KISO저널 원고 작성 양식

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2 <정책 및 심의결정 리뷰> KISO정책위원회 통합 정책규정의 제정배경과 의의 정경오 / 법무법인 한중 변호사 KISO정책위원 <Keyword> KISO 정책위원회, 정책결정, 통합 정책규정, 정책결정 규범화 1. 정책규정 제정의 배경 2009년 3월 국내 인터넷자율규제의 활성화를 위하여 출범한 한국인터넷자율정책기구(이하 KISO 라 한다)는 설립과 동시에 KISO 산하에 정책위원회를 두고 회원사가 심의를 요청한 게시물, 이용자가 신고한 게시물, 사회적 현 안이 되는 게시물 등에 대한 심의결정과 이 러한 게시물에 관한 규범 역할을 하는 정책 결정을 담당해오고 있다. 심의결정이 게시물 에 관한 개별적ㆍ구체적 결정이라면, 정책결 정은 게시물에 관한 심의절차 및 기준에 관 한 일반적ㆍ추상적 결정으로 볼 수 있다. 정책결정의 경우 실명이 거론된 명예훼손성 게시물의 조치를 위한 정책 에 관하여 첫 결정을 한 이후로 정 책규정이 시행되기 전까지 추가결정을 포함 하여 총 23번의 결정을 하였다. 1) 1) 그동안의 정책결정을 정리하면 다음과 같다. 결정 내용 결정일자 비고 1 실명이 거론된 명예훼손성 게시물의 조치를 위한 정책 명예훼손성 게시물의 임시조치 등에 관한 추가적인 정책 제1호 추가결정 3 명백한 허위사실 입증자료의 범위에 관한 정책 제2호 추가결정 4 국가기관 및 지방자치단체의 구체적인 범위 설정에 대한 정책결정 제2호 추가결정 5 정책결정 제2호의 공적업무 에 대한 추가결정 제2호 추가결정 6 허위사실 관련 게시물 처리절차에 관한 정책결정의 건 방송통신심의위원회가 시정요구한 게시물에 대한 처리 정책 국가적 법익 침해와 관련한 게시물의 처리절차 선거기간 중의 연관검색어 및 자동완성 검색어 목록에 관한 정책결정 선거관련 인터넷 정보서비스 기준에 관한 정책 선거관련 인터넷 정보서비스 기준에 관한 정책 추가결정 제10호 추가결정 12 임시조치후 게시물 심의에 관한 정책 자살예방에 관한 정책결정

3 <정책 및 심의결정 리뷰> 그런데 정책결정이 누적될수록 추가결정이 많아지면서 정책결정 관리의 한계가 드러나 는 문제점이 발생하였고, 심의결정 시 근거로 정책결정을 명시함에 있어서도 통일적인 근 거 제시에 불편함이 발생하게 되었으며, 이용 자들이 심의결정의 근거를 찾는데 있어서도 정책결정에 대한 다수의 추가결정으로 인해 정확하게 근거가 되는 정책결정이 무엇인지 알 수 없게 되는 문제점이 제기되었다. 2) 그리하여 이러한 문제점을 인식하게 된 KISO 정책위원회는 어느 순간부터 이용자 검색 편의성 및 근거 제시의 용이성을 위하여 정 책결정에 대한 규범화 논의가 자연스럽게 진 행되게 되었고, 드디어 정책위원 회에서 정책위원 전원의 합의로 정책결정 규 범화의 산물인 정책규정을 통과시키고 그 날 부터 시행하게 되었다. 2. 정책규정의 주요 내용 정책결정을 통합한 정책규정의 주요 내용은 크게 제1장 총칙, 제2장 게시물에 관한 정책, 제3장 검색어에 관한 정책, 제4장 선거기간 중 인터넷정보서비스 기준에 관한 정책, 제5 장 특별정책으로 구분할 수 있으며, 장별 주 요내용은 다음과 같다. 가. 총칙(제1장)상 주요 내용 총칙에는 목적과 정의 규정을 두고 있으며, 목적에서는 이 정책규정이 KISO의 회원사가 제공하는 인터넷 서비스(정보통신서비스)의 게시물 또는 검색어로 인한 이용자 피해예방 및 구제를 위해 각 회원사가 지켜야 할 게시 물 또는 검색어에 대한 처리기준 등을 정함 으로써 사상과 표현의 다양성이 존중되는 소 통 공간으로서 인터넷의 자유로운 이용과 바 람직한 인터넷문화의 조성에 기여함을 목적 으로 한다고 명시하여, 자율규제의 활성화 및 인터넷 문화의 조성에 기여하고자 하는 KISO 의 설립목적과 그 활동취지가 잘 드러나 있 다. 한편, 용어의 정의와 관련해서는 게시물, 검 색어, 임시조치, 후보자, 예비후보자, 선거기 간 등 그 동안 개별 정책결정에 산재하고 있 던 용어의 정의를 한데 모아 일목요연하게 정리하였으며, 후보자, 예비후보자, 선거기간 등은 공직선거법상 개념과 일치시키고, 임시 조치에 관해서도 삭제와 임시조치가 포함되 는 개념에서 삭제와 임시조치를 분리함으로 써 정보통신망법과 일치시킴으로써 법령에서 정한 개념과 혼선을 피하고자 하였다. 14 정책결정 2호 추가결정 제2호 추가결정 15 연관검색어 및 자동완성검색어 관련 정책결정 정책결정 15호 추가 결정의 건 제15호 추가결정 17 연관검색어 및 자동완성검색어 관련 추가 정책결정 제15호 추가결정 18 정책결정 2호 추가결정의 건 제2호 추가결정 19 정책결정 15호 추가결정 제15호 추가결정 20 정책결정 15호 추가결정 제15호 추가결정 21 정책결정 제15호 추가결정 온라인 공간에서의 차별적 표현 완화를 위한 정책결정 정책결정 제10호 추가결정 제10호 추가결정 2) 정책결정 제2호에 대한 추가결정은 5번 있었고, 제15호에 대한 추가결정은 4번, 제10호에 대한 추가결정은 2번 있었다. 2

4 <정책 및 심의결정 리뷰> 나. 게시물에 관한 정책(제2장)의 주요 내용 게시물에 관한 정책은 제1절 명예훼손성 게 시물에 관한 임시조치 등, 제2절 국가적 법익 침해와 관련한 게시물 처리, 제3절 임시조치 후 게시물 심의 세 개의 절로 구성되어 있다. 제1절은 명예훼손성 게시물에 관한 임시조치 등에 대한 내용으로서 주요한 내용은 임시조 치의 절차(제3조, 제4조), 임시조치의 제한(제5 조), 자율적 임시조치(제6조, 제7조)에 관한 규 정이 있다. 임시조치 절차(제1절)와 관련해서 원칙적으로 인터넷상 창작 게시물, 스크랩 게시물, 딥링 크 게시물(특정 게시물로 바로가기 링크한 게 시물)로 인해 명예훼손을 주장하는 자는 먼저 명예훼손 당사자임을 밝히고, 해당 게시물의 URL을 적시하며, 명예훼손사유를 소명하여 회원사에게 삭제, 반박내용의 게재 또는 임시 조치 등 필요한 조치를 요청할 수 있다(제3조). 한편, 예외적으로 URL의 적시 없이 삭제 등 요청을 받은 경우에도 당사자에게 회복하기 어려운 침해가 예상되는 경우 포괄적 임시조 치를 인정하고 있으며, 이러한 포괄적 임시조 치는 표현의 자유를 지나치게 제약할 가능성 이 있으므로 일시적이고 제한적으로 허용해 야 함을 명시하고 있다(제4조). 임시조치 처리 제한은 국가기관 및 지방자치 단체는 명예훼손 관련 임시조치 요청의 주체 가 될 수 없도록 명시하였지만, 단체의 장 및 구성원 개인은 임시조치를 요청할 수 있도록 함으로써 개인의 명예훼손을 보호하고자 하 였다(제5조제1항). 임시조치의 요청자로서 공인을 정무직 공무 원 등 공인과 정무직 공무원이 아닌 공인으 로 구분하여, 정무직 공무원 등 공인인 경우 자신의 공적 업무와 관련된 내용이 명백히 허위사실이 아닌 한 명예훼손 관련 임시조치 의 대상이 아닌 것으로 보지만, 구체적인 정 황이나 사실의 적시 없이 단정적이고 모욕적 인 표현만을 한 경우에는 삭제 또는 임시조 치가 가능하도록 하였고, 정무직 공무원 등 공인이 아닌 공인의 경우(공직자, 언론사 등) 는 게시물의 내용이 공적 관심사에 해당하는 것일 때에는 게시물의 내용이 명백한 허위사 실임이 소명된 경우이거나 게시물의 내용 자 체 또는 쉽게 파악할 수 있는 주변 정황에 의해 그 게시물의 내용이 해당 공직자 등에 대한 악의적이거나 현저히 상당성을 잃은 공 격인 것으로 판단되는 경우를 제외하고는 임 시조치 등의 대상이 아닌 것으로 보았다(제5 조제2항, 제3항). 명예훼손을 주장하는 자의 요청이 없지만 심 각한 명예훼손이 우려되는 게시물이 인지되 었을 경우 회원사는 KISO에 심의를 요청할 수 있고, 사람을 비방할 목적으로 사실 또는 허위의 사실을 적시하는 명예훼손성 게시물 이 개인이 감당할 수 없을 정도로 확산되어 회복할 수 없는 중대한 피해가 예상되거나 사이버테러 등을 통해 특정인에 대한 명백하 고 현존하는 위험이 예상되는 상황을 회원사 가 구체적으로 인식한 경우에 신고가 없음에 도 임시조치 등을 할 수 있도록 하였고, 다 만, 이 절차는 주로 청소년 등 피해구제를 직 접 신청하기 어려운 자의 보호조치라는 점을 명시하여 남용을 방지하고자 하였다(제6조). 국가적 법익 침해와 관련한 게시물 처리(제2 3

5 <정책 및 심의결정 리뷰> 절)와 관련해서는 회원사는 국가기밀, 국가보 안법 위반 또는 내란이나 외환 등과 같은 국 가적 법익의 침해와 관련된 게시물의 경우 원칙적으로 정보통신망법 등에서 정한 절차 에 따라 처리하도록 함으로써 국가적 법익 침해라는 특수성을 인정하여 자율규제가 아 닌 공적규제절차를 거치도록 하였다. 임시조치 후 게시물 심의(제3절)와 관련해서 는 정보통신망법도 임시조치 후 재게시 요청 을 한 경우 어떻게 처리할 것인지에 대하여 규정을 마련하고 있지 않아서 정보게재자의 정보재게시 요청 등 절차적 권리에 대한 내 용이 정보통신망법에 마련되지 않아 그 동안 표현의 자유 위축 또는 침해 논란이 있었는 데, 정책규정에서는 이를 반영하여 표현의 자 유 증진 및 보장을 위하여 재게시 요청권이 라는 절차적 권리를 보장하고 있다. 또한 정 보게재자의 재게시 요청 또는 필요성이 인정 되는 경우 권리주장자에게는 KISO 심의 상정 및 심의결과에 따라 임시조치 취소 가능성을 통지하도록 함으로써 양당사자의 절차적 권 리를 보장하고 있다(제9조, 제10조). 다. 검색어에 관한 정책(제3장)의 주요 내용 검색어 서비스는 이용자들의 검색 편의성을 증진시키고 인터넷상 관련 이슈를 손쉽게 알 수 있게 해주기 위해 다수 이용자들의 검색 활동자료를 바탕으로 이용자가 입력하는 검 색어와 관련성이 높은 검색어를 제시해 주는 서비스를 말하며, 검색어에는 연관검색어와 자동완성검색어가 있다. 최근에는 검색어와 관련하여 검색어 삭제 요 청이 많이 접수되고 있으며, 이에 대응하고자 KISO는 게시물과 별개로 연관검색어 및 자동 완성검색어 관련 정책결정(제15호)을 하기에 이르렀다. 제3장 검색어에 관한 정책에서는 원칙적으로 회원사는 연관검색어 등을 인위적으로 생성 또는 변경하지 않는다는 것을 명시하고 있으 며(제12조), 예외적으로 검색어를 삭제할 수 있는 경우를 10가지 정도 열거하고 있다(제13 조제1항). 또한, 게시물 처리 제한을 참고하여 검색어도 정무직 공무원 등 공인과 정무직 공무원 등 공인이 아닌 경우로 구분하여 심의기준에 차 이를 두고 있으며, 정무직 공무원 등 공인이 공적 지위를 벗어난 때에도 그 지위에 있을 때 발생한 공적 업무와 관련해서는 현직에 있을 때와 동일한 기준을 적용하는 것으로 규정하였다(제13조). 라. 선거기간 중 인터넷정보서비스 기준 에 관한 정책(제4장)의 주요 내용 선거는 국민이 대표를 뽑는 대의제 민주주의 의 가장 중요한 절차이며, 선거기간 동안 회 원사들이 제공하는 후보자 정보 및 후보자와 관련된 검색어 및 게시물은 선거결과에 영향 을 끼칠 정도로 중요한 의미를 갖는다. 제4장에서는 회원사가 선거에 대한 이해관계 자의 요청이나 간섭에 영향을 받아서는 안된 다는 원칙을 천명하였고(제15조), 선거기간 동 안 회원사가 제공하는 후보자정보 또는 동명 이인에 관한 처리 기준도 회원사가 자체적으 로 제공하거나 자체 기준을 사용하는 것이 4

6 <정책 및 심의결정 리뷰> 아니라 중앙선거관리위원회가 제공하거나 중 앙선거관리위원회의 기준에 따르도록 함으로 써 회원사 간 상이한 정보제공이나 기준 적 용에 따른 혼란을 방지하고자 하였다(제16조). 검색어 처리와 관련해서는 그 대상을 후보자, 예비후보자, 정당의 공식적인 후보로 확정된 자, 출마의사를 공식적으로 밝힌 자로 명확히 하였고, 적용기간은 공직선거법에 따른 예비 후보자 등록 개시일부터 선거관리위원회를 통해 당선자가 확정된 시점까지로 기간을 명 시하였다(제17조제1항, 제2항). 검색어 처리와 관련해서는 회원사는 선거관 련 검색어 삭제 및 제외 요청에 응하지 않는 것을 원칙으로 하되, 예외적으로 공직후보의 적격성 판단과 관계없이 오로지 사생활 침해 가 심각하게 우려되는 경우 및 허위사실임이 명백하게 증명된 게시물 등에의 접근을 조장 함으로써 명예훼손의 피해를 확대하는 결과 를 초래하는 경우에는 검색어 삭제 및 제외 요청에 응할 수 있도록 하여 유연성을 발휘 할 수 있도록 하였다(제17조제1항, 제3항). 게시물 처리와 관련해서는 정보통신망법상 사생활침해 또는 명예훼손을 이유로 임시조 치 요청이 있을 경우, 공직선거법 제82조의4 제3항에 따른 삭제 요청을 하는 경우 모두 제5조의 처리제한에 관한 기준과 제18조제1 항 제1호부터 제3호까지의 기준을 적용하는 것으로 하였다(제18조). 그리고 그 동안 정책결정이 적용되는 선거의 범위를 대통령선거, 국회의원선거, 광역자치 단체장으로 한정하였으나, 이번 정책규정을 제정하면서, 적용범위를 기초자치단체장, 지 방의회의원 및 교육감선거까지 확대하였다(제19조). 마. 특별정책의 주요 내용 인터넷은 사상과 표현의 다양성이 존중되는 자유로운 소통의 공간이므로 가급적 표현을 제한하는 것은 원칙적으로 금지되어야 하지 만, 지역ㆍ장애ㆍ인종ㆍ출신국가ㆍ성별ㆍ나이 ㆍ직업 등으로 구별되는 특정 집단에 대한 모욕적이거나 혐오적인 표현은 사회갈등만을 야기시키는 측면이 있으며, 자살을 유도하거 나 조장하는 유해 게시물이나 커뮤니티를 통 해 성인과 청소년들의 자살 및 동반자살이 사회문제화 되고 있어 회원사가 이를 예방하 기 위한 필요한 조치를 취할 수 있도록 하였다. 불법정보 및 청소년유해정보의 경우 해당 정 보의 삭제, 임시조치 및 청소년유해매체물결 정 등에 대한 법령상 근거가 있지만, 불법정 보 및 청소년유해정보가 아닌 경우 법령상 근거가 없어 공적 규제자체가 불분명하고 자 칫 표현의 자유 침해 우려가 있어 이를 담당 할 수 있는 것은 자율규제 외에 마땅한 대안 이 없는 것이 사실이다. 차별적 표현 완화 및 자살 예방을 위한 특별 정책은 회원사의 사회적 책무 활성화에 필요 하고, 또한 이러한 특별정책은 인터넷 환경의 변화에 따라 추가될 여지가 있어 제일 마지 막장에 위치시켜 추가 개정이 가능하도록 하 여 정책규정의 개방성을 지향하였다. 3. 정책규정 제정의 의의 이번 정책규정 제정은 자율규제 확산 및 회원 사의 사회적 책무를 활성화하기 위하여 설립된 KISO에게 중요한 진전의 계기가 될 것으로 보인다. 5

7 <정책 및 심의결정 리뷰> 첫째, 정책규정은 모든 회원사 및 이용자에게 명확성과 예측가능성을 제고하였다는 점에서 그 의의가 있다. 그 동안 KISO 정책결정이 동 일한 정책결정에 대한 다수의 추가결정으로 인해 이용자 및 회원사에게 혼란을 준 점을 부인할 수 없는데, 이번 정책규정 제정을 통 해 회원사 및 이용자는 게시물이나 검색어의 처리와 관련해서 정책규정만 살펴보아도 그 처리 절차와 근거를 충분히 이해할 수 있게 되었다. 또한 정책규정은 실제 심의를 담당하 는 위원들에게도 근거를 제시함에 있어 편의 성을 제고하였다고 할 것이다. 이 정책규정이 그 동안 KISO가 추구해 온 인터넷상 자율규제의 활성화와 바람직한 인 터넷 문화의 조성에 더 많은 기여를 할 것으 로 기대해 본다. 둘째, 이번 정책규정의 제정은 KISO가 기존 법령 등 규범의 자율적 집행이라는 소극적 측면에서 한걸음 더 나아가 자율규범의 제정 이라는 적극적인 측면에서 자율규제 역량을 발휘함으로써 자율규제의 지평을 넓혔다고 볼 수 있다. 이러한 자율규범 제정의 역량은 향후 인터넷 관련 규제 입법 과정에서 적극 적으로 대체 법안 제시 등을 통해 적극적 활 용이 가능할 것이다. 셋째, KISO 정책규정은 구체적인 사건을 처리 하면서 형성된 정책결정을 규범화하는 과정 을 거쳐 제정된 것으로 규범과 현실의 일치 라는 측면에서 의의가 있다. 일반적으로 미리 어떤 현상을 예상하고 규범을 정립하기 때문 에 구체적 사건을 처리하는데 있어 규범과 실제 현실이 불일치하는 경우가 발생하는데, 이번 KISO의 정책규정은 구체적인 사건 처리 를 통해 규범을 도출하는 과정을 거쳤기 때 문에 규범과 현실이 일치되는 점에서 매우 효율적인 자율규범이라고 할 것이다. 6

8 <정책 및 심의결정 리뷰> 현직 판사가 정책결정 제2호 상의 기타 공인 에 해당하는지에 관한 심의결정 리뷰 황성기 / 한양대학교 법학전문대학원 교수 <Keyword> 명예훼손, 임시조치, 공인의 범위, 심의결정 리뷰 1. 대상 심의결정의 내용 KISO 정책위원회는 현직판사가 정책결정 제2호 상의 '기타 공인'에 해당하는 지에 관한 심의결정을 내렸다(2014심6). 심의 결정의 내용은 다음과 같다. 본 건 심의대상은 현직 판사인 신청인 OOO관 련 게시물 4건이다. 위 게시물은 신청인과 관 련된 두 가지 사건에 대해 비판하는 내용을 담 고 있다. 신청인은 위 게시물이 본인의 명예를 2. 대상 심의결정의 의의 훼손한다는 취지로 삭제를 요청하였다. KISO 정책위원회는 정책결정 (사)한국인터넷자율정책기구는 정책결정 제2조 (제14호로 개정된 것) 중 '처리의 제한'에서, 임 시조치를 요청하는 자가 '정무직 공무원 등 공 인인 경우'와 '정무직 공무원 등 공인에는 해당 하지 않으나 공직자, 언론사 등일 경우'를 구분 하고, 임시조치 제한 요건을 달리 정하고 있다. 본 사안에서 신청인은 현직 판사이므로, '처리 의 제한' 중 어느 기준을 적용해야 할지 먼저 결정해야 한다. 판사는 헌법상 지위가 보장된 공직자이며 사회에 미치는 영향이 크다는 점을 근거로 정책결정 제2호 '처리의 제한' 제2항의 '정무직공무원 등 공인'으로 분류하여 규율해야 한다는 소수 의견이 있었으나, 다수 의견은 신 청인이 '일반' 검사인 경우 '처리의 제한' 제3항 의 '공직자, 언론사 등'을 적용한 선례에 따라 ' 일반' 판사도 같은 규정을 적용하는 것이 타당 하다고 판단하였다. 따라서, 본 사안은 '처리의 제한' 제3항에 따라 심의대상 게시물이 신청인에 대한 악의적이거 나 현저히 상당성을 잃은 공격인지 여부가 쟁 점이다. 심의대상 게시물 1, 2는 신청인이 공보판사로 특정사안의 처리 결과를 설명한 것을 근거로, 신청인을 비판한 게시물이며, 게시물 3, 4는 신 청인이 담당한 사안의 진행 관련한 비판의 게 시물이다. 이 중 게시물 1, 2의 사안은 신청인 이 처리한 것이 아니라, 단순히 해당 법원의 처분 결과를 설명하는 공보판사의 역할을 수행 한 것에 불과하다. 따라서 이에 대해 단정적으 로 신청인이 해당사안의 결정을 하였다는 취지 7

9 <정책 및 심의결정 리뷰> 로 게시된 게시물 2는 명백한 허위의 사실로 볼 수 있다. 더 나아가 게시물 2는 특정 지역 에 대한 차별적 표현을 사용하여 신청인을 비 판하고 있다. 그러나 특정 지역과 신청인의 판 사직 수행 간에는 아무런 개연성이 없으며 게 시물에서도 그와 관련한 어떠한 설명도 없다는 점에서 이 표현은 특정 지역에 대한 게시자의 편견을 공직자 개인을 비방하는 데 사용한 현 저히 상당성을 잃은 공격으로 볼 수 있다는 점 을 고려하였다. (단 이에 대해서는 지역 차별의 대상이 반드시 신청인으로 보기 어렵다는 점에 서 신청인에 대한 상당성을 잃은 공격으로 볼 수 없다는 소수 의견이 있었음을 부기해둔다.) 게시물 1의 경우, 언론 기사를 단순히 복사한 게시물이며, 또한 내용 역시 신청인이 해당 결 정을 하였다는 것을 주장하고 있지 않다. 따라 서 신청인에 대한 비판이 아닌, 해당 처분을 한 판사에 대한 비판임이 명백하므로, 위 사실 은 신청인의 명예를 훼손하는 것으로 보기 어 렵다고 판단하였다. 또한, 게시물 3, 4 의 경우 신청인이 해당사안 을 명백한 허위 사실임을 소명하지 않았을 뿐 만 아니라, 게시물의 표현과 내용을 고려할 경 우 악의적이거나 현저히 상당성을 잃은 표현으 로 볼 수 없다고 판단하였다. 따라서 본 위원회는 표결 절차를 거쳐 심의 대 상 게시물 중 게시물 1, 3, 4에 대해서는 해당 없음 으로, 게시물 2에 대해서는 삭제 또는 그 에 준하는 조치 로 각각 결정한다. 2. 대상 심의결정의 의의 KISO 정책위원회는 정책결정제 14호( 정책결정 2호 추가 결정 )를 내리면서 다음과 같이 정책결정 제2호의 내용을 추가 한 적이 있다. 한국인터넷자율정책기구(이하 KISO 라 한다) 정책위원회는 정책결정 제2호( , 추가결정)의 [처리의 제한]을 다음 과 같이 변경한다. 1-2 생략 3 임시조치를 요청하는 자가 제2항의 정 무직 공무원 등 공인 에는 해당하지 아니하 는 경우에도 그가 공직자, 언론사 등일 경우 임시조치를 요청하는 게시물의 내용이 그 업 무에 관한 것으로서(그가 공적 지위를 벗어 난 때에도 해당 지위에 있을 때 발생한 공적 업무에 관한 것이면 여기에 포함된다) 공적 관심사에 해당하는 것일 때에는 다음 각 호 의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 임시조치의 대상이 아닌 것으로 본다. 1. 게시물의 내용이 명백한 허위사실임이 소명된 경우 2. 게시물의 내용 자체 또는 쉽게 파악할 수 있는 주변 정황에 의해 그 게시물의 내용 이 해당 공직자 등에 대한 악의적이거나 현 저히 상당성을 잃은 공격인 것으로 판단되는 경우 정책결정 제14호에서 주목할 것은 정무직 공무원 등 공인 이외의 공직자나 언론사가 임시조치를 요청하는 경우의 처리기준이다. 구체적으로 그 요건 및 기준은 다음과 같다. 첫째, 정무직 공무원 등 공인 이외의 공직 자나 언론사가 임시조치를 요청하는 경우에 적용된다. 정책결정 제14호를 통해서 임시조 치 제한대상이 되는 공인의 범위를 정무직 공무원 등 공인 에서 정무직 공무원이 아닌 공직자와 언론사 등 으로 대폭 확대한 것이 다. 정책결정 제14호에서 기존의 정책결정 제 2호상의 공인의 개념보다 공인의 범위를 확 대한 취지는 다음과 같이 설명되고 있다. 1) 8

10 <정책 및 심의결정 리뷰> 정무직 공무원은 선거에 의하여 취임하거나, 임명에 국회의 동의를 필요로 하는 대통령, 국무총리, 지방자치단체장, 감사원장, 국회 사 무총장, 국무위원, 각 부처의 차관 등을 의미 하는데, 전체 공인 중 정무직 공무원은 매우 제한적일 수밖에 없고, 정책결정 제2호에서 임시조치가 제한되는 공인 의 범위를 정무직 공무원 등 으로 제한하다보니 정무직 공무원 은 아니지만 판사, 검사, 고위 공직자 및 군 과 경찰의 고위직 공무원 등은 제외되는 문 제점이 발생하게 되었다는 것이다. 둘째, 게시물의 내용이 임시조치 요청자의 업무에 관한 것이어야 한다. 여기서 공적 업 무의 범위와 관련하여, 임시조치 요청자가 공 적 지위를 벗어난 때에도 해당 지위에 있을 때 발생한 공적 업무에 관한 것이면 공적 업 무에 포함된다는 점을 유의할 필요가 있다. 이 기준은 KISO가 내린 정책결정 제5호( 정책결정 제2호의 공적업무 에 대한 추가결정의 건 )의 내용인 공인이 공적 지위 를 벗어난 때에도 해당 지위에 있을 때 발생 한 공적 업무는 정책결정 제2호의 처리의 제 한 중 공적 업무에 포함된다. 에서부터 제시 되었는데, KISO가 내린 정책결정 제14호에서도 그대로 수용되고 있다. 셋째, 당해 게시물의 내용이 공적 관심사에 해당하는 것이어야 한다. 넷째, 임시조치를 할 수 있는 요건과 관련 하여서는, 게시물의 내용이 명백한 허위사실 임이 소명된 경우 이외에 게시물의 내용 자 체 또는 쉽게 파악할 수 있는 주변 정황에 의해 그 게시물의 내용이 해당 공직자 등에 대한 악의적이거나 현저히 상당성을 잃은 공 격인 것으로 판단되는 경우 도 추가하고 있 다. 정무직 공무원 등 공인의 경우보다는 임 시조치의 가능성을 넓히고 있는 것으로 판단 된다. 2) 이 글에서 리뷰 대상이 되고 있는 것으로 서 KISO 정책위원회가 내린 심의 결정(2014심6)은 바로 위의 네 가지 요건 중 첫 번째 요건 및 네 번째 요건이 문제된 경 우이다. 구체적으로 설명하면 다음과 같다. 첫째, 이번 심의결정의 대상이 된 게시물의 임시조치 신청인은 현직 판사로서 정무직 공 무원이 아닌 공직자와 언론사 등 에 해당되느 냐가 첫 번째 쟁점이 되고 있다. 판사는 헌법 상 지위가 보장된 공직자이며 사회에 미치는 영향이 크다는 점을 근거로 '정무직 공무원 등 공인'에 해당한다는 소수의견이 있었으나, 다수의견은 신청인이 '일반' 검사인 경우 정 무직 공무원이 아닌 공직자와 언론사 등 에 해당한다고 결정한 선례에 따라 '일반' 판사 도 동일하게 적용하는 것이 타당하다고 판단 하였다. 여기에서 말하는 선례란 바로 의 오해는 곤란하다, OOO검사를 욕 하지마라! 게시물의 명예훼손 여부 심의의 건 에 관한 심의결정(심의-제 호) 3) 으로 이해된다. 당시에는 아직 정책결정 제14호가 내리기 전의 경우로 서, 검사가 정책결정 제2호 상의 정무직 공 무원 등의 공인 에 해당하는지 여부가 쟁점이 1) 정경오, 정책결정 제2호 추가 결정의 배경과 의미, KISO 저널 제8호, 한국인터넷자율정책기구, , 10면. 2) 기타 공직자 의 경우 정무직 공무원 등 공인 과 비교하여 공직사회에서 서열, 지위, 정책결정 권한 측면에서 아 래에 있다는 점과 언론사 등 기업 의 경우 신분 상 공직자가 아닌 사인이라는 점이 임시조치 허용사유를 정무 직 공무원 등 공인 과 다르게 인정하고 있는 이유라고 한다. 정경오, 위의 글, 12면. 3) 심의대상 게시물은 특정 검사의 전반적인 이력 사항에 관한 부분과 "검사와 스폰서, 묻어버린 진실"이라는 간행 9

11 <정책 및 심의결정 리뷰> 된 사례였다. 이 사례에서 KISO 정책위원회 는 정책결정 상의 공인 의 범위가 이후의 논 의를 통해 보다 명확하게 정해지기 전에는 엄격하게 해석될 필요가 있음을 감안하여, 검 사는 정책결정 제2호 상의 정무직 공무원 등 의 공인 에 해당하지 않는다고 하였다. 그리 고 정무직 공무원 등의 공인 이외에 방송사 가 관련된 의 (주)문화방송의 명예훼손 및 저작권침해 신고 심의의 건 에 관한 심의결정(2012심3) 4) 이 존재한다. 이 사건의 경우에 KISO 정책위원회는 임시조치 신청인인 (주)문화방송은 공적인 성격의 기 관으로서 명예훼손의 피해 주체라고 보기 어 렵다고 보았고, (주)문화방송의 대표인 사장 은 정책결정 제2호에서 말하는 공인의 범주에 포함된다고 보았다. 이들 사례 이후 KISO 정책위원회는 임시조치 제한대상이 되는 공인의 범 위를 정무직 공무원 등 공인 에서 정무직 공 무원이 아닌 공직자와 언론사 등 으로 대폭 확대하는 내용의 정책결정 제14호를 공포함 으로써, 그동안 해석에 의해 제시하였던 기준 을 정책결정의 형태로 명문화하게 된다. 이러 한 측면에서 이 글에서 리뷰의 대상이 되고 있는 것으로서 KISO 정책위원회가 내린 심의결정(2014심6)은, 일반 판사는 정무직 공무원이 아닌 공직자와 언론사 등 에 해당한다고 본 최초의 사례라는 점에서 그 의의를 가질 뿐만 아니라, 정무직 공무원 이 아닌 공직자와 언론사 등 의 범위를 보다 확대하였다는 점에서도 중요한 선례로서 의 미를 가지고 있다. 둘째, 두 번째 쟁점인 심의대상 게시물이 신청인에 대한 악의적이거나 현저히 상당성 을 잃은 공격인지 여부와 관련하여서이다. 특 히 삭제 또는 그에 준하는 조치 의 결정이 내려진 게시물 2의 경우에는, 1 관련 사안이 신청인이 처리한 것이 아니라 단순히 해당 법원의 처분 결과를 설명하는 공보판사의 역 할을 수행한 것에 불과한바, 이에 대해 단정 적으로 신청인이 해당사안의 결정을 하였다 는 취지의 내용은 명백한 허위의 사실로 볼 수 있다는 점, 2 특정 지역에 대한 차별적 표현을 사용하여 신청인을 비판하고 있는 내 물의 일부를 발췌 인용하고, 그에 대한 의견을 개진하는 부분 등으로 구성되어 있었다. KISO 정책위원회는 해당 게시물로 인한 권리침해 주장자의 공인 해당 여부, 공적 업무 해당 여부, 언론 기사 해당 여부 등을 심의하였다. 우선 검사가 KISO 정책결정 제2호 상의 정무직 공무원 등의 공인 에 해당하는지 여부에 대해서는 정책결정 상 의 공인 의 범위는 이후의 논의를 통해 보다 명확하게 정해지기 전에는 엄격하게 해석될 필요가 있음을 감안하 여 공인에 해당하지 않는 것으로 보아 해당 게시물은 위 정책결정 상의 처리의 제한 사유에는 해당하지 않는 것으로 보았다. 나아가 공적 업무 해당 여부와 관련하여서는 사생활 보호의 사적 영역에 해당한다는 의견이 많 았으며, 언론 기사에의 해당 여부에 대하여는, 원본 기사를 확인할 수 없는 상태로서, 해당 게시물과 원본기사의 동일성 여부를 판단할 수 없어, 기사가 아닌 일반 게시물에 준하여 판단하는 것으로 하였다. 결론적으로 해당 게 시물에 대하여 피해자가 명예훼손에 대한 소명을 한 것으로 보아, KISO 정책위원회는 삭제 또는 그에 준하는 조치 로 결정하였다. 4) 총 7건의 심의대상 게시물들은 '제대로 뉴스데스크 및 파워업 PD수첩 이라는 제목의 영상물로서 문화방 송(MBC) 사장의 법인카드 사용 내역 등에 대한 뉴스보도의 형식으로 구성된 영상물이다. (주)문화방송은 심의 대상 게시물에 대해 명예훼손과 저작권침해를 이유로 임시조치를 요청하였다. KISO 정책위원회는 신청인이 공 적인 성격의 기관으로서 명예훼손의 피해 주체라고 보기 어렵다고 보았고, (주)문화방송의 대표인 사장도 정책 결정 제2호에서 말하는 공인의 범주에 포함된다는 것을 전제로 해당 게시물이 정책결정 제2호에서 말하는 공인 의 공적 업무에 관한 사항으로서 그것이 명백히 허위라는 사실에 대한 소명이 없는 경우에 해당하므로 정책결정 제2호의 임시조치 제한 대상에 해당하며, 나아가 저작권침해에 대한 소명도 부족하므로, 해당없음 으로 결정하 였다. 10

12 <정책 및 심의결정 리뷰> 용은 특정 지역과 신청인의 판사직 수행 간 에는 아무런 개연성이 없으며 게시물에서도 그와 관련한 어떠한 설명도 없다는 점에서 특정 지역에 대한 게시자의 편견을 공직자 개인을 비방하는 데 사용한 현저히 상당성을 잃은 공격으로 볼 수 있다는 점 등을 논거로 제시하였다. 특히 후자의 논거의 경우에는 KISO 정책위 원회가 정책결정 제22호( 온라인 공간에서의 차별적 표현 완화를 위한 정책결 정 )을 통하여 제시한 온라인 공간에서의 차 별적 표현 완화를 위한 처리기준과도 관련되 어 있다. 왜냐하면 정책결정 제22호는 회원사 로 하여금 지역 장애 인종 출신국가 성별 나이 직업 등으로 구별되는 특정 집단을 대상으로 모욕적이거나 혐오적인 표현방식을 사용하여 해당 집단이나 그 구성원들에게 굴욕감이나 불이익을 현저하게 초래하는 게시물이 유통 되고 있음을 신고 등을 통해 알게 된 경우 이를 해당 집단이나 그 구성원들에 대한 차 별적 표현으로 보아 삭제 등 필요한 조치를 취할 수 있도록 하였기 때문이다. 따라서 정 책결정 제22호가 제시하고 있는 차별적 표현 의 판단기준은 임시조치 요청의 대상이 된 당해 게시물이 신청인에 대한 악의적이거나 현저히 상당성을 잃은 공격인지 여부를 판단 할 때 참고할 수 있는 기준으로도 활용될 수 있다는 점을 이번 심의결정이 보여 주었다는 점에서도 중요한 의미를 지닌다고 하겠다. 회는 그동안 여러 사례들을 통해서 집적된 판단기준들을 정책결정의 형태로 반영해 왔 으며, 또한 후속 사례들을 통해서 정책결정들 이 제시하는 판단기준들을 구체화하는 작업 을 해 왔다. 이 글에서 리뷰대상이 되고 있는 심의결정도 바로 이러한 과정의 연속선상에 있는 사례로서 매우 중요한 의미를 지니고 있는 것이라 하겠다. 특히 공인의 범위를 확 대하려는 시도, 그리고 공인의 범주를 유형화 하려는 시도 등은 명예훼손법제에 있어서 현 재의 국내 이론이나 판례도 시도하기 쉽지 않은 일이라는 점에서 매우 의미있는 작업이 라고 할 수 있다. 이러한 새로운 시도들이 좀 더 구체화되고 집적됨으로써 향후 한국 사회 에서 인격권과 표현의 자유라고 하는 가치들 간의 조화와 균형을 도모하려는 작업은 보다 풍부해 질 것으로 판단된다. 3. 결론 이상에서는 KISO 정책위원회가 내린 심의결정(2014심6)에 대해서 그 내용과 의의를 간단하게 분석하였다. KISO 정책위원 11

13 <기획동향> 주민등록번호 수집 금지에 따른 인터넷 사업자의 과제 나수진 / 인비전커뮤니티(SLRCLUB) 운영팀 팀장 <Keyword> 정보통신망법, 인터넷, 커뮤니티, 주민등록번호, 개인정보보호법 주민등록번호의 수집과 이용을 제한하는 개 인정보보호법 개정안이 시행됨에 따라 지난 8월 7일부터 모든 공공기관과 민간사업자는 법적 근거 없이 주민등록번호를 수집할 수 없다. 시행으로부터 약 한 달이 지난 지금, 인터넷 사업자들의 주민등록번호 수집 금지 정책 대응 현황을 점검하고 극복해야할 과제 는 무엇인지 생각해본다. 1. 인터넷에서의 주민등록번호 수집 금지 개인정보보호법 제 24조의 2(주민등록번호 처 리의 제한) 신설로 인해 올 8월부터 주민등록 번호의 수집이 금지되었다. 하지만 인터넷 서 비스를 제공하는 정보통신서비스 제공자(이하 통신사업자 )들에게 주민등록번호 수집 금지 란 낯선 정책이 아니다. 통신사업자들은 일반 법인 개인정보보호법 에 우선하여 특별법인 정보통신망 이용촉진 및 정보보호에 관한 법률(이하, 정보통신망법 ) 에 따라 서비스를 제공한다. 2012년 2월 개정된 동 법 23조 2 (주민등록번호의 사용 제한)는 통신사업자로 하여금 이용자의 주민등록번호를 수집하거나 이용할 수 없도록 규정하고 있다. 법 개정에 따라 통신사업자들은 기존의 주민등록번호 인증 정책을 미인증 정책(회원 가입 시 주민 등록번호 등을 통한 본인인증절차를 거치지 않거나 회원가입 없이도 서비스를 이용할 수 있도록 하는 운영 정책)으로 전환하거나, 아 이핀 핸드폰 공인인증서 등의 대체 수단을 활용한 인증절차를 도입하여 서비스를 운영 하고 있다. SLRCLUB은 2012년부터 아이핀 인 증을 도입하였고, 기 수집한 회원들의 주민등 록번호 또한 개인식별코드로 전환 후 파기 완료하는 등 관련법 준수에 최선을 다하고 있다. 이처럼 통신사업자들은 2012년부터 이미 정 보통신망법 개정에 대응하기 위하여 주민등 록번호 수집 및 활용 금지 정책을 시행해왔 다. 따라서 주민등록번호 수집 금지에 필요한 12

14 <기획동향> 정책 개편이나 시스템의 확충을 통해 개인 정보보호법 이행을 위한 기반이 비교적 안 정적으로 마련되어있다. 2. 법 개정에 따른 어려움 가. 문의 업무 처리 제한 그럼에도 불구하고, 지난 2년간 실제 서비스 운영에서 통신사업자가 당면해온 어려움 중 하나는 이용자의 불편과 항의가 증가하였다 는 점이다. SLRCLUB의 경우, 법령 개정 이전 까지는 홈페이지 문의를 비롯, 전화, FAX, 메 일 등 다양한 채널을 활용하여 이용자의 문 의를 접수 처리해왔다. 주민등록번호가 모두 파기되면서 개인정보 변경, 게시물 삭제 등 본인확인이 선행되어야하는 문의는 부득이하 게 홈페이지를 통해서만 처리 가능함을 안내 하고 있다. 주민등록번호를 보관하고 있지 않 으므로, 전화나 메일 등으로는 본인확인이 어 렵기 때문이다. 문의 채널의 제한과 본인확인 절차 변경으로 인해 이용자들이 겪게 되는 불편이 적지 않다. 나. 정보통신망법에 따른 임시조치 정보통신망법 제 44조의 2(정보의 삭제요청 등)에 따라 통신사업자는 이용자의 정보삭제 요청이 있는 경우 게시물에 임시조치 등의 조치를 할 수 있다. 임시조치란 정보통신망을 통해 제공된 정보에 의해 사생활 침해나 명 예훼손 등 권리가 침해된 경우 해당 정보를 삭제(혹은 임시 차단) 요청할 수 있는 제도이 다. 임시조치는 기본적으로 타인의 게시물에 대한 강제적 차단 요청이므로 통신사업자는 요청자의 신분과 해당 게시물과의 관계를 확 인하여 권리침해 가능성이 있는지를 판단하 여 조치하고 있다. 이 과정에서 요청자의 신 분 확인 방법은 사업자마다 다양하지만 대개 는 주민등록번호와 신분증 사본을 수집한다. 현재 법 개정에 따라 주민등록번호 수집이 금지된 만큼 통신사업자들은 이를 대체할 수 있는 수단을 고민하고 있는데, 요청자의 실 명, 생년월일, 성별과 마스킹된 신분증(주민등 록번호 뒤 7자리 중 성별을 나타내는 첫 자 리를 제외한 6자리를 가리는 것) 접수를 요구 하기도 한다. 하지만 마스킹된 신분증 사본은 정부에서 제공하는 진위여부 확인 서비스를 활용할 수 없을 뿐더러 위조의 가능성도 남 아있어 통신사업자가 요청자의 신분을 정확 히 확인하기 어렵다. 또한 타인 정보 도용에 의한 부정신고의 가능성도 배제하기 어렵다. 또한 정보통신망법 에서는 임시조치시 본인 확인 방법에 대한 구체적인 조항이 없어 마 스킹된 신분증 사본을 접수하는 것이 본인확 인 수단으로 유효한지도 명확하지 않다. 통신 사업자는 여러 부담을 안고 임시조치를 시행 해야 하는 실정이다. 다. 비용 주민등록번호 수집 금지로 인해 대체수단 인 증을 선택한 통신사업자들이 안고 있는 또 다른 문제는 비용 이다. 대체인증수단을 활용 한 본인확인기관의 실명인증은 건당 비용이 발생하며 대개는 모두 사업자의 부담으로 이 루어진다. 재정규모가 크지 않은 중소사업자 에게 있어 지출 부담이 클 수밖에 없다. 또한 일부 대형 포털이나 카드사 등은 업무상의 불편을 해결하기 위해 홈페이지 상에서 활용 13

15 <기획동향> 할 수 있는 인증수단 외에도 전화 상담시 통 화중 ARS연결 이나, 통화중 핸드폰 인증 등 본인인증을 진행할 수 있는 방법을 도입하여 시행중이다. 하지만 규모와 인력이 제한적인 중소 통신사업자가 해당 기능을 추가 개발하 고 서비스하기는 쉽지 않은 것이 사실이다. 이 때문에 많은 중소 통신사업자들은 두 가 지 이상의 대체 인증수단을 도입하기 어려울 뿐만 아니라, 인증에 따르는 비용을 이용자에 게 청구하기도 여의치 않아 대체 인증절차를 포기하고 미인증 정책으로의 전환을 고려하 기도 한다. 라. 대체수단에 대한 이용자의 불신 대체수단에 대한 이용자들의 불신도 만만치 않다. 관련 문의를 처리하면서 이용자들로부 터 많이 듣는 의견 중 하나가 아이핀을 만 들어봐야 또 유출될텐데, 만들기 싫어요 이다. 대규모 정보유출 사건을 계기로 이용자의 정 보보호를 위해 도입한 대체수단 마저도 외면 받는 현실은 정부와 유관기관이 극복해야할 과제 중 하나일 것이다. 마. 이용자 대상 홍보/교육의 부재 2012년 정보통신망법 개정 이후 통신 사업자 를 대상으로 주민등록번호 수집 금지에 관한 교육이나 점검, 실사 등이 꾸준히 진행되어왔 지만 이용자 대상 홍보나 안내 등은 미비한 실정이다. 관련 홍보/교육의 부재는 이용자의 불편과 미스커뮤니케이션을 초래한다. 예를 들면, 아이핀을 통해 본인인증을 하면 통신사 업자는 본인인증기관을 통해 개인식별코드(DI 값)를 전달받는다. 이는 숫자, 영문, 특수문자 가 조합된 긴 코드로 이를 통해서는 회원 개 인정보를 직관적으로 확인할 수가 없다. 문제 는 이 사실을 잘 알지 못하는 이용자들과 상 담을 진행할 때다. 이용자들은 주민등록번호 수집이 불가능한 상태에서 어떻게 본인 식별 이 가능한지 의문을 갖거나 극단적으로는 통 신사업자가 주민등록번호를 여전히 수집하고 있는 것은 아닌지 오해하기도 한다. 아이핀 ID와 각 인터넷 홈페이지의 ID가 별개로 운 용된다든가, 아이핀 ID는 얼마든지 개설 파 기가 자유롭다는 사실을 잘 알고 있는 이용 자는 많지 않다. 통신사업자가 상담시 본래의 문의내용보다는 법 개정과 대체인증수단에 대해 일일이 내용을 설명하고 양해를 구하는 데에 더 오랜 시간을 보내는 경우도 많다. 통 신사업자의 노력만으로 이를 극복하기는 쉽 지 않다. 다행히도 이번 개인정보보호법 개정으로 인 한 주민등록번호 수집 제한은 온 오프라인 을 망라한다. 적용 범위가 넓다보니 출근길 에, 골목에서, 법 개정을 홍보하는 현수막이 나 광고지를 심심치 않게 목격할 수 있다. 정 부 및 유관기관의 주도 하에 홍보/교육을 진 행하여 이용자들의 인식 개선이 있기를 기대 한다. 3. 제도 정착을 위한 제언 가. 인터넷사업자의 과제 미인증 정책을 시행하고 있거나 이번 법 개 정을 계기로 미인증 정책으로의 전환을 고려 하고 있는 통신사업자들은 일부 이용자가 익 명성에 기대 다량의 ID를 생성하여 여론을 조작하거나 분란을 유도하는 등 커뮤니티의 14

16 <기획동향> 근간을 해하는 일이 없도록 노력해야 한다. 운영 정책의 세분화, 관리 정책 강화 등 통신 사업자가 중심이 되거나 이용자의 참여를 통 한 자율규제 시스템을 마련하는 것이 해결책 중 하나가 될 수 있다. 대체수단을 통한 인증정책을 선택한 통신사 업자는 대체수단을 활용하기 위한 편리한 시 스템 구축, 이용자에 대한 적극적 홍보를 통 해 법 개정으로 인한 이용자의 불편을 최소 화하도록 노력해야 할 것이다. 또한 대체수단 을 도입했다 하더라도 보안서버 구축, 고도의 암호화 등 개인정보 보호를 위한 노력을 게 을리 해서는 안 된다. 나. 정부와 유관기관 개인정보보호법 및 정보통신망법 개정안 이 무리 없이 시행되도록 하기 위해서는, 정 부와 유관기관의 적극적 노력이 필요하다. 먼 저, 본인인증 대체수단 도입으로 인한 통신사 업자의 부담을 덜고 이용자의 권리를 보호하 기 위한 다양한 재정적, 정책적 지원을 도입 하여야한다. 현재 방송통신위원회와 한국인터넷진흥원(이 하 KISA )에서는 중소사업자를 위한 주민번 호 미수집 전환 기술지원 을 진행하고 있다. 다만 이는 적용 대상이 제한적인데다 주민등 록번호 수집창 삭제 및 기 수집된 주민번호 파기 등의 1차적 영역만을 지원하고 있는 실 정이다. 대체인증수단 도입, 정책 마련, 법령 해설 등 통신 사업자에게 실질적 도움이 될 수 있는 추가적 지원책 마련이 시급하다. 또한 대체인증수단을 기반으로 한 통합 센터 의 운영도 고려할 만 하다. 현재 KISA는 한 국인터넷진흥원 아이핀 홈페이지를 운영하고 있으나 본인 명의로 발급된 아이핀을 조회하 는 제한적인 기능만을 수행하고 있다. 대체수 단을 통한 인증이력의 통합 관리, 주민등록번 호 변경 말소 등으로 인한 대체수단 정보변 경 등을 종합적으로 관리할 수 있는 센터를 도입한다면 이용자가 더욱 편리하게 개인정 보를 관리할 수 있을 것이다. 4. 주민등록번호 수집 금지로 인한 정보보호 주민등록번호 수집 이용 불가로 인한 불편 과 개선해야할 부분이 남아있지만, 개인정보 보호를 위한 법령이 강화된 점은 고무적이다. 이용자들에게 있어 이번 법 개정은 개인정보 자기결정권이 강화되는 중요한 기회가 될 것 이다. 통신사업자는 정책 개편과 시스템 마련 을 통해 이용자의 불편을 최소화하고, 실제 인터넷 환경에서 제도를 정착시키기 위한 노 력을 게을리 하지 말아야 할 것이다. 또한 정 부와 관련 기관은 통신사업자와 이용자의 목 소리에 귀 기울여, 실제 법 적용의 현장에서 마주치는 다양한 문제를 해결하기 위해 최선 을 다해주기 바란다. 이용자, 통신사업자, 정 부의 노력으로 인터넷 환경의 발전에 부합하 는 최고의 정보보호 환경이 마련되기를 기대 한다. 15

17 <기획동향> 사물인터넷 활성화를 위한 법적 과제 황창근 / 홍익대학교 법과대학 교수 KISO저널 편집위원 <Keyword> 사물인터넷, 위치정보법, 위치정보, 개인정보보호 1. 사물인터넷의 발달과 법적 환경 의 변화 사물인터넷(Internet of Things, IoT)은 사람과 사물, 공간 등의 모든 것들이 인터넷으로 서 로 연결되어 모든 것들에 대한 정보가 수 집 생성되고 활용되는 것을 의미한다. 이 개 념은 2005년 ITU의 네트워크의 도전 (Challenges to the network) 이라는 시리즈물에 서 중요하게 다루어졌다. 사물인터넷은 제3차 생산혁명 또는 4차 산업혁명이라고 일컬어질 정도로 새로운 정보통신 환경의 변화를 말한 다. 사물인터넷이 적용되는 영역은 도시, 환 경, 수자원, 측정, 안전, 의료, 산업통제, 농업, 헬스 등 미치지 않는 분야가 없고, 사물인터 넷의 발달은 빅데이터, 클라우드컴퓨팅 등 미 래인터넷의 발달과도 밀접한 관련을 가진다. 현재 100억 개 정도의 인터넷 연결 사물 수 가 2020년에는 500억 개 정도로 늘어나고, 1인당 연결 사물 개수가 2020년에 10개에서 년경에는 200개로 늘어날 것으로 예측하고 있다. 1) 각국과 기업은 미래의 먹거 리인 사물인터넷서비스를 위한 연구와 정책 개발에 힘쓰고 있으며, 우리나라에서도 방송 통신위원회가 2009년 사물통신 기반 구축 기 본계획 을 발표하였고, 미래창조과학부가 2014년 사물인터넷 기본계획 을 수립하여 체 계적인 사물인터넷의 진흥과 활성화를 도모 하고 있다. 사물인터넷을 둘러싼 법적 과제는 첫째 사물 인터넷의 구성요소인 센서, 네트워크의 보안 내지 보호문제, 사물 또는 개인 정보의 보호 문제와 같이 사물인터넷이 가지고 오는 공통 적인 법적 이슈에 대응하는 것, 둘째 사물인 터넷을 이용한 특정서비스를 활성화함에 있 어서 기존의 개별법을 어떻게 개선할 것인가 하는 개별법적인 이슈에 대한 과제로 나누어 볼 수 있다. 1) 매일경제 IoT 혁명 프로젝트팀, 모든 것이 연결되는 세상 사물인터넷, 매일경제신문사, 2014, 47쪽. 16

18 <기획동향> 2. 사물인터넷과 개인정보, 위치정보 의 관계 2) 가. 사물인터넷에서 개인정보의 충돌상황 사물인터넷은 사물과 사물, 공간, 사람의 연 결을 전제로 하므로, 사물정보와 개인정보로 나눌 수 있는데, 여기서 법적인 보호 내지 규 율 대상으로 되는 정보가 개인정보이다. 그러 나 사물정보의 경우에도 그 자체로는 개인을 식별하는 개인정보가 되지 못하지만 개인과 연계를 맺게 되는 경우에는 개인정보가 될 수 있다. 사물정보나 개인정보가 특정시간이 나 위치와 결합할 때 즉 이동성을 가질 때에 는 위치정보로서 규율된다. 특히 부지불식간 에 수집되고 생성되는 사물 또는 개인정보의 보호문제는 기존의 개인정보 보호문제와는 상당한 차별성을 가지는 것이므로, 사물인터 넷에 있어서 그 개별서비스를 불문하고 공통 적으로 제기되는 이슈는 개인정보의 이용과 보호를 어떻게 조화롭게 해석, 적용할 것인가 하는 문제가 된다. 나. 사물인터넷과 개인정보 보호법제의 문제점과 개선 방향 1) 위치정보의 개념 혼란과 보호범위의 문제점 현행법상 위치정보는 이동성 있는 물건에 대 한 특정 시간과 장소에 관한 정보를 의미하 고, 한편 사물인터넷은 물건의 정보를 인터넷 을 통하여 연결하여 수집하고 이용하는 것을 기본구조로 하기 때문에, 대부분의 사물정보 는 위치정보의 이용 및 보호에 관한 법률 (이하 위치정보법이라 함)의 규율대상이 된다. 그런데 위치정보법은 익명화된 개인정보나 단순 위치정보, 사물정보 등 일체의 위치정보 를 규율대상으로 하는 만큼, 개인을 특정할 수 없는 불특정다수에 대한 익명성 정보도 규율대상이 되는데, 대부분의 사물정보를 이 용하는 사물인터넷 발달에 큰 장애가 될 수 가 있다. 아울러, 사물인터넷에서 생성 또는 수집되는 정보가 개인정보인지 여부에 대한 엄격한 해석이 필요하다. 개인위치정보의 개 념상 다른 정보와 용이하게 결합 하는 경우 에는 개인정보성이 부여되는데, 이와 같은 결 합가능성으로 개인정보에 대한 범위가 무한 정 확대될 수 있기 때문이다. 따라서 개인을 식별할 수 있는 위치정보가 아닌 사물의 단 순 위치정보는 개인정보로서 보호가치가 없 으므로 사물인터넷에서는 적용하지 않는 것 이 바람직하다. 2) 수집 이용 제공에서의 정보주체의 사전 동의의 문제 개인정보보호는 개인정보의 수집 이용 제 공에서의 정보주체의 사전 동의를 원칙으로 하고 있다(개인정보 보호법 제15조, 제17조 ; 위치정보법 제15조제1항, 제18조, 제19조 ; 정 보통신망 이용 촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 제22조). 위 사전 동의방식을 사물인터 넷에 관철할 경우의 문제점은, 첫째 부지불식 간에 일어나는 사물의 이용에 있어서 매번 사전 동의를 받는 것이 사실상 불가능하여 위 법제의 실효성이 떨어질 뿐만 아니라 이 를 관철할 경우 사물인터넷의 활성화에 큰 2) 이 부분은 황창근, 사물인터넷과 개인정보보호, 법제연구, 제46호, 한국법제연구원, 2014 를 편집, 요약한 것임을 밝혀둔다. 17

19 <기획동향> 지장이 초래된다는 것이고, 둘째 위치정보법 상 개인식별성이 없는 위치정보에 대하여도 사전 동의를 요구하고 있는데 3), 이와 같은 규 율가능성은 사물인터넷의 활성화와 본질적인 충돌을 일으킬 것으로 예상된다는 것이다. 따라서 사전 동의방식은 정보주체의 정보권 행사를 위한 것이므로, 사물인터넷에 있어서 정보권 행사를 실질적으로 보장받을 수 있는 방식으로 개선하는 것이 필요하다. 인터넷에 연결된 모든 사물에 해당 사물이 개인정보를 수집할 수 있음을 쉽게 알아볼 수 있도록 표 시하거나 센서의 작동사실을 알려주는 방식 으로 대체하거나 Opt-Out방식으로 변경하는 등의 개선이 필요하다. 3자에게 제공하는 경우에는 매회 정보주체에 게 그 사실을 즉시 통보하는 것으로 규정되 어 있는데(제19조제3항), 이는 위치정보가 수 시로 변하는 사물인터넷에 있어서 실현가능 성이 없고, 관철할 경우에는 사물인터넷 활성 화에 장애가 될 것이다. 즉시통보 규정은 그 동안 사업자에게 많은 비용 등의 부담을 발 생케 하고 정보주체에게도 매번 통보를 받느 라 불편을 초래한 것인 만큼 이를 개선하는 것이 필요하다. 제19대 국회에 제출된 위치정 보법 개정안에서는 이와 같은 불편을 해소하 기 위하여 위치기반서비스사업자가 개인위치 정보를 제3자에게 제공하는 경우에는 매회 개인위치정보주체에게 통보하도록 되어 있으 나 위치기반서비스사업자는 물론 개인위치정 보주체에게도 불필요한 통보가 많아, 정보주 체가 자신의 개인위치정보를 제공하는 경우 에는 통보를 하지 않아도 되고 개인위치정보 주체의 동의를 받은 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 모아서 통보할 수 있도록 개선을 하고 있다. 4) 위치정보법과 사물인터넷 사업의 규율 문제 3) 개인위치정보의 제3자제공시의 즉시 통보 의무의 문제점 위치정보법상 위치기반서비스사업자는 개인 위치정보를 개인위치정보주체가 지정하는 제 사물인터넷 사업은 현행 위치정보법상 위치 정보사업자 또는 위치기반서비스사업에 해당 되고, 전자는 방송통신위원회의 허가(제5조) 를, 후자는 신고(제9조)를 받도록 하고 있다. 그러나 위치정보법 제정 당시인 2005년과 비 교하여 사업의 범위가 대폭 확대된 사정을 감안하면 이와 같은 영업규제 방식을 고수하 는 것은 산업의 활성화에 지장을 초래할 수 도 있겠다. 개정안에 의하면 위치정보산업의 진입규제를 완화하는 내용으로서 개인위치정 3) 제15조: 누구든지 개인 또는 소유자의 동의를 얻지 아니하고 당해 개인 또는 이동성이 있는 물건의 위치정보를 수집 이용 또는 제공하여서는 아니 된다. 18

20 <기획동향> 보를 대상으로 하지 아니하는 위치정보사업 또는 위치기반서비스사업에 대하여 허가 또 는 신고대상에서 제외하고 있으며, 위치정보 사업 허가, 양수 등에 대한 인가 및 휴지 폐 지 승인에 대하여 원칙적 허용의 네거티브 규제방식을 채택하고 있는데 바람직하다. 3. 개별서비스와 사물인터넷 한편, 사물인터넷을 이용한 개별서비스는 모 두 개별법의 근거를 가지고 있어서, 일반적으 로 사물인터넷을 이용한 개별서비스에 공통 적인 법적 이슈를 정리하기는 쉽지 않다. 기 존의 개별서비스를 담고 있는 법률의 규율범 위와 사물인터넷을 이용한 서비스 사이에 기 술적인 차이 내지 법률적인 차이가 있다면, 영업규제를 포함한 다양한 규제방식을 그대 로 적용할 수 있는지에 대한 검토가 필요하 고, 그 검토결과에 따라 기존법의 적용을 배 제하거나 수정하는 내용의 법률의 개정이 가 능할 것이다. 이를테면 사물인터넷을 이용한 원격의료의 경우에 기존의 의료법(제34조)을 적용하는 것이 원칙이겠지만, 사물인터넷을 이용한 원격의료가 의료법상 허용되지 않는 다고 한다면 이를 어떻게 해결할 것인가의 문제이다. 원칙적으로는 사물인터넷은 개별서 비스의 방법에 불과하므로, 개별서비스의 근 거법률의 개정을 통하여 문제를 해결하는 것 이 타당하다. 사물인터넷을 이용한 개별서비 스의 본질은 결국 사물인터넷서비스 그 자체 가 아니라 개별 서비스 자체라고 보아야 하 기 때문이다. 사물인터넷을 이용한 개별서비 스에서 법적 이슈는 개별법에서 사물인터넷 을 통한 서비스를 금지하거나 허용하지 않는 법적 장애가 핵심이 될 것이다. 그 밖의 쟁점으로, 최근 시행한 정보통신 진 흥 및 융합 활성화 등에 관한 특별법 (이하 ICT특별법)에 따라, 사물인터넷이 정보통신 융합서비스로서 신속처리 내지 임시허가의 절차를 통하여 활성화하는 방법도 없지 않다. 동법에 의하면 새로운 기술과 서비스가 기존 의 법규에 의하여 허가 등을 받을 수 있는 근거가 없는 경우에는 정부에 신속처리를 요 청하고, 신속처리를 하지 못하는 경우에는 임 시허가를 통하여 조기에 사업화를 할 수 있 는 규정을 마련하고 있으며(제36조, 제37조), 정보통신 기술 서비스 등의 진흥 및 융합 활성화와 관련하여서는 이 법이 다른 법률에 우선하여 적용하도록 규정하고 있다(제4조). 따라서 사물인터넷이 정보통신의 진흥과 융 합 관련 사항으로 해석되는 한에 있어서는 다른 개별법에 우선적으로 적용될 수 있는 여지가 있다. 그러나 정보통신 융합 서비스라 고 하여 모든 경우에 ICT특별법 제4조를 우 선적으로 적용할 수 있는 것으로 해석하는 것은 무리가 없지 아니하고, 동법이 규정하는 신속처리와 임시허가제도의 취지는 개별법상 의 진입규제방식을 완화하여 조기사업화를 목적으로 하는 것일 뿐 해당 개별법의 적용 을 완전히 배제하는 것으로 보기는 어렵다고 할 것이므로, 가능한 한 개별서비스 소관의 개별법제의 개선에 집중하는 것이 사물인터 넷 활성화에서 중요하다고 할 것이다. 4. 결어 사물인터넷이 가지고 올 미래가 다채로울수 록 그와 관련된 법적 과제도 다양하게 나타 날 것으로 보인다. 사물인터넷의 활성화와 관 련하여, 개인정보보호법제, 개별법제, ICT특별 19

21 <기획동향> 법 등 3가지 관점에서 논의가 이루어져야 한 다. 사물인터넷에 공통적인 법적 이슈로는 개 인정보를 포함한 사물인터넷 각 정보에 대한 보호문제가 중요하고, 특히 현행 위치정보법 등 개인정보보호법제가 사물인터넷의 활성화 에 장애가 될 수 있으므로 이 부분에 관하여 합리적인 개선이 필요하다. 또한 사물인터넷 을 통한 개별서비스와 관련하여 기존의 법률 이 보호하는 규제체계와 충돌할 경우에 이를 해결하기 위한 개별법제에 대한 개선이 요청 된다고 하겠다. 사물인터넷서비스를 ICT특별 법상의 신속처리 내지 임시허가제도에 적용 할 수 있는지에 대한 검토도 필요하다. 그러 나 한 가지 분명한 점은 사물인터넷의 활성 화를 위하여 기존의 법체계를 흔드는 정책은 지양하여야 한다는 점이다. 사물인터넷이 가 져오는 미래의 청사진이 중요하듯이, 기존에 형성된 법률관계, 법 생활의 안정성과 가치도 그만큼 중요하기 때문이다. <참고문헌> 매일경제 IoT 혁명 프로젝트팀(2014), 모든 것이 연결되는 세상 사물인터넷. 서울: 매 일경제신문 황창근(2014), 사물인터넷과 개인정보보호, 법제연구, 제46호, 한국법제연구원,

22 <법제동향> 빅데이터 활용을 위한 일 본 개인정보보호법의 개정 논의와 자율규제 서희석 / 부산대학교 법학전문대학원 부교 수 <Keyword> 개인정보보호법, 빅데이터, 일본, 자율규제 1. 들어가며 빅데이터의 활용이 전 세계적인 화두로 등장 하면서 우리나라에서도 그 법제화에 관심이 모아지고 있다. 그러나 이에 대해서는 개인정 보보호의 문제를 어떻게 해결할 것인가라는 큰 과제가 존재한다. 최근에 일본에서도 이에 관한 논의가 진행되어 이미 개인정보보호법 의 개정에 관한 방침 및 그 방향성이 공개된 상황이다. 본고의 목적은 빅데이터의 활용에 관한 일본 에서의 최근의 법 개정 논의를 소개하고 우 리나라에의 시사점을 발견하고자 하는 데에 있다. 본고는 일본의 개인정보보호법의 특징 이 자율규제 1) 에 있다는 생각에서 이점에 강 조를 두고자 한다. 최근의 법 개정 논의에 대 하여도 그와 같은 점의 연장선상에서 시사를 발견하고자 하였다. 2. 일본의 개인정보보호법제 개관 2) (1) 법제 정비의 연혁 일본에서 개인정보보호법제의 정비는 1980년 에 채택된 OECD 프라이버시 가이드라인 3) 으로부터 촉발되었다. 이 가이드라인의 부속 서에 제시된 OECD 8원칙은 개인정보호보호 에 관한 국제적인 기본원칙으로서 현재까지 1) 일본에서는 自 主 規 制 라고 표기한다. 2) 이에 관한 국내문헌은 다수에 이르나 여기서는 김상미, 일본의 개인정보보호 법제, KISO 저널 제7호( )만 을 인용하기로 한다. 3) OECD Guidelines governing the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data(1980). 21

23 <법제동향> 큰 영향을 미치고 있다. 4) 이후 일본에서는 정 부 주도하에 1981년부터 공적부문과 민간부 문의 쌍방에서 개인정보보호에 관한 법제 정 비를 본격적으로 검토하기 시작하였다. 그러 나 그 후 행정개혁의 일환으로서 공적부문에 서의 개인정보보호가 우선과제로 대두됨에 따라 1988년에 행정기관이 보유하는 전자계 산기 처리에 관련된 개인정보의 보호에 관한 법률 이 제정되었다. 한편 그 무렵 민간부문 에서는 일부 업계에서 스스로 개인정보보호 에 관한 지침 내지 가이드라인 5) 을 제정함으 로써 대응하는 이른바 자율규제가 시작되고 있었는데, 위 법률 제정당시의 부대결의에서 도 민간부문에서의 개인정보보호에 대한 정 부의 신속한 대응이 필요하다는 점이 지적되 었다. 이 부대결의에 따라 각 중앙행정부서는 민간의 개인정보보호에 대한 가이드라인을 (고시형태로) 제정하였고, 6) 관련 업계에서는 이 가이드라인에 기초하거나 스스로 지침 등 을 제정하여 개인정보보호를 도모하는 체제 가 구축되었다. 일본에서 민간의 자율규제에 의한 개인정보보호라는 전통이 수립된 것은 이 무렵이다. 이전은 당해 제3국이 충분한 수준의 개정정 보보호조치를 확보하고 있는 경우에 한하여 가능하다 는 규정을 두고 있었는데, EU와의 통상교섭 등에서 EU수준의 개인정보보호법제 가 필요하다는 산업계의 지적이 나오고 있었 던 것은 이러한 이유 때문이었다. 둘째는 정 보통신기술이 발달하면서 민간부문에서 개인 정보가 대량으로 유출되는 사건이 연속으로 발생하면서 개인정보보호에 대한 관심이 한 층 높아지고 있었다는 점이다. 이에 따라 1998년부터 민간부문에서의 개인정보보호법 제정을 위한 검토가 정부차원에서 시작되었 고, 이후 민간부문뿐만 아니라 공적부문을 포 괄하는 개인정보보호법제의 일괄정비로 그 목표가 상향조정되었다. 그 후 수년에 걸친 논의 끝에 개인정보보호에 관한 3법(개인정보 보호법, 행정기관이 보유하는 개인정보보호 법, 8) 독립행정법인등이 보유하는 개인정보보 호법)이 제정되어(2003년 5월), 2005년 4월부 터 전면 시행되고 있다. 이 중에서 개인정보 보호법 이 민간부문에서의 개인정보보호에 관 한 법률이고, 나머지 두 개가 공적부문에서의 그것이다. 그러나 그것이 곧 민간부문에서의 개인정보 보호법 제정으로 연결되지는 않았는데, 법제 정비의 계기가 된 것은 크게 두 가지였다. 첫 째는 국제적인 요인으로 1995년 EU의 개인 정보보호에 관한 지침 7) 의 채택이다. 그 제25 조에서는 가맹국은 개인정보의 제3국에의 (2) 개인정보보호법의 체계 개인정보호법은 민간부분의 개인정보보호에 관한 법률이지만, 이 법에는 또한 공적부문의 개인정보보호에 관한 기본적인 내용도 포함 하고 있기 때문에 그 점에서는 개인정보보호 4) 일본은 OECD 8원칙을 사업자의 의무규정으로 도입하였다. 5) 재단법인 금융정보시스템센터(FISC)의 금융기관 등에서의 개인정보보호를 위한 취급지침 (1987년), 재단법인 일본 정보처리학회(JIPDEC)의 민간부문에서 개인정보보호를 위한 가이드라인 (1988년) 등. 6) 통산성 개인정보호보 가이드라인 (1989년), 우정성 개인정보보호 가이드라인 (1991년) 등. 7) European Parliament and Council Directive 95/46/EC of 24 October 1995 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data. 8) 행정기관이 보유하는 전자계산기 처리에 관련된 개인정보의 보호에 관한 법률 (1988년)을 전부 개정한 것이다. 22

24 <법제동향> 에 관한 기본법으로서의 성격도 갖는다. 기본 법적인 부분은 제1장~제3장으로서, 기본이념 및 정의, 국가나 지방자치단체의 책무 및 시 책 등이다. 9) 이에 따라 국가나 지방자치단체 는 개인정보의 적정한 취급을 확보하기 위하 여 개인정보보호에 관한 기본방침을 마련하 는 등 필요한 시책을 책정하여 추진하여야 하며, 아울러 개인정보의 성질 및 이용방법을 감안하여 특히 엄격한 개인정보보호가 요구 되는 분야에 대하여는 법제상의 조치 기타 필요한 조치를 강구하여야 한다(제6조). 기타 필요한 조치로서 가이드라인 의 작성 및 그 에 기초한 행정지도 등이 있다. 10) 이 그 주요한 내용이다. 이와 같이 개인정보보호법은 민간부문의 개 인정보취급사업자에 대하여는 그 분야나 업 종을 불문하고 포괄적이고 횡단적인 규율만 을 두고 있지만, 개별분야에서의 개인정보보 호는 민간단체를 통하여 구체화된다는 점에 주의할 필요가 있다(자율규제). 이러한 전제 하에 제4장 제2절에서는 업계별로 주무대신 에 의해 인정( 認 定 )된 개인정보보호단체를 통 한 개인정보보호에 관하여 규정하고 있는데, 이것은 자율규제의 일부분을 법제화한 것이 다. 이하 항목을 바꾸어 상설한다. 한편 제4장 이하는 민간부문 개인정보보호 에 관한 일반법 으로서의 성격을 갖는다. 11) 민간부문 개인정보보호에 관한 일반법 이란 민간부문의 개인정보보호에 있어서 개별분야 (금융, 정보통신, 의료 등)마다 개별법을 두어 규제하는 방식이 아니라 개별분야 전체를 포 괄하는 일반적인 내용의 규율만을 두고 있다 는 의미이다. 따라서 일반법적인 부분은 개인 정보취급사업자 12) 모두에게 타당할 수 있는 필요최소한의 내용으로 되어 있는데(이른바 minimum standard), 개인정보취급사업자의 의 무 13) 및 제재(시정 권고 및 명령) (제4장 제1 절), 민간단체에 의한 개인정보보호의 추진(제 4장 제2절), 의무위반에 대한 벌칙(제6장) 등 3. 일본에서 개인정보보호 관련 자율 규제의 현황 (1) 인정 개인정보보호단체제도 1) 의의 일본에서의 개인정보보호는 기본적으로 업계 단체에 의한 자율규제를 통해 이루어진다. 그 자율규제의 일부분이 법제화된 것이 인정 개인정보보호단체제도 이다. 개인정보보호법 상 개인정보취급사업자의 의무에 관한 규정 (제4장 제1절)은 일부의 적용예외 14) 를 제외하 고 모든 분야에서의 개인정보취급사업자에게 9) 제1장 총칙, 제2장 국가 및 지방자치단체의 책무 등, 제3장 개인정보보호에 관한 시책 등(제1절 개인정보보호에 관한 기본방침, 제2절 국가의 시책. 제3절 지방자치단체의 시책, 제4절 국가 및 지방자치단체의 협력). 10) 宇 賀 克 也 個 人 情 報 保 護 法 の 逐 条 解 説 第 3 版 ( 有 斐 閣 2009)57 頁. 11) 제4장 개인정보취급사업자의 의무 등(제1절 개인정보취급사업자의 의무, 제2절 민간단체에 의한 개인정보보호의 추진), 제5장 잡칙, 제6장 벌칙. 12) 5천명을 초과하는 개인정보를 종이매체 또는 전자매체를 막론하고 데이터베이스화하여 사업 활동을 하고 있는 사업자(개인정보보호법 제2조 제3항). 13) 개인정보취급사업자가 준수하여야 할 의무의 구체적 내용에 대하여는, 김상미, 앞의 논문(각주 2))을 참조. 14) 보도, 저술, 학술연구, 종교 활동, 정치활동 목적의 개인정보 취급에 대하여는 제4장(개인정보취급사업자의 의무 등)의 규정이 적용되지 않는다(제50조). 23

25 <법제동향> 횡단 적으로 적용되는 것으로서 이른바 미니 멈 기준 정한 것이다. 따라서 업계마다 보다 높은 수준의 개인정보의 적정한 취급의 확보 가 필요한바, 이 제도는 이러한 목적을 달성 하기 위해 설계되었다(제4장 제2절). 이 제도 는 개인정보호보호 업무에 관한 일정한 기준 을 갖춘 민간단체를 주무대신이 인정 하고, 인정을 받은 개인정보호보호단체(이하 인정 단체 라고도 한다)는 법이 정한 개인정보보호 에 관한 업무를 수행하는 구조로 되어 있다. 이때 인정단체와 관련된 개인정보취급사업자 가 그 구성원이 됨으로써 개인정보보호에 관 한 자율적인 규제가 가능하게 된다. 2) 업무 및 인정( 認 定 )기준 인정단체가 수행하는 업무는 다음의 세 가지 이다(법 제37조). 1개인정보취급사업자(대상 사업자)의 개인정보의 취급에 관한 민원이나 분쟁처리(분쟁처리 업무), 2개인정보의 적정 한 취급을 위한 대상사업자에 대한 정보의 제공(정보제공 업무), 3그밖에 대상사업자의 개인정보의 적정한 취급의 확보에 관하여 필 요한 업무(기타 필요업무). 대상사업자의 개인정보의 적정한 취급의 확 보를 목적으로 이들 세 가지 업무(이하 인정 업무 라 한다)를 하고자 하는 법인이나 비법 인 단체는 주무대신의 인정( 認 定 )을 받아 인 정 개인정보보호단체가 될 수 있다(법 제37 조). 주무대신이 인정업무를 행하기를 원하는 법인이나 단체를 인정 하기 위한 기준은 다 음과 같다(법 제39조). 첫째, 인정업무를 적정 하고 확실하게 수행하는데 필요한 업무의 실 시방법이 정해져 있을 것, 둘째, 인정업무를 적정하고 확실히 행하는데 충분한 지식 및 능력, 재정적 기초를 갖고 있을 것, 셋째, 인 정업무 이외의 업무를 행하고 있는 경우에는 그 업무를 행함으로써 인정업무가 불공정하 게 되지 않을 것. 3) 대상사업자 인정단체는 그 단체의 구성원인 개인정보취 급사업자를 대상사업자 로 하여 그 성명이나 명칭을 공표하여야 한다(제41조). 대부분의 경 우 인정단체는 업계단체(사업자단체나 협회) 이다. 따라서 개인정보를 취급하는 개별 사업 자(개인정보취급사업자)가 대상 사업자로서 인정단체의 구성원이 된다. 4) 개인정보호지침 인정단체는 대상사업자가 개인정보를 적정하 게 취급할 수 있도록 이용목적의 특정, 안전 관리를 위한 조치, 본인(정보주체)의 요구에 응하는 절차 등에 관하여 이 법률의 취지에 따라 지침(개인정보보호지침)을 작성하고, 공 표하도록 노력하여야 한다(43조1항). 인정단체 가 개인정보호보지침을 공표한 때에는 대상 사업자가 당해 개인정보보호지침을 준수할 수 있도록 지도, 권고 등 필요한 노력을 기울 여야 한다(제43조). 이들 노력의무는 개인정보 보호법에서 정하는 필요최소한의 의무에서 더 나아가 각 인정단체별로 그 분야의 특성 에 맞는 보다 엄격한 개인정보보호에 관한 지침을 작성하고, 자주적으로 그 준수가 이루 어지도록 하는 것이 규제의 방법으로서는 보 다 효율적이라는 입법자의 의사를 반영한 것 이다. 5) 기타 인정단체는 인정업무를 실시함에 따라 알게 24

26 <법제동향> 된 정보를 목적 외에 시용할 수 없으며(제44 조), 그 위반은 인정의 취소사유가 된다(제48 조 제1항 제3호). 인정단체가 아닌 자가 인정 단체와 같거나 유사한 명칭을 사용하는 것은 금지되며(제45조), 이에 위반한 경우 과태료에 처해진다(제59조 제2호). 주무대신은 인정 개 인정보보호단체제도의 시행에 필요한 한도에 서 인정단체에 대하여 보고의 징수(제46조), 업무실시방법의 개선ㆍ개인정보보호지침의 변경 등을 명령할 수 있고(제47조), 인정기준 에 적합하지 않게 된 경우 등 소정의 경우에 는 인정을 취소할 수 있다(제48조). 여기서 주 무대신은 대상사업자의 설립을 허가 또는 인 가한 중앙행정기관의 장이나 대상사업자의 사업을 소관 하는 중앙행정기관의 장으로서, 주무대신이 불명확한 경우에는 내각총리대신 이 지정한다(제49조). (2) 현황 주무대신으로부터 인정을 받은 인정단체는 모두 39개 단체이고 이들이 보유하고 있는 개인정보보호지침은 모두 42개이다. 15) 한편 이와는 별도로 중앙행정기관이 소관 분야별 로 개인정보보호에 관한 가이드라인을 고시 나 통달의 형태로 제정하고 있는데, 총 27개 분야에서 40개의 가이드라인이 제정되어 있 다. 16) 이와 같이 본다면 일본에서의 개인정보 보호는 각 소관부서의 분야별로 법이 정한 최소한의 기준 안에서 고시 등의 형태로 제 정되는 가이드라인에 의해 개별적인 규제가 이루어지며, 한편 소관부서가 주무대신으로서 개인정보보호단체를 인정할 경우 그 인정단 체는 주무대신이 제정한 가이드라인을 참조 하고 각 업계별 특성을 감안하여 자율적으로 개인정보보호지침을 제정하고, 분쟁처리나 정 보제공 등의 업무를 통하여 대상사업자의 개 인정보의 적정한 취급의 확보를 도모하는 체 제라고 정리할 수 있을 것이다. 이와 같이 일본에서의 민간부문의 개인정보 보호는 업계단체별로 개별적인 자율규제에 의해 수행되는 것이 전통적인 특징인데, 개인 정보보보호법은 이러한 자율규제에 일정한 법제화를 도모하여, 국가로부터 인정을 받은 단체(인정 개인정보보호단체)가 중심이 되어 사업자들의 개인정보의 적정한 취급을 확보 할 수 있도록 하는 규제체제를 마련하였다고 볼 것이다. 그렇다면 민간부문 개인정보보호의 핵심적인 역할을 수행하는 인정 개인정보보호단체 의 현황은 어떠한가? 2013년 10월 1일 기준으로 이와 같이 소관부서별 개별규제 + 인정단체 를 중심으로 한 자율규제 가 일본의 개인정 보보호를 위한 규제의 큰 틀이라 할 수 있는 데, 법 제정 후 10여년이 지난 현 시점의 평 가로서, 사업자들의 개인정보 누설 방지를 위 한 대책이 자율적으로 이루어지고 있고 개인 정보 누설 사건의 당사자가 문제를 신속히 발표하는 등 대체적으로 개인정보보호법이 효율적으로 기능하고 있다는 평가가 있다. 17) 한편 법률 위반을 걱정하여 개인정보의 제공 을 일체 하지 않는다든지, 개인정보보호법을 이유로 개인정보를 기업 활동에 활용하지 않 는 행태가 일반화되는 등 법조문의 형식적 15) 인정단체 및 그 제정 개인정보보호지침의 상세에 대하여는 消 費 者 庁 의 홈페이지를 참조. 16) 소관부서별 가이드라인의 상세에 대하여는 消 費 者 庁 의 홈페이지를 참조. 17) 김상미, 앞의 문헌(각주 2)). 25

27 <법제동향> 이해로 인한 과민반응이 문제점으로 지적되 기도 한다. 18) 4. 빅데이터 활용을 위한 최근의 법 개정 논의 (1) 법 개정의 배경 지난 2014년 6월 24일 내각총리대신(수상) 직 속의 IT종합전략본부 는 빅데이터의 이용ㆍ 활용에 관한 제도개정 대강( 大 綱 ) (이하 대 강 이라고 한다)을 발표하여 개인정보보호법 의 개정을 예고하였다. 19) 이 대강 에서 제시 된 지침에 따라 관련부서에서 조문안을 작성 하여 내년 3월경 정기국회에 제출할 것을 예 정하고 있다. 법 개정의 취지는 한마디로 개 인정보 주체의 동의 없이도 빅데이터 ( 대강 에서는 personal data 20) 라 한다)의 활용이 가 능하도록 하자는 데에 있다. 그러나 이것은 개인정보보호법의 근간을 흔들 수도 있는 문 제이기 때문에 개인정보의 보호에 문제가 생 기지 않는다는 점에 대한 정보주체(이용자)로 부터의 신뢰확보가 필수적이다. 이점에 관하 여 대강 은 다음과 같이 법 개정의 배경을 설명하고 있다. 개인정보보호법 제정(2003년) 후의 정보통신 기술의 비약적인 발전에 따라 이른바 빅데이 터의 수집ㆍ분석이 가능해지고 있는바, 이를 성장전략 내지 산업진흥을 위해 활용할 수 있는 방안이 기대되고 있는 한편, 소비자(이 용자)들의 개인정보나 프라이버시 보호에 대 한 의식은 한층 높아지고 있고 법제상으로도 동의를 받아야 할 개인정보의 범위에 포함되 는지가 애매한 이른바 그레이존 이 확대되고 있어 보호받아야 할 개인정보의 범위나 사업 자가 준수하여야 할 룰이 명확하지 않은 측 면이 있다. 이와 같은 상황에서 그레이존 및 사업자의 빅데이터에 관한 활용의 벽 을 제 거하고, 지금과 마찬가지로 개인정보보호의 수준을 유지하면서 빅데이터의 활용을 가능 하게 하는 환경정비가 요구되고 있다. 또한 국제적으로도 클라우드 서비스 등 국경을 넘 는 정보의 유통이 대단히 용이하게 이루어지 는 상황에서 개인정보나 프라이버시 보호에 관한 논의가 세계적으로도 급격하게 진행되 고 있는 상황이다. 21) 따라서 외국의 정보가 일본에 집적할 수 있는 사업 환경을 만들기 위해서도 제도의 국제적인 조화를 도모할 필 요가 있다. 22) (2) 법 개정의 기본골자 18) 김상미, 앞의 문헌(각주 2)). 19) 20) personal data 의 공식적인 定 義 가 있는 것은 아니나 대체적으로 개인정보보호법이 규정하는 개인정보에 한하지 않고, 위치정보나 구매이력 등, 개인의 행동ㆍ상태 등에 관한 정보로 대표되는, 개인식별성이 없는 정보 로 이해 되고 있다. 21) OECD에서는 1980년의 프라이버시 가인드라인 을 2013년 7월에 개정하였다(OECD Guidelines governing the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data); 미국에서는 소비자 프라이버시 권리장전 을 2012년 2월에 공표하였다(Consumer Data Privacy in a Networked World: A Framework for Protecting Privacy and Promoting Innovation in the Global Digital Economy); EU에서는 개인정보보호 규칙안 이 2014년 3월 EU의회 본회의에서 가 결되어 계속검토가 이루어지고 있다(European Parliament legislative resolution of 12 March 2014 on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data (General Data Protection Regulation)). 22) 대강 5~6면. 26

28 <법제동향> 이와 같은 배경 하에 대강 은 빅데이터의 보호와 이용ㆍ활용의 균형 이라는 기본이념 내지 목적을 설정하고 이를 위하여 다음과 같이 제도설계의 기본적인 방침 내지 방향성 을 제시하고 있다. 이하 대강 의 내용을 정 리한 후, 필요한 경우 간단한 해설을 덧붙인다. 1) 개인의 동의 없는 빅데이터 활용의 촉진 특정가능성 저감데이터 의 취급 현행법은 개인데이터 23) 의 제3자제공이나 목 적 외 이용의 경우 원칙적으로 본인의 동의 를 얻도록 하고 있다(16조1항, 23조1항). 개정 법에서는 개인데이터를 특정의 개인이 식별 될 가능성을 저감시킨 데이터( 특정가능성 저 감데이터 )로 가공하도록 하고, 그 가공된 데 이터에 대하여 특정의 개인을 식별하는 것을 금지하는 등 적정한 취급에 관한 규율을 정 함으로써 본인의 동의 없이 제3자제공이나 목적 외 이용이 가능하도록 한다. 구체적인 가공방법에 대해서는 데이터의 유용성이나 다양성에 배려하여 일률적으로는 정하지 않 고 사업 등의 특성에 따라 적절한 처리를 할 수 있도록 하되, 민간단체가 자율규제의 룰을 책정하거나 best practice를 공유하도록 한다. 24) 대강 의 제안은 위와 같으나 참고적으로 특정가능성 저감데이터 의 정의에 대해서 대강 을 기초한 검토회 25) 의 사무국에서는 개인데이터에 포함된 성명, 생년월일 그 밖 의 記 述 등에 의해 특정의 개인이 식별될 수 있는 것을 삭제하는 등 시행령에서 정하는 방법에 의한 가공을 하여 개인이 특정될 가 능성을 저감시킨 것 이라고 제안하면서, 가 공방법 에 대해서는 가령 성명, 주소, 생년월 일의 정보를 포함하는 구매이력에 있어서, 성 명을 삭제하고, 주소는 광역자치단체( 都 道 府 県 ) 단위, 생년월일은 연대로 일반화하도록 가공하는 예를 들고 있다. 또한 그러한 특정 가능성 저감데이터의의 적정한 취급 과 관련 하여 검토회에서는 본인의 동의 없이 특정가 능성 저감데이터의 제3자 제공을 가능하게 하는 제도가 논의되었는데, 예컨대 1정보의 제공자에 대하여 특정가능성 저감데이터에의 가공방법 등에 관한 정보를 미리 제3자기관 에 제출하게 할 것, 2제3자기관은 제출받은 가공방법 등에 관한 정보를 영업비밀 등 사 업자의 권익을 침해하지 않는 범위 내에서 공개할 것, 3정보의 수령자에 대해서 개인의 재특정의 금지 및 안전관리조치를 의무화할 것 등이다. 2) 기본적인 제도의 틀에 관한 규율 보호 대상이 되는 개인정보 의 범위 현행법이 보호대상으로 하는 개인정보 란 생존하는 개인에 관한 정보로서, 당해 정보 에 포함된 성명, 생년월일, 그 밖의 記 述 등 에 의해 특정 개인을 식별할 수 있는 것(다른 정보와 쉽게 대조( 照 合 )함으로써 특정 개인을 식별할 수 있는 것을 포함한다)을 말한다 (2 조1항). 그러나 빅데이터 중에는 현재로서는 개인정보로서 보호의 대상이 되는지가 사업 자에게 분명하지 않기 때문에 사업자의 활용 23) 개인정보데이터베이스등(개인정보를 포함한 정보의 집합물로서 전자적 또는 그 밖의 방법으로 특정 개인정보를 용이하게 검색할 수 있도록 체계적으로 구성한 것)을 구성하는 개인정보(제2조 제4항). 24) 대강 10면. 25) 빅데이터에 관한 검토회(パーソナルデータに 関 する 検 討 会 ). 27

29 <법제동향> 의 벽 이 되고 있다는 지적이 있다. 26) 이 때 문에 개인의 권익보호와 사업 활동의 실태에 배려하면서, 지문인식 데이터, 얼굴인식 데이 터 등 개인의 신체적 특성에 관한 것 등에서 보호대상이 되는 것을 명확히 하고 필요에 따라 규율을 정한다. 또한 보호대상의 재검토 시에는 사업자의 조 직, 활동의 실태 및 정보통신기술의 진전 등 사회의 실태를 반영한 유연한 판단을 할 수 있도록 유의함과 동시에, 기술의 진전과 새로 운 빅데이터의 이용ㆍ활용의 수요에 따라 재 검토가 기동적으로(신속하게) 이루어질 수 있 도록 조치한다. 한편 보호의 대상이 되는 개 인정보 등의 정의에 해당하는지 여부에 대해 서는 제3자기관이 해석의 명확성을 도모함과 동시에 개별 사안에 관한 사전상담 등에 의 해 신속하게 대응하도록 노력한다. 27) 력에 관한 정보(이동이력[위치]정보, 구매이력 정보, Web열람이력정보 등). 한편 검토회에서 별도로 조직된 기술검토WG에서는 위 3유형 을 다음과 같이 구체화하였다. 1개인 또는 개인이 사용하는 통신단말기 등에 관한 것(면 허증번호, 여권번호, 건강보험증의 기호 및 번호, 금융기관 계좌번호, 신용카드번호, 이메 일주소, 전화번호, 휴대전화번호, 정보통신단 말 시리얼번호, IC카드의 고유ID, 부동산번호 등), 2개인의 신체적 특성에 관한 것(음성, 지문, 정맥 패턴, 홍채, DNA, 얼굴인식 데이 터, 생체인증에 사용되는 데이터, 보행 패턴, 필적), 3특정 개인을 식별할 수 있는 다량 또는 다양한 정보의 수집을 가능하게 하는 것. 다만 3에서 사무국이 제안한 이동이력, 구매이력, Web열람이력 등은 현시점에서는 법의 보호대상에 포함시키지 않고 보다 상세 한 검토가 필요하다고 하였다. 이와 같이 대강 의 제안은 지문인식 데이 터, 얼굴인식 데이터 등 개인의 신체적 특성 에 관한 것 등 으로 포괄적으로만 보호대상 을 설정하고 있기 때문에 향후에 그 구체적 범위가 문제될 것이다. 여기서는 참고적으로 대강 의 검토과정에서의 논의를 소개한다. 검토회의 사무국은 (가칭) 準 개인정보 라는 개념을 설정하고 이를 다음과 같은 세 가지 유형으로 분류하였다. 1개인 또는 개인의 정 보통신단말 등에 부여되어 계속적으로 공용 되는 정보(여권번호, 면허증번호, IP주소, 휴대 전화ID 등), 2신체적 특성에 관한 정보로서 보편성을 갖는 것(얼굴인식 데이터, 유전자정 보, 음성이나 지문 등), 3특징적인 행동의 이 3) 민간주도에 의한 자율규제의 활용 빅데이터의 이용ㆍ활용의 촉진과 개인정보 및 프라이버시의 보호를 양립시키기 위해 multi stakeholder process (국가, 사업자, 소비 자, 학식 경험자 등의 관계자가 오픈된 공간 에서 룰의 책정 등에 관하여 논의하는 방법) 를 활용하여 민간주도에 의한 자율규제의 룰 을 창설한다. 이 경우 자율규제의 룰을 책정 하는 민간단체는 법령 등의 규정 외에 법령 등에 규정되어 있지 않은 사항에 대해서도 정보통신기술의 발전 등에 조응하여 개인정 보 및 프라이버시의 보호를 위해 기동적인 대처를 필요로 하는 과제에 관하여 정보의 26) 예컨대 위치정보나 휴대전화 식별번호 등 반드시 그 정보만으로는 개인식별성을 갖지 않으나 그 취급에 따라서 는 개인정보나 프라이버시 침해가 생길 수 있는 그레이존의 정보가 그러하다. 27) 대강 10~11면. 28

30 <법제동향> 성질이나 시장구조 등 업계ㆍ분야별 특성 및 이해관계자의 의견을 감안하여 룰을 책정하 고, 그 룰의 대상사업자에 대하여 필요한 조 치를 할 수 있도록 한다. 또한 제3자기관은 당해 룰 및 민간단체를 인정할 수 있도록 한다. 한편 국경을 넘는 빅데이터의 원활한 이전을 실현하기 위해 제3자기관의 인정을 받은 민 간단체가 국경을 넘어 정보유통을 하려는 사 업자에 대해서 상대국이 인정하는 개인정보 또는 프라이버시 보호수준과의 적합성을 심 사하여 인증하는 업무를 하도록 하는 제도를 창설한다. 인증업무를 하는 민간단체는 제3자 기관의 감독을 받도록 한다. 28) 이와 같이 민간주도의 자율규제를 적극적으 로 활용하자는 제안은 소관부서별 개별규제 + 인정단체를 중심으로 한 자율규제 라는 현 행 개인정보보호법상의 규제의 기본 틀에 입 각한 것이어서 제도창설로서 특별할 것은 없 다. 다만 multi stakeholder process에 의한 균형 잡힌 룰(지침)의 책정이 강조되었다는 점, 제3 자기관이 민간단체뿐만 아니라 그 룰(지침)을 인정하도록 한 점(현행법상으로는 주무대신이 민간단체를 인정하고 있을 뿐 지침을 인정하 지는 않는다), 인정단체의 업무로서 빅데이터 의 국제적인 활용에 관한 인증업무를 추가하 고 있다는 점에서 개정법에서는 자율규제의 역할 내지 법적 위상이 보다 높아질 것으로 예상된다. 4) 제3자기관의 창립에 의한 실효성 있는 제도 집행의 확보 전문적 知 見 의 집중화, 분야횡단적이고 신속 ㆍ적절한 법집행의 확보에 의해 빅데이터의 보호와 이용ㆍ활용을 균형 있게 추진하기 위 해 독립한 제3자기관을 설치하고 그 체제정 비를 도모한다. 번호법 29) 에 규정되어 있는 특 정개인정보보호위원회의 소관 사무를 확대 재편성하여 내각총리대신 하에 위원회조직으 로 설치한다. 이 제3자기관은 번호법에 규정 된 업무 외에 빅데이터의 취급에 관한 감시 ㆍ감독, 사전상담ㆍ분쟁처리, 기본방침의 책 정ㆍ추진, 인정 개인정보보호단체의 감시ㆍ감 독, 국제협력 등의 업무를 수행한다. 제3자기관은 현행 주무대신이 갖고 있는 개 인정보취급사업자에 대한 권한ㆍ기능(조언, 보고징수, 권고, 명령)에 추가하여 지도, 현장 검사, 공표 등을 할 수 있도록 하며, 현행 주 무대신이 갖고 있는 인정단체에 대한 권한ㆍ 기능(인정, 인정취소, 보고징수, 명령)을 갖는 것으로 한다. 이에 따라 제3자기관을 중심으 로 한 실효성 있는 집행ㆍ감독 등이 가능하 도록 제3자기관과 각 중앙행정부서의 장(주무 대신)과의 관계를 정리한다. 이때 양자의 역 할을 명확히 하고 필요한 경우 양자의 연계 를 도모한다. 30) 5. 우리나라에의 시사점 (1) 빅데이터 활용을 위한 법 개정 논의로 부터의 시사 우리나라에서는 최근에 방송통신위원회가 마 28) 대강 12~13면. 29) 행정절차에서 특정 개인을 식별하기 위한 번호의 이용 등에 관한 법률 (2013년 법률 제27호). 30) 대강 13~14면. 29

31 <법제동향> 련한 빅데이터 개인정보호보호 가이드라인 (안) 의 제정을 둘러싼 논란이 뜨거운 상황이 다. 31) 빅데이터의 활용이 산업에 미치는 영향을 고 려하여 그 제정을 서둘러야 한다는 입장이 있는 반면, 최근에는 제정에 반대하는 측이 제기한 진정( 陳 情 )에 대해 개인정보보호위원 회로부터 위 가이드라인(안)이 개인정보 보 호법 및 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 의 규정과 입법취지에 부합 하지 않는 일부 내용을 포함하고 있으므로 위 법률의 내용과 체계에 부합하도록 재검토 를 권고한다는 취지의 결정이 내려지기도 하 였다( ). 여기서는 위 가이드라인의 당부에 대해 논의 할 여력은 없다. 다만 일본에서의 법 개정 논 의로부터 시사를 얻을 점은 있다고 생각한다. 우리나라에서의 가이드라인의 제정 움직임은 동의 없는 빅데이터의 활용 을 목적으로 한 다는 점에서는 일본에서의 최근의 법 개정 논의와 공통된다. 또한 우리의 경우 일본이 예정하고 있는 제3자기관 이 이미 설립되어 있고(개인정보보호위원회), 이를 통해 개인정 보가 보호되는 체제라는 점에서는 일본의 논 의로부터 특별히 시사를 받을 것은 없다. 그러나 양국의 빅데이터 활용을 위한 입법논 의에는 근본적인 차이가 발견된다. 즉 일본의 경우 보호와 활용의 균형 이라는 기본이념 내지 목표 하에 개정이 추진되고 있다는 점 이다. 빅데이터의 활용 자체가 개인정보보호 법의 개정이 없이는 이루어질 수 없다는 생 각에 기초해 있는 것이다. 이것은 고시라는 형태로 (개인정보보호법 등에 위반할 수도 있 다는 주장이 있는 상황에서) 가이드라인의 제 정을 추진하고 있는 방통위의 입장과는 상반 되는 것이다. 물론 일본에서도 주무부서에 의 한 가이드라인이 고시 등의 형태로 제정되고 있고, 법 개정을 위한 논의에서도 보호되는 개인정보의 범위를 둘러싼 협의가 마무리된 상황이 아니기 때문에 이후 진통이 예상되지 만, 이해당사자들과의 논의를 통한 타협점의 모색을 당연한 전제로 하고 있다는 점에서, 제정을 고수하는 측의 입장과 이에 반대하는 측의 입장이 대립하면서 서로의 주장만을 고 집하는 우리와는 근본적인 논의의 상황이 다 르다고 할 것이다. 우리가 한번 쯤 음미해볼 대목이라고 생각한다. (2) 자율규제로부터의 시사 최근의 빅데이터 활용을 위한 법 개정 논의 에서 뿐만 아니라 일본의 개인정보보호법제 전체에서 우리가 주목해야 할 점은 자율규제 의 전통과 이에 기초한 제도개정의 논의라고 생각한다. 우리나라의 경우도 자율규제가 개 인정보보호법에 명시는 되어 있다(제13조). 그 러나 그 내용에서 알 수 있는 바와 같이 그 것은 쉽게 말하면 정부에 의한 자율규제 에 다름 아니다. 톱다운 방식의 자율규제의 권고 로서는 실효성이 없다. 일본에서의 자율규제가 개인정보보호를 위한 기본적인 규제의 틀이라는 점은 다음과 같은 점에서 확인할 수 있다. 첫째, 업계사정에 맞 는 지침의 제정과 운용이다. 업계는 개인정보 보호법을 최소한의 기준으로 하여 주무대신 31) 이에 대한 최근의 논고로서, 심우민, 빅데이터 개인정보보호 가이드라인 과 입법과제, 이슈와 논점(국회입법조 사처, ) 참조. 30

32 <법제동향> 이 제정하는 가이드라인을 참조하고 업계 사 정을 반영하여 (그 이상의 보호수준을 갖춘) 개인정보보호지침을 자율적으로 제정하여 운 용한다. 다만 최근의 법 개정 논의에서는 multi stakeholder process의 적극적인 활용이 강조되면서 관계자들이 참가한 오픈된 장소 에서의 공정성을 갖춘 룰 책정이 예정되고 있는 상황이다. 또한 법 개정에 의해 이러한 지침에 대해 제3자기관으로부터 인정을 받는 제도가 도입될 것으로 예상되는바, 이후에는 자율적인 지침의 공정성에도 방점이 두어질 것으로 생각된다. 둘째, 민간단체의 인정제도를 통해 자율규제 의 법적 근거가 명확해지고 공신력이 높아졌 다는 점이다. 인정단체제도를 통하여 개인정 보보호에 대한 규제는 행정기관 -> 인정단체 -> 대상사업자로 이어지는 피라미드 구조 속 에서 이루어진다. 이것은 법의 체계 안에서 사업자가 그 단체를 통하여 자율적으로 개인 정보보호를 추구하는 형태라고 이해할 수 있 을 것이다. 자기관으로 이관된다 하더라도 현재와 같은 자율규제의 큰 틀은 유지될 것으로 예상된다. 향후 우리나라에서도 법에서 개인정보보호에 관한 포괄적이고 일반적인 최소한의 기준을 정하고(그 기준에 부합하지 않는 개별적인 개 인정보보호 관련법의 개정도 수반되어야 할 것이다). 구체적인 개인정보보호는 민간이 자 율적으로 실행할 수 있도록 하며, 민간의 자 율규제의 수준에 대해 행정기관이 (인정과 같 은) 인센티브를 부여하고 (필요에 따라) 관리 감독을 하도록 하는 시스템을 정비하는 것은 어떨까? 이것이 규제완화라는 큰 흐름에 부 응할 뿐만 아니라 행정의 부담을 덜 수 있고, 민간이 자율적으로 개인정보를 보호하기 때 문에 업계의 사정에 맞는 개인정보보호의 구 체적인 룰의 책정과 실천이 가능하게 하는 제도모델이기 때문이다. 셋째, 거의 모든 산업분야에서 자율규제가 이 루어지고 있다는 점이다. 이것은 인정단체 및 인정단체가 제정한 지침의 숫자에서 확인이 가능하다. 이것은 자율규제를 통한 개인정보 보호가 각 산업분야별로 정착되고 있음을 의 미하는 것이다. 인정단체의 주된 업무가 개인 정보관련 분쟁의 처리라는 점을 생각하면 인 정단체를 통한 개인정보보호가 행정기관의 관련업무의 부담을 덜어주고 있다는 평가도 가능하다. 다만 제3자기관의 설치가 자율규제의 전통에 어떠한 영향을 미칠지는 미지수이다. 그러나 개인정보보호단체와 지침의 인정 주체가 제3 31

33 <법제동향> 게임 셧다운제의 쟁점과 전망 정필운 / 한국교원대학교 일반사회학과 조교수 <Keyword> 셧다운제, 인터넷게임, 게임과몰입, 게임중독 1. 완화된 셧다운제 지난 2014년 3월 제1차 규제개혁 장관회의에 서 한 게임업체 대표가 게임 규제를 완화하 고 규제 창구를 일원화하여 달라는 요청을 하였다. 문화체육관광부(이하 문화부 로 줄이 기도 하였다)와 여성가족부(이하 여가부 로 줄이기도 하였다)는 이에 대한 화답으로 우선 현행 강제 셧다운제 를 개선하기로 하였다고 9월 1일 발표하였다. 이에 따르면 현행 오전 0시부터 6시까지 모든 청소년의 게임 이용을 일률적으로 금지하는 이른바 강제 셧다운제 를 부모가 요청하면 적용하지 않기로 하고, 청소년보호법 은 그 적용 연령을 만 16세, 게임산업진흥에 관한 법률 (이하 게임산업 법 로 줄이기도 하였다)은 만 18세로 달리하 던 것을 만 16세 미만으로 통일하기로 했고, 셧다운제를 이행하지 않은 사업자에게는 벌 금 전에 시정명령을 하도록 하였다. 이로써 학부모단체, 여성가족부 등이 한 편이 되고, 게임업계, 청소년 인권단체, 문화부 등 이 한 편이 되어 오랜 기간 논쟁을 하며 대 립하던 교착 상태를 타개하였다. 그러나 이번 조치의 내용을 보면 그것이 논쟁의 끝이 아 니라 새로운 시작임을 알 수 있다. 위와 같은 합의를 한 문화부와 여가부도 규제 논의 창 구 일원화를 위해 게임업계와 청소년단체 등 민간 참여자를 포함하는 상설협의체를 운영 하기로 하였고, 여기서 모바일 게임에 셧다운 제 적용 제외, 셧다운제 자체의 철폐까지도 검토하여 결정하겠다고 밝혔다. 이 글은 이와 같은 시점에 인터넷게임 셧다 운제의 도입과 이를 둘러싼 논쟁을 소개하고, 이 제도가 헌법에 적합한 제도인지, 입법 정 책적으로 타당한 제도인지 살펴본 후 앞으로 어떻게 될 것인지 전망해 보고자 한다. 2. 셧다운제에 대한 도입과 쟁점 1) 셧다운제의 도입과 전개 인터넷게임이 널리 보급되면서 그 역기능도 32

34 <법제동향> 나타나고 있다. 게임에 과몰입하거나 중독되 는 사람이 늘어나고, 이들이 자살하거나 타인 을 살해하는 등 사회문제를 일으키자 이를 예방하고 치유하기 위한 여러 대책이 제시되 었다. 그 중 하나가 특정 시간대에 청소년에 게 인터넷게임 제공을 일률적으로 금지하는 청소년보호법상의 강제 셧다운제와 게임산업 법상의 청소년 본인 또는 법정대리인이 인터 넷게임 제공자에게 이용방법, 이용시간 등의 제한을 요청할 수 있는 선택 셧다운제이다. 강제 셧다운제는 2011년 5월 19일 개정 청소 년보호법에 의하여 도입되었고, 2011년 9월 15일 전부개정 등을 거치며 현재도 시행되고 있는데 그 내용은 다음과 같다. 제26조(심야시간대의 인터넷게임 제공시간 제한) 1 인터넷게임의 제공자는 16세 미만의 청소 년에게 오전 0시부터 오전 6시까지 인터넷게 임을 제공하여서는 아니 된다. 2 여성가족부장관은 문화체육관광부장관과 협의하여 제1항에 따른 심야시간대 인터넷게 임의 제공시간 제한대상 게임물의 범위가 적 절한지를 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 마다 평가하여 개선 등의 조치를 하여야 한다. 3 제2항에 따른 평가의 방법 및 절차 등에 필요한 사항은 게임산업진흥에 관한 법률 에 서 정하는 바에 따른다. 제59조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당 하는 자는 2년 이하의 징역 또는 1천만 원 이 하의 벌금에 처한다. 5. 제26조를 위반하여 심야시간대에 16세 미 만의 청소년에게 인터넷게임을 제공한 자 한편 선택 셧다운제는 2011년 7월 21일 개정 게임산업법에 의하여 도입되어 현재 시행 중 인데 그 내용은 다음과 같다. 제12조의3(게임과몰입 중독 예방조치 등) 1 게임물 관련사업자[ 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 제2조제1항 제 1호의 정보통신망(이하 "정보통신망"이라 한 다)을 통하여 공중이 게임물을 이용할 수 있 도록 서비스하는 자에 한한다. 이하 이 조에 서 같다]는 게임물 이용자의 게임과몰입과 중독을 예방하기 위하여 다음 각 호의 내용 을 포함하여 과도한 게임물 이용 방지 조치 (이하 "예방조치"라 한다)를 하여야 한다. 3. 청소년 본인 또는 법정대리인의 요청 시 게임물 이용방법, 게임물 이용시간 등 제한 2 여성가족부장관은 청소년 보호법 제26 조에 따라 심야시간대의 인터넷게임 제공시 간 제한대상 게임물의 범위가 적절한지를 평 가할 때 문화체육관광부장관과의 협의를 거 쳐야 한다. 3 제1항의 예방조치를 위한 게임물의 범위, 방법 및 절차와 제2항의 평가 방법 및 절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 5 문화체육관광부장관은 제4항에 따라 게임 물 관련사업자로부터 제출 또는 보고받은 내 용을 평가한 결과 예방조치가 충분하지 아니 하다고 인정하면 해당 게임물 관련사업자에 게 시정을 명할 수 있다. 제45조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해 당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제12조의3제5항에 따른 문화체육관광부장 관의 시정명령을 따르지 아니한 자 33

35 <법제동향> 2) 찬반논란과 쟁점 이 제도에 찬성하는 사람(이하 찬성 측 으로 줄이기도 하였다)은 우선 인터넷게임 중독이 매우 심각한 사회문제라는 점을 강조한다. 인 터넷 중독 실태, 스마트폰 중독 실태 등 다양 한 현황을 제시하며 이 제도가 필요하다고 주장한다. 찬성 측은 청소년이 국가와 가정으 로부터 보호가 필요한 미성숙한 인격체라는 점에 주목한다. 청소년의 일반적 행동자유권 및 직업의 자유의 과도한 제한 등의 법리적 문제에 대해서는 2014년 4월 헌법재판소가 청소년보호법상 강제 셧다운제를 합헌으로 판단하였으므로 문제가 없다고 주장한다. 찬 성 측은 이 제도에 반대하는 사람(이하 반대 측 으로 줄이기도 하였다)의 논리인 게임산업 진흥이라는 경제적 이유로 청소년 보호라는 더 큰 가치해서는 안 된다고 주장한다. 대체 로 학부모단체, 여성가족부 등이 이러한 입장 이다. 찬성 측의 극단에 서 있는 사람은 인터 넷게임 중독을 알코올, 마약, 도박과 같은 중 독물질 및 행위와 같다는 전제하에 더 적극 적인 제도적 대처가 필요하다고 주장한다. 지 난 2013년 11월 신의진 의원의 중독 예방 관 리 및 치료를 위한 법률안 발의가 이러한 입 장을 상징적으로 대변한다. 한편, 이 제도에 반대 측은 우선 인터넷게임 과몰입의 심각성이 과장되었다고 주장한다. 인터넷게임 과몰입에 대한 과학적 논증이 부 족한 상태에서 섣부르게 정책이 추진되었다 는 것이다. 또한 강제 셧다운제 등 과도한 규 제 정책으로 인하여 세계적으로 비교우위에 있는 한국 게임 산업이 주춤하고 있다. 이들 은 게임 산업 진흥과 게임과몰입과 중독에 대한 예방 및 치료 정책 사이에 적절한 균형 이 필요하다고 주장한다. 반대 측은 청소년이 국가와 가정으로부터 보호가 필요한 미성숙 한 인격체이지만 제한적으로 일반적 행동자 유권과 직업의 자유 등이 보장되어야 한다는 점에 주목한다. 강제 셧다운제는 일반적 행동 자유권 및 직업의 자유의 과도한 제한이라는 것이다. 대체로 게임업계, 청소년 인권단체, 문화부 등이 이러한 입장이다. 3. 강제 셧다운제는 위헌인가? 강제 셧다운제의 도입기부터 이 제도가 헌법 에 위반된다는 주장이 있었다. 이러한 이유로 지난 2011년 청소년, 부모, 인터넷게임 개발 및 제공업체는 이 제도가 청소년의 일반적인 행동자유권 및 인격의 자유로운 발현권, 부모 의 교육권, 국내 인터넷게임 제공업체의 평등 권 등을 침해한다는 이유로 헌법소원을 제기 한 바 있다. 이에 대하여 헌법재판소는 지난 2011년 4월 24일 이 제도가 헌법에 위반되지 않는다고 결정하였는데 그 주요 내용은 다음과 같다. (ⅰ) 청소년보호법상 인터넷게임은 게임산업 법에 따른 게임물 중 정보통신망을 통하여 34

36 <법제동향> 실시간으로 제공되는 게임물이라고 정의되어 그 의미가 명확하므로 이 사건 금지조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되지 않는 다. (ⅱ) 이 사건 금지조항은 청소년의 건강한 성장과 발달 및 인터넷게임 중독을 예방하려 는 것으로, 인터넷게임 자체는 오락 내지 여 가활동의 일종으로 부정적이라고 볼 수 없으 나, 우리나라 청소년의 높은 인터넷게임 이용 률, 인터넷게임에 과몰입되거나 중독될 경우 에 나타나는 부정적 결과 및 자발적 중단이 쉽지 않은 인터넷게임의 특성 등을 고려할 때, 16세 미만의 청소년에 한하여 오전 0시부 터 오전 6시까지만 인터넷게임을 금지하는 것이 과도한 규제라고 보기 어렵다. 여성가족 부장관으로 하여금 2년마다 적절성 여부를 평가하도록 하고, 시험용 또는 교육용 게임물 에 대해서 그 적용을 배제하는 등 피해를 최 소화하는 장치도 마련되어 있으며, 본인 또는 법정대리인의 자발적 요청을 전제로 하는 게 임 산업법상 선택적 셧다운제는 그 이용률이 지극히 저조한 점 등에 비추어 대체수단이 되기에는 부족하므로 침해최소성 요건도 충 족한다. 나아가 청소년의 건강 보호 및 인터 넷게임 중독 예방이라는 공익의 중대성을 고 려할 때 법익균형성도 유지하고 있으므로, 이 사건 금지조항이 인터넷게임 제공자의 직업 수행의 자유, 여가와 오락 활동에 관한 청소 년의 일반적 행동자유권 및 부모의 자녀교육 권을 침해한다고 볼 수 없다. (ⅲ) 인터넷게임 은 중독성이 강하고, 언제나 쉽게 접속하여 장시간 이용할 가능성이 크므로 다른 게임과 달리 인터넷게임에 대해서만 강제 셧다운제 를 적용하는 것에는 합리적 이유가 있으며, 전기통신사업법에 따라 부가통신사업자로 신 고하고 게임법상 등급분류를 받아 정상적인 방법으로 제공되는 인터넷게임물에 대해서는 그 제공업체가 국내 업체인지 해외 업체인지 를 불문하고 강제 셧다운제가 적용되므로 평 등권에도 반하지 않는다. 그러나 필자는 이와 같은 헌법재판소의 다수 의견이 치밀한 논증을 하지 않아 그 판단을 그르친 것이 아닌지 의심하고 있다. 다른 무 엇보다 우리 헌법학계와 헌법재판소 결정례 가 인정하는 부모의 교육권을 비중 있게 고 려하고 가정교육의 영역에서는 부모의 교육 권이 국가의 교육과제에 우선하여야 한다는 앞선 헌법재판소 결정례에 비추어 보았을 때 강제 셧다운제는 국가의 입법권의 한계를 넘 은 것이 아닌가 하는 강한 의심을 가지고 있 다. 이러한 측면에서 반대의견을 낸 김창종, 조용호 두 재판관의 논증이 훨씬 설득력 있 게 읽힌다. 4. 강제 셧다운제는 좋은 정책인가? 강제 셧다운제가 합헌이라고 하더라도 이와 같은 제도가 입법 정책적으로 타당한지는 여 전히 문제로 남는다. 이와 관련해서는 다음 몇 사항을 고려하여야 한다. 첫째, 제도 도입을 위한 전제로 인터넷게임의 역기능에 관한 과학적 지식을 충분히 검토하 였는지 확인이 필요하다. 위에서 본 것처럼 찬성 측과 반대 측은 그 판단의 전제 사실이 상이하다. 찬성 측에서는 인터넷게임의 역기 능이 충분히 입증되었다고 주장하지만, 반대 측에서는 이에 대하여 전혀 동의하지 않고 있다. 필자가 입법과정의 여러 자료를 검토하 여 보아도 직접적인 자료는 매우 빈약하였다. 2013년 5월 미국 정신의학회에서 발행한 정 신 질환의 진단 및 통계 편람(Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders)-5 에서 35

37 <법제동향> 게임 중독을 정신질환의 일종으로 분류하였 는지 여부라는 객관적 사실 확인에서조차 양 측이 다른 주장을 하는 것은 그런 문제를 상 징적으로 보여주는 사건이다. 이에 대한 입증 책임은 제도의 지속 또는 강화를 요구하는 찬성 측에서 지는 것이 타당하며, 그것은 입 법 이후에도 지속적으로 검토되어야 한다. 그 런데 과연 여가부 등은 그와 같은 노력을 지 속적으로 하고 있는지 궁금하다. 둘째, 현대 행정의 특징인 협력적 법치주의에 따르면 절차적 정당성이 더욱 중요한 의미를 갖는다. 특히 인터넷게임의 역기능에 관한 과 학적 지식의 축적이 단기간에 이루어지기 힘 들다면 이러한 흠을 공론화 과정을 거치는 절차적 정당성을 강화하여 어느 정도 메울 수도 있다. 그런데 강제 셧다운제가 이와 같 은 절차적인 정당성을 충분히 갖고 입법되었 는지 매우 의심스럽다. 셋째, 사회문제가 발생했을 때 그것에 영향을 미치는 요인과 국가가 고려할 수 있는 수단 은 법, 법을 제외한 다른 사회규범, 교육 홍보, 시장, 구조 등이다. 따라서 입법자와 집행자 는 사회문제의 해결을 위하여 이와 같은 다 면적인 접근을 고려하여야 한다. 반대 측은 국가가 역기능 방지를 위하여 강제 셧다운제 라는 수단에 과도하게 의존하며 다른 수단을 지나치게 경시한다고 주장한다. 그러나 필자 는 그러한 주장은 타당하지 않다고 생각한다. 청소년보호법에 보면 그 밖에 청소년에 대하 여 예방 상담 및 치료 재활 등의 서비스를 위한 근거 규정이 있고, 게임중독치료센터를 운영하는 등 구체적인 정책도 꾸준히 추진하 고 있다는 것을 확인할 수 있다. 넷째, 청소년이 타인명의로 접속하는 경우 통 제방법이 없고 외국 업체 중 일부는 이를 우 회하여 국내외 게임업체가 비대칭규제를 받 고 있다는 점은 매우 심각한 문제이다. 이와 같은 문제가 이 영역에 지속될 경우 결국 국 내 업체는 고사하고 국외 업체가 주류를 이 루게 되고, 그 때는 이와 같은 규제 뿐 아니 라 게임 산업 전체에 대한 규제가 실효성을 갖기 어렵게 될 수 있다. 그리고 기술의 발전 방향과 반대 방향으로 법이 그 적용 대상을 광범위한 사용자에게 설정하며 구체적인 행 위를 제한하는 방식으로 규제하는 것은 성공 한 역사가 별로 없다는 과학기술법의 교훈을 되새길 필요가 있다. 다섯째, 마지막으로 문화시장에서 자율성을 존중하고 문화육성은 간접적인 방법을 통하 여 한다는 우리 헌법의 문화국가원리나 영미 의 간접적 문화조성정책 원칙(long arm policy) 에 비추어 그 타당성을 판단할 필요가 있다. 5. 강제 셧다운제에 대한 전망과 과제 위에서 서술한 것처럼 필자는 현행 강제 셧 다운제가 가정 교육영역에서 부모의 교육권 을 지나치게 제한한 위헌적인 입법이라고 생 각하며, 설사 헌법재판소의 판단과 같이 헌법 에 위반되는 것은 아니라고 하더라도 입법 목적을 달성하기 위한 좋은 정책은 아니라고 생각한다. 따라서 강제 셧다운제의 위헌성을 상당 부분 제거한 이번 9월 1일 발표대로 개 정을 하는 것은 진일보한 정책 변화라고 긍 정적으로 평가한다. 그러나 그렇다 하더라도 이 제도는 인터넷게임으로부터 청소년 보호 라는 입법 목적을 효과적으로 달성하기 어려 워 결국 유야무야될 확률이 높을 것이다. 그 럼에도 이 제도가 쉽사리 없어지지는 않을 것이다. 자신의 의사를 관철하기 위하여 끊임 없이 움직이는 이익집단과 이에 포획되었거 36