떨어졌고, 2011년 현재도 계속 하강하여 50%대 후반에 머룰 것으로 예상되고 있다. 게다가 영리법인 병원 허용 공세도 멈추지 않고 있다. 이러한 의료민영화 공세를 극복하고 국민의 의료불안을 해소하는 가장 확실한 방법은 국민건강보험을 보 편주의 의료보장제도로 바로 세우는 것이다. 우리의 갈 길은 바쁘고 멀다. 그런데 건강보험 하나로 시민운동에 대한 일부의 오해와 우려는 우리를 곤혹스럽게 한다. 왜 국민이 선제적으로 보험료를 더 내느냐? 는 문제제기는 지금도 많은 분들을 혼란스럽게 한 다. 법률 상, 직장가입자가 건강보험료를 100원 더 내면 50 대 50 부담 원칙에 따라 사용자인 기 업도 100원을 더 내야 하고, 정부도 국고에서 건강보험료 수입의 20%를 더 부담해야 하므로 결국, 전체적으로는 국민건강보험 재정이 240원 더 늘어나는 것이다. 그러므로 국민만 선제적으로 돈을 더 내는 일은 법적으로 성립되지 않는다. 국민들이 건강보험료를 기꺼이 더 내겠다는 운동이야말 로, 정부의 입장에서는 이를 말리지도 못하겠고, 수용하자니 정부와 기업의 부담이 늘어남과 동시 에 실손 민간의료보험이 위축 소멸될 것이므로 정부와 경영계(특히, 보험회사와 금융자본)는 어쩔 줄을 몰라 쩔쩔매고 있다. 그래서 이는 실현가능한 보편주의 복지의 최고 전략이다. 한편, 건강보험료 인상보다는 기존 정부재정의 추가 투입(국민건강보험에 대한 국고 지원율을 현행 20%에서 30% 이상으로 상향 조정)으로 국민건강보험 재정을 확충하는 것이 더 진보적이라는 주장도 있으나, 이는 사실과 다르다. 정부재정은 조세로 충당되는데, 전체 조세수입의 52%는 간접 세로서 그 성격이 역진적이며, 단지 25%만이 누진적(진보적)이다. 이에 비해 국민건강보험은 소득 에 비례해서 부담하는 정률제이며, 직장가입자가 낸 보험료만큼 고용주도 보험료를 부담한다. 그러 므로 우리나라에서 건강보험료는 상대적으로 진보적인 준조세로서 일종의 건강보장 목적세이다. 국민건강보험은 실손형 민간의료보험과는 한 하늘 하래 함께 존재할 수 없는 대립적 모순 관계, 즉 제로 섬 의 관계에 놓여 있다. 우리나라의 국민의료비 중 공공의료비(대부분이 국민건강보험임) 의 비중은 52%인데, OECD 평균은 72%, 유럽 선진국들은 대개 85%를 상회한다. 그런데 이명박 정 부 들어서 국민건강보험의 비중이 계속 축소되고 있고, 이에 반비례해서 실손 민간의료보험은 시장 을 급속하게 확대하고 있는 바, 그 속도는 국민건강보험 재정 증가에 비해 4배나 빠르다. 이런 추 세가 계속된다면, 수년 이내에 국민의료의 대부분은 민간의료보험이 지배하게 될 것이다. 우리는 이러한 사례를 미국의 시장주의 의료체계 식코 에서 보고 있다. 보편적 복지국가의 논리와 전략_75

79 현 정부가 영리법인 병원을 허용하려는 것도 같은 맥락이다. 병원과 의료서비스 제공을 미국식 으로 자본시장에 예속시키고, 이것을 국민건강보험이 아니라 민간의료보험과 짝을 짓도록 하면, 보 험회사와 금융자본은 크게 이득을 보게 될 것이다. 기업과 자본 등 우리 사회의 지배적 계층과 엘 리트들에게는 돈을 벌 좋은 기회이겠으나 국민경제와 민생에는 최악의 결과를 낳게 된다. 영리병원 허용과 민간의료보험의 활성화라는 의료민영화 가 초래하는 시장실패의 낭비, 비효율, 비합리, 의료 이용의 양극화는 필연적이다. 그래서 의료를 비롯한 사회서비스는 복지국가의 보편주의 원칙이 철 저하게 관철되도록 해야 한다. 입원 진료의 경우 사실상의 무상의료가 답이다. 이것이 서구 선진국 의 역사적 경험과 이론이 우리에게 말해주는 바다. 5. 마치며: 복지국가 시민정치운동과 복지국가 단일정당론 2010년 6.2 지방선거를 통해 우리 국민이 이전과는 다른 거대한 변화를 요구하고 있음이 드러났 다. 보편적 복지 를 요구한 것이다. 이후 전개된 정치사회적 논의 과정을 통해, 우리 국민은 보편 적 복지국가 를 요구하기 시작했다. 외환위기 이전까지만 해도 보편적 복지와 복지국가 없이 '각자 도생'의 방법으로 시장에서 개인의 복지와 행복을 추구할 수 있다고 믿었고, 시장에서 부족한 부분 은 가족복지가 보태주었는데, 이러한 방식이 더 이상 통하지 않게 된 것이다. 그래서 우리네 삶은 만성적으로 불안하다. 가장 중요한 것이 일자리 불안이다. 노동시장의 어마어마한 양극화는 모든 것을 왜곡시킨다. 10%의 좋은 일자리를 놓고 벌이는 무한경쟁은 대학교부터 초등학교까지 우리나라 교육을 황폐화 시키는 주범이다. 노동시장의 이러한 양극화(비정규직, 저임금노동)는 신자유주의 경제정책(감세, 규 제완화, 민영화)에 기인한 것이다. 시장만능국가에 나타나는 '시장의 실패와 불완전성'을 바로 잡아 야 한다. 신자유주의가 아닌 조정시장경제의 복지국가 경제정책이 요구되는 이유다. 다음으로 교육 불안, 주거 불안, 노후 불안, 의료 불안에 일상적으로 노출되고 있으며, 여기에서 벗어나기 위해 우리 모두는 필사적으로 사교육에 매달리고 능력 되는대로 민간보험에 가입한다. 민 생불안의 주요 영역인 사회서비스는 시장실패를 초래하므로 비효율적이고 비형평적이다. 그래서 국 가가 모든 국민을 대상으로 보편주의 방식의 제도화를 추진해야 한다. 이렇게 하는 것이 사회서비 스를 시장에 맡겨두는 것보다 사회 전체적으로 더 큰 편익을 창출하기 때문이다. 그래서 보육, 교 육, 의료, 요양 등의 사회서비스를 경제학적 가치재(merit goods)라고 한다. 과거 수십 년 동안 국가, 복지, 세금에 저항감을 키워오며 자유경쟁과 시장만능의 성장주의 신 화에 사로잡혀 있던 우리 국민들이 이제 복지국가를 요구하며, 누구나 생애 전 과정에 걸쳐 기본 소득(아동수당, 실업급여, 노후소득 등)과 사회서비스를 보장받는 보편적 복지 가 제대로 제도화된 다면 기꺼이 누진적 방식으로 세금을 더 내겠다고 한다. 70% 이상의 국민은 우리나라가 더 이상 미국 식 시장만능국가가 아니라 스웨덴 식 보편적 복지국가로 발전하길 원하고 있다. 최근 수년 사 이에 우리 국민의 생각을 이렇게 바꾸어 놓은 것은 외부의 어떤 이념적 세뇌가 아니라 우리가 발 76

80 붙이고 살아온 경제사회의 현실, 즉 신자유주의 시장만능국가의 양극화와 만성적 민생 불안 그 자 체다. 그래서 우리가 원하는 역동적 복지국가는 산업체제와 노동시장의 양극화로 표현되는 신자유주 의 경제의 불공정성을 극복하려는 민주정부의 조정시장경제와 선별적 복지를 넘어서는 보편적 적 극적 복지체제의 통합적 구조물이다. 이를 위해 우리는 규제, 누진적 연대적 조세, 적극적 재정 등 의 정책수단을 효과적으로 사용하려는 유능하고 책임성 강한 민주정부를 필요로 한다. 신자유주의 경제와 선별적 복지를 고수하며 복지의 확충은 경제성장을 저해 한다는 기존의 반 복지 담론은 잘못된 것이다. 경제와 복지는 동전의 앞뒷면과 같은 유기적 통합체이기 때문이다. 더불어, 시장만능국가에서 복지 확충 에 머무는 것이 아니라 역동적 복지국가 로 패러다임을 바꾸어야 한다. 복지를 보편적으로 향유하고, 불안 없이 노동을 통해 자아를 실현하는 더불어 행복 한 역동적 복지국가의 건설을 위해 기꺼이 능력에 따라 세금과 사회보장 기여금을 더 내겠다는 생 각을 가진 깨어있는 풀뿌리 시민들의 확산이 중요하다. 민주주의를 믿고, 이들의 힘을 모아내는 일이 중요해졌다. 복지국가 시민정치운동이 그것이다. 우리나라의 정치지형이 변하고 있다. 민주당이 과거에 머물지 않고 6.2지방선거에서 표출된 국 민의 요구에 부응하기 위해 보편적 복지 를 당의 공식 노선으로 삼았고, 보편적 복지국가를 추구하 겠다는 의지를 표현하고 있다. 진보정당들도 복지국가를 주창하고 있는데, 특히 진보신당은 복지국 가를 당의 얼굴 수준으로 내세우고 있다. 정치권이 이렇게 복지국가 이슈에 관심을 집중하게 된 것 은 일자리 등 민생 불안을 호소하는 국민의 변화에 대한 요구 가 정치사회적으로 광범위하게 표출 되고 있기 때문이다. 이제 우리 국민은 보편적 복지국가를 신자유주의 시장만능국가를 대체할 새로 운 시대정신으로 올려놓고 있다. 그러므로 보편적 복지국가를 달성할 정치사회적 경로와 전략이 매 우 중요해졌다. 현재 다양한 형태의 범야권 통합 및 연대연합 논의가 이루어지고 있으나, 우리 국 민의 눈에는 지지부진하고, 잘 안 될 것처럼 보인다. 우리에게 허용된 시간도 그리 길지 않다. 먼저, 국민의 명령 민란운동과 민주당의 민주진보통합론은 진보정당을 포함한 모든 야권세력을 한 곳에 모아 통합하자는 주장이다. 그런데 현실적으로 어렵다. 진보정당들이 수용하기 어렵기 때 문이다. 그럼에도 이념정당 노선을 포기하고 대통합정당에 참여하라고 계속 압박하는 것은 자칫 지 나친 것으로 보일 수도 있다. 다음으로, 비민주 진보통합론은 민주당을 제외한 야당들과 시민사회 가 새로운 통합진보정당을 만든 후 총선에서 민주당과 선거연합을 하자는 주장이다. 그러므로 이것 은 연대연합(선거연합)론인데, 이는 더 큰 어려움에 봉착해있다. 먼저, 헤어졌던 두 진보정당의 통 합 전망이 어둡기 때문이다. 설사 두 진보정당의 통합이 성사된다 하더라도 2012년 총선에서 선거 연합은 어렵다는 것이 중론이다. 소선거구제 하에서, 진보정당의 대표 등 상징적인 몇 자리에 대한 가능성은 열려 있겠지만, 누가 다른 당 후보에게 당선가능성이 높은 자신의 후보 자리를 양보하겠 는가. 그런데 최근의 통합 및 연대연합 논의에서는 가장 중요한 것이 빠져있다. 왜 그래야 하는가? 라 보편적 복지국가의 논리와 전략_77

81 는 질문에 대한 대답이 빠져있는 것이다. 대부분은 현 정권을 교체하기 위해서 라고 말한다. 그래 서 연대연합(반MB 연대)이 필요하다고 주장한다. 그런데, 그래서 획득한 그 정권으로 뭘 하려고? 우리는 이 질문에 대한 대답을 분명하게 해야 하고, 이것을 전면에 내세워야 한다. 이에 대한 답은 이미 지난 6.2지방선거를 통해 우리 국민이 투표로 말한 바 있다. 보편적 복지국가라는 가치 가 바 로 그것이다. 우리는 이 가치를 더욱 확산해야 한다. 전국 방방곳곳의 풀뿌리 시민들이 보편적 복 지국가의 가치를 그들의 언어와 방식으로 충분히 이해하도록 해야 한다. 우리는 이 운동을 풀뿌리 복지국가 시민정치운동이라 부른다. 이러한 풀뿌리 시민의 요구에 조 응하여 긍정적 상호작용을 미칠 수 있도록 한국 정치가 보편적 복지국가라는 가치 중심으로 새롭 게 재편되어야 한다. 그래서 지금의 민주당이 더 진보적으로 바뀌어야 한다. 그리고 지금의 진보정 당은 좀 더 솔직하게 분화되어야 한다. 이념정당을 추구하는 진보정파는 진보적 이념정당으로 재편 되고, 진보적 대중정당을 추구하는 진보정파는 복지국가라는 가치 를 달성하기 위해 다수파 전략 을 선택해야 한다. 결국, 다수파 전략은 민주당을 포함하는 복지국가 단일정당 을 의미한다. 보편적 복지국가를 기대하고 염원을 표출하는 풀뿌리 시민정치운동에 역동적으로 상호 조응하 는 한국 정치의 통합적 재편은 반드시 성공해야 하는 바, 그것을 가능하게 하는 방법이 복지국가 단일정당론 이다. 이는 기존의 세력 중심 통합론 과는 달리 복지국가의 가치 를 높이 세우고, 이를 중심으로 세력을 재편하자는 것이며, 중도 진보 영역에 복지국가 단일정당을 건설하자는 주장이 다. 복지국가 단일정당은 복지국가 시민정치운동을 통해 확장된 시민사회의 제 세력, 진보개혁 성 향을 강화한 민주당 등의 야당, 복지국가의 가치에 동의하는 진보정당의 제 정파 등 모두에게 완전 히 열려있다. 과거에 무엇을 했던, 현재 어디에 몸담고 있던, 이런 것보다는 보편적 복지국가 건설이라는 시 대정신을 제대로 이해하고 함께 구현하겠다는 의지만 뚜렷하다면, 이들 모두가 복지국가 단일정당 에 참여할 수 있다. 한편, 복지국가 단일정당 추진세력은 이념정당을 추구하겠다는 좌파세력을 존 중해야 한다. 이들에게 대통합정당 참여를 지나치게 압박하는 것은 삼가야 한다. 그러므로 우리는 가치 중심의 정치재편 전략인 복지국가 단일정당론 을 중심으로, 풀뿌리 복지국가 시민정치운동에 역동적으로 상호 조응할 복지국가 단일정당을 조속히 추진해야 한다. 우리는 이러한 흐름과 함께 앞으로 보편주의 역동적 복지국가를 건설하기 위한 풀뿌리 시민정치운동에 진력할 것이다. 78

82 Ⅲ김철웅(보편적 의료정책과 건강보험 하나로 운동) 국민건강보험 하나로 운동과 보편적 의료정책

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122 Ⅳ이태수(국민연금과 노후소득보장의 현황과 과제) 고령사회와 노인복지정책의 방향

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124 고령사회와 노인복지정책의 방향 이 태 수 (복지국가소사이어티 공동대표, 참여연대 사회복지위원회) 1. 고령화 사회 앞으로 어떤 일이 벌어지나 인구고령화는 비율개념 Q: 노인문제와 노인복지를 이야기 할 때마다 인구고령화 문제가 함께 언급됩니다. 우선인구고 령화의 정확한 용어정리부터 하면서 노인문제를 다루어보기로 할까요? A: 인구고령화라는 단어는 우리가 익히 들어왔던, 낯설지 않은 용어입니다. 인구고령화를 흔히 노인의 수의 증가로 알고 있습니다. 그러나 이는 정확한 개념이 아닙니다. 인구고령화population ageing란 전체인구에서 노인인구의 비율 증가, 젊은 세대와 아동인구 비율의 상대적 축소를 의미 합니다. 단순히 노인의 숫자가 늘어난다는 양적 개념이라기보다는 전체 인구 중 노인인구가 차지하 는 비중이 커진다는 비율개념이지요. 한편 현재의 인구고령화는 베이비 붐 세대가 노인인구로 편입 되면서 점차 퇴직한 노인인구로 변화하는 것, 노인인구의 비중 증가에 따라 직면하게 되는 사회 경제적 변화 등을 포함하는 복합개념이기도 합니다. Q: 비율개념과 복합개념으로 설명하시니 확연하게 와 닿는군요. 여기서 우리나라 인구고령화 에 대해 짚고 넘어가야겠군요. 우리나라의 인구고령화 속도가 빠르다고 하는데, 다른 나라와 비교 해서 얼마나 빠른가요? A: 우리나라 총인구는 2005년 현재 48,294천 명으로 1970년 32,241천 명에 비해 1.5배 증가하였 으며, 2020년에는 49,956천 명으로 증가할 것으로 예상합니다. 그러나 그 이후에는 인구가 감소하여 2030년에 49,329천 명, 2050년에는 42,348천 명이 될 것으로 예상합니다. 65세 이상 노인인구는 2005년 현재 438만 명으로 전체인구의 9.1%이며, 향후에 지속적으로 비중 이 증가하여 2030년에는 전체인구의 24.1%, 2050년이 되면 전체인구의 37.3%에 도달할 것으로 예 상합니다. 노인인구 비율이 이렇게 급속도로 증가한다는 것은 상상하기 어려운 수준이지요. 노인인구 비율은 엄청나게 빨리 증가하는 반면 만 14세 이하 아동 청소년 인구와 15~64세의 일 하는 세대의 비율은 급격하게 감소할 것으로 보입니다. 구체적으로 아동 청소년 인구는 2005년 전 체 인구의 19.1%에서 2030년 12.4%, 그리고 2050년에는 전체인구의 9%에 불과할 것으로 예상됩니다. 또한 국가의 생산을 담당하는 근로세대의 비중은 2010년까지 소폭 증가할 것으로 예상되나, 이후에 급격하게 감소하여 2030년에 64.7% 2050년에는 전체인구의 53.7%로 감소할 것입니다. <자료 1> 참조 고령사회와 노인복지정책의 방향_121

125 <자료 1> 연령별 인구구조의 추세와 향후 전망 (단위: 천명, %) 년도 총인구 0 ~ 14세 15 ~ 64세 65세 이상 인구 비율 인구 비율 인구 비율 ,241 13, , ,124 12, , , ,869 10, , , ,008 9, , , , , , ,220 8, , , ,956 6, , , ,329 5, , , ,743 4, , , ,348 3, , , 출처: 통계청(2005), 장래인구 특별추계 결과 빠르게 늙어가는 대한민국 Q: 사회 각계에서 고령화쇼크라고 표현할 정도로 깊은 우려를 표명하고 있는데요. 그 심각성이 어느 정도인가요? A: 우리나라는 이미 2000년에 65세 이상 노인인구가 전체인구의 7%를 넘어서서 고령화 사회 ageing society가 되었습니다. 2018년이 되면 노인인구는 14%를 넘어 고령사회aged society로 진입 할 것으로 예상됩니다. 또한 2026년에는 노인인구의 비중이 20%를 넘는 초 超 고령사회super-aged society에 도달할 전망입니다. 다른 나라에서는 유례를 찾아보기 힘든 초고속 고령화이지요. 고령화 사회에서 고령사회로의 진입은 프랑스 115년, 스웨덴 85년, 미국 71년, 이탈리아 61년, 영국 47년이 소요되는 등 대부분 반세기 이상에 걸쳐 진행된 반면 우리는 19년에 불과하며, 초고령사회로의 진 입은 고령사회 진입 이후 8년만인 2026년으로, 프랑스(2020), 영국(2021), 미국(2028) 등과 유사한 시 기입니다. 따라서 우리나라는 2000년대 초반에는 주요 선진국들과 비교해서 가장 젊은 국가에 속하 나, 2030년대에는 가장 늙은 국가의 하나로 변모할 것입니다. <자료 2> 참조 <자료 2> 고령사회 및 초고령 사회 도달년도 및 소요 년수(국가별 현황) 국가 도달년도 소요년수 고령화사회(7%) 고령사회(14%) 초고령사회(20%) 7% 14% 14% 20% 한 국 일 본 프랑스 독 일 영 국 이탈리아 미 국 스웨덴 출처: 통계청(2005), 장래인구 특별추계 결과, 일본 국립사회보장 인구문제연구소(2003), 인구통계자료집 122

126 고령화 가 미치는 영향 Q: 급속한 인구고령화는 많은 문제점을 야기하는 것으로 알고 있는데, 구체적으로 어떤 영향이 있는지 설명해 주시지요. A: 인구고령화는 사회 경제 전반에 걸쳐 많은 영향을 줄 것입니다. 그 중에서도 노인복지를 포함한 사회복지 전반에 영향이 크겠지요. 또한 근로인구의 감소를 통해 거시경제, 노동시장, 공공 재정 등에도 커다란 영향을 끼칠 것입니다. 첫째, 경제활동인구 자체의 고령화입니다. 물론 경제활동인구의 규모와 비중 감소도 함께 오겠 지요. 이는 경제활력의 저하, 환경변화에 대한 적응력과 노동생산성의 저하 등으로 이어져 성장잠 재력이 훼손될 가능성이 예상됩니다. 이렇게 되면 산업구조 변화와 맞물려 임금, 정년제도 등 고용 관행 전반에 근본적인 변화를 가져올 것입니다. 둘째, 경제적인 측면에서 생산 담당 인구의 감소- 노동공급 감소- 생산 및 노동생산성 하락- 저 축률 하락- 소비위축- 투자위축 등의 도미노 현상을 초래하여 경제성장을 둔화시킬 것입니다. OECD의 에 따르면, 고령화는 향후 수십 년간 1인당 GDP성장률을 연간 0.25~0.75%p 감소시키는 효과를 초래할 것이며, 우리나라의 경우 2000~2050년 기간 중 연평균 GDP성장률이 2.9%에 머무를 것으로 전망됩니다. 셋째, 노인인구의 증가는 노인에 대한 부양문제가 가족의 차원을 넘어서 국가 전체의 문제로 변 화됨을 의미합니다. 우리의 경우 인구고령화의 속도가 빠르다는 점에서, 노인인구의 부양을 위한 후세대의 부담과 비용증가 속도가 선진국에 비해서 가장 빠를 것으로 예상됩니다. 예를 들어 2000 년에 우리나라의 공적연금의 지출은 GDP대비 2.1% 수준으로 OECD 국가의 평균(7.4%)보다 훨씬 낮은 수준이지만, 2050년에는 GDP의 10.1% 수준으로 대폭 상승하여 OECD 국가 평균(10.8%)과 비 슷한 수준이 되고, 그 증가 폭(8%)은 OECD 평균 증가 폭(3.4%)의 2배를 상회할 것으로 생각됩니 다. 이러한 사회보장에 대한 지출증가는 후세대의 과중한 부담으로 연결되며, 후세대의 부담은 향 후 저성장 체제로의 전환과 맞물려 분배 및 재분배를 둘러싼 갈등이 증폭될 가능성이 높다고 하겠 습니다. <자료 3> 저출산 고령화에 따른 재정수지의 변화 전망(GDP 대비 비중, %) 국 가 2000년 2050년 재정수입 재정지출 수지 재정수입 재정지출 수지 한 국 일 본 미 국 스웨덴 출처: OECD(2001), Economic Outlook 고령사회와 노인복지정책의 방향_123

127 넷째, 인구고령화가 공공재정에 미치는 영향입니다. 인구고령화가 진전됨에 따라 재정수입 증가 율은 둔화되는 반면 재정지출은 급격하게 증가되므로, 재정수지 악화와 국가부채가 누적될 가능성 이 있습니다. 실제로 OECD(2001)의 추정에 따르면, 우리나라는 2000년 현재 2.5%의 흑자를 보이고 있으나, 2050년에는 -7.7%의 적자를 기록할 것으로 예상하고 있습니다. 물론 재정수지 악화와 국가 부채의 누적의 원인이 전적으로 인구고령화라고 해석하는 것은 다소 무리가 있으나, 재정지출 증가 의 가장 중요한 항목이 연금과 의료비 지출이라는 점은 분명합니다. 2. 고령화 대응과 노인복지정책 분석 Q: 우리나라의 인구고령화가 매우 빠르고, 결국 균형을 잃어가는 사회가 되며 그로 인하여 많 은 문제점이 있음을 알 수 있었습니다. 그렇다면 인구고령화에 대한 대책은 무엇인지 큰 틀에서 설 명해주시기 바랍니다. 국가의 대응이 시급하다 A: 인구고령화가 단순히 노인복지에 국한되지 않는다는 점에서 국가적 대응이 필수적입니다. 또한 노인복지를 포함한 사회복지 분야 뿐 아니라, 경제 사회 전반에 걸친 종합적 대응이 필요한 것도 사실입니다. 인구고령화에 대응하기 위한 방안은 1 출산율을 적절한 수준으로 회복하는 방안 2 적정수준의 노동력 유지 등을 통한 지속적인 경제성장을 모색하는 방안 3 노인들의 적절한 노 후생활을 보장하는 방안 등으로 구분할 수 있습니다. 출산율 회복 방안은 사전적 대응책이며 매우 긴 시간을 필요하다는 점에서 장기대책이라고 할 수 있습니다. 적정수준의 노동공급을 유지하는 방 안은 사전적 및 사후적 성격을 가지며, 비교적 5~10년 정도의 중기대책이라고 할 수 있습니다. 반 면 노인계층에게 적절한 노후생활을 보장하는 방안은 사후적인 대책인 동시에 단기적으로 시급한 과제라 할 수 있습니다. Q: 1 출산율을 회복하는 것과 관련하여, 낮은 출산력을 적정수준으로 증가시키는 것은 출산율 을 낮추는 것보다 더 어려운 일인 것 같습니다. A: 그렇습니다. 출산율 회복을 위해서는 자녀 출산에 따른 개인 혹은 가족이 부담해야 하는 책임 을 사회전체가 공유하는 것만이 유일한 방법입니다. 실제로 출산을 꺼리는 가장 큰 이유는 자녀양육 과 직장을 병행하기 어렵기 때문입니다. 자녀를 낳고 일정기간 돌본 이후에 다니던 직장으로 복귀하 는 것이 보장된다면, 그리고 출산휴가 기간 동안 적정한 소득이 보장된다면 상황은 호전될 것 입니 다. 또한 출산한 아이를 위탁할 수 있는 신뢰할만한 보육시설이 집 근처에 있고, 보육시설을 이용하 는 비용이 부담스럽지 않아야 할 것입니다. 따라서 국가의 재원투자를 통해서 출산 지원과 보육서비 스를 제공하는 것이 필수적입니다. 이는 일과 가정의 양립을 통한 출산율의 회복 뿐 아니라 아이들 이 보다 좋은 환경에서 자라게 하는 것이 국가 미래에 대한 투자라는 점에서 의의를 가집니다. Q: 2 출산율이 높아진다고 하더라도 생산을 담당하는 경제활동인구가 현재 보다 감소하는 것 은 불가피하지 않을까요? 124

128 A: 네, 지속가능한 경제성장을 위해서는 적정수준의 노동력을 유지하는 필수적이고, 이를 위해 서는 여성 및 노인인력의 활용이 필요합니다. 우리나라는 지난 30~40년 동안 교육에 대한 지속적 인 투자가 이루어져 왔고, 그 결과 유능한 여성인력이 많다고 할 수 있습니다. 때문에 앞에서 제시 한 일과 자녀양육을 양립할 수 있는 사회적 기반이 마련된다면, 많은 여성인력의 활용이 가능하다 고 생각합니다. 3 노인인력의 활용은 향후에 보다 건강하고 능력 있는 노인이 많아질 것이라는 점 에서 매우 실효성이 높은 대안입니다. 노인 일자리 사업 확대를 통한 노인인력 활용에 대해서 별도 로 설명할 필요가 있겠지만, 노동력 확보 차원 뿐 아니라 근로소득을 통한 노후생활보장이라는 복 지차원에서도 핵심적 대안입니다. Q: 노인인구의 비중 증가는 노후생활보장을 위한 공적연금 지출과 의료비용 증가로 이어질 것 이며, 이는 사회복지재정의 악화와 후세대의 과중한 부담을 초래할 것입니다. 따라서 노인취업의 확대와 더불어 사회보장제도의 개혁은 시급한 과제입니다. A: 연금제도의 경우 평균수명, 인구고령화 정도 등 인구학적 요인에 따라 급여를 조정하는 정 책의 도입은 불가피합니다. 또한 건강보험을 포함한 의료보장제도의 개선과 장기요양보장제도의 정 착, 노인복지 서비스의 개선 등 사회복지체제 전반의 근본적인 개혁을 서둘러야 합니다. 아무도 돌봐주지 않는 노인의 빈곤 Q: 인구고령화에 대응하기 위한 방안을 큰 틀에서 이야기 했는데, 범위를 좁혀서 노인복지 분 야를 중심으로 논의할 필요가 있다고 생각합니다. 앞에서 노인복지정책의 개혁이 인구고령화의 대 응을 위한 단기적이고 시급한 과제라고 말씀하셨는데, 그 이유가 무엇인지 설명해주시기 바랍니다. A: 노인복지정책의 개혁이 시급한 이유는 우리나라 노인계층이 처해있는 현실에서 출발합니다. 무엇보다도 노인계층의 빈곤 문제가 심각하기 때문입니다. 일반적으로 노인복지정책은 소득보장, 의료보장, 노인복지서비스로 나누어 생각할 수 있는데, 이중 소득보장은 노인복지정책의 핵심이며, 여타 복지정책의 토대가 됩니다. 따라서 노인가구의 소득수분이 가장 큰 관심사라 할 수 있습니다. 2004년도 전국 노인생활실태 및 복지욕구조사에 따르면, 전체 노인가구의 29.7%가 50만원 미만의 가구소득을, 23.2%가 50~100만원 미만, 21.7%가 100~200만원 미만의 분표를 보이고 있습니다, 이는 비노인가구의 경우 50만원 미만인 비율이 각각 9.4%, 17.9%인 것에 비하여 매우 높은 수치입니다. <자료 4> 참조 자료 4 노인가구의 소득수준 분포 (단위: %) 가구형태 50만원 미만 만원 만원 만원 300만 원 이상 계 전체 노인가구 비노인가구 출처: 정경희 외(2005), 2004년도 전국 노인생활실태 및 복지욕구조사 고령사회와 노인복지정책의 방향_125

129 또한 빈곤선 100% 미만인 노인가구의 비율이 37.3%에 달하고 있으며, 57.9%가 빈곤선 150%미 만의 가구소득을 갖고 있는 것으로 나타나고 있어 노인계층의 빈곤문제가 매우 심각한 상태임을 알 수 있습니다. <자료 5> 참조 자료 5 노인가구의 소득계층별 분포 빈곤선 100% 이하 빈곤선 100~120% 빈곤선 120~150% 빈곤선 150~180% 빈곤선 180~200% 37.3% 10.4% 10.2% 7.9% 5.6% 출처: 정경희 외(2005), 2004년도 전국 노인생활실태 및 복지욕구조사 Q: 주위를 봐도 노인의 소득은 공적제도 보다는 주로 가족의 용돈 등 사적인 지원에 의존하고 있는 것 같습니다. A: 노인계층의 소득원천을 살펴보면, 공적제도가 아니라 가족 등 사적인 지원에 의존하고 있다 는 특징이 있습니다. 소득원별 소득유무를 보면, 노인의 78.6%가 사적이전소득을 갖고 있는 반면, 근로 및 사업 부업소득을 갖고 있는 노인비율은 27.8%, 자산소득을 갖고 있는 노인은 12.5%입니다. 65세 이상이면 누구나 받을 수 있는 교통수당과 경로연금의 경우 액수가 적어 의미 있는 소득이라 고 보기 어렵고, 공적제도로서 중요한 역할을 담당하는 것은 연금과 기초생활보장이라 볼 수 있는 데, 노인 중 13.9%가 공적연금을, 8.6%가 국민기초생활보장으로부터의 급여를 받고 있음을 알 수 있습니다. 이는 노후소득제도의 근간을 이루어야 할 공적제도가 그 역할을 하지 못하고 있으며, 가 족 등 사적인 자원에 의존할 수밖에 없다는 점을 알 수 있습니다. <자료 6> 참조 <자료 6> 노인의 소득원별 비율 근로사업소득 자산소득 공적연금 경로연금 교통수당 국민기초생활 사적이전소득 출처: 정경희 외(2005), 2004년도 전국 노인생활실태 및 복지욕구조사 그런데 문제가 되는 점은 급속한 가족해체 현상이 진행되고 있다는 것입니다. 가족해체는 노인 에 대한 부양을 가족이 담당하기 어렵게 된다는 것이며, 이러한 부양부담을 노인 스스로 감당하거 126

130 나 혹은 사회가 감당해야 합니다. 현재 노인계층의 경우 젊을 때는 부모세대와 자식세대를 동시에 부양하였고, 자신들이 나이가 들어서는 자신의 삶을 책임져야 한다는 점에서 3중의 부담을 지고 있 습니다. 하지만 현재의 노인들의 경우 공적 사적제도를 통하여 자신의 노후대책을 마련하지 못하 였고, 때문에 자녀들에게 의존할 수밖에 없는 상황에서 가족의 부양을 기대할 수 없다는 절박한 상 황에 처해 있다고 할 수 있습니다. Q: 노인계층의 빈곤 문제의 심각성에 대해서는 수긍이 갑니다. 그렇다면 이 문제를 해결하기 위한 방안은 어떤 것이 있을까요? 공적연금제도가 중요한 역할을 해야 하겠지요. 노인복지-우리의 인식부터 바꾸자 A: 물론 사회자가 말씀하신대로 공적연금제도가 중요한 것은 명백한 사실입니다. 그러나 연금 제도 개혁만이 전부는 아니라는 말씀을 드리고 싶습니다. 연금제도 개혁에 대해서는 별도로 논의해 야 할 필요가 있으며, 그전에 노인복지정책에 대한 새로운 시각과 더불어 기존에 중시되지 않았던 분야에 대해서 이야기 하는 것이 적절하다는 생각입니다. 가장 먼저 지적해야 할 점은 노인에 대한 우리사회의 의식이 변화해야 한다는 것입니다. 흔히 노인이라하면 힘없고 무능력한 존재, 다른 사람에게 의존해야 하는 존재로 인식되고 있습니다. 그 렇지만 30년 전에 60대 노인과 현재의 60대는 큰 차이가 있다는 점에서 의존적인 존재로서 노인이 아니라, 나이가 많은 고령자로 인식하는 것이 중요할 것입니다. 즉, 노인이란 무능력한 의존적 존재 가 아니라 우리사회의 당당한 일원으로 자신의 역할을 다할 수 있는 나이가 많은 세대라는 것입니 다. Q: 노인이 우리사회의 일원으로 자신에게 주어진 몫을 다할 수 있으려면 노인계층 스스로 자녀 등 다른 사람에게 의존하지 않아야 하는 그건 개인의 노력으로만 되는 일은 아닌 것 같습니다. A: 그런 관점에서 노인복지 분야에서 새롭게 제기되는 것은 노인일자리 사업이라 할 수 있습니 다. 사실, 가장 바림직한 복지란 일하지 않으면서도 생계를 걱정하지 않아도 될 만큼 급여를 제공 하는 것은 아닐 것입니다. 오히려 자신의 능력에 합당하게 일을 함으로써 일정수준의 소득을 얻고 동시에 사람들과의 관계 속에서 더불어 살아가고, 이를 통하여 건강하고 활기찬 생활을 지속하는 것이라 할 수 있습니다. 따라서 노인계층에게 있어서 일이란 힘든 고역이 아니라, 자신이 다른 사 람들과 더불어 살아가면서 자신이 가치 있는 존재임을 인식하게 하는 귀중한 의미를 지니는 것입 니다. 그러나 우리사회는 이른바 사오정, 오륙도 라는 용어가 있듯이 나이 든 세대는 당연히 일찍 은퇴해야 하는 것으로 인식되고 있으며, 반면에 노인들은 일자리를 찾기 위해서 동분서주하고 있는 현실입니다. 장기요양, 재가복지 서비스 인프라 확충해야 Q: 경제적 환경변화와 평균수명의 연장에 따라, 비교적 건강한 생활을 영위할 수 있는 노인인 구가 증가하고 있는 반면, 건강상의 장애로 독립생활이 불가능한 노인 규모도 크게 증가하고 있지 고령사회와 노인복지정책의 방향_127

131 않습니까? A: 그렇습니다. 정신건강상의 장애를 경험하고 있는 노인도 증가추세를 보이고 있어 65세 이 상 치매노인의 비중도 2001년 7.6%, 2005년 8.3%, 2010년 8.6%, 2015년 9.0% 등으로 전망되고 있 습니다. 60세 이상 노인들도 그들의 건강문제를 가장 큰 어려움으로 생각하고 있어, 60세 이상 노 인의 74.1%는 가정 내에서 복지서비스를 받고 싶어 하며, 그 중 건강체크 (41.5%), 간병서비스 (20.7%) 및 가사서비스(6.0%)를 가장 많이 선호하고 있습니다. 65세 이상 노인 중 장기요양서비스를 필요로 하는 노인이 2003년 590천명(전체 노인의 14.8%)에 서 2010년 790천명으로 증가하리라 추정되며, 이중 시설요양서비스가 필요한 노인은 2003년 79천명 에서 2008년 99천명으로 증가할 것으로 예측되나, 2003년 현재 시설보호충족율은 31.5%에 불과합니 다. 아울러 재가요양서비스가 필요한 노인은 2003년 321천명에서 2008년 403천명으로 증가할 것으 로 예측되나, 2003년 현재 재가보호충족율은 4.7%로 열악한 상황입니다. Q: 한편 대부분의 국민들이 평생 건강을 위한 생활습관이 부실하여 운동부족, 과식, 스트레스, 음주 흡연 등 불건전한 생활습관으로 관절염, 요통 좌골통, 고혈압, 당뇨병 등 만성질환을 앓고 있으며, 이는 노인시기에 이르러 신체기능 저하로 생의 마지막 상당기간을 병상에서 보내게 됨에 따라 국민들의 체감복지가 저하되는 현상으로 연결되기도 하는 것 같습니다. A: 주5일 근무제의 도입 등 사회환경의 변화는 여가선용문제나 생활스타일의 변화를 초래하면 서 생활체육과 레저스포츠 분야와 같은 체육부문에 대한 관심 증대가 예측되나, 건강증진 효과가 보장되는 주2~3회 이상 규칙적 운동실천율이 8.6%에 불과하고, 운동미실천율은 73.7%에 달하고 있습니다. 국민의 체육활동참여의 중요한 수단이 되는 순수운동시설 공급면적이 0.3m3정도로 매우 부족한 실정으로 생활체육 참여인구를 증가시키는데 가장 큰 장애요인으로 작용하기도 합니다. Q: 그렇다면 이를 위한 대책은 무엇이 있을까요? A: 이를 위해 우선 장기요양 및 재가복지서비스 인프라의 확충이 이루어져야 합니다. 현행 31.5%의 장기요양시설 충족율을 2008년까지 60%수준으로, 현행 4.7%의 재가보호충족율을 2008년까 지 40%수준으로 각기 확대해야 할 것입니다. 이런 가운데 노인이 있는 곳에서 보호Aging in Place 하는 것을 원칙으로 하고, 가족동거여부 및 주간 야간 등 시간대별 수요 등을 고려하여 시 설확충 및 서비스 차별화를 시도해야 합니다. 또한 가정 지역사회 및 민간부문간 연계체계 구축 이 절실하여, 노인재가복지서비스의 실효성을 제고하기 위해서는 가정 지역사회 및 민간부문간 상 호 유기적 협조체계 하에서 역할을 수행할 수 있도록 지원을 확대하여 가정에서 노인을 보호하는 가족 친지 등 비공식적 보호자에 대한 간병부담을 완화하도록 해야 합니다. 이를 위해서는 노인간 병을 위한 탄력근무제 및 가족간호휴가제 등 도입도 검토할 필요가 있습니다. 지역사회 거주 노인에 대한 치매 예방 교육 등 보건소 치매관리기능 강화 및 방문간호, 재가복 지 등을 연계하는 종합서비스 제공체계 구축도 필요하여 노인의 심신상태 및 장애정도에 따라 병 원과 요양시설 간, 생활시설과 재가시설 간 서비스가 연속적으로 제공될 수 있도록 노인요양서비스 128

132 전달체계를 구축할 필요가 있지요. 적극적인 노인건강증진 정책 필요해 Q: 노인의 건강을 위한 시설의 설치 및 그들간의 연계체계가 수립된다면, 대단히 효율적인 정 책수행이 되겠지요. 그러나 더 근본적으로는 노인 건강증진을 통한 예방 수단을 강구하는 것이 아 니겠습니까? A: 노인들의 건강증진을 위한 구체적인 정책도 적극적으로 시행해야 합니다. 우선, 건강검진의 대상자를 확대하기 위하여 국민기초생활보장제도 수급대상노인에 대한 무료검진대상인원(현행 35천 명)을 단계적으로 확대하고, 노인복지법에 의한 검진수가를 매년 상향 조정하여 건강보험 검진수가 와 일치토록 추진되어야 합니다. 또한 주민친화형 체육시설 및 프로그램 확충을 통한 국민의 체육 활동 참여기회를 대폭 확대해야 합니다. 노인 등이 손쉽게 운동에 참여할 수 있도록 체육시설을 이 용자 중심으로 설치하고, 평생체육프로그램을 개발 보급하여 건강증진 활동이 지속적으로 이루어 질 수 있는 방안이 마련되어야 합니다. 생활체육광장, 생활체육교실 을 확대하고, 가족운동의 날 등을 지정하여 가족단위 체육활동을 활성화하는 것도 좋은 방안입니다. 노인 평생교육의 활성화 Q: 몸의 건강뿐만 아니라 상대적으로 많은 시간이 있는 노년층의 여가와 교육 그리고 주거문제 또한 중요한 해결과제라는 생각이 듭니다. A: 평생교육에 대한 노인들의 참여욕구가 매우 낮은 수준으로 60세 이상 노인 중 17.9%만이 평 생교육 참가를 희망(연령대별 평균 71.0%)하고 있고 노인교육기관에 대한 정부지원이 거의 없어 양 질의 교육서비스가 제공되지 못하고 있는 실정입니다. 그리고 현재 노인주거를 위한 주요 정책은 노인과 가족의 동거를 장려하는 정책과 노인복지법 상 노인주거복지시설과 관련된 법제를 제정하는 정도에 그치고 있어 노인편의 위주의 주거지원정 책이 미비합니다. 자식이 노인을 부양하는 경우 소득공제, 주택자금우대지원 등의 세제 혜택이 제 공되고 있으나, 이는 노인과 자식의 동거를 장려하는 것으로 노인에게 적절한 주거를 제공하는 것 이 아니므로, 고령사회에 있어서는 노인이 적절한 주거공간에 거주하면서 필요한 서비스를 제공받 을 수 있도록 하는 것이 중요한 과제로 부각되고 있습니다. 또한 노인의 여가시간 활용방법도 사회봉사활동(1.4%)보다는, TV시청, 모임, 여행 등에 치중되 어 다양하지 못한 상태이지요. 자원봉사활동은 지역종합자원봉사센터(2001년 243개소)를 중심으로 종합복지관 및 노인복지관, 기타 노인단체나 자원봉사단체를 통해 이루어지고 있으나, 직업, 전문적 경력과 연계된 노인자원봉사활동프로그램 및 봉사활동대상 개발이 미흡하고 자원봉사활동에 대한 보호 보상 등 유인제도가 마련되어 있지 않아 자원봉사 참여확대에 한계가 있습니다. 경로당은 노인전용여가시설로 공간만 마련되어 있을 뿐 프로그램개발이 안되어 있고, 담당인력 이 부족하여 노인들의 단순한 모임의 장소로만 활용되고 있고, 노인복지(회)관 및 사회복지관의 경 우에도 재정난 등으로 경로당과 연계된 여가활용서비스를 제공하지 못하고 있는 실정입니다. 고령사회와 노인복지정책의 방향_129

133 Q: 노인의 여가 교육 주거상의 문제들도 해결하기 위해 노인 평생교육의 활성화를 위한 인프 라를 구축이 우선되어야겠군요. A: 지역별 거점 노인교육기관을 지정, 집중 육성함으로써 노인 교육관련 인적자원의 전문성을 높이고, 공동 활용하는 등 지역단위 노인교육협력체계를 구축해야 합니다. 이를 위해 평생교육법을 개정하여 노인교실 등 노인교육기관이 평생교육기관으로 등록할 수 있는 법적 근거를 마련하고 각 종 노인단체, NGO부설 평생교육시설, 언론기관 부설 평생교육시설 등에 노인교육과정 개설을 확 대하여 연계체계를 구축합니다. 고학력과 경제력 있는 노인의 증대에 따른 사회참여 욕구 증가에 대응하기 위해 평생교육기관의 이용접근성을 제고하는 것도 필요합니다. 빈곤노인 장애노인 등을 위한 자립 재활교육프로그램 및 고학력노인을 위한 인적자원개발프 로그램 등 노인의 다양한 욕구를 충족시킬 수 있도록 특성화된 노인교육프로그램을 계발 보급하 기 위해 부처별로 다양하게 제공되고 있는 교육프로그램의 연계 및 서비스 향상을 위해 표준화된 교육용 교재를 개발 보급해야 합니다. 또한 노인정보화교육을 실시하여 노인층의 정보화 능력을 제고하는 것도 회피할 수 없는 과제 입니다. 특히 노인정보화 및 접근성 향상을 위해 인터넷, 노인정보화 교실 등을 활용한 교육프로그 램을 개발하고 대학부설 평생교육원 등에 노인교육과정을 확대 개설을 유도하며, 대학 등의 정규과 정을 개방하여 청강 및 수강기회를 부여합니다. 노인주택 건설에 대한 정부지원 노인을 위한 주택공급 및 개조를 지원하는 것도 긴요하지요. 다양한 노인층의 주거수요에 부응 할 수 있는 노인주택 공급프로그램을 계발하고, 노인주택 건설 등에 대한 정부지원체계를 마련합니 다. 독거노인, 저소득 노인 등에 대하여 거주편의를 위한 개보수비용지원 방안도 마련되어야 합니 다. 노인주거시설의 장애제거 및 안전을 위한 필요기준 등을 마련하고, 개보수비용의 일정 금액 융 자 또는 보조방안을 적극 검토하여야 하며, 노인전용공간Silver Zone의 설치 운영도 필요하며, 지 역단위의 노인전용공간을 성치 운영하고, 이를 위한 프로그램 개발 및 시범사업을 실시해야 합니 다. 한편 노인의 여가 및 자원봉사활동의 활성화를 지원하여야 합니다. 이를 위해 경로당 노인복지 (회)관의 운영을 활성화하고, 노인복지회관의 기능을 재정립하여 노인복지(회)관이 지역사회 노인복 지서비스의 중심적인 역할을 수행할 수 있도록 하며, 지역별 형평성을 고려하여 일정수준 이상의 서비스가 제공될 수 있도록 지원을 강화해야 합니다. 노인 자원봉사 활성화 Q: 그렇다면 노년기의 자아실현감을 높이기 위한 방안으로서 자원봉사 등 정신건강을 증진하는 방안도 필요하겠지요? A: 그렇지요. 따라서 정부는 노인의 여가 및 자원봉사활동의 활성화를 지원하여야 합니다. 이를 위해 경로당 노인복지(회)관의 운영을 활성화하고, 노인복지회관의 기능을 재정립하여 노인복지 130

134 (회)관이 지역사회 노인복지서비스의 중심적인 역할을 수행할 수 있도록 하며, 지역별 형평성을 고 려하여 일정수준 이상의 서비스가 제공될 수 있도록 지원을 강화해야 합니다. 노인 자원봉사 활성화를 지원하기 위해 정부부처별 자원봉사기관과 민간기관과의 상호 연계시 스템을 구축하여 전국적인 노인 자원봉사실태를 파악하고, 지역별 노인자원봉사협의체 를 통해 체계화된 자원봉사를 유도하여, 특히 노인의 능력 경력 등 특성 및 성별을 감안하여 자원봉사프로 그램을 계발하고 관련 정보를 제공하고 퇴직예정 공무원, 근로자 등의 교육과정에 자원봉사관련 교 육프로그램을 포함하여 운영토록 합니다. 노인자원봉사활동의 활성화를 위해 자원봉사자에 대한 지 원 및 보호 보상제도를 강화하는 데, 자원봉사활동 중 사고위험으로부터 보호를 위한 상해보험 도 입, 자원봉사신분증 발급 및 복장 제공, 교통편의 제공, 실비활동비 지원 등이 필요합니다. 이를 통해 건강하고 활기찬 노인생활이 보장되는 것이 무엇보다도 중요합니다. 공적 연금제도의 개혁 Q: 지금까지 국가와 사회가 노인복지정책을 어떻게 수행해야하는지에 대해 구체적으로 살펴보 았습니다. 이제 노인복지 특히 소득보장의 핵심인 국민연금에 대해서 본격적으로 논의해야 하겠지 요. 가장 먼저 현행 국민연금제도의 문제가 무엇인지부터 알아볼까요. 전문가: 국민연금제도는 1988년에 시작되어 1995년 농어촌 지역주민, 1999년 도시 지역주민이 가입자로 편입되면서 제도 시행 후 10년 만에 전국민 제도로 확대되었습니다. 다른 나라에서 유례 를 찾을 수 없이 빠른 속도로 제도가 확대되었다는 점을 강조하고 싶습니다. 단기간에 빠른 확대는 국민연금제도의 성과인 동시에 짙은 어둠을 드리운 원인이기도 합니다. 국민연금제도는 급속한 속도를 증가하고 있는 연금기금의 존재, 기금의 효과적인 관리운용, 소 득파악 인프라 미비로 인한 가입자간의 비용부담의 형평성 등 여러 가지 문제가 있습니다. 그러나 현재 상황에서 가장 큰 문제점은 광범위한 사각지대의 존재와 연금재정의 불안정성입니다. 동일한 맥락에서 연금개혁의 출발점 역시 사각지대와 재정불안정성의 해소라 할 수 있습니다. Q: 국민연금제도의 문제점을 사각지대와 재정불안정성 두 가지로 집약하셨는데, 사각지대가 정 확히 무슨 의미인가요? 그리고 사각지대의 구체적인 모습을 설명해주세요. 국민연금 사각지대 A: 연금제도와 관련하여 사각지대란 용어는 학술적 용어는 아니지만, 빈번하게 사용되고 있으며 정부의 공식문서에도 사용하고 있습니다. 국민연금의 사각지대는 가입과 급여수급의 양 측면에서 고려할 수 있으며, 이를 세분화하면 세 가지 유형으로 나눌 수 있습니다. 첫째는 국민연금 적용배제자로 제도적으로 국민연금에 가입하지 못하거나 혹은 가입하지 않아 도 되는 대상자를 지칭하며, 국민연금제도 시행 당시 가입자가 되지 못한 현재의 노인계층이 대표 적입니다. 또한 소득이 있는 사람이 가입자가 된다는 점에서 소득이 없는 배우자, 예를 들어 전업 주부도 적용배제자에 해당합니다. 고령사회와 노인복지정책의 방향_131

135 국민연금 사각지대의 두 번째 유형은 유사가입자 입니다. 이들은 제도상 가입되어 있으나 실제 로는 가입되지 않은 상태와 같은 경우로, 일시적으로 소득이 없어 보험료를 내지 않거나(납부예외 자) 또는 보험료를 상당기간 체납하고 있는 사람(장기체납자) 등이 여기에 해당합니다. 현재 국민연 금제도는 보험료를 납부하지 않는 기간은 연금급여 산정에서 제외하고 있기 때문에 이들은 나중에 연금을 받지 못하거나 혹은 금액이 매우 적을 가능성이 크다고 할 수 있습니다. 세 번째 유형은 급여배제자로 국민연금에 가입하지 않거나 가입자라 하더라도 연금수급조건을 충족하지 못하여 장래에 급여를 받지 못할 것으로 예상되는 사람들을 의미하는데, 이들은 미래의 사각지대라 할 수 있습니다. 국민연금 사각지대의 규모를 각 유형별로 살펴보면, 먼저 적용배제자 규모는 2004년 말 현재 146만 명으로 추정되고 있습니다. 그런데 여기에는 전업주부와 같이 비경제활동인구는 빠져 있다는 점에서 실제 적용배제자의 규모는 더 클 것으로 예상됩니다. <자료 7> 20~59세의 공적연금 가입현황 ( ) (단위: 천명, %) 공적연금 가입자 소계(A) 국민연금 공무원연금 등 경제활동인구 (B) 미가입자(적용배제자) (B-A) 18,098 (92.5%) 16,919 (86.5%) 1,179 (6.0%) 19,559 (100%) 1,461 (7.5%) 출처: 국민연금관리공단(2004), 국민연금통계연보; 공무원연금관리공단(2004), 공무원연금통계연보; 사학연금관리공 단(2004), 사학연금통계연보; 통계청(2004), 경제활동인구년보 국민연금의 사각지대의 두 번째 유형인 유사가입자는 납부예외자와 보험료 장기체납자가 있으 며, 납부예외자는 2005년 말 현재 463만 명으로 지역가입자 912만 명의 50.8%, 전체 가입자 1,712만 명의 27.1%가 됩니다. 납부예외자 규모는 좀처럼 줄지 않고 있다는 점에서 문제의 심각성이 크다고 할 수 있습니다. <자료 8> 국민연금 및 납부예외자 현황 (단위 : 천명) 연도 총가입자 지역가입자 납부예외율 (A) 계 소득신고 납부예외(B) (B/A) ,132 10,180 5,704 4, ,293 10,005 5,754 4, ,923 9,964 5,399 4, ,993 9,413 4,730 4, ,124 9,123 4,489 4, 출처: 국민연금관리공단(각년도), 국민연금통계연보 132

136 보험료를 1년 이상 내지 않은 장기체납자는 총 195만 명으로 국민연금 가입자의 11.4%에 달하 고 있습니다. 이중 보험료를 전혀 내지 않는 사람이 94만 명, 그리고 보험료의 일부를 내지 않은 사람이 101만 명입니다. <자료 9> 지역가입자 미납기간별 현황( ) (단위 : 천명) 구분 총계 1~6개월 7~12개월 13~24개월 25~36개월 37개월이상 전체 3,440 1, 전액미납 1, 일부미납 1, 출처: 국민연금관리공단 내부자료 결국 국민연금에 가입되어 있으나 사실상 가입되어 있지 않는 것과 마찬가지인 사람이 전체 가 입자의 38.5%나 된다는 점에서 국민연금 사각지대 문제가 심각하다는 것을 알 수 있습니다. 국민연금제도를 시작하면서 기존 노인계층은 제외하였으며, 제도 시행기간이 짧아 연금수급자가 적다는 점에서 국민연금의 급여배제자는 매우 많습니다. 즉 2005년 말 현재 65세 이상 노인인구 중 국민연금을 포함한 공적연금의 수급자는 15.2%에 불과합니다. <자료 10> 공적연금 미수급자 및 공적노후소득보장의 사각지대( ) (단위 : 천명, %) 65세 이상 노인 인구 연금수급자 계 국민연금 공무원연금등 공적연금 미수급자 기초생활보장 (경로연금 포함) 공적노후소득보장 사각지대 4, , ,099 (100) (15.2) (12.4) (2.8) (84.8) (14.1) (70.7) 출처: 국민연금관리공단(2005), 국민연금통계연보; 공무원연금관리공단(2005), 공무원연금통계연보; 사학연금관리공단(2005), 사학연금통계연보; 통계청(2005) 장래인구 특별추계 물론 국민연금제도가 계속된다면 급여수급자 늘어나고, 이에 따라 사각지대도 줄어들 것입니다. 예측에 따르면 2030년에 65세 이상 노인 중 국민연금 수급자는 56.6%, 2050년에 60.7%로 증가할 것입니다. 그렇지만 여전히 2030년에 26.5%, 2050년에 15.9%의 노인이 연금수급에서 배제된다는 점 에서 사각지대 해소를 시간에 맡겨둘 수 없다고 생각합니다. <자료 11> 참조 고령사회와 노인복지정책의 방향_133

137 [자료 11] 현행 국민연금의 적용 사각지대와 향후 급여 사각지대 출처: 국민연금발전위원회(2003), 2003년 국민연금 재정계산 및 제도 개선방안 의 내용을 참고하여 작성함 국민연금 재정불안정 Q: 국민연금의 사각지대에 관한 의문은 풀렸습니다. 그런데 재정불안정에 대해서는 국민들의 우려가 큰 상황입니다. 국민들은 연금기금이 없어지면 나중에 연금을 받지 못할 것이라는 걱정을 하고 있습니다. 실제로 그런 일이 일어날까요? 그리고 재정불안정의 정확한 내용은 무엇인지요? A: 우선, 극단적으로 국민연금기금이 없어진다고 해도 연금을 받지 못하는 상황을 상상할 수 없습니다. 제도개혁을 하려는 이유도 기금소진을 포함한 재정불안정을 해결하려는 노력의 일환이 고, 설령 기금이 없어진다고 하더라도 급여는 국가가 책임지고 있는 한 지급이 된다고 생각하는 것 이 타당합니다. 현재의 국민연금제도가 변화되지 않고 지속된다면 재정불안정의 문제는 심각한 것이 사실입니 다. 국민연금 재정추계에 따르면, 2036년에는 총지출이 총수입을 상회하게 되어 재정수지적자가 발 생하고, 이로 인하여 기금잠식이 급속히 진행되어 2047년에 기금이 없어질 것으로 예상됩니다. <자 료 12> 참조 134

138 <자료 12 > 현행제도에 의한 국민연금 재정수지 전망 (단위 : 조원) (조원) 수지차(총수입-총지출) 적립기금 출처: 국민연금발전위원회(2003), 2003년 국민연금 재정계산 및 제도 개선방안 국민연금 기금이 없어진 이후에 연금을 지급하기 위해서는 당대에 소득을 버는 이들로부터 세 금이나 보험료의 형태로 연금급여에 필요한 재원을 마련하는 형식으로 전환하게 되겠지요. 따라서 재원의 조성방식이 다를 뿐 연금은 받는 것이며, 선진국들도 다 이런 과정을 거쳐 오늘날의 연금제 도가 적립기금 없이도 시행되고 있는 것입니다. 국민연금의 재정불안정 문제가 기금이 없어지는 것만은 아닙니다. 오히려 급속하게 늘어나는 기 금 역시 문제가 심각합니다. 2030년대 중반 이전에 적립기금이 급격하게 증가하였다가, 이후에 급 격하게 감소할 것으로 예상되는데, 급격한 기금 증가에 따른 기금관리의 문제와 이후에 급격한 기 금축소로 인한 부정적인 영향 역시 심각한 문제라 할 수 있습니다. 국민연금 재정불안정은 부담과 급여의 구조적 불균형, 즉 저부담-고급여 구조가 원인입니다. 일 부에서 기금 투자수익률이 낮아서 혹은 투자에서 손해를 봤기 때문이라고 하지만 이는 사실과 다 릅니다. 이러한 구조적 불균형은 제도성숙에 따른 연금수급자의 증가와 베이비 붐 세대가 한꺼번에 은퇴하는 시기와 맞물려 2020~2030년대에 연금급여 지출이 급격하게 증가하고, 이후에 기금소진으 로 표현되는 연금재정의 불안정성을 초래할 것으로 예상됩니다. 더구나, 현재 지속되고 있는 저출 산-인구고령화로 인하여 재정불안정이 고착화될 가능성이 매우 높다고 하겠습니다. 따라서 재정불 안정의 문제를 해결하기 위해서는 보다 근본적인 구조개혁이 필요합니다. Q: 국민연금이 직면하고 있는 문제가 심각하다는 것을 알겠습니다. 그러면 복지혁명의 차원에 서 이를 해결하는 방법은 무엇입니까? 지금까지 정부와 각정당, 시민사회노동단체, 그리고 학계에 서 많은 논의들이 있었는데요. 고령사회와 노인복지정책의 방향_135

139 3. 국민연금 개혁, 어떻게 할 것인가? A: 맞습니다. 국민연금을 개혁해야 하다는 점에서 모두 동의하면서도, 어떻게 개혁해야 하는지 에 대해서는 너무도 많은 의견과 대안이 존재하는 이른바 백가쟁명의 상황입니다. 전통적으로 연금 이란 국가가 책임지고 운영하면서 국민들에게 적절한 수준의 노후생활을 보장하는 제도입니다. 그 러나 20세기를 지나면서 선진복지국가의 경험에서 알 수 있듯이 국가는 모든 국민에게 적절한 노 후소득을 보장할 수 있는 무한한 능력을 갖춘 것이 아니라는 점이 명백합니다. 따라서 노후소득보 장에 있어서 국가의 역할과 책임이 무엇인지 명확하게 정리할 필요가 있으며, 바로 이점이 연금개 혁의 출발점입니다. 국가는 모든 노인들이 노후에 최저생활수준 이하에서 생활하지 않도록 하는 책임, 즉 기초소득 보장에 대한 책임이 있습니다. 예전에 이른바 복지국가 황금기에는 국가가 기초소득보장은 물론 적 절한 소득을 보장하는 책임과 역할을 수행하였으나, 최근에는 적절한 소득보장의 책임은 개인 혹은 시장의 역할로 전환시키는 대신에 기본생활보장에 대한 국가책임을 보다 명확하게 하고 있는 추세 입니다. 따라서 하나의 국민연금제도를 두 개의 제도로 구분하고, 하나는 국가가 책임을 지고 재분 배를 통하여 모든 노인들에게 기본생활을 보장하는 제도로 설정해야 합니다. 그리고 또 하나는 보 험료 납부와 연금급여가 개인의 능력에 비례하고, 구조적으로 재정불안정성을 해소할 수 있으며 노 후에 적절한 수준의 생활을 가능하게 하는 제도가 되어야 합니다. 흔히 전자는 기초연금, 후자를 소득비례연금이라고 합니다. 현재는 소득재분배와 능력비례라는 상호 모순적인 원칙을 하나의 제도 에 포괄하고 있으나, 새로운 개혁안은 두 개의 제도로 구분하는 것이 적절하다는 제안입니다. 연금 개혁안-기초연금과 소득비례연금의 이분화 Q: 현행 국민연금을 기초연금과 소득비례연금으로 나누어야 한다는 제안을 하셨는데, 그렇다면 이를 나누어서 살펴봐야 할 것 같습니다. 우선 기초연금이 뭐고, 왜 필요한지, 그리고 기초연금을 한다면 그 내용을 어떻게 해야 하는지 말씀해 주시기 바랍니다. A: 현재 우리나라에 기초연금이란 일정 연령이상의 모든 노인들이게 기본적인 생활을 보장하기 위하여 정해진 금액을 지급하는 제도이며, 재원은 조세에서 충당하는 제도를 의미하고 있습니다. 따라서 조금 어려운 용어이긴 하나, 무기여 사회수당연금이라고 하는 것이 적절합니다. 그러나 사회수당방식의 기초연금은 다른 나라의 경우에서 알 수 있듯이, 점차 제도가 사라지고 있거나 혹은 급여수준과 대상을 축소하는 방향으로 진행되고 있습니다. 이는 상당한 금액의 사회수 당방식의 기초연금은 노인빈곤문제를 해결하는데 매우 훌륭한 대안인 것은 분명하나 돈이 너무 많 이 든다는 문제가 있습니다. 특히 인구고령화의 진전에 따라 노인인구의 비율이 증가하는 상황에서 사회수당방식의 기초연금이 지속될 수 있을까 하는 의문이 있습니다. 그렇다고 재원의 제약 때문에 기초연금의 급여수준을 낮추는 것은 노인빈곤 문제의 해결 즉 기본생활보장이라는 목표를 달성하 기 어렵게 합니다. 이런 점에서 새로운 형태의 기초연금제도를 모색해야 할 시기라고 생각합니다. 136

140 기초연금 보장제도 Q: 노인빈곤 문제를 해결할 수 있는 기초연금제도는 어떤 건가요? 또 어떻게 구체화시켜야 한 다고 생각하십니까? A: 모든 노인들의 기초생활보장을 달성하면서도 재원을 절약하기 위해서는 일정수준 이하의 소 득을 가진 노인들에게 부족한 만큼 급여를 지급하는 이른바 보충형 방식의 기초연금을 생각할 수 있습니다. 학술적 용어로 이러한 접근법을 대상효율성을 제고한다고 하는데, 구체적으로 연금을 포 함해서 개개인 얻는 소득이 최저생계비를 미달하는 경우에 부족한 액수만큼의 기초연금을 지급하 는 방식입니다. 현재의 기준으로 최저생계비는 국민 평균소득의 35% 수준입니다. 다만, 부부의 경 우 일정금액을 감액할 수 있을 것입니다. 이러한 방식의 기초연금을 도입하기 위해서는 현행 국민연금의 일부와 기초생활보장제도(공공 부조)의 일부를 통합하여 노인계층을 대상으로 하는 별도의 소득보장제도를 신설하는 것이 적절할 것입니다. 이러한 제도를 기존의 기초연금과 구분하여 기초보장연금으로 부르고자 합니다. 기초보 장연금의 급여는 제도 도입 초기에는 65세 이상 모든 노인으로 하되, 국민연금제도와 연계하여 나 중에는 일정기간(예를 들어 10년 혹은 20년) 이상 국민연금에 가입해야 하는 것으로 전환해야 합니 다. 그리고 국민연금 가입기간 조건은 기존에 연금을 받는 사람이 아니라 매년 새로 연금을 받는 사람을 대상으로 점차 늘려가는 방식을 채택하는 것이 좋다고 생각합니다. <자료 13> 기초보장연금의 적용방식 주 : 녹색선은 각 개인의 연금 급여액과 소득을 합산한 금액을 나타내는 선이며, 최저생계비를 기준으로 하여 산정된 최저보장연금의 급여액은 빨간색 선임 고령사회와 노인복지정책의 방향_137

141 기초보장연금의 재원은 조세를 충당한다면, 재원규모가 얼마나 될 것인가 하는 점이 중요합니 다. 재원규모를 계산해보면, 2030년대에 GDP 대비 1.0% - 1.8%, 2050년에 1.7% - 2.7% 정도로 예 상할 수 있습니다. 이 정도의 재원은 현재 기초생활보장제도와 기초노령연금에 들어가는 비용을 고 려한다면 많은 재원이 드는 것은 아니라고 판단됩니다. <자료 14> 기초보장연금의 재원 규모(GDP 대비 비율) 최소 0.6% 0.7% 1.0% 1.4% 1.7% 최대 0.9% 1.2% 1.8% 2.4% 2.7% 주 : 최소 재원규모는 기초보장연금의 대상자를 국민연금 가입자로 한정하는 경우이며, 최대 재원 규모는 국민연금 미수급자를 포함한 전체 노인으로 확대하는 경우를 의미한다. 재원규모는 간이산식에 의해 계산된 것으로 인용에 주의. 이러한 기초보장연금제도는 기초연금에 비해서 필요한 재원이 적으면서도 노인들의 기초생활보 장을 위한 유용한 제도입니다. 또한 국민연금제도의 시행이 길어질수록 연금 수급자가 늘어나고, 그 만큼 필요재원이 줄어든다는 점에서 인구고령화에 대응할 수 있다는 장점도 있습니다. 다만 제 도 도입 초기에는 기초연금과 비슷한 정도의 재원이 필요하다는 점에서 초기 비용 및 제도전환 비 용이 적지 않을 것이라고 예상됩니다. 그러나 노후 소득보장을 위한 제도가 단기간을 위한 제도가 아니며, 장기적으로 지속가능한 제도로 전환하는 것이 오히려 이익이라는 점을 적극 고려해야 할 것입니다. Q: 노인들의 기본생활을 보장하기 위하여 기초연금이 아닌 기초보장연금의 도입을 제안하고 있 는데, 이는 기존과는 다른 새로운 방식의 제도라고 생각됩니다. 그렇다면 소득비례연금 즉 기초보 장을 제외한 국민연금제도는 어떻게 개혁해야 하는지 의견을 밝혀 주시기 바랍니다. 소득비례연금제도 A: 소득비례연금의 제도개혁은 1층의 기초보장연금이 소득재분배를 통하여 노인들의 기초생활 을 보장한다는 전제에서 출발합니다. 즉 기초생활보장이 없이 국민연금을 소득비례연금으로 전환해 야 한다는 것이 아니라는 것을 강조합니다. 이러한 전제조건이 달성된다면 소득비례연금은 재정적 으로 안정적인 제도로 전환하는 것이 필수입니다. 소득비례연금은 연금가입자가 내는 보험료를 재원으로 하는 사회보험제도이며, 재정적 안정성이 구조적으로 가능한 재정방식을 적용해야 합니다. 즉 노인인구의 증가와 후세대 부담수준을 고려한 다면 각 개인이 내는 보험료에 비례하여 급여를 결정하는 방식, 즉 소득재분배의 역할이 제외하고 국가가 관리하는 장기저축제도로 전환해야 합니다. 이러한 방식의 소득비례연금은 최근 많은 나라 에서 채택하고 있으며, 대표적인 국가로는 스웨덴과 이탈리아를 들 수 있습니다. 개인이 내는 보험 료를 원금으로 해서 이자를 더한 방식의 소득비례연금은 세대간 갈등, 보험료 부담의 불공평성 등 138

142 의 사회적 문제를 해결할 수 있으며, 인구고령화에 따른 연금재정의 장기 불안정에 대한 우려를 극 복할 수 있는데 유력한 대안입니다. 특히 보험료에 정비례해서 연금급여의 수준을 결정하는 방식은 국민들이 이해하기에 상대적으 로 용이하며, 일하는 기간이 길어질수록 그리고 은퇴를 늦게 할수록 연금급여가 높아진다는 점에서 노인계층의 근로를 촉진한다는 점에서 많은 장점을 지닌다고 할 수 있습니다. 대안- 기초보장연금제도로 Q: 기초보장연금과 소득비례연금에 대한 설명을 잘 들었습니다. 마지막으로 국민연금의 사각지 대와 재정불안정의 문제를 해결하기 위한 제도개혁 방안을 총괄적으로 정리하여 주시기 바랍니다. A: 앞에서 말한 바와 같이 사각지대 해소와 노인빈곤 문제를 해결하기 위해서는 일정연령 이상 의 모든 노인에게 최저생계비 수준에 근접하는 정액급여를 제공하는 사회수당방식의 무기여 기초 연금이 가장 효과적인 대안입니다. 그러나 이러한 기초연금제도를 운영하기 위해서 엄청난 규모의 재원을 필요로 하며, 국가재정의 역할이 현재와 달리 근본적인 변화가 필요하다는 점에서 실현가능 성은 낮다고 할 수 있습니다. 반면에 재원조달의 어려움으로 인하여 낮은 수준의 기초연금이 도입 된다면, 노인빈곤 문제의 해결을 위해서 추가적으로 국가의 강력한 개입이 필수적입니다. 실제로 캐나다와 영국의 경우 기초연금이 있음에도 불구하고, 연금수급자 중 공공부조 수급자는 각각 36% 와 22%나 된다는 점을 유념해야 합니다. 따라서 정액급여를 지급하는 사회수당방식의 기초연금은 사각지대 해소를 위한 효과적인 대안이 되기 어렵다고 생각합니다. 반면에 현행제도의 틀을 유지하면서 사각지대 해소를 위하여 일부 계층의 노인에게 적은 금액 의 수당을 지급하는 기초노령연금 역시 효과적인 대안은 아닙니다. 연금의 미수급자가 많은 상황에 서 노령수당을 일부 계층에 한정하는 것이 문제이긴 하나, 급여액이 적은 것이 더 큰 문제입니다. 노령수당은 제도의 성격상 급여액을 높게 설정하기 어렵다는 근본적인 한계를 내포하고 있으며, 노 후소득보장 및 노인빈곤 문제 해결에 제한적인 역할을 담당하는 것이 불가피할 것입니다. 기초연금은 재원의 한계로, 노령수당은 사각지대 해소 효과가 미흡하다는 점에서 양자 모두 적 절한 대안이 되기는 어려우며, 따라서 필요재원의 규모를 축소하면서 보편적 기초소득보장을 통한 사각지대 해소를 위해서는 대상효율성(target efficiency)을 높이는 기초보장연금제도가 유력한 방안 입니다. 소득수준에 따른 차등적 재원분배는 공적연금의 본래 취지를 유지하면서도 연금재정의 불 안정성을 해소할 수 있습니다. 보충형 방식의 기초보장연금은 현행 기초생활보장, 경로연금과 국민 연금의 일부 역할을 대체하는 것으로 재원을 조세로 충당하는 것이 당연합니다. 현행 국민연금의 재정불안정으로 장기적 지속가능성에 의구심이 있음은 분명한 사실입니다. 때 문에 부담을 늘리고, 급여를 축소하는 제도개혁의 추진이 필요하다는 점은 인정할 수 있습니다. 그 러나 보험료 인상과 급여인하 등의 부분적 개혁은 정치적 난관에 직면하고 있으며, 재정안정성 및 장기적 지속가능성을 제고하는 대안들 중 하나이지 전부는 아닙니다. 재정적 지속가능성을 제고하 기 위해서는 보다 근본적인 변화가 필요하며, 이는 급여지출 총량을 적절한 수준에서 통제하는 것 과 부담능력의 제고라는 두 가지 측면에서 고려할 수 있습니다. 급여지출의 총량을 적정 수준에서 통제한다는 것은 공적연금이 노인부양을 세대간 재분배를 통 하여 해결하는 제도이기 때문입니다. 현재 국민연금제도개혁 방안으로 제시된 내용에 따르면 연금 고령사회와 노인복지정책의 방향_139

143 급여 지출 규모가 2050년에 GDP 대비 6.0~10.4% 수준이며, 현행 국민연금제도가 그대로 유지된다 면 급여지출 규모는 7%를 약간 상회할 것으로 예상됩니다. 노인인구의 증가, 노동시장의 유연화로 인한 안정적인 소득활동 기반의 약화, 소득 양극화 추세, 가족의 부양기능 약화 등을 고려할 때 급 여지출 총량의 소폭 증가는 불가피하며, 기존의 제도개혁 대안들이 제시하고 있는 내용을 참고한다 면 2050년을 기준으로 급여지출은 GDP 대비 8~9% 수준을 넘지 않도록 하는 것이 현실적인 선택 이라고 생각합니다. 연금재정의 안정성과 관련하여 부담능력 제고의 핵심은 국가재정의 역할 확대와 조세개혁이 핵 심입니다. 공적연금의 재원을 국가재정에서 일부 부담하는 것은 연금제도의 재원조달방식의 다각화 에 기여하는 것으로, 특히 임금소득에 비해 비임금소득이 증가하는 상황에서 연금재정을 근로소득 에 부과하는 보험료에 전적으로 의존한다는 것은 오히려 형평성을 저해하는 것입니다. 따라서 비임 금소득, 자산보유, 거래 등 다양한 요소에 재원부담을 분산하는 것이 적절할 것이며, 이는 국가재정 의 개입을 통하여 해결할 수 있다고 생각합니다. 국가재정이 일정한 역할을 담당하기 위해서는 조세제도 개혁이 동반되어야 합니다. 특히 비용부 담의 형평성과 관련하여 소득파악 능력을 제고해야 합니다. 소득파악 제고와 조세 인프라 구축은 재원조달을 위한 조세추출능력을 제고하는 것이며, 궁극적으로 보험료와 조세의 격차를 축소함으로 써 연금재정의 불안정성을 해소할 수 있는 다양한 정책수단을 제공함으로써 재정안정화에 기여할 것입니다. 140

144 Ⅴ정승일 (복지국가소사이어티 정책연구위원) 역동적 복지국가를 위한 재정조세정책의 방향과 전략

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146 역동적 복지국가를 위한 재정조세정책의 방향과 전략 정 승 일(복지국가소사이어티 정책연구위원) 1. 적극적 복지국가 개입의 필요성 자유시장 이론과 최소 정부개입 - 이상적 시장경제에서는 자유시장이 효율적인 자원배분 상태를 자율적으로 잘 달성하기 때문 에 정부가 개입할 필요가 없다. - 국가는 외적의 침입을 막고, 국내 치안을 확보하며, 개인의 사유재산을 지키는 최소한의 임 무만을 행하며, 나머지는 자유방임에 맡겨야 한다. 시장의 실패와 국가의 적극 개입 - 현실에서는 엄연히 시장의 실패 현상이 존재하기 때문에 정부/국가는 개입. - 한국은 정부주도형 성장과정에서 기업육성(대기업 육성)을 위해 정부/국가가 적극 개입 - 유럽 복지국가는 자유시장이 제공하지 않는 재화 및 서비스, 즉 실업수당 및 실업자 재교육 등의 복지적 역할을 위해 적극 개입 자유시장과 소득분배의 공정성 - 자유시장의 경제사상은 자본과 노동, 토지의 3대 생산요소간의 (한계)생산성에 따른 공정한 소득분배를 주장 - 자유로운 시장(자본시장과 토지시장, 노동시장을 포함한)에서 결정되는 자본/토지 소유자와 노동력 소유자간의 분배(임금율 결정 등)는 공정하고 정의롭다 는 것이 이들의 주장 (자연실 업율과 자발적 실업; 노동조합/독점=특권의 해체를 통한 자유시장 의 형성). 소득분배의 불공정성과 소득재분배의 필요성 - 그렇지만 자본 토지 소유자와 노동력 소유자간의 힘의 불균형 상태를 생각할 때, 자유로운 시장에서 결정되는 소득분배는 결코 공평성과 사회정의를 보장하지 못함 - 특히 공황과 불황, 경기침체와 실업의 시기에 자본 토지 소유자는 그래도 수년간 생존할 수 있으나 노동력 소유자는 단 1달도 생존할 수 없으므로 양자간에는 불공평한 힘의 관계가 존 재 - 따라서 민주공화국은 사회정의 실현을 위하여 빈곤과 소득양극화 문제를 해결해야 하며, 이 를 위해 조세재정 정책을 구사 역동적 복지국가를 위한 재정조세정책의 방향과 전략_143

147 복지국가와 케인즈의 경제학 - 선진 자본주의 나라들에서 조세 재정 정책은 1930년대의 대공황과 제2차세계대전을 거치면 서 확고하게 자리잡았음 - 전후 자본주의 황금기 라고 불리던 시절은 적극적이고 확장적인 재정정책을 옹호한 케인스 주의가 지배적 담론으로 자리매김하고 있었음 - 당시 정부는 완전고용(실업율 최소화)과 평등한 소득분배를 목표로 개입했으며, 이를 위해 국 채 발행(적자재정)을 통해 마련한 재원으로 정부지출을 증가 - 승수 효과(multiplier effects): 정부가 지출을 증가시킨 경우 국민총소득은 그것보다 훨씬 많 이 증가한다. 이것은 정부에 의한 기업투자 지원의 경우에도 나타나지만, 특히 한계소비성향 이 높은 저소득층에 대한 복지재정 지원은 내수(유효수요)를 확대하여 (내수)기업의 매출과 소득(기업소득 및 노동자 임금 소득)을 확대하는 연쇄적인 생산=소득 증대효과를 유인한다. 2. 자유시장과 작은 정부, 감세의 논리 자유시장과 작은 정부 - 미국과 유럽에서 1980년대 이후 정권을 잡은 우파 정부들은 정부개입을 반대하고 자유시장 과 작은 정부를 주장 - 재정지출, 특히 복지재정지출을 반대하고 복지재정지출 축소와 함께 감세정책을 추진 년대 미국과 영국에서 레이건 정부와 대처 정부가 추진한 소득세 및 법인세 인하는 그 이후 OECD 국가들에서 전체적으로 관찰 감세의 경기부양 효과 - 사실 감세는 적자재정 정책을 시행하는 하나의 방법이기 때문에 케인스도 감세정책의 경기 부양(수요 창출) 효과를 인정. - 케인스는 세금인하는 가계의 가처분소득을 늘려 소비를 진작시킬 수 있다는 점에서 감세를 통해 총수요를 변화시킬 수 있을 가능성을 인정 레이거노믹스: 감세와 노동공급 및 투자의 확대 ( 강만수 =이명박 정부의 경제학) - 케인즈가 수요 측면을 강조한 것과 반대로, 레이건 정부가 감세정책을 채택하는 데 있어 큰 역할을 한 공급중시 경제학파 에 따르면, 소득세 인하는 근로의욕을 고취시켜 노동공급을 확 대하고, 법인세 및 자본이득세 인하는 투자증대를 유인하여 경제성장을 이끌 수 있다는 이론 을 제시 - 즉 세율 인하는 단기적으로 조세수입을 감소시키고 재정적자를 야기하지만 장기적으로는 기 업이 투자를 늘리고 노동공급이 확대돼 조세수입이 증가한다는 것 - 우리나라의 경우 이명박 정부의 핵심 경제 브레인 역할을 하고 있는 강만수가 이와 동일한 논리에서 감세를 통한 경제성장을 주장하고 있으며, 그것이 관철된 결과 대규모 감세(소득세 및 법인세)가 시행 중임. 144

148 레이건-부시 정부의 감세 (한국 한나라당의 따라하기) 년 레이건 정부는 개인소득세율을 모든 과표구간에 대해 일률적으로 25% 인하했으며, 장기보유자산에 대한 자본이득세도 줄여 주었다. 가속감가상각 제도 도입으로 기업의 법인세 비용을 낮추었으며 또한 R&D 관련 법인세 공제도 크게 늘렸음 년대 부시 정부가 집권하게 되자 다시 강력한 감세정책이 실행되었는데, 주로 개인소득 세와 양도세, 상속세율을 인하; 배당소득 최고세율을 39.6%에서 15%로, 양도소득은 세율을 20%에서 15%로 인하. 상속세 공제한도를 200만 달러(2009년 350만 달러)로 늘어났고, 최고세 율을 55%에서 45%로 축소 감세와 적자재정, 국가채무 증가 (한국 한나라당의 따라하기) - 레이건-부시 정부 하에서 국방비 지출은 급증하고 복지재정 지출은 줄였으며, 세금 수입은 급감 - 그렇지만 감세로 인한 기업투자 증가와 노동력 공급 증대는 (공급중시 경제학의 기대와는 달 리) 별로 나타나지 않았으며, 그 결과 정부의 조세수입은 크게 감소하여 재정적자와 국가부 채가 날로 증가; 공화당이 지배한 미국의 1980년대는 쌍둥이 적자의 시대 (재정적자와 무역 적자) 년부터 클린턴 정부는 증세와 지출삭감(복지재정 지출을 포함한)을 통해 흑자재정을 달 성 - 331쪽. 그림 3. 미국의 재정적자와 무역적자 감세와 소득재분배 악화 - 부시 부의 감세정책에 대한 연구결과: 감세혜택이 고소득 계층에 집중되어 소득분배를 악화 시킨 것으로 보고; 최상위 1% 가구의 감세혜택은 평균 40,990달러로 중간소득 계층인 3분위 가구의 40배에 해당하; 고소득 계층에서도 최상위 1%에만 감세혜택이 집중 - 311쪽. 표 1. 미국의 2001년, 2003년 감세안의 소득계층별 감세 혜택 3. 역동적 복지국가를 위한 복지재정 확대 전략 OECD 선진국 평균에 크게 못 미치는 소득재분배 기능의 개선 우리나라는 조세와 공적이전(복지재정지출) 측면에서 소득재분배 기능이 매우 미약 - p.329. 표 2. OECD 국가들의 조세와 공적이전을 통한 소득재분배 규모 일반정부의 지출 규모 증가가 필요 - 한국은 일반정부 재정지출규모가 OECD 국가들보다 매우 적다. - p.331. 표 3. GDP 대비 일반정부 지출 규모: 한국31.1%, OECD 평균 40.7%. 2007년 한국 GDP 1,000 조원; 일반재정 300조 => OECD 평균 약 400조 (100조원을 더 역동적 복지국가를 위한 재정조세정책의 방향과 전략_145

149 지출해야 (향후 복지재정 중심으로 100조원의 재정지출 확대 계획을 짜야) 북유럽형의 경우(스웨덴, 프랑스) 등의 경우 55% => 550조원 (250조원을 더 지출해야 북 유럽 수준에 도달) 현재 정부재정 지출구조에서 경제사업(토목건설, R&D보조 등)과 국방비의 비중을 줄이고 사회보장 재정지출의 비중 획기적으로 늘려야 - 332쪽의 <표 4> 년~2004년 기준; 한국은 사회보호가 총 재정지출의 10%가 조금 안 되는 수준; 한국 다음 으로 낮은 미국도 20% 수준 => 40%로 두배로 늘려야 - 영국 37.8%; 프랑스와 네덜란드 40%; 독일, 스웨덴, 덴마크 등은 40% 후반 - 광의의 복지재정 지출(주택, 환경보호, 교육, 사회보호 등 모두 포함)의 비중: 현재 50% 내외 => 일본 등 선진국은 70~75% 재정균형과 재정건전성 - 우리나라는 1980년대 이후 양입제출( 量 入 制 出 )의 원칙 즉, 수입에 따라 지출을 계획한다는 원칙에 따라 국가재정이 매우 보수적으로 운영 - 335쪽. 그림 6. 통합재정수지와 관리대상수지 - 균형재정 원칙은 재정적자 심화를 사전에 차단하는 효과를 가졌지만 사회복지 재정지출을 확대하는 것을 가로막는 원인이 되었음 재량적 재정지출(경기부양 정책)과 자동안정화장치(복지제도적 지출) - 336쪽. 그림 7. OECD 국가들의 재정정책의 크기 (2006년 기준) - OECD 국가들은 세 부류로 나뉘어짐: - (1) 자동안정화 장치도 잘 작동하고 재량적 정책도 상당히 적극적: 북유럽 국가 (복지국가 + 케인즈); - (2) 자동안정화 장치는 잘 작동하는데 재량적 경기부양 정책은 부정적: 독일과 프랑스 등 중 부유럽국(복지국가, but no 케인즈), - (3) 자동안정화 장치도 약하고 재량적 경기부양책도 소극적: 미/영, 한국 등 (약한 복지국가, 약한 케인즈). - 한국: 자동안정화 장치는 거의 없으나, 재량적 경기부양 재정정책은 다소 작동 경제발전 수준에 걸맞는 복지재정 지출 1인당 GDP 수준에 비해 공공사회지출이 매우 낮음 - 339쪽. 그림 8. 1인당 GDP 와 공공사회 지출 (GDP 대비) OECD 평균의 공공사회 지출(GDP 대비 %) - 1만 달러일 때 18.84%, 1.5만 달러일 때 20.95%, 2만 달러일 때 23.0%, 2.5만 달러일 때 146

150 22.9%, 3만 달러일 때 22.3% - 국민소득 1만 달러 단계에서( 영역) 공공사회지출 비중이 급증(GDP 대비 20%); 그 이후 완 만하게 증가하다가 국민소득 2만 달러 단계에서 또한번 급증( 영역)한 이후 하향 안정세( 영역) - GDP 1만 달러 도달 시기 공공사회지출의 비중(%): 프랑스 22.2%( 81), 독일 23.7%( 81), 이탈 리아 19.8%( 81), 스웨덴 28.8%( 80), 영국 20.9%( 83), 미국 13.3%( 80) 한국의 GDP 대비 공공사회지출 년 우리나라 1인당 구매력기준(PPP) 국민소득은 1.7만 달러인데, 그러나 공공사회지출 비 중은 6.1%에 불과 (OECD 평균 1.5만 달러시 21%) - 그 원인은 총 정부예산 대비 복지재정 지출의 비중이 낮고, 더구나 GDP 대비 총 복지재정지 출 비중이 낮기 때문. 2010년 한국의 GDP 대비 공공복지지출은 7.48% (OECD 평균 20.6%) - OECD 평균 수준 복지국가가 되기 위해서는 GDP 대비 공공복지지출을 현재의 3배로 늘려 야 함 년의 미국 수준 복지국가로 되려면 GDP 대비 복지국가재정을 현재의 2배로 늘려야 하 고, 더구나 1980년대 초반 유럽 수준이 되기 위해서는 현재의 3배~4배로 늘려야 함 OECD 평균 수준의 복지국가: 2010년 기준, 130~140조원의 추가적 복지재정이 필요 2010년 한국의 OECD 평균 복지재정 규모는 220조원 년 한국 GDP를 1100조원으로 가정할 경우, 한국의 적정(OECD 평균) 복지재정 규모 (GDP 대비 20.6%)는 220조원임 - 그렇지만 2010년 한국의 복지재정 복지재정 규모는 84조원임 따라서 OECD 평균에 도달하기 위해서는, 2010년 기준, 추가적으로 연 130~140조원 규모의 신규 복지예산이 필요 - 연 130~140조원의 신규 예산을 기초(노령)연금과 아동수당, 보육/여성, 초중등/고등교육, 주 택/도시계획, 노인연금, 건강보험, 실업수당 등등에 있어 획기적인 복지재정 정책을 위해 사 용하여야 함 100조원 이상의 복지재정을 어디에 사용할 것인가? - 예컨대 2017년을 목표로, 65세 이상의 모든 노인들에게 1인당 50만원의 최저생계비를 기초 노령연금으로 지급: 5백만영의 노인 * 50만원 * 12개월 = 60조원의 연간 예산; 2014년 기준 노인 1인당 25만원을 모두에게 지급 = 30조원의 연간 예산) 년까지 공공임대주택 공급을 획기적으로 확대: 연간 10조~20조원의 주택예산 년 기준, 최저임금 수준을 평균임금의 50%로 확대 => 100~200만명의 실업자 발생 => 역동적 복지국가를 위한 재정조세정책의 방향과 전략_147

151 실업수당으로 10조~20조; 직업재훈련에 5조~10조. 4. 복지국가를 위한 증세 전략 어떻게 막대한 복지재정 자금수요를 충당할 것인가? 예산우선순위 조정과 예산낭비 방지 - 불요불급한 토목건설(도로, 공항, 4대강) 예산의 축소 등 - 공공조달 제도 개혁(최저가 낙찰제) 조세개혁 - 단계적, 점진적 조세개혁 : 4차에 걸친 복지개발 5개년 계획 - 조세공평성 원칙: 능력(소득/자산)에 따른 차등 과세 - 개인소득세 중심의 누진적 증세: (상위 소득층 증세) - 법인세 감면 제도의 폐지 - 사회보장분담금 재편: 고용주 몫의 증대) 국채 발행 - 노무현 정부: 재정건전성 논리에 집착 - 이명박 정부: 과감한 감세와 재정건전성 논리 파기 - 과제: (1) 신규 국채 발행을 통한 복지재정 조달 (2) 4차에 걸친 복지개발 5개년 계획 : 조세개혁 및 국채발행 포함) 개인소득세 조세 수입 확대 (55조 추가 징수) OECD 평균 개인소득세는 GDP 대비 9.4%, 한국은 4.4% (2007년) - OECD 평균으로 가기 위해서는 개인소득세 조세 수입을 현재의 2배로 늘려야 년 한국의 GDP를 1100조원으로 가정할 경우, 현재 연간 45조원(GDP의 4.4%) 수준인 개인소득세 조세수입을 연 100조원(GDP의 9.4%)로 늘려야 => 지금보다 연 55조원의 개인소득세를 더 거두어야 (향후 10년에 걸친 단계적 이행) 현재 진행 중인 논의 방향 - 각종 개인소득세 공제 제도의 단계적 폐지? 쉽지 않음 - 상위 1% 소득세 과표 신설: 연소득 1억 5천 이상 소득자 6만명 - 사회복지세(소득세 추가) 신설 : 15조원 - 부유세(자산세) 신설: 연 10조원 - 법인세 유효세율 인상(법인세 감면제도 폐지): 200개 대기업에서 연 6조원 (?) 148

152 예산우선순위 전환과 예산절감, 탈세방지 (15조 + 6조 + 13조 = 33조) 재원 마련은 예산 낭비를 줄이는데서 출발해야 - 도로, 철도, 공항, 4대강 등에 마구 쓰이는 사회간접자본 예산을 줄이는 것이 필요 - 지방공항 건설 사례 : 지역민 환심을 사기 위한 마구잡이식 사회간접자본 건설 - 그 외에도 국제경기대회 유치, 민자사업, 지역축제 등 모두가 예산 낭비적 요소 - 수요예측 및 타당성 조사제도의 엄격한 시행만으로도 저지 가능 공공사업 발주 과정에서 새나가는 재정 낭비 - 공공사업 발주시 정부가격(설계가격)이 시장가격(하청가격)보다 매우 높아 낭비 발생 - 국도 발파 암깎기 공사의 경우 직접비에서 정부가격이 시장가격의 2배, 간접비를 포함하면 2.5배 이상으로 책정되어 있어 부풀림 현상 - 원가계산이 용이한 덤프트럭 운반의 경우 국도 공사의 경우 2.3배와 2.9배의 차이 - 최저가 낙찰제 전면 시행 시 연간 6조원 이상의 사회간접자본 예산을 절감 탈세 방지 - 근로소득에 대해서는 철저히 과세하면서 부유한 의사, 변호사, 고급 음식점 주인 등의 사업 소득이 과세대상에서 빠지는 것을 방치 - 성명재(2008): 2003~2006년 소득 및 국세 세입자료 등을 근거로 사업소득세 소득포착률 및 탈세규모 추정 보고서: 자영업자의 소득 30%는 여전히 세금 탈루 - 소득신고가 제대로 되지 않아 탈세되고 있는 종합소득세는 연 6조 1,262억 원 추정 - 탈루소득을 기초로 계산한 부가가치세 탈세 규모는 연 1조 3,117억 원 - 합계 연 7조 4,379억 원의 세금을 내지 않고 있다고 분석했다. 3) - 의사, 변호사의 신용카드 및 현금영수증 사용 의무화; 위반시 수십 배 벌금 부과; 암행조사 와 위반시 영업정지 => 탈세 방지 정책을 통해 연 13조 원의 재원 추가 마련이 가능하다는 조사 누진적 개인소득세 중심의 세수 확대 (55조) GDP 대비 조세수입 (표 7: 347쪽) - OECD 평균과 가장 크게 차이 나는 부분이 개인소득세: OECD 평균 GDP 대비 9.1%, 우리 나라는 고작 3.4% (2007년 9.4, 4.4 %) - 법인세: OECD 평균에 근접 - 소비세(부가가치세 등)와 사회보장분담금의 경우 OECD 평균보다 약간 낮음 - 재산세는 OECD 평균에 비해 한국이 약간 높음 3) 2006년 사업소득자 1인당 평균 사업소득은 2,426만 원이다. 성명재(2008)의 분석에 따르면, 이 중 1,679만 원만 신고 되고 평균 728만 원은 탈세되고 있는 것이다. 역동적 복지국가를 위한 재정조세정책의 방향과 전략_149

153 => 개인소득세 중심으로 현재보다 2배 이상을 더 거두어야 함 (2010년 기준 45조 => 100조원으로 개인소득세 국세 수입을 늘려야 함) 낮은 유효 개인소득세율 (표 8; 347쪽) - 실제 소득세 부담/가계 총소득을 사용한 국가별 실제 소득세 부담 비교 (GDP 대비) - 한국 2.7%, 일본 6.6%, OECD 15.6% (2004년) 개인소득세가 특별히 적게 걷히는 이유는? - 개인소득세 비과세ㆍ감면 제도: (1) 근로소득세와 종합소득세를 내지 않는 면세자들: 근로소 득자 2명 중 1명, 종합소득자 3명 중 1명 이상은 세금을 전혀 내지 않는 면세자 - 더구나 상위 부유층 소득계층의 실제 소득세 부담률이 겨우 10%: 근로소득자의 경우 소득수 준이 가장 높은 상위 10% 소득자의 경우 소득 대비 유효세율은 10%에 불과 - 금융자산 소득에 대해서도 제대로 과세되지 않고 있음 => 결국 개인소득세에 있어서 조세의 공평성: 소득에 비례한 조세부과 원칙이 붕괴 => 세제개혁의 방향은 바로 개인소득세에 있어 조세의 공평성 회복 상위 소득자 중심의 세수 확대 - <표 9> (349쪽). - 상위 10% 근로소득계층의 유효세율이 10.9%임에도 불구하고 이들이 내는 근로소득세가 전체 근로소득세 세수에서 58.9%를 차지 => 고소득자에 대한 소폭의 세율 상승으로도 적지 않은 개인소득세 증대 효과를 이룰 수 있음 법인세 세수 증가 (법인세 감면제도 폐지로 대기업 중심으로 10조 추가 징수) - <표 10> 북유럽 국가들에서 법인세의 세수 비중이 낮다: 법인세 세율이 우리보다 높지만 다른 세금을 많이 걷고 있기 때문에 전체 세수에서 법인세가 차지하는 비중이 상대적으로 낮다 법인세를 낮추어도 만일 소득세(배당소득세 및 자본이득세)를 제대로 걷을 수 있다면 - 그러나 우리의 경우 배당소득세와 자본이득세도 제대로 걷힌다고 말하기 어렵다. - 대주주를 제외한 배당소득세는 14% 세율로 분리과세 - 자본이득에 대해서도 비과세 => 지난 몇 년간 기업 수익이 크게 증가했는데도 기업투자 저조 => 법인세 감면(R&D 감면 등)이 기업투자 증가를 초래하는 효과는 불분명 150

154 5. 국채 발행과 재정건전성 표 12 (361쪽): 정부부채와 순부채 (GDP 대비) - 노무현 정부 하에서 30% 이내로 유지 (OECD 평균은 70% 대). - 이명박 정부의 감세정책으로 인해 적자재정(국채 발행)이 크게 늘어나, OECD는 한국의 국 가채무가 2010년 GDP의 46.3%, 2014년 51.8%가 될 것으로 예상 이러한 재정건전성 악화가 국가복지의 확대가 아니라 부자감세+토건사업으로 인해 발생하고 있다 - 정부는 4대강으로 인한 재정건전성 악화라는 비난을 피하기 위해 2010년 예산안에서 4대강 예산 중 많은 부분을 수자원공사에게 떠넘김(은폐된 국가부채) - 정부가 아닌 준정부기관(LH공사의 부채도 포함)의 부채 문제: 이것을 포함할 경우 한국은 이미 76%에 도달?? - 이 같은 부채 떠넘기기는 정부의 부담 증가 6. 복지개발 5개년 계획의 필요성 - 20년에 걸쳐, 4차례의 5개년 계획이 필요 - 10년 뒤에 OECD 평균 수준, 20년 뒤에 북유럽 수준에 도달하는 복지재정 및 조세확대 방안 - 포퓰리즘이라는 비난에 적극 대처하기 위해서도, 책임지는 자세로 장기적인 지속가능한 복지 개발 계획을 수립 - 복지개발 5개년 계획의 입안 과정에 정당과 시민사회, 이해당사자노동조합 (전국 및 지방/지 역 모두) 등이 적극적으로 참여 (참여 민주주의) 역동적 복지국가를 위한 재정조세정책의 방향과 전략_151

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156 Ⅵ이종석 (복지국가를 위한 지방자치단체의 재정개혁) 지자체 재정실태와 재정난 해소 방안

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158 지자체 재정실태와 재정난 해소 방안 이 종 석 (공인회계사, 진보신당 조승수 국회의원 보좌관) 1. 지방자치단체 재정현황 (1) 지자체 수입 현황 1) 수입구분 지자체 재정수입은 자체재원과 의존재원으로 구분 가능한데 자체재원은 지방세수입과 세외수입 등 지자체 스스로 조달가능한 재원을 말하며 의존재원은 지방교부세나 국고보조금, 조정교부금 및 재정보전금과 같이 중앙정부나 상위지자체로부터 지원 받는 재원을 의미함 지방세 수입은 지방세법에 의해 지자체가 세금을 납부하여야 할 자로부터 거둬들이는 조세수입 을 말하는 데, 지방세중 규모가 큰 취득세, 등록세, 재산세 등이 부동산과 연관된 세금이어서 부동 산 경기에 따라 큰 영향을 받게 됨 세외수입은 각종부담금, 국유재산의 매각수입이나 이자 수입 등 조세수입외의 모든 수입을 의미 하는데, 매년 정기적으로 유입되는 경상적 세외수입과 특정 회계연도에 비정기적으로 유입되는 임 시적 세외수입으로 구분할 수 있음. 이월금 증가 등의 사유로 인한 임시적 세외수입의 비중이 경상 적 세외수입에 비해 훨씬 크기 때문에 재정수입의 합리적인 예측과 계획성 있는 재정 운영을 어렵 게 하는 요인으로 작용 지방교부세는 지방교부세법에 의해 중앙정부의 국세 수입중 일정 부분을 지방행정운영에 필요 한 재원을 보충해준다는 의미에서 지원하는 금액이고 국고보조금은 국가위임사무나 시책사업 등 특정 목적에 한하여 그 재원을 보조해주는 조건부교부금을 의미함. 재정보전금과 조정교부금의 광 역지자체 세입의 일정비율을 기초지자체의 필요 재원을 보충한다는 의미에서 지원하는 금액을 의 미함. 지자체 전체 재정 수입 중 자체 수입의 비중을 의미하는 재정자립도는 50~60% 정도에 머무 르고 있는 실정임 2) 지자체 수입규모 지자체 재정수입은 올해 당초 예산 기준으로 총계 182.2조원, 순계139.9조원 규모임. 총계란 각 급 지방자치단체의 예산을 단순집계한 금액이고 순계란 지자체 예산에서 회계 간 재정 지원으로 중복 계상되었거나 지자체간 재정 지원으로 이중으로 계상되어 있는 금액을 조정한 순수한 금액을 의미하기 때문에 지자체 차원의 순수한 수입은 순계 금액으로 살펴보는 것이 타당할 것임 지자체 재정실태와 재정난 해소 방안_155

159 지방세와 세외수입의 상당 부분은 부동산에 부과되는 세금이거나 부동산 개발 수입과 연관된 것이어서 부동산 경기 침체에 따라 지방세 세수가 정체되고, 정부의 대규모 감세로 인해 지방교부 세도 감소 내지 정체되어 있는 반면, 저출산 고령화와 경기침체에 대응하기 위한 중앙정부 차원의 국고보조사업 확대로 인한 국고보조금은 급증하고 있는 추세이며, 부족한 재원을 메우기 위한 지방 채 발행 또한 증가하고 있음 <표 1> 연도별 지자체 수입현황 (단위:억원) 구분 08년 09년 10년 총계 순계 총계 순계 총계 순계 지방세수입 435, , , , , ,785 세외수입 370, , , , , ,556 지방교부세 241, , , , , ,505 조정교부금 재정보전금 58,505-61,854-59,917 - 보조금 458, , , , , ,005 지방채 및 예치금 47,925 34,970 50,120 36,886 64,231 51,714 총계 1,612,021 1,249,666 1,781,027 1,375,349 1,832,260 1,398,565 * 지방자치단체 예산개요 2008~2010년 * 각 연도별 당초예산 기준임 (2) 지출현황 1) 기능별 지출 구분 지자체 지출은 지출 기능에 따라 다음과 같이 구분할 수 있음 - 일반공공행정 : 입법 및 선거관리, 지방행정 및 재정지원, 일반행정 등 - 공공질서안전 : 재난방재 및 민방위 - 교육 : 유아 및 초중등교육, 고등교육, 평생교육 - 문화관광 : 문화예술, 관광, 체육, 문화재 등 - 환경보호 : 상하수도, 폐기물, 대기, 자연, 해양 등 - 사회복지 : 기초생활보장, 취약계층지원, 보육, 노인, 보훈, 주택 등 - 보건 : 보건의료, 식품의약안전 - 농림해양수산 : 농업 농촌, 임업 산촌, 해양수산 및 어촌 - 산업중소기업 : 산업금융지원, 산업기술지원, 무역 및 투자유치, 산업진흥 등 156

160 - 수송교통 : 도로, 도시철도, 해운항만, 대중교통 - 국토지역개발 : 수자원, 지역 및 도시, 산업단지 - 과학기술 : 과학기술연구지원 - 예비비 - 기타 : 인력운영비, 기본경비 2) 지출 규모 지자체 세출의 대부분은 지역주민의 실생활에 직접적으로 영향을 미칠 수 있는 분야인 사회복 지와 상하수도 등의 환경, 그리고 대중교통 등의 교통수송분야 예산비중이 높음. 특히 사회복지분 야의 경우 저출산 고령화에 대응하기 위하여 보육예산과 기초노령연금 등의 노인복지예산 등이 증 가하면서 매년 지출 규모가 급증하고 있어 지자체 재정난의 주요 원인으로 거론되고 있음 지자체 정책사업은 지자체의 자체적인 계획하에 추진되는 자체사업과 중앙정부의 예산보조를 바탕으로 진행되는 보조사업으로 구분되는데 대부분 지자체가 열악한 재정 여건으로 인해 중앙정 부 재정지원에 따른 보조사업 비중이 매년 급증하고 있음. 올해 지자체 전체 예산 중 정책사업 예 산이 차지하는 비중이 80.8% 인데, 이 중 자체사업은 42.4%, 보조사업은 38.4%로 거의 엇비슷한 수 준이고, 특히 지자체 지출에서 가장 큰 비중을 차지하는 농림해양수산과 사회복지사업은 보조사업 이 자체사업의 4배 내지 7배에 달하고 있음 <표 2> 지자체 지출 현황 (단위:억원) 지출구분 08년 09년 10년 총계 순계 총계 순계 총계 순계 일반공공행정 201, , , , , ,620 공공질서안정 23,913 19,870 24,829 19,680 28,646 21,758 교육 71,459 69,551 81,473 78, ,385 문화관광 71,419 60,475 83,846 70,938 91,543 77,949 환경보호 172, , , , , ,026 사회복지 339, , , , , ,342 보건 25,112 18,951 25,660 19,241 29,179 22,250 농림해양수산 116,950 80, ,185 92, ,809 97,237 산업중소기업 30,898 25,803 35,368 29,251 37,509 30,172 수송교통 193, , , , , ,648 국토지역개발 161, , , , , ,440 지자체 재정실태와 재정난 해소 방안_157

161 지출구분 08년 09년 10년 총계 순계 총계 순계 총계 순계 과학기술 7,150 7,053 7,524 7,419 4,560 4,375 예비비 22,490 22,483 23,561 23,561 21,964 21,964 기타 174, , , , , ,400 총계 1,621,021 1,249,666 1,781,027 1,375,349 1,832,260 1,398,565 * 지방자치단체 예산개요 2008~2010년 * 각 연도별 당초예산 기준임 2. 지방재정의 문제점 (1) 재정자립도 재정자주도 하락 1) 재정자립도 재정자립도는 전체 예산에서 지자체 자체재원이 차지하는 비중을 말하는데 10년 당초 예산 기 준으로 246개 모든 지자체의 평균적인 재정자립도는 52.2%에 불과하며 수도권의 몇몇 지자체를 제 외한 상당수 지자체의 재정자립도는 더욱 열악해서 재정자립도가 30%에도 미치지 못하는 지자체 가 152개나 되고 있음. 광역지자체의 경우 경기도를 제외한 거의 모든 도가, 기초 지자체의 경우 수도권의 일부 시와 서울의 몇몇 부자 자치구를 제외한 상당수의 시와 자치구, 그리고 거의 대다수 군의 경우 재정자립도가 30%가 되지 않고 있음 <표 3> 지자체 재정자립도 현황 구분 특별시 광역시 도 시 군 자치구 평균 최고 자립도 지자체 서울 인천 경기 경기 성남 울산 울주 서울 중구 최저 자립도 지자체 - 광주 전남 전북 남원 전남 고흥 부산 서구 10%미만 ~30% ~50% 분포현황 50~70% ~90% %이상 합계 * 2010년 지자체 예산개요 158

162 지자체의 재정 현실은 해가 갈수록 악화되어 2005년에 56.2%였던 전국평균 재정자립도는 해마 다 떨어져서 08년 53.9%, 09년 53.6%, 올해에는 52.2%임. 이러한 재정자립도의 하락은 광역과 기초, 수도권과 지방 구분할 것없이 전국 공통적인 현상인데 이는 부동산 경기 하락 등으로 인해 지방세 등의 자체수입이 늘어나지 않고 있기 때문임 <표 4> 연도별 재정자립도 추이 연도 전국평균 특별광역시 도 시 군 자치구 * 2010년 지자체 예산개요 이처럼 재정자립도가 낮다는 것은 중앙정부에 대한 의존성이 그만큼 크다는 것을 의미하고 이 를 경우 중앙정부의 정책결정에 따라 지자체도 직접적인 영향을 받을 수 밖에 없게 됨. 그 대표적 인 것이 중앙정부 감세가 지방교부세 감소로 이어져 지자체의 재정난을 유발하고 있는 것임 2) 재정자주도 재정자주도는 전체 예산에서 지방세와 세외수입 등 지자체 자체수입은 물론이고 지방교부세와 조정교부금이나 재정보전금과 같이 지출목적에 제한이 없는 이전재원까지 합한 금액의 비중을 의 미하는데, 재정자주도도 해가 갈수록 하락하고 있어 전국평균 80%를 상회하던 재정자주도는 올해 75.7%로 떨어진 상태임 이는 지자체 자체수입의 악화와 함께 대규모 감세로 인한 지방교부세가 줄어들고 있기 때문인 데, 이처럼 재정자주도가 낮아진다는 것은 지자체가 지출목적을 스스로 결정할 수 있는 가용재원이 작아진다는 것을 의미하고, 이는 곧 지자체의 재정자율성의 저하를 의미함 <표 4> 연도별 재정자주도 추이 연도 전국평균 특별광역시 도 시 군 자치구 * 2010년 지자체 예산개요 지자체 재정실태와 재정난 해소 방안_159

163 (2) 지방채 증가 09년말 기준 지방채 잔액은 255,531억원으로 09년 한해동안 65,045억이나 증가했는데 이는 감세 로 인한 지방교부세 감소와 재정조기집행으로 인한 부족재원을 마련하기 위해 정부가 지방채 발행 을 독려했기 때문임. 특히 지방채가 급증한 지역은 광역지자체의 경우 서울시(15,419억 증가), 기초 지자체의 경우 익산시(923억 증가), 양평군(371억 증가)이고, 전년도 대비 증가율로는 전남(300%), 창원시(757%), 하동군(5,800%)이 두드러지게 나타났음 지방채 잔액 255,513억 중 광역지자체가 177,100억원, 기초 지자체는 78,431억원이고, 지역별로는 경기(38,917억)>서울(30,963억)>부산(27,217억) 순이었음. 광역지차체 중에는 서울시(30,963억), 부산시 (26,678억), 인천시(23,343억), 대구시(20,208억) 등 특별광역시의 지방채 발행이 많았으며 지하철이 나 도로, 택지개발과 같은 SOC 사업에 필요한 재원을 조달하기 위한 지방채 발행이 많았음 기초지자체 중에는 천안시(3,179억), 김해시(2,715억), 수원시(2,705억) 등 시지역의 대부분은 지 방채 잔액이 1천억을 넘고 있었고, 신안군(793억), 부평구(424억)가 지방채 잔액이 가장 많은 것으로 나타난 군과 지치구의 경우 시보다는 지방채 발행이 적은 것으로 나타남 <표 6> 지역별 지방채 현황 (단위:억원) 지자체 지방채 잔액 08년 09년 증감 비고 본청 15,544 30,963 15,419 지하철11,861억, 택지7,366억 서울 자치구 계 15,544 30,963 - 본청 23,761 26,678 2,917 도로10,330, 지하철8,373억 부산 자치구 군 동구191억, 남구119억 등 계 24,273 27,217 2,944 - 본청 17,629 20,208 2,579 지하철5,977억,도로5,833억 대구 자치구 군 달성군114억, 달서구82억 등 계 17,960 20,531 2,571 - 본청 15,329 23,343 8,014 도로7,453억,문화관광6,176억 인천 자치구 군 950 1,431 1,481 부평구424억, 남구229억 등 계 16,279 24,774 9,495 - 본청 7,993 7, 도로2,370억,문화관광2,113억 광주 자치구 남구 82억, 서구 57억 등 계 8,236 8, 본청 4,817 5, 상하수도1,862억,문화관광1,463억 대전 자치구 동구 266억, 대덕구 90억 등 계 4,975 6,057 1,

164 지자체 지방채 잔액 08년 09년 증감 비고 본청 5,565 6, 도로1,806억,상하수도1,412억 울산 자치구 남구 71억, 북구 18억 등 계 5,673 6, 본청 14,498 16,858 2,360 도로9,104억,재해재난2,153억 경기 시군 17,275 22,059 4,784 수원2,705억, 고양2,670억 등 계 31,773 38,917 7,144 - 본청 4,075 5,976 1,901 도로1,722억,재해재난1,640억 강원 시군 5,596 7,151 1,555 강릉1,296억, 원주1,192억 등 계 9,671 13,127 3,456 - 본청 2,038 3,728 1,690 도로1,380억,재해재난609억 충북 시군 2,420 2, 청주1,340억, 충주559억 등 계 4,458 6,719 2,261 - 본청 1,377 3,601 2,224 도로711억,문화관광618억 충남 시군 6,777 9,043 2,266 천안3,179억, 보령1,527억 등 계 8,154 12,644 4,490 - 본청 3,410 4, 도로840억,상하수도642억 전북 시군 4,784 5,922 1,138 전주2,246억, 익산1,365억 등 계 8,194 10,175 1,981 - 본청 1,508 4,519 3,011 재해재난421억,도로400억 전남 시군 5,720 7,743 2,023 여수1,333억, 목포1,146억 등 계 7,228 12,262 5,034 - 본청 2,189 3,460 1,271 도로1,200억,재해재난798억 경북 시군 7,711 10,594 2,883 구미1,722억, 포항1,668억 등 계 9,900 14,054 4,154 - 본청 4,511 6,679 2,168 도로5,172억,재해재난1,022억 경남 시군 8,181 9,681 1,500 김해2,715억, 양산1,150억 등 계 12,692 16,360 3,668 - 제주 본청 5,476 7,432 1,956 상하수도2,243억,도로1,175억 총계 190, ,531 65,045 * 행안부 별도 제출 자료 지자체 재정실태와 재정난 해소 방안_161

165 (3) 수도권과 지방간의 재정격차 지역간 경제력과 인구 밀집 정도에 따라 지자체간의 재정격차도 매우 크게 나타나고 있는데 특 별 광역시가 도에 비해, 시가 군과 자치구에 비해 재정여건이 전반적으로 양호한 편임. 수도권 내 몇몇 지자체와 나머지 대부분 지자체간의 재정격차는 심각할 정도여서 서울 중구와 강남3구 성남, 고양, 용인 등 경기도내 몇몇 시의 경우 재정자립도가 아주 높은 반면 지방에 있는 나머지 지자체 는 지방세 수입으로 공무원 인건비조차 충당하지 못할 정도로 재정형편이 열악함 이는 수도권과 지방간의 경제력 격차로 인해 지방세와 세외수입의 상당 부분이 수도권에 집중 되어 있기 때문인데, 서울, 경기, 인천 등 수도권에서 지방세 전체의 58%, 세외수입은 52%가 걷혀 질 정도로 수도권 집중이 두드러지고 있음 (4) 보조사업 확대로 인한 재정자율성 제약 재정여건에 따라 지자체별 자체사업과 보조사업의 비중도 큰 차이를 보이는데 재정여건이 좋은 지자체일수록 자체사업 비중이 높고, 재정여건이 열악한 지자체의 경우 보조사업의 비중이 훨씬 높 음 자체사업 비중이 30%에 미치지 못하는 지자체가 128개에 이르고 있고 이들 지자체의 상당수는 재정여건이 좋지 않은 지방의 도와 군, 그리고 자치구임. 지자체별로 전체예산에서 자체사업이 차 지하는 비중은 특별시가 61.6%, 광역시는 47.9%인데 비해, 도는 34.1%에 그치고 있고, 시는 36.8%, 군과 자치구는 30.2%와 25.4%에 그치고 있음. <표 5> 지자체별 자체 사업비중 구분 특별시 광역시 도 시 군 자치구 평균 ~20% ~30% ~40% ~50% %이상 합계 * 2010년 지자체 예산개요(행정안전부) 162

166 3. 지자체 재정난의 원인 (1) 국세 중심의 세수 체계 세금은 그 주체에 따라 중앙정부의 국세와 지자체의 지방세로 구분할 수 있는데, 우리나라의 경 우 국세와 지방세의 비중이 대략 8:2 정도여서 국세가 월등히 많은 비중을 차지함 지자체 세수 확충을 위해 국세를 지방세로 전환하자는 주장이 제기되고 있지만 국세를 지방세 로 전환하면 지자체 자체 수입이 늘어나면서 재정자립도는 전반적으로 올라갈 수 있지만 수도권과 지방간의 재정 격차는 더욱 확대될 수 밖에 없음. 지난 수 십 년간 수도권 중심의 불균형 성장 전 략을 고수해오면서 수도권에 경제력이 집중되었고, 이로인해 전체 세금의 60~70%가 수도권에서 거 둬지기 때문인데 만약 국세를 지방세로 전환하게 되면 수도권으로의 지방세 집중 현상이 더욱 심 화될 것이기 때문임 <표 6> 국세 vs 지방세 규모 비교 구분 06년 07년 08년 09년 10년 국세 지방세 * 2010년도 지방자치단체 예산개요 (2) 감세로 인한 지방교부세의 감소 지자체의 열악한 재정현실에서 지자체 재원을 보완하고 수도권과 지방간의 재정격차를 축소하 기 위한 핵심적인 장치가 지방교부세임. 지방교부세는 금액도 크고, 지방세 전체수입에서 차지하는 비중도 크기 때문에 지자제 재정에 미치는 영향이 매우 큰데, 특히 재정자립도가 낮은 지자체의 경 우 지자체 전체 수입에서 지방교부세가 차지하는 비중이 1/3을 넘을 정도로 절대적이어서 만약 지 방교부세가 줄어들게 되면 지자체 재정운용이 심각한 어려움에 처할 수밖에 없음 현행 법률상 종합부동산세 전부와 내국세의 19.24%는 지방교부세로 지자체에 교부토록 되어 있 어 법령개정으로 종합부동산세와 내국세가 줄어든다면 종합부동산세 감소액 전부와 내국세 감소액 의 19.24% 만큼 지방재정도 줄어들게 됨. 또한 지방세 중 하나인 지방소득세(구 주민세)는 법인세 와 소득세 납부액의 10%를 부과하도록 되어 있어 법인세와 소득세가 줄어든다면 그 10%만큼 지방 소득세도 줄어듬 예산정책처의 분석에 따르면 08년 단행된 대규모 감세로 인해 08~12년까지 총 90.2조원의 국세 수입이 감소하고, 이로 인해 같은 기간 지방재정도 30.2조원이 줄어들 것으로 분석되고 있음. 구체 적으로는 지방소득세(구 주민세)가 6.3조원, 부동산교부세 10.3조원, 부동산교부세를 제외한 나머지 교부세(이하 지방교부세) 13.6조원이 줄어드는 것으로 분석되었음. 다만 09년 소득세 법인세 최고세 지자체 재정실태와 재정난 해소 방안_163

167 율의 추가 인하가 유보되면서 감세규모가 다소 줄어들었고 이로 인해 지방교부세와 지방소득세 감 소폭도 원래 예상보다는 5.9조원 줄어들면서 감세로 인해 지방재정에 미치는 영향은 24.3조원 규모 로 추정되고 있음 <표 7> 정부의 감세가 지방재정에 미치는 영향 (단위;억원) 08년 09년 10년 11년 12년 합계 지방소득세 -2,744-8,055-17,141-17,541-17,304-62, 세제 개편 지방교부세 -5,920-18,529-36,418-37,692-37, ,032 부동산교부세 -4,935-20,680-25,770-25,770-25, ,925 소계(a) -13,599-47,264-79,329-81,003-80, , 세제 개편 지방소득세 - - 7,175 5,549 5,569 18,293 지방교부세 ,036 12,652 12,836 40,425 소계(b) ,212 18,201 18,404 58,817 지방재정변동(a+b) -13,599-47,264-57,117-62,802-62, ,924 * 지방자치단체 재정난의 원인과 대책(국회예산정책처, 10. 7) 감세가 지방재정에 미치는 영향 중 지방소득세와 부동산교부세는 상대적으로 재정여건이 좋은 수도권과 광역시에서 큰 폭의 감소가 발생하고, 나머지 지방교부세는 재정여건이 좋지 않는 지방의 지자체에서 큰 폭의 감소가 일어나고 있음. 지방소득세와 부동산교부세는 해당 지자체내 주민 기업 이 납부하는 소득세, 법인세, 종합부동산세 금액 등에 따라 달라지기 때문에 이들 세금이 많이 걷 히는 지역이 감세의 영향을 많이 받을 수 밖에 없고, 지방교부세는 재정상태가 열악한 지자체일수 록 더 많은 금액이 교부되기 때문에 지방의 지자체에 더 큰 영향을 미치게 됨 지역별로 감세로 인한 재정 감소액을 살펴보면 서울(38,133억)>경남(24,736억)>경북(22,689억)>전 남(20,964억) 순으로 많은 영향을 받고 있는데, 절대금액으로는 서울이 가장 많지만, 해당 지자체에 서 감세로 인한 재정감소 비율을 고려했을 때는 경북과 전남과 같은 지역이 더욱 심각한 어려움을 겪을 것임 164

168 <표 8> 감세로 인한 지역별 지방재정 변동액(08~12년간) 1) 지방 소득세 08년 세제개편안 09년 세제개편안 지방 교부세 부동산교 부세 소계 (a) 지방 소득세 지방 교부세 소계 (b) (단위:억원) 순변동 (a+b) 서울 -26, ,035-46,000 7, ,867-38,133 부산 -3,141-3,992-13,225-20, ,175 2,090-18,268 대구 -1,563-3,301-11,455-16, ,430-14,889 인천 -2,767-1,614-2,432-6, ,291-5,522 광주 ,493-3,745-7, ,002-6,182 대전 -1,502-1,621-4,177-7, ,375 울산 -2,367-1,083-1,063-4, ,019-3,494 경기 -11,713-8,645-4,760-25,118 3,421 2,594 6,015-19,103 강원 -1,007-14,150-4,110-19, ,215 4,508-14,759 충북 -1,124-9,669-2,671-13, ,877 3,206-10,258 충남 -2,230-11,832-7,165-21, ,526 4,185-17,042 전북 ,203-3,999-20, ,539 4,813-15,360 전남 -1,750-20,144-5,565-27, ,998 6,510-20,949 경북 -2,461-22,354-5,776-30, ,646 7,359-23,232 경남 -2,616-15,224-12,192-30, ,538 5,306-24,726 제주 ,034-1,554-5, ,216 1,307-4,613 합계 -62, , , ,738 18,310 40,523 58, ,905 1) *표7의 감세로 인한 재정감소액 242,924억원을 감세의 지방재정영향 분석 (국회예산정책처, 09.10)의 p17에 있는 재정 감소총액에서 지역별 재정 감소액의 비중으로 재계산했음. 약간의 금액불일치는 단수 차이임. 지자체 재정실태와 재정난 해소 방안_165

169 지방교부세는 보통 특별 분권 부동산교부세 등 4가지로 구분되는 데 이중 가장 중요한 것은 보 통교부세임. 금액이 가장 크고, 지자체별 부족 재원을 기준으로 재정여건이 안 좋은 지자체일수록 더욱 많은 금액이 교부되기 때문인데, 이로 인해 감세로 인해 가장 큰 영향을 받는 것도 보통교부 세임. 보통교부세는 중앙정부가 징수하는 내국세의 %로 금액이 정해져있고, 이 금액을 보통 교부세 총액을 각 지자체별로 필요행정경비(이를 기준재정수요액이라 한다)에 미달하는 지자체 자 체수입(이를 기준재정수입액이라 한다) 을 기준으로 나눠 주도록 되어 있는데, 감세로 인해 보통교 부세 총액이 줄어들면서 올해는 부족한 행정경비의 82.4%만 교부하고 있는 실정임. 이는 감세전인 08년의 89.2%에 비해 6.8%나 급감한 수치임 <표 9> 연도별 보통교부세 조정률 현황 (단위:억원, %) 연도 기준재정 수요액(a) 기준재정 수입액(b) 재정부족액(c) 보통교부세(d) 조정률(d/c) , , , , , , , , , , , , , , , , * 연도별 지방교부세 산정해설(행정안전부 재정고) (3) 국고보조사업 증대로 인한 지방비 부담 가중 국고보조사업은 중앙정부가 예산의 일부를 지자체가 분담하는 조건으로 사업예산의 일부를 지 원하여 지자체로 하여금 집행토록 하는 사업을 말하는데, 현행 보조금의 예산 및 관리에 관한 법 률 에는 국가보조사업에 대한 지방비에 대해서는 다른 사업에 우선하여 예산을 편성하도록 되어 있 기 때문에 국고보조사업이 늘면 지자체의 가용재원은 그만큼 줄어들 수 밖에 없음 06년 26조원 규모였던 국고보조사업은 올해는 47조원으로 78% 증가했으며, 같은 기간동안 지방 비 부담은 7.4조원에서17.5조원으로 10.1조원이나 늘어났는데 같은 기간동안 지방교부세 증가액이 6.9조원에 그치고 있음을 감안하면 국고보조사업으로 인한 지자체 재정부담이 얼마나 심각한 지 알 수 있음. 이로 인해 전체 국고보조사업예산에서 지방비가 차지하는 비중도 06년 30%에서 올해에는 37%로 크게 늘어났음 166

170 <표 10> 연도별 국고보조금 및 지방비 부담현황 06년 07년 08년 09년 10년 (단위;억원) 국고보조금 183,316 (70) 209,006 (65) 227,670 (65) 265,387 (64) 292,410 (63) 지방비부담 73,885 (30) 96,721 (35) 122,437 (35) 152,329 (36) 175,224 (37) 총국고보조 사업비 261,525 (100) 319,721 (100) 350,107 (100) 417,716 (100) 467,410 (100) * 2010년 지방자치단체 예산개요 * 괄호안의 숫자는 예산비중을 나타냄 현재 보조금 예산 및 관리에 관한 법률 에는 보조금 사업에 대한 지방비 부담 협의를 행안부 장 관에게 하도록 되어 있고, 이에 대해 행안부 장관은 이에 대한 의견서를 제출하도록 되어 있지만 실제 행안부가 지자체 재정부담을 완화하기 위해 제출한 의견서 내용 중 채택된 것은 거의 없는 것 으로 확인됨. 또한 보조금 편성에 대해 광역지자체장이 의견을 낼 수 있도록 되어 있고 합당한 의 견은 기재부 장관이 수용하도록 되어 있으나 의견을 제시한 사례가 전무했던 것으로 드러나서 사실 상 국고보조사업의 지방비 부담을 완화하기 위한 노력들이 전혀 이루어지지 않는 것을 알 수 있음 (4) 사회복지분야 지출 증가 사회복지분야는 지자체 총지출에서 가장 큰 비중을 차지하고 있고, 그 증가속도로 가장 빠르게 나타나고 있음. 올해 지자체 총지출의 19%가 사회복지 지출이고, 05~09년간 지자체 총지출 증가율 이 5.1%인데 비해, 사회복지지출 증가율은 그 3배에 가까운 14.9%에 이르고 있음. 저출산 고령화와 소득양극화로 인한 국고보조사업 형태의 복지사업이 늘어나고 있기 때문인데, 06년 사회복지 국고 보조사업의 지방비 부담이 2.15원 규모였는데 올해는 7조원으로 그 3배가 넘고 있음 08년에 도입된 기초노령연금과 영유아보육료지원사업과 같은 보육예산의 증가가 지방비 부담을 가중시키는 주요 원인이 되고 있음 <표 11> 사회복지분야 국고보조사업과 지방비 부담 추이 (단위:조원,%) 사회복지부 국고보조사업 06년 07년 08년 09년 10년 연평균 증가율 대응 지방비 * 지방자치단체 재정난의 원인과 대책(국회예산정책처) 지자체 재정실태와 재정난 해소 방안_167

171 지자체 재정난으로 인해 사회복지 사업에 필요한 예산을 제대로 확보하지 못한 경우도 비일비 재한 것으로 나타남. 예산정책처에 지자체 사회복지예산 미확보 현황에 대한 조사분석을 의뢰한 결 과 회신한 160개 지자체 중 49개 지자체, 444개 사업에서 1,522억원의 예산을 반영하지 못한 것으 로 조사되었는데 특히 인구는 많고, 재정여건을 좋지 않은 광역시의 자치구에서 사회복지 예산 부 족 사태가 심각한 것으로 나타남 <표 12> 시도별 사회복지 예산 미확보 현황 (단위: 백만원, 개) 사회복지 예산미확보 현황 단체수 사업수 필요예산(A) 확보예산(B) 예산부족액 (A-B) 서울특별시 , ,655 13,743 부산광역시 , ,258 38,727 대구광역시 , ,181 16,456 인천광역시 1 2 7,230 1,230 6,000 광주광역시 , ,261 11,606 대전광역시 ,170 21, 울산광역시 1 1 7,474 4,474 3,000 경기도 ,338 68,919 29,419 강원도 ,599 78,303 21,295 충청북도 , 전라북도 2 3 4,937 3,607 1,330 전라남도 1 1 1,591 1, 경상북도 ,560 52,121 7,439 경상남도 , ,797 5,098 합계 ,450,350 1,350, ,217 * 국회예산정책처 조사분석 보고서 168

172 (5) 재정조기집행에 따른 이자수입 감소 작년 정부는 경제위기 극복과 지역경제 활성화를 명목으로 지자체에 조기에 예산을 집행하도록 독려하였는데 재정조기집행이 경기활성화에는 별반 도움이 되지 않는 반면 지자체 이자수입의 감 소를 가져와 지자체 재정난을 가중시킨 것으로 분석됨 예산정책처에 지자체 재정조기집행으로 인한 이자수입감소 현황 에 대한 조사분석을 의뢰한 결 과 응답한 160개 지자체에서 2,321억원의 이자수입이 감소한 것으로 조사되어 246개 지자체 전체적 으로 4천억 정도의 이자수입이 줄어들었을 것으로 추정됨. 또한 재정조기집행에 따른 재정부족액을 메우기 위해 일시차입금을 확대하면서 이자수입 감소와는 별도로 164억원의 이자비용도 추가 부담 한 것으로 나타남 예산정책처는 재정 조기집행이 지역 경제 활성화에 기여하기 위해서는 지역내 업체에게 실질적 인 혜택이 돌아가야 하지만 원청 사업자와 조기에 계약하고 공사대금을 미리 지급하더라도 원청 업체는 공사 진척도에 따라 하청업체에 대금을 지급하기 때문에 조기집행의 혜택이 원청업체에게 만 돌아가고, 지역경제 활성화에 별반 도움이 되지 않는다고 지적하고 있음. 결국 이번의 조사 분 석 결과에 따르면 작년 한해 정부가 요란하게 재정조기집행을 강조했지만 지역 경제 활성화에 별 반 도움이 되지 않고, 지자체의 재정난을 더욱 부추기는 결과를 초래한 것임 <표 13> 시도별 지자체의 지방재정 조기집행 현황 및 이자수입 증감 현황 (단위: 백만원, %) 2009년 최종예산 (일반+특별) 2009년 조기집행 조기집행액 목표대비 집행률 공문회신 지자체 수 이자수입 감소분 조기집행 자금조달 일시차입 이자비용 소계 서울특별시 41,179,343 11,668, ,598 5,987 46,585 부산광역시 2,411,860 1,033, 대구광역시 1,893, , 인천광역시 2,298,202 1,087, , ,841 광주광역시 781, , 대전광역시 3,328,980 1,997, , 울산광역시 3,398,085 1,714, , ,988 지자체 재정실태와 재정난 해소 방안_169

173 2009년 최종예산 (일반+특별) 2009년 조기집행 조기집행액 목표대비 집행률 공문회신 지자체 수 이자수입 감소분 조기집행 자금조달 일시차입 이자비용 소계 경기도 17,639,743 9,284, ,504 1,221 35,725 강원도 5,807,414 3,051, , ,526 충청북도 5,531,966 3,215, , ,055 충청남도 5,557,059 2,731, , ,960 전라북도 4,013,496 2,135, , ,857 전라남도 3,314,741 2,050, ,233 3,316 15,549 경상북도 16,077,528 9,028, ,449 3,384 44,833 경상남도 15,007,430 7,336, ,832 1,131 24,963 합계 116,572,976 57,555, ,109 16, ,506 * 예산정책처 조사분석 보고서 4. 정부의 대책 (1) 지자체 재정난에 대한 정부 대책 지난 7월 정부가 발표한 지방재정건전성 강화방안 에 따르면 지자체 재정난을 타개하기 위해 1) 지방채 발행과 일정규모 이상의 신규투자 제한 2)지방재정위기 사전경보시스템 구축 3)보통교부세 산정시 인센티브 패널티 확대 4)호화청사 신축 및 행사축제사업 관리 감독 강화 5)지방재정 통합공 시 추진 및 지방재정전략회의 설치 6)2013년까지 지방소비세를 부가가치세의 10%로 확대 등의 방 안을 발표했음 지자체 재정난의 주요 원인이 낮은 지방세 비중, 감세로 인한 지방교부세 감소, 국고보조사업 확대에 따른 지방비 부담 가중 등 주로 중앙정부에 의해 야기된 구조적인 문제임에도 불구하고 정 부는 몇몇 지자체의 호화청사 논란을 빌미로 마치 지자체 재정난이 전적으로 지자체 책임인 것처 럼 호도하고 있고, 그로 인해 정부의 대책 또한 지자체의 재정운용에 대한 관리감독 강화와 지자체 의 자구책 마련을 독려하는 내용일색임 지자체 재정난을 완화하기 위한 실질적인 대책으로는 작년 실질적인 도움이 감세로 줄어드는 지방교부세를 보완하기 위해 예비비에서 1조8,600억원을 추가 지원한 것과 올해부터 도입되는 지방 170

174 소비세 신설 정도를 꼽을 수 있음. 부가가치세의 5%를 세원으로 하는 지방소비세의 경우 그 규모 가 지방교부세 감소액에 1/4에도 미치지 못하며 그마저도 지방소비세의 대부분은 재정여건이 좋은 수도권에 집중되어 수도권과 지방간의 재정격차는 더욱 확대될 것으로 보여짐 실제 예산정책처의 분석에 따르면 올해 도입되는 지방소비세로 인해 한해 18,858억원, 현정부 임기내 총 56,574억원의 추가 수입이 발생할 것으로 예상되는데, 이는 감세로 인한 지방재정감소액 의 23%에 불과하기 때문에 지방재정난 완화에 큰 도움은 되지 못함. 지역별로는 서울 10,692억>경 기 9,336억>경남 5,883억 순이며, 수도권에 많은 세원이 돌아갈 것으로 분석되어 수도권과 지방간의 재정격차가 더욱 벌어질 우려가 있음. 강원, 전남 등 일부 지역의 경우 지방소비세 세수보다 지방 소비세 도입에 따른 지방교부세 감소액이 더 커서 지방소비세 도입이 지방재정에 불리한 것으로 나타남. 또한 지방소비세는 광역지자체 세금이어서 기초지자체의 재정난 해결에는 아무런 도움이 되지 못하는 것도 문제로 지적됨 행안부의 지방재정건전성 방안에 지방소비세를 현행 부가가치세의 5%에서 10%로 확대하는 방 안을 추진한다고 하지만 그 시기가 현정부 임기가 끝난 이후인 2013년인데다가 기획재정부과의 동 의가 확인되지 않은 등 정부의 명확한 입장으로 확정되지 않은 것으로 알고 있어 현재까지는 립 서비스 수준의 계획이라 하지 않을 수 없음 <표 14> 지방소비세 도입 효과 (단위:억원) 08년 09년 10년 11년 12년 합계 전국 총계 지방소비세 ,709 24,709 24,709 74,127 지방교부세 ,851-5,851-5,851-17,553 소계 ,858 18,858 18,858 56,574 서울 - - 3,564 3,564 3,564 10,692 부산 - - 1,735 1,735 1,735 5,205 지역 별 효과 대구 - - 1,131 1,131 1,131 3,393 인천 ,755 광주 ,980 대전 ,319 울산 ,755 지자체 재정실태와 재정난 해소 방안_171

175 08년 09년 10년 11년 12년 합계 경기 - - 3,112 3,112 3,112 9,336 강원 ,698 충북 ,037 충남 - - 1,018 1,018 1,018 3,054 전북 ,037 전남 ,359 경북 - - 1,075 1,075 1,075 3,225 경남 - - 1,961 1,961 1,961 5,883 제주 * 지방소비세 도입방안의 시 도별 재정영향 분석(국회예산정책처)을 바탕으로 재계산 5. 지자체 재정난의 근본적인 대안 마련을 위하여 (1) 지자체 재정난에 대한 기본 인식 국세 위주의 조세체계로 인한 협소한 지자체 세입기반, 수도권의 경제력 집중으로 인한 지역간 불균등, 소득양극화와 저출산 노령화로 인한 추가 지출요인 급증 등 지자체는 산적한 재정상의 문 제를 안고 있는데 이러한 문제들은 지자체의 자구책만으로는 해결이 불가능한 구조적인 문제라 할 수 있음. 재정자립도 저하, 지방채 급증 등 최근의 지자체 재정난 또한 지방재정의 구조적 한계에 기인한 문제이고, 감세로 인한 지방교부세와 지방소득세 감소, 국고보조사업 확대에 따른 지자체 재정부담 가중, 재정조기집행에 따른 이자수입 감소 등을 감안했을 때 지자체 재정난의 1차적 책임 은 중앙정부에 있음 현정부 임기 내 감세로 인한 지방교부세와 지방소득세 감소 효과와 재정조기집행에 따른 지방 재정 감소액이 24.5조원에 달하지만 지방소비세 도입에 따른 세수 증대 효과는 5.7조원에 불과해서 결과적으로 18.9조원의 세수감소가 예상되고 있음. 지역별로는 서울 27,907억>경북 19,912억>전남 19,760억>경남 19,103억 순이며 상당수 지자체가 1조원이 넘는 재정감소가 예상되고 있는데 특히 재정상황이 열악한 지방의 지자체일수록 더욱 심각한 재정난에 직면하게 될 것으로 예상됨 172

176 <표 15> 08~12년 각 지자체별 재정 감소액 2) (단위:억원) 지방재정 효과(08~12년) 감세효과 (a) 재정조기집행 (b) 소계(a+b=c) 지방소비세 (d) 순증감 (c+d) 서울 -38, ,599 10,692-27,907 부산 -18, ,276 5,205-13,071 대구 -14, ,896 3,393-11,503 인천 -5, ,541 1,755-3,786 광주 -6, ,185 1,980-4,205 대전 -6, ,381 2,319-4,062 울산 -3, ,545 1,755-1,790 경기 -19, ,467 9,336-10,131 강원 -14, ,045 1,698-13,347 충북 -10, ,416 2,037-8,379 충남 -17, ,171 3,054-14,117 전북 -15, ,490 2,037-13,453 전남 -20, ,119 1,359-19,760 경북 -22, ,137 3,225-19,912 경남 -24, ,986 5,883-19,103 제주 -4, , ,767 합계 -242,444-2, ,870 56, ,293 2) 앞선 표8, 표13, 표14의 내용을 정리하여 감세와 지방소비세 도입, 재정조기집행에 따른 각 지역별 영향을 정리한 것 임 지자체 재정실태와 재정난 해소 방안_173

177 (2) 지자체 재정 안정화 방안 1) 사회복지세 신설에 따른 사회복지교부금 신설 배경 지니계수, 5분위 배율, 상대적 빈곤율 등 소득분배를 나타내는 주요 지표들이 지속적으로악화되 고 있고, 저출산 고령화로 인해 출산과 노인 부양을 개인의 책임으로만 돌릴 수 없는 조건에서 소 득분배 개선과 저출산 고령화에 대한 정부의 보다 적극적인 대처가 필요한 시점임 재정적 뒷받침없는 사회복지는 빛좋은 말잔치에 불과한데 07년 기준 우리나라의 GDP대비 공공 복지지출 비중은 7.48%로 멕시코(7.43%)에 이어 꼴찌에서 두 번째이고, OECD 평균 20.6%의 1/3에 불과한 수준임. 또한 현 정부 출범이후 사회복지 지출 증가율은 계속 하락하고 있고, 복지지출의 증가의 상당 부분은 국민연금 등 공적연금의 자연증가분이나 주택융자 지출증가분이어서 우리 국 민의 실질적인 복지확대와는 거리가 있음 사회복지사업의 대부분은 국고보조사업의 방식으로 지자체에서 실제 집행되고 있는데 일부 복 지사업의 신설 및 확대와 기존 복지사업의 자연 증가 등으로 인해 지방비 부담이 가중되고 있고, 일부 지역에서는 재정적 어려움으로 인해 필요한 복지예산의 전부를 반영하지 못하는 경우도 있어 사업 진행에 지장을 초래하고 있는바 실질적인 국민복지 확대를 위해서는 지자체의 재정안정화가 필수적임 기본 구조 소득세, 법인세, 상속증여세, 종합부동산세 납세의무자로 하여금 해당 납세액의 15~30%를 가산 하는 방식(Surtax)으로 사회복지세를 신설하되, 소득세 납부자는 400만원이 넘는 소득자에게만, 법 인세 납부기업은 5억이 넘는 법인세를 납부하는 기업에게만 사회복지세를 부담토록 하고, 상속증여 세와 종합부동산세는 금액에 관계없이 부과하여 상위 5% 고소득층과1% 대기업이 사회복지세를 부담하도록 함. 또한 사회복지세는 오로지 복지확충을 위해서만 그 세원을 사용하는 일종의 목적세 로 도입(사회복지세법 제정) 사회복지세 징수액의 50%는 지방으로 교부하되, 30%는 지방교부세에 사회복지교부금을 신설하 는 방식으로 지자체에 교부하고, 20%는 지방교육재정교부금에 교육복지교부금을 신설하는 방식으 로 시도교육청으로 교부함(지방교부세법, 지방교육재정교부금법 개정) 규모 09년 국세통계연보에 나와 있는 08년 국세현황 자료를 바탕으로 사회복지세 예상세입을 추계한 결과 한해에 15조원 내외의 세수입이 예상되는데, 구체적으로 소득세 납부자가 5.9조원, 상속증여세 납부자가 0.9조원, 종합부동산세 납부자가 0.7조원, 법인세 납부기업이 7.5조원을 부담할 것으로 예 상됨 174

178 연간 15조원의 사회복지세로 인해 그 30%인 4.5조원이 사회복지교부금으로는 지자체에 추가 교 부될 것으로 예상되어 지자체의 사회복지 지출 부담을 크게 완화할 수 있으리라 기대됨. 사회복지 교부금을 각 지자체에 교부할 경우 지자체 복지수요와 지자체 재정여건을 균등하게 반영하도록 함. 이 기준에 따라 4.5조원을 각 지역에 교부할 경우 최소 577억(울산)에서 최대 5,790억(경북)이 각 지 역에 추가로 교부될 것으로 예상되는데 특히 재정여건이 좋지 않은 대부분의 도 지역은 3000억 이 상이 지원될 것으로 예상되어 사회복지 지출 증가로 인한 지자체 재정 부담을 완화하는 데 큰 도 움이 될 것으로 기대됨 <표 16> 지역별 연간 사회복지교부금 추정액 3) (단위:억원) 지역구분 사회복지교부금 추정액 복지수요기준(a) 재정여건기준(b) 합계(a+b) 서울 2,077-2,077 부산 1, ,212 대구 1, ,699 인천 ,152 광주 ,092 대전 울산 경기 3,427 1,458 4,885 강원 1,136 2,403 3,539 충북 1,265 1,613 2,878 충남 1,406 2,045 3,451 전북 1,688 2,403 4,091 전남 1,838 3,299 5,137 경북 1,994 3,796 5,790 경남 1,838 2,410 4,248 제주 ,190 합계 22,505 22,501 45,006 3) *복지수요기준 사회복지교부금 추정액은 사회복지교부금의 50%인 22,500억원를 행정안전부가 국회에 제출한 2010년 지방교부세 운영사항 에 나와 있는 각 지역별 분권교부세 배분액 비율로 나눈 금액이며, 재정여건기준 사회복지수요 액은 22,500억원에 대하여 2010년 지방교부세 운영사항 에 나와 있는 각 지역별 보통교부세 배분액 비율로 나눈 금 액임 지자체 재정실태와 재정난 해소 방안_175

179 2) 보통교부세 조정률 90%로 확대 배경 앞서 언급한 것처럼 정부의 대규모 감세로 인해 지방교부세의 교부대상인 종합부동산세와 내국 세가 줄어들었고, 이로 인해 지방교부세도 줄어들었음. 특히 문제가 되고 있는 것은 지자체의 부족 한 행정수행경비를 보완하고 지자체간의 재정격차를 완화하기 위해 교부하는 보통교부세인데, 보통 교부세 총액이 줄어들다 보니 조정률( 지자체 재정부족액 대비 보통교부세 총액의 비율)도 큰 폭으 로 줄어들어 감세직전인 08년 89.2%인 조정률은 09년 85.6%, 올해에는 82.4%로 급락하였고 이로 인해 지자체 재정난이 가중되고 있음 개선 방안 보통교부세의 취지대로 지역주민에게 보다 양질의 행정서비스를 지원하고 중앙정부의 정책결정 에 따라 지자체 재정의 불안정성이 심화되는 문제를 막기 위해서는 보통교부세의 조정률의 최소 기준을 도입하는 것이 필요하고, 이를 위해 보통교부세가 지자체 재정부족액의 최소 90%는 지원 할 수 있도록 지방교부세법을 개정함 추가 재원 보통교부세의 조정률을 최소 90%로 할 경우 올해 조정률 82.4%에 비해 7.6%를 추가 지급함으 로써 2010년 기준으로 20,783억원(지자체 재정부족 총액 273,465억원의 7.6%) 추가 교부될 것임. 이 에 따라 지역별로 최소 129억(울산)에서 3,506억(경북)이 추가 교부될 것으로 예상되고, 대부분의 도 지역에서는 1,500억 이상의 재정수입 증대가 예상되고 있음 <표 17> 보통교부세 조정률 90% 도입시 지역별 추가 수입 추정액 4) (단위:억원) 지역 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 추가 수입 ,347 지역 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 추가수입 2,220 1,490 1,889 2,220 3,047 3,506 2, ) 보통교부세 증가예상액 20,783억원을 2010년 지방교부세 운영사항(행안부)에 나와 있는 각 지역별 보통교부세 배분비 율을 바탕으로 안분 176

180 3) 국고보조율 증가 및 전액국고지원 배경 국고보조사업 증대로 인한 지방비 부담이 가중되고 있는데 06년 지방비 부담이 7.4조원에서 4년 만에 10.1조원이나 증가했고 이로 인해 국고보조사업 예산의 국고보조금:지방비 비중도 06년 70:30 에서 10년 63:37로 지방비 부담이 급증했음 특히 문제가 되는 것은 국고보조사업 중 가장 큰 비중을 차지하고 있는 사회복지분야 사업인데, 06~10년간 사회복지 국고보조사업으로 인한 지방비 부담은 2.15조원에서 7.01조원으로 4.86조원 증 가해서 지자체 재정난의 주요 원인이 되고 있음 개선방안 <방안1> 각 국고보조사업에 대한 기준보조율을 상향조정해서 현재 국고보조금:지방비 비중이 63:37인 상황을 70:30으로 개선하는 방안 <방안2> 사회복지 국고보조사업 중 기초생활급여나 노령연금, 장애수당과 같이 지역에 관계없 이 국가가 기본적으로 보장하여야 할 최소한의 복지급여에 대해서는 중앙정부가 관련 예산을 전적 으로 부담하도록 하여 이들 사업에 대한 지방비 부담을 지자체의 경우 지역 실정에 맞은 지역밀착 형 복지사업을 수행하는 데 활용하는 방안 추가재원 <방안1> 국고보조율을 63%에서 70%로 상향조정할 경우 32,677억원(10년 국고보조사업 예산 총액 467,410억원의 70%인 325,087억원과 현재 국고보조금 292,410억원의 차액임)의 지방재정 개선 효과가 발생함. 하지만 관련 자료의 한계로 인해 각 지역별 재정개선효과는 도출하기 어려움 <방안2> 만약 기초생활보장급여와 기초노령연금, 장애수당 및 중증장애인연금을 전액 국고지원 사업으로 했을 때 지자체는 28,907억원의 지출감소효과가 발생할 것으로 예상. 지역별로는 서울 (7,609억)>경기(4,669억)>부산(2,156억) 순이며, 사회복지 사업의 대부분이 인구가 집중되는 도심지역 에 지출 부담이 크기 때문에 수도권의 재정지출 감소 효과가 상대적으로 크게 나타남 지자체 재정실태와 재정난 해소 방안_177

181 <표 18> 주요 사회복지사업 전액 국고 지원시 지자체 지출 감소 효과 5) (단위:억원) 생계급여 주거급여 의료급여 기초노령연금 장애수당 중증장애인연금 합계 서울 2,485 3,037 1, ,609 부산 ,156 대구 ,358 인천 ,084 광주 대전 울산 경기 1,069 1,292 2, ,669 강원 충북 충남 ,145 전북 ,328 전남 ,489 경북 ,673 경남 ,668 제주 합계 6,100 11,024 9, ,097 4) 지자체별 재정개선 효과 종합 지금까지 언급한 지자체 재정확충 방안을 종합하면 사회복지교부금 신설 45,000억원, 보통교부 세 조정률 상향조정 효과 20,784억원, 기초생활보장급여 등에 대한 기준보조율 100% 인상효과 28,097억원 등 매년 93,887억원의 재정개선효과가 예상됨. 지역별로는 경기(14,013억)>서울(13,250 억)>경북(12,044억)>전남(10,126억) 순이며, 인구가 많아 복지수요가 많은 수도권과 도시지역은 사회 복지교부금 신설과 기준보조율 인상효과가 크게 나타나며 재정상태가 열악한 지방의 경우 보통교 5) 지자체별 지출 감소효과는 올해 각 사업별 국고보조금 총액과 보건복지부에 직접 확인한 국고보조율을 바탕으로 도출 한 금액 178

182 부세 상향조정 효과가 크게 나타남 이는 감세로 인해 지자체 재정감소 규모가 연간 4.3조원 규모(매년 감세로 인한 지방교부세와 지방소득세 감소분 6.2조원에서 지방소비세 신설 효과 1.9조원을 뺀 금액)임을 감안하면 9조원대의 지방재정확대방안은 그 2배에 이르는 수준인데, 국고보조사업과 이로 인한 지방비 부담 증가 추이 를 고려했을 때 지자체 재정 확충 방안이 감세로 인한 재정감소분을 메우는 수준이어서는 곤란함. 다만 중앙정부의 재정여건까지 종합적으로 고려했을 때 현실적으로 이러한 지자체 재정확충방안을 동시에 추진하기 어렵다면 지금 제시되고 있는 대책들의 단계적 도입 방안을 강구할 필요가 있음. <표 19> 재정확충 방안에 따른 지자체별 재정확충효과 (단위:억원) 사회복지교부금 신설 재정확충 방안 6) 보통교부세 상향조정 복지사업 기준보조율 100% 소계(a) 감세 및 지방소비세 도입효과 7) (b) 순증액(a+b) 서울 2,077-7,609 9,686-6,512 3,174 부산 2, ,156 5,050-3,050 2,000 대구 1, ,358 3,572-2, 인천 1, ,084 2, ,611 광주 1, , ,276 대전 , 울산 , 경기 4,885 1,347 4,669 10,901-2,364 8,537 강원 3,539 2, ,697-3,115 3,582 충북 2,878 1, ,169-1,955 3,214 충남 3,451 1,889 1,145 6,485-3,296 3,189 전북 4,091 2,220 1,328 7,639-3,138 4,501 전남 5,137 3,047 1,489 9,673-4,610 5,063 경북 5,790 3,506 1,673 10,969-4,649 6,320 경남 4,248 2,226 1,668 8,142-4,460 3,682 제주 1, , ,258 합계 45,006 20,784 28,097 93,887-43,942 49,945 지자체 재정실태와 재정난 해소 방안_179

183 6. 마치며 재정분권은 지방자치의 근간이라 할 수 있음. 지방자치라는 것이 중앙정부의 개입과 간섭을 지 자체 스스로의 책임과 지역주민들의 직접적인 참여와 통제로 바꿔내는 것이라면, 필요 재원을 스스 로 조달하고, 지역실정에 맞게 그 쓰임새를 스스로 정하는 것이 지방자치의 핵심임. 이런 의미에서 자주적인 재원 조달과, 자율적인 재정집행, 그리고 재정집행 결과에 대한 책임성은 지방자치의 기 본이지만 현재의 지자체 재정상황은 이를 불가능하게 만들고 있음 낮은 재정자립도와 중앙정부에 대한 재정의존성, 지역 간의 심각한 재정격차, 보조사업으로 인 한 지방비 부담 가중, 재정 자율성 및 책임성 부족 등 지자체가 안고 있는 재정 문제들은 서로 복 잡하게 얽혀있고, 서로 모순적인 관계이기도 함. 재정자립도를 높이기 위해 국세를 지방세로 전환 할 경우 지역 간 재정 격차는 더욱 확대될 수밖에 없고, 보조사업 위주의 예산집행은 자율성과 책 임성 약화를 불러일으킬 수 밖에 없음 혹자는 몇몇 지자체의 호화청사 논란, 과다한 축제경비 지출 등을 언급하면서 지자체 방만한 재 정운용에 대한 책임성 강화가 선행되어야 한다고 주장하고 있음. 실제 여러 지자체에서 도덕적 해 이와 직무유기, 각종 비리에 얽힌 예산낭비 사례가 속출하고 있고, 공적업무를 가장한 해외여행, 개 인용도로 업무추진비 사용, 수의계약이나 부정입찰 소식에 국민들은 분통을 터트리고 있음. 따라서 비리와 예산낭비를 근절하고, 국민세금을 아껴쓰기 위한 지자체의 노력은 당연하고, 지자체장과 관 련 공무원들의 재정 책임성이 제고되어야 하지만 재정에 대한 책임성은 재정 확충과 자율성 확대 와 병행할 문제이지 선후의 문제는 아님 이런 의미에서 앞에 제시한 사회복지교부금 신설, 보통교부세의 조정률 상향조정, 필수 사회복 지사업의 기준보조율 100%화 등은 자주적인 재원조달방안은 아니지만 지자체의 재정난을 근본적 으로 해결함과 동시에, 재정지출의 자율성 확대와 지자체간의 재정격차를 줄일 수 있는 유력한 방 안이 될 수 있으며, 이를 바탕으로 지자체에 더욱 엄격한 재정책임성을 요구할 수 있고, 또한 요구 하여야 할 것임 :: 참고자료 2010년도 지방자치단체 예산개요, 행정안전부 2010, 3월 감세의 지방재정 영향 분석-지역별 지방재정 감소 및 지방 소비세 세입 증가효과를 중심으로, 국회예산정책처 2009, 10월 지방소비세 도입방안의 시 도별 재정영향 분석, 국회예산정책처 2009, 12월 6) 표16, 표17, 표18의 내용을 정리한 것으로 각각의 재정확충방안에 따른 연간 수입증가 예상액임 7) 2011년을 기준으로 감세로 인한 지방교부세 지방소득세 감소효과 62,802억(표7 참조)와 지방소비세 도입에 따른 수 입 증대효과 18,858억(표14 참조)를 차감한 43,944억원(단수차이 발생)을 각 지지체별로 안분한 금액임. 180

184 지방자치단체 재정난의 원인과 대책, 국회예산정책 보고서 2010, 7월 조세정의 복지확대를 위한 사회복지세 도입 토론회 자료집, 조승수 의원실 2010, 3월 지방교부세 산정해설, 행정안전부 월 지방재정 건전성 강화방안 보도자료, 행정안전부 월 복지예산 지방비 부담과 지방교부세 증가 추이, 진보신당 정책보고서, 2008, 11월 사회복지 지방분권 개선방안, 서울대학교 사회복지연구소 보고서, 월 우리나라 조세재정 현황과 정부 감세안의 문제점, 진보신당 정책보고서, 2008, 10월 감세, 모두에게 남는 장사인가, 진보신당 정책보고서, 2008, 10월 지자체 재정실태와 재정난 해소 방안_181