글로벌금융위기이후재정준칙변화와재정준칙의적절한도입방향논의 글로벌금융위기이후재정준칙변화와재정준칙의적절한도입방향논의 Ⅰ. 도입 홍승현 한국조세연구원연구위원 (shhong@kipf.re.kr) 2008년리만브라더스의몰락과함께시작된글로벌금융위기는각국재정상황에큰변화를가져왔다. 급작스런경기침체에대응하여대부분의국가들에서대규모재정투입을통한경기부양책을실시하였고, 이러한과정에서악화된재정상황을개선하고자하는노력은, 금융위기이후뚜렷한회복세를보이지못하고있는세계경제상황속에서도, 속도의조절은있겠지만, 꾸준히지속되고있다. 또한최근의미국의재정절벽 (fiscal cliff) 가능성에대한우려가증가하면서, 비록재정준칙과관련된내용은일부 1) 이기는하지만, 재정건전성을위한조치와경기부양정책사이의적절한균형에대한고민들이세계경제의주요이슈로부상하고있다. 금융위기의극복을위한대규모재정지출의필요성은, 위기이전에다양한형태의재정준칙을이용하여재정건전성을유지하고자했던국가들에큰문제를안겨주었다. 기존의준칙들은대부분명확성을강조하고엄격한준칙의적용에중점을두었기에, 위기를겪으면서경기부양을위한적극적재정운용의필요성앞에그적용에한계를드러내게되었고, 결국여러국가들이재정준칙의적용을중단하거나조정하는결과를가져오게되었다. 재량적인경기부양책의실행으로많은국가들에서대규모의지출불균형을경험하게되었고, 이를시정하기위해재정건전성과지속가능성이강조되는상황에서외부충격에좀더견고하게설계된새로운방식의준칙의필요성이제기되었다. 최근국내에서도복지지출의꾸준한증가와여러대외적 대내적리스크가남아있는상황에서, 향후급격한상황변화에능동적으로대처할수있도록재정여력의확보와유지를위한재정준칙의도입에대한다양한의견이제시되고있다. 기존예산실내에서의암묵적인준칙이아닌명시적인법률을통한총량수준의재정규율 1) 재정절벽의대부분은경기부양을위한세금감면의종료로인한영향이고, 재정준칙의일종으로볼수있는예산통제법 (BCA, Budget Control Act) 에의한세출삭감 (sequestration) 은약 10% 정도에불과. 23
현 안분석 2 Kopits & Symansky(1998) 에서는 재정준칙을재정적자, 차입, 부채등 전반적재정상황에대한지표를이용하여 재정정책에대한 항구적제약 을제시하는 것으로정의하고, 종종구체적인 수치적한도혹은목표로표시되는 것이라고정의하고있다. 의필요성에대한논의가활발해지면서최근국회에서 도관련된법안이제출되어있는상황이다. 본고에서 는재정준칙의최근국제동향을살펴보고, 이러한측 면에서우리나라에서재정준칙을도입하고자할때주 의해야할사항들을점검해보고자한다. Ⅱ. 글로벌경제위기와재정준칙 2) 가. 재정준칙일반 재정준칙의정의로가장일반적으로사용되는것은 Kopits & Symansky(1998) 에따른것이다.... a permanent constraint on fiscal policy, typically defined in terms of an indicator of overall fiscal performance... such as the government budget deficit, borrowing, debt or a major component thereof-often expressed as a numerical ceiling or target... 이와같이재정적자, 차입, 부채등전반적재정상황에대한지표를이용하여재정정책 (fiscal policy) 에대한 항구적 (permanent) 제약 을제시하는것으로정의하고, 종종구체적인수치적한도혹은목표 (numerical ceiling or target) 로표시되는것이라고정의하고있다. 이후다양한국내외연구들이이러한정의를기초로유사한정의를내리고있지만, 재정준칙의여러측면들중특히강조되는부분 3) 에있어서는시간에따른변화를보여주고있다. 예를들어, 초기의 Kopits & Symansky 연구에서는법적요건을중시하지않았으나, 최근의연구들에서는효과적인준칙의집행 ( 강제성 ) 을위해재정준칙이법적위상을갖는것을중시하는경향을보이고있다. 또한, Kopits & Symansky는준칙의단순명료함을통해준칙의준수여부를쉽게판단할수있는것을중시했으나, 최근들어서는재정준칙이점차복잡화되어가면서, 단순성이중요시되지않는경향을보이고있다. 재정준칙은 2012년기준으로 76개국에서운용되고있는것으로알려졌다. 한국가가두개이상의준칙을운용할수있다는사실을감안하면, 사용되고있는재정준칙의수는이보다훨씬클것임을쉽게알수있다. 이렇게많은종류의재정준칙들은그준칙의주요측면에따라몇가지다른방식으로분류되고있는데, 그중가장많이사용되는분류기준이준칙을통해제약되는 대상 과관련된기준이다. 4) 아래 < 표 1> 에서처럼재정준칙이재정상황을나타내는여러지표중어느지표를목표로삼고있는가에따라채무준칙, ( 재정 ) 수지준칙, 지출준칙, 수입준칙으로크게분류할수있다. 기존의연구들에따르면, 재정준칙이어떤 2) 이절의대부분은홍승현 (2012) 의내용을토대로정리한내용에몇몇새로운부분을추가한것이다. 3) 재정준칙의도입에있어어떤요소들이고려되어야하고, 결과적으로재정준칙이어떤특징을가져야바람직한가는연구자에따라다양한측면이제시되고있다. 자세한사항은홍승현 (2012) 참조. 4) 이외에도그엄격함의정도에따라경성준칙 (hard rule) 과연성준칙 (soft rule), 준칙의제정및집행주체에따라국가준칙 (national rule) 과초국가준칙 (supranational rule), 기준이되는회계방식에따라현금주의준칙과발생주의준칙, 목표변수를총계 (gross) 로할것인지아니면순계 (net) 로할것인지등에따른구분이있다. 24 2013.1
글로벌금융위기이후재정준칙변화와재정준칙의적절한도입방향논의 < 표 1> 대상에따른재정준칙의분류 준칙장점단점적용국가 (2012 년기준 ) 채무준칙 - 부채유지가능성과직접연관 - 감독및커뮤니케이션이용이 - 경기안정화기능미비 ( 경기순행적 ) - 단기에대한명확한운영지침이없음 - 통제불능요인에의한채무심화우려 이스라엘, 세르비아, 폴란드슬로바키아, 영국등 재정수지준칙 - 명확한운용지침 - 부채유지가능성과직접연관 - 감독및커뮤니케이션용이 - 경기안정화기능미비 ( 경기순행적 ) - 기초재정수지는통제불능요인에의한채무심화우려 이스라엘, 인도네시아등 구조적재정수지준칙 - 경기안정화기능 ( 경기대응적 ) - 상대적으로명확한운용지침 - 부채유지가능성과직접연관 - 구조적변화시, 수정복잡 - 감독및커뮤니케이션이어려움 콜롬비아, 포르투갈, 세르비아, 스페인, 영국, 칠레등 지출준칙 - 명확한운용지침 - 경기대응적 - 정부규모조정이용이 - 감독및커뮤니케이션용이 - 세입제약이없어부채유지가능성과직접적연관은없음 - 지출한도를맞추려다지출배분에불필요한변화가발생할수있음 에콰도르, 이스라엘, 일본, 나미비아, 폴란드, 루마니아, 스페인, 미국등 수입준칙 - 정부규모조정이용이 - 세입정책의향상 - 경기순행적 - 지출제약이없어부채유지가능성과직접적연관은없음 네덜란드, 프랑스, 케냐, 호주등 출처 : 홍승현 (2012) 목표재정변수 (target aggregate) 를가지는가에따라재정의두가지큰목표인경기안정화와재정건전성에미치는효과가다르게나타나는것을지적하고있다. 재정준칙의도입은빠른추세로증가하고있다. IMF의데이터를보면, 1990년 5개국 ( 독일, 인도네시아, 일본, 미국, 룩셈부르크 ) 에불과하던재정준칙운용국가들이 2012 년에는 76개국으로증가하였고, 국가당운용되는준칙의숫자도증가하는추세 5) 를보여주고있다. 이는 EU 회원국들에적용되는 EU 차원의재정준칙이회원국들의증가와함께자료에반영된영향도있지만, EU 회원국들을제외하고서도장기적재정규율의필요성과재정에대한신뢰성확보의중요성이부각된것을반영한것으로, 선진국들에서는오히려평균적인운용준칙의숫자가줄어들고있지만, 개도국이나저소득국가들에서는꾸준한증가추세를보여주고있다. 재정준칙이재정상황을나타내는 여러지표중어느지표를목표로 삼고있는가에따라채무준칙, ( 재정 ) 수지준칙, 지출준칙, 수입준칙으로크게분류할수있다. 기존의연구들에따르면, 재정준칙이어떤목표재정변수를 가지는가에따라재정의두가지큰목표인 경기안정화와재정건전성에미치는효과가 다르게나타나는것을지적하고있다. 5) 1997 년국가당평균 1.5 개의준칙을운용하고있었으나, 2012 년에는준칙사용국가수의증가에도불구하고국가당평균운용준칙수는 1.7 개로 0.2 개증가하였다. 25
현 안분석 2 [ 그림 1] 복수준칙의도입 (2012) <Selected Economies: Moving to Multiple National Fiscal Rules> <Average Number of National Fiscal Rules> Denmark 1992 1994 2001 2.5 France 1998 2006 Indonesia 1967 2004 Israel 1992 2005 2010 Lithuania 1997 2008 2008 Namibia 2001 2010 Poland 1/ 1999 2011 2 1.5 Spain 2002 2011 Sweden 1997 2000 1 Budget balance rule Debt rule Expenditure rule Revenue rule Advanced Emerging LICs 출처 : Schaechter et al.(2012) 전반적인재정건전성과지속가능성을 강조하는분위기속에서최근금융위기와 그이후유럽재정위기의확산으로인해 견고한재정체계의구축에대한필요성의 공감대가널리확산되면서, 기존재정준칙의재정비와새로운준칙의 도입등으로운용국가수에있어 다시증가세를보이고있다. 경우를보면 2012년기준으로총 45개국에서시행되고있고, 개도국들의참여가두드러지고있다. [ 그림 2] 국가준칙의도입추이 (Schaechter et al., 2012) 30 20 10 전반적인재정건전성과지속가능성을강조하는분 위기속에서최근금융위기와그이후유럽재정위기의확산으로인해견고한재정체계의구축에대한필요성의공감대가널리확산되면서, 기존재정준칙의재정비와새로운준칙의도입등으로운용국가수에있어다시증가세를보이고있다. 특히, 국가준칙 6) 의 1 Advanced Emerging LICs 출처 : Schaechter et al.(2012) 이렇게점점더많은개도국들과저소득국가들도 6) 국가준칙 (national rule) 은초국적준칙 (supranational rule) 의상반되는개념으로, EU 회원국등에적용되는것이아닌개별국가에서도입하여운용하는준칙을의미함. 26 2013.1
글로벌금융위기이후재정준칙변화와재정준칙의적절한도입방향논의 재정준칙을도입하여사용하고있는데, 종류별로보 면가장많이사용되는준칙은재정수지균형준칙이 고그다음이채무준칙, 그리고지출준칙이다. 흥미로 운점은경제발전수준에따라약간은다른양상을보 이고있는데, 선진국들에서는수지균형준칙, 지출준 칙, 채무준칙의순서로많이사용되고, 개도국들에서 는수지균형준칙 ( 경기조정포함 ), 채무준칙, 지출준칙 의순서로많이사용되고있다. Budget balance rule [ 그림 3] 준칙별운용현황 Debt rule Expenditure rule Revenue rule Budget balance rule accounting for the cycle 0 50 40 30 20 10 0 20 Advanced economies Low-income economies [ 그림 4] 준칙들의운용조합현황 또한가지특기할만한사항은다수의준칙이결합 되어사용되는경향인데, 가장많이사용되는조합은 재정수지준칙 (BBR, Budget Balance Rule) 과채무준 칙 (DR, Debt Rule) 인것으로나타났다. 2012 년기준 으로 60 개국이상이재정수지준칙과채무준칙들을운 40 60 80 Emerging economies ER+DR ER+BBR DR+BBR 출처 : Schaechter et al.(2012) 선진국들에서는준칙운용에있어 용하고있고, 그중 50 개국이두준칙을결합하여운 용하고있다. 이러한조합은특히재정의지속가능성 과밀접하게연관되어있는것으로, 개도국들사이에 서가장많이운용되고있는것으로조사되었다. 이외 에는지출준칙 (ER, Expenditure Rule) 과의조합도자 주발견되는데, 이는정부규모를축소하고자하는경 향과연관되어 1999 년도에는 10 개국에불과하던국 가숫자가 2009 년에는 25 개국으로늘어났다. 경제발전수준에따른차이는운용되는주요준칙 들의차이뿐아니라, 그운용방식에있어서도차이를 보이고있다. 선진국들에서는준칙운용에있어유연 성을강조하는경향이강하여, 2012 년기준으로약 25% 의국가들이경기조정 ( 수지 ) 균형준칙을사용하고 있고, 그수는더욱늘어날전망이다. 반면개도국들 에서는준칙의강제성을더강조하는경향으로, 3 분의 1 이상의개도국들이준칙과함께재정책임법을도입 하고강제집행절차를도입하는비율이높았다. 또한, 개도국들에서는일반적으로준칙의적용범위가일반 정부전체로적용하는경향이높았다. 선진국들이우 선적으로도입하고있는경기조정재정수지혹은구조 적재정수지에기초한재정준칙의도입은그유연성에 비례하여자의적해석에따른강제성약화경향을방 지하기위해독립된재정기구의설치가늘어나고있 다. 유연성을강조하는경향이강하여, 2012 년기준으로약 25% 의국가들이 경기조정 ( 수지 ) 균형준칙을사용하고있고, 그수는더욱늘어날전망이다. 반면개도국들에서는준칙의 강제성을더강조하는경향이다. 27
현 안분석 2 [ 그림 5] 국가유형별재정준칙의특성 0.50 0.45 0.40 0.35 0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 0.05 0.00 Independent body monitoring the budget 1) Fiscal responsibility law 1) Cyclica adjustment of the balance 1) Investment spending excluded from tar get 1) Coverage 2) Enforcement procedure 2) Advanced Emerging Low-income 주 : 1) 국가유형별비중 2) 0~1 의값을가지는지수자료 : Schaechter et al.(2012) 경기부양의필요성에당면한국가들은, 기존의준칙체계속에서적극적인재정정책을 유연성있게사용하는것이불가능하였고, 따라서여러국가들이재정위기동안에 재정준칙의적용을중단하거나 내용을조정하게되었다. 나. 금융위기이후재정준칙의주요특징및관련이슈 글로벌금융위기는, 준칙의명확함과엄격한적용에중점을두었던기존의재정준칙들의운용에큰어려움을가져왔다. 경기부양의필요성에당면한국가들은, 이러한예외적인상황을명시적으로고려하지못했던기존의준칙체계속에서적극적인재정정책을유연성있게사용하는것이불가능하였고, 따라서여러국가들이재정위기동안에재정준칙의적용을중단하거나내용을조정하게되었다. 7) 대표적으로영국이기존의준칙들 (golden rule과 sustainable investment rule) 을공식적으로잠정중단하고, 한시적인조정기간동안의임시준칙을도입하였고, 덴마크나핀란드, 불가리아등도유사한조치 8) 들을단행하였다. 다른한 7) 각국의구체적변화의내용등은홍승현 (2012) 참조 8) 덴마크는구조적재정수지균형달성목표를수정하였고, 2015 년까지적용되는지출준칙을새로도입하였다. 핀란드는수지준칙을준수하는데실패함에따라, 목표수지를재조정하였고, 부채감축준칙을재조정하였다. 불가리아도기존의지출준칙준수에실패함에따라, 예산구조법 (organic budget law) 의개정을통해지출준칙과균형수지준칙의재강화를시도하였다. 28 2013.1
글로벌금융위기이후재정준칙변화와재정준칙의적절한도입방향논의 편으로는준칙의예외조항 (escape clauses) 에대한관심이높아져서, 독일은 2010년이후긴급상황에서의회의승인을통해준칙의예외를인정하는조항을도입하였고, 이전에도이미스페인 (2002) 이나스위스 (2003) 는심각한경기침체상황이나자연재해등의상황에서의회나정부의승인을통해준칙의예외상황을인정하는조항들을사용해오고있었다. 2008년시작된금융위기이후재정준칙의가장큰특징은 유연성 과 강제성 을동시에강조하는점이라고할수있다. 이러한변화를통해재정정책에대한시장의신뢰를회복하고, 지속적인조절노력에대한정책당국의의지를표명하는한편, 준칙을통한중기적인재정정책의방향을제시할수있는장점을기대할수있다. 9) 우선경기변동에대한준칙의유연성을확보하기위해, 경기조정및구조적지표를사용하여준칙의지속성을강화하는조치들이사용되고있다. 구조적재정수지 (structural fiscal balance) 나경기조정재정수지 (cyclically adjusted balance) 를이용한준칙목표를설정 ( 독일, 영국, 스페인, 포르투갈등 ) 한다거나, 부채수준을일정정도로유지하기위한자동조절기능 (debt brakes) 을도입 ( 독일, 스위스 ) 한다거나, 채무준칙과지출준칙을결합하여채무의지속가능성과연계된지침을운용 ( 이스라엘, 폴란드 ) 하는것등이지속성강화를위한조치들로이해될수있다. 재정준칙의신뢰성있는운용은재정준칙의적용범위와도밀접한관련이있다. 특히, 글로벌금융위기이후경기적변동성이큰항목들이재정준칙의적용범위에포함된경우, 재정준칙의준수가능성과재정투명성을위한준칙의포괄성사이에어느정도상충관계가존재할수있음이강조되고있다. 예를들어, 단기에정부통제가어려운이자지출이나, 경기에민감 2008년시작된금융위기이후 한지출, 정치적으로는삭감이용이하나성장에악영 향이큰자본지출등이이러한측면에서이슈가되고 있는데, 이들을포함하여투명성을향상시키는것은 반대로전반적인재정총량의안정적예측가능성을약 화시키는문제점을발생시킨다. 재정의예측가능성과 투명성사이에서, 이러한항목들의포함여부는국가 별로다른기준이적용 10) 되고있다. 경기변동에따른충격에대한준칙의유연성을확 보하고, 지속적인준칙의적용을통해재정준칙의신 뢰성을향상시키기위해목표재정지표에경기적요소 를제거한경기변동조정수지나구조적수지를이용하 는경향이높아지는것은앞서살펴본바가있다. 아래 참고에서살펴볼수있는것처럼, 경기적요소를제거 한재정지표를기준으로재정준칙의운용을포함한재 정관리를하는것에원칙적인장점이있음에도불구하 고, 현실적인적용에있어자의적해석의문제, 혹은 객관성의담보문제를해결할수있는제도적뒷받침 이필요하다. 재정준칙의가장큰특징은 유연성 과 강제성 을동시에강조하는점이라고 할수있다. 이러한변화를통해 재정정책에대한시장의신뢰를회복하고, 지속적인조절노력에대한정책당국의 의지를표명하는한편, 준칙을통한중기적인 재정정책의방향을제시할수있는 장점을기대할수있다. 9) Schaechter et al.(2012) 10) 핀란드, 프랑스, 스페인, 스웨덴은이자지출을준칙대상에서제외하고있고, 에콰도르, 일본, 브라질등은자본지출을, 덴마크, 핀란드, 스위스는경기민감성지출을준칙적용대상에서제외하고있다. 29
현 안분석 2 최근의재정준칙은목표지표가정교화되고, 준칙의설정이과거보다복잡하게 설계되어있기때문에재정준칙의이행에대한 조정및감독의역할이중요해졌다. [ 참고 ] 경기조정수지와구조적수지 < 경기적요인및기타요인들의제거단계 > 단계제거요인비고 1 단계예외적요소의제거 2 단계경기적요소의제거 3 단계기타요소의제거 출처 : Bornhorst et al.(2011) 경기적요소의제거는연구자들에따라다양한방 법들이제시되고있으나, 전체수지 (OB) 를경기적수 지 (CB) 와경기조정수지 (CAB) 의합으로표시하면, 경기 조정수지는기본적으로다음과같이 GDP 갭률 ( / ) 과수입 (R) 과지출 (G) 의 GDP 탄력성 (, ) 을 이용하여구할수있다. 11) 경기조정수지는예외적요소를포함하나, 구조적수지는제외 수입과지출에서경기적요소의제거 경기적요소이외의요인들, 즉자산가격의변화나재화가격의변화, 산출물구성의변화의효과등을제거 경기적요인을제거한수지, 특히구조적수지는 재정정책의분석에있어몇가지측면에서중요한수 단으로사용될수있다. 우선, 자동안정화장치에의 한효과를포함한경기적요소를제거함으로써 ( 구조적수지의경우예외적상황에따른효과등도제거 ) 재량적재정정책의변화를파악해낼수있고, 이의경제에의효과를살펴봄으로써기본적인재정기조를파악하는데사용할수있다. 이러한원칙적인장점에도불구하고, 경기조정수지나구조적재정수지를재정상황의감독수단으로실제사용하는데는많은어려움이발생할수있다. 특히잠재GDP( ) 의추정과정부수입및지출의 GDP탄력성의측정에자의적해석이가능하여, 경기조정수지에기초한재정관리를시행하고있는 EU의경우에도개별회원국과위원회간이견의차이가발생하는문제점들이발견되고있다 (Larch & Turrini, 2009). 추가적으로구조적재정수지의경우, 1단계에서의예외적요소의파악및그규모, 그리고 3단계에서의기타요소의제거방법론까지자의적판단요소가많아, 구조적수지를이용한재정관리에객관성을담보할수있는수단이필요하다. 이렇게최근의재정준칙은목표지표가정교화되고, 준칙의설정이과거보다복잡하게설계되어있기때문에재정준칙의이행에대한조정및감독의역할이중요해졌다. 이미상당수의국가들 12) 이재정집행의감독및평가에있어서독립적인재정기관의역할을주목하고다양한형태의재정기관을설치하여운영하고있다. 어떤형태의재정기관이이상적 (ideal) 인가의질문에대해서는각국이당면한정치 사회적환경이나재정상황및법률체계등에따라개별국가에적절한기관을설립하는것이중요하나, EC(2010) 는적어도명확한권한및기능적인독립과자율성의보장, 그리고예산과정에참여권의확보가필수적임을지적 11) 경기조정수지의계산과각항목들에대한자세한논의는 Bornhorst et al.(2011) 참조. 12) 칠레의 Independent Expert Panels, 네덜란드의 CPB(Central Planning Bureau), 헝가리의 Fiscal Council, 스웨덴의 Fiscal Policy Council, 미국의 CBO 등 30 2013.1
글로벌금융위기이후재정준칙변화와재정준칙의적절한도입방향논의 하고있다. 이러한재정기관을통해수치화된준칙적용시필요한적절한가이드라인을제공하여, 재정준칙이가지는두가지근본적인문제점-동태적비일관성과조작 변경의가능성-해결에도움을줄수있으며, 준칙운용의효율화에도움이될수있다. 예를들어, 칠레의경우는예외조항이나준칙위반시제재조치에대한규정이없다는점에서재정준칙이제도적으로불완전하다고평가받고있는데, 그럼에도불구하고독립적인재정전문가협의회를통해투명한가이드라인이제공되어, 준칙운용에있어서는원활하게집행되는것으로평가받고있다. 지난 2011년 12월 EU의안정성장협약 (Stability and Growth Pact) 의개정에서도, 초국적준칙 (supranational rules) 의강제에있어, 회원국들이준칙의계획및실행을효과적으로감독할재정기관역할의중요성을다시한번강조하는기회가되었다. 특히 신재정협약 하에서중기재정목표의추구등재정준칙을반영한예산안의작성및제출등의규정이합의되면, 독립적인예산위원회및거시경제전망기관의역할이더욱중요시될전망이다. Ⅲ. 국내재정준칙도입시고려사항이미여러기존의연구들이명시적재정준칙의도입을통해재정규율을강화하자는주장을펼쳐왔다. 우리나라재정의역사를보면, 내부적원칙이기는하지만이미예산편성의원칙으로서양입제출 ( 量入制出 ) 의원칙을사용한바있고, 최근글로벌금융위기이후에는균형재정에이를때까지총지출증가율을총수입증가율보다 3%p 이상낮게유지하는한시적인암묵적재정준칙을운용한바있다. 이러한노력을통해, 지 우리나라재정의역사를보면, 내부적원칙이기는하지만이미예산편성의 원칙으로서양입제출의원칙을사용한바있고, 난기간건실한재정운용을할수있었고외부적경제 충격에도재정건전성의큰악화없이적극적인재정대 응이가능한재정상황을유지해왔다. 이러한상황에도불구하고, 급속한인구의고령화 와세계적으로낮은수준인출산율등인구적변화와 함께복지제도의확충에따른복지지출의꾸준한증 가속에서, 중장기적인재정건전성의확보가큰문제 로대두되고있다. 특히, 2012 년두번의선거와연결 되어정치적포퓰리즘에의한재정수요의증가는관련 재정지출증가추세를더욱높일것으로전망되고있 다. 또한, 여전히재정위기의어려움속에있는유럽 이나, 글로벌금융위기의여파에서아직벗어나지못 하고있는미국, 성장률둔화로고심하고있는중국등 대외적인하방리스크가아직잔존하고있는상황에서 향후급격한상황변화에능동적으로대처하기위한 재정여력의확보및유지를위한지속적인노력이필 요한시점이다. 최근글로벌금융위기이후에는 균형재정에이를때까지 총지출증가율을총수입증가율보다 3%p 이상낮게유지하는한시적인 암묵적재정준칙을운용한바있다. 재정준칙의도입에대한논의는기존에도꾸준히 있어왔고 13) 현재도여전히진행중이지만, 이절에서 는재정준칙을도입한다는가정하에서재정준칙도입 에고려되어야하는사항들에대한필자의의견을제 13) 김성태 (2010); 박형수 류덕현 (2006); 박형수외 (2012); 최광 이성규 (2010); 이동원외 (2011) 등참조. 31
현 안분석 2 기존재정준칙의도입논의에 가장많이거론되고있는것은 명시적인총량적재정규율의필요성인데, 총량수준의재정규율강화를위해서는 목표총량의저량지표와유량지표를 동시에제어하는것이효과적이다. 시하고자한다. 우선가장먼저준칙도입의목표를명확히하여야 한다. 기존재정준칙의도입논의에가장많이거론되 고있는것은명시적인총량적재정규율의필요성인 데, 총량수준의재정규율강화를위해서는목표총량 의저량 (stock) 지표와유량 (flow) 지표를동시에제어 하는것이효과적이다. 앞서살펴본바와같이재정건 전성의추구에있어가장많이사용되는준칙의조합 이채무준칙과수지준칙인것도이러한측면에서이해 할수있다. 우리나라의경우도부채규모와재정수지 의두측면에서준칙을도입한다고하면, 구체적으로 어떤목표치 (target) 혹은한도 (ceiling) 를정할것인지 에대한합의가필요하다. 이목표치 / 한도의설정과함께꼭필요한것이소 위 플랜 B 라고불리는비상계획 (contingency plan) 이 다. 이비상계획은두가지측면을포함해야하는데, 우선은이목표치 / 한도를벗어나는경우목표치 / 한도 로다시복귀하기까지이행기간 (transition period) 동 안에어떤방식의제약을할것인가에대한규정이고, 다른한가지는예외조항이다. 예를들어, EU 의개정 된안정성장협약의경우, GDP 대비부채비율이 60% 가넘어서는경우, 그초과분을 20 년기간동안줄여 나갈것을규정하면서, 3년평균으로연평균 20분의 1 씩줄여나가는경우준칙을준수하는것으로평가하고있다. 또한, 심각한경기침체나일반정부의재정상태에중대한영향을미치는상황의발생에따라준칙을준수하지못하는경우는예외조항을적용할수있도록규정하고있다. 예외조항의운용은최소한도로사전적으로명확하게제시되어이의남용을방지할필요가있고, 스페인이나스위스의예외조항을고려해볼때우리나라의경우는국가재정법의추경요건정도에해당하는정도가적절할것으로보인다. 추가적으로, 준칙의유연성을확보하기위해목표지표인재정수지를경기조정수지나구조적수지를이용하거나혹은명시적경기순환고려를위해중기적시계에서평균목표를설정하는방식, 혹은양자모두를사용하는것도고려할필요가있다. 예를들어, 스웨덴처럼일정기간에걸쳐재정수지목표를설정할수있는데, 우리나라의경기순환주기가약 5년정도 14) 임을고려할때, 재정수지준칙도 5년평균목표를제시하는것을고려할수있다. 재정준칙의유연성은변화하는외부상황에도불구하고재정준칙을유지할수있어준칙운용에대한신뢰성을높이는효과를가져오게된다. 예를들어, 스웨덴식의기간에걸친평균적인재정수지목표의경우, 경기하강기에는정부가적극적인재정정책을통해경기부양에노력하며단기적인재정적자를발생시키는것에대한외부적부담을경감시킬수있어재정의적극적인경기대응을기대할수있다. 다른한편으로, 준칙의강제성을강화하여재정준칙이실효성있는재정규율로작동하게하는것도중요한데, 이를위해서는법률등을통해강제성을부여하는것도바람직할수있다. 14) 통계청발표자료를보면, 1970 년대이후우리나라의경기순환주기는 3~6 년사이를보이고있고, 경제학자들은주로 4~5 년을주기로보고있다. 여기서는재정준칙의대상기간고려측면에서박형수외 (2012) 를따라 5 년을주기로가정하였다. 32 2013.1
글로벌금융위기이후재정준칙변화와재정준칙의적절한도입방향논의 재정준칙의효율적인집행을위해서는준칙적용을사전적 (ex ante) 으로한정할필요가있다. 사후적 (ex post) 인준칙의강제는국민과시장의신뢰도는높일수있을지모르나, 예산확정이후의경제상황변화에재정이유연하게대처할수있는여지를줄일수있어, 아직변동성이크고정부의대책에대한기대가높은우리나라의상황에서는신뢰성있는운용이어려울것을보인다. 그러나사전적준칙의신뢰성확보는다른방면에서이루어질수있는데, 사전적준칙이라고하더라도사후적으로준칙의준수여부에대한감독과준칙에서벗어나는경우그이유에대한자세한소명및개선계획에대한감독을통하는방법이있다. 또다른한가지는준칙의적용범위를국회에서의결되는확정예산까지포함시켜사후적인소명의실효성을강화하는것이다. 만일국회의확정예산이포함되지않는경우, 준칙을통한재정규율의강화의도가퇴색될뿐아니라, 사후적인감독도유명무실화될가능성이높다. 재정준칙의강제성을높이는방식중가장많이논의되는것은준칙의법제화를통한실효성강화이다. 물론법제화를반대하는의견들도많아서, 변동성이큰우리나라상황에서준칙의법제화는재정의유연한경기대응능력을제한한다는반론도크다. 앞서제시한준칙의유연성을강화하는조치들이경기변동성을감안하여제시되기는하였지만, 예상치못한경기변동에서얼마나신축적으로작용할수있는지는미지수이다. 이러한상황에서경직성을최소화하면서도강제성을높일수있는방식은법제화하는부분을최소화혹은차등화하는것이다. 예를들어, 부채와재정수지중총량적재정규율의직접적대상인부채관련준칙은법제화하고재정수지관련준칙은그보다 주요선진국들에서처럼, 우리나라도 낮은수준에서규정함으로써, 지출이나세입측면의 유연한대응을통해재정의경기안정화기능을충분히 활용하면서도총량수준의재정규율은확고하게유지 하는방향을고려해볼수있다. 추가적으로, 재정준칙의실제운용에는여러가지 자의적해석이가능한측면이있다. 주요선진국들에 서처럼, 우리나라도재정준칙의준수여부판단이나 개선계획의적절성여부, 예외조항의적용가능성여 부등에대한판단을정치적영향력에서자유로운독 립적기관에서진행할필요가있다. 재정준칙의준수여부판단이나 개선계획의적절성여부, 예외조항의적용가능성여부등에대한 판단을정치적영향력에서자유로운 독립적기관에서진행할필요가있다. 마지막으로, 총량수준의재정규율과함께, 정부가 통제하기어려운의무지출의증가를관리하기위한페 이고 (PAYGO) 준칙 15) 에대한논의가최근들어많아 지고있다. 페이고준칙은 준칙 혹은 규칙 이라고불 리기는하지만전통적인재정준칙의논의에서는많이 다루어지지않았다. 그러나, 2012-16 국가재정운용 계획 에도나타났듯이우리나라의의무지출은전체총 지출보다더빠른속도로증가하고있고, 이러한추세 는향후총량수준의재정규율확보에도큰어려움으로 작용할전망이다. 따라서, 적극적경기대응을위한재 정여력의확보를위해서는총량수준의규제뿐아니 라, 그내용면에서의무지출이너무과도하게증가하 15) 구체적인내용에있어차이가있을수있지만, 원칙적으로페이고 (PAYGO) 준칙은새로운의무지출의증가 ( 세입의감소 ) 는다른의무지출의감축 ( 세입의증가 ) 을통해상쇄되어야한다는원칙. 33
현 안분석 2 경기순환에대응하는적극적인 재정운용은그과정에서재정적자를 가져올수밖에없는유인구조를가지게된다. 이에재정준칙은법규등의 제도적장치를통해정책결정자의 자의적재원배분에제한을둠으로써, 재정건전성을제도적으로확보할수있는 효과적인수단이될수있다. 는것을방지할필요가있다. 대부분법률에의해규모 가결정되는의무지출은다른총량지표들처럼증가율 에대한통제가거의불가능하여, 미국의페이고제도 의도입을통한지출관리를고려해볼수있다. 다만, 이제도의효과적인운영을위해서는선결과제가많 고, 만일잘못운영되는경우는, 개별의무지출법안 에대한면죄부를주는방식으로운영될수있어오히 려전체의무지출관리에실패할가능성이있어주의 가필요하다. PAYGO 방식을통한지출관리는크게 3 단계로구 분해볼수있다. 첫번째는, 새로운의무지출법안혹 은기존법안의개정안이심의되는단계에서필요한 재원의확보이다. 이단계에서필수적인것은개별법 안이가지는재정적효과에대한정확한추계 16) 이다. 대부분의의무지출이국회내법안의심의를통해결정 되는것을고려하면, 국회내심의방식에법안비용의 정확한추계를담보로하는 PAYGO 제도를도입하는 것이필요하다. 두번째단계는모든의무지출법안이 정리된 ( 회기가끝난 ) 상태에서총재원변동의확인및조치이다. 만일총재원변동이기준을초과하는경우, 이초과분을어떻게할것인지, 혹은어떻게감액할것인지에대한기준이필요하다. 17) 미국의경우, 몇몇필수지출을제외한나머지부분에대한일괄삭감을진행 18) 하게되는데, 이에해당하는조치가명시되지않는다면적절한지출관리가불가능해진다. 마지막단계는사후적으로의무지출과재량지출이합쳐진총지출의지출한도준수를확인하는절차이다. 총지출을지출목표혹은재정수지목표와비교하여총량적인재정규율을유지할필요가있는데, 미국의경우는, 총지출한도를법률로정하고이를지키지못할경우일괄삭감을진행하여총량규율을유지하고있다. 우리나라의경우도, 이러한상황이발생하는경우, 어떤방식으로차이를조정할것인가에대한조치들을사전적으로명시할필요가있다. Ⅳ. 마치며글로벌금융위기와유럽재정위기이후재정건전성에대한국제적관심이높아져가는가운데우리나라에서도재정준칙의도입에대한논의가활발하게이루어지고있다. 재정준칙이재정건전성을확보하기위한유일한방법은아니지만, 일반적으로적자편향 (deficit bias) 이라는근본적인재정운용의문제점을효과적으로제어할수있는제도적장치로서많은논의가이루어져왔다. 경기순환에대응하는적극적인재정운용은그과정에서재정적자를가져올수밖에없는유인구조 16) 특히, 추계의오류를사후적으로교정할수있는절차가필요하다. 이미제도를운영하는미국에서도법안비용의과소추계문제가제기되고있는데, 만일비용의과소추계로인해사후적으로의무지출이과도하게늘어난다면, 총지출이한도를넘어서게되어, 이러한문제를교정할수있는장치가함께마련될필요가있다. 17) 드물기는하지만, 총필요재원의감소가있는경우, 이감소된필요분을어떤방식으로사용할것인지에대한논의도필요. 18) 국회에서예산이편성되는미국의경우는, 이러한 PAYGO 절차에앞서예산위원회가개별상임위에해당의무지출을조정할것을제시하는조정절차 (reconciliation) 등여러제도들이구비되어있음 (Keith & Heniff, 2005). 34 2013.1
글로벌금융위기이후재정준칙변화와재정준칙의적절한도입방향논의 를가지게된다. 이에재정준칙은법규등의제도적장치를통해정책결정자의자의적재원배분에제한을둠으로써, 재정건전성을제도적으로확보할수있는효과적인수단이될수있다. 더욱이, 재정준칙을적절히설계한다면, 재정건전성의확보뿐아니라, 경기에대응한정부의적극적인재정운용을가능케하는수단으로도사용될수있다. 최근재정준칙의도입에대해서는여러다양한논의와우려의목소리도있지만, 만일도입을하게된다면, 최근국제적인흐름을반영하여시장에서신뢰를받을수있고, 지속적인재정운용에대한당국의의지표명을통해중기재정정책방향을제시할수있는형태의준칙이도입될필요가있다. 본고에서는만일재정준칙이도입된다면어떠한사항들에주의해야하는지를최근의국제적인흐름에비교하여제시하였다. 최근의재정준칙에서가장중요시되는것은준칙의유연성과강제성의조화이지만, 결국준칙의성공적인운영에있어가장중요한것은, 준칙을운용하는주체들의 의지 (commitment) 이다. 실제로캐나다의연방정부의경우는정치권의합의를통해준칙이 ( 너무 ) 잘지켜져서준칙을규정한법률의연장을포기한경우도있었다. 지난기간우리나라는건실한재정운용을통해지난글로벌금융위기시적극적인재정대응이가능했고, 외부적인평가도재정상황이양호한상태로평가받고있다. 최근 IMF(2012) 에서도지적하고있듯이향후한국재정에서가장큰위험요소로지적되고있는것이인구구조변화에따른연금등의복지지출증가에따른위험요인이다. 의무지출이대부분인복지지출의증가에대응하여, 향후재정여력을확보하고중장기적인시점에서총량적재정규율을유지하기위해서는좀더체계적인재정규율의유지를위한재정준칙의도입을너무늦지않은시점에서심각하게고려해야할것으로보인다. 특히, 최근정치권을포함하여학계에서도재정준칙에대한논의가활발한시점에서, 최근의국제 의무지출이대부분인복지지출의 적인추세를살피고폭넓은논의를통해제도의개발 에있어신중한접근이필요한시점이아닌가한 다. < 참고문헌 > 김성태, 재정준칙도입에관한연구 : 정치적지대추 구행위와장기재정추계를중심으로, KDI, 2010. 박형수 류덕현, 재정준칙의필요성및도입방안에 관한연구, 한국조세연구원, 2006. 박형수 류덕현 박노욱 백웅기 홍승현, 재정제 도및재정운용시스템의개선, 한국조세연 구원, 2012. 이동원 문외솔 이종규 이태환, 재정위기방지의 유용한수단, 재정준칙, CEO Information 제 814 호, 삼성경제연구소, 2011. 최광 이성규, 경제위기댕응을위한지속가능재정 준칙 : 개념적고찰, 재정학연구, 제 3 권제 1 호, 2010. 홍승현, 글로벌경제위기와재정준칙, 한국조세연구 원, 2012. 증가에대응하여, 향후재정여력을 확보하고중장기적인시점에서 총량적재정규율을유지하기위해서는 좀더체계적인재정규율의유지를위한 재정준칙의도입을너무늦지않은 시점에서심각하게 고려해야할것으로보인다. 35
현 안분석 2 Bornhorst, F., G. Dobrescu, A. Fedelino, J. Gottschalk, and T. Nakata, When and How to Adjust Beyond the Business Cycle? A Guide to Structural Fiscal Balances, Technical Notes and Manuals 11/02, IMF, 2011. European Commission, Public Finance in EMU 2010, 2010., Report on Public Finances in EMU 2012, 2012. IMF, Fiscal Monitor-Taking Stock: A Progress Report on Fiscal Adjustment, Nov 2012, 2012. Keith, R. and B. Heniff Jr., The Budget Reconciliation Process: House and Senate Procedures, CRS Report for Congress, 2005. Kopits, G., and S. Symansky(1998), Fiscal Policy Rules, IMF Occasional Paper, No. 162, IMF, 1988. Larch, M. and A. Turrini, The Cyclically- Adjusted Budget Balance in EU Fiscal Policy Making: A Love at Frist Sight Turned into a Mature Relationship, Economic Papers #374, European Commission, 2009. Schaechter, A., A. Weber, T. Kinda, and N. Budina, Fiscal Rules in Response to the Crisis-Toward the Next-Generation Rules, A New Dataset, IMF Working Paper, International Monetary Fund, 2012. 36 2013.1