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1 公法學硏究第 5 卷第 3 號 헌법상개념으로서의방송 - 독일에서의논의를한국적수용을중심으로 - 1) 최우정 * Ⅰ. 문제의제기 Ⅱ. 헌법상방송의개념 차례 Ⅲ. 인터넷상에있어서의방송의개념 Ⅳ. 결론 Ⅰ. 문제의제기 현대사회를흔히대중매체의사회라고일컫는다. 전통적인대중매체의의미로서의신문, 정기간행의잡지, 무크 (Mook) 지등을위시한출판을전제로한대중매체뿐만아니라라디오, 텔레비전을위시한전파중심의대중매체의속에우리는살고있다. 특히기술의발달로인한, 소위디지털혁명이라고지칭되는기술의발전은이전에우리가상상하지못했던매체의등장을가능하게했으며그로인해우리의생활은새로운전환국면을맞이하고있다. 인터넷을통한라디오, 텔레비전을시청할수있을뿐만아니라종전에는불가능하였던쌍방향의텔레비전이디지털기술의발달로가능해졌다. 이러한방송영역에서의기술의발달은단지실생활에서의환경변화라는사실적인측면에서만이아니라법적인측면에서도새로운국면을맞이하게했다. 우리헌법제21조제1항은언론출판의자유를규정하고있고동조 * 경북대학교법과대학강사, 법학박사

2 270 公法學硏究第 5 卷第 3 號 제3항은방송에관한사항을규정하고있다. 그러나언론출판의기본권을규정한헌법의규정은헌법자체의특성에서유래하는규정의일반성, 추상성등으로인해광범위한해석의여지를남겨놓고있다. 특히종래의활발히논란의대상이되어온출판의자유에비해방송의자유는지금까지헌법학계에서활발히논란의대상이되지못했다. 방송의자유에대한이론적인접근이라든지, 현재우리의방송시스템에대한정당성의문제, 공영방송의책임과의무그리고행위의한계, 특히공법상의영조물법인으로서의공영방송국의기본권행사능력의한계에대한문제, 민간방송의허가의대한헌법상의정당성의근거등에대한논란은극히드물게이루어져왔다. 또한헌법재판소의방송에관한판결역시헌법학의대상으로서의방송의자유를정립시키기에는역부족의판결을지금까지내리고있다. 1) 현대사회를흔히디지털시대라고하는데디지털기술은컴퓨터기술과관련하여우리의생활의변화를야기시켰고특히방송의영역에있어서는급속한방송패러다임을근본적으로변화시켰다. 특히디지털기술의인터넷에의결부는인터넷이이제는단순히개인과개인의정보의교환이라는의미를벗어나인터넷상에서의방송이라고일컫는성인방송이나음악방송그라고개인의홈페이지를일정시간에웹캠을이용한개인의홍보에관한일들은모두방송이라는이름하에일반인을대상으로행해지고있다. 과연이러한인터넷상의행위를모두헌법상개념으로서의방송이라는규제하에둘수있을것인가? 그렇다면이러한행위는모두방송법 1) 헌법재판소는전기통신사업법제 53 조등위헌확인에서기본적으로인터넷의성격을쌍방향적인것이라고판단하고대중매체로서의가능성즉인터넷기술의일방향적인것을간과하고있다. 헌법재판소는판결의결정이유에서 인터넷은공중파방송과달리 " 가장참여적인시장 ", " 표현촉진적인매체 " 이다. 공중파방송은전파자원의희소성, 방송의침투성, 정보수용자측의통제능력의결여와같은특성을가지고있어서그공적책임과공익성이강조되어, 인쇄매체에서는볼수없는강한규제조치가정당화되기도한다. 그러나인터넷은위와같은방송의특성이없으며, 오히려진입장벽이낮고, 표현의쌍방향성이보장되며, 그이용에적극적이고계획적인행동이필요하다는특성을지닌다. 오늘날가장거대하고, 주요한표현매체의하나로자리를굳힌인터넷상의표현에대하여질서위주의사고만으로규제하려고할경우표현의자유의발전에큰장애를초래할수있다. 표현매체에관한기술의발달은표현의자유의장을넓히고질적변화를야기하고있으므로계속변화하는이분야에서규제의수단또한헌법의틀내에서다채롭고새롭게강구되어야할것이다 ( 헌법재판소 헌마 480 선고 ). 라고파악하고있다. 그러나이런헌법재판소의견해는인터넷기술의발전에서의 Push 기술을파악하지못한것같은인상이다. 이런견해는결국인터넷을통한방송이라는인터넷의대중매체가능성을부인할수있는것이라할수있다.

3 헌법상개념으로서의방송 271 의적용하에놓이게되고방송법상의허가 ( 방송법제9조 ), 심사기준 절차 ( 동법제10조 ), 방송의공적책임 ( 동법제5조 ), 방송의공정성과공익성 ( 동법제6조 ) 등의엄격한규제를따르게되는것일까? 이런방송과관련된많은문제점들은특히헌법상의방송과관련되는논란의출발점은방송의개념을어떻게정립할것인가하는문제점이다. 헌법상방송의개념을정립하는문제야말로기술의발전과방송과통신의융합 (Konvergenz) 이라는함께혼란의시대로들어간방송을법학적인의미에서재정립하는출발점이되는것이다. Ⅱ. 헌법상방송의개념 우리헌법은방송의개념에대해명시적이고구체적으로언급한조항이없다. 다만헌법제21조제3항에 통신 방송의시설기준과신문의기능을보장하기위하여필요한사항은법률로정한다. 라고규정할뿐이다. 다만개별법인방송법제2조 1에서 방송이라함은방송프로그램을기획 편성또는제작하여이를공중 ( 개별계약에의한수신자를포함하며, 이하 시청자 라한다 ) 에게전기통신설비에의하여송신하는것 이라고규정한다. 그러나헌법상방송에대한개념이규정되어있지않다고해서개별법인방송법상의방송의개념을헌법상방송의개념과동일시할수있는것은아니다. 이는오히려헌법에의한법률해석이아니라법률에의한헌법해석이라는본말이전도된헌법해석상의문제점을야기한다. 그러나그렇다고해서방송법상의방송의개념은전혀무의미하다고볼수는없다. 헌법상명시적인방송의개념이규정되어있지않기때문에방송법상의개념으로헌법상방송개념에대한개념요소를추론해내고이런방송의개념요소를살펴보는것은헌법상방송의개념을파악하는데그정당성을상실하지는않는다고할수있겠다. 이런의미에서방송법상의개념은그나름대로의의미를가지고있다할수있다. 그러나법적인규범영역의확정은사실관계에서의개념파악없이는헌법상방송의개념을정립하는것은사상누각과다름이없을뿐이기에헌법상방송의개념

4 272 公法學硏究第 5 卷第 3 號 을살펴보기이전에사실관계에서의문제즉방송송신형태의다양성을살펴보는것은법적인특히헌법상방송의개념을살펴보는데필수적인선결문제라할것이다 2). 1. 방송의다양한발현형태 (1) 지상파방송방송송신형태중에가장고전적인형태가지상파를이용한지상파방송이다. 보통의텔레비전수신기로공중파방송을시청자가보는전통적인방송의형태다. 시청자는단순히방송수신기와안테나만가지고방송파를수신할수있다. 이경우에수신자는방송국의방송프로그램을단지볼것인지아닌지만을결정하는수동적인위치에존재하게되고방송프로그램의결정은 - 시간적, 내용적 - 모든것을방송국에서결정을하게된다. 시청자는단지수동적인입장에서텔레비전을볼것인가, 말것인가만을결정하게된다. 3) 기본적으로지상파방송의주체와수신자의관계에는특별한계약관계를전제로하지않고방송에대한수신의문제는일반인에게개방되어있는상태이다 ( 방송의일반성 ). (2) 케이블방송전통적인지상파방송의단점인방송수신의곤란성을해결하기위해등장한것이케이블을이용한방송의송신방식인케이블방송이다. 난시청의문제를해결하기위해등장한케이블방송은초기에는지상파방송의프로그램을단지중계하는 2) 방송이라는개념은라디오방송과텔레비전방송으로나눌수있다. 실제로과거분단독일의경우동독에서는방송의의미를라디오방송 (Rundfunk) 과텔레비전방송 (Fernsehen) 을구별하여사용하기도했다 (G. Herrmann, Rundfunk und Fernsehen, 1994, S. 12, 21, 26). 그러나이러한개념구별은더이상존재하지않으며방송이라는것은라디오방송과텔레비전방송을포괄하는상위개념으로서사용이된다 ( P. Badura, Staatsrecht, 1986, S. 121). 이하에서도동일한개념으로방송이라는용어를사용하고자하며특별한경우가아니면텔레비전방송을중심으로이하에서언급하고자한다. 3) 소위채널선택이라는문제 (Zappen) 는시청자의수동적인지위를변경하지는못한다. 채널은선택할수는있어도시청자는여전히방송국의프로그램에종속되어실질적인내용결정자로서작용하지는못한다.

5 헌법상개념으로서의방송 273 정도의방송매체로서기능을했었다. 그러나기술의발달로인해난시청문제의급속한해결은종전의케이블방송의역할을변화하게끔했다. 단순한지상파방송의프로그램의재전송이라는영역에그치는것이아니라자체프로그램의제작과전송을통해상업화방송으로서의기능을하게된것이다. 특히케이블방송에있어인프라의역할을하는케이블의일반가정으로의급속한보급은종전의케이블방송의기능을대폭증진시키는촉진제의역할을하게되었다. 케이블방송에있어서의방송의전송자 ( 케이블방송업체 ) 와수신자의관계는지상파방송의관계 ( 방송의일반성 ) 와는달리특정의계약을통한계약관계를전재로한다. 이계약은다시일정한기본적인방송프로그램의공급에대한기본계약과특별한추가적인내용에대한 ( 가령영화채널에대한추가적인공급의계약, 소위 Pay TV) 계약으로나눌수있다. 그러나이경우에도기본적으로방송공급자와수신자의관계에있어서수신자는수동적인지위에머물게된다. 수신자는지상파방송의경우와같이방송을볼것인가, 어떤방송을볼것인가에대한결정권만을가지게된다. (3) 위성방송위성방송은기존의지상파나케이블방송과는달리위성을통해방송프로그램을전송하는수단으로독일의경우에 80년대에케이블로방송수신이이루어지던것이 90년에들어와서케이블방송을대체하는형태로제공되었으며특히위성수신시설이가격적으로저렴하게되자이에의한방송수신시설이많이늘게되었다. 위성방송을통한경우에는위성시설을소유하는기업에의한프로그램의제공이라는측면에서기존의다른지상파방송과케이블방송과의차이점이존재하는것이고그외에는차이점이존재하지않고다만법적규제의영역에서국내적인문제만이아니라외국으로의방송프로그램전송이라는문제가등장한다. 4) 4) Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 455ff.

6 274 公法學硏究第 5 卷第 3 號 (4) 인터넷방송 5) 현대사회를정보화사회, 멀티미디어사회라고일컫는중심에는인터넷이서있다. 이런인터넷은단순히개인적통신의영역에서만이아니라방송에있어서도그영역을넓히고있는실정이다. 이미공영방송인한국방송 (KBS) 은인터넷을통한일반지상파방송의전송뿐만이아니라이미방송한내용을데이터화시켜일반인의접근을열어두고있다 ( 소위 VOD : Video On Demand). 뿐만아니라인터넷을위한전용프로그램을제작하고그것을인터넷으로전송하고있어인터넷을통한포괄적인방송행위를하고있다. 이러한현상은공영방송뿐만아니라민간방송에서도이루어지고있어인터넷방송이기존의지상파방송을대체할것이라는관측도나오고있다. 6) 현재우리나라에서인터넷방송은기존의방송사만이아니라 - 공영방송사, 지상파민간방송사, 케이블방송사등- 일반개인을통해서도이루어지고있다. 종래의지상파방송은특별한기술, 재정적인막대한자금의유입등이필수적이었으나 ( 소위특별상황이론 : Sondersituation des Rundfunks) 7) 인터넷에서있어서는이런제한들이허물어지기시작했다. 일반개인은전용선으로연결된상태에서웹캠과간단한소프트웨어를통해방송유사의내용을인터넷을통해전송할수있게되었다. 그러나인터넷방송을일반적으로정의하기는그리쉽지않다. 인터넷이란매체가지속적인기술의발전과정에있고그발현형태가매우다양하기때문이다. 인터넷방송은프로그램을생방송의형태를전송하거나주문자비디오방식 (VOD : Video on Demand), 특정회원의수신만을가능하게하는형태가속속나오고있기때문이다. 그러나인터넷을이용한방송의경우, 기존의지상파방송이나케이블방송에있어서수신자가단순히수동적인지위에머물러있다는점에비해능동적인입장의 5) 흔히인터넷방송이라고하는개념은법학적인개념, 특히방송의규제적인측면에서볼때정확한개념이라고는할수없다. 인터넷방송이라는개념자체가아직정립되지못한개념이고인터넷을통한방송의형태는다양하기때문에일반적으로개념지울수는없다. 보다자세한것은방송의개념설명에서살펴보기로한다. 6) 인터넷을통한방송프로그램의전송에대해서는, ; ; ; 7) BVerfGE 12, 205ff.

7 헌법상개념으로서의방송 275 지위에있다는점에서그매체특성이존재한다. 기존의방송이일방향적이라고할때인터넷을이용한방송은쌍방향성의가능성을가진다. 8) 소위디지털기술의발전으로수신자는이제더이상의수동적인지위에머무르지않고수신자스스로방송의내용을결정하거나방송의내용에참가할수있게된다. 9) 이러한수신자의지위의변경은방송의법적인개념의정립, 특히기술의발달로인한유사방송의형태가포화상태로변해가는이시기에중요한개념정립의기준을제시해준다 10). 2. 헌법상방송의개념 (1) 헌법상방송개념의정립필요성헌법상방송의개념을정립하기에앞서우선그필요성을논할필요가있을것같다. 방송의개념은원래법학적인개념이아니라기술적인, 사회학적인개념으로사용이되었다. 그러나이런개념은방송이라는매체가법규제의테두리에들어오면서법학적인의미의개념정립이필요하게된다. 방송개념의법학적정립의필요성은첫째, 방송이라는제도가다른대중매체와의관계에서법규제의정도성에있어서차이가존재하기때문이다. 우리헌법은제21조에서언론출판의자유를규정하고있는데이는민주주의실현을위한자유로운의견의형성이라는측면에서밀접한관계를가지는기본권이다. 이런민주주의의실현과밀접한관계를가지는출판의자유가사전검열이나허가제가금지되는것은당연한결과이며이는논란의대상이되지는않는다. 11) 그러나, 방송의경우우리헌법제21조제3항에 통 8) 흔히들인터넷의경우정보의제공자와수용자의쌍방향성이라는매체적특성을가진다고한다. 그러나인터넷방송에있어서의쌍방향성은모든형태에서인정이되는것은아니다. 소위스트리밍 (Streaming) 방식을이용한생방송형태의인터넷방송에서는기존의방송과같이수신자는수동적인지위에머물게되고적극적인내용결정자의입장에서지못한다. 반면에주문자비디오방식 (VOD : Video on Demand) 의경우그리고더나아간수신자의참가를허용하는인터넷방송의경우에는수신자는방송내용결정자의역할을하게된다. 9) 디지털기술의발전의단계에서초기의경우에는수신자가단순히방송수신내용을취사선택그리고방송프로그램의내용을이미제작시에제공된형태에서수신인이결정할수있는정도에그치는것이지만쌍방향기술의궁극적인발전의단계에서는수신자는스스로방송프로그램의내용적인형성이라는측면에개입을할수있게된다. 10) 상세한것은본논문 II. 2. (2). 4) 참조 11) 헌재 헌바 26; 헌재 헌가 13 등 ; 헌가 6; 헌재 헌바 51.

8 276 公法學硏究第 5 卷第 3 號 신 방송의시설기준과신문의기능을보장하기위하여필요한사항은법률로정한다 라고규정하고있어방송의경우에는그규제의범위에대해입법자의법률형성에의한재량의범위를많이인정하고있다. 이런방송영역에서의법적규제의필요성은우리헌법재판소가언급하듯이방송의자유는주관적인자유권으로서의특성을가질뿐아니라다양한정보와견해의교환을가능하게함으로써민주주의의존립ㆍ발전을위한기초가되는언론의자유의실질적보장에기여한다는공적기능을가지고있으므로, 방송매체에대한규제의필요성과정당성을논의함에있어서방송사업자의자유와권리뿐만아니라수신자의이익과권리도고려되어야한다는이론적인근거에기초를두고있다. 12) 실제로헌법의구체화법으로서의방송법에서는출판의자유에서볼수없는방송특유의제한적인법률규정을많이규정하고있다. 13) 일반적인출판의자유보다더엄격한규제의대상인방송은우선출판과의관계에서구별이되는방송의개념을도출할수있어야한다. 출판의개념을종래의인쇄매체에의한것을출판이라고하면그구별은명확해지지만전자출판의경우에는그리간단히구별되는것은아니다 14). 이런전자출판의경우보다더심각한구별의문제를일으키는것은방송유사의매체와방송의구별의문제이다. 예를들어항공사의기내에서제공하는자체방송유사의프로그램, 한국철도의고속철 (KTX) 에서제공하는방송유사의프로그램, 지하철에서제공되는자체의방송유사의프로그램, 도시의빌딩에서광고와간단한정보의제공으로이용되는전광판의경우과연헌법상방송개념으로포섬이될수있을것인가의문제가논란의대상으로등장하고있다. 이런개념정의의문제는디지털기술의발달과그로인한인터넷의발달은종래의방송과동일한또는유사한매체를인터넷상에서도제공되고있다. 특히최근문제가되고있는성인방송 - 라이브방송의형태를취하거나 12) 헌재 헌바 43 등, 판례집 13-1, 1167, ) 방송법에서는방송의공적책임 ( 제 5 조 ), 방송의공정성과공익성 ( 제 6 조 ), 소유제한등 ( 제 8 조 ), 추천 허가 승인 등록등 ( 제 9 조 ), 외국자본의출자및출연 ( 제 14 조 ), 허가및승인유효기간 ( 제 16 조 ), 재허가 ( 제 17 조 ), 허가 승인 등록의취소등 ( 제 18 조 ), 과징금처분 ( 제 19 조 ) 등에대한규제조항을두고있다. 14) 전자출판의경우 CD ROM 타이틀을이용한 Off Line 상에서의동영상과소리를전할수있을뿐만아니라 ON Line 상에서도이를제공할수있다. 특히교육관련상의웹사이트에서는이를회원제또는비회원제로제공하고있다. (

9 헌법상개념으로서의방송 277 데이터방송의형태로제공되는 - 이나또는영화제공웹싸이트의경우는방송과방송유사의매체간의구별을더혼란에빠지게하기도한다. 그러나그렇다고해서방송유사의매체를방송의법적인테두리안에넣는다면인터넷상에서의언론의자유를포괄적으로침해하는문제가발생될수있다. 언론의자유가역사적으로집권자의자의에따라침해된역사를가진우리의경우아직법적규제의적절성이확보되지않은인터넷상에서의언론의자유역시국가의권력에의해자의적으로침해될소지를안고있는것이다. 언론의자유를신장시킨다는의미에서뿐만아니라통신과방송의융합화 (Konvergenz) 가이루어지고있는이런시대에서방송의규제대상으로서의방송개념을정립해야하는이유가여기에있다. 방송의개념을헌법적으로규정할두번째필요성은공영방송국의방송행위범위와관련이있다. 특히공영방송의경우법적으로공공영조물법인의형태를취하고있기에이런공법인의경우헌법이론상의기본권주체능력과의문제가제기된다. 공법인의기본권주체능력은전통적인헌법학의입장에서는원칙적으로허용되지않고단지공권력의행사의주체로파악해온것이기존의입장이다. 다만일정범위의공법인의경우예외적인경우에제한된범위에서기본권주체로서의능력을인정하고있는데이경우가바로공영방송법인과대학의경우다. 15) 그러나기본권주체로서의기본권주체능력을공영방송법인에게인정한다고해도그것이포괄적인범위의즉사법상의법인과동일한기본권행위능력을인정하는것은아니다. 공영방송법인은그목적의범위와그와직접적으로연관된부수적인목적의수행즉방송프로그램의형성과전파라는범위내에서기본권주체능력을가진다. 15) 김철수, 헌법학개론, 박영사, 2002, 282 쪽이하 ; 권영성, 헌법학원론, 법문사, 2004, 317 쪽이하 ; 홍성방, 헌법학, 현암사, 2004, 282 쪽이하 ; 우리헌법재판소는대학의경우학문의자유와대학의자율권으로서의기본권주체성을인정하고 ( 헌법재판소 헌마 68, 76 병합 ) 공영방송의경우언론출판의자유의주체로서방송의자유를향유한다고하여기본권주체성을인정하는듯한태도를결정이유에서보이고있다 ( 헌법재판소 헌바 70). 그러나국회의노동위원회의경우는기본권의소지가가아니라수범자라는의미에서기본권주체가될수없다고결정하였다 ( 헌법재판소 헌마 120). 이에대해전통적인법인의기본권주체성에대한비판은, 신우철, 헌법과학, 동현출판사, 2002, 73 쪽이하참조. 독일의경우에도대학과공영방송의경우공법인으로서의기본권주체성을인정하고있다. 그러나공영방송의경우방송의자유라는영역안에서기본권주체능력을가질뿐이다 (BVerfGE 31, 314/322; BVerfGE 59, 231/254). 그러나일반적으로공법인의기본권주체성은부정되고있다 (P. Badura, Staatsrecht, 1986, S. 72f.; H. Maurer, Staatsrecht, 1999, S. 276f.; BVerfGE 21, 362/369ff.; BVerfGE 61, 82/100ff.).

10 278 公法學硏究第 5 卷第 3 號 이것은공영방송이방송프로그램의제작과전파라는것이방송수신료 (Rundfunkgebühr) 라는재원에의해이루어진다는관점에서파악할때소위공영방송사의목적 (Funktionsauftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten) 이라고할수있다. 이점에서헌법상방송개념의정의는공영방송사의기본권주체로서의활동범위에대한헌법이론적인한계를설정해준다. 특히공영방송이종전의전통적인방송의방식에만의존하는것이아니라인터넷을통한프로그램의제공이 - 비록그제공방식이스트리밍 (Streaming) 방식을이용한생방송의형태를취하던아니면주문자방식의비디오형태 (Video on Demand) 를취하던간에 - 과연공영방송이헌법적인기본권행위능력을벗어나는것이아닌가하는문제가논란의대상으로될수가있기때문이다. 16) (2) 헌법상방송의개념헌법상방송의개념을도출하기위해서는우선그대상인헌법조문을살펴볼필요가있다. 그러나우리헌법제21조제3항은 통신 방송의시설기준과신문의기능을보장하기위하여필요한사항은법률로정한다. 라고규정하여단지방송이란단어만을나열하고있지방송의헌법적인개념에대해서는언급하고있지않다. 이와유사한입법례는독일기본법제5조제1항제2문에서도찾을수있는데여기서는단지방송을통한보도의자유 (Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk) 를규정하고있을뿐이다. 17) 이처럼헌법의규정에는방송의직접적인 16) 이외에도독일의경우에있어서는헌법상방송개념의정립의문제는방송관련법의입법적인관할권의문제가되고있으나우리의경우연방국의국가형태를취하고있는것이아니라이런연방국가적인입법관할권의문제는발생하지않는다. 사실독일의방송질서는독일연방헌법재판소를통해형성되어왔는데제 1 차방송판결의주요쟁점은바로방송입법의관할권에관한문제였다. 이에대해상세한것은, BVerfGE 12, 205ff. 17) 독일법학계에있어서방송의헌법적인개념을설명하는데있어서방송에관한국가협약 (Rundfunkstaatsvertrag) 제 2 조제 1 항에규정되어있는방송개념에서헌법상방송개념을이끌어내는데이경우헌법상방송의개념요소로일반대중을향한것 (Verbreitung an die Allgemeinheit), 프로그램관련적인특히사적 공적의사형성에연관된내용을가지는것 (programmbezogene Darbietungen), 그리고기술적인요소로전자파를통한전파 (electromagnetische Verbreitung) 라는요소를들고있다. 이에대해상세한것은, Degenhart, BK Art. 5 Abs. 1 und 2, 1999, Rn. 670ff.; Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 61ff.; A. Hesse, Rundfunkrecht, 2 Aufl. S. 77ff. 독일에서의방송개념에대한논의의소개는, 전정환, 헌법상방송의개념 - 독일기본법제 5 조

11 헌법상개념으로서의방송 279 개념규정이없는데과연헌법상방송개념을어떻게해석해낼수있을까하는문제가제기된다. 이에대해서는일반적인헌법해석의방법론에따라헌법상방송개념의문의적인의미와법질서의체계적인입장에서해석을할수있다. 특히헌법상방송개념을정의하는데있어서헌법상방송의자유를구체화시켜형성된개별법률인방송법의방송개념을통해헌법상개념적인요소들을이끌어낼수있다. 그러나이때조심해야할것은헌법의하위법률인방송법은헌법상방송개념을파악해내기위해하나의그개념적구성요소를추출해내는데그의의를가지지방송법상의방송개념이헌법상방송개념을대체할수있는그러한것은아니라는점에주의를해야한다. 개별법으로존재하는방송법은헌법상규정된방송의자유를위한하나의구체화된법으로존재를하는것이지방송법이바로헌법상의방송의자유전체의것은아니고헌법상방송의개념과동일시되는것은아니다. 헌법상방송개념은또한방송이헌법상가지고있는기능론적인의미의측면에서접근할때올바른개념정의할수있다. 독일연방헌법재판소가언급하듯이방송은민주주의의발전을위한공적의사의형성에봉사한다는의미 (dienende Freiheit) 18) 라는관점에서볼때헌법상방송의개념을파악하는데방송이공적인의사형성과밀접한관련성을가지는범위에서인정이되어야할것이다. 헌법상방송의개념요소를파악하기위해서는우선현행방송법을살펴볼필요가있는데현행방송법은제2조제1호에서그개념을규정하고있는데 방송이라함은방송프로그램을기획ㆍ편성또는제작하여이를공중 ( 개별계약에의한수신 제 1 항 2 문의내용을중심으로 -, 공법연구제 25 집제 4 호, , 534 쪽이하참조, 지성우, 방송과유사방송서비스의규제에관한연구 - 독일의미디어서비스국가협약과텔레서비스법을중심으로 -, 헌법학연구제 10 권제 1 호, , 381 쪽이하참조. 18) 연방헌법재판소는 1981 년에있었던제 3 차방송판결 ( 소위 FRAG 판결 ) 에서방송자유권을봉사적기본권 (dienende Freiheit) 이라고보았다 (BVerfGE 57, 295, 319f.). 이봉사적기본권이라는개념에대해연방헌법재판소는그후의방송판결에서구체적으로언급을했는데방송은그수신자에게보다광범위한정보를알리는의무를지게되고사회구성원개인과많은단체들에게의사형성을위한기회를제공해야하고또스스로의사형성에직접참가할수있게해야하는것이라고한다. 상세한것은 BVerfGE 73, 118 (152); 그러나, 연방헌법재판소의이견해에대해서는많은비판들이제기되고있다. 이에대해서, Degenhart, BK, 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 643f.; Kull, "Dienende Freiheit" - dienstbare Medien?, in: Wege und Verfahren des Verfassungslebens, FS für P. Lerche, 1993, S. 663ff.; Engel, Rundfunk in Freiheit, AfP 1994, S. 185ff.; Fink, Wem dient die Rundfunkfreiheit?, DÖV 1992, S. 805ff. 참조.

12 280 公法學硏究第 5 卷第 3 號 자를포함하며, 이하 시청자 라한다 ) 에게전기통신설비에의하여송신하는것이라고규정하고있다. 19) 이런방송의개념에는텔레비전방송, 라디오방송, 데이터방송, 이동멀티미디어방송등을포함한다고하고있다. 20) 다만데이터방송의경우는방송사업자의채널을통한데이터 ( 문자ㆍ숫자ㆍ도형ㆍ도표ㆍ이미지그밖의정보체계를말한다 ) 를위주로하여이에따르는영상ㆍ음성ㆍ음향및이들의조합으로이루어진방송프로그램을송신하는방송을의미하는데이중인터넷등통신망을통하여제공하거나매개하는경우는제외된다. 21) 이런현행방송법상의방송의개념에서파악해볼때방송의개념을첫째, 방송프로그램을기획ㆍ편성또는제작한것을둘째, 일반공중에게셋째, 전기통신설비에의하여송신하는것을의미한다고볼수있다. 22) 그러나, 우리법학계에있어서아직법적개념으로서의방송개념에대한논의는많지않다. 23) 따라서이부분에서는비교법적인방법이모색될수있는데이에독일에서주간방송협약에규정된방송의개념을독일학계와독일연방헌법재판소의견해를중심으로살펴보고이와관련적인사항에서의우리방송법의문제점도고찰하고자한다. 1) 수신자로서의일반대중 (Die Allgemeinheit als Adressat) 방송의첫번째개념적인요소는제작된프로그램을일반대중에게전파하는것을의미한다. 여기서의일반대중이란불특정다수를의미하고공간적으로제한되거나특정의인원에게공개된상태를의미하지않는다. 우선방송이란단어의독일어상의의미가 Rundfunk 인데이중 Rund는원형, 두루두루의뜻으로사용이된다. 19) 방송법제 2 조제 1 호. 20) 방송법제 2 조 21) 방송법제 2 조제 1 호다 22) 이런방송법상의개념요소들은앞서언급한독일방송법상의방송개념과유사하므로이하에서는독일의논의와더불어우리현행의법에대한검토를하고자한다. 국내의경우방송의개념을법적으로특히헌법적인의미에서접근한경우는그리많지않기때문에독일에서의논의를비교고찰에도입하고자한다. 23) 헌법상방송개념에관한논의는, 전정환, 헌법상방송의개념 - 독일기본법제 5 조제 1 항 2 문의내용을중심으로 -, 공법연구제 25 집제 4 호, , 534 쪽이하 ; 지성우, 방송과유사방송서비스의규제에관한규제 - 독일의미디어서비스국가협약과텔레서비스법을중심으로 -, 헌법학연구제 10 권제 1 호, , 381 쪽이하 ; 고수자, 독일방송개념규명논쟁에관한연구 : 주관적및객관적방송자유의관점을중심으로, 한국언론학보 47 권 3 호, , 170 쪽이하참조.

13 헌법상개념으로서의방송 281 이는영어의 Broadcasting 상의 broad와같은듯으로사용이된다. 방송이란개념은언어적인측면에서그개념을파악하면어느특정지역이나특정인에게한정된그러한개념이아니라불특정다수인인일반인을지향한다는점이다. 바로이런점에서방송이대중매체로서가지는영향력이강조되고그중요성이강조되는이유이다. 24) 그러나이런일반대중을어떻게정의할것인가의문제는그리쉬운일은아니다. 특히개인적미디어와대중적인미디어의융합화 (Konvergenz) 가일어나는현실에서그기준을정하는일은점점더어려워지고있다. 25) 우선일반대중이란의미는역사적으로파악을할수있다. 초기에독일에있어서방송의수신자로서의일반대중이란경찰이나해양경찰그리고항해를위한무선통신과구별되는개념이었다. 이런무선통신은임의의대중을그수신의대상으로하는것이아니라일정의특수한사람만을그통신의대상으로하고있기때문에방송의개념에서는제외된다. 즉헌법상개념으로방송이란어느특정의이익을가진단체나범주의사람을의미하는것이아니라불특정, 임의적인그러한수신자를그대상으로한다. 이런의미에서앞에서언급한경찰통신, 해양통신그리고항해를목적으로하는무선통신은방송의영역에서제외된다. 26) 여기서문제가되는것중의하나가과연임의적인일반대중이라할때과연어느정도의수적규모를일반대중이라고파악해야하는가하는문제로등장할수있다. 이런문제에대해구체적인규모의수를언급하는것은법학적인의미에서큰의미도없을뿐더러그렇게명백히나타나지는않았다. 27) 오히려이런구체적인수에의한규모보다는더중요하게판단되어야하는것이방송이란대중매체에대해일반인들이잠재적으로접근가능해야한다는점에더중점을두어서판단을해야한다. 28) 오히려이런일반대중이란개념에대해상한선이나하한선을설정하 24) Degenhart, Rundfunk und Internet, ZUM 1998, S. 333 (336); Bernard, Rundfunk als Rechtsbegriff, 2001, S. 106ff. 25) Scherer, Telekommunikationsrecht und Telekommunikationspolitik, 1984; Kresse/Heinze, Rundfunk-Dynamik am Morgen des digitalen Zeitalters, AfP 1995, S. 574 (577); Bullinger, Der Rundfunkbegriff in der differenzierung kommunikativer Dienste, AfP 1996, S. 1 (5). 26) Pappi, Teledienste, Mediendienste und Rundfunk, 2000, S. 37f.; Degenhart, BK 1999 Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 678f.; Lent, Rundfunk-, Medien-, Teledienste, 2000, S. 97f. 27) Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S ) Nischan, Digitale multimediale Videodienste, 2000, S. 120

14 282 公法學硏究第 5 卷第 3 號 는것은그자체가하나의자의적인것이되는것이다. 29) 이것은독일연방헌법재판소가그판결에서방송수신자로서의일반대중이어느정도의규모인가에대해서는언급을회피하면서방송이란대중매체 (Massenkommunikationsmittel) 라는점을강조하고있다는점에서도그근거를찾을수있다. 30) 수신자로서의일반대중이라고할때또고려의대상으로삼아야하는것은공간적인수신의문제이다. 좁은공간에서의비디오를상영하는것, 경마장에서경마경주에대한상영, 확성기또는스피커를통한전파의경우그리고고속철내에서의방송의전파가헌법상방송개념과부합하는지가문제가된다. 이에대해서독일의경우는학설이나뉘고있는데일설은이런공간적인격리수신의경우헌법상방송개념을정의하는데영향력을끼치지않는다고한다. 헌법상방송의개념을정의하는데있어중요한것은수신자로서일반인에게전파되는것이방송인지아닌지의중요성은공적의사형성의과정에얼마나영향을미치는지에의해결정이되어야하고이런시간적 공간적인분리의문제는중요하지않다고한다. 31) 이에대하여다른학설은헌법상방송개념이인정되기위해서는일정한공간상의격리가필요하다고하고이런일정한공간상의격리는헌법상방송개념요소인수신자로서의일반대중을결정하는데하나의기준이된다고한다. 따라서일정한거리에서하는방송유사의광고나좁은공간에서의비디오를상영하는것, 경마장에서의경마경주에대한상영, 확성기또는스피커를통한전파그리고고속철내에서방송의전파는헌법상방송개념에포섭되지않는다고한다. 32) 29) Bernard, Rundfunk als Rechtsbegriff, 2001, S ) BVerfGE 12, 205 (260); 31, 314 (324); 57, 295 (320); 74, 297 (323) 31) Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 130; Kibele, Multimedia im Fernsehen, 2001, S. 158f.; ders., Multi-Media: Der Rundfunkbegriff im Umbruch?, AfP 1995, S. 571; Eberle, Neue Übertragungstechnik und Verfassungsrecht, ZUM 1995, S. 249 (254); Jarass, Online- Dienste und Funktionsbereich des Zweiten Deutschen Fernsehens, 1997, S. 15f.; Hoffmann-Riem, Pay TV im öffentlich-rechtlichen Rundfunk, 1996, S. 58f.; A. Hesse, Zur aktuellen Entwicklung des Rundfunkrechts, BayVBl 1997, S. 132 (136); Vesting, Prozedurales Rundfunkrecht, 1997, S. 239f. 32) Degenhart, BK, 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 684ff.; Bullinger, Der Rundfunkbegriff in der Differenzierung kommunikativer Dienste, AfP 1996, S. 1(6); Lent, Rundfunk-, Medien-, Teledienste, 2000, S. 105ff.; Brand, Rundfunks im Sinne des Artikel 5 Abs. 1 Satz 2 GG, 2002, S. 46ff.

15 헌법상개념으로서의방송 283 방송수신자로서의일반대중은일정한공간적으로격리되어있어야한다고볼수있다. 왜냐하면임의적 불특정인일반대중이라할때잠재적으로그매체에접근가능하다는것을의미한다. 그러나일정한공간에서행하는통신은그런잠재적인가능을배제하는것이되고단지특정한폐쇄적또는개방적인범위의사람에게국한된다고보기에잠재적인접근가능성이열려있다고보기는어렵다. 특히공간적격리성을부인하는학자들의경우공적사상의형성이라는측면에중점을두는데이것은수신자로서의일반대중의요건에서다룰문제가아니라다른요소즉프로그램관련적인제작성에그연관성을찾아야할것이다. 33) 수신자로서의일반대중에게방송이시간적으로동일하게도달되어야하는가의문제에대해서역시공간적인격리성의중요성을헌법상방송개념으로인정하지않는학자들은시간적인동시성의중요성을인정하지않는다. 그러나독일연방헌법재판소는소위바덴 뷔르템베르크판결 (Baden-Württemberg Urteil) 에서방송과방송유사의개념구별에서시간적인동시성을인정했으며그후의판결에서도이를그대로인정하고있다. 34) 그러나이런수신자로서의일반대중이란문제는기술의발달로인해새로운장을맞이하고있다. 바로인터넷을통한방송의전파인데이경우는과거의방송이방송프로그램의송신자와수신인사이가관계가일방향적인것과는달리쌍방향적인성격도함께가질수있다. 따라서이런경우과연수신자로서의일반대중이라는요소로인터넷을통한방송유사매체중헌법상방송개념을설명할수있을것 33) 이런의미에서현행방송법제 2 조 10 호에규정되어있는전광판방송의경우는방송수신자로서의일반성이결여되어있어헌법상방송개념에포함되지않는다. 왜냐하면이전광판방송은단지특정의거리의사람에게개방되어있어일반대중들의잠재적인접근가능성이제한되어있다고볼수있다. 또한헌법상방송개념의다른요소즉사적 공적의사형성에영향을미치는프로그램관련적인제작물이라는면에서도부합할수없다. 방송이다른일반적인출판과다른점은음향 영상을동반해그파급적영향력이매우크기때문에강한법적규제를받고있다. 그러나전광판방송의경우보통음향의요소가빠져있어 - 물론있다하더라도그영향력은상대적인미약성을가진다. - 헌법상방송개념에포섭되기에는적절치못한경우이다. 이는오히려독일법제상과거방송의개념으로인정되다가그후입법적인조치로새로운법적영역에속하는텍스트서비스 (Textdienste) 의영역에속하게함이타당하다. 이것은결국표현의자유라는기본권관련적인측면에서도그실효성이강하게보장될수있을것이다. 34) BVerfGE 74, 297ff. 한편, 이런시간적인동일성의정도에대해서는방송송신과수신의기술상의정도의시간차 (Systemlaufzeit) 의경우시간적인동일성을인정한다.

16 284 公法學硏究第 5 卷第 3 號 인가에대해서는여전히문제점이남는다고해야할것이다. 35) 2) 방송프로그램을기획ㆍ편성또는제작한상영물 (redaktionelle Darbietungen) 방송프로그램을기획ㆍ편성또는제작한상영물의제공은일반적으로독일법상의방송의개념을정의하는데가장중요한역할을하는요소인데이것은방송이민주주의의발달을위한전제조건으로서의건전한공적의사형성을위한매체와요소라는성격때문이다. 36) 공적의사형성과관련되지않는프로그램은방송의개념에서벗어나는것이고따라서방송의법적규제의범위를벗어나는것이다. 이것은독일의경우방송에관한국가협약 (Rundfunkstaatsvertrag) 에의해그규제가이루어지는것이아니라주간미디어협약 (Mediendienststaatsvertrag) 에의해규율이이루어지게되는것이다. 우리나라의경우도마찬가지로이공적의사형성에중요한프로그램적인내용의결여는결국방송법상의규율의영역이아니라방송이외의다른영역에따른규제를받게된다. 37) 이런의미에서볼때공적의사형성과관련이없는프로그램의제공즉예를들어단순한텍스트형태로제공되는일기예보, 진행자의프로그램적인요소가없는단순한상품카탈로그적인홈쇼핑의제공, 자동차운전자에게운행정보를제공하는네비게이션시스템등은공적의사형성의의미를가지는방송의헌법상개념과는부합할수없는것이고따라서헌법상방송의개념을벗어나는것이된다. 이러한견해는독일연방헌법재판소의방송판결에서지속적으로인정되어오고있다. 독일연방헌법재판소는제1차방송판결 ( 소위 ZDF Urteil) 이후공적의사형성을위해서는방송은공적의사형성과관련하여밀접한관련성을가진다고하고이후의방송관 35) 이에대한문제점의해결방안으로본인은수신자의방송프로그램에대한선택가능성을헌법상방송개념정의의새로운요소로서파악하고자한다. 36) Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 9;, 그러나, 일부의견해는이런프로그램관련적인내용의제공이란것을방송의개념요소로파악하는데반대하는견해도있다, 이에대해서는, Schulz, Jenseits der Meinungsrelevanz, ZUM 1996, S. 493; Scherer, Online zwischen Telekommunikations- und Medienrecht, AfP 1996, S ) 가장중요한차이점은방송의경우그시행을위해서는방송국의설립이필수적인데방송의규제영역에의할때에는허가제에의한운영이불가피하다는결과를가져온다. 그러나헌법상방송의개념에포섭되지않는다고볼때는방송법의규제하에서벗어나게되고방송법상의허가사항이아니라는점에서그차이점을가진다.

17 헌법상개념으로서의방송 285 련판결에서이의견을유지하고있다. 특히연방헌법재판소는공적의사형성과관련된방송의개념을넓은의미로파악하고있는데예를들어현재, 과거의정치적관련프로그램만이아니라음악회, 오락프로그램등도넓은의미에서공적의사형성이란점과관련성을가진다고보고또한이런것을판단할때는단지부분이아니라전체적인의미로파악해야한다고한다. 38) 이런점에서문제가될수있는것은상업적인목적의광고의경우가문제될수있는데이경우는순수하게가치중립적인경우가아닌소비자의상품선택에대한가치평가에영향을끼칠수있는경우는헌법상방송의개념으로포섭되어야한다. 그러나단순히기업의활동상을직접적으로알려주는정도의가치중립적인광고의경우는방송의개념에포섭될수없다. 39) 공적의사형성을위해방송이음성적 시각적인요소를반드시갖추어야하는가하는것이또한고려되어야한다. 헌법상방송개념정의에있어서음성적 시각적인요소가필수적이어야하는가에대한논란에대해서현재독일학계의의견은나뉘고있다. 학설의일부는이런음성적 시각적인요소를헌법상방송개념정의에중요하지않은요소로파악하고이런요소들은영화관의영화나시디에담겨진음성적 시각적인미디어내용물의경우도이런음성적 시각적인요소의내용을담고있기에이런모든경우를방송의개념으로파악할수는없고따라서음성적 비디오적요소는헌법상방송의개념을정의하는데중요한요소는아니라고한다. 40) 이에비해다른학설은방송의음성적 시각적인부분을헌법상방송의개념정의에있어중요한요소로파악하는데우선역사적인기원에서그근거를찾는다. 독일기본법의제정자들은우선방송의자유를기본법제5조제1항제2문에서규정을할때과거나찌시대의방송이방송특유의대중선동력을음성적 시각적인표현으로인해다른매체보다더강하게국민의공적의사의잘못된형성이라는점에중점을두어음성적 시각적인요소는헌법상방송의요소를결정하는데중요한요소가된다고한다. 또한이학설은방송이다른언론매체보다강하게규제 38) BVerfGE 12, 205 (260); 31, 314 (326); 35, 202 (222); 57, 295 (320); 101, 361 (390) 39) Degenhart, BK, 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 677; Hoffmann-Riem, Der Rundfunkbegriff in der Differenzierung kommunikativer Dienste, AfP 1996, S. 9 (12); Lent, Rundfunk-, Medien-, Teledienste, 2000, S ) Hoffmann-Riem, Pay TV im öffentlich-rechtlichen Rundfunk, 1996, S. 44; Jarass, Online-Dienste und Funktionsbereich des ZDF, 1997, S. 16ff.

18 286 公法學硏究第 5 卷第 3 號 를받는이유인방송특유의영향력즉대중선동력 (Suggestivkraft), 영향의광범성 (Breitenwirkung) 그리고영향의현실성 (Aktualität) 은바로방송의음성적 시각적인특성을가졌다는점에기인하고있다고파악한다. 따라서헌법상방송개념을정립하는데있어서는음성적 시각적인요소는중요한역할을한다고주장한다. 41) 헌법상방송의개념을정의하는데있어서는결국방송이다른언론매체특히텍스트중심의매체에비해강한법적규제를받는이유를고려할때결국은방송이다른언론매체가가지는못하는강한잠재적인영향력의행사라는점이고이런영향력은방송의음성적 시각적인면에기인한다고파악하는것이타당하고따라서헌법상방송의개념정립에있어서음성적 시각적인요소가중요한역할을한다고파악하는것이타당할것이다. 독일연방헌법재판소도호네커소송판결 (Honecker-Prozess Urteil) 에서도밝혔듯이방송이란음성적 시각적형태라고파악하고있다. 42) 제작된프로그램이어느정도의국민의사형성에기여를해야하는가의문제즉구체적인측정가능수치의영향력으로나타나야헌법상방송개념으로인정될수있느냐의문제가제기될수있다. 그러나법학적인의미에서의이영향력의정도는구체적일필요는없다. 법학상개념으로서의방송은그개념이가지는잠재적인의미로또이것이과거의역사적현실에서그렇게남용되어왔기에국민의공적의사형성에중요성만을가지고있으면그영향력이잠재적이든현실적이든그리고영향력의대소에상관이없는것이다. 중요한것은국민의사적 공적의사형성에미치는방송의잠재적인영향력이다. 43) 3) 전기통신설비에의하여송신 (technische Verbreitung) 방송의개념정립에있어또하나의요소는전송방법에있어서의특징인전기통신설비를통한전송이라는요소이다. 전통적으로방송은전기통신시설을이용한다는점에서다른대중매체인신문, 부정기간행지 (Mook), 단행본등과구별이된다. 그러나전기통신설비에의한송신이라는요소는최근에와서과연방송의하나의 41) Lent, Rundfunk-, Medien-, Teledienste, 2000, S ) Degenhart, Online-Angebote öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, 1998, S. 52ff.; BVerfGE 91, 125 (134) 43) BVerfGE 57, 295 (319); 90, 60 (87); Bernard, Rundfunk als Rechtsbegriff, 2001, S. 108

19 헌법상개념으로서의방송 287 개념요소로인정될것인가의문제에대해논란이제기되고있다. 특히소위인터넷을통한전자신문 (electronische Zeitung) 의경우그전파의방법을전기통신시설을이용한다는점에서기존의방송과의차이점이상실되고있는이런미디어의융합화의시점에서과연이런기술적인요소에의해방송의헌법상개념을정의하는데결정적인역할을할수있을것인가에대해서는의문이발생한다. 특히전자신문의경우전자신문의초기의문자중심의정보의제공과다른정보원에의링크를통한동영상을겸비한정보제공으로그서비스의중점이옮겨가는현실을고려해볼때과연기존의방송의개념과구별의문제는더심화된다. 그러나그렇다고해서전자신문을기존의방송의개념에포섭시킨다고했을때에는방송의특수한성격에의해부과되는방송특유의규제영역하에전자신문을둔다고하는것은결국그만큼의언론의자유에대한침해의문제가발생하는것이다. 44) 이런의미에서현시점에서더이상기술적인요소라는것이헌법상방송의개념을정의하는데필수적인요소가아니라는견해가주장된다. 45) 4) 수신자의정보에대한선택가능성 (Auswahlmöglichkeit der Empfänger) 1 새로운요소의도입의필요성기존의방송체계하에서는앞에서언급한방송개념의요소들로방송의헌법상개념을정의하는데그리큰어려움은없었다. 그러나기술의발달로인한각종매체의융합화현상, 특히통신과방송의융합화현상은기존의방송개념요소로파악하기에는많은어려움을초래시켰다. 46) 소위전자신문이라고하는인터넷상의신문은동영상을포함한방송유사의서비스를제공할수있으며인터넷의각종싸이트에는에로틱한영상정보의제공과각종포르노물을생방송하거나아니면주문자방식의비디오 (Video on Demand) 로정보로제공하고있다. 이런각종의매체는기존의방송개념으로는그구별의한계선을설정하기가그리쉬운일은아니다. 44) 방송규제의특수성에관한문제는, 곽상진, 방송규제의특수성에대한헌법적검토, 공법연구제 29 집제 3 호, 263 쪽이하참조. 45) Degenhart, BK Art. 5 Abs. 1 und 2, 1999, Rn ) 융합화현상이라고할때두가지측면을고려할수있는데우선은매체의정보를수용하는수신기의융합화 ( 소위텔레비전과컴퓨터모니터의결합을들수있다 ) 와매체자체의내용적인면에서의융합화를들수있다. 헌법상방송개념의정의대상이되는것은내용적으로결합되는경우가문제가된다고할수있다.

20 288 公法學硏究第 5 卷第 3 號 특히현행방송법은인터넷을통한인터넷을통한정보의제공의경우방송의개념에서제외시키고있기에방송법의규제영역에속하지않게된다. 47) 그러나, 시대에따른기술의발전은이제개인에의한인터넷을통한방송의가능성을열어두고있으며개인은실제로간단한장비로개인방송을할수있게되었다. 48) 이런현상은미래에개인에의한방송또는방송유사프로그램의제작 전송가능성이더커지고이에대한각종사회문제즉예를들어각종선거에있어서개인에의한선거방송을통한선거운동, 개인에의한인터넷홈쇼핑방송의운영, 인터넷을통한에로물과포르노물의방송등과같은문제에대해서이를합리적으로규제하기위한법안이필요하게된다. 특히이런정보의제공물이방송의영역에속할것인지아니면일반적인정보의제공에속할것인지의문제는입법상의문제만이아니라헌법상기본권보호라는측면과함께중요한역할을하게된다. 민주주의국가에서일반적인의사표현의자유는민주주의의발전에불가결한그러한요소라는점은이미판례와많은학자들이인정하고있는사실이다. 49) 따라서기술의발전에따른통신과방송의융합화의현실에서국민의기본권의실질적인보장이라는측면에서그리고민주주의의발전이라는측면에서법적규제의영역을달리하는방송과방송유사의매체에대한구별의기준으로기존의방송개념의요소만이아니라통신과방송의융합화의현상속에서방송개념을정의할수있는새로운방송개념의요소가필요하다고할수있다. 2 인터넷과수신자의선택가능성인터넷이란매체는우선그매체의특성상개인적이용이라는성격을가진다. 이는인터넷의기술발전사에그연원을가진다. 비록인터넷의기술이 Pull Technik 에서 Push Technik으로발전을했지만인터넷의기본적인기술은인터넷사용자의인터넷공간상에제공되는정보에대하여시간적 내용적인선택을전 47) 방송법제 2 조 1 호다목 48) 과거방송의독점, 과정현상을지지했던근거였던방송의특수상황이론 (Sondersituation des Rundfunks) 은이제더이상그합리적근거를상실했고이에따라방송자유권은제도적 객관적기본권으로서의성격에서주관적공권으로서의성격이바뀌어가고있다. 拙稿, 인터넷기술의발달에따른방송자유권의기본권성격에관한고찰, 공법연구제 33 집제 1 호참조 49) BVerfGE 59, 295 (319); 83,238 (295f.); 87, 181 (197); 90, 60 (87).

21 헌법상개념으로서의방송 289 제로한다. 이는기존의방송이가지고있는의미와비교해볼때가장큰차이점을발견할수있는데기존의방송이소파에앉아서단순히리모컨으로화면을선택할수있고방송수신자는단지기존의방송사가송신하는방송프로그램의내용에내용적으로나시청시간에있어서단순히주어진것을수용하는수동적인입장에있다. 이런기존의방송에있어서방송수신자는수동적인입장에서방송프로그램의내용에전적으로종속되며방송의특수한영향력의객체로전락하고만다. 50) 방송수신자는단지자신이방송을보던지아니면다른채널을선택할것인가의문제만을결정할수있다. 이런의미에서방송에대한규제가다른일반적의사표현의자유영역보다더강하게나타나는원인이된다. 방송의영향력에대한수신자의수동적인입장은헌법에서성정하는인간상에대한모습을전제로하고있는데독일기본법에서인정하고있는기본적인인간상이란연방헌법재판소가아직구체적으로헌법상의인간상을언급한적은없지만인간은기본적으로환경에의하여지배를어느정도받기는하지만스스로의결정에의해주위환경과자신의결정을할수있는능력을가지고있다는것을전제로한다. 51) 이런의미에서볼때방송법에존재하는각종규제는결국헌법학에서전제로하고있는인간상이방송의영역에서는방송프로그램에대한선택의제한과결부되기에이에대한폐해를방지하기위한수단으로결국방송법특유의규제로표출되게되는것이다. 이런문제는결국방송수신자가방송프로그램에대한시간적 내용적인선택의가능성이극히제한된다는것을의미하고이선에서방송사에의해제공되는프로그램은결국방송의규제영역에속하게되는방송개념즉헌법상방송개념에포섭되어야하는것이다. 그러나이와반대로방송수신자가방송프로그램에대한시간적 내용적인문제에대해실질적인선택권을가지는경우에있어서는과연방송법에존재하는과도 50) 방송의특수한영향력은독일연방헌법재판소가인정하는대중선동력 (Suggestivkraft), 영향의광범성 (Breitenwirkung) 그리고영향의현실성 (Aktualität) 이기근거를두고있는것이다. BVerfGE 90, 60 (87); 또한 BVerfGE 31, 314 (325); 57, 295 (323); Lent, Rundfunk-, Medien-, Teledienste, 2000, S. 40ff.; Schulz/Held/Kops, Perspektiven der Gewhrleistung freier ffentlicher Kommunikation, 2002, S. 79f. 51) 이에대해상세한것은, P. Häberle, Das Menschenbild im Verfassungsstaat, 1988, S. 11; G. Radbruch, Der Mensch im Recht, 1957 (3 unveränderte Aufl.), S. 16; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland Bd. III/1, 1988, S. 31; G. Dürig, Der Grundsatz von der Menschenwürde, AöR 81, 1956, S. 127; BVerfGE 4, 7 (15f.)

22 290 公法學硏究第 5 卷第 3 號 한방송규제가필요한가에대해서는생각해보야야할것이다. 이런경우에있어서결국그수신프로그램에대해서실질적인취사선택의문제가수신자에게부여되어있기에이런경우에는방송법의특유한규제의입법취지를벗어나기에결국방송의영역에속한다고규제하는것은오히려기본권의신장이라는측면에서볼때그역기능적인면이발생한다. 결국헌법상방송개념을정립하는데있어인터넷과결부되어중요한것은수신자의내용적 시간적인선택가능성의문제이다. 수신자가실질적으로인터넷으로제공되는프로그램에대해 - 이것이비록방송유사의프로그램의제공또는헌법상방송개념합치적인의미로서의방송프로그램을통한 - 내용적 시간적인선택가능성을가질때에는결국헌법상방송개념에서배제된다고해야할것이다. 52) Ⅲ. 인터넷상에있어서의방송의개념 인터넷상에있어서의방송개념과방송유사의개념을구별하기위한전제로인터넷상의프로그램의제공형태에따른유형별로헌법상의방송개념부합성을살펴보고자한다. 1. 생방송형태의프로그램의제공 (Live Sendung) 생방송형태의프로그램의제공은기존의방송국또는프로그램제공자가자신의방송 방송유사프로그램을인터넷을통해현재기존의방송국에서방송중인방송프로그램을동시에전송하거나또는인터넷을위해특별히제작된형태의프로그램을일정한시간적인계획하에스트리밍 (Streaming) 방식을통해제공하는형태를의미한다. 53) 이런스트리밍형태의프로그램제공은기존의방송전송방식과의차 52) 인터넷을통한방송의제공또는방송유사프로그램의제공은다양한형태로제공이가능하나이하에서는수신자의선택가능성이란문제와결부해서인터넷을통한생방송의형태와주문식비디오방식에의한프로그램의제공이라는형태를기준으로구분해서헌법상방송개념에대해알아보기로한다. 53) 이런스트리밍 (Streaming) 방식의프로그램제공은그제공의주체가공영방송인지아니면민영방송인지또는개인인지의여부에따라프로그램의제공의범위에있어서도상이한

23 헌법상개념으로서의방송 291 이점은단지지상파, 위성그리고케이블대신에인터넷이라는망을이용한다는점과기존의텔레비전으로방송을수신하는것이아니라인터넷망에연결이되어있는컴퓨터와모니터를통해프로그램을시청할수있는것이다. 현재의기술적인상태에서인터넷을통한동화상의프로그램제공은일반적인기존의전송방식을통신 - 지상파, 케이블, 위성을통한방송프로그램의송신 - 프로그램의동화상의질적상태보다는낮은상태의프로그램전송이이루어지고있으나이런문제는장래에있어서극복될수있는문제이고실제로현재에있어서도인터넷을통한프로그램제공이기존의방송만큼보편화되지않았기때문에굳이고화질의제공으로이루어지지않은상태에불과하다. 54) 따라서인터넷상에서의생방송형태의프로그램의제공은결국기존의방송전송방식을인터넷이란새로운매체를통해전송하는것에불과한것이다. 이런의미에서앞서살펴본헌법상방송의개념요소들, 즉수신자로서의일반대중 (Die Allgemeinheit als Adressat), 방송프로그램을기획ㆍ편성또는제작한것 (redaktionelle Darbietungen), 전기통신설비에의하여송신 (technische Verbreitung) 등과의관계에서인터넷상에서생방송형태의프로그램제공을달리규정할필요는없다. 특히논란의대상이될수있는인터넷상에서의수신자의프로그램선택가능성이란요소라는측면에의해서도헌법상방송개념과부합한다고할수있다. 인터넷을통한생방송형태의프로그램제공에있어서는수신자는기존의지상파, 케이블그리고위성을통한방송과같이수동적인지위에서있게되는것이다. 즉수신자는프로그램의선택에있어서시간적 내용적인선택의폭을가지지못한다. 단지기존의텔레비전화면에서리모트컨트롤로화면을선택할수있다는것이이런형태의방송에서는단지컴퓨터자판을이용한다던지마우스를이용한선택의형태로변경될뿐이다. 따라서실질적인의미에서수신자는생방송형태의프로그램제공에있어서는시간적 내용적인선택가능성이없다. 따라서인터넷을통한생방송형태의프로그램제공은헌법상방송개념과부합한다. 기본권행위능력과결부되어있다. 이에대한것은拙著, Die verfassungsrechtliche Stellung des Internet-Rundfunks im Digitalzeitalter, Diss. Leipzig, 2004, 140 쪽이하참조. 54) 실례로우리나라의경우문화방송 (MBC) 의경우는과거 300Kbps 로제공을했으나현재는 1M 스트리밍방식을채택하고있다. 참조

24 292 公法學硏究第 5 卷第 3 號 2. 주문자비디오방식을통한프로그램제공 (VOD : Video on Demand) 주문자비디오방식을통한프로그램의제공이란기존의공영방송, 민영방송또는개인이기존의프로그램을또는특별히제작한프로그램을생방송의형태가아니라수신자가원하는시간과내용에따라접근할수있도록프로그램을컴퓨터서버에저장해놓고이를수신자의접속에따라프로그램을제공하는형태를의미한다. 55) 이런형태의방송의형식은기존의헌법상의방송요소에서이형태의방송을고찰하면특히문제될것은없다. 수신자로서의일반대중 (Die Allgemeinheit als Adressat), 방송프로그램을기획ㆍ편성또는제작한것 (redaktionelle Darbietungen), 전기통신설비에의하여송신 (technische Verbreitung) 등의기존의방송요소와살펴볼때특별히부합되지않는그러한요소는없다. 그러나이런형태의프로그램제공방식은인터넷이라는기술이내포하고있는특징, 즉수신자의시간적 내용적인선택가능성이란점에서볼때는헌법상방송의개념으로파악하기힘든문제점을가지고있다. 수신자는이런형태의프로그램의제공에대해서는그자신의판단에따라시간적 내용적인선택권을실질적으로행사할수있다. 기존의지상파, 위성그리고케이블을통한방송에있어서는수신자에게는단순히수동적인입장에서텔레비전을시청할것인가하는단순한선택의문제그리고텔레비전을시청한다고했을때어느채널을선택할것인지의여부만이부여되어있다. 그러나인터넷을통한주문자방식의비디오형태를통한프로그램제공에있어서는수신자는더이상단순히수동적인입장에놓여있지는않다. 오히려수신자는이제시간적으로는자신이원하는시간을 24기간이란하루의기간동안자신의취향에따라자유롭게선택할수있고그내용의선택에있어서도이젠과거처럼하나의프로그 55) 이런형태의프로그램제공은프로그램제공자에따라유상또는무상으로제공을한다. 그러나프로그램의제공에따른대가관계의성립은헌법상방송개념의정립에있어중요한요소는아니다. 방송프로그램수신에있어서의대가관계는단지방송프로그램의제공의재정적인측면에서의문제점에불과한것이지헌법상의방송특히특별히강한법적규제의대상으로서의방송과는상관성이없다. 독일의경우에도소위유료방송 (Pay TV) 의경우방송의개념에포섭이될것인가의논의가제기되었으나현재는일반적으로프로그램의제공에다른대가관계는방송개념의정립에있어필수적인요소는아니라고보고있다.

25 헌법상개념으로서의방송 293 램을처음부터끝까지봐야지만한다는그런필연성은수신자의취향에따른선택이라는영역으로전환된다. 이제수신자는자신이원하는부분의내용을자신이선택을해서볼수있는것이다. 특히인터넷기술의발전에따른방송프로그램의쌍방향화는초기단계에서의단순히제작된프로그램의시간적 내용적인선택이라는영역을기술의발전에따라수신자가직접프로그램의내용형성의영역까지참가할수있게하는쌍방향의영역가지확대되게한다. 이런쌍방향의기술의영역에서이제수신자는더이상수동적인입장에서있지않고적극적인입장으로전환된다. 따라서수신자는방송의영향력의범위에서벗어나게된다. 이런의미에서수신자가수동적인입장에놓여있지않고방송특유의영향력에서벗어나게하는이런형태의프로그램을강한법적규제력의대상으로서의헌법상방송의개념에포섭시킬필요성은없다. 이런영역까지헌법상의방송의영역으로확대시킨다고할때는오히려일반적인언론의자유를침해할수있는과도한입법적인규제이기때문이다. 이는결국실질적법치주의가요구하는국민의기본권의보호, 국민의자유와평등의신장이라는내용과역행하는정책이라고할수있다. 결국인터넷을통한주문자비디오방식을통한프로그램제공은비록그것이방송유사의음향과동화상을통해제공된다하더라도헌법상방송의개념의영역에속하는것은아니고일반적인의사표현의한형태이거나표현의자유의한형태에불과한것이라할수있다. Ⅳ. 결론 독일연방헌법재판소가방송에관한판결에서방송의개념은확정적으로정할것이아니라개방적인성격의것으로보아야한다는점은기술의발달에있어방송개념의유동성을강조한것이라파악할수있다. 그러나헌법상방송의개념을절대적으로개방적인상태로둔다고했을때는현행법질서하에서의많은문제점들즉방송법상의허가 ( 방송법제9조 ), 심사기준 절차 ( 동법제10조 ), 방송의공적책임 ( 동법제5조 ), 방송의공정성과공익성 ( 동법제6조 ) 등과관련된법적문제들이해결되지못하고그대로남게된다. 이런문제점들을해결하기위해서는기술의

26 294 公法學硏究第 5 卷第 3 號 발달에따른방송개념의개방성이란점을전제로현시점에서의타당한방송의개념을규정하고현재의법적문제점을해결하는자세가필요하다. 이런의미에서기존의방송개념이가지고있는개념규정의요소들즉수신자로서의일반대중 (Die Allgemeinheit als Adressat), 방송프로그램을기획ㆍ편성또는제작한상영물 (redaktionelle Darbietungen), 전기통신설비에의하여송신 (technische Verbreitung) 등은그대로인정이될수있을것이며특히인터넷의기술의발달에따른새로운요소인수신자의프로그램에대한시간적 내용적인선택가능성이란점은인터넷상에서제공되는프로그램이헌법상방송의개념에포섭될것인지, 아니면방송유사의프로그램으로일반적인표현의자유의한형태인지를결정하는중요한기준이될수있다고생각한다. 이런점에서볼때현재실시되고있는인터넷을이용한프로그램의제공중스트리밍방식을이용한생방송형태의프로그램의제공은헌법상방송의개념에부합하는것이라고판단할수있고이에반해주문자비디오방식을통한프로그램제공 (Video on Demand) 의형태는헌법상방송의개념에부합되는것이아니라오히려일반적인표현의한방식에불과하다고하겠다. 參考文獻 곽상진, 방송규제의특수성에대한헌법적검토, 공법연구제29집제3호, 263쪽고수자, 독일방송개념규명논쟁에관한연구 : 주관적및객관적방송자유의관점을중심으로, 한국언론학보 47권 3호, , 170쪽전정환, 헌법상방송의개념 - 독일기본법제5조제1항 2문의내용을중심으로 -, 공법연구제25집제4호, , 534쪽지성우, 방송과유사방송서비스의규제에관한연구 - 독일의미디어서비스국가협약과텔레서비스법을중심으로 -, 헌법학연구제10권제1호, , 381쪽 Bernard, Rundfunk als Rechtsbegriff, 2001 Brand, Rundfunks im Sinne des Artikel 5 Abs. 1 Satz 2 GG, 2002 Bullinger, Der Rundfunkbegriff in der differenzierung kommunikativer Dienste, AfP 1996, S. 1

27 헌법상개념으로서의방송 295 Degenhart, BK Art. 5 Abs. 1 und 2, 1999 Degenhart, Rundfunk und Internet, ZUM 1998, S. 333 G. Dürig, Der Grundsatz von der Menschenwürde, AöR 81, 1956, S. 127 Eberle, Neue Übertragungstechnik und Verfassungsrecht, ZUM 1995, S. 249 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995 P. Häberle, Das Menschenbild im Verfassungsstaat, 1988 G. Herrmann, Rundfunk und Fernsehen, 1994 A. Hesse, Rundfunkrecht, 2 Aufl. S. 77ff. A. Hesse, Zur aktuellen Entwicklung des Rundfunkrechts, BayVBl 1997, S. 132 Hoffmann-Riem, Pay TV im öffentlich-rechtlichen Rundfunk, 1996 Jarass, Online-Dienste und Funktionsbereich des Zweiten Deutschen Fernsehens, 1997 Kibele, Multimedia im Fernsehen, 2001 Kibele, Multi-Media: Der Rundfunkbegriff im Umbruch?, AfP 1995, S. 571 Kresse/Heinze, Rundfunk-Dynamik am Morgen des digitalen Zeitalters, AfP 1995, S. 574 Lent, Rundfunk-, Medien-, Teledienste, 2000 Nischan, Digitale multimediale Videodienste, 2000 Pappi, Teledienste, Mediendienste und Rundfunk, 2000 G. Radbruch, Der Mensch im Recht, 1957 (3 unveränderte Aufl.) Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997 Scherer, Telekommunikationsrecht und Telekommunikationspolitik, 1984 Schulz, Jenseits der Meinungsrelevanz, ZUM 1996, S. 493 K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland Bd. III/1, 1988 Vesting, Prozedurales Rundfunkrecht, 1997 주제어 : 인터넷방송, 헌법상방송개념, 수신자의선택가능성, 독일방송, 스트리밍

28 296 公法學硏究第 5 卷第 3 號 <Zusammenfassung> Rundfunk als verfassungsrechtlicher Begriff Choi, Woo-Jeong Für die Bestimmung des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs werden bis jetzt drei Elemente herangezogen, die ihn kategorisieren, die aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der Literatur entstammen und heftig diskutiert werden. Es ist die Adressierung an die Allgemeinheit, die redaktionelle Darbietungen und die technische Verbreitung. Fr die zukünftige Abgrenzung des Rundfunks von anderen Mediendiensten spielt das neue Element des Rundfunks, die Auswahlmöglichkeit der Empfänger, die entscheidende Rolle. Der Rundfunkbegriff im koreanischen Rechtssystem ist dem des deutschen Rechtssystems ähnlich. Im Koreanischen Verfassungsrecht gibt es keine ausdrückliche Bestimmung des Rundfunkbegriffs, sondern es existiert nur ein einfachgesetzlicher Rundfunkbegriff. Es ist erforderlich, den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff aus dem Koreanischen Verfassungsrecht heraus auszulegen. So ist die Auslegung des deutschen Rundfunkbegriffs ein Vorbild für Bestimmung des koreanischen Rundfunkbegriffs. Mit der technischen Entwicklung wurde und wird auch weiterhin ein neues Kommunikationsmittel unseres Lebens mitbestimmt, das Internet. Unter dem Begriff 'Webcasting"ist ein den Empfängern mit der Streaming Technik übertragenes multimediales Programme zu verstehen. Andere Bezeichnungen wie z.b. Internet-Rundfunk, Livebertragung über das Internet, haben eine sehr

29 헌법상개념으로서의방송 297 ähnliche Bedeutung wie der Begriff des Webcasting. Die rechtliche Begriffsbestimmung dieser Sendeform ist noch nicht gesetzlich festgelegt. Bei der Bestimmung des Internet-Rundfunkbegriffs ist der dynamische Rundfunkbegriff, den das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung ausgeführt hat, zu berücksichtigen. Es ist aber notwendig, den klassischen Rundfunkauftrag und den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff in hinsichtlich der Programme zu beachten. Der Rundfunkbegriff, wie er für den terrestrischen Rundfunk, Rundfunk durch das Kabel, Rundfunk über Satelliten und Internet- Rundfunk gilt, kann mit dem bestehenden Gesetzsystem systematisiert werden. Die Merkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs müssen bei der Begriffsstimmung des Internet-Rundfunks berücksichtigt werden. Insbesondere spielt die Auswahlmöglichkeit der Empfänger bei der Bestimmung des Internet-Rundfunks eine entscheidende Rolle. Gleichzeitig wird auch die Meinungsrelevanz sowohl bei den Inhalte-Anbietern als auch bei den Inhalte-Empfängern berücksichtigt. Nur einige Online-Angebote werden teilweise durch den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff erfasst, und zwar dann, wenn sie dieselbe oder eine vergleichbare Wirkung wie der herkömmliche Rundfunk haben. Bei der Bestimmung des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs für den Internet-Rundfunk wird auch die übertragungsweise des Internet-Rundfunks, sei es die übertragung des laufenden Programms oder die Übertragung in Form des Video on Demand, einbezogen. Daraus resultiert, dass sich der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff nicht auf die Online- Angebote erstreck.