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1 동남아시아연구 24 권 4 호 (2014) : 95~145 인도네시아의새로운산림거버넌스 : KPH 와지역사회의산림파트너십 * 1) 장상경 ** 배재수 *** Ⅰ. 문제제기 국토의 52% 가산림 (FAO, United Nations Food and Agricultural Orzanization 2010) 인인도네시아는풍부한자연자원과다양한생물다양성을지닌세계 3번째이자동남아시아최대의열대림보유국이다. 산림이차지하는비중이높은만큼산림을기반으로살아가고있는인구도적지않다. 인도네시아통계청자료에따르면, 총인구 2억5 천만명 (2013년 6월기준 ) 의 28% 인약 7천만명이농림업에종사하고있다 (Badan Pust Penelitian 2014). 인도네시아는풍부한천연자원과거대인구가뒷받침해주는내수시장을바탕으로평균 6% 대 ( 년) 의 GDP 성장률을기록하고있지만, 여전히전체인구의 46.1% 가하루에 2달러미만의수입으로살아갈정도로빈곤하다 (World Development Indicator 2013). 인도네시아정부는수하르토정권시기 (Soeharto, ) 부터국가적빈곤문제를해결하기위해산림자원을이용하기시작하였다. 강력한중앙집권정책과함께경제개방정책을펼쳤던수하르토정 * 본연구는 2014 년도국립산림과학원일반연구과제로수행된것임. ** 국립산림과학원기후변화연구센터연구원. ngputri@naver.com *** 국립산림과학원기후변화연구센터연구관. forestory@forest.go.kr

2 96 동남아시아연구 24 권 4 호 권은산림에대한영향력이중앙정부에집중된시기였다. 1) 이시기에국내외민간기업과국영기업들의산림벌채허가권 2) 취득은대규모의산림개발로이어졌다. 수하르토정권은목재산업을외국인투자유치와외화획득의수단으로활용함으로써대규모산업벌채의장을열었다 (Barr et al. 2006). 1973년까지인도네시아정부는벌채산업으로미화 562백만달러를벌어들였는데, 이는국가총외화소득의 18% 를차지하였다 (Barr 2001: 21-22). 그러나이처럼무분별한산림벌채허가권남발은국가산림자원의위기를초래했다 (UNDP, United Nations Development Programme 2004: 39). 인도네시아산림부 3) 의자료에따르면, 년동안연평균 1.8백만ha, 총 22.46백만ha의산림이감소하였다 (Prasetyo et al. 2012; Elvida & Iis 2009). 산림벌채허가권은산림파괴뿐만아니라지역주민과원주민의생계마저위협하였다. 비록국유림이었지만그동안별다른제재없이산림을이용해왔던지역주민과원주민들은산림벌채허가권으로인해산림을이용하는데제한을받기시작하였다. 이로인해생계와터전에직 간접적인타격을받은지역주민과원주민들은불법적으로산림을이용하기시작하였고이를제지하려는정부와허가권자들과갈등을겪으면서산림분쟁이발생하였다 (Sakai 2002). 1) 정부령제 21 호및개정령제 18 호는풍부한잠재자원중하나인인도네시아의산림을국가경제발전을위해최적으로이용해야할필요성때문에본법령이제정되었다고명백히밝히고있다 (Pemerintah Indonesia 1970, 1975). 2) 산림벌채허가권 (HPH, Hak Pengusahaan Hutan) 은 2002 년에정부령제 34 호를통해천연림상의목재임산물이용사업허가 (IUPHHKHA) 로그명칭이변경되었다 (Pemerintah Indonesia 2002). 3) 2014 년 10 월 20 일새롭게취임한인도네시아신임대통령조꼬위도도 (Joko Widodo) 는내각개편을통해 2014 년 10 월 26 일산림부 (Kementerian Kehutanan/ Ministry of Forestry) 와환경부 (Kementerian Lingkungan Hidup/ Ministry of Environment) 를 환경산림부 (Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan/ Environment and Forestry Ministry) 로통합하였다. 그러나본논문에서는환경산림부라는명칭대신통합이전인 산림부 로통일하였음을밝힌다.

3 인도네시아의새로운산림거버넌스 년지방분권화가진행되면서산림관리의주체가중앙정부에서지방정부로이양되었다. 중앙정부의통제에서벗어나새로운산림관리의주체가된지방정부는재원확보를위해적극적으로산림개발에나섰고이는산림전용과불법벌채를더욱부채질했다 년발표된최근연구결과에따르면, 생물다양성이풍부한인도네시아의일차림 (primary forest) 이 년동안연평균약 55만ha가감소하였다 (Margono et al. 2014). 더욱이산림모라토리엄정책 4) 시행 (2011년 5월 ) 이듬해인 2012년에가장많은약 84만ha의일차림이감소한것으로밝혀져산림모라토리엄정책의실효성에대한논란마저야기되었다. Stringer(2014) 는공간계획수립 (spatial planning process) 실패와기존의산림관리제도의기능미흡이인도네시아산림황폐화의주된원인이라고지적하였다. 또한 Jaung과 Bae(2012) 는인도네시아의산림문제를해결하기위해서는거버넌스및규정개선이필요하고, 산림관리를위한지역사회의역량강화가중요하다고주장하였다. 이처럼인도네시아의지속적인산림감소와황폐화는불명확한산림구획, 산림허가진행에따른접근성부족및비리문제, 정부의허가권감독능력미약, 현장차원의명확한산림관리부재, 약한법집행력과부패, 정책결정과정에서의주민참여결여등주로약한산림거버넌스와관련이깊다. 즉, 효율적인산림거버넌스가구축되지않은것이산림정책의최대의문제로지적되고있는것이다 (World Bank 2006; Indrarto et al. 2012). 결국인도네시아정부는기존의산림관리제도의문제점을인식하 4) 산림모라토리엄정책은 2011 년 5 월 20 일대통령지시제 10 호를통해발효되었다. 산림모라토리엄은 2 년동안이탄지 (peatland) 와천연림에대해서더이상신규산림허가권을발행하지않음으로서, 그기간동안산림거버넌스의개선과산림부문의온실가스배출량감축을목적으로한다. 산림모라토리엄은종료를일주일앞두고새로운대통령지시제 6 호를통해 2 년후인 2015 년 5 월 13 일까지연장되었다 ( 장상경 배재수 2013).

4 98 동남아시아연구 24 권 4 호 고산림거버넌스를개선하기위한방안으로 2007년 KPH(Kesatuan Pengelolaan Hutan) 5) 제도를도입하였다. 지방의새로운국유림관리조직인 KPH는국유림을구획하여관리하고지역주민을고려한산림계획을수립하여위기의산림을효율적이고지속가능하게관리하기위해도입되었다 (Kemenhut 2011c). 그러나일각에서는중앙정부가 KPH를통해과거중앙집권시절처럼산림부문의영향력을높이려는의도가있다며부정적인태도를보이기도했다 (Ngakan et al. 2008). 한편, 정부는산림관리에지역주민을참여시키기위해공동체림 (HKm), 마을림 (HD), 산림파트너십 (Kemitraan Kehutanan, 이하 Kemitraan 이라줄여서표기 ) 제도를도입하였다 (Pemerintah Indonesia 2007, 2008). 이중 HKm 및 HD 제도는최소 35년간의안정적인산림이용과소득향상이라는이점으로인해지역주민과비정부기구 (NGO) 로부터큰기대를모았다. 그러나실제허가권취득이진행되면서복잡한절차와긴허가기간으로두제도의비효율성문제가끊임없이제기되고있다 (Kemitraan 2011). 반면 Kemitraan 제도는앞선두제도보다늦은 2013년에구체적인세부규정이마련되었다 (Kemenhut 2013a). Kemitraan 제도는산림허가및권리보유자와지역주민을포함함제3자간의계약을통한산림파트너십을말한다. Kemitraan 제도는 HKm 및 HD에비해허가절차가간소화되었다는장점을가지고있다. 또한현존하는허가및권리지역에서진행되기때문에산림이용측면에서지역주민에게좀더폭넓은기회를제공하는산림거버넌스로주목을받고있다. 특히 KPH가관할지역내에서경제활동을통해지역주민과함께 Kemitraan을추진할수있는규정이마련되면서 (Kemenhut 2013c) Kemitraan이 KPH의안정적인재정자립대안으로인식되고있다. 5) 영어로는 Forest Management Unit, 줄여서 FMU 라고불린다.

5 인도네시아의새로운산림거버넌스 99 본논문의목적은인도네시아의새로운산림거버넌스로주목받고있는 KPH 및 Kemitraan 제도를이해하는것이다. 이를바탕으로두제도가지방단위에서지역주민의권리보장과산림전용및산림황폐화와같은산림문제를해결하는데효과적인대안이될수있는가를검토하고자하였다. 우리는이를위해현재인도네시아에서지역주민의산림이용을보장하는기존의 HKm과 HD 제도와 Kemitraan을비교하였다. 더불어인도네시아에서가장모범적인 KPH 중하나인서부누사뚱가라 (NTB, Nusa Tenggara Barat) 주롬복 (Lombok) 섬의서부린자니보호림경영구 (KPHL RB, Kesatuan Pengelolaan Hutan Lindung Rinjani Barat) 와지역사회간 Kemitraan 준비사례를통해그가능성을살펴보았다. Ⅱ. 연구방법 본연구를위해세가지연구방법을이용하였다. 첫째, 현지법령, 보고서, 논문, 서적등의문헌자료를이용하여 KPH와 Kemitraan 제도가무엇이며어떠한내용을담고있는지를분석하였다. 둘째, 두제도에대한현황파악을위해 2014년 3월 12~21일까지현지에서관련이해당사자를대상으로심층인터뷰를실시하였다. 인터뷰대상자는 KPHL RB 소장및직원, NTB 주산림국장, 국제환경 NGO(FFI) 6) 및지역 NGO(Konsepsi) 7), 인도네시아산림부계획청 6) 1993 년설립된 FFI(Flora and Fauna International) 는정부, 시민사회, 지역주민, 국제기구와의파트너십을통해생물다양성보존을목적으로하는국제환경 NGO 이다. 7) Konsepsi 는인도네시아의대표적인 NGO 단체인 LP3ES 의 NTB 주지부로서, 지역주민의경제발전및환경문제를다루고있는지역 NGO 이다. 특히산림정책에있어서지역주민의참여를보장하고이들의목소리가산림정책에반영될수있도록지원하는역할을하고있다.

6 100 동남아시아연구 24 권 4 호 KPH 담당과장이다. 마지막으로인도네시아롬복섬의 KPHL RB와관련된지역사회를대상으로지역사회가선호하는효과적인산림거버넌스방안에관한설문조사를실시하였다. Ⅲ. KPH 제도의이해 KPH 제도는인도네시아의지속가능한산림관리와산림전용및산림황폐화를방지할수있는새로운산림관리제도로주목받고있다. 이러한 KPH에대한기대는국제적인관심과지원으로증명된다. 산림투자프로그램 (FIP, Forest Investment Program) 은 KPH 개발을포함한주민기반의산림관리와주민생계를개발하는활동에대해미화 7천만달러의기후투자기금 (CIF, Climate Investment Funds) 을지원하기로합의하였다 (Republik Indonesia 2012). 8) 본장에서는이처럼인도네시아의새로운산림거버넌스로떠오르고있는 KPH 제도를분석하였다. KPH 제도에대한심층적인이해를통해 KPH가인도네시아의산림문제를해결할수있는대안이될수있는지를고찰하였다. 1. KPH 제도의도입배경및추진과정 KPH는인도네시아의지방산림관리조직으로기능측면에서 산림경영구, 조직측면에서 국유림관리소 를의미한다. 인도네시아 8) 산림투자프로그램 (FIP) 은미국, 노르웨이등 8 개선진국으로부터개발도상국의산림전용과산림황폐화방지 (REDD+) 및지속가능한산림관리를위해지원되는기후투자기금 (CIF) 으로, 총기금이미화 6 억달러에달한다. 브라질과함께인도네시아는 FIP 의최대수혜국으로 년동안미화 7 천만달러를지원받게된다 (Antara News 2014/06/03; Republik Indonesia 2012)

7 인도네시아의새로운산림거버넌스 101 정부가 2007년부터본격적으로추진한 KPH 제도는지방의산림을효율적으로지속가능하게관리하기위해도입한새로운산림관리제도이다 (Kemenhut 2011c). KPH 제도시행에는다양한배경이존재한다. 우선 1999년부터실시된지방분권화가 KPH 제도도입에기여하였다 ( 배재수외 2012). 지방분권화에관한법률제22호 (Republik Indonesia 1999a) 및중앙정부와지방정부간재정균형에관한법률제25호 (Republik Indonesia 1999b) 로산림관리의주체가중앙정부에서지방정부로이양되면서 KPH가지방의산림을관리할수있는기반이조성되었다. 9) KPH 제도도입에는환경적 사회적요인도영향을미쳤다. 무분별한산림자원개발과산림훼손으로인한지속적인산림감소와황폐화는정부스스로도국유림관리에대한위기의식을느끼게했다. 특히산림이용을둘러싼지역주민, 산림허가권보유자그리고정부간분쟁과갈등은산림관리를더욱어렵게만들었다. 따라서다양한이해관계자의목소리를듣는현장중심의산림관리제도의필요성을절감하게되었고이는 KPH 제도의도입을촉진시켰다 (Kemenhut 2011c). KPH 제도는정부령제6호 (Pemerintah Indonesia 2007) 와그개정령제3호 (Pemerintah Indonesia 2008) 를통해본격적으로추진되었다. 이두법률에서 KPH의정의, 조직구성, 임무및기능, 책임, 예산등의내용이다뤄지면서 KPH 제도시행을위한법적장치가마련되었다. 이후 KPH의구역설정과보호림및생산림의산림관리를위한표준 절차 기준 (Kemenhut 2009a, 2010c) 등기술적인부분을다룬세부법령들이연이어제정되면서 KPH 제도는점차구체화되고명확해지기시작했다. 이처럼 KPH 제도시행을위한세부법령들이제정되었음에도불 9) 본법률로써지방의군수와시장은산림허가권을비롯한관할구역에대한각종허가권발급의권한을가지게되었다.

8 102 동남아시아연구 24 권 4 호 구하고실제로 KPH 설립은매우더디게진행되었다. 그러나 2010 년대통령지시와산림부장관령을통해 우선국가개발계획 에 KPH 설립이포함 (Pemerintah Indonesia 2010a; Kemenhut 2010b) 되면서부터 KPH의수립은본격적으로급물살을타기시작하였다. 2. KPH 의특징및수립현황 KPH 제도의핵심은각지방의산림을주및시 군단위의산림경영지역에서 KPH 구역을지정한후기능과용도에맞게경영단위로 구분 ( 구획 ) 하여관리하는것이다 (Kemenhut 2011c). < 그림 1> KPH의구분및관할 주 ) CA: 식물보호구역, TB: 야생동물수렵장, TN: 국립공원 따라서 KPH는우세한산림기능과점유지역에근거하여 < 그림1> 처럼, 보전림 (HK, Hutan Konservasi) 이대부분인 KPH는 보전림 KPH(KPHK, KPH Konservasi), 생산림 (HP, Hutan Produksi) 이대부

9 부 ) 인도네시아의새로운산림거버넌스 103 분인 KPH는 생산림 KPH(KPHP, KPH Produksi), 보호림 (HL, Hutan Lindung) 이대부분인 KPH는 보호림 KPH(KPHL, KPH Lindung) 로구분하여관리하고있다. 10) 이중자연보호구역등을포함하는 KPHK는중앙정부 ( 산림부 ) 가직접관리하며, 나머지 KPHP 및 KPHL은지방정부가관리하게되어있다 (Pemerintah Indonesia 2002; Kemenhut 2011c; Suprianto 2012). 따라서 KPH 수립목표에중앙정부가직접관리하는 KPHK 는제외된다 ( 표1 참조 ). < 표 1> KPH 의기능별분류및관리주체 기능구분관리 KPHK 자연보호구역 (Kawasan Hutan Suaka Alam) 천연보전림구역 (Kawasan Hutan Pelestarian Alam) 야생동물수렵장 (TB: Tanam Buru) - 식물보호구역 (CA: Cagar Alam) - 동물보호구역 (SM: Suaka Margasatwa) - 국립공원 (TN: Taman Nasional) - 공원 (Tahura: Taman Hutan Raya) - 자연휴양림 (TWA: Tanam Wisata Alam) - 산중림앙정부 ( KPHP 대상지대부분이생산림인 KPH KPHL 대상지대부분이보호림인 KPH 지방정부 출처 : Pemerintah Indonesia 2002, Kemenhut 2011c, Suprianto 2012 를정리하여재구성 산림부내 KPH 업무를담당하고있는계획청은 년전 10) 1999 년산림기본법제 41 호에따르면보전림, 보호림, 생산림의정의는다음과같다. 첫째, 보전림 은동식물종의생물다양성및생태계보전을주요기능으로하는산지를말한다. 둘째, 보호림 은수원함양, 홍수예방, 토양유출, 해수침입, 비옥한토양유지의기능을지닌산지를말한다. 마지막으로 생산림 은임산물생산을주요기능으로하는산지를말한다 (Republik Indonesia 1999c).

10 104 동남아시아연구 24 권 4 호 략계획 과연간업무계획을통해 2019년까지 600개소에달하는 KPH 대상지를확정하고 2014년까지 120개소의 'Model KPH' 11) 를수립한다는목표를설정하였다 12) (Kemenhut 2011b, 2011d). 산림부는 Model KPH 수립활성화전략으로 Model KPH를설립한관할지방정부에게 KPH 운영자금명목으로특별보조금 13) 을지급하고있다. 이러한전략으로 2014년 2월기준으로 530개소 (88% 달성 ) 의 KPH 대상지가확정되었으며, Model KPH의경우목표치인 120개소수립을달성하였다 ( 표2 참조 ). < 표 2> KPH 수립현황 기능개소면적 (ha) Model KPH 개소면적기능면적 (ha) KPHL ,144,871 Model KPHL 40 3,550,855 KPHP ,812,349 Model KPHP 80 12,888,863 합계 530 (88%) 83,957,220 합계 120 (100%) 목표 출처 : Kemenhut 2014 를정리하여재구성 KPHK 10,910,000 16,439,718 합계 10,910, KPH 의주요기능및활동 인도네시아전역에수립된 KPHP 및 KPHL( 이하 KPHP/L로표기 ) 은 ⑴ 산림구획실시, ⑵ 산림경영계획수립, ⑶ 산림정책홍보, ⑷ 허가및권리지역에대한지도 감독 평가 보고, ⑸ 비허가및권리 11) Model KPH 란효율적이고지속가능한산림관리를위한임업서비스제고, 상품생산, 투자및인력유치의능력을보인신생 KPH 를말한다 (Kemenhut 2006). 12) 120 개소의 Model KPH 설립목표에중앙정부가직접관리하는 KPHK 는제외. 13) 특별보조금 (DAK, Dana Alokasi Khusus) 은중앙정부예산 (APBN) 에배정되어지방정부로이전되는교부금성격의지원금으로써주로국가정책으로추진하는사업과연관해서그우선권이부여된경우로지방정부로하여금관할행정구역내에서주도적으로관련된특정사업활동에재정적지원을하라는목적으로이행되고있다 ( 황윤원외 2013: ).

11 인도네시아의새로운산림거버넌스 105 지역에대한자연보전및산림보호, ⑹ 경제활동및투자유치의기능을갖는다 (Kemehut 2010c; 2013c). 법령에의거한각각의활동에대한세부내용은다음과같다. 첫째, 산림구획활동은효율적인산림관리를위해 KPH 지역을리조트 (Resort) 섹터(Sektor) 블록(Blok) 구역(Petak) 순의작은산림경영단위로구획하여관리하는것을말한다 (Kemenhut 2012). 산림구획은산림조사 (Forest Inventory) 를통해 5년마다시행되며구획된내용을도면화하여산림경영계획수립에활용한다. < 표3> 장기산림경영계획의산림부장관승인절차절차담당진행작성 KPH 소장 2010년산림부장관령제6호별첨양식작성검토주지사 - 검증 / 평가 승인 임업개발통제센터장계획서접수후 30 일안에검증 / 평가시행 75 점이상 : 통과 / 75 점미만 : 서류보완후재심사 산림부장관 산림부장관을대신하여임업개발통제센터장이승인 ( 산림부장관결정서형태 ) 출처 : Kemenhut 2013b, Kemenhut 2010c 를정리하여재구성 둘째, 산림경영계획은 장기산림경영계획 과 단기산림경영계획 으로구분된다. 장기산림경영계획은 10년단위로계획되며, 기수립된국가 주 시 / 군단위의산림경영계획과지역주민의문화적가치와요구, 환경적상황을고려하여수립하는것을원칙으로한다. 그안에는달성목표, 당면문제, 산림경영개발의타당성과개발전략그리고장기발전을위한활동방향을담아야만한다. 작성된장기산림경영계획서는검토및검증 평가를거쳐산림부장관승인을취득해야만공식적으로인정이된다. 산림부계획청내부자료 ( 미간 2014) 에따르면, 2014년 8월기준 120개소의 Model KPH 중총 30개소 (25%) 만이장기산림경영계획을수립한상태이다. 장기산림경영계

12 106 동남아시아연구 24 권 4 호 획을수립한 KPHP/L은수립된장기산림경영계획의내용을바탕으로자체적으로 1년단위의단기산림경영계획을수립할수있는권한이주어진다 (Kemenhut 2010c; 2013b). 장기산림경영계획의산림부장관승인절차는 < 표3> 과같다. 셋째, KPHP/L은국가, 주, 시 군단위의산림정책을홍보한다. 인도네시아는약한산림거버넌스로인해국가단위 ( 중앙정부 ) 의산림정책과주및시 군단위의산림정책간조정 협의가잘이루어지지않고있다. 이러한측면에서 KPH는이러한양측간의산림정책을전달하고조율하는다리 (bridge) 역할을할것으로기대된다. 넷째, KPHP/L은관할구역내의허가및권리가존재하는지역의경우허가및권리보유자의산림관리활동실행에대해 모니터링 을실시한다. 반면, 과거에는허가권이존재한지역중현재는산림이용허가가취소되었거나만료된비허가및권리지역에서는자연보전및산림보호의의무를갖는다. KPH는산림에대한모니터링및산림감독을위해지역주민을 산림감독관 (Mandor) 으로활용하고있다. Mandor에관한내용은 Ⅴ장에서자세히다루었다. 마지막으로, KPHP/L은산림관리및지역경제활성화를지원하기위해산림이용을통한경제활동및외부로부터의투자유치활동을실행한다. 특히이부분은 KPHP/L의운영에필요한실질적인재정을확보할수있다는측면에서주목을받고있다. 4. KPH 의특별지역이용과재정자립이슈 KPHP/L의운영을위해중앙 지방정부예산이투입되고있으나 KPHP/L을안정적으로운영하기에는여전히예산이부족한실정이다. 따라서 KPHP/L이새로운산림관리기관으로정착하고본래의취지에맞게제역할을수행하기위해서는안정적인재원확보가필

13 인도네시아의새로운산림거버넌스 107 수적이다. 이를위해정부는 KPHP/L이관할지역의산림을이용하여부족한정부예산을자발적으로확보할수있는방안을고안하였다. KPHP/L 관할지역에는지역주민, 국영 지방 민간기업, 조합, 중소기업과같은 제3자 로부터한번도허가권이발급되지않은곳이존재한다. 산림부는이곳을 특별지역 (wilayah tertentu) 으로지정하고 KPHP/L에게이용할수있는권한을부여하였다. 이특별지역에서 KPHP/L은자발적으로또는제3자와협력하여 산지이용, 환경재화 ( 서비스 ) 이용, 목재 비목재임산물이용 채취, 임목 14) 판매 를통해운영에필요한재원을마련할수있다. 특별지역에관한정보는제3자가알수있도록산림경영계획상에명시해야만한다. 또한 KPHP/L이특별지역을이용하기위해서는단기산림경영계획수립이선행되어야만가능하도록규정하고있다 (Kemenhut 2013c). < 그림 2> KPH의재정확보방안으로서의 Kemitraan 14) 임목 (forest tress, standing crop) 이란종자나묘목에서자라서성립된살아있는나무를말하며, 임업의자본재중에서노동의대상인동시에임업경영의기본대상이된다 ( 산림청 한국임학회 2011).

14 108 동남아시아연구 24 권 4 호 특별지역에서의 KPH와제3자와의협력은사업유치 (business activities) 와산림파트너십 (Kemitraan) 의두가지형태로구분된다. 이중 Kemitraan 제도는특별지역에서 KPH와지역주민간의계약을통해재정자립을실현하고동시에지역주민의권리를보장할수있는새로운산림거버넌스로주목받고있다 ( 그림 2 참조 ). Ⅳ. Kemitraan 제도의이해 1. Kemitraan 제도의도입배경 Kemitraan 15) 은지역사회의권한강화 16) 를목적으로 2007년인도네시아정부가도입한산림이용권제도중하나로, 산림협력 또는 산림파트너십 을의미한다. Kemitraan 제도의도입배경은지역사회의산림이용변천과정을통해이해할수있다. 1967년산림기본법 (Pemerintah Indonesia 1967) 에따라인도네시아의모든산림은국유림으로귀속되었다. 그럼에도불구하고군도 ( 群島 ) 라는지리적특수성으로인해지역사회의산림이용은비교적자유롭게이루어졌다. 그러나강력한중앙집권정책을펼쳤던수하르토정권시기 (Soeharto, ) 부터국유림에대한정부의통제가강화되기시작하였다. 정부는국가경제발전을목적으로산림벌채허가권을국영 민간기업에게발급하였다. 이로인해허가권을보유하지못한지역사회의산림이용은하루아침 15) 특별히산림부문에서는 Kemitraan Kehutanan 을줄여서간단히 Kemitraan 으로사용하고있다. 16) 지역사회의권한강화 란최적의산림자원이용을위해주민의복지증진측면에서산림이용접근성을확대하고능력을배양시켜지역사회의발전을도모하는것을말한다 (Pemerintah Indonesia 2007).

15 인도네시아의새로운산림거버넌스 109 에불법으로간주되었다. 정부의산림벌채허가권남발로산림은급격히황폐화되었고지역사회의산림이용통제로정부에대한지역사회의불만과불신은깊어졌다. 주민들은생계를위해불법적으로산림을전용하고연료목채취및벌채활동을벌였고이는산림황폐화의또다른원인으로이어졌다. 결국이를제지하려는정부및허가 권리보유자들과지역주민간에분쟁이발생하였다 (Colfer et al.2002). 지역사회의산림이용제한이산림전용과산림황폐화, 나아가산림분쟁으로까지이어지자정부는지역주민의권리를보장하기위해 Kemitraan 제도를도입하게되었다. 2. Kemitraan 제도의특징및주요기능 Kemitraan 제도는법적인허가및권리가없는 지역주민 들이 산림허가및권리보유자 가관할하는지역의산림을대상으로 계약 을통해합법적으로이용할수있는제도이다. 여기에서의미하는산림허가및권리보유자는 1 산림관리자, 2 산림허가권보유자, 3 KPH를포함한다. 한편지역주민은주민단체결성을통한법인성격의 조합 을의미한다. 따라서 Kemitraan 체결을위해지역주민은반드시조합을조직해야만한다. 양측은 Kemitraan 을체결하여서로간에합의한계약내용을바탕으로산림을관리하고그로부터발생하는이익을나눠갖는다. Kemitraan 계약서에는대상지역에서어떠한활동을통해산림을이용 관리할것인지, 계약당사자간의책임과권리는무엇인지, 기간은언제까지인지, 산림관리를통한성과나이익은어떻게분배할것인지, 분쟁발생시어떻게해결을할것이며어떠한처벌을내릴것인지등에관한내용들을담는다. 계약서는산림부장관령제39호의별첨

16 110 동남아시아연구 24 권 4 호 양식 ( 표 4 참조 ) 을따르되, 현지상황에맞게응용이가능하다. < 표 4> Kemitraan 계약서작성예시 목차 내용 허가권보유자일반사항 ( 업종, 사업대상지면적, 위치등 ) 배경 지역주민일반사항 ( 마을수, 가구수, 생계수단, 산림의존도 ) 협약서류작성목적 계약자인적사항 허가권보유자, 조합대표의인적사항 대상지위치 군, 면, 마을이름을포함한대상지설명 ( 약도또는수기지도첨부 ) 협약활동계획 활동대상 활동비용 책임과권리 협약기간성과분배에관한합의분쟁해결위반에관한처벌 기본계획 : 일반현황및협약활동계획연간계획 : 활동종류, 목표, 위치, 기간, 기금조성, 실행자 활동종류 : 토지마련, 양묘, 식재, 상품조달, 관리, 영업등상품종류 ; 주요작물, 생계작물, 혼농임업작물, 환경재화형태비용규모, 비용부담 동의 평등, 상호이익, 지역특화, 믿음, 투명성, 참여의 5원칙에따라기술 협약활동유지에따른이해관계고려 성과분배에관한세부사항설명 대화 관습기관, 지방정부, 정부중재 제 3 자중재 처벌의종류, 처벌을주는당사자, 처벌실행과정처벌의형태 : 벌금, 손해배상, 계약의종료또는파기 출처 : Kemenhut 2013a 별첨양식을정리하여재구성 특히지역주민과산림관리자 산림허가권보유자간의 Kemitraan 은그동안접점을찾지못하고있던오랜산림분쟁의해결수단으로활용되고있다. 대표적인사례로잠비 (Jambi) 주에서 2002년부터시작된 PT. Wira Karya Sakti 회사와스녀랑 (Senyerang) 주민간의산림이용권분쟁을들수있다. 2013년 7월 5일 Kemitraan 체결로양측간의오랜분쟁에마침표를찍었는데, 이를통해스녀랑주민은회사소유 3003ha의산림을공동으로관리할수있게되었다 (Jambi Times 2013). 한편, KPH와지역주민간의 Kemitraan은산림분쟁해결과더불

17 인도네시아의새로운산림거버넌스 111 어국유림내특별지역을효율적이고지속가능하게관리할수있는수단으로활용될수있다. 이를통해지역주민은산림을합법적으로이용할수있는권리를보장받고 KPH는특별지역을이용한재정확보와지속가능한산림경영을이행하는새로운산림관리기관으로자리매김할수있을것이다. 3. Kemitraan 제도와 HD 및 HKm 제도비교 2007년정부에의해서추진된 HD 및 HKm 제도는지역사회를위한산림이용권제도로, Kemitraan보다먼저주목을받았다. HD는마을복지를목적으로마을기관 ( 촌장이주도하는마을공공기관 ) 에게이용권한을허락한국유림이며, HKm은지역주민의권한강화를목적으로조합형태의주민단체에게이용권한을허락한국유림이다 (Pemerintah Indonesia 2007; Kemenhut 2007, 2008). HD와 HKm 모두산림부장관의대상지지정허가를거쳐주지사의최종산림허가권승인을통해권리를합법적으로인정받게된다. 2010년수실로밤방유도요노 (Susilo Bambang Yudhoyono) 대통령은 년국가중기발전계획을통해 2014년까지 HKm은 2 백만ha, HD는 50만ha의대상지를지정하겠다는목표를세웠다 (Pemerintah Indonesia 2010b). 2013년 11월기준으로 HKm은 453,380ha (114곳), HD는 338,284ha (168곳) 의대상지가지정되어, HD는약 68%, HKm은절반에도못미치는약 23% 의이행실적을보이고있다 (Kemenhut 2013d). 게다가확정된 HD와 HKm 대상지중최종허가권발행현황은산림부통계자료목록에빠져있어공식적인집계조차되지않고있다. 이처럼두제도가활성화되지못한원인에는비효율적인허가절차와관련이깊다.

18 112 동남아시아연구 24 권 4 호 < 그림 3> Kemitraan 과 HD 및 HKm 비교 < 그림 3> 에서볼수있듯이두제도모두크게 대상지확정 과 허가권취득 이라는두가지절차를거쳐야만한다. 먼저 HD의허가절차를살펴보면, 시장 군수를통해마을이장이제출한 HD 대상지제안서는주지사를참조로하여산림부장관에게제출된다. 산림부장관은기술실행부 (UPT, Unit Pelaksana Teknis) 17) 를통해지방정부와협력하여검증 (verification) 을실시하고대상지를확정한다. 시장 군수는 HD 대상지로확정되었다는사실을그지역의마을이장을통해홍보 (socialization) 하고마을이장은다시지역주민에게이사실을홍보한다. 마을이장은마을기관을설립하고마을기관이주체가되어군수 시장을통해주지사에게 마을림관리권 (HPHD) 을신청하게되면검증을거쳐최종적으로주지사또는시장 군수결정형태의 HPHD가발급된다 18) (Kemenhut 2008). 17) 기술실행부에대한설명은 V 장에서자세히다룬다.

19 인도네시아의새로운산림거버넌스 113 다음으로 HKm 허가절차를살펴보면, 우선산림부유역관리 사회임업청산하 UPT가주도가되어다른 UPT 및지방정부와협력하여 HKm 후보대상지를제안하는절차를진행한다. 또한이과정과달리지역주민이주도하여다른지역을대상지로제안할수도있다. 주지사또는시장 군수는이과정에서주민단체조직및제도강화를지원하게된다. UPT 또는주민의 HKm 후보대상지제안서는시장 군수를통해산림부장관에게제출된다. 산림부장관은 UPT에실무를맡겨시장 군수와협력하여검증을실시하고 HKm 대상지를확정한다. 대상지가확정되면주지사및시장 군수는지역주민에게최종적으로 HKm 이용사업허가 (IUPHKm) 을발급한다. 지역주민은 IUPHKm 취득후 5년안에반드시조합을조직해야만한다 19) (Kemenhut 2007; Kemenhut 2009b; Kemenhut 2010d; Kemenhut 2011a). 문제는 HD 및 HKm의허가권취득을위한대상지확정과정만최소 180일, 평균 350일이소요되고있으며최대 1,080일까지소요된사례도있다는점이다. 검증도 3단계로구분되어총 29번의결재를거쳐야하는것으로조사되었다 (Kemitraan 2012). 이러한여러단계의결재라인은행정비용의부담으로작용하고있다. 게다가더큰문제는대상지확정홍보및허가권발행주체인지방허가권자들 ( 시장, 군수 ) 이대상지에관심을갖는기업들의로비등으로허가권을발행하지않거나지연시키는사례가발생하고있다는것이다 (Jikalahari 2012; Bimakini 2013). 두제도모두허가권취득시최소 35년동안 ( 평가를거쳐 5년단위로연장가능 ) 합법적으로안정적인산림이용이가능하다. 그러나 18) 특별히생산림상에서 HPHD 를취득한마을기관이임목벌채를하기위해서는산림부장관에게추가적으로천연림또는조림지목재임산물이용사업허가 (IUPHHK) 를신청할수있다 (Kemenhut 2008) 19) 특별히생산림상에 IUPHKm 을취득한조합이임목판매를하기위해서는산림부장관에게추가적으로 HKm 목재임산물이용사업허가 (IUPHHK HKm) 을신청할수있다 (Kemenhut 2007).

20 114 동남아시아연구 24 권 4 호 복잡한행정절차, 긴허가기간, 적지않은행정비용, 불투명한최종허가권발행등과같은약한법집행력과거버넌스문제가제도활성화의장애요인으로지적되고있다. 반면, Kemitraan은 < 그림 3> 에서처럼 HD HKm에비하여비교적단순한허가절차를가지고있다. KPH와지역주민간의 Kemitraan 실행절차를살펴보면, KPH는 Kemitraan 활동계획을구상한후특별지역주변의주민들을상대로제도를홍보하고지역주민의동의를얻는다. 이과정에서주민단체가없을경우 KPH는지역주민과의협의를통해주민단체와조합조직을지원한다. 이와동시에계약서및지역주민이특별지역주변에살고있는지역주민이라는사실을증명하는거주지확인서나주민증또는면장 관습기관의확인서를준비한다. 특히계약서에는활동계획에관한상세한내용을기술해야만하는데, 계약기간전체의활동을담은일반계획과연내에실행할세부적인활동내용을담은연간계획으로구분하여기술한다. 이중일반계획은시 군산림국장으로부터, 연간계획은 UPT 장으로부터각각승인을받아야만한다. 마지막으로양측의협의를거쳐계약서류가준비되었다면, 마을이장 ( 또는면장 관습기관 ) 및지방산림국장의확인서명후산림국장의최종승인을거쳐 Kemitraan이체결된다. 기존의 HD HKm과는달리 Kemitraan은이미허가및권리대상지 ( 특별지역 ) 가존재하기때문에대상지지정과정이필요없어상대적으로허가절차가단순하고허가기간이짧으며행정비용에대한부담도적을것으로예상된다. 그러나무엇보다도 Kemitraan 이가지고있는최대의장점은계약내용설정이비교적자유롭기때문에협상에따라양측에최선이되는산림파트너십을구축할수있다는점이다. 그러나이러한장점에도불구하고 Kemitraan 제도역시몇가지

21 인도네시아의새로운산림거버넌스 115 문제점을안고있다. Kemitraan 계약서작성에관한지침이나와있기는하지만, 계약내용의유연성으로인해계약서상에양측간의역할및책임을분명히명시하지않을경우향후분쟁발생의가능성을배제할수없다. 또한허가및권리보유자와상대적으로약자인지역주민간의계약이라는점을고려할때자칫불공정계약체결의가능성도존재한다. 4. Kemitraan 제도의의의 정부는지역사회의산림이용접근성을보장하기위해목재 비목재임산물채취허가권보유자를제외한모든산림허가및권리보유자들에게 Kemitraan 실행을 의무 (wajib) 화 하도록규정하였다 (6조). 이러한 Kemitraan 실행의의무화는다음과같은의의를갖는다. 첫째, 지역주민과산림허가및권리보유자들간의산림협력이정부에의해주기적으로모니터링 통제될수있는제도적장치가마련되었다는것이다 (14~15조). 이는산림협력이 Kemitraan이라는제도권안으로들어왔기에가능한일이다. 둘째, 모든산림허가및권리지역산림이 Kemitraan을이행할수있는잠재적대상지가된다는점에서산림이용에대한지역주민의권리가확장되었다는점이다. 그동안산림허가및권리보유자들은주변지역사회에대한고려없이권리만을누려왔다. 그러나 Kemitraan 의실행이의무화되면서지역사회의요구를간과할수없게되었고산림이용에대한편의를제공해야할책임이주어지게되었다. 또한 Kemitraan 제도를통해지역주민스스로산림허가및권리보유자에게산림이용의권리를정당하게요구할수있는법적장치가마련되었다.

22 116 동남아시아연구 24 권 4 호 Ⅴ. KPHL Rinjani Barat 의사례 Kemitraan에관한세부규정이시행 (2013년) 된지약 1년이지났다. 제도시행기간이짧아아직까지 KPH와지역주민간 Kemitraan이산림부에공식적으로등록된사례는없다. 현재 KPH는특별지역에서 Kemitraan을실행하기위해지역주민을대상으로제도홍보와주민단체조직을위한준비단계에있다. 본장에서는인도네시아산림부가최우수운영 KPH로평가한 KPHL RB의 Kemitraan 진행사례를통해그가능성을검토하였다. 1. KPHL Rinjani Barat 인도네시아서부누사뜽가라 (Nusa Tenggara Barat) 주의롬복 (Lombok) 섬에위치한 KPHL RB는총면적이 40,983ha로서부롬복군과북부롬복군에걸쳐있다 ( 그림 4 참조 ). 특히롬복섬은한국의산림청과 KOICA의 REDD+ 시범사업 20) ( 년) 및국립산림과학원의 REDD 사업타당성연구 ( 년) 21) 가진행된곳으로한국과인도네시아의주요산림협력대상지이기도하다 ( 국립산림과학원 2013). 20) REDD 는 Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation 의약어로서산림전용및산림황폐화방지노력을통한온실가스배출량감축을의미하는데, 개발도상국에서의 REDD 활동에대하여탄소배출권으로인센티브를제공하는것을골자로한다. 이후산림보전, 산림의지속가능한경영과산림탄소축적을증진하는활동까지도개도국의온실가스감축활동으로인정되면서 REDD 는 REDD+ 로확장되었다 ( 배재수등 2012). 21) 본연구를통해 KPHL RB 의토지이용변화탐지, 산림탄소축적추정, 산림전용및산림황폐화의원인규명을위한사회경제연구, 산림전용및산림황폐화방지방안에대한연구를실시하였다 ( 국립산림과학원 2013).

23 인도네시아의새로운산림거버넌스 117 < 그림 4> KPHL RB 의지리적위치 출처 : 국립산림과학원 2013 KPHL RB는 2009년 12월 7일산림부장관결정으로 NTB 주에서처음으로 Model KPH로지정되었다 (Kemenhut 2009c). KPHL RB는인도네시아산림부로부터최우수운영 KPH로평가받고있으며, KPH 소장후보들의교육장소, 대학생의실습장소, 비교연구지역으로주목받고있다 ( 현지인터뷰 2014/03/19; 미간 2014). 이때문에 KPHL RB는다른 KPH에비해중앙정부로부터더많은예산을지원받고있다 ( 현지인터뷰 2014/03/13). KPHL RB는산림구획활동을통해 8개 Resort, 20개 Sektor, 819 개 Petak으로구획되었다 (KPHL RB 2014). 현재 KPHL RB는 2014 년산림부장관의승인을거쳐장기산림경영계획수립을완료한상태이다 ( 미간 2014). 2. KPHL RB 와지역사회의교류 KPHL RB가설립되기이전에는 NTB 주산림국을비롯한산림기관과지역주민과의관계는원활하지못했다. 지역주민의생계를고려하지않은산림정책과홍보부족에도원인이있었지만무엇보다

24 118 동남아시아연구 24 권 4 호 지역주민사이에서산림공무원들대부분이비리공무원이라는인식이팽배했기때문이었다 (Mitra Samya 2009). 이러한지역주민의불신은 KPHL RB의활동방향에도영향을미쳤다. 따라서 KPHL RB 의임업활동은 주민기반의지속가능한산림경영 을목표로지역주민의소득증대, 산림생태계기능의최적화, 산림기관과지역주민간조화로운관계를구축한다는방향하에지역주민을대상으로다양한홍보활동을펼쳤다. KPHL RB의활동은 2011년까지는대부분 NTB 주산림국의기존프로그램에투입되는방식으로진행되었으며본격적인활동은 2012년부터시작되었다 (KPHL RB 2012a, 2012b, 2014). KPHL RB는 UPT의중앙정부예산을지원받아지역주민과농민단체를참여시켜 년산림복구연간계획을수립하였다. 특히과거산림분쟁으로정부프로그램을지속적으로거부해왔던몽갈 (Monggal), 렘뻭 (Rempek), 슨자작 (Senjajak) 의생산림지역에서 NGO 단체와협력하여지역주민이선호하는고부가가치작물 다목적임목 (MPTS, Multi purpose tree species) 을식재하고그과정에서주민단체를지원하기위해노력하였다. KPHL RB는지역사회의권한강화를위해임업진흥을위한정책결정과정의계획단계부터지역주민과농민단체들을참여시켜그들의요구및기대사항들을반영하여양묘장건설, 기반시설마련, 무육 22) 및산림감독을실시하였다. 특히산림감독의경우지역주민을활용한 만도르 (Mandor) 의채용은지역주민사이에서 KPHL RB의존재를강하게인식시켜신뢰와믿음을기반으로한지역사회와의교류증진에큰역할을담당하 22) 무육 (tending) 은갱신이끝나고어린임분 ( 나무들의모임 ) 이조성되어서부터다음갱신기가올때까지임상 (forest floor, 숲의지표면 ) 을정리하고임목의발육을도와재질을향상시키고생산목적을이룩하기위해임분에대해서주어지는수단을말한다 ( 산림청 한국임학회 2011).

25 인도네시아의새로운산림거버넌스 119 였다. Mandor는현장지원및불법벌채 산불감시등산림감독역할을하는계약직직원으로, KPH의핵심인력에속한다. < 표5> 에서처럼 KPHL RB에는현재 14명의정규공무원과전체직원의 91% 를차지하는 136명의 Mandor를포함한 149명의직원이근무하고있다. KPHL RB는종교지도자와마을인사의추천을바탕으로산지주변에거주하고있는지역주민을활용하여 Mandor를채용하고있다. Mandor의채용조건은 ⑴ 지역주민들로부터인정받는모범적인태도, ⑵ 산지경계의인근마을에서거주하는지역주민, ⑶ 산림보전에헌신, ⑷ 현장지원및산림감독과같은고된업무를수행할수있는능력을갖춘인물이어야만한다 (KPHL RB 2012b). KPHL RB가다른 KPH 보다자금상황이좋은편이지만현재로서는 Mandor에대한임금이충분히지급되지못하고있는실정이다. Mandor 급여는 NTB 주지방정부예산및 UPT 중앙정부예산으로운영되고있으며, NTB 주의최저임금인 170만루피아에미치지못하는 60-90만루피아 ( 한화약 5-8만원 ) 에머물고있다. 게다가휴경기인 1-6월까지는임금지급을하지못하고경작기인 7-12월까지만임금을지급하고있는상황이다 ( 현지인터뷰 2014/03/13). 그럼에도불구하고 Mandor 고용이갖는의미는적지않다. 그이유는이지역의빈곤과깊은연관이있다. NTB 주는인도네시아 33 개주중인간개발지수 (HDI) 가 32번째로낮고소득수준도평균소득이하인곳이다. 2011년 NTB 주의전체빈곤율은 19.7% 이며, 이중북부롬복군의빈곤율은 40% 이상, 서부롬복군은 20% 로높은편에속한다 (Badan Pusat Statistiks 2012). 따라서이지역에서의 Mandor 고용은지역주민에게는고용의기회를통한안정적소득을, KPHL RB에게는산림정책홍보 실행시지역주민에대한긍정적인영향력을행사하는데기여하고있다. 실제로도현지인터뷰 ( ) 를통해이곳 Mandor들이적은임금에도불구하고고용

26 120 동남아시아연구 24 권 4 호 에대한만족도및 KPHL RB에대한충성도가높다는것을확인할수있었다. 결국 KPHL RB의재정자립은지역주민을위한일자리창출은물론, 향후산림경영계획실행에따른지역주민과의협상과조정을유리하게이끌어낼수있는원동력이될것으로기대된다. < 표 5> KPHL RB 의인력현황 구분 KPH 사무실 Resort KPH 직위 인력정보공무원계약직합계 구조직 2-2 기술직 회계 기타 기능직 대표 6-6 행정직 Mandor 현장관리자 합계 출처 : KPHL RB 2012b 3. KPHLB 와주변산림기관과의관계 KPHL RB는 중앙단위 에서는 UPT 및제Ⅱ임업개발통제센터와 지방단위 에서는 NTB 주산림국및서부 북부롬복군산림국 ( 지방산림국 ) 과산림협력을진행하고있다. UPT는산림부의각청 23) 이지방에설립한산림부소속특별지방행정기관으로전국적으로 180개가넘게분포되어있다 (Menhut 2010e). KPHL RB는이중 8개의 UPT와관할지역의산지확정, 임업기술평가, 유역관리, 임업교육등의업무를위해서로협력하고있다 (KPHL RB 2010a). 지방자치시행이전에설립된 UPT는지방자치 23) 계획청, 자연보전 산림보호청, 유역관리 사회임업청, 임업진흥청, 인력교육 개발청, 임업평가 개발청

27 인도네시아의새로운산림거버넌스 121 시행이후에도해체되지않은채남아 (Ngakan etc al. 2008) 지금은산림부가주관하는산림업무나지방의산림기관과의업무를조율 조정하는역할을담당하고있다. 임업개발통제센터는비서실을통해산림부장관을지원하는산림부장관직속부서로서, 특히지방단위업무와관련된기술적정책수립이나산림경영계획과관련된평가등을실시하는업무를담당하고있다. 임업개발통제센터는관리구역에따라총 4개과로구분되는데, NTB 주를포함한누사뜽가라 (Nusa Tenggara), 발리 (Bali), 자바 (Jawa) 섬의경우제Ⅱ임업개발통제센터가관리하고있다 (Menhut 2010e). 특히 < 표3> 에서처럼 KPHL RB는제Ⅱ임업개발통제센터와협력하여장기산림경영계획의수립을완료하였다. 한편, 앞에서언급했듯이 KPHL RB는두개의군에걸쳐있어지방산림국과의협력이필수적이다. 지방자치이전산림관리를담당했던지방산림국은초기 KPHL RB 설립에재정 기술 행정적지원을담당하였다. 따라서지방산림국은그동안 KPHL RB에대해보이지않는영향력을행사해왔다. 하지만현재 KPHL RB는이러한영향력에서조금씩벗어나독립으로가는과도기단계에있다. 최근장기산림경영계획의수립을완료한 KPHL RB는업무협력과는별도로이들의지원에의지하지않기위해다양한노력을기울이고있다. 이러한자립노력에 Kemitraan은하나의대안이될것이다. 4. KPHL RB 지역의 HKm 현황 KPHL RB 지역에는스사옷 (Sesaot), 승기기 (Senggigi), 산똥 (Santong), 증갈라 (Jenggala) 의총 4개마을에서 HKm이운영되고있다 ( 표6 참조 ). 이중 Sesaot HKm과 KPHL RB의관계는특별하다. 그이유는 Sesaot HKm을둘러싼산림분쟁해결에 KPHL RB가큰역

28 122 동남아시아연구 24 권 4 호 할을하였기때문이다. 서부롬복 북부롬복 No < 표 6> KPHL RB 지역내 HKm 현황 산림부마을산림면적장관결정 IUPHKm 발행일농민단체기능 ( ha ) 위치발행일 SK.445/Menh Kelompok Sesaot 마을 No.2130/6 ut-ii/2009 Masyarakat HL 185 5/Dishut/ Pelestari Hutan Narmada 면 Mitra Sesaot SK.358/Menh Senggigi 마을 ut-ii/2011 Batu Layar 면 HL No.789/45/ DIHUT SK.447/Menh Santong 마을 No.297/11 ut-ii/2009 HP b/DPPK Kayangan 면 KP/2011 SK.352/Menh Jenggala 마을 HP HPT 1,284 ut-ii/2011 Tanjung 면 합계 2,480 No.278/15 5/DPPKK P/2012 출처 : KPHL RB 2012b, SK 및 IUPHKm 을정리하여재구성 Gapoktan Merte Sari Koperasi Tani Hutan Maju Bersama Kelompok Tani Hutan Meleko Bangkit Sesaot HKm은 2009년 HKm 대상지로확정되어 185ha면적의 IUPHKm을취득하였다. HKm을통해 Sesaot 주민은하루에 12,654 루피아 ( 한화약천원 ) 의부가소득을, 서부롬복군은연간 5천만 ~1 억루피아에달하는자주재원을확보할수있게되었다. 그러나 NTB 주산림국이 Sesaot HKm이포함된지역을공원 (Tahura) 24) 으로지정하려는움직임이일자지역주민 서부롬복군정부와 NTB 주산림국간의산림분쟁이시작되었다 (Gamma et al. 2010; Dipokusumo 2011). Tahura 지역은천연림보전구역으로 HKm과같은지역주민의산림이용활동이원칙적으로금지되어있다. 따라서 Sesaot 지역이 24) Ⅲ 장의 < 표 1> 참조

29 인도네시아의새로운산림거버넌스 123 Tahura 로지정될경우 IUPHKm 취득이무효화될수도있는상황이었다. Sesaot HKm을둘러싼산림분쟁은 2014년이되어서야 KPHL RB 의중재노력으로해결될수있었다. KPHL RB가지역주민의입장에서서 NTB 주지사를설득하여 Sesaot HKm 지역을 KPHL RB의관할구역에포함시킨것이다 ( 현지인터뷰 2014/03/13-14; Ciputranews 2014/07/07). KPHL RB의중재역할로 Sesaot 주민은 HKm을통해안정적인산림이용이가능하게되었으며현재 3,600ha면적에대해추가적인 IUPHKm 취득절차를진행하고있다. 5. 지역사회의요구 2014년 3월 17-18일간인도네시아 NTB 주북부롬복 Rempek 마을에서 KPH와지역사회간효과적인거버넌스모색을위한지역사회설문조사를실시하였다. 본설문조사에는 KPHL RB 직원, 지방산림국공무원, 경찰, 군인, 주민대표, 대학, NGO로구성된총 43명의인원이참여하였다. 설문조사는 1 산림전용및산림황폐화의원인, 2 산림전용및산림황폐화방지감축방안, 3 KPH와지역사회간효과적인거버넌스대안에대한중요도로구성된 3개의질문을 5점척도로조사하였다. 본연구에서는응답자의일관성을확인하기위하여각질문의항목에대한중요도와질문항목간순위를함께조사하여중요도가높다고답한항목이중요도가낮다고답한항목보다우선순위를낮게기입한경우일관성이결여되었다고판단하여분석에서제외하였다. < 표7> 에서알수있듯이질문의의도를정확히이해하고자신의

30 124 동남아시아연구 24 권 4 호 의사를일관성있게기입한응답자는 41.8~60.5% 에불과하였다. 특히산림전용과산림황폐화에미친가장중요한원인에대해서는 58.2% 가중요도와우선순위간불일치가있었다. 이러한이유로중요도와우선순위간일치를보인응답만을유효한답변으로보고분석하였다 25). < 표 7> 응답자의질문항목간일치성조사 질문일치불일치 합계 ( 일치율 %) 산림전용및산림황폐화의원인 (41.8) 산림전용및산림황폐화방지방안 (60.5) KPH- 지역사회간효과적인거버넌스방안 (58.1) 설문조사질문중산림전용및산림황폐화의원인은사전연구를통해도출한직접원인 4가지와근본원인 4가지로구성된항목들을제시하였다. 산림전용및산림황폐화를발생시키는직접원인은농지확장, 목재채취, 연료재채취, 도로건설등 4가지다. 근본원인은인구증가, 빈곤, 약한법집행력및약한산림거버넌스등 4가지요약할수있다 ( 국립산림과학원 2013). 설문조사를통한각질문에대한분석내용은다음과같다. 첫번째질문인 산림전용및산림황폐화의원인에대한중요도 를보면, < 그림5> 처럼약한법집행력과약한산림거버넌스, 빈곤과같은근본원인과농지확장과목재채취와같은직접원인이높은중요도를보였다. 반면직접원인중연료재채취, 도로건설은상대적으로낮은중요도를보였으며인구증가역시근본원인중가장 25) 각질문항목의중요도간차이를검증하기위한분산분석에서유의수준 0.05 보다유의확율 (.000) 이작아중요도간유의한차이가있는것으로나타났다. 따라서사후검정을실시한결과중요도간유의한차이는상위중요도와하위중요도간차이인것으로나타났으며, 상위중요도간에는유의한차이가없었다.

31 인도네시아의새로운산림거버넌스 125 낮은중요도를보였다. 상위중요도간유의성은없었으며산림전용과산림황폐화의원인이약한법집행력과산림거버넌스에있다는인식이가장높은순위를차지하였다. < 그림5> 산림전용및산림황폐화원인중요도조사 농지확장목재채취연료재채취도로건설등인구증가빈곤약한법집행력약한산림거버넌스 두번째질문인 산림전용및산림황폐화방지방안에대한중요도 를보면, 주민소득과연계된주민의소득개발과능력배양이가장높은순위를보였다. 다음으로지역주민의실질적인산림이용권리보장, KPH 직원의능력배양이뒤를이었다. 반면산림황폐화의직접원인인연료재채취를해결하기위한연료재대체는낮은순위에머물렀다. 주민의소득이향상되면연료재문제는자연스럽게해소될수있다는인식으로이해된다 ( 그림6 참조 ).

32 126 동남아시아연구 24 권 4 호 < 그림 6> 산림전용및산림황폐화방지방안중요도조사 KPHL RB 직원능력배양지역주민의실질적산림이용권리보장수자원서비스이용에대한보상기금개발지역리더십능력개발연료재대체등주민경제개발등주민능력배양등 마지막으로 KPH- 지역사회간효과적인산림거버넌스구축방안에대한중요도 를보면, Kemitraan 체결과 KPH 직원의능력배양이가장높은순위를갖는반면 Mandor 증원이가장낮은순위를보였다 ( 그림7 참조 ). < 그림7> KPH- 지역사회간효과적인파트너십구축방안중요도조사 KPHL RB 능력배양 Mandor 증원이해당사자간협의강화 KPH-지역주민간협의주민교육등 Kemitraan

33 인도네시아의새로운산림거버넌스 127 이러한설문조사내용을종합해보면, 산림전용과산림황폐화는낮은산림거버넌스와법집행력과같은근본원인에의해발생 지속되고있으며이를막기위해서는지역주민의소득개발을보장하고지역주민및 KPH 직원의능력을배양하는 KPH와지역주민간 Kemitraan 체결이유력한대안이될수있다고이해할수있다. 6. KPHL RB 의 Kemitraan 추진 현재 KPHL RB는북부롬복군 (Kabupaten) 강가 (Gangga) 면 (Kecamatan) 에위치한 Rempek 마을 (Desa) 에서 Kemitraan을추진하기위한준비단계에있다. 앞서언급했듯이 Rempek 지역은산림분쟁이있었던곳이다. 이곳에서 Kemitraan이추진된이유는 Rempek 주민의산림이용역사를통해이해할수있다. 1990년전까지만해도 Rempek 주민들은비교적자유롭게산림을이용해왔다. 그러나 1990년 PT. Angka Wijaya 회사가 Rempek 지역에서벌채권을취득하자주민들은하루아침에산림을이용할수없게되었다. 이로인해벌채권을발행한 NTB 주산림국과회사에대한 Rempek 주민들의증오와반감은커져갔다. 결국 1998년주민폭동이일어났고 PT. Angka Wijaya 는벌채권을포기하고정부에반납하기에이르렀다. Rempek 지역에벌채권이사라지자그동안접근이금지되었던산림에지역주민들이한꺼번에몰리면서 Rempek 지역의산림은이전보다더심각하게훼손되었다. 정부는이지역의산림을복구하기위해다양한프로그램들을진행시키려고노력했지만지역주민들의거부로모두실패로돌아갔다. Rempek 마을에서추진된 HKm 조차지역주민의거부로 Santong 마을로대상지가변경될만큼정부에대한불신은쉽게사라지지않았다 (Samya 2009; KPHL RB 2012b; Mukarom 2009).

34 128 동남아시아연구 24 권 4 호 한편, KPHL RB는사회경제조사를통해관할지역약 17,000ha산림이 27,315 가구의지역주민에의해무단점거되고무분별한산림이용과불법벌채로산림이심각하게훼손되고있음을알게되었다 (KPHL RB 2012b). 특히 KPHL RB 지역은린자니산주변부를침범하는형태로산림훼손이진행되고있었다. 따라서 KPHL RB는그지역의주민들을상대로농민단체및조합결성을지원하여 Kemitraan를통해산림복구를진행하는전략을세웠다 ( 현지인터뷰 2014/03/13-14). 또한 KPHL RB는 Kemitraan의대상범위를지역주민뿐만아닌자연관광이나환경서비스개발에관심이있는투자자로확대하고올해안에총 30개의 Kemitraan 실행에관한 MoU를체결하겠다는계획을갖고있다 (Agroindonesia 2014/1/28). 이러한전략을바탕으로 KPHL RB는 년산림복구연간계획에 Rempek 지역의복구를포함시키면서 Kemitraan 추진을위해 Rempek 주민에게다가가기시작했다. KPHL RB 지역에는총 19,039ha의특별지역이존재하고있는데이는전체면적의약 46% 에달한다 ( 표8 참조 ). KPHL RB는 2013년부터본격적으로 Rempek 주민을대상으로대화 조정 현장워크숍을통해이특별지역과 Kemitraan 제도에대한홍보를펼쳤다. 이러한노력으로모든정부프로그램을거부했던 Rempek 주민들의마음이움직이기시작했다. 마침내 KPHL RB에대한신뢰와믿음이쌓이면서 Kemitraan이추진될수있는분위기와기반이조성되었다. < 표 8> KPHL RB 의특별지역현황 산림기능 전체면적 ( ha ) 특별지역면적 ( ha ) 특별지역에서차지하는비율 (%) 보호림 28, ,229.18(35%) 54 제한생산림 6, ,023.54(86%) 32 생산림 5, ,786.55(54%) 15 합계 40,983 19,039.27(46%) 100 출처 : KPHL RB 2012b 를정리하여재구성

35 인도네시아의새로운산림거버넌스 KPHL RB-Rempek Kemitraan 추진내용분석 현재 KPHL RB는 Rempek 주민과 Kemitraan 을추진하기위한계약서초안을준비중이다. 앞의 < 표9> 와같이현재까지진행된계약서초안내용을바탕으로각항목별로충분한내용을담고있는경우 상, 내용이부족하거나보완이필요하면 중, 내용이없는경우 하 로구분하여정리하였다. 구분 < 표 9> Rempek Kemitraan 계약서초안분석 내용 중 위치 / 면적북부롬복 Gangga면 Rempek마을 / ( 현재까지 1,050 ha) 상 조합 Kompak Sejahtera 조합 상 활동내용목 비목재임산물, 고부가가치작물 / 양묘, 식재, 무육, 수확, 가공, 판매 하 활동계획 기본계획 연간계획작성필요 중활동비용 주민자력, 정부 기관으로부터대출, 기타기업으로부터지원 구체적인비용규모나비용마련방식에대한구체적인설명없음 중의무권리 KPH 조합 - 활동계획서작성시방향제시 - 기술지원 - 마케팅지원 - 모니터링 평가실시 - 기본계획 연간계획작성및실행 - 활동에관한정보제공 보고 - 규칙위반시경고 - 성과분배에따른이익 - 활동계획의승인 - 성과분배에따른이익 - 장비 자금지원 하 역할 활동내용및계획에따른양측간의명확한역할분담제시필요 상 기간 35년 ( 연장가능 ), 5년마다평가 중 상 중 분배 소득분배 비목재임산물 생산작물소유권 KPH 25% 지역주민 75% ( 이중 15% 는조합 ) KPH 10% 지역주민 90% ( 이중 10% 는조합 ) 분쟁해결대화 관습기관, 지방정부, 정부중재 제 3 자중재 위반처벌 위반에대한구체적인내용제시필요 (ex. 권리양도 담보설정 용도변경불가등 ) 의무 역할위반에대한처벌내용제시필요 (ex. 벌금, 손해배상, 계약종료또는파기등 ) 출처 : KPHL RB 2014 를정리하여재구성

36 130 동남아시아연구 24 권 4 호 계약서에는 KPHL RB과 Kompak Sejahtera 조합 26) 간에 1,050ha의면적에대해 35년동안공동으로산림을관리하고그에따른이익을분배하는내용이담겨있다. 현재협상이진행중이라제시된면적은변동가능성이있다 ( 현지인터뷰 2014/03/13-14). 계약기간은시행법률에따라연장이가능하며 5년마다평가를실시한다. 산림이용을통한이익은지역주민 75%( 이중조합이 15%), KPHL RB 25% 로분배되며, 비목재임산물및생산작물의소유권은지역주민이 90%( 이중조합이 10%), KPHL RB가 10% 를갖는다. KPHL RB는 Rempek Kemitraan이체결되면산림이용허가증형태의허가권을주민들에게발급할예정이며발급된허가증은매매나양도가불가하다 (Agroindonesia 2014/1/28). 기본계획및연간계획은아직협상이진행중이라계약서초안에는담겨져있지않은상태이다. 절차상 KPHL RB의장기산림경영계획이산림부승인을받고 1년단위의단기산림경영계획에해당지역의 Kemitrann이포함되어야하기때문에 2015년이후에나계약체결이가능하다. 활동비용의경우주민자력, 정부또는기관으로부터의대출, 기타기업으로부터의지원을받겠다는계획을세우고있다. 하지만비용의규모나비용을어떻게마련할지에대한구체적인대안이제시되어있지않아좀더보완이필요하다. 실제 Kemitraan 제도활성화의가장큰장애요인은초기실행및활동에필요한자금문제이다. 이는 HD나 HKm 제도실행에도어려움으로작용했었다. 법률 (18조) 에따르면 Kemitraan의실행비용은허가및권리를가지고있는 KPH 및 NGO가부담하는것으로규정하고있으며이에대한정부지원은없는상태이다. 따라서비용문제를해결할현실적인대안마련이시급하다. 의무및권리에관한내용은 < 표9> 와같이간단히기술되어있으 26) 2013 년 3 월 31 일조직 (Suara Komunitas 2013/05/05).

37 인도네시아의새로운산림거버넌스 131 나좀더세부적이고구체적인내용이제시될필요가있다. 특히계약서는활동내용및계획에따른양측간의명확한역할분담에관한항목이아예빠져있는상태이다. 따라서이부분을반드시포함시켜양측의역할을분명히해야할것이다. 위반에관한처벌역시비어있는상태이다. 예를들면 Kemitraan 대상지에대한권리양도나담보설정등의금지조항이나역할위반시벌금이나손해배상등의구체적인내용이제시되어야할것이다. Kemitraan 의실행은규정상단기산림경영계획수립후에가능하기때문에 KPHL RB는단기산림경영계획이수립될동안세부적인계약내용을조합과의협의를통해완성해나갈예정이다. 이기간동안 KPHL RB는 Kemitraan에참여할지역주민들을추가로모집하기위해적극적인홍보활동을펼치고있다. Ⅵ. 맺음말 인도네시아는 2011년부터현재까지국토면적의약 50% 를차지하는천연림과이탄지산림 64백만ha에서산림허가권발행을금지하는산림모라토리엄을추진하고있다 ( 장상경 배재수 2013). 노르웨이의 10억불지원이라는재정기여가가장큰유인책이기는했지만인도네시아역시산림전용및산림황폐화를막아야한다는당위성이존재하였다. 또한인도네시아는같은토지에다양한허가권이중첩되고이를투명하게확인할수없다는문제점을해결하고자 One map 구축정책을동시에추진되는등산림거버넌스개선을통하여산림감소를막고자노력하고있다 (Down to Earth 2012). 그러나최근 년간토지이용변화를추정한과학적연구결과 (Margono et al. 2014) 는인도네시아정부의기대와달리과거보

38 132 동남아시아연구 24 권 4 호 다더욱많은일차림이감소되고있다는것을잘보여주고있다. 예를들어, 인도네시아산림부는 2009년부터 2011년까지연 40만ha에이르는산림이감소했다고보도했다. 그러나이연구에의하면, 연간일차림 (primary forests) 의감소면적은실제이수치보다훨씬높으며 2012년에는약 84만ha의일차림이감소한것으로밝혀졌다. 심지어인도네시아산림보다 4배나넓은브라질보다상대적인면적뿐만아니라절대적인면적에서도더많은산림이감소하고있다 (Mashable 2014/06/30). 놀랍게도인도네시아정부의강력한산림감소방지정책이진행되는이시기에인도네시아는브라질을제치고세계최고의산림감소국가가되었다. 인도네시아정부는산림감소를막기위한주요한정책으로 REDD+ 와 KPH를선택하였다. 국제적으로 REDD+ 를이용한자금유치와국내적으로 KPH를통한지속가능한산림경영의이행을목적으로하고있다. 나아가 KPH를 REDD+ 투자의출입구 (entry point) 로활용하고있다 (Indonesia REDD+ Task Force Team 2012). 그러나 KPH는두가지측면에서여전히한계를갖고있다. 첫번째로수마뜨라 (Sumatera) 와칼리만딴 (Kalimantan) 처럼산림허가권이광범위하게자리잡은지역에서는 KPH가실질적인권한을수행할수없다. 이미산림부로부터합법적으로산림이용권을획득한기업들은허가기간동안은 KPH의권한밖에있기때문이다. 두번째로 KPH와지역주민간효과적인거버넌스가구축되지않고서는산림감소를막는데한계가있다. 인도네시아는산림에의존하여살아가는많은지역주민이있고이들의관습적인산림이용을막는것은곧지역주민의생계에부정적인영향을미치기때문이다. 이러한측면에서인도네시아산림부는단기적으로산림허가권이아직체결되지않은지역을중심으로 KPH를강화하여야하고장기적으로만료된산림허가권을점차적으로회수하고 One map 구축을

39 인도네시아의새로운산림거버넌스 133 통한불필요한행정비용을줄여야한다. 더불어이논문에서중점적으로다루었듯이 KPH는지역주민과효과적인거버넌스를구축할필요가있다. 이런측면에서 NTB 주롬복섬의 KPHL RB는산림허가권이체결되지않은비교적많은산림이존재하고 Kemitraan 이라는새로운거버넌스를모색하고있다는측면에서주목할필요가있다. 우리는지금까지인도네시아의새로운산림거버넌스로주목받고있는 KPH 및 Kemitraan 제도를이해하고이를바탕으로두제도가지방단위에서지역주민의권리보장과산림전용및산림황폐화와같은산림문제를해결하는데효과적인대안이될수있는가를검토하였다. 특히현재인도네시아에서지역주민의산림이용을보장하는기존의 HKm 및 HD 제도와 Kemitraan을비교하고 Kemitraan이지역주민의권리를보장하는데보다유연하고행정절차를간소화할수있는장점이있다는것을밝혔다. 또한인도네시아에서가장모범적인 KPH 중하나인 KPHL RB가지역사회와 Kemitraan 계약을체결하고있는과정을통해그성공가능성을살펴보았다. 마지막으로 Kemiktraan 제도의활성화및지속성을위해서는다음과같은정책적인검토가이루어져야한다. 첫째, 법률개정을통해 KPH가직접관리할수있는특별지역의범위를확대해나가야한다. 산림부는만료시점이다가오는기업소유의산림허가권에대해서더이상허가권을연장해주지않고지역주민이우선적으로이용할수있도록기회를주겠다고발표하였다. 실제로리아우 (Riau) 주지사는 1만5천ha의산림벌채권을연장하지않을계획이다 (Merdeka 2014/08/09). 즉, 허가권이취소되었거나만료된비허가및권리지역을특별지역의범위에포함시키는방향으로법률이개정된다면산림부의계획대로지역주민을위한잠재적산림이용지역이늘어날것이다. 또한이는 KPH의권한확대로이어져재정자립

40 134 동남아시아연구 24 권 4 호 촉진에도기여할것으로기대된다. 둘째, Kemitraan의활동및실행자금문제를해결할수있는대안이마련되어야한다. 대안중하나로 Kemitraan을 REDD+ 의이행수단으로활용한다면 REDD+ 의목적인지역사회의권리보장 (safeguard) 과온실가스감축효과를동시에충족할수있는대안이될것으로기대된다. 또한선진국의 REDD+ 재원은 Kemitraan의부족한운영자금으로활용될수있을것이다. 인도네시아의새로운산림거버넌스인 KPH와지역주민의권리를보장하기위한새로운제도인 Kemitraan의결합으로 KPH가원하는지속가능한산림경영과지역주민이원하는이용권보장을동시에달성될수있을까? 두제도모두막걸음마를띤상태이다. 눈에보이는결과보다는그가능성에기대를걸어본다. 주제어 : 인도네시아, 산림경영구, 산림파트너십, 산림거버넌스, 토지보유권 < 참고문헌 > 배재수, 김철민, 정왕기, 김연수, 권진오, 이장호, Moira Molino 인도네시아의 REDD+ 전략및이행 롬복섬서부린자니보호산림경영구 REDD 사업타당성분석 -. 국립산림과학원연구보고제12-03호. 장상경 배재수 인도네시아산림모라토리엄분석 : 산림거버넌스를중심으로. 동남아시아연구 23(3): 황윤원, 문명재, 박진, 심준섭, 안영훈 인도네시아행정과공공정책. 서울 : 대영문화사.

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50 144 동남아시아연구 24 권 4 호 <Abstract> New Forest Governance in Indonesia: A Forest Partnership between Forest Management Units and Local Communities JANG Sang Kyung (Korea Forest Research Institute) BAE Jae Soo (Korea Forest Research Institute) The size of tropical forests in Indonesia is the third largest in the world. Approximately 70 million people, or 28% of the population of Indonesia, rely on the Indonesian forests for their livelihood. The Indonesian forest has been a place to live as well as a means of livelihood to local people. It has also been a way to bolster the insufficient national finances of the government. Today the Indonesian forest is degrading at its fastest pace in history, exacerbated by conflict of interests between local communities and the government. The Indonesian government faces a range of alarming challenges including guaranteeing local communities the right to use forests, while also ensuring sustainable forest management. Based on these observations, this paper focuses on KPHs (Forest Management Units) and Kemitraan (Forest Partnership), which are expected to be integral to the new system of governance for forests in Indonesia. The Indonesian government initiated the KPH system to delineate areas of jurisdiction over forests by management units, and to manage forests by

51 인도네시아의새로운산림거버넌스 145 forest management plan submitted by KPH. In addition, the Indonesian government initiated the Kemitraan system to manage forests and redistribute profits between concession holders and local communities, through contractual arrangements. KPHs maintain an understanding with local communities: KPHs secure management funds via Kemitraan for local communities in special areas (wilayah tertentu) for which concessions have never been issued, while local communities undertake to live and work in forests in sustainable ways. The merits of the Kemitraan system lie in the simplicity of its permit issuance procedure and reduction of transaction costs, compared to other systems like HKm (Community Forest) or HD (Village Forest). To fully enact the Kemitraan system between KPHs and local communities, national legislation would need to be reformed, in order to expand the tracts of potentially usable forest for local communities, and also to expand KPH s authority by including non-concession areas to the range of special areas. Alternative plans should also be prepared in anticipation of financial problems such as insufficient funding. REDD+ financial support from developed countries can be one source of such alternative funding. Key words: Indonesia, Forest Management Unit, Forest Partnership, Forest Governance, Land Tenure

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