현 안분석 1 지방교육재정교부금현황과 1) 발전방향 안종석 한국조세연구원선임연구위원 (jsan@kipf.re.kr) 지방교육재정에대해학생수변화와그에따른재정규모조정이중요한관심사가되고있다. 2011년에총 693만명이었던초 중 고등학교학생이 2020년에는 524만명으로 24.4% 줄어들것으로전망되며, 2030년에는 2011년대비 36.5% 감소한 440만명이될것으로예상된다. 이와같이학생수가줄어들것으로예상되는데비해지방교육재정교부금 ( 이하 교부금 ) 을중심으로하는지방교육재정규모는세금이증가하면계속증가하게되어있다. 그러므로시간이지나면서수입과지출수요의격차가커질것으로예상되는데, 이문제를어떻게해결할것인지가중요한이슈가된다. 본고에서는이문제에초점을맞춰교부금의규모설정방식에대해논의하고, 그와관련된문제로교부금배분방식, 교육재정교부금과지방교부세와의관계에대해문제를제기하고그개편방안을논의한다. Ⅰ. 지방교육재정의구조와특징 지방교육재정세입은크게국가지원금과지방자치단체지원금, 그리고자체수입으로구성된다. 국가지원금은교부금과국고보조금으로구성되는데, 거의대부분 (99% 이상 ) 이교부금이며국고보조금이차지하는비중은매우작다. 지방자치단체지원금은지방자치단체일반회계에서교육비특별회계로전입되는것을말하는데, 지방교육세전입금과담배소비세전입금, 시도세전입금, 학교용지부담금, 기타전입금으로구성된다. 이중기타전입금을제외한모든전입금은재원의종류와규모가법률로정해진법정전입금이며, 기타전입금만지방자치단체가자율적으로지원하는비법정전입금이다. 자체수입은학생이납부한납입금과재산수입등지방교육자 1) 본고는국가재정운용계획교육분야작업반에서작성한 2012~2016 국가재정운용계획 : 교육분야 의관련내용을수정 보완한것이다. 6 2012.8
지방교육재정교부금현황과발전방향 치단체가자체적으로징수 확보하는수입을말한다. < 표 1> 에서는 2011년과 2012년지방교육재정예산에서수입을각재원별로구분하여구성을살펴보았다. 2012년의경우를보면총예산이 47조 7,034억원인데, 그중 77% 인 36조 7,134억원이국가에서지원되는것이고, 국가지원금의거의대부분은교부금 지방교육재정지출에서가장큰비중을차지하는것은인건비로서 2012 년예산에서총지출의 63.4% 를차지하였다. 그외에자산취득비가 7.3% 를차지하였으며, 학교지원비가 22.2% 를차지하였다. 재원별 2012 회계연도 (A) 2011 회계연도 (B) 증감 (A-B) 구성비구성비비율 합계 477,034 100.0 439,215 100.0 37,819 8.6 중앙정부이전수입 367,134 77.0 333,786 76.0 33,348 10.0 지방교육재정교부금 367,015 76.9 333,436 75.9 33,579 10.1 국고보조금 119 0.02 350 0.1 231 66.0 지방자치단체이전수입 지방교육세전입금 담배소비세전입금 83,834 17.6 79,155 18.0 4,679 5.9 51,635 10.8 50,346 11.5 1,289 2.6 5,261 1.1 5,988 1.4 727 12.1 시도세전입금 18,307 3.8 16,106 3.7 2,201 13.7 학교용지일반회계부담금 비법정이전수입 지방자치단체교육비특별회계부담수입 교수 - 학습활동수입 3,768 0.8 3,693 0.8 75 2.0 4,863 1.0 3,022 0.7 1,841 60.9 25,553 5.4 26,127 5.9 574 2.2 11,048 2.3 11,110 2.5 62 0.6 행정활동수입 187 0.04 192 0.04 5 2.6 자산수입 455 0.1 531 0.1 76 14.3 이자수입 1,403 0.3 1,341 0.3 62 4.6 잡수입등 174 0.04 124 0.03 50 40.3 이월금등 12,286 2.6 12,829 2.9 543 4.2 지방교육채 - - - - - - 주민 ( 기관 ) 부담금등기타 자료 : 교육과학기술부 (2012) < 표 1> 교육비특별회계세입예산 ( 단위 : 억원, %) 513 0.1 147 0.03 366 249.0 이다. 국고보조금은 119억원으로교육비특별회계세입의 0.02% 에불과하다. 지방자치단체로부터전입되는수입금액과교육비특별회계자체수입은각각 8조 3,834억원과 2조 5,553억원으로각 17.6% 와 5.4% 를차지하였다. 2011년과비교해보면, 교부금의비중이 1%p 상승하였고자치단체이전수입과자체수입의비중은각각 0.4%p, 0.5%p 하락하였다. < 표 2> 에서는지방교육재정의세출예산을정리하였다. 지방교육재정지출에서가장큰비중을차지하는것은인건비로서 2012년예산에서총지출의 63.4% 를차지하였다. 그외에자산취득비가 7.3% 를차지하였으며, 학교지원비가 22.2% 를차지하였다. < 표 > 에는나타나지않았지만 2010년예산에서인건비가차지하는비중은 67.6% 였는데, 2011년에는 65.6%, 2012년에는 63.4% 로계속하락하는추세를보여주었다. 자산취득비의비중도 2010년 9.8%, 2011년 7.8%, 2012년 7.3% 로하락하였다. 한편학교지원비의비중은 2010년 17.1% 에서 2011년 20.1%, 2012년 22.2% 로크게상승하였다. 비록짧은기간동안의자료만간략하게살펴보았지만지금까지살펴본것만으로도학생수변화와내국세수입에의존하는교부금총액규모결정방식의영향을파악할수있다. 내국세수입이증가함에따라교부금규모가결정되므로교부금은계속증가하는경향을보여준다. 한편자체수입이계속증가하지않고정체되는것은학생수감소의영향을받은것으로 7
현 안분석 1 앞으로학생수가계속빠른속도로감소됨에따라교육재정수입액과인건비 시설비등주요지출의괴리는더욱커져갈것으로예상되며, 이는실제로교육재정규모를결정하는역할을하는교부금제도의개혁이필요함을시사한다. 성질별 2012 년 (A) 2011 년 (B) 증감 (A-B) 구성비구성비비율 합계 477,034 100.0 439,215 100.0 37,819 8.6 인건비 302,674 63.4 288,211 65.6 14,463 5.0 교육 184,395 38.7 178,167 40.6 6,228 3.5 행정직 27,644 5.8 26,350 6.0 1,294 4.9 기타직 12,482 2.6 10,729 2.4 1,753 16.3 복지후생지원 35,061 7.3 32,925 7.5 2,136 6.5 사립학교교직원 43,092 9.0 40,040 9.1 3,052 7.6 물건비 13,566 2.8 12,678 2.9 888 7.0 이전지출 8,120 1.7 3,514 0.8 4,606 131.1 자산취득 34,626 7.3 33,266 7.6 1,360 4.1 토지매입비 6,119 1.3 5,546 1.3 573 10.3 시설비 25,954 5.4 25,015 5.7 939 3.8 자산취득비 2,270 0.5 1,545 0.4 725 46.9 기타자산취득비 283 0.1 1,160 0.3 877 75.6 상환지출 9,026 1.9 8,606 2.0 420 4.9 지방교육채 1,151 0.2 1,266 0.3 115 9.1 민자사업지급금 7,875 1.7 7,340 1.7 535 7.3 학교지원 105,672 22.2 88,421 20.1 17,251 19.5 공립학교 81,241 17.0 70,232 16.0 11,009 15.7 사립학교 23,776 5.0 17,551 4.0 6,225 35.5 기타 655 0.1 638 0.1 17 2.7 예비비및기타 3,350 0.7 4,519 1.0 1,169 25.9 자료 : 교육과학기술부 (2012) < 표 2> 교육비특별회계세출예산 ( 단위 : 억원, %) 보인다. 세출의구성에서도학생수감소에비례하여인건비가줄어든것은아니지만그증가율이 2011년 3.8%, 2012년 5% 로교부금증가율 2011년 14.5%, 2012년 10% 에비해크게낮다. 그결과지방교육재정지출에서인건비가차지하는비중은빠른속도로하락하는경향을보여주었다. 교부금수입과인건비의괴리는학교지원금의증가에의해상쇄된것으로판단된다. 이와같은지방교육재정의특성은앞으로학생수가계속빠른속도로감소됨에따라교육재정수입액과인건비 시설비등주요지출의괴리는더욱커져갈것으로예상된다는점을보여주며, 교육재정수입의 4분의 3을차지하여실제로교육재정규모를결정하는역할을하는교부금제도의개혁이필요함을시사한다. Ⅱ. 지방교육재정교부금제도및배분현황교부금재원은내국세수입의 20.27% 와지방교육세수입전액으로구성된다. 이금액은보통교부금과특별교부금으로구분하여배분되는데, 보통교부금은지방교육세수입전액과내국세분교부금의 96% 로구성되며, 내국세분교부금의 4% 가특별교부금으로배분된다. 보통교부금은특정한용도를지정하지않고교직원인건비지급을포함하여교육청의일반적인재정활동에사용하도록지원하는것이며, 특별교부금은보통교부금산정에포함되지않은특별한재정수요에대하여사용하도록용도를지정하여지원하는것이다. 보통교부금은교육청별로기준재정수요액과기준재정수입액을산정한후기준재정수요액에서기준재정수입액을차감한차액을배분한다. 기준재정수요액은교직원인건비등교육재정수요항목별로교육청 8 2012.8
지방교육재정교부금현황과발전방향 의기본적인재정수요를산정한것이고기준재정수입액은지방교육세와법정전입금등교부금외의주요세입항목의수입금액을합산한것이다. 예외적으로제주도교육청의경우에는 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 제101조에의거하여기준재정수요액과수입액을산정하지않고보통교부금총액의 1.57% 가배분된다. 기준재정수요액은교직원인건비, 학교 교육과정운영비, 교육행정비, 학교시설비, 유아교육비, 방과후학교사업비로구분하여각항목별측정단위와단위비용을산정공식에반영하여수요액을산출하여합산하고, 거기에재정결함보전수요와자체노력수요등을합산한다. 자체노력수요등에는학교기본운영비확대, 학교 학급통 폐합지원, 학교신설민 관협력확대등 11개항목이포함된다. 기준재정수입액은지방세를재원으로하는전입금즉, 지방교육세와시 도세전입금, 담배소비세전입금전액과수업료및입학금수입액의 85%( 읍 면지역및도서벽지학교와전문계는 70%), 시 도의일반회계에서부담하도록되어있는학교용지부담금전액으로구성된다. 2012년지방교육재정교부금산정내역을보면기준재정수요액이 45조 1,103억원이고기준재정수입액은 8조 5,926억원으로수요액과수입액의차이가 36조 5,177억원이고이금액이제주도를제외한시 도에보통교부금으로배분되었다. 기준재정수요액의구성을 < 표 3> 에정리하였는데, 이표를자세히살펴보면몇가지특징적인현상을발견할수있다. 그중첫번째는인건비비중이계속하락하는추세를보여주고있다는점이다. 2010년에는교직원인건비가기준재정수요액에서차지하는비중이 67.2% 였는데, 2011년에는 67%, 2012년에는 65.1% 로하락하였다. 학교시설비의비중은 2010년 4.2%, 2011년 4.3%, 2012년 3.8% 로대체로안정적이거나약간하락하는추세라고할수있다. 2012 년지방교육재정교부금산정내역을보면기준재정수요액이 45 조 1,103 억원이고기준재정수입액은 8 조 5,926 억원으로수요액과수입액의차이가 36 조 5,177 억원이고이금액이제주도를제외한시 도에보통교부금으로배분되었다. < 표 3> 보통교부금기준재정수요액산정내역 2010 2011 2012 금액구성비금액구성비금액구성비 기준재정수요총계 410,462 100.0 424,609 100.0 451,103 100.0 교직원인건비 275,751 67.2 284,365 67.0 293,457 65.1 학교 교육과정운영비 63,010 15.4 68,343 16.1 72,992 16.2 교육행정비 36,724 8.9 25,102 5.9 22,175 4.9 학교시설비 17,139 4.2 18,420 4.3 17,227 3.8 유아교육비 8,592 2.1 10,481 2.5 20,608 4.6 방과후학교사업비 3,069 0.7 4,219 1.0 6,248 1.4 재정결함보전 4,397 1.1 8,045 1.9 6,804 1.5 자체노력수요등 1,780 0.4 5,634 1.3 11,133 2.6 자료 : 교육인적자원부, 2012 년도지방교육재정교부금보통교부금교부보고, 각년도 한편, 학교 교육과정운영비와교육행정비, 유아 교육사업비, 방과후학교사업비, 자체노력수요등은 3 년이라는짧은기간동안에도그비중이크게변화되 었다. 교육행정비의비중은줄어든데비해학교 교 육과정운영비의비중은증가하였고, 유아교육비와방 과후학교사업비가차지하는비중은 2 년사이에두배 이상이되었다. 특히, 자체노력수요등의비중은 2010 년 0.4% 이고지급항목도 3 개뿐이었던것이 2012 년에 는 2.6%, 11 개항목으로확대되었다. ( 단위 : 억원, %) 이러한변화는 < 표 4> 에나타난기준재정수요항목 9
현 안분석 1 세수입을기반으로확대되는교부금총액과실비를기반으로하고있어증가율이낮은인건비와의격차는기준재정수요액산정항목중총액의변화에유연하게대처할수있는항목을통해흡수한것으로보인다. 별증가율을보면더욱명확하게드러난다. 내국세의 일정비율과교육세수입으로구성되는보통교부금총 액은 2010 년에는 2009 년에비해감소하였으나 2011 년과 2012 년에는각각전년대비 9.21% 와 8.93% 증 가하였다. 그런데기준재정수요액의 3 분의 2 정도를 차지하는교직원인건비는 2010 년 2.39%, 2011 년 3.12%, 2012 년 3.2% 로비교적안정적인증가세를보 여주었다. 세수입을기반으로확대되는교부금총액과실비를기반으로하고있어증가율이낮은인건비와의격차는기준재정수요액산정항목중총액의변화에유연하게대처할수있는항목을통해흡수한것으로보인다. 즉, 일부항목에대해기존항목의단위비용을조정하거나, 새로운항목을도입하여기준재정수요액과기준재정수입액의차액이보통교부금총액과일치되도록조정하는버퍼 (Buffer) 역할을하도록한것이다. 학교 교육과정운영비와유아교육사업비, 방과후학교사업비, 자체노력수요등이그러한역할을한것으로보이는데, 학교 교육과정운영비가기준재정수요액에서차지하는비중은 2010년 15.4% 에서 2012 년 16.4% 로증가하였으며, 주요시책사업이확대됨에따라수요가증대된유아교육사업비와방과후학교사업비는매년 21~97% 의증가율을보여주었다. 그리고자체노력수요등은 2011년에전년대비 216% 증가하였고, 2012년에도 105% 증가하였다. 기준재정수요 < 표 4> 보통교부세산정항목별증가율 2010 2011 2012 ( 단위 : %) 교직원인건비 2.39 3.12 3.20 학교 교육과정운영비 21.33 8.46 6.80 교육행정비 -17.64-31.65-11.66 학교시설비 -36.11 7.47-6.48 유아교육사업비 29.11 21.99 96.62 방과후학교사업비 21.74 37.47 48.09 재정결함보전 -40.82 82.97-15.43 자체노력수요등 9.47 216.52 105.27 소계 -0.11 3.45 6.24 기준재정수입 2.97-13.57-4.10 보통교부금교부액 ( 제주도포함 ) -1.04 9.21 8.93 자료 : 교육인적자원부, 2012 년도지방교육재정교부금보통교부금교부보고, 각연도 Ⅲ. 정책이슈 1- 학생수와교부금규모의연계본절과이어지는두개의절에서는각각교부금제도와관련된정책이슈에대해논의한다. 교부금제도관련정책이슈중가장중요한것은교부금규모와학생수의연계문제이다. 교육비는학생수와매우밀접한관계를보일것으로예상되는데, 교부금규모는학생수와는무관하게내국세수입규모에의해서결정되며, 내국세수입이증가하면계속증가하게되어있다. 이러한이유로인해최근교육비의 3분의 2 이상을차지하는교직원인건비는 3% 내외의비교적안정적인증가세를보였음에도불구하고교부금은 2011년과 2012년에각각 9% 내외의증가율을보여주었다. 교부금총액과인건비의증가율격차는유아교육사업비등다른시책사업의사업비를교부금에서사용하도 10 2012.8
지방교육재정교부금현황과발전방향 록함으로써부분적으로보충하기도하였으나자체노력수요등의항목과금액이크게증가하는등다소인위적인교육비지출증대로나타난부분도보인다. 앞으로학생수가계속감소함에따라이런문제는더욱심화될것으로보이므로이문제를개선하고지방교육재정의효율화, 나아가서는국가재정의효율화를도모하기위해서는학생수와교부금 지방교육재정규모의연계를강화하는방안을모색할필요가있다. 학생수와교부금규모를연계시키기위해서가장먼저해야할일은주어진학생수에대해교육비의적정규모를산정하는것이다. 교육재정이절대적으로매우열악한상황이어서오랜시간에걸쳐지속적으로교육여건을개선해야할필요가있을때는교육비의적정규모에대한판단에의존하기보다는국가세수입의일정부분을무조건따로떼어교육에투자하는방식이불가피할수도있다. 그러나이미상당한수준의지출이이루어지고있으며, 교육비지출의축소또는다른부문으로의전환을검토할필요가있을때는교육여건을나타내는지표를근거로적정한교육비수준을산정하고국가는그것을기준으로교육청에교육비를지원하는것이타당할것이다. 교육여건을나타내는지표를근거로적정교육비규모를산정하려고할때가장쉽게생각할수있는방법은학생수등여건변화에따라필요한교원수를산정하고, 그교원수에대응한인건비를산출하며, 그외에학교와학급수를전망하여시설비등필요한경비를산출하는방식이다. 이방법은현행기준재정수요액산정방법과유사한방법이라고할수있다. 본절의첫번째소절에서는이와같이항목별로재정수요를추정하여합산하는방식의특징과문제점을검토한다. 그리고이어지는두번째소절에서는항목별추정방식이가진문제점을개선하는좀더근본적인개혁방안에대해논의한다. 학생수와교부금규모를연계시키기위해서가장먼저해야할일은주어진학생수에대해교육비의적정규모를산정하는것이다. 가. 항목별지출수요산정방식의특징과문제점 2012 년도기준재정수요액의구성을보면인건비 가 65% 를차지하고, 학교 교육과정운영비와교육행 정비가각각 16.2% 와 3.8%, 시설비가 4.2% 를차지한 다. 이들항목이차지하는비중이전체의 90% 정도이 고, 그외항목은주로정부의특정정책목표과관련된 것으로변동이크다. 그러므로교육비수요를항목별 로산정할때는이들네가지항목을중심으로교육비 를산정하고그외항목은기타항목으로묶어서처리 해도큰무리가없을것으로판단된다. 이와같이항목별로구분하여학생수나기타합리 적인지표를근거로각항목의재정수요를추정하고 그것을바탕으로교부금규모를산출하는방법은매우 중요한장점을가지고있는데, 그중하나는일반대중 이쉽게이해할수있을만큼논지가명확하다는점이 다. 또한현재의기준재정수요액산정방법과크게다 르지않아변화의폭이크지않을것으로예상되며, 따 라서변화에대한저항도크지않을것으로예상된다 는점도중요한장점이다. 그러나이방식은다른측면에서중요한문제점을 가지고있다. 교부금규모의산정방식을개편하는목 적이학생수의변화와교부금규모의연계성을강화 하는데있는데, 항목별수요산정방식을적용하는경 우학생수감소와관계없이교부금규모가계속증가 할가능성이있기때문이다. 교육비지출수요를결정 하는요인으로는학생수와같은양적인요인외에도 학급당학생수, 교원의급여와같이교육의질적인측 11
현 안분석 1 양적인지표가주어진상태에서도질적인측면에서의목표또는적정수준이달라지면교육비가달라질수있으며, 경우에따라서는질적인측면에서의변화가양적인측면에서의변화를압도할수도있다. 면에서중요하게고려되는요인들이포함되어있다. 그러므로양적인지표가주어진상태에서도질적인측 면에서의목표또는적정수준이달라지면교육비가달 라질수있으며, 경우에따라서는질적인측면에서의 변화가양적인측면에서의변화를압도할수도있다. 인건비의경우를예로들어보면가장상식적인방 법이현행기준재정수요액산정시와마찬가지로필요 한교원수에교원 1 인당평균급여를곱하는방법일 것이다. 이경우필요교원수와적정한교원 1 인당급 여수준이핵심적인지표가된다. < 표 5> 에서는이영외 (2011) 에서추정한교원 1 인 당학생수와필요교원수전망치를정리하였다. 표는 두부분으로구성되는데, 위쪽의행들은교원정원을 현행대로유지하는경우교원 1인당학생수가얼마나줄어드는지를보여주며, 아래부분에서는보다적극적인목표를가지고교원 1인당학생수를축소하는경우에필요한교원수를정리하였다. 2011년의교원정원은초등학교 13만 9,448명, 중등학교 13만 5,764 명이고교원 1인당학생수는각각 22.1명과 19.27명이다. 이정원을그대로유지하면교원 1인당학생수는초등학교가 2016년 19.68명, 2020년 18.27명으로줄어들고중등학교는 2016년 18.51명, 2020년 16.40 명이된다. 2011년과비교해보면교원 1인당학생수가상당히줄어들지만, 아직도 OECD 회원국평균치와는차이가있다. 2008년기준 OECD 회원국평균치는초등학교 16.4명, 중등학교 13.6명이었다. 만약 2020 년까지 OECD 회원국의 2008년평균치와유사한수준의교원 1인당학생수에도달하도록한다는목표를설정한다면, 초등학교는 2012년부터매년교원수를 1,764명씩증가시켜야하고중등학교는매년 717명씩증가시켜야한다. 이와같이필요교원수는교원 1인당학생수에대한목표를어떻게설정하는지에따라크게달라진다. 급여수준을보면문제가더욱복잡해진다. [ 그림 1] 은중학교교사의급여를초임, 10년경력자, 15년 < 표 5> 교원 1 인당학생수및교원수변화전망 연 도 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 현정원유지시교원 1인당학생수초등학교 22.10 20.73 20.25 20.04 19.70 19.68 19.59 19.36 18.75 18.27 중등학교 ( 공립 ) 19.27 19.04 18.42 17.53 16.64 15.91 15.15 14.37 14.23 14.25 1인당학생수감소 (2020년에 OECD 회원국의 2008년평균치 ( 초등 16.4명, 중등 13.6명 ) 달성 ) 초등 1인당학생수 22.10 20.47 19.75 19.31 18.75 18.51 18.21 17.78 17.02 16.40 교원수증가분 - 1,764 1,765 1,764 1,764 1,764 1,765 1,764 1,764 1,764 중등 ( 공립 ) 1인당학생수 19.27 18.94 18.23 17.26 16.30 15.50 14.68 13.86 13.65 13.60 교원수증가분 - 717 716 717 717 716 717 717 716 717 자료 : 이영외 (2011) ( 단위 : %) 12 2012.8
지방교육재정교부금현황과발전방향 [ 그림 1] 중학교교사의급여 (2009 년 ) 140,000 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 공립학교교사연봉 ( 초임, 10 년후, 15 년후, 최고호봉 ) starting salary / minimum training salary after 10 years of experience / minimum training salary after 15 years of experience / minimum training salary at the top of scale / minimum training 경력자그리고최고급여를받는자로구분하여다른 국가들과비교한것이다. 먼저최고호봉을보면우리 나라가룩셈부르크, 스위스에이어 OECD 회원국중 세번째로높다. 15 년경력자의경우에는룩셈부르크 와스위스에이어독일, 아일랜드, 네덜란드, 덴마크 가높고우리나라는그다음으로 7 번째이다. 10 년경 력자와초임자의경우에도그와대체로유사한수준이 다. 미국, 영국, 일본, 오스트리아, 핀란드, 노르웨이 등우리나라보다소득수준이높은국가들중에도교 사급여의절대수준이우리나라보다낮아그림에서 오른쪽에위치한국가들이상당히많다. ( 단위 : 미달러 (ppp 환산 )) Luxembourg Switzerland 1 Germany Ireland 2 Netherlands Denmark Korea Spain Scotland 2 Japan Australia England Belgium(Fl.) Belgium(Fr.) United States 2 Austria Finland 2 Norway 2 Portugal OECD average Italy Sweden 2 France Slovenia Greece Iceland Israel Mexico Czech Republic Chile Poland Estonia Hungary 2 Slovak Republic Indonesia 자료 : OECD, Education at a Glance 2011, 2011. [ 그림 2] 에서는국가별경력 15 년차교사의급여를 해당국가의 25~65 세대졸근로자평균급여와비교 하였다. OECD 회원국평균치를보면초 중 고등학 교의경력 15 년차교사급여는대졸근로자평균임금 의 80% 수준이다. 구체적으로보면초등학교는 77%, 중학교는 81%, 고등학교는 85% 이다. 한편우리나라 는초등학교와중학교, 고등학교가모두 108% 로대졸 근로자평균임금보다높으며, 초등학교와중학교, 고 등학교가차이가없다. OECD 회원국중교사급여가 대졸근로자평균급여보다많은경우는매우드물어 서우리나라외에포르투갈, 스페인, 룩셈부르크뿐이 일반적으로교사의급여가대졸평균임금보다낮게책정되는이유는교사가다른직업에비해직업의안정성이높고연금등복지조건이양호하기때문인것으로판단된다. 다. 일반적으로교사의급여가대졸평균임금보다낮 게책정되는이유는교사가다른직업에비해직업의 안정성이높고연금등복지조건이양호하기때문인 것으로판단된다. 교원 1 인당급여를 1 인당 GDP 와비 교해보아도유사한경향이나타난다. [ 그림 2] 교사급여 ( 경력 15 년 ) / 대졸근로자평균임금 ( 중학교 ) Ratio 1.5 1.0 0.5 0.0 Luxembourg Germany Ireland 2 Netherlands 3 Denmark Korea 3 Spain Scotland 2 (2009 or latest available year) Australia England Belgium(Fl.) Belgium(Fr.) United States 2 Austria Finland 2 Norway 2, 4 Portugal OECD average Italy 3 Sweden 2, 3 France 5 Slovenia 자료 : OECD, Education at a Glance 2011, 2011. Iceland 5 Israel OECD(2011) 에서는국가별로교사급여수준에차 이가나는이유를분석하였는데, 그결과를정리한것 이 [ 그림 3] 과 < 표 6> 이다. 이그림과표에서는학생 1 인당교사급여를국가별로비교하고평균치와차이가 나타나는이유를교사의급여수준과학생의교육받 는시간, 교사의강의시간, 학급당학생수로구분하 여정리하였다. 먼저우리나라의고등학교의경우를 보면학생 1 인당교원급여는 3,305 달러로 OECD 평 균치 3,398 달러보다 93 달러적은것으로나타나는데, 이는 OECD 회원국중에서평균치와가장근접한것 이다. 룩셈부르크가 1 만 847 달러로가장높고덴마크, Czech Republic Poland 3 Estonia Hungary 2 Slovak Republic 13
현 안분석 1 우리나라는교사의인건비수준이높으며, 교육시간이상대적으로적은것도학생 1 인당인건비를높이는효과가있으나이는대부분학급당학생수가많은데대한보상이라고할수있으므로, 결과적으로학생 1 인당인건비는 OECD 평균과거의같은수준이된다. 스위스, 스페인에서도 5 천달러가넘는다. 학생 1 인당교육비의격차를설명하는요인을보 면, 우리나라는교사 1 인당급여가 OECD 회원국평 균치보다 893 달러높으며, 학생이교육을받는시간, 교사의강의시간이각각 213 달러와 249 달러씩학생 1 인당인건비를올리는효과가있다. 이는 OECD 평 균에비해우리나라가학생 1 인당수업시간과교사 1 인당수업시간이짧다는것을의미한다. 한편학급당 학생수는우리나라가 OECD 회원국평균치보다많아 학생 1 인당인건비를 1,448 달러낮추는효과를가져 온다. 즉, 우리나라는교사의인건비수준이높으며, 교육시간이상대적으로적은것도학생 1 인당인건비 를높이는효과가있으나이는대부분학급당학생수 가많은데대한보상이라고할수있으므로, 결과적 으로고등학교의교원 1 인당인건비는상당히높으나 학생 1 인당인건비는 OECD 평균과거의같은수준이 된다. 초등학교와중학교의경우에도이와유사하다. 초 등학교의학생 1 인당교사급여는 2,262 달러로 OECD 회원국평균치 2,309 달러보다 47 달러적은데, 이는 전체회원국중평균치에가장근접한것이다. 교사급 여에영향을주는요인들을살펴보면교사 1 인당급여 수준이평균치에비해 956 달러높으며, 교사 1 인당수 업시수와학생이수업받는시간, 그리고학급당학생 [ 그림 3] 학생 1 인당교원급여의결정요인분석 (2008 년 ) 10,000 8000 6000 4000 2000 0-2000 -4000 수는모두학생 1 인당급여수준을낮추는요인이된 다. 즉, 교사가급여를많이받는대신많은시간을교 육하며, 학생들이교육받는시간도많고교사 1 인이 담당하는학생수도많다는것이다. 이효과를모두상 쇄하면학생 1 인당지불하는급여는평균치와유사한 수준이된다. 중학교의경우에는교사 1 인당급여수 준과교사의교육시간이학생 1 인당급여를높이는요 인이되고학생의교육받는시간과교사 1 인당학생 수는급여를낮추는역할을하여전체적으로학생 1 인 당급여수준이평균보다약간낮은수준으로형성되 고있다. Contribution of estimated class size Contribution of teaching time Contribution of instruction time Contribution of teachers salaries Difference with OECD average Luxembourg Switzerland Spain Denmark Belgium(Fl.) Portugal Belgium(Fr.) Germany Greece Netherlands Ireland Austria Japan Norway Australia France United Kingdom Korea United States Iceland Italy New Zealand Finland Slovenia Israel Czech Republic Poland Hungary Turkey Estonia Chile 자료 : OECD, Education at a Glance 2011, 2011. 14 2012.8
지방교육재정교부금현황과발전방향 < 표 6> 학생 1 인당교사급여에영향을미치는요인분석 초등학교 OECD 평균 (2008 년 ) 학생 OECD 1인당 평균과의 교사급여 차이 (1) (2)=(3)+ (4)+(5)+(6) US$ 2,309 OECD 평균과의차이가발생하는요인 교사임금의영향력 학생학습시수의영향력 교사수업시수의영향력 학급규모의영향력 (3) (4) (5) (6) US$ 36,228 797 시간 782 시간 16 명 한국 2,262-47 956-616 -169-218 중학교 OECD 평균 US$ 2,991 US$ 39,146 933 시간 707 시간 17.3 명 한국 2,689-302 969-214 400-1,457 고등학교 OECD 평균 US$ 3,398 US$ 41,944 958 시간 648 시간 18.2 명 한국 3,305-93 893 213 249-1,448 자료 : OECD, Education at a Glance 2011, 2011. 정받기위해서교육을담당하는부처는교육의질적인 목표치를높게설정하려고노력할것이며, 그렇게설 정된목표치에따라산정된교육비지출수요는적정 수준을초과할가능성이크다. 이러한문제를개선하 는방안으로다음소절에서는학생 1 인당교육비를기 준으로적정교육비규모를산정하는방법에대해검토 한다. 항목별로적정교육비규모를산출하기위해서는교육의질에영항을주는지표들의목표치를먼저산출해야한다. 그런데그러한질적인목표는주관적인성격이매우강하다. 나. 학생 1 인당교육비규모기준으로교육비를산 정하는방법 이상의교원급여에대한논의는향후우리가교사의급여에대한정책을어떻게설정하는지에따라교육비규모가크게달라질수있음을보여준다. 적정급여수준이얼마인지에대해명확하게이야기할수는없지만앞서검토한자료들은우리나라의현행교원급여수준이적정수준보다많을가능성이크다는점을시사한다. 또한교원 1인당담당하는학생수가많다는점이교원의급여가많은것의상당부분을설명한다. 이는교원 1인당학생수를 OECD의평균수준에맞춰조정할목표를가지고있다면그에맞춰교원급여수준을낮추는것이타당하다는점을시사한다. 이와같이항목별로적정교육비규모를산출하기위해서는교육의질에영항을주는지표들의목표치를먼저산출해야한다. 그런데그러한질적인목표는주관적인성격이매우강하다. 예산을최대한으로배 < 표 7> 은 2008년기준학생 1인당연간소요되는공교육비규모를학교급별로비교한것이다. 우리나라의자료를보면초등교육은 5,420달러로 OECD 평균치인 7,153달러의 75.8% 수준이며, 중등교육은전체적으로 7,931달러로 OECD 평균치의 88.4% 였다. 중등교육을중학교 ( 전기중등교육 ) 와고등학교 ( 후기중등교육 ) 로구분해보면중학교는학생 1인당교육비가 OECD 평균치의 74.2% 이고고등학교는 102.9% 로 OECD 평균치보다우리나라가높다. 한편, 유아교육과고등교육은학생 1인당교육비가각각 OECD 회원국평균치의 68.9% 와 66.2% 이다. 이표에서는두가지시사점을찾을수있다. 첫번째는 OECD 회원국의평균치에도달하는것을목표로한다면우리나라는유아교육부터고등교육까지모든교육부문에걸쳐학생 1인당교육비를더욱확대하여 15
현 안분석 1 우리나라가다른국가에비해유아교육에적게투자하고있는것으로나타났으며, 고등교육의경우에도 1 인당 GDP 대비우리나라 34%, OECD 평균치 42% 로우리나라가상대적으로적게투자하는것으로나타났다. 야한다는점이고, 두번째는부문별로우선순위를설 정하자면초 중등교육보다는유아교육과고등교육 투자를우선해야한다는점이다. 그러나 OECD 평균치가목표라는점에동의하더라 도 < 표 7> 에나타난학생 1 인당교육비를기준으로교 육투자확대여부를결정해야하는지에대해서는다시 생각해볼필요가있다. 학생 1 인당교육비는소득수 준의차이에따른교육비격차를반영하지못하기때 문이다. 교육비는대부분인건비로서그국가의 1 인당 소득수준과밀접한관계를가지며, 그외에시설비 행정비등도마찬가지이다. 고등교육의경우국제경 쟁력이매우중요한의미를가지고, 교수와학생들의 국가간이동도비교적많은편이므로학생 1 인당교육 비의절대규모비교도어느정도의미가있다고할수 있으나, 초 중등교육과유아교육의경우에는절대 규모의국제비교는큰의미를가지지못한다. 그보다는 GDP 대비비율을비교하는것이타당할것이다. 이러한관점에서학생 1인당교육비를 1인당 GDP 로나눈비율을 OECD 회원국과비교해보면 < 표 8> 과같다. 먼저초등학교를보면우리나라의학생 1 인당교육비는 GDP의 20% 로 OECD 회원국평균치 21% 와유사한수준이다. 중등교육의경우에는중학교가 23% 로 OECD 평균치 24% 와유사한수준이며, 고등학교는 36% 로 OECD 평균치 27% 보다상당히높다. 중등교육전체를보면우리나라가 30% 로 OECD 회원국 26% 보다높은것으로나타났다. 한편다른부문을보면유아교육은우리나라가 16% 인데비해 OECD 평균치는 19% 로우리나라가다른국가에비해유아교육에적게투자하고있는것으로나타났으며, 고등교육의경우에도우리나라 34%, OECD 평균치 42% 로우리나라가상대적으로적게투자하는것으로나타났다. < 표 8> 은학생 1인당교육비절대규모를비교한 < 표 7> 과달리우리나라가학생 1인당교육비규모로파악한교육의질적인투자에있어초 중등교육부문에서다른국가에비해많이앞서나가고있는것은아니지만크게뒤지지도않는다는점을보여준다. 이는우리가교육의질적개선목표를높게잡는다면앞으로교육비를증가시켜야할수도있으나학생 1인당교육비규모의확대가앞의 < 표 7> 에서보여주는것만 < 표 7> 연간학생 1 인당공교육비 (2008 년 ) 유아교육 (3 세이상 ) 초등교육 전기중등교육 중등교육고등교육 ( 연구개발활동포함 ) 후기중등교육 전체중등교육 B 유형 A 유형및전문연구프로그램 ( 단위 : ( 미국달러 PPP), %) 전체고등교육 OECD 평균 (A) 6,210 7,153 8,498 9,396 8,972 - - 13,717 한국 (B) 4,281 5,420 6,307 9,666 7,931 5,742 10,109 9,081 B/A 68.9 75.8 74.2 102.9 88.4 66.2 자료 : OECD, Education at a Glance 2011, 2011. 16 2012.8
지방교육재정교부금현황과발전방향 큼절실한것은아니라는점을시사한다. 한편유아교육과고등교육에있어서는우리나라의교육투자가적은편에속하므로앞으로교육투자를확대할때초 중등교육보다는유아교육과고등교육에우선순위를두어야한다는시사점은 < 표 7> 에서검토한바와같다. 앞서 가 절에서는학생수변화에따라필요한교원수를산정하고, 그것을근거로교육비를산출하는방식을검토하였다. 그런데검토결과그러한방식으로적정교육비규모를산정하는것은매우어렵다는점을파악하게되었으며, 바람직한지에대해서도의문을갖게되었다. 필요한교원수산정에는 필요성 을판단함에있어주관적인판단이개입될수밖에없고, 교원급여의적정성에대해서도주관적판단이불가피하기때문이다. 이러한문제들로부터자유로운방법은학생 1인당교육비규모를근거로교육비총액을산정하는방식이다. 초 중등교육의경우우리나라의 1인당 GDP 대비학생 1인당교육비는 OECD 평균과유사하거나약간더높은수준이다. 또한인건비는학생 1인당인건비수준이 OECD 회원국평균치와거의같은수준이다. 교원 1인당인건비는높은수준이나교육시간, 교사 1인이담당하는학생수등을고려하면학생 1인당인건비가평균치에근접하게되는것이다. 이러한점을고려할때현재의학생 1인당교육비는교육비총액을결정하는매우중요한지표가된다고할수있다. 그러 학생 1 인당교육비규모를근거로교육비총액을산정한다면, 초 중등교육의경우우리나라의 1 인당 GDP 대비학생 1 인당교육비는 OECD 평균과유사하거나약간더높은수준이다. 므로다음에서는이지표를바탕으로학생수의변화 를적용하여총액을결정하는방식을검토한다. 그런 방식으로총액이정해진다음에학생수가줄어드는데 도불구하고교원수를현행대로유지한다면교원 1 인 당급여수준을조정하여총액에맞춰야할것이며, 만 약교원 1 인당급여를현수준으로유지하고자한다면 교원수를조정하여야할것이다. GDP 변화를고려하지않을경우학생 1 인당교 육비를일정수준으로유지한다면학생수변화에비 례하여초등학교는교육비총액을 2016 년까지 2011 년대비 10.8%, 중학교와고등학교는각각 24.5%, 13.8% 축소해야할것이다. 2020 년까지는초등학교 28.1%, 중학교 41.6%, 고등학교 44.4% 의교육비감 축이필요하다. 그러나학생수감소에비례한교육비 감축이장기적인목표는될수있겠지만실제정책을 집행하는데있어적절한지표가될지는의문이다. 학 < 표 8> 1 인당 GDP 대비학생 1 인당연간공교육비 (2008 년 ) 유아교육 (3 세이상 ) 초등교육 전기중등교육 중등교육고등교육 (R&D 포함 ) 후기중등교육 전체중등교육 B 유형고등교육 A 유형및전문연구프로그램 OECD 평균 19 21 24 27 26 23 42 41 한국 16 20 23 36 30 21 38 34 자료 : OECD, Education at a Glance 2011, 2011. ( 단위 : %) 전체고등교육 17
현 안분석 1 장기적인목표와단기적인실현가능성을모두고려한방안을모색하여야한다. 그방법으로장기적인목표를기준으로교육비총액을산정하되갑작스런변화에따른충격을완화하기위하여단기적인변화의한도를설정하는방안을생각할수있다. 의한도액은전년과유사한수준의교육이이루어질수있도록설정한다. 이와같은결정방식을수식을통해좀더명확하게설명하면다음과같다. 학생 1인당교육비의 1인당 GDP에대한비율을 a라고하고교육비총액을 E, 학생수를 N, 1인당 GDP를 G라고하면학생 1인당교육비는 (E`/`N) 이되며, a는다음식과같이표현할수있다. 생수에비례하여교육비를축소하기위해서는그에대응한교원수의감축, 학교수감축이병행되어야하는데, 정년이보장된교원수를조정하는데는어느정도의시간이필요하며, 소규모학교통폐합을통한학교수조정도상당한시간이걸리는작업으로서, 무리하게추진하면오히려큰부작용을초래할수있기때문이다. 그러므로장기적인목표와단기적인실현가능성을모두고려한방안을모색하여야한다. 그방법으로장기적인목표를기준으로교육비총액을산정하되갑작스런변화에따른충격을완화하기위하여단기적인변화의한도를설정하는방안을생각할수있다. 예를들면, 교육전문가와재정전문가로구성된위원회에서학생 1인당교육비의적정액을설정하는방법이있다. 이때교육비적정액은현행교육비수준과교육환경개선의필요성등을고려하여결정하는데, 그렇게결정된금액이단기적인변화의한도액내에있으면그금액을해당연도의교육비총액으로설정하고, 그것을근거로국가의교육재정지원규모를결정한다. 학생 1인당교육비의적정액은한번설정되면물가인상률, 1인당 GDP 등꼭필요한경제환경의변화에대한대응조정만하면서일정기간 (3~5년) 동안같은수준으로유지한다. 그리고그기간이지나면다시교육환경및질적인개선목표와교육비현황을검토하여학생 1인당교육비의목표치를조정한다. 단기적인변화 a`=`e N 1 G 앞의 < 표 8> 에서본바와같이우리나라의 a 는초등학 교 20%, 중학교 23% 로 OECD 회원국평균치와유사하 며, 고등학교의경우 36% 로 OECD 평균치보다높다. 식 (1) 을미분하여증가율형태로표현하고, 좌변과 우변의항목을이동하여교육비총액에대한식으로 표현하면다음과같다. E `=` a `+` N `+` G E a N G 이식은교육비총액 (E) 의증가율이학생 1 인당교육 비의 1 인당 GDP 에대한비율 (a) 증가율과학생수 (N) 증가율, 1 인당 GDP(G) 증가율의합계와일치한다는 것을의미한다. 지금까지우리나라의교육비총액 (E) 의증가율은 N 의변화를고려하지않고외부적인요인에의해서만 결정되어왔으며, 실제증가율은대체로 G 의증가율 보다높은수준이었다. 실질적으로교육비규모를결 정하는교육재정교부금이조세수입의일정비율로결 정되었으며, 조세수입의 GDP 대비비율은시간이지 나면서증가하는경향을보여주었다. 그리고때때로 교육재정교부금의교부율을인상하여조세수입에서 ⑴ ⑵ 18 2012.8
지방교육재정교부금현황과발전방향 교육비가차지하는비중을증가시켰다. 그러므로학생수는감소함에도불구하고교육비가증가하였으며, G보다도빠른속도로증가하였다. 결과적으로시간이지나면서 a가상승하여 OECD 회원국과유사한수준에도달하게된것이다. 본소절에서소개한학생수변화에연동한교육비규모결정방식은위식 (2) 의우변에나타난세가지지표를모두활용하여교육비를결정하는것을의미한다. 앞서언급한위원회에서정책변수로서 a의적정증가율을결정하면거기에학생수변화율과 1인당 GDP의변화율을적용하여교육비증가율을산정할수있기때문이다. 예를들어학생수증가율이 -6%, 명목가격기준의 1인당 GDP 증가율이 5% 인경우를가정해보자 (2012년초등학교학생수증가율 -6.2%, 2006~2010 경상 1인당 GDP 증가율평균 5.1% 임 ). 이경우에이미 OECD 평균치에도달한 a가현수준을유지하도록한다면교육비총액을 1% 감소시키는것이장기적인목표에부응하는것이다. 그런데 1% 가숫자로는크지않지만물가상승률을 3% 라고가정하는경우에실질가치가 4% 감소하는것으로교육계에는큰충격이될수도있다. 이러한충격을완화하기위하여단기적인변화의한도를그보다좁게설정할수있으며, 그경우에는허용된한도액만큼만변화시기면된다. 만약정부가교육여건개선에상당히적극적이어서 a를상향조정하고자한다면교육비총액의규모를결정할때그목표도반영되어야할것이다. 앞의예에서와같이학생수와 1인당 GDP의증가율이각각 -6% 와 5% 인경우에장기적으로학생 1인당교육비의 1인당 GDP에대한비율을 3% 상향조정하고자한다면교육비총액을 2% 상향조정했을때정부의목표를달성할수있다. 이때물가상승률이 3% 라면교육비총액의실질가치는 1% 감소하는것이된다. 이와같은방법은앞서제기한몇가지중요한문제 점을해결하는데, 그중가장중요한것은교육비규모 가학생수변화와무관하게지속적으로증가하는현 상을방지할수있다는점이다. 학생수가감소하면교 육비규모도줄어들게되어있기때문이다. 한편학생 수감소에따라무조건비례적으로교육비규모를조 정하는것이아니라소득수준의변화를고려하므로교 육의질적인수준을유지할수있고, 또한단기적으로 감내할수있는한도내에서점진적으로조정을하므 로급격한변화에따른부작용을최소화할수있다. 그 리고일정기간에한번씩교육전문가와재정전문가가 참여하는위원회에서학생 1 인당교육비의적정규모 를조정하는과정을통해서교육정책및목표의변화 와재정상황의변화를적시에반영할수있다는장점 도있다. 교육전문가와재정전문가가참여하는위원회에서학생 1 인당교육비의적정규모를조정하는과정을통해서교육정책및목표의변화와재정상황의변화를적시에반영할수있다. 학생수와학생 1 인당교육비규모, 그리고경제성 장률을기준으로교육비규모를결정하는데대해서는 교육계의강한반발이예상되는데, 논리적관점에서 주목할만한반론은교육비가학생수뿐만아니라학 급수, 학교수에의해서도영향을받는다는주장이다 ( 윤홍주 (2012)). 즉, 학생수가동일하더라도, 인구밀 도가낮아부득이하게학교수와학급수가많은경우 그에상응하는비용이필요하다는것이다. 이에대해 서는학생 1 인당교육비의목표치인 a 를설정하는데 서충분히고려할수있다. a 를현수준으로유지한다 는것은현재의학생수대비학급수와학교수비율 을그대로인정한다는것을의미한다. 학생수가급격 19
현 안분석 1 지방교육재정의자율성을실질적으로개선함과동시에지방재정운영의효율성을저해하는요소들을제거하고지역별학생수변화와교부금배분액간의관계를명확하게설정할수있도록배분방식을개선할필요가있다. 히감소함에도불구하고학교수와학급수가빠른속 도로조정되지않는경우에는 a 를상향조정하거나교 육비총액의변화에대한한계치를설정하여그한도 내에서만조정이이루어지도록함으로써현실에서발 생하는문제를해결할수있을것이다. Ⅳ. 정책이슈 2 - 교부금배분방식의개선 2012 년기준재정수요액산정방식을보면산정항 목이교직원인건비등 7 개의기본항목과 11 개의자 체노력등수요항목으로되어있다. 이와같은배분 방식에대해서는몇가지문제점이제기되는데, 그중 하나는배분방식이복잡하다는점이다. 총 18 개항목 의수요가산정되며, 각수요항목별로측정단위가다 르고측정방식이복잡하여쉽게이해하기어렵다. 또한세부항목별로구분하여비용을측정하기때 문에총액배분방식임에도불구하고마치국고보조금 과같은역할을할가능성이있다는점도문제로지적 된다. 교부금은시 도별배분액이결정되면그결정 된총액을배분하고어떤용도로사용되는지는구체적 으로추적하지않고교육청의자율에맡긴다. 그러나 지나치게세분화된항목에대해구체적인측정단위와 단가를적용하여수요액을산출하다보니교육청의입 장에서는그산출기준자체가지출에대한지침으로 작용할수있다는것이다.( 최준렬 (2011)) 그리고배분산식에사용되는측정단위중에는교육청의자의적조정이가능한변수들이포함되어있어교부금배분액에영향을줄수있다는점도문제로지적된다. 예를들면학생수외에학교수와학급수등이측정단위에포함되는데, 이는학생수가줄어드는데도불구하고교육청은학교와학급을유지함으로써교부금을더배분받으려는유인을가질수있음을시사한다. 이러한복잡하고세분된기준재정수요액산정방식이교부금총액의변화에대한수요측면에서의탄력적인대응을용이하게하여재정운영의효율성을저해하는결과를가져올수있다. 앞서검토한바와같이교부금규모가내국세수입에연동되어빠른속도로증가함에도불구하고실비를명확하게계산할수있으며, 그에따라학생수변화를고려하지않을수없는인건비와시설비는그증가속도를따라가지못하였다. 그러므로양자간격차가커졌고그격차는다른항목들의조정을통해서흡수되었다. 그중에는유아교육사업비와같이국가의새로운시책사업을흡수한부분도있으나일부는인위적인조정인것처럼보이는부분도있다. 특히자체노력수요등은 2009년에 2개항목으로기준재정수입액에서차지하는비중이 0.4% 였던것이 2012년에는 11개항목, 2.6% 가되었다. 그러므로지방교육재정의자율성을실질적으로개선함과동시에지방재정운영의효율성을저해하는요소들을제거하고지역별학생수변화와교부금배분액간의관계를명확하게설정할수있도록배분방식을개선할필요가있다. 그방안으로는먼저측정항목과측정단위를축소하여단순화할필요가있다. 시설비, 교육복지관련비용등부득이실비를지원해야만하는항목을제외하고대부분의경비는통 폐합하여학생수를기준으로기준재정수요액을추정하는것이바람직하다. 학교수와학급수, 교직원수를측정단위에포함하는경우에는학생수변화에따른신속한대 20 2012.8
지방교육재정교부금현황과발전방향 응이저해되므로이들변수는측정단위에서제외하는것이좋다. 이러한개선방향을모두충족시키는것이앞의식 (2) 를기준으로배분하는것이다. 즉, 경제성장률은모든지역에동등하게적용하고지역별학생 1인당교육비 (a i ) 와학생수 (N i ) 를적용하여배분하는것이다. 이에대해윤홍주 (2012) 는교육비는학교와학급을단위로발생하는것이므로학교수와학급수를교육비산정시고려해야한다고주장한다. 그러나학생수와는달리학교수와학급수는교육당국에의한조정이가능한것임에유의할필요가있다. 학교와학급의적정규모에대해서는많은논의가있지만실제로어느수준이적정한것인지에대해합의된결론이있는것으로보이지않으며, 해당지역의사회경제적상황에따라적정규모도달라질것이다. 그러므로학교수와학급수를배분산식에포함하면적정학교수와학급수에대한주관적인판단으로인해또다른왜곡이나타날것으로판단된다. 이러한문제를해결하고지역별학생당학교수와학급수격차를인정하는방법은현행지역별학생 1 인당교육비격차를활용하는것이다. 즉, 현행지역별학생 1인당교육비규모 (a i ) 의차이가지역별학생당학급수와학교수격차를반영한것이라고보고그것을기준으로지역별배분액을산정하는것이다. 지역별학생 1인당교육비 (a i ) 를일정기간 (3~5년) 동안고정시켜놓고거기다학생수변화를반영하여지역별배분액을산정하면각지방교육청은현행수준으로학교수와학급수를유지하는데어려움이없을것이며, 학급수와학교수를변동하는데대해서는전적으로책임을지게될것이다. 즉, 학교수와학급수를축소함에따른비용절감액은다른목적으로사용하여교육의질을더개선할수도있을것이며, 학교수와학급수를증대시키는데따른비용은스스로마련하여야할것이다. 다른지출을절감하는것도하나의 주관적인판단문제를해결하고지역별학생당학교수와학급수격차를인정하는방법은현행지역별학생 1 인당교육비격차를활용하는것이다. 방법이될수있으며지방자치단체의지원을받는것 도좋은방법이될수있을것이다. 일정기간이지난 후에는지역별사회경제환경의변화를고려하여 a i 를 수정하는방법으로환경변화에따라부득이하게발생 하는비용을고려할수있을것이다. Ⅴ. 지방교부세와의연계강화 교부금관련세번째정책이슈는지방교육재정교부 금과지방교부세의관계이다. 현재는교육재정을지 방자치단체재정과완전히분리하여교육재정에는교 육재정교부금을배분하고일반자치단체에는지방교 부세를배분하고있다. 이러한방식에대해서는여러 각도에서문제가제기되고있는데, 그중하나는지 방교육자치단체인시 도교육청과일반자치단체인 시 도와의협력강화필요성이다. 지방교육재정은수입중 94.6%(2012 년예산기준 ) 를국가와지자체의지원에의존하고있는데, 그중 1%p 만지방자치단체의자율적지원금이고나머지는 모두중앙정부차원에서결정된것이며, 거의대부분 법정지원금이다. 짧은시간내의급속한양적팽창, 최저한의질적수준유지를위해서는이러한방식의 재원조달이바람직한측면이있다. 그러나어느정도 의양적인팽창이이루어졌고, 중앙정부의획일적정 책을통한교육의질적인개선도이루어진상황에서 는다양성을통한교육의질적개선이중요한과제가 21
현 안분석 1 국가와교육자치단체간의파트너십을기반으로꼭필요한경우에만지방자치단체의재정출연을일방적으로강요하는방식의관계를탈피하여국가 지방자치단체 교육자치단체간새로운관계를형성할필요가있다. 된다 ( 김병윤 조성만 (2008)). 이를위해서는교육재정 틀내에서의분권화만으로는부족하며, 시 도의적 극적인지원과협력이필요하다. 그외에도안종석 (2000) 은정치경제학적인측면에 서교육청에과세권이없어교육정책의결정에서납세 자의고통이소홀히취급되고결과적으로방만한재정 운영을초래할가능성이크다는점에서, 임성일 손 희준 (2011) 은정부간재정조정제도의통폐합을통한 단순화및효율성제고를위하여, 교육재정교부금과 지방교부세의통합을주장하였다. 2010 년에지방교육위원회와시 도의회의교육상 임위원회가통합되었는데, 이는지방교육재정의운영 과일반지방자치단체의교육재원운영에대한심의를 동일한의회에서함을의미하며, 동시에지방교육재 정을지방재정에통합하여운영할수있는여건이상 당히성숙되었음을시사한다. 그러나교육재정교부금을지방교부세에통합하여 배분하는것을어렵게만드는중요한요인이있다. 가 장중요한요인은지방자치단체를통하여교육재원을 배분할때교육재원이충분히확보될수있을지에대 한교육계의우려이며, 또다른요인은지방자치단체 의교육에대한간섭이강화되는데대한우려이다. 이 러한문제에대해서는중앙정부와지방정부, 교육자 치단체차원에서각각적절한대응방안을제시하고 합의된발전방향을모색하기위해노력할필요가있 다. 안종석 (2009) 은국가와교육자치단체간의파트너 십을기반으로꼭필요한경우에만지방자치단체의재정출연을일방적으로강요하는방식의관계를탈피하여국가 지방자치단체 교육자치단체간새로운관계를형성할필요가있다는점을강조하였다. 즉, 국가는전국적으로통일된최소한의교육서비스공급에필요한의무적인지출을담당하고그이상을넘어서는부문, 특히지역별로차별화된교육정책또는지역별로선택한교육정책에대해서는지자체와교육자치단체가파트너십을형성하여지자체가재원을마련하고교육단체가정책을수립 집행하는방향으로관계를전환해야한다는것이다. 앞서검토한식 (2) 에따라교부금규모를산정하고각지역에배분하는경우를가정하여보면국가는현재의지역별배분액을기준으로각지역의학생 1인당교육비 (a i ) 를산정하고그것과학생수변화를고려하여교부금을지역별로배분한다. 지방교육자치단체는그배분된교부금을바탕으로교육재정을운영하되, 학교수및학급수의증대또는다른측면에서교육의질을개선하기위한투자가필요한경우에는지방자치단체와협의하여적극적인지원을받음으로써해당지역의학생 1인당교육비를국가에서현행교육비를기준으로산정한 a i 보다높은수준으로끌어올릴수있을것이다. 즉, 국가에서는현행수준의안정적인교육재정운영을보장하고, 추가되는질적인개선은지방교육자치단체에대한지자체의적극적인지원으로해결하는것이앞으로지방교육재정이나가야할방향이라고할수있을것이다. 22 2012.8
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