발간사 우리나라의법질서준수지수는경제협력개발기구 (OECD) 30 개국중 27 위에 불과하다고합니다. 산업화와민주화를단기간에달성하고세계 10 위권의경제대국으로성장한 우리로서는부끄러운일입니다. 우리나라의법질서수준이선진국을따라가지못한이유는 법을지키는 사람은반드시혜택을보고, 법을어기는사람은반드시불이익을받는다 는 원칙이제대로확립되지못하였기때문이라고생각합니다. 법무부가지방자치단체, 언론, 시민단체등과공동하여 법질서바로세우기 운동 을적극적으로추진하고있는것은바로이원칙을확립하기위해서 입니다. 법질서를바로세우기위하여는사회각계각층의공감대확산과더불어 이를제도적으로뒷받침할수있는법률인프라가절실히요구됩니다. 법질서를바로세우기위한제도적인프라가필요한이때법무부가 기초 질서법 또는 과태료에관한기본법 이라고할수있는 질서위반행위규제법 을 마련하여시행하는것은매우의미있는일입니다. 질서위반행위규제법 은과태료에관한법률관계를명확히하여국민의권익을보호하는한편, 기초질서위반자에대한합리적인제재수단을마련하여 과태료는안내도된다 는세간의인식을불식시키고과태료의실효성을제고하기위한법률입니다.
이법의제정으로우리나라는과태료에관한통일적인일반법을갖추게 되었고, 과태료가의무이행확보수단으로서효과적으로기능함으로써기초 질서를확립할수있는전기가마련되었습니다. 이해설서는 질서위반행위규제법 의올바른해석과합리적인적용을위하여 법령의내용, 제도의도입배경, 외국의입법례, 실무상혼선이생길수있는 부분에대한지침등을상세히설명하고있습니다. 아무쪼록이책자가과태료제도에대한이론적연구와실무운용에 유용한자료로활용되어기초질서확립을통해 법이지배하는선진일류 국가 로나아가는데중요한길잡이가되기를기대합니다. 2008. 6. 법무부장관
목 차 제 1 편법률의제명과구성 1 Ⅰ. 법률의명칭 3 Ⅱ. 법률의구성 4 제 2 편법률의주요내용 5 Ⅰ. 과태료부과요건의엄격화 합리화 7 1. 질서위반행위성립에책임주의원칙도입 7 2. 과태료부과기간 소멸시효, 행위시법주의도입 7 Ⅱ. 과태료부과 징수절차의개선 8 1. 과태료부과 징수절차일원화 8 2. 종전과태료제도의미비점개선 보완 8 Ⅲ. 과태료의실효성제고수단마련 9 1. 성실납부자에대한과태료감경제도도입 9 2. 과태료체납에대한가산금제도도입 9 3. 고액 상습체납방지를위한보완수단도입 9 Ⅳ. 법률의적용대상 11
제 3 편조문별해설 13 제1장총칙 15 Ⅰ. 정의 15 1. 질서위반행위의개념 15 가. 질서위반행위 의정의 15 나. 과태료의범위 16 (1) 행정상의무이행확보에한정하지않음 16 (2) 징계벌또는사법 소송법상과태료는제외 16 (3) 조례에의한과태료도포함 17 2. 행정청 의개념 17 3. 당사자 의개념 18 Ⅱ. 법률의적용범위 19 Ⅲ. 다른법률과의관계 21 제2장질서위반행위의성립등 22 Ⅰ. 질서위반행위법정주의 22 Ⅱ. 고의또는과실 23 1. 개요 23 2. 외국의입법례 24 3. 입법론 25 Ⅲ. 위법성의착오 26 Ⅳ. 책임조각사유 28
1. 종전의실무 28 2. 외국의입법례 28 3. 질서위반행위규제법 의내용 29 가. 책임연령 29 나. 심신상실및심신미약 30 Ⅴ. 법인의처리 31 1. 종전의실무 31 2. 외국의입법례 31 가. 독일질서위반법 31 나. 대만행정벌법 32 3. 질서위반행위규제법 의내용 32 4. 도로교통법 상의고용주등의처벌 32 Ⅵ. 다수인의질서위반행위가담 34 1. 단일정범개념도입 34 2. 신분자와비신분자가가담한경우 35 Ⅶ. 수개의질서위반행위의처리 36 1. 개요 36 2. 상상적경합에해당하는경우 36 3. 실체적경합에해당하는경우 37 Ⅷ. 과태료의산정 39 1. 질서위반행위규제법 의내용 39 2. 입법론 40 Ⅸ. 과태료의시효 42 1. 종전의판례와국가재정법 42
2. 외국의입법례 43 가. 독일질서위반법 43 나. 대만행정벌법 43 3. 질서위반행위규제법 의내용 43 제3장행정청의과태료부과및징수 45 Ⅰ. 사전통지및의견제출등 45 Ⅱ. 과태료의부과 47 1. 과태료의부과절차 47 2. 분할납부및납부유예 48 Ⅲ. 자진납부자에대한과태료감경 49 Ⅳ. 과태료부과의제척기간 50 Ⅴ. 과태료부과에대한이의제기 52 1. 이의제기 52 가. 이의제기권자, 이의제기기간 52 나. 이의제기방식 52 2. 이의제기의철회 53 3. 이의제기에대한행정청의조치 53 가. 이의제기가부적법한경우 54 나. 이의제기가적법한경우 54 Ⅵ. 법원에의통보 55 Ⅶ. 질서위반행위의조사 57 1. 개요 58
2. 외국의입법례 58 가. 독일질서위반법 58 나. 대만행정벌법 59 3. 질서위반행위규제법 의내용 59 가. 행정조사권한부여 59 나. 행정조사의절차 59 (1) 제22조제1항 59 (2) 제22조제2항내지제4항 60 다. 행정조사의한계 60 라. 행정조사방해행위에대한과태료처분 60 Ⅷ. 자료제공의요청 61 Ⅸ. 가산금징수및체납처분등 62 1. 가산금제도 62 가. 현황 62 나. 질서위반행위규제법 의내용 63 2. 체납처분제도 64 3. 결손처분제도 64 제4장질서위반행위의재판및집행 66 Ⅰ. 과태료사건의관할 66 1. 관할법원 66 2. 관할결정의표준시기 67 3. 이송 67 Ⅱ. 비송사건절차법 준용규정 68
1. 관할법원등에관한규정 68 2. 재판전절차등의비용에관한규정 69 Ⅲ. 법원직원의제척 70 Ⅳ. 행정청통보사실의통지 71 Ⅴ. 법원의심문등 72 1. 필요적심문 72 2. 검사의의견제출 72 3. 심문기일통지 73 Ⅵ. 행정청에대한출석요구 74 Ⅶ. 사실탐지와증거조사 75 1. 개요 75 2. 사실인정의방법 75 가. 사실의탐지 75 나. 증거의조사 76 3. 사실탐지및증거조사의촉탁 76 Ⅷ. 조서의작성 77 Ⅸ. 과태료결정과고지 78 1. 재판의방식 78 가. 결정및이유기재 78 나. 결정서의원본 정본 등본 79 2. 재판의고지 79 가. 고지의방법 79 나. 고지의효과 80
다. 고지방법등의원본에의기입 80 Ⅹ. 과태료재판에대한항고 81 1. 즉시항고 81 가. 즉시항고권자 81 나. 즉시항고기간 81 다. 즉시항고의효력 82 라. 항고법원의재판 82 2. 재항고 82 3. 재심 82 Ⅺ. 재판비용 83 Ⅻ. 과태료재판의집행 84 1. 종전의집행절차 84 가. 비송사건절차법 규정 84 나. 문제점 85 2. 질서위반행위규제법 의내용 86 가. 과태료집행절차의개선 86 나. 과태료재판집행의위탁 86 다. 과태료수입의귀속 86 ⅩⅢ. 약식재판과이의절차 87 1. 약식재판 88 2. 이의절차 89 가. 개관 89 나. 이의신청의방식 89 다. 이의신청기간의도과 90
라. 이의신청의취하 90 제5장보칙 91 Ⅰ. 자료제출요구 91 Ⅱ. 관허사업의제한 92 1. 관허사업제한제도 92 가. 관허사업제한의개념 92 나. 관허사업제한의유형 93 (1) 일반적관허사업의제한 93 (2) 의무위반관련관허사업의제한 93 2. 질서위반행위규제법 의내용 93 가. 개요 93 나. 관허사업제한의요건 94 (1) 고액 상습체납 94 (2) 천재지변이나그밖의재난등특별한사유 94 (3) 관련사업에한정 95 다. 관허사업제한의절차 95 Ⅲ. 신용정보의제공 97 1. 도입배경 97 2. 신용정보제공의대상 98 3. 신용정보제공의절차 99 Ⅳ. 감치제도 100 1. 도입배경 100 2. 독일질서위반법 101
3. 도입비판론 101 4. 질서위반행위규제법 의내용 102 가. 감치의의의 102 나. 감치의요건 103 (1) 고액 상습체납 103 (2) 납부능력 103 다. 감치의절차 103 라. 감치의효과 104 제 6 장부칙 1. 일반적경과조치 106 2. 벌칙등에대한경과조치 106 부록 109
제 1 편 법률의제명과구성
제 1 편법률의제명과구성 Ⅰ 법률의명칭 질서위반행위규제법 은질서위반행위의개념, 질서위반행위의성립, 과태료의부과 징수절차, 과태료의재판및집행절차, 의무이행확보수단등을규정하고있다. 입안과정에서 행정벌법 이나 행정질서위반규제법 의명칭도검토하였으나, 향후경미범죄의비범죄화차원에서벌금형에서과태료로전환될행위에는행정의무위반과관계없는행위도있으므로 행정벌법 이나 행정질서위반규제법 등은적절한제명이아니라고판단하였다. 과태료의부과및징수에관한법률 이라는명칭은과태료의부과 징수절차에관한일반사항을규정하는점은부각될수있으나, 질서위반행위의성립요건이나과태료처분과관련된실체법적부분은드러나지않는단점이있었다. 따라서, 독일의질서위반법과유사하게 질서위반행위규제법 으로법률의명칭을정하여법안의제정목적인질서위반행위및과태료처분과관련된실체법적, 절차법적일반사항에관한내용이나타나도록하였다. 3
질서위반행위규제법해설 Ⅱ 법률의구성 질서위반행위규제법 은본문 5장 55조, 부칙 4항으로이루어졌고, 세부적으로는다음과같이구성되어있다. 제1장총칙 ( 제1조 ~ 제5조 ) 목적, 정의, 적용범위, 다른법률과의관계제2장질서위반행위의성립등 ( 제6조 ~ 제15조 ) 질서위반행위성립요건, 법인의처리, 공범, 수개의질서위반행위의처리, 과태료산정시참작사유, 과태료의시효제3장행정청의과태료부과및징수 ( 제16조 ~ 제24조 ) 사전통지등과태료부과절차, 자진납부자감경, 과태료부과의제척기간, 이의제기절차, 질서위반행위의조사, 공공기관등에대한자료제공요청, 가산금징수및체납처분제4장질서위반행위의재판및집행 ( 제25조 ~ 제50조 ) 관할, 이의사건에대한재판절차, 불복절차, 재판의집행절차, 약식재판, 정식재판절차로의이행제5장보칙 ( 제51조 ~ 제55조 ) 관허사업의제한, 신용정보의제공, 감치, 위반자에대한과태료부칙 (4개항) 시행일, 경과조치 4
제 2 편 법률의주요내용
제 2 편법률의주요내용 Ⅰ 과태료부과요건의엄격화 합리화 1. 질서위반행위성립에책임주의원칙도입 종전에는객관적인위반사실만있으면행위자의고의 과실등이없더라도과태료를부과할수있었으나, 질서위반행위규제법 은국민의권익보장을위하여고의 과실, 위법성인식가능성을요건으로하고, 14세미만자나심신상실자에게는과태료를부과하지않는것으로하였다. 또한, 종래행정기관이획일적으로과태료를부과해온것을위반자의동기, 자력유무, 위반행위이후의태도등을고려하여산정할수있도록하였다. 2. 과태료부과기간 소멸시효, 행위시법주의도입 종전의개별법률은행정기관의과태료부과에대한기간을규정하지않고있었으나, 질서위반행위규제법 은과태료의부과기간을 5년으로정하고, 확정된과태료의소멸시효도 5년으로명문화하였다. 또한, 종전에는위반행위이후과태료부과시에법률이변경되어법정과태료가상향되면신법을적용하여왔으나, 질서위반행위규제법 은이러한경우구법을적용하도록명문화함으로써행위시법주의를도입하였다. 7
질서위반행위규제법해설 Ⅱ 과태료부과 징수절차의개선 1. 과태료부과 징수절차일원화 종전에는과태료의부과 징수절차가통일되어있지않았으나, 질서위반행위규제법 은행정기관이 1차적으로과태료를부과 징수하고, 당사자의이의제기가있으면법원에통보하여, 법원이비송사건절차에따라재판후검찰이집행하는것으로절차를일원화하였다. 2. 종전과태료제도의미비점개선 보완 행정기관의과태료부과에대한이의제기기간을현행 30일에서 60일로확대하여현행기간이지나치게단기간인점을개선하였다. 종전에는당사자가이의를제기하는경우에는행정기관이무조건법원에통보하도록되어있어당사자가재판을받아야하는불편을초래하였으나, 질서위반행위규제법 은당사자가이의를제기한경우에행정기관이심사하여과태료를부과하지않을수있는중간심사제도를도입하였다. 과태료금액이많거나경제사정등으로납부기간내에과태료를납부할수없는경우에는납부를연기하거나분할납부할수있도록분할납부 납부유예제도를도입하였다. 과태료체납자가납부할능력이없는경우에는일정한요건하에서행정기관이징수절차를중지 유보하는결손처분제도도도입하였다. 또한, 행정기관이과태료체납자의주소, 자력유무등을확인할수있도록공공기관등에대하여자료의제공을요청할수있는권한을도입하였다. 8
제 2 편법률의주요내용 Ⅲ 과태료의실효성제고수단마련 1. 성실납부자에대한과태료감경제도도입 행정청이정한의견제출기한이내에과태료를납부하는경우에는대통 령령으로정하는범위내에서과태료금액을감경하여주어성실납부자를 우대하도록하였다. 1) 2. 과태료체납에대한가산금제도도입 과태료체납자에대하여는납부기간경과시 100분의 5, 그이후매월 1000분의 12의가산금을 60개월간부과 ( 총과태료의 77%) 하도록하여성실납부자와의형평성을도모하였다. 가산금제도는현재과징금, 조세, 부담금, 부과금, 보험료, 사용료, 수신료등에서전반적으로운영되고있으며, 이는체납자가성실납부자보다이익을보는불합리를제거하고행정기관이고지서재발부등추가비용을세금으로부담하지않도록하는데취지가있다. 3. 고액 상습체납방지를위한보완수단도입 (1) 허가등을요하는사업의경영자가과태료를체납할특별한사유가없음에도그사업과관련한과태료를 3회이상체납하고있고, 각 1 년이상경과하였으며, 체납금액의합계가 500만원이상인경우에는행정기관이관허사업의허가정지나취소를요청할수있도록하였다. 1) 시행령제5조는자진납부자에대한감경범위를부과될과태료금액의 100분의 20의범위이내로정하고있다. 9
질서위반행위규제법해설 (2) 신용정보기관에고액 상습체납자료를제공하여금융기관의신용평가에반영하도록함으로써자진납부를유도하였다. 그대상자는 500만원이상체납자중 1년이상또는 1년 3회이상체납자로하였으며, 사전에신용정보가제공될수있음을미리알리도록하여체납자의불이익을최소화하였다. (3) 납부능력이있는고액 상습체납자에대하여는과태료납부시까지법원의재판을통해 30일의범위이내에서감치할수있도록하여납부를유도하였다. 3회이상, 1년이상, 1,000만원이상과태료체납자중대통령령으로정하는횟수와체납액이상인자를감치대상으로하였으며 2), 다만, 납부능력이충분함에도고의로체납하는자에한정하고납부능력이없어체납한자는제외하여대상자를최소화하였다. 행정기관의신청에의하여검사의청구로법원의재판을통해 30일의범위내에서감치하고재판중이나감치중에과태료를납부하면즉시청구를취하하거나석방한다. 2) 독일과미국의경우에는모든과태료체납자에대한감치가가능하며, 우리나라가사소송법은정기적금전지급의무를 3회이상불이행한자를 30일의범위내에서감치 ( 법제68조 ) 에처할수있도록하고있고, 민사집행법도재산명시의무를위반한채무자를 20일의범위내에서감치 ( 법제68조 ) 에처할수있는규정을두고있다. 10
제 2 편법률의주요내용 Ⅳ 법률의적용대상 1. 원칙적으로과태료가행정질서벌로서부과되는경우에적용 (1) 소송법상 사법 ( 私法 ) 상의과태료, 징계벌로서부과되는과태료는본법의적용에서제외한다. (2) 민법 상법 등사인간의법률관계를규율하는법또는 민사소송법 가사소송법 민사집행법 형사소송법 민사조정법 등분쟁해결에관한절차를규율하는법상의의무를위반하여과태료를부과하는경우는본법의적용대상이아니다. (3) 마찬가지로 공증인법 법무사법 변리사법 변호사법 등기관, 단체등이구성원의의무위반에대하여제재를가할수있도록규정하고있는법률에따른징계사유에해당하여과태료를부과하는경우도본법의적용대상이아니다. 2. 가산금등각종제재수단은법시행후체납행위부터적용 가산금등각종제재수단은법시행이후이법의절차에따라부과된 체납행위부터적용한다. 다만, 과태료감경등당사자에게유리한규정은 소급하여적용하도록하였다. 11
제 3 편 조문별해설
제 3 편조문별해설 제 1 장총칙 Ⅰ 정의 제2조 ( 정의 ) 이법에서사용하는용어의뜻은다음과같다. 1. " 질서위반행위 " 란법률 ( 지방자치단체의조례를포함한다. 이하같다 ) 상의의무를위반하여과태료를부과하는행위를말한다. 다만, 다음각목의어느하나에해당하는행위를제외한다. 가. 대통령령으로정하는사법 ( 私法 ) 상 소송법상의무를위반하여과태료를부과하는행위나. 대통령령으로정하는법률에따른징계사유에해당하여과태료를부과하는행위 2. " 행정청 " 이란행정에관한의사를결정하여표시하는국가또는지방자치단체의기관, 그밖의법령또는자치법규에따라행정권한을가지고있거나위임또는위탁받은공공단체나그기관또는사인 ( 私人 ) 을말한다. 3. " 당사자 " 란질서위반행위를한자연인또는법인 ( 법인이아닌사단또는재단으로서대표자또는관리인이있는것을포함한다. 이하같다 ) 을말한다. 1. 질서위반행위의개념 가. 질서위반행위 의정의 (1) 질서위반행위규제법 제 2 조는 질서위반행위 를 법률 ( 지방자치단체 15
질서위반행위규제법해설 의조례를포함 ) 상의의무를위반하여과태료를부과하는행위 로정의하고있다. (2) 독일질서위반법은질서위반행위를질서위반금으로처벌하는법률의구성요건을실현하는위법, 유책한행위 ( 제1조 ) 로정의하고있고, 대만행정벌법은대상행위를행정법상의무를위반한행위 ( 제1조 ) 로정의하고있다. 나. 과태료의범위 (1) 행정상의무이행확보에한정하지않음현행과태료는행정질서벌로서행정상의무이행확보에중점을두고있으나, 질서위반행위규제법 은장차경미범죄의비범죄화에대응하기위하여행정상의무이행확보에한정하지않고보다폭넓게법령상의무를위반하여과태료에처하는행위로규정하고있다. 경미범죄가운데는행정상의무이행확보와관계없는것도있을수있기때문이다. (2) 징계벌또는사법 소송법상과태료는제외 질서위반행위규제법 은성질상행정상의의무위반을이유로부과되는과태료에관한일반규정이므로, 징계벌로서의과태료나사법 소송법상의과태료는그성격이다른점을고려하여제외하되, 적용이배제되는법률은법령의간편성을위해서대통령령에규정하도록하였다. 시행령제2조는 민법 상법 등사인간의법률관계를규율하는법또는 민사소송법 가사소송법 민사집행법 형사소송법 민사조정법 등분쟁해결에관한절차를규율하는법상의의무를위반하여과태료가부과되는행위를본법의적용대상에서제외하였다. 또한, 시행령은 공증인법 법무사법 변리사법 변호사법 등기관 16
제 3 편조문별해설 단체등이질서유지를목적으로구성원의의무위반에대하여제재를가할 수있도록규정하고있는법률에따른징계사유에해당하여과태료가부과 되는행위등도본법의적용대상에서제외됨을명시하고있다. (3) 조례에의한과태료도포함조례에의하여부과되는과태료도질서위반행위를대상으로하는것이기때문에본법의적용대상에포함하였다. 3) 대만의행정벌법도조례에의한과태료를그적용대상에포함하고있다. 2. 행정청 의개념 행정청 이라함은행정에관한의사를결정하여표시하는국가또는지방자치단체의기관, 기타법령또는자치법규 ( 이하 법령등 이라한다 ) 에의하여행정권한을가지고있거나위임또는위탁받은공공단체나그기관또는사인을말한다. 이는행정절차법제2조제1호와동일한규정이다. 국가또는지방자치단체의기관이라함은원 부 처 청등중앙행정기관과그에속한부속기관 특별지방행정기관및합의제행정기관, 지방자치단체와그소속기관또는하부행정기관 ( 시 도교육청및하급교육행정기관포함 ) 을말한다. 질서위반행위규제법 은조례에의한과태료를적용대상에포함하고있 3) 지방자치법 은과태료에관하여 ⅰ) 조례의실효성을확보하기위하여조례위반행위에대하여조례로서 1천만원이하의과태료를정할수있도록하고 ( 제27조제1항 ), ⅱ) 출석요구를받은증인이정당한이유없이출석하지아니하거나증언을거부하는때에는 500만원이하의과태료를부과할수있도록하며 ( 제41조제5항 ), ⅲ) 사기기타부정한방법으로사용료 수수료또는분담금의징수를면한자에대하여는그징수를면한액의 5배이내의과태료에, 공공시설을부정사용한자에대하여는 50만원이하의과태료에처하는규정을조례로정할수있다 ( 제139조제2항 ) 고규정하고있다. 17
질서위반행위규제법해설 으므로자치법규에의하여위임이나위탁을받은공공단체도행정청에포 함된다고볼수있다. 3. 당사자 의개념 종전에는비법인사단 재단은질서위반행위의주체로서과태료처분대상이될수없다는부정설이일반적견해이고, 실무에서도이러한경우에는대표자나관리인에게과태료를부과하고있었다. 그러나부정설이나실무의태도는과태료집행이곤란하게되는경우를방지할수있는점에서는장점이있으나, 단체의책임을대표자나관리인이부담해야하는이론적근거가미약하다는단점이있다. 사회적실체가있고현실적으로활동하는비법인사단또는재단의질서위반행위에대하여법적인격이다른대표자또는관리자를과태료로처벌하는것은책임의개별화원칙에비추어볼때부당하다는점이지적되어왔다. 외국의입법례도독일질서위반법제30조, 대만행정벌법제3조는모두비법인단체를당사자로인정하고있다. 벌금형의경우도법인이아닌단체에대하여양벌규정에의하여처벌하고있는법률이존재한다. 그예로서 1 일반단체를처벌하고있는법률로는부정수표단속법제3조가있고, 2 법인아닌노동조합을처벌하고있는법률로는구노동조합법 (1996. 12. 31. 법률제5244호로폐지되기전의것 ) 제50조등이있으며, 3 법인아닌사단 재단을처벌하고있는예로는보험업법제208조가있다. 따라서적어도대표자또는관리인이선정되어있어외부에대하여명확한조직을갖고있는비법인사단또는재단은당사자에포함하는것이타당하므로 질서위반행위규제법 은이를명문화하였다. 18
제 3 편조문별해설 Ⅱ 법률의적용범위 제3조 ( 법적용의시간적범위 ) 1 질서위반행위의성립과과태료처분은행위시의법률에따른다. 2 질서위반행위후법률이변경되어그행위가질서위반행위에해당하지아니하게되거나과태료가변경되기전의법률보다가볍게된때에는법률에특별한규정이없는한변경된법률을적용한다. 3 행정청의과태료처분이나법원의과태료재판이확정된후법률이변경되어그행위가질서위반행위에해당하지아니하게된때에는변경된법률에특별한규정이없는한과태료의징수또는집행을면제한다. 제4조 ( 법적용의장소적범위 ) 1 이법은대한민국영역안에서질서위반행위를한자에게적용한다. 2 이법은대한민국영역밖에서질서위반행위를한대한민국의국민에게적용한다. 3 이법은대한민국영역밖에있는대한민국의선박또는항공기안에서질서위반행위를한외국인에게적용한다. 질서위반행위에대하여부과되는과태료는국민에대한불이익처분의일종이기때문에국민의권익보호를위하여적용범위에관한명문규정을두는것이타당하므로본법에명문규정을두었다. 독일의질서위반법, 대만의행정벌법도적용범위를명문으로규정하고있다. 시간적범위와관련하여 질서위반행위규제법 은행위시법주의를원칙으로하고, 예외적으로질서위반행위후법령의변경으로질서위반행위에해 19
질서위반행위규제법해설 당하지않게되거나처벌이가볍게된때에는신법을적용하도록하였다. 장소적 인적범위와관련하여는속지주의를원칙으로하고속인주의및기국주의를가미하였다. 여권법 선박안전법등에규정된과태료규정을적용하기위해서는속인주의와기국주의를인정할필요가있어제4조제3항에서이를규정하였다. 20
제 3 편조문별해설 Ⅲ 다른법률과의관계 제5조 ( 다른법률과의관계 ) 과태료의부과 징수, 재판및집행등의절차에관한다른법률의규정중이법의규정에저촉되는것은이법으로정하는바에따른다. 본법에서새로도입되는절차를어떻게개별법령의과태료제도에적용시킬것인지가문제된다. 질서위반행위규제법 은과태료의부과 징수, 재판및집행등의절차에관하여본법에서정한절차와다른법률이정하고있는절차가저촉되는경우에는본법을우선한다는규정을두었다. 21
질서위반행위규제법해설 제 2 장질서위반행위의성립등 Ⅰ 질서위반행위법정주의 제6조 ( 질서위반행위법정주의 ) 법률에따르지아니하고는어떤행위도질서위반행위로과태료를부과하지아니한다. 질서위반행위규제법 은질서위반행위및과태료법정주의를명문으로규정하였다. 헌법제12조제1항 누구든지법률에의하지아니하고는체포 구속 압수 수색또는심문을받지아니하며, 법률과적법한절차에의하지아니하고는처벌 보안처분또는강제노역을받지아니한다 의처벌에는형벌뿐만아니라행정벌도포함되는점을고려할때질서위반행위및과태료법정주의를명문으로규정하는것이타당하다. 독일의질서위반법제3조, 대만의행정벌법제4조도질서위반행위및과태료법정주의를명문으로규정하고있다. 22
제 3 편조문별해설 Ⅱ 고의또는과실 제7조 ( 고의또는과실 ) 고의또는과실이없는질서위반행위는과태료를부과하지아니한다. 1. 개요 형벌이든과태료든국민에게불이익한처분을과하기위하여는반드시정당한이유가있어야하고, 불이익한처분의이유가과거의의무위반행위라면당사자에게책임을물을수있는근거또는당사자를비난할수있는근거가있어야한다. 행위자의고의 과실과같은주관적요건과는관계없이단순히객관적인법규위반사실이발생하면질서위반행위가성립하고과태료를부과할수있다고하는것은결과책임을묻는것으로서책임주의원칙에부합하지않는다고할것이다. 과태료부과에고의 과실을요하지않는다는입장은일반국민이행정의무위반의발생을방지하기위해끊임없이주의를기울이도록함으로써행정상의무이행가능성을높이려는정책적고려에서나온것이라고할수있으나, 최선의주의를기울였음에도불구하고법규위반의결과가발생한경우에도과태료에처해지게된다면국민은법규위반방지노력을무의미한것으로인식할가능성이있고, 오히려행정상의무이행을확보하지못할가능성도있다. 따라서질서위반행위의성립을위하여법규위반이라는객관적사실외에행위자의고의 과실이라는주관적 ( 심리적 내심적 ) 요건의존재를필요로하고, 과실이없는경우에는과태료를과하지않는것이타당하다. 23
질서위반행위규제법해설 위와같은점을고려하여 질서위반행위규제법 제7조는질서위반행위성립에고의 과실이필요함을명문으로규정하였다. 종래의판례는고의 과실이필요없다는입장 4) 이나다른한편법률의규정형식을불문하고정당한사유가있을때는과태료를부과하지못한다고하면서, 그정당한사유에위반자가의무를알지못한것이무리가아니었다고할수있는경우를포함시켜 5) 사실상무과실의경우에는처벌하지못한다고보는입장과큰차이를보이지않고있다. 2. 외국의입법례 독일의질서위반법은원칙적으로고의행위만을제재하고, 과실행위는명문규정이있는경우에한하여제재하는것으로규정하고있는데 ( 제10조 ), 대부분개별법률은과실행위에대하여도과태료를과하는것으로규정하고있다. 대만행정벌법은고의또는과실이없는경우에는처벌하지않는것으로규정하고있다 ( 제7조 ). 4) 대법원 1969. 7. 29. 선고69마400 행정질서벌과행정형벌은다같이행정법령에위반하는데대한제재라는점에서는같다하더라도행정형벌은그행정법규위반이직접적으로행정목적과사회공익을침해하는경우에과하여지는것이므로행정형벌을과하는데있어서고의과실을필요로할것이냐의여부의점은별문제로하더라도행정질서벌인과태료는직접적으로행정목적이나사회공익을침해하는데까지는이르지않고다만간접적으로행정상의질서에장해를줄위험성이있는정도의단순한의무태만에대한제재로서과하여지는데불과하므로다른특별한규정이없는한원칙적으로고의과실을필요로하지아니한다고해석하여야할것이다 5) 대법원 2000. 5. 26. 선고 98두5972 과태료와같은행정질서벌은행정질서유지를위한의무의위반이라는객관적사실에대하여과하는제재이므로반드시현실적인행위자가아니라도법령상책임자로규정된자에게부과되고원칙적으로위반자의고의 과실을요하지아니하나, 위반자가그의무를알지못하는것이무리가아니었다고할수있어그것을정당시할수있는사정이있을때또는그의무의이행을그당사자에게기대하는것이무리라고하는사정이있을때등그의무해태를탓할수없는정당한사유가있는때에는이를부과할수없다. 24
제 3 편조문별해설 3. 입법론 한편, 법무부가당초국회에제출한법안에는 고의또는과실이없는질서위반행위는과태료를부과하지아니한다. 다만, 법률에특별한규정이있는경우에는그러하지아니한다 라고하여단서규정이포함되어있었다. 이는고의또는과실이없는행위에대하여과태료에처할특별한필요성이있는경우를전혀배제할수없어단서규정을부가적으로두었던것인데, 국회법제사법위원회제1소위원회의심의과정에서책임주의원칙을형해화할우려가있다는주장이있어결과적으로단서규정이삭제되었다. 향후본법을개정할기회에단서의추가를검토할필요가있을것이다. 25
질서위반행위규제법해설 Ⅲ 위법성의착오 제8조 ( 위법성의착오 ) 자신의행위가위법하지아니한것으로오인하고행한질서위반행위는그오인에정당한이유가있는때에한하여과태료를부과하지아니한다. 통설은행정질서벌에는형법총칙이적용되지않는다는이유로위법성의인식을요하지않는다는입장이고, 종전의법원실무역시법률의부지또는착오가있더라도과태료사건에서는처벌을면할수없다는점에이론이없다는입장이다. 다만, 판례는구체적타당성을확보하기위하여 의무위반을탓할수없는정당한사유 라는개념을사용하여위반자가그의무를알지못하는것이무리가아니었다고할수있어그것을정당시할수있는사정이있을때는처벌하지않는다는입장이다. 6) 그러나자신의행위가적법하다고믿은데에대하여정당한이유가있었다고수긍될수있는경우까지행위자를처벌하는것은비난가능성이없으면책임이없다는책임주의원칙에비추어보아의문이다. 6) 긍정판례 1 과세관청의질의회신이나세무지도또는공적인견해표명에의하여납세의무자가자신에게어떤의무가없다고믿은경우 ( 대법원 1995. 11. 4. 선고 95누10181) 2 종전까지의무가면제되어오다가사정변경으로그의무를이행할입장에있게되었는데납세자가이를알기어려웠던관계로종전의관행을계속하였고과세관청도아무런이의나시정지시없이받아들인경우 ( 대법원 1980. 3. 25. 선고 79누165). 부정판례 1 납세의무자가세법을숙지하지못하여세법에위반된신고를하고과세관청도이를그대로받아들이면서시정지시등을하지않은경우 ( 대법원 1991. 11. 26. 선고 91누5341). 2 납세의무자가단순히세무공무원의잘못된설명을듣고의무를해태한경우 ( 대법원 1997. 8. 22. 선고 96누15404). 26
제 3 편조문별해설 질서위반행위규제법 제8조는행정질서범과형사범의구분이상대화되고있는현실을고려하여형법제16조와같이상당한이유에기초한위법성의착오는질서위반행위의성립을부정할필요가있어위법성인식이필요함을규정하였다. 독일의질서위반법제11조제2항도행위자가법규정의존재또는그적용가능성을인식하지못하였기때문에행위시에행위자에게허용되지않는그무엇인가를행한다는통찰이결여되어있는때에, 행위자가그와같은착오를회피할수없었던경우에는행위자는유책하지않다고규정하고있다. 27
질서위반행위규제법해설 Ⅳ 책임조각사유 제9조 ( 책임연령 ) 14세가되지아니한자의질서위반행위는과태료를부과하지아니한다. 다만, 다른법률에특별한규정이있는경우에는그러하지아니하다. 제10조 ( 심신장애 ) 1 심신 ( 心神 ) 장애로인하여행위의옳고그름을판단할능력이없거나그판단에따른행위를할능력이없는자의질서위반행위는과태료를부과하지아니한다. 2 심신장애로인하여제1항에따른능력이미약한자의질서위반행위는과태료를감경한다. 3 스스로심신장애상태를일으켜질서위반행위를한자에대하여는제1항및제2항을적용하지아니한다. 1. 종전의실무 종전의실무는미성년자라도의사능력이있으면과태료부과의대상이되며, 심신상실자는처벌할수없고, 심신미약자나농아자의경우는처벌할수있으나재량의범위안에서불처벌또는감경하는것이일반적관행이었다. 2. 외국의입법례 독일질서위반법 ( 제 12 조, 제 122 조 ), 7) 대만행정벌법 ( 제 9 조 ) 8) 은모두 14 세 7) 제12조 ( 유책성 ) 1 행위시에 14세미만인자는책임이없다. 미성년자의행위는소년법원법제3조제1문의조건하에서만그에게책임이있다. 2 행위시에병적인정신장애로인하여, 심각한의식장애나정신박약기타중대한정신변질로인하여당해행위의금지를 28
제 3 편조문별해설 미만자와심신상실자는불처벌, 심신미약자는감경하되원인에있어서자 유로운행위의경우에는처벌하는것으로규정하고있다. 3. 질서위반행위규제법 의내용가. 책임연령형법은생물학적관점에서 14세미만자를형사미성년자로하여개별적인발육상태를고려함이없이 14세미만자는행위의시비를변별하고이에따라행위할수있는능력이없는것으로간주하고있다. 이는 14세미만자는정신적, 신체적성장상태로보아형사책임을지울수없다는형사정책적고려에기초한것인데, 질서위반행위규제법 도과태료가제재라는점에서는벌금과차이가없는점을고려하여외국의입법례와같이 14세미만자에대하여는과태료를부과하지않는것으로하였다. 형법제9조는표제를형사미성년자로하고있으나, 질서위반행위규제법 은표제를책임연령으로하였다. 한편, 질서위반행위규제법 은 14세미만자에게과태료를부과할현실적필요성이있는경우 ( 예컨대, 쓰레기무단투기등에책임연령미달자를이 통찰할능력이없거나이러한통찰에따라행위할능력이없었던자는책임이없다. 제122조 ( 명정 ) 1 고의또는과실로알코올음료기타흥분 각성제에의하여명정된자가그러한상태에서질서위반금이과하여지는행위를행하고그가명정의결과비난받을만한행위를한것이아니기때문에혹은이것이배제될수없기때문에그에게그행위에대한질서위반금이확정될수없을때에는질서위반행위를한것이다. 2 이러한질서위반행위에대하여서는질서위반금을과할수있다. 그질서위반금은명정상태에서행하여진행위에대하여정하고있는질서위반금보다다액일수없다. 8) 제9조 114세미만자의행위는처벌하지않는다. 214세이상 18세미만자의행위는처벌을감경할수있다. 3행위시에정신장애또는심리적결함으로인하여그행위의위법을식별할수없거나또는식별에의해행위할능력이흠결된경우는처벌하지않는다. 4행위시에전항의원인으로인해행위의위법성또는식별에따라행위하는능력이현저히저하된경우는처벌을감경할수있다. 5행위인이고의또는과실로인하여, 앞의 2항의상황에든행위자는앞의 2항의규정을적용하지않는다. 29
질서위반행위규제법해설 용하는탈법행위가발생할우려를배제할수없음 ) 도발생할것에대비하 여단서에서 다른법률에특별한규정이있는경우 에는 14 세가되지아 니한자를처벌할수있도록하였다. 나. 심신상실및심신미약실무및외국의입법례와같게심신상실자는처벌하지않고, 심신미약자에대하여는과태료를감경하며, 스스로심신장애상태를일으킨경우에는처벌하도록규정하였다. 30
제 3 편조문별해설 Ⅴ 법인의처리 제11조 ( 법인의처리등 ) 1 법인의대표자, 법인또는개인의대리인 사용인및그밖의종업원이업무에관하여법인또는그개인에게부과된법률상의의무를위반한때에는법인또는그개인에게과태료를부과한다. 2 제7조부터제10조까지의규정은 도로교통법 제56조제1항에따른고용주등을같은법제160조제3항에따라과태료를부과하는경우에는적용하지아니한다. 1. 종전의실무 실무상종업원이위반행위를한경우에는바로법인이나사업주에대하여과태료를부과하여왔다. 위와같은실무관행에대하여는책임개별화의원칙에비추어볼때양벌규정이없음에도종업원의행위를이유로법인이나사업주를처벌하는법적근거가불분명하다는비판이있었다. 또한, 고의로위반행위를한종업원에대하여과태료를부과하지않는다는것이타당한지에대한비판도있었다. 2. 외국의입법례가. 독일질서위반법제9조 ( 타인을위한행위 ), 제30조 ( 법인및법인격없는사단에대한과태료 ), 제130조 ( 경영체및기업의감독의무위반 ) 에의하여종업원 대표자 법 31
질서위반행위규제법해설 인모두에게과태료를부과하고있다. 나. 대만행정벌법 제 7 조제 2 항은대표자등의고의 과실을법인이나비법인단체의고의 과실로간주하여법인을처벌하고있다. 3. 질서위반행위규제법 의내용 질서위반행위규제법 은종업원의의무위반에대하여수범자인법인이과태료처벌을받도록명문의규정을둠으로써종래논란이되어왔던법인처벌의법적근거를명확히하였다. 실제위반행위를한종업원에대하여도과태료를부과할것인지여부는신중한검토가필요하나, 종래의처벌관행을존중하면종업원은처벌하지않는것이상당하다. 4. 도로교통법 상의고용주등의처벌 도로교통법제160조제3항은영상기록매체에의하여위반사실이입증되나운전자를확인할수없는경우에는고용주등에대하여 20만원이하의과태료를부과하도록규정하고있다. 9) 위규정은위반사실이명백함에도운전자를확인하지못해제재의흠결이발생하는것을방지하기위한정책적고려에서고용주등에게과태료를부과하는것으로서고용주등은직접질서위반행위를한사람이아니기때문에질서위반행위와관련한고의 과실, 위법성의착오, 책임능력, 심신장애등을요건으로하기가곤란하다. 9) 고용주등은같은법제56조제1항에서 차의운전자를고용하고있는사람이나직접이를관리하는지위에있는사람또는차의사용자 로정의하고있다. 32
제 3 편조문별해설 따라서고용주등에대하여는제7조 ( 고의또는과실 ), 제8조 ( 위법성의착오 ), 제9조 ( 책임연령 ), 제10조 ( 심신장애 ) 의규정을배제할필요가있다. 또한 질서위반행위규제법 제2조제3항이 당사자 를질서위반행위를한자연인또는법인이라고규정하고있어, 고용주등은원칙적으로당사자에는포함되지않는다. 이와같은점들을고려할때고용주등에대하여도 질서위반행위규제법 에서정하고있는과태료의부과 징수, 재판및집행의절차를적용할필요가있어제11조에서이를명시하였다. 33
질서위반행위규제법해설 Ⅵ 다수인의질서위반행위가담 제12조 ( 다수인의질서위반행위가담 ) 1 2인이상이질서위반행위에가담한때에는각자가질서위반행위를한것으로본다. 2 신분에의하여성립하는질서위반행위에신분이없는자가가담한때에는신분이없는자에대하여도질서위반행위가성립한다. 3 신분에의하여과태료를감경또는가중하거나과태료를부과하지아니하는때에는그신분의효과는신분이없는자에게는미치지아니한다. 1. 단일정범개념도입 우리형법은범죄에다수인이가담한경우를가담형태에따라공동정범, 교사범또는방조범으로구분하고있고, 독일 일본 대만의형법도동일하게규정하고있다. 이에대하여독일의질서위반법, 대만의행정벌법은단일정범개념을채택하여질서위반행위의가담형태에따라가담자를세분하지않고질서위반행위의실현에기여를한가담자를모두정범으로보고있다. 질서위반행위규제법 도단일정범개념을도입하였는데, 형법에비하여제재범위를확대하는것이라는비판이있을수도있으나, 단일정범개념은법적용을쉽고간단하게하는데목적이있고실제사안에서가담자들의가담형태의정도및중요도가다른경우에는처벌의개별화를꾀하면되기때문에제재범위를확대한것이라고볼수없다. 34
제 3 편조문별해설 2. 신분자와비신분자가가담한경우 신분이질서위반행위의성립이나과태료의가감, 면제에영향을미치는경우에신분없는자와신분있는자가공범관계에있을때어떻게처리할것인지가문제된다. 여기서말하는 신분 이란남녀의성별, 내 외국인의구별, 친족관계, 공무원인자격과같은관계에만한정하지않고특정질서위반행위에관한위반자의인적관계인특수한지위또는상태를의미한다. 독일질서위반법제14조와대만행정벌법제14조는모두 1 일정한신분이구성요건으로되어있는질서위반행위에신분자와비신분자가가담한경우에비신분자도정범으로보고, 2 일정한신분에의하여과태료가가중또는감경되는경우와신분으로인하여질서위반행위가성립하지않는경우에는신분자에대하여만적용되는것으로규정하고있다. 우리형법도제33조에서공범과신분관계라는표제하에유사한규정을두고있는데, 형법이피가담자가신분을가질것을요구하는반면, 독일의질서위반법과대만의행정벌법은단일정범개념을채택하기때문에가담자나피가담자중누구라도신분을가지면충분한것으로규정하고있는점에서차이가있다. 질서위반행위규제법 은신분범 ( 구성요건적 가감적 소극적 ) 과비신분범이가담하여질서위반행위를행하는경우에대하여명문규정을두었다. 구성요건적신분 ( 진정신분 ) 과관련한신분자와비신분자의가담은위법연대를인정하여동일하게처벌하고, 가감적 소극적신분과관련한신분자와비신분자의가담은책임개별화원칙에따라비신분자에게는신분의효과가미치지않도록즉통상의과태료에처하도록하였다. 35
질서위반행위규제법해설 Ⅶ 수개의질서위반행위의처리 제13조 ( 수개의질서위반행위의처리 ) 1 하나의행위가 2 이상의질서위반행위에해당하는경우에는각질서위반행위에대하여정한과태료중가장중한과태료를부과한다. 2 제1항의경우를제외하고 2 이상의질서위반행위가경합하는경우에는각질서위반행위에대하여정한과태료를각각부과한다. 다만, 다른법령 ( 지방자치단체의조례를포함한다. 이하같다 ) 에특별한규정이있는경우에는그법령으로정하는바에따른다. 1. 개요 1개또는수개의행위가수개의질서위반행위에해당하는경우형법의상상적경합범또는실체적경합범규정을적용할것인지여부가문제된다. 종래과태료에처하는행위에관하여는형법상의경합범개념은없고각각의위반행위에대하여각각의과태료가과해진다는견해가일반적이었다. 질서위반행위규제법 은상상적경합에대하여는형법과같은태도를, 실체적경합의경우에는형법과다른태도를취하였다. 2. 상상적경합에해당하는경우 1개의행위가수개의과태료규정에해당하는경우행위의측면에서명백히하나의행위만이존재함에도불구하고위반한법조항마다행위가존재한다는태도는일반상식에반할뿐만아니라벌금형보다가혹한경우가발생할가능성이있다. 10) 36
제 3 편조문별해설 따라서 질서위반행위규제법 은 1 개의행위가수개의질서위반행위에해 당할경우에는형법제 40 조의상상적경합범과마찬가지로가장높은과태 료금액을적용하도록하였다. 3. 실체적경합에해당하는경우 수개의행위가수개의질서위반행위를구성하는경우에각각개별적으로과태료를부과하게된다면형법제38조의경합범규정 ( 다액의 1/2을가중 ) 을적용하는경우보다과중한제재가될가능성이있다. 그러나형법총칙의경합범가중규정을도입한다면질서위반행위가발견될때마다그행위자의다른질서위반행위에관해과태료부과절차가진행중인지여부를매번확인하여다른질서위반행위가존재하는경우사건을병합시켜야할뿐만아니라, 이미과태료가확정된질서위반행위와그이전및이후의질서위반행위와의관계에있어서도복잡한문제들이제기될수있다. 이렇게된다면그때그때발견되는질서위반행위에대해바로과태료를확정하여통지할수없으므로과태료의신속한확정과집행을불가능하게하여바람직하지않다. 따라서 질서위반행위규제법 은수개의행위가수개의질서위반행위를구성하는경우에는현행실무와같이각위반행위별로과태료를부과하도록규정하였다. 다만, 다른법령 ( 예컨대, 자동차관리법시행령제20조제3항별표 11) ) 에특 10) 예컨대 1개의행위가 2개의벌금규정을위반한경우에는형벌은중한벌금형으로만처벌되지만 2개의과태료규정을위반한경우에는각기과태료가부과됨으로써가혹한경우가발생할수있다. 11) 자동차관리법시행령제20조제3항별표 2 과태료처분의기준 3. 수개의위반행위에대하여동시에처분할경우에는위반행위별로과태료를산정하여그중가장많은금액을기준으로그금액의 2분의 1의범위안에서가중한금액을부과한다. 이경우개별적으로처분할경우에부과할금액의합산액을초과할수없다. 37
질서위반행위규제법해설 별한규정이있는경우에는그규정에따르도록하였다. 이때각위반행위별로과태료를부과하는것이가혹한경우에는실제과태료액수를결정하는과정에서정상참작을하여주는것으로해결가능한것으로판단된다. 38
제 3 편조문별해설 Ⅷ 과태료의산정 제14조 ( 과태료의산정 ) 행정청및법원은과태료를정함에있어서다음각호의사항을고려하여야한다. 1. 질서위반행위의동기 목적 방법 결과 2. 질서위반행위이후의당사자의태도와정황 3. 질서위반행위자의연령 재산상태 환경 4. 그밖에과태료의산정에필요하다고인정되는사유 1. 질서위반행위규제법 의내용 과태료의양정기준에관하여는개별법률의대통령령, 부령등에서세부적인산정기준을두어행정관청이위산정기준에의하여과태료를부과하도록하는경우가있다. 그러나위와같은기준은행정관청에대하여는내부기준으로구속력이인정되나, 법원에대하여는법규로서구속력을갖지못하여법원은그에구애받지않고과태료상한의범위내에서재량으로액수를정할수있다. 12) 따라서과태료산정시참작할사항을법률에명시함으로써법원이과태 12) 대법원 1998. 12. 23. 선고 98마2866 법원이비송사건절차법에따라과태료재판을함에있어서는관할관청이부과한과태료처분에대한당부를심판하는행정소송절차가아니므로행정관청내부의부과기준에기속됨이없이관계법령에서규정하는과태료상한의범위내에서그동기 위반의정도 결과등여러인자를고려하여재량으로그액수를정할수있으며, 항고법원이정한과태료액수가법이정한범위내에서이루어진이상그것이현저히부당하여재량권남용에해당되지않는한그액수가많다고다투는것은적법한재항고이유가될수없다 39
질서위반행위규제법해설 료를양정함에있어서활용하도록하는한편, 행정기관이내부적산정기준을기계적으로적용함으로써구체적타당성을결한처분을하지않도록할필요가있었다. 13) 질서위반행위규제법 은과태료의산정에있어서고려할사항으로서 ⅰ) 질서위반행위의동기 목적 방법 결과, ⅱ) 질서위반행위이후의당사자의태도와정황, ⅲ) 질서위반행위자의연령 재산상태 환경, ⅳ) 그밖에과태료의산정에필요하다고인정되는사유를명시하였다. 2. 입법론 당초국회에제출된정부의법률안에는과태료금액의상한에관한규정 14) 이있었으나, 국회심의과정에서굳이상한을정할필요가있느냐는지적이있어결국상한규정이삭제되었다. 현재개별법률의과태료규정을보면, 하한은없이상한만정하고있고, 개별법률에규정된과태료상한은 5만원부터 2억원까지그폭이상당히크다. 15) 당초법률안에과태료의상한을정하였던것은, 과태료금액은입법자의재량에속하는문제이기는하나과태료도처벌임을감안할때책임주의원칙상불특정의높은금액까지정할수있도록방치할수는없고, 범죄에대한처벌인벌금과의균형도유지할필요가있으므로금전적제재의체계안에서일반원칙을마련할필요가있었기때문이었다. 13) 계량법, 공중위생관리법, 농수산물품질관리법등은하위법령에서과태료부과의일반기준으로서부과권자로하여금당해위반행위의동기 내용및그결과등을참작하여개별기준에의한해당금액의 1/2의범위내에서이를경감하거나가중할수있도록규정하고있으나, 대부분의법률은이와같은규정이없다. 14) 안제14조 ( 과태료의금액과산정 ) 1과태료는 3천만원을초과할수없다. 다만, 다른법률에특별한규정이있는경우에는그러하지아니하다. 15) 주민등록법등은과태료상한을 5만원으로정하고있고, 독점규제및공정거래에관한법률은과태료상한을 2억원으로정하고있다. 40
제 3 편조문별해설 과태료금액의상한은최소한형벌에관한일반법인형법각칙에규정되어있는벌금의상한보다는낮게정할필요가있다. 정부원안은 질서위반행위규제법 의과태료금액의상한을 3,000만원으로정하였는데, 이는형법각칙의벌금형의상한이 3,000만원 ( 허위유가증권작성죄, 업무상횡령죄등 ) 인점을고려하여그금액을넘지않는범위에서정하였던것이다. 다만, 경제 환경등행정의무위반으로다액의불법적인경제적이익을취득할수있는분야와관련된법률에서는과태료가제재로서기능을할수있도록상한을높일필요가있으므로그예외를단서조항에서규정하였다. 독일의질서위반법은법률에다른규정이없는한상한을 1,000유로로하고있으나, 처벌의양정은기본적으로그나라의역사와문화, 사회상황과국민의인식등을종합하여독자적으로결정하여야하므로독일의상한을원용할수는없을것이다. 과태료의하한은벌금 과료등형벌과의관계를고려할때최소한과료의액수 (2천원이상 5만원이하 ) 를넘지않는범위에서정할필요가있으나, 책임주의원칙에비추어볼때과태료의상한은과잉처벌의금지라는점에서중요한의미를가지나하한은의미가없으므로정부원안에서도굳이규정하지않았었다. 국회심의과정에서과태료금액의상한을꼭명기해야하느냐는의견이있어결과적으로과태료금액에관한규정이삭제되었으나, 위와같은점들을감안하여적정한상한을정할필요가있다고본다. 41
질서위반행위규제법해설 Ⅸ 과태료의시효 제15조 ( 과태료의시효 ) 1 과태료는행정청의과태료부과처분이나법원의과태료재판이확정된후 5년간징수하지아니하거나집행하지아니하면시효로인하여소멸한다. 2 제1항에따른소멸시효의중단 정지등에관하여는 국세기본법 제 28조를준용한다. 1. 종전의판례와국가재정법 종래의판례는과태료는범죄에대한형벌이아니고형사소송절차에의하여처벌하는것도아니므로소추시효나형의시효에상당한것은있을수없고이에상응하는규정도없으므로일단한번과태료에처해질위반행위를한자는특별한규정이없는한그처벌을면할수없다는입장이었다. 16) 한편, 국가재정법 17) 제96조제1항은 금전의급부를목적으로하는국가 16) 대법원 2000. 8. 24. 선고 2000마1350, 과태료의제재는범죄에대한형벌이아니므로그성질상처음부터소추시효 ( 형사소송법제249조 ) 나형의시효 ( 형법제78조 ) 에상당하는것은있을수없고, 이에상당하는규정도없으므로일단한번과태료에처해질위반행위를한자는그처벌을면할수없는것이며, 예산회계법제96조제1항은 금전의급부를목적으로하는국가의권리로서시효에관하여다른법률에규정이없는것은 5년간행사하지아니할때에는시효로인하여소멸한다. 고규정하고있으므로과태료결정후징수의시효, 즉과태료재판의효력이소멸하는시효에관하여는국가의금전채권으로서예산회계법에의하여그기간은 5년이라고할것이지만, 위반행위자에대한과태료의처벌권을국가의금전채권과동일하게볼수는없으므로예산회계법제96조에서정해진국가의금전채권에관한소멸시효의규정이과태료의처벌권에적용되거나준용되지는않는다 17) 국가재정법은예산회계법과기금관리기본법을통합하여 2006. 10. 4. 제정되었다. 42
제 3 편조문별해설 의권리로서시효에관하여다른법률에규정이없는것은 5년동안행사하지아니하면시효로인하여소멸한다 고규정하고있다. 이에따르면과태료는국가의금전채권으로서징수시효는 5년이라고할것이다. 행정기관의과태료부과처분에대하여이의제기가없어확정된경우에도마찬가지로 5년으로해석하는것이상당하다. 2. 외국의입법례가. 독일질서위반법 (1) 확정력있는과태료시효를 5년과 3년으로구분하고있다. (2) 법정최고액을기준으로 3년에서 5년까지소멸시효를구분하고, 소멸시효의정지를규정하고있다. 나. 대만행정벌법 확정력있는과태료시효는행정집행법에규정되어있으므로명문의규 정을두지않고있다. 3. 질서위반행위규제법 의내용 (1) 질서위반행위규제법 제15조제1항은행정기관의부과처분이나과태료재판이확정됨으로써발생하는과태료징수권의소멸시효를현행과같이 5년으로규정하였다. (2) 소멸시효의중단과정지는국세기본법제28조를준용하도록하였다. 1 국세징수권의소멸시효는 ⅰ) 납세고지, ⅱ) 독촉또는납부최고, ⅲ) 교부청구, ⅳ) 압류로인하여중단된다. 2 위와같은사유로중단된소멸시효는 ⅰ) 고지한납부기간, ⅱ) 독 43
질서위반행위규제법해설 촉또는납부최고에의한납부기간, ⅲ) 교부청구중의기간, ⅳ) 압류해제까지의기간이지난때부터새로진행한다. 18) 3 소멸시효는분납기간 징수유예기간 체납처분유예기간 연부연납 ( 年賦延納 ) 기간또는행정청이사해행위취소의소를제기 19) 하여그소송이진행중인기간동안에는진행하지아니한다. 4 사해행위취소의소의제기로인한시효정지는소송이각하 기각또는취하된경우에는그효력이없다. 18) 2007. 12. 31. 국세기본법개정. 19) 국세징수법제30조 ( 사해행위의취소 ) 세무공무원은체납처분을집행함에있어서체납자가국세의징수를면탈하려고재산권을목적으로한법률행위를한경우에는 민법 제 406조및 407조의규정을준용하여사해행위의취소를법원에청구할수있다. < 개정 2007.12.31> 44
제 3 편조문별해설 제 3 장행정청의과태료부과및징수 Ⅰ 사전통지및의견제출등 제16조 ( 사전통지및의견제출등 ) 1 행정청이질서위반행위에대하여과태료를부과하고자하는때에는미리당사자 ( 제11조제2항에따른고용주등을포함한다. 이하같다 ) 에게대통령령으로정하는사항을통지하고, 10일이상의기간을정하여의견을제출할기회를주어야한다. 이경우지정된기일까지의견제출이없는경우에는의견이없는것으로본다. 2 당사자는의견제출기한이내에대통령령으로정하는방법에따라행정청에의견을진술하거나필요한자료를제출할수있다. 3 행정청은제2항에따라당사자가제출한의견에상당한이유가있는경우에는과태료를부과하지아니하거나통지한내용을변경할수있다. 종래의개별법률가운데는시행령에서사전통지에관한규정을두고있는것들이있으나, 당사자의의견에대하여결과를어떻게반영할것인지에관하여는명문의규정을두고있는것이없다. 질서위반행위규제법 제16조는행정절차법규정 ( 제21조, 제27조, 제27조의2) 에따라사전통지에관한규정을두고, 의견청취의결과반영에대한명문의규정을마련하였다. 행정청은사전에 10일이상의기간을정하여대통령령으로정하는사항을당사자에게통지하여야하고, 당사자가제출한의견에상당한이유가 45
질서위반행위규제법해설 있는때에는과태료를부과하지아니하거나통지한내용을변경할수있도록하였다. 시행령제3조제1항은, 사전통지의방법에관하여 ⅰ) 당사자의성명 ( 법인인경우에는명칭과대표자의성명 ) 과주소, ⅱ) 과태료부과의원인이되는사실, 과태료금액및적용법령, ⅲ) 과태료를부과하는행정청의명칭과주소, ⅳ) 당사자가의견을제출할수있다는사실과그제출기한, ⅴ) 법제18조에따라자진납부하는경우과태료를감경받을수있다는사실 ( 감경액이결정된경우에는그감경액을포함 ), ⅵ) 그밖에과태료부과에필요한사항을기재한서면으로하여야한다고규정하고있다. 행정청으로부터사전통지를받은당사자는의견제출기한이내에서면 ( 전자문서를포함 ) 또는구두로의견을제출할수있고, 그주장을입증하기위한증거자료등을제출할수있다 ( 시행령제3조제2항 ). 당사자의의견이구두로제출된경우에는행정청은진술자와그의견의요지를기록해두어야한다 ( 시행령제3조제3항 ). 46
제 3 편조문별해설 Ⅱ 과태료의부과 제17조 ( 과태료의부과 ) 1 행정청은제16조의의견제출절차를마친후에서면으로과태료를부과하여야한다. 2 제1항에따른서면에는질서위반행위, 과태료금액, 그밖에대통령령으로정하는사항을명시하여야한다. 3 과태료납부기한의연기및분할납부에관하여는 국세징수법 제 15조부터제20조까지의규정을준용한다. 질서위반행위규제법 은과태료부과절차, 납부유예, 분할납부에관한규 정을마련하였다. 1. 과태료의부과절차 사전통지를통해의견제출절차를마친행정청은위반자에게서면으로과태료를부과한다. 의견제출절차를마친후 의의미는 1 위반자가의견제출을하지않은채의견제출기간이종료한경우, 2 위반자가의견제출을하여그반영절차가종료한경우를말한다. 시행령제4조는과태료부과고지서에들어갈내용으로 ⅰ) 당사자의성명 ( 법인인경우에는명칭과대표자의성명 ) 과주소, ⅱ) 과태료부과의원인이되는사실, 과태료금액및적용법령, ⅲ) 과태료를부과하는행정청의명칭과주소, ⅳ) 과태료납부기한, 납부방법및수납기관, ⅴ) 과태료를내지않으면부과될수있는불이익조치의내용과그요건 ( 법제24조에따른가산금부과, 법제52조에따른관허사업제한, 법제53조제1항에따 47
질서위반행위규제법해설 른신용정보제공, 법제 54 조에따른감치 ), ⅵ) 법제 20 조에따른이의제 기기간과방법, ⅶ) 그밖에과태료부과에필요한사항을규정하고있다. 2. 분할납부및납부유예 질서위반행위규제법 제17조제3항은과태료금액이많거나경제사정등으로납부기간내에과태료를납부할수없는경우에행정청의직권또는당사자의신청에의하여납부를연기하거나분할납부할수있도록분할납부 납부유예제도를도입하였다. 그방식은국세징수법제15조부터제20조까지의징수유예관련규정을준용한다. 48
제 3 편조문별해설 Ⅲ 자진납부자에대한과태료감경 제18조 ( 자진납부자에대한과태료감경 ) 1 행정청은당사자가제16조에따른의견제출기한이내에과태료를자진하여납부하고자하는경우에는대통령령으로정하는바에따라과태료를감경할수있다. 2 당사자가제1항에따라감경된과태료를납부한경우에는해당질서위반행위에대한과태료부과및징수절차는종료한다. 질서위반행위규제법 은과태료감경제도를도입하여과태료부과처분에이의가없는자에대하여인센티브를제공함으로써신속납부를유도하고체납을사전에방지하고자하였다. 질서위반행위규제법 제18조제1항은당사자가 10일간의이의제출기간내에이의제출을포기하고과태료를자진납부하고자하는경우에는대통령령으로정하는금액을감경할수있도록규정하였다. 시행령제5조는당사자가자진납부하는경우감경할수있는금액의범위를부과될과태료의 100분의 20의범위이내로정하였다. 이에따라행정청은 100분의 20의범위이내에서감경범위를정하여자진납부자에게인센티브를제공할수있다. 49
질서위반행위규제법해설 Ⅳ 과태료부과의제척기간 제19조 ( 과태료부과의제척기간 ) 1 행정청은질서위반행위가종료된날 ( 다수인이질서위반행위에가담한경우에는최종행위가종료된날을말한다 ) 부터 5년이경과한경우에는해당질서위반행위에대하여과태료를부과할수없다. 2 제1항에도불구하고행정청은제36조또는제44조에따른법원의결정이있는경우에는그결정이확정된날부터 1년이경과하기전까지는과태료를정정부과하는등해당결정에따라필요한처분을할수있다. 질서위반행위규제법 은행정청이과태료부과권한을행사할수있는기간을원칙적으로 5년으로정하였다. 과태료는범죄에대한형벌이아니고형사소송절차에의하여처벌하는것도아니므로소추시효나형의시효에상당한것은있을수없고이에상응하는규정도없으므로일단한번과태료에처해질위반행위를한자는그처벌을면할수없다는견해도가능하다. 그러나행정청의과태료부과권한이장기간행사되지않고있음에도부과권한을소멸시키지않는것은당사자의법적안정성을해할가능성이있으므로 질서위반행위규제법 은제척기간을명시하였다. 제척기간에관하여는입법과정에서벌금형에해당하는범죄의공소시효가 3년 (1만원이상벌금 ) 인것과균형을맞추는것이상당하다는입장에서 3년으로규정하는방안도검토하였으나, 최종적으로 5년으로확정하였다. 20) 20) 독점규제및공정거래에관한법률제49조제4항도과징금의제척기간을 5년으로정하고있다. 50
제 3 편조문별해설 과태료부과건수가대량인점에비추어부과기간을 3년으로하면과중한업무부담을초래할수있고, 과태료와유사한과징금의제척기간이 5년인점을고려하였으며, 그동안과태료에대하여는시효가없었고, 행정기관이질서위반행위를적발하기가용이하지않은점등을감안하였다. 51
질서위반행위규제법해설 Ⅴ 과태료부과에대한이의제기 제20조 ( 이의제기 ) 1 행정청의과태료부과에불복하는당사자는제17 조제1항에따른과태료부과통지를받은날부터 60일이내에해당행정청에서면으로이의제기를할수있다. 2 제1항에따른이의제기가있는경우에는행정청의과태료부과처분은그효력을상실한다. 3 당사자는행정청으로부터제21조제3항에따른통지를받기전까지는행정청에대하여서면으로이의제기를철회할수있다. 1. 이의제기가. 이의제기권자, 이의제기기간 질서위반행위규제법 은과태료부과에대하여이의를제기할수있도록하였는데이의제기권자는당사자로명확히하고, 이의제기기간은종래개별법률에서통상 30일로정하고있던것이실무경험상지나치게단기간으로행정편의적인측면이있어 60일로연장하였다. 21) 나. 이의제기방식 행정절차법제 17 조 22) 의규정에따라서면으로이의를제기하도록하였으 21) 행정심판법제18조제1항, 국세기본법제61조제1항, 지방세법제73조는이의제기기간을 90일로, 지방자치법제140조제3항은사용료 수수료부과에대한이의제기기간을 90 일로규정하고있다. 22) 행정절차법제17조 ( 처분의신청 ) 1행정청에대하여처분을구하는신청은문서로하여야한다. 다만, 다른법령등에특별한규정이있는경우와행정청이미리다른방법을정하여공시한경우에는그러하지아니하다. 52
제 3 편조문별해설 며, 만약이의제기에미비점이있는경우에는행정청이보정을명하는것 이타당할것이다. 2. 이의제기의철회 종래의개별법률에는이의제기의철회에대하여명문의규정을두고있지않았으나, 질서위반행위규제법 제20조제3항은행정절차법제17조제 8항 23) 의규정을참고하여이의제기의철회규정을명문화하였다. 이의제기를철회하게되면과태료부과처분이확정된것으로본다. 이의를철회할수있는기한은행정청이법원에이의제기를통보하기전까지로하였다. 3. 이의제기에대한행정청의조치 종래의개별법률은과태료부과에대하여당사자의이의신청이있는경 2제1항의규정에의하여처분을신청함에있어전자문서로하는경우에는행정청의컴퓨터등에입력된때에신청한것으로본다. < 신설 2002.12.30> 3행정청은신청에필요한구비서류 접수기관 처리기간기타필요한사항을게시 ( 인터넷등을통한게시를포함한다 ) 하거나이에대한편람을비치하여누구나열람할수있도록하여야한다. < 개정 2002.12.30> 4행정청은신청이있는때에는다른법령등에특별한규정이있는경우를제외하고는그접수를보류또는거부하거나부당하게되돌려보내서는아니되며, 신청을접수한경우에는신청인에게접수증을주어야한다. 다만, 대통령령이정하는경우에는접수증을주지아니할수있다. < 개정 2002.12.30> 5행정청은신청에구비서류의미비등흠이있는경우에는보완에필요한상당한기간을정하여지체없이신청인에게보완을요구하여야한다. 6행정청은신청인이제5항의규정에의한기간내에보완을하지아니한때에는그이유를명시하여접수된신청을되돌려보낼수있다. < 개정 2002.12.30> 23) 행정절차법제17조 ( 처분의신청 ) 8신청인은처분이있기전에는그신청의내용을보완하거나변경또는취하할수있다. 다만, 다른법령등에특별한규정이있거나당해신청의성질상보완 변경또는취하할수없는경우에는그러하지아니하다. 53
질서위반행위규제법해설 우법원에그사실을무조건통보하도록규정하고있었으나, 질서위반행 위규제법 은이의제기가타당한경우에는법원에통보할필요가없도록하 였다. 가. 이의제기가부적법한경우이의제기가부적법한경우는 ⅰ) 당사자가아닌자에의한이의제기, ⅱ) 이의제기기간도과후의이의제기, ⅲ) 이의제기방식에미비한점이있는경우로구분할수있을것이다. 법률안입안단계에서이의제기가부적법한경우에는이의제기를각하하는방안도검토되었으나, 행정청의각하를인정하면그에불복하는별도의절차를만들어야하는등오히려절차를복잡하게할우려가있어 질서위반행위규제법 은이의제기에대한각하제도를도입하지않았다. 따라서이의제기가부적법한경우에는행정청은현재의실무와같이법원에통보하고, 법원은이의제기각하결정으로처리하면된다. 나. 이의제기가적법한경우과태료부과처분에대하여당사자의적법한이의제기가있는경우에는행정청이우선그과태료부과가유지되는것이타당한지여부를심사하여과태료부과가잘못된것으로판단되는경우에는법원에통지할필요가없는것으로하였다. 과태료사건의신속 경제적인처리를도모하기위한규정으로서이때에는굳이행정청이취소처분을할필요가없다. 이의제기를심사한결과과태료부과에잘못은없으나정상참작사유가발견되어과태료금액을감경할필요가있다고인정되는경우에변경결정제도를도입할지여부도검토되었으나, 행정청의변경결정에대하여당사자가불복하는경우에이의제기를반복케할것인지등의문제가있어채택하지않았다. 54
제 3 편조문별해설 Ⅵ 법원에의통보 제21조 ( 법원에의통보 ) 1 제20조제1항에따른이의제기를받은행정청은이의제기를받은날부터 14일이내에이에대한의견및증빙서류를첨부하여관할법원에통보하여야한다. 다만, 다음각호의어느하나에해당하는경우에는그러하지아니하다. 1. 당사자가이의제기를철회한경우 2. 당사자의이의제기에이유가있어과태료를부과할필요가없는것으로인정되는경우 2 행정청은사실상또는법률상같은원인으로말미암아다수인에게과태료를부과할필요가있는경우에는다수인가운데 1인에대한관할권이있는법원에제1항에따른이의제기사실을통보할수있다. 3 행정청이제1항및제2항에따라관할법원에통보를하거나통보하지아니하는경우에는그사실을즉시당사자에게통지하여야한다. 질서위반행위규제법 제21조는행정청이당사자의이의제기를법원에통보하는방식과기한등을규정하고있다. 종래의개별법률은 당사자가이의제기를한때는지체없이법원에통지하여야한다 는형식으로규정하고있을뿐, 통지시기 방식등에관하여는구체적으로규정하고있지않았다. 24) 질서위반행위규제법 은행정청의통보시한을이의제기를받은날부터 24) 다만예외적인규정으로서병역법시행령제172조제2항은 병무청장은제1항의규정에의한이의신청서를받은때에는이에대한의견및증빙서류를첨부하여 14일이내에관할지방법원에이송하고그사실을이의신청인에게통지하여야한다. 고통지방식과기한을규정하고있다. 55
질서위반행위규제법해설 14일이내로정하고, 법원에통보할때에는이의제기에대한의견과증빙서류를첨부하도록규정하였다. 한편, 관련당사자가 2인이상인경우에는민사소송법제25조 25) 의관련재판적규정을참고하여다수인가운데 1인에대한관할권이있는법원에이의사실을통보할수있도록하였다. 25) 제25조 ( 관련재판적 ) 1하나의소로여러개의청구를하는경우에는제2조내지제24조의규정에따라그여러개가운데하나의청구에대한관할권이있는법원에소를제기할수있다. 2소송목적이되는권리나의무가여러사람에게공통되거나사실상또는법률상같은원인으로말미암아그여러사람이공동소송인 ( 共同訴訟人 ) 으로서당사자가되는경우에는제1항의규정을준용한다. 56
제 3 편조문별해설 Ⅶ 질서위반행위의조사 제22조 ( 질서위반행위의조사 ) 1 행정청은질서위반행위가발생하였다는합리적의심이있어그에대한조사가필요하다고인정할때에는대통령령으로정하는바에따라다음각호의조치를할수있다. 1. 당사자또는참고인의출석요구및진술의청취 2. 당사자에대한보고명령또는자료제출의명령 2 행정청은질서위반행위가발생하였다는합리적의심이있어그에대한조사가필요하다고인정할때에는그소속직원으로하여금당사자의사무소또는영업소에출입하여장부 서류또는그밖의물건을검사하게할수있다. 3 제2항에따른검사를하고자하는행정청소속직원은당사자에게검사개시 7일전까지검사대상및검사이유, 그밖에대통령령으로정하는사항을통지하여야한다. 다만, 긴급을요하거나사전통지의경우증거인멸등으로검사목적을달성할수없다고인정되는때에는그러하지아니하다. 4 제2항에따라검사를하는직원은그권한을표시하는증표를지니고이를관계인에게내보여야한다. 5 제1항및제2항에따른조치또는검사는그목적달성에필요한최소한에그쳐야한다. 제55조 ( 과태료 ) 1 제22조제2항에따른검사를거부 방해또는기피한자에게는 500만원이하의과태료를부과한다. 2 제1항에따른과태료는제22조에따른행정청이부과 징수한다. 57
질서위반행위규제법해설 1. 개요 행정청이질서위반행위의확인에필요한증거등을확보하기위해서는질문 검사및조사를위한출입등행위를할필요가있다. 조사목적을달성하기위하여는임의조사외에강제조사도할필요가있으나강제조사는법률에근거가있어야하므로 질서위반행위규제법 은행정청에대하여질서위반행위의확인을위한행정조사권한을부여하고, 행정청의검사를거부 방해또는기피한사람을과태료에처하도록규정하였다. 한편, 국세기본법제81조의7은세무공무원의세무조사절차를규정하는방법으로조사권에대한규정을두고있다. 동조제1항은 세무공무원은국세에관한조사를위하여당해장부 서류기타물건등을조사하는경우에는조사를받을납세자 ( 납세자가제82조의규정에의하여납세관리인을정하여관할세무서장에게신고한경우에는납세관리인을말하며, 이하이조에서같다 ) 에게조사개시 10일전에조사대상세목, 조사기간및조사사유기타대통령령이정하는사항을통지하여야한다. 다만, 범칙사건에대한조사또는사전통지의경우증거인멸등으로조사목적을달성할수없다고인정되는경우에는그러하지아니하다 고규정하고있고, 제2항은 제1항의규정에의한통지를받은납세자가천재 지변기타대통령령이정하는사유로인하여조사를받기곤란한경우에는대통령령이정하는바에따라관할세무관서의장에게조사를연기하여줄것을신청할수있다 고규정하고있다. 2. 외국의입법례 가. 독일질서위반법 독일질서위반법제 46 조는형사소송법상의강제조사권한을대부분인정 58
제 3 편조문별해설 하고있다. 과태료부과절차에는형사소송법규정이준용되고, 질서위반행위조사공무원은검찰공무원과동일한권리와의무를부담한다. 다만, 편지 전보의압수, 체포 구금, 통신비밀의영역에속하는상황에대한조사는허용되지않는다. 나. 대만행정벌법 대만행정벌법제 34 조부터제 41 조까지는강제동행, 물건의압수등을허 용하고있다. 3. 질서위반행위규제법 의내용가. 행정조사권한부여 질서위반행위규제법 은행정청에대하여당사자또는참고인의출석요구및진술의청취, 당사자에대한보고명령또는자료제출의명령 ( 제22 조제1항 ), 당사자의사무소또는영업소의장부 서류또는물건검사권 ( 제22조제2항 ) 을인정하였다. 나. 행정조사의절차 (1) 제22조제1항시행령제6조는행정청이법제22조제1항각호의조치를하려는경우에는당사자또는참고인에게서면으로 ⅰ) 당사자또는참고인의인적사항, ⅱ) 과태료부과의원인이되는사실 ( 보고또는자료제출명령의경우그대상이되는내용을포함 ), ⅲ) 출석, 보고또는자료제출의날짜및장소를적시하여알리도록하고있다. 다만, 신속한조사등을위하여필요한경우에는전화, 팩스, 그밖의적절한방법으로법제22조제1항각호의조치를할수있다. 59
질서위반행위규제법해설 (2) 제22조제2항내지제4항 질서위반행위규제법 제22조제2항의검사를위하여는검사개시 7일전까지사전통지를하도록하여행정에대한신뢰를제고하도록하였다. 사전통지의방식에대하여, 시행령제6조제3항은행정청으로하여금 ⅰ) 당사자의성명 ( 법인인경우에는명칭과대표자의성명 ) 과주소, ⅱ) 검사기간및장소, ⅲ) 검사대상및이유, ⅳ) 그밖에검사에관하여필요한사항을적시한서면에의하도록규정하고있다. 검사자는그권한을표시하는증표를지니고관계인에게제시하여야한다. 다. 행정조사의한계행정청의조사 검사는 ⅰ) 질서위반행위가발생하였다는합리적의심이있어그에대한조사가필요하다고인정할때, ⅱ) 그목적달성에필요한최소한의범위로제한된다. 라. 행정조사방해행위에대한과태료처분 질서위반행위규제법 은행정청의행정조사권한을담보하기위하여행정청의검사를거부 방해또는기피한자에게과태료처분을하도록규정하고있다 ( 제55조제1항 ). 당초국회에제출된정부원안에는행정조사의실효성을확보하는차원에서 ⅰ) 정당한이유없이출석을하지아니한당사자, ⅱ) 허위의보고또는자료를제출한자에대하여도과태료처분을하도록규정하고있었으나, 국회법제사법위원회제1소위원회의심의과정에서과잉제재의우려가있다는지적이있어삭제하기로하였다. 60
제 3 편조문별해설 Ⅷ 자료제공의요청 제23조 ( 자료제공의요청 ) 행정청은과태료의부과 징수를위하여필요한때에는관계행정기관, 지방자치단체, 그밖에대통령령으로정하는공공기관 ( 이하 " 공공기관등 " 이라한다 ) 의장에게그필요성을소명하여자료또는정보의제공을요청할수있으며, 그요청을받은공공기관등의장은특별한사정이없는한이에응하여야한다. 과태료의부과 징수를위하여필요한때에는행정청이관계행정기관, 지방자치단체, 기타공공기관에대하여부과 징수와관련된자료제공을요청할수있도록하였다. 다만, 요청과정에서그필요성을소명하도록하였으며, 요청을받은공공기관등의장은특별한사정이없는한이에응하도록하였다. 공공기관 의의미에대하여시행령제7조는 공공기관의운영에관한법률 제4조에따라공공기관으로지정된기관 으로정하고있다. 61
질서위반행위규제법해설 Ⅸ 가산금징수및체납처분등 제24조 ( 가산금징수및체납처분등 ) 1 행정청은당사자가납부기한까지과태료를납부하지아니한때에는납부기한을경과한날부터체납된과태료에대하여 100분의 5에상당하는가산금을징수한다. 2 체납된과태료를납부하지아니한때에는납부기한이경과한날부터매 1개월이경과할때마다체납된과태료의 1천분의 12에상당하는가산금 ( 이하이조에서 " 중가산금 " 이라한다 ) 을제1항에따른가산금에가산하여징수한다. 이경우중가산금을가산하여징수하는기간은 60개월을초과하지못한다. 3 행정청은당사자가제20조제1항에따른기한이내에이의를제기하지아니하고제1항에따른가산금을납부하지아니한때에는국세또는지방세체납처분의예에따라징수한다. 4 행정청의과태료결손처분에관하여는 국세징수법 제86조를준용한다. 1. 가산금제도 질서위반행위규제법 은과태료체납자에대한가산금제도를도입하였다. 가. 현황 (1) 종전의개별법률에는세금 과징금 부담금 부과금 보험료 사용료 수신료등에가산금제도를두는경우가있으나, 과태료에대하여가산금을부과하는경우는없었다. (2) 이와같이과태료에대하여는가산금제도가없었기때문에납부의무 62
제 3 편조문별해설 자가아무리오랜기간체납을하여도경제적불이익을받지않아 징수율이떨어지고고지서재발급과행정비용이추가되는문제점이 발생하였다. 나. 질서위반행위규제법 의내용가산금을부과하는것은행정편의적발상이고, 과태료와동일한성격을가진가산금을과태료에또부과하는것은문제가있다는주장도있다. 그러나, 가산금이란행정법상금전납부의무를진자가의무이행을하지않는경우에그의무불이행에대한제재로서가해지는금전적부담을의미한다. 26) 가산금이행정의무위반에대한일정한제재로서의성격이없는것은아니지만, 본질적으로그징수사유가금전채무의납부지연에있으므로과태료와는성격이다르다고볼것이므로이중처벌이라고할수는없다. 또한입법정책적으로도성실납부자와의형평성확보, 과태료의실효성제고를위하여가산금제도의도입은의미가있다. 질서위반행위규제법 은당사자가납부기한까지과태료를납부하지아니한때에는납부기한을경과한날부터체납된과태료에대하여 100분의 5에상당하는가산금을징수하도록하였고, 체납된과태료를납부하지아니한때에는납부기한이경과한날부터매 1개월이경과할때마다체납된과태료의 1000분의 12에상당하는중가산금을부과하도록규정하였다. 다만, 중가산금의부과기간은 60개월을초과하지못하도록하여, 과태료체납자는결과적으로체납된과태료의 77% 까지가산금을부과받도록하였다. 26) 그법적성격에대하여는금전납부의무가납부기한까지이행되지않는경우미납분에대한지연이자의성질을가진것으로보는것이대법원판례의입장이다 ( 대법원 2006. 3. 9. 선고 200다31074 판결 ). 63
질서위반행위규제법해설 2. 체납처분제도 질서위반행위규제법 제24조제3항은, 행정청으로하여금당사자가과태료부과통지를받은날부터 60일이내에이의를제기하지아니하고제24 조제1항에따른가산금을납부하지아니한때에는국세또는지방세체납처분의예에따라징수하도록하고있다. 체납처분이란국민이국가또는지방자치단체에대하여부담하고있는공법상의금전급부의무를이행하지아니하는경우에행정청이강제적으로의무가이행된것과같은상태를실현하는처분으로서행정상강제집행의일종이다. 중앙행정기관이과태료를부과하였으나이를체납하고가산금을납부하지아니한경우에는국세체납처분의예에의하여징수한다. 이때에는국세징수법제23조부터제84조까지의예에따라독촉, 압류, 환가, 청산을진행한다. 지방자치단체가위임사무또는자치사무에대하여과태료를부과한경우에는지방세체납처분의예에의한다. 이때에는지방세법제27조제3항에따른독촉및제28조에따른압류, 환가, 청산을진행하게된다. 3. 결손처분제도 질서위반행위규제법 은체납과태료에대하여결손처분을할수있도록 하였다. 행정청은국세징수법제 86 조 27) 를준용하여체납과태료에대하여결손처 27) 세무서장은체납처분이종결되고체납액에충당된배분금액이체납액에부족한경우, 국세징수법제85조의체납처분중지사유에해당하는경우, 국세징수권의소멸시효가완성한경우, 체납자가행방불명또는무재산이판명된경우, 그리고회사정리법제241조에의해회사가납세의무를면제받게되는경우등에있어서는결손처분을행할수있다 ( 국세징수법제86조제1항, 국세징수법시행령제83조제1항 ). 세무서장은제1항의규정에의하여 64
제 3 편조문별해설 분을할수있다 ( 질서위반행위규제법 제24조제4항 ). 결손처분을한후압류할수있는다른재산을발견한때에는지체없이그처분을취소하고체납처분을하여야한다. 결손처분이후소멸시효기간이경과하면과태료채무가소멸된다. 결손처분을한후압류할수있는다른재산을발견한때에는지체없이그처분을취소하고체납처분을하여야한다 ( 국세징수법제86조제2항 ). 65
질서위반행위규제법해설 제 4 장질서위반행위의재판및집행 Ⅰ 과태료사건의관할 제25조 ( 관할법원 ) 과태료사건은다른법령에특별한규정이있는경우를제외하고는당사자의주소지의지방법원또는그지원의관할로한다. 제26조 ( 관할의표준이되는시기 ) 법원의관할은행정청이제21조제1항및제2항에따라이의제기사실을통보한때를표준으로정한다. 제27조 ( 관할위반에따른이송 ) 1 법원은과태료사건의전부또는일부에대하여관할권이없다고인정하는경우에는결정으로이를관할법원으로이송한다. 2 당사자또는검사는이송결정에대하여즉시항고를할수있다. 1. 관할법원 종래과태료사건의관할에대하여는비송사건절차법제2조 ( 관할법원 ), 제3조 ( 우선관할 이송 ), 제4조 ( 관할법원의지정 ), 제247조 ( 과태료사건의관할 ) 에서규정하고있었다. 질서위반행위규제법 은과태료사건의관할법원에대하여다른법령에특별한규정이있는경우 28) 를제외하고는당사자의주소지의지방법원또는지원의관할로한다고규정하였다. 28) 다른법령에특별한규정이있는경우로는부동산등기특별조치법제12조제5항 ( 목적부동산의소재지를관할하는법원또는지원 ) 이해당한다. 66
제 3 편조문별해설 또한, 비송사건절차법제 2 조 ( 관할법원 ), 제 3 조 ( 우선관할 이송 ), 제 4 조 ( 관할 법원의지정 ) 의규정도여전히과태료재판에적용할필요가있으므로 질 서위반행위규제법 제 28 조는이들규정을준용하도록하였다. 2. 관할결정의표준시기 질서위반행위규제법 제26조는행정청이당사자의이의제기사실을법원에통보한때를표준시기로정하고있다. 약식절차에의한과태료결정당시의주소지가후에관할구역외로변경되었다고하더라도정식재판에의한결정을하는데장애가되지않도록관할의표준이되는시기를정하였다. 29) 3. 이송 질서위반행위규제법 은민사소송법제34조제1항 30) 에규정된바와같이관할위반에대하여는이송결정을하도록하였다. 본래과태료의재판은직권에의하여진행되는것이므로관할위반이있는경우에도이론상으로는이송결정대신기록만관할법원에송부하여사실상이송의효과를가져오게하면족하나, 사건처리를기재하는장부정리를위한절차의편의상이송결정을하는것이실무의관행이었다. 29) 민사소송법제33조는관할의표준이되는시기에대하여 법원의관할은소를제기한때를표준으로정한다 고규정하고있다. 30) 민사소송법제34조제1항은법원은소송의전부또는일부에대하여관할권이없다고인정하는경우에는결정으로이를관할법원에이송한다고규정하고있다. 67
질서위반행위규제법해설 Ⅱ 비송사건절차법준용규정 제28조 ( 준용규정 ) 비송사건절차법 제2조부터제4조까지, 제6조, 제7조, 제10조 ( 인증과감정을제외한다 ) 및제24조부터제26조까지의규정은이법에따른과태료재판 ( 이하 " 과태료재판 " 이라한다 ) 에준용한다. 1. 관할법원등에관한규정 질서위반행위규제법 은과태료재판과관련하여비송사건절차법제 2 조 ( 관할법원 ), 31) 제 3 조 ( 우선관할 이송 ), 32) 제 4 조 ( 관할법원의지정 ), 33) 제 6 조 ( 대 리인 ), 34) 제 7 조 ( 대리권의증명 ), 35) 제 10 조 ( 인증과감정은제외 ) 36) 의규정을 31) 비송사건절차법제2조 ( 관할법원 ) 1법원의토지의관할이주소에의하여정하여질경우에있어서대한민국에주소가없을때또는대한민국내의주소를알지못할때에는거소지의지방법원의관할로한다. 2거소가없을때또는거소를알지못할때에는최후의주소지의지방법원을관할법원으로한다. 3최후의주소가없을때또는그주소를알지못할때에는재산의소재지또는대법원소재지를관할하는지방법원의관할로한다. 32) 비송사건절차법제3조 ( 우선관할 이송 ) 관할법원이수개일경우에는최초의사건의신청을받은법원이그사건을관할한다. 그러나그법원은신청에의하거나직권으로적당하다고인정하는다른관할법원에그사건을이송할수있다. 33) 비송사건절차법제4조 ( 관할법원의지정 ) 1관할법원의지정은수개의법원의토지의관할에관하여의문이있을때에한다. 2관할법원의지정은관계법원에공통되는직근상급법원이신청에의하여결정함으로써한다. 이결정에대하여는불복의신청을할수없다. 34) 비송사건절차법제6조 ( 대리인 ) 1사건의관계인은소송능력자로하여금소송행위를대리시킬수있다. 그러나본인이출석하도록명령을받은때에는그러하지아니하다. 2법원은변호사가아닌자로서대리를영업으로하는자의대리를금하고퇴정을명할수있다. 이명령에대하여는불복의신청을할수없다. 35) 비송사건절차법제7조 ( 대리권의증명 ) 1 민사소송법 제89조의규정은제6조의경우에 68
제 3 편조문별해설 준용하도록하였다. 비송사건절차법제10조규정중 인증과감정 에관한부분은 질서위반행위규제법 제33조제2항이증거조사에관하여는민사소송법에따른다고규정하고있으므로준용대상에서제외하였다. 2. 재판전절차등의비용에관한규정 질서위반행위규제법 은재판전의절차, 재판의고지비용부담, 그비용재판에관하여비송사건절차법제24조 37) 및제25조 38) 의규정을준용하도록하였다. 비용부담에대한예외는비송사건절차법제26조 39) 의규정을준용한다. 이를준용한다. < 개정 2002.1.26, 2007.7.27> 2사문서에관계공무원또는공증인의인증을받을뜻의명령에대하여는불복의신청을할수없다. 36) 비송사건절차법제10조 ( 민사소송법 의준용 < 개정 2007.7.27>) 기일 기간 소명방법 인증과감정에관한 민사소송법 의규정은사건에이를준용한다. < 개정 2007.7.27> 37) 비송사건절차법제24조 ( 비용의부담 ) 재판전의절차와재판의고지비용은특히그부담할자를정한경우를제외하고는사건의신청인의부담으로한다. 그러나검사가신청을한경우에는국고의부담으로한다. 38) 비송사건절차법제25조 ( 비용액에관한재판 ) 법원은제24조의비용에관하여재판을할필요가있다고인정할때에는그액을확정하여사건의재판과함께하여야한다. 39) 비송사건절차법제26조 ( 관계인에대한비용부담의명령 ) 법원은특별한사유가있을때에는이법에의하여비용을부담할자가아닌관계인에게비용의전부또는일부의부담을명할수있다 69
질서위반행위규제법해설 Ⅲ 법원직원의제척 제29조 ( 법원직원의제척등 ) 법원직원의제척 기피및회피에관한 민사소송법 의규정은과태료재판에준용한다. 민사소송법상법원직원 ( 법관포함 ) 의제척, 기피및회피에관한규정은과태료재판에준용된다. 비송사건절차법제5조는법원직원의제척 기피에관하여민사소송법을준용하도록규정하고있으나, 질서위반행위규제법 은의문의여지가없도록제척 기피이외에회피를포함하였다. 70
제 3 편조문별해설 Ⅳ 행정청통보사실의통지 제30조 ( 행정청통보사실의통지 ) 법원은제21조제1항및제2항에따른행정청의통보가있는경우이를즉시검사에게통지하여야한다. 행정청의과태료부과에대하여당사자가이의를제기하는경우에는행정청은이의제기를받은날부터 14일이내에이를관할법원에통보하여야한다 ( 질서위반행위규제법 제21조 ). 질서위반행위규제법 제30조는법원이행정청으로부터위와같은통보를받은경우에는즉시검사에게통지하도록하였다. 법원으로하여금행정청의통보사실을검사에게통지하도록함으로써통보된사건을검사가파악할수있도록하기위한규정이다. 71
질서위반행위규제법해설 Ⅴ 법원의심문등 제31조 ( 심문등 ) 1 법원은심문기일을열어당사자의진술을들어야한다. 2 법원은검사의의견을구하여야하고, 검사는심문에참여하여의견을진술하거나서면으로의견을제출하여야한다. 3 법원은당사자및검사에게제1항에따른심문기일을통지하여야한다. 1. 필요적심문 심문이란법원이당사자, 이해관계인기타참고인에게서면또는구두로진술할기회를부여하는것을말한다. 질서위반행위규제법 은과태료사건의정식재판에대하여법원이과태료의결정을하기전에당사자의진술을듣도록하여필요적심문을규정하고있다. 2. 검사의의견제출 법원은과태료재판에서검사의의견을구하여야하고, 검사는심문에참여하여의견을진술하거나서면으로의견을제출하여야한다. 공익의대표자인검사에게비송사건에관하여의견을진술하고심문에참여할수있도록기회를제공하기위한규정이다. 72
제 3 편조문별해설 3. 심문기일통지 당사자를법정에서심문하고자하는경우에는그심문기일을지정하여당사자와검사에게통지를하여야한다. 기일의지정과소환에관하여는 질서위반행위규제법 제28조가비송사건절차법제10조의규정을준용하도록하였고, 비송사건절차법제10조는민사소송법의규정을준용하도록하고있어기일의지정, 소환, 개시에관한민사소송법의규정은과태료사건의기일에도그대로적용된다. 다만, 과태료재판은직권주의가적용되므로당사자의합의에의한기일의변경에관한민사소송법제152조제4항은준용되지않는것으로해석된다. 검사에대한기일의통지는검사가과태료사건에대하여의견을진술하고심문에참여할수있는기회를제공하기위한것이다. 73
질서위반행위규제법해설 Ⅵ 행정청에대한출석요구 제32조 ( 행정청에대한출석요구등 ) 1 법원은행정청의참여가필요하다고인정하는때에는행정청으로하여금심문기일에출석하여의견을진술하게할수있다. 2 행정청은법원의허가를받아소속공무원으로하여금심문기일에출석하여의견을진술하게할수있다. 현행비송사건절차법에의하면행정청이과태료재판에참여할길이없다. 그러나과태료재판은 1차적으로행정청이부과한과태료처분에대하여당사자의이의제기로시작되는것이어서쟁송적측면이있음을고려할때행정청은이해관계자라고할것이다. 이런점을고려하여 질서위반행위규제법 은행정청이비록당사자나검사는아니지만필요한경우에법원의허가를얻어심문에참여할수있도록규정하였다. 독일의질서위반법도행정청의소송참가에관하여규정하고있다. 40) 40) 독일질서위반법제76조제1항은 법원은행정청에과태료부과처분을결정함에있어서중요한사항을진술할수있는기회를부여한다. 과태료소송이제47조제2항에의하여중단되어야할것인때에도같다. 공판기일은행정청에통지된다. 행정청의대리인은공판기일에출석하여의견진술을할수있다 고하고, 제2항은 법원은제1항의행정청의참여를배제할수있다, 제3항은 확정결정은행정청에통지되어야한다 고규정하고있다. 74
제 3 편조문별해설 Ⅶ 사실탐지와증거조사 제33조 ( 직권에의한사실탐지와증거조사 ) 1 법원은직권으로사실의탐지와필요하다고인정하는증거의조사를하여야한다. 2 제1항의증거조사에관하여는 민사소송법 에따른다. 제34조 ( 촉탁할수있는사항 ) 사실탐지 소환및고지에관한행위는촉탁할수있다. 1. 개요 과태료재판은비송사건절차에의하여진행되므로사실인정에관하여직 권탐지, 직권에의한증거조사를원칙으로하고있다. 2. 사실인정의방법 질서위반행위규제법 제 33 조제 1 항은법원은직권으로사실의탐지와 필요하다고인정하는증거의조사를하여야한다고규정하여사실인정의 방법으로사실탐지와증거조사의 2 가지를예정하고있다. 가. 사실의탐지과태료재판에서사실탐지의방법은법원이자료수집에적합한형태로하면족하고특별한제한이없다. 보통은개인 단체 행정관청등에대한서면혹은전화조회, 출석한당사자나관계자등에대한심문, 관계서류의조사등이많이이용된다. 75
질서위반행위규제법해설 나. 증거의조사증거조사는일정한방식이있다는점에서사실탐지와다르고, 제3자의보고라는점에서당사자신문과다르다고할것이다. 비송사건절차법제10조 41) 는민사소송법의증거조사에관한규정중 인증과감정 에관한규정을준용한다고규정하고있다. 이와관련하여과태료사건에도증인신문과감정외에민사소송법의증거조사방법인검증, 서증, 당사자본인신문이인정되는가가문제될수있는데, 질서위반행위규제법 제33조제2항은증거조사에관하여민사소송법에따른다고규정하였다. 따라서과태료사건의증거조사는비송사건절차법의규정과달리인증과감정을포함하여민사소송법이정하고있는증거조사가가능하다. 3. 사실탐지및증거조사의촉탁 사실탐지와증거조사에관한행위는다른지방법원판사에게촉탁할수있다. 증거조사에관한촉탁은민사소송법의규정이준용 42) 되므로가능하고, 사실의탐지에관한촉탁은 질서위반행위규제법 제34조에서규정하고있다. 41) 비송사건절차법제10조 ( 민사소송법 의준용 ) 기일 기간 소명방법 인증과감정에관한 민사소송법 의규정은사건에이를준용한다. < 개정 2007.7.27> 42) 질서위반행위규제법 제33조제2항은증거조사에관하여는민사소송법에따른다고규정하였고, 민사소송법제297조는증거조사를촉탁할수있다고규정하고있다. 76
제 3 편조문별해설 Ⅷ 조서의작성 제35조 ( 조서의작성 ) 법원서기관 법원사무관 법원주사또는법원주사보 ( 이하 " 법원사무관등 " 이라한다 ) 는증인또는감정인의심문에관하여는조서를작성하고, 그밖의심문에관하여는필요하다고인정하는경우에한하여조서를작성한다. 질서위반행위규제법 은증인또는감정인의심문에관하여는필요적으로조서를작성하도록하였고, 기타의심문에관하여는필요하다고인정하는경우에한하여조서를작성하도록하였다. 이는과태료재판의간이성을고려한것으로비송사건절차법제14조와동일하게규정하였다. 77
질서위반행위규제법해설 Ⅸ 과태료결정과고지 제36조 ( 재판 ) 1 과태료재판은이유를붙인결정으로써한다. 2 결정서의원본에는판사가서명날인하여야한다. 다만, 제20조제1 항에따른이의제기서또는조서에재판에관한사항을기재하고판사가이에서명날인함으로써원본에갈음할수있다. 3 결정서의정본과등본에는법원사무관등이기명날인하고, 정본에는법원인을찍어야한다. 4 제2항의서명날인은기명날인으로갈음할수있다. 제37조 ( 결정의고지 ) 1 결정은당사자와검사에게고지함으로써효력이생긴다. 2 결정의고지는법원이적당하다고인정하는방법으로한다. 다만, 공시송달을하는경우에는 민사소송법 에따라야한다. 3 법원사무관등은고지의방법 장소와연월일을결정서의원본에부기하고이에날인하여야한다 1. 재판의방식가. 결정및이유기재과태료재판은이유를붙인결정으로써하여야한다. 일반적으로비송사건에있어서는결정에반드시이유를기재할것을요하는것은아니지만, 과태료사건은국민에게제재를가하는것이므로이유를기재하도록하였다. 과태료재판의주문은실무상처벌결정, 불처벌결정, 이의제기각하결정으로구분된다. 78
제 3 편조문별해설 처벌결정을하는경우에는이유에위반사실, 증거, 법령의적용을기재하고, 불처벌결정을하는경우에는위반사실이인정되지않는사유등불처벌의근거를알수있도록명확히기재하여항고여부를판단할수있게해주어야한다. 나. 결정서의원본 정본 등본과태료결정은서면에의하여하고, 결정서의원본에는판결원본과마찬가지로판사가서명날인하는것을원칙으로하나, 43) 기명날인으로갈음할수있다. 44) 실무상은통상기명날인을하고있다. 결정서의정본과등본에는법원사무관등이기명날인하고, 정본에는법원인을찍어야한다. 45) 등본에는법원의인을찍을필요가없다는것이민사소송재판서와다른점이다. 정본은등본중정본임을인증한서면으로서원본과동일한효력을가지는것을말하고, 등본은원본전부의사본으로서인증형식이등본으로되어있는것을말하는데등본은원본의존재와내용을증명하는효력만을가진다. 과태료재판의집행을위하여는정본이부여되고, 그밖의경우에는등본이부여된다. 2. 재판의고지가. 고지의방법고지의방법에는특별한제한이없고법원이적당하다고인정하는방법으로하면된다. 46) 43) 비송사건절차법제17조제2항, 제3항도동일. 44) 비송사건절차법제17조제2항, 제3항도동일. 45) 비송사건절차법제17조제3항도동일. 79
질서위반행위규제법해설 다만, 고지의상대방이소재불명이어서공시송달을하는경우에는반드 시민사소송법의규정에따라야한다. 47) 나. 고지의효과과태료재판은민사소송에서의결정과마찬가지로고지함으로써효력이생긴다. 48) 고지는당사자와검사가결정내용을알수있는상태에놓아두는것을의미하므로당사자와검사가현실적으로내용을알았을것까지는요하지않으나, 객관적으로보아내용을알수있는상태에있을것을요한다. 따라서예컨대우편의경우에발송된것만으로는부족하고, 피고지자에게도달될것을요한다. 다. 고지방법등의원본에의기입 법원사무관등은고지의방법, 장소와연월일을재판의원본에부기하고 이에날인하여야한다. 49) 46) 비송사건절차법제18조제2항본문도동일, 다만, 실무상으로는대부분민사소송법에따른송달방법에의하고있다. 47) 비송사건절차법제18조제2항단서도동일. 48) 비송사건절차법제18조제1항과동일. 49) 비송사건절차법제18조제3항도동일. 80
제 3 편조문별해설 Ⅹ 과태료재판에대한항고 제38조 ( 항고 ) 1 당사자와검사는과태료재판에대하여즉시항고를할수있다. 이경우항고는집행정지의효력이있다 2 검사는필요한경우에는제1항에따른즉시항고여부에대한행정청의의견을청취할수있다. 제39조 ( 항고법원의재판 ) 항고법원의과태료재판에는이유를적어야한다. 제40조 ( 항고의절차 ) 민사소송법 의항고에관한규정은특별한규정이있는경우를제외하고는이법에따른항고에준용한다. 1. 즉시항고가. 즉시항고권자당사자와검사는과태료재판에대하여즉시항고를할수있다. 50) 행정청은즉시항고권자가될수없으나, 질서위반행위규제법 제38조제2항은검사가즉시항고여부를결정함에있어서필요한경우과태료를부과하였던행정청의의견을참작하도록규정하여행정청이과태료재판에관여할기회를마련하였다. 나. 즉시항고기간즉시항고는신속한해결의필요상재판의고지가있는날부터 1주일이내에하도록하였다 ( 질서위반행위규제법 제40조, 민사소송법제444조제 1항 51) 준용 ). 50) 비송사건절차법제 248 조제 3 항도동일. 81
질서위반행위규제법해설 다. 즉시항고의효력과태료재판에대하여당사자또는검사의즉시항고가있는경우에는집행정지의효력이있다. 따라서과태료재판에대하여즉시항고가제기되면항고법원의재판이확정될때까지원재판에기한집행을할수없다. 라. 항고법원의재판항고법원의재판도결정으로써하고, 이유를적어야한다. 52) 민사소송법의항고에관한규정은특별한규정이있는것을제외하고는과태료재판의항고에준용한다 ( 질서위반행위규제법 제40조 ). 2. 재항고 항고법원의결정에대하여재판에영향을미친헌법 법률 명령또는규 칙의위반이있음을이유로하는때에한하여재항고를할수있다 ( 질서 위반행위규제법 제 40 조, 민사소송법제 442 조준용 ). 3. 재심 과태료재판에대하여도민사소송법에따른재심이허용되는지문제될 수있는데, 민사소송법제 461 조가준재심을인정하고있으므로가능하다고 본다. 51) 민사소송법제444조 ( 즉시항고 ) 1즉시항고는재판이고지된날부터 1주이내에하여야한다. 2제1항의기간은불변기간으로한다. 52) 비송사건절차법제22조도동일. 82
제 3 편조문별해설 Ⅺ 재판비용 제41조 ( 재판비용 ) 1 과태료재판절차의비용은과태료에처하는선고가있는경우에는그선고를받은자의부담으로하고, 그외의경우에는국고의부담으로한다. 2 항고법원이당사자의신청을인정하는과태료재판을한때에는항고절차의비용과전심에서당사자의부담이된비용은국고의부담으로한다. 질서위반행위규제법 제 41 조는과태료재판의비용에관하여비송사건 절차법제 248 조제 4 항및제 5 항의내용을그대로준용하고있다. 83
질서위반행위규제법해설 Ⅻ 과태료재판의집행 제42조 ( 과태료재판의집행 ) 1 과태료재판은검사의명령으로써집행한다. 이경우그명령은집행력있는집행권원과동일한효력이있다. 2 과태료재판의집행절차는 민사집행법 에따르거나국세또는지방세체납처분의예에따른다. 다만, 민사집행법 에따를경우에는집행을하기전에과태료재판의송달은하지아니한다. 3 제24조는과태료재판의집행에준용한다. 제43조 ( 과태료재판집행의위탁 ) 1 검사는과태료를최초부과한행정청에대하여과태료재판의집행을위탁할수있고, 위탁을받은행정청은국세또는지방세체납처분의예에따라집행한다. 2 지방자치단체의장이제1항에따라집행을위탁받은경우에는그집행한금원 ( 金員 ) 은당해지방자치단체의수입으로한다. 1. 종전의집행절차가. 비송사건절차법 규정비송사건절차법제249조는과태료재판은검사의명령으로집행하며이경우그명령은집행력있는채무명의와동일한효력이있는것으로하고있고 ( 제1항 ), 그집행절차는민사집행법의규정에따르도록규정하고있다 ( 제2항 ). 한편, 지방재정법제32조 53) 에의하면지방자치단체가국가또는다른지 53) 제32조 ( 사무위임에따른과태료등수입의귀속 ) 지방자치단체가국가또는다른지방자치단체의위임사무에대하여법령이정하는바에의하여과태료또는과징금을부과 징 84
제 3 편조문별해설 방자치단체의위임사무에대하여법령이정하는바에의하여과태료를부과 징수한경우그수입은사무위임을받은지방자치단체의수입으로하나, 비송사건절차법에의하여검사가집행한과태료는국고로귀속되는것으로규정하고있다. 나. 문제점비송사건절차법은과태료재판의집행을민사집행법에따르도록규정하고있기때문에검사가체납자의재산을강제집행하기위하여는일반채권자와마찬가지로민사집행법상의강제집행의절차를거쳐야한다. 민사집행법상의강제집행절차에의하면집행담당공무원이직접미납자의재산에대하여압류, 공매처분을할수없으므로집행이효율적으로이루어지지못하는경우가많았다. 또한, 지방재정법제32조에의하면지방자치단체가과태료를부과하였다고하더라도이의제기가있어과태료재판을거치게되는경우에는비송사건절차법에의해검사가집행을하게되고, 그수입은국고로귀속됨으로말미암아지방재정수입에악영향을준다는의견이많았다. 54) 실무적으로도지방자치단체가부과한과태료라하더라도과태료재판을거친경우에는과태료수입이지방자치단체의수입으로귀속되지않기때문에당사자로부터이의가제기되면법원에대한통보를부실하게하는등과태료재판및집행에상당한애로가있었다. 수한경우그수입은사무위임을받은지방자치단체의수입으로한다. 다만, 다른법령에특별한규정이있거나 비송사건절차법 이정하는바에의하여부과 징수한과태료의경우에는그러하지아니하다. 54) 이와관련하여지방자치단체는과태료재판을집행한결과도지방자치단체의수입으로하여줄것을건의하였다. 85
질서위반행위규제법해설 2. 질서위반행위규제법 의내용가. 과태료집행절차의개선 (1) 질서위반행위규제법 제24조는과태료집행의실효성을제고할수있도록과태료재판에따라검사가집행하는경우에도일반행정기관과같이체납처분의예에따라과태료를집행할수있는규정을마련하였다. 55) (2) 한편, 체납처분절차에의한집행이가능하도록하면서도민사집행법의집행에관한규정을준용하도록한비송사건절차법의내용은유지시켜검사가구체적인경우에필요에따라집행의신속성, 효율성을고려하여집행방법을택일할수있도록하였다. 나. 과태료재판집행의위탁 질서위반행위규제법 제43조제1항은과태료집행의신속 효율성을위하여과태료재판의집행을검사가행정청에위탁할수있도록하였다. 검사는과태료를최초로부과한행정청에대하여과태료재판의집행을위탁할수있고, 이때집행의위탁을받은행정청은국세또는지방세체납처분의예에따라과태료재판을집행하게된다. 다. 과태료수입의귀속 질서위반행위규제법 제43조는검사로부터집행을위탁받아지방자치단체의장이집행한금원은당해지방자치단체의수입으로귀속하게하였다. 검사가직접집행한과태료는재판및집행비용을국고가부담하게되므로종전과같이국고에귀속된다. 55) 형사소송법 (2007. 6. 1. 개정 ) 제477조도과태료재판의집행은국세체납처분의예에따라서도집행할수있다고규정하고있다. 86
제 3 편조문별해설 ⅩⅢ 약식재판과이의절차 제44조 ( 약식재판 ) 법원은상당하다고인정하는때에는제31조제1항에따른심문없이과태료재판을할수있다. 제45조 ( 이의신청 ) 1 당사자와검사는제44조에따른약식재판의고지를받은날부터 7일이내에이의신청을할수있다. 2 검사는필요한경우에는제1항에따른이의신청여부에대하여행정청의의견을청취할수있다. 3 제1항의기간은불변기간으로한다. 4 당사자와검사가책임질수없는사유로제1항의기간을지킬수없었던경우에는그사유가없어진날부터 14일이내에이의신청을할수있다. 다만, 그사유가없어질당시외국에있던당사자에대하여는그기간을 30일로한다. 제46조 ( 이의신청방식 ) 1 이의신청은대통령령으로정하는이의신청서를제44조에따른약식재판을한법원에제출함으로써한다. 2 법원은제1항에따른이의신청이있은때에는이의신청의상대방에게이의신청서부본을송달하여야한다. 제47조 ( 이의신청취하 ) 1 이의신청을한당사자또는검사는정식재판절차에따른결정을고지받기전까지이의신청을취하할수있다. 2 이의신청의취하는대통령령으로정하는이의신청취하서를제46조제 1항에따른법원에제출함으로써한다. 다만, 심문기일에는말로할수있다. 3 법원은제46조제2항에따라이의신청서부본을송달한뒤에제1항에따른이의신청의취하가있은때에는그상대방에게이의신청취하서부본을송달하여야한다. 제48조 ( 이의신청각하 ) 1 법원은이의신청이법령상방식에어긋나거나 87
질서위반행위규제법해설 이의신청권이소멸된뒤의것임이명백한경우에는결정으로이를각하하여야한다. 다만, 그흠을보정할수있는경우에는그러하지아니하다. 2 제1항의결정에대하여는즉시항고를할수있다. 제49조 ( 약식재판의확정 ) 약식재판은다음각호의어느하나에해당하는때에확정된다. 1. 제45조에따른기간이내에이의신청이없는때 2. 이의신청에대한각하결정이확정된때 3. 당사자또는검사가이의신청을취하한때제50조 ( 이의신청에따른정식재판절차로의이행 ) 1 법원이이의신청이적법하다고인정하는때에는약식재판은그효력을잃는다. 2 제1항의경우법원은제31조제1항에따른심문을거쳐다시재판하여야한다. 1. 약식재판 질서위반행위규제법 제44조는법원은상당하다고인정하는때에는당사자의진술을듣지않고과태료의재판을할수있도록하였다. 56) 이를약식재판이라고한다. 약식재판에의할것인지여부는법원이재량으로정하지만, 통상상당하다고인정하는때라함은위반사실이객관적으로명백하여당사자에게반증의여지가없는때나정당한사유의부존재가강하게추정되는경우등이다. 약식재판은결정으로하고, 고지방법은정식재판과동일하다. 56) 비송사건절차법제 250 조제 1 항의내용도동일. 88
제 3 편조문별해설 2. 이의절차가. 개관당사자와검사는약식재판에대하여고지를받은날부터 7일이내에이의신청을할수있다 ( 질서위반행위규제법 제45조제1항 ). 57) 당사자와검사가책임질수없는사유로인하여위기간을지킬수없었던경우에는그사유가없어진날부터 14일이내에이의신청을할수있다. 다만, 그사유가없어질당시외국에있던당사자에대하여는그기간을 30일로한다 ( 질서위반행위규제법 제45조제3항 ). 질서위반행위규제법 제45조제2항은검사가이의신청여부를결정하기전에행정청의의견을청취할수있도록하였다. 이의신청이있게되면, 과태료재판은정식재판절차로이행한다. 법원이이의신청을적법하다고인정하는때에는약식재판은효력을잃게되고, 법원은심문기일을정하여당사자와검사의진술을듣고다시재판하여야한다 ( 질서위반행위규제법 제50조제1항, 제2항 ). 58) 나. 이의신청의방식현행비송사건절차법은이의신청의방식에관하여따로규정이없으나 질서위반행위규제법 제46조는행정관청에대한이의제기도서면으로하여야하는것과의균형상이의신청서를제출하도록하였다. 이의신청은시행령제9조의별지제1호서식의 약식재판에대한이의신청서 에의한다. 이의신청서에는신청인의성명과연락처, 신청의취지와그원인된사실, 신청의연월일, 법원의표시등을기재하여야한다. 57) 비송사건절차법제 250 조제 2 항의내용도동일. 58) 비송사건절차법제 250 조제 3 항, 제 4 항의내용도동일. 89
질서위반행위규제법해설 이의신청이있는때에는법원은이의신청의상대방에게이의신청서부본을송달한다 ( 질서위반행위규제법 제46조제2항 ). 이의신청이부적법한경우에법원은보정명령을하고, 보정명령에도불구하고이의신청인이보정을하지않은때에는이의신청서를각하할필요가있다. 이의신청의각하에대하여는즉시항고를할수있다 ( 질서위반행위규제법 제48조제1항, 제2항 ). 이의신청에대한각하결정이확정되면약식재판은확정된다 ( 질서위반행위규제법 제49조제2호 ). 다. 이의신청기간의도과이의신청기간의도과로약식재판은확정된다 ( 질서위반행위규제법 제 49조제1호 ). 당사자에게책임없는사유로인하여통상의이의신청기간을준수할수없는경우에는그기간이연장됨은전술한바와같다. 라. 이의신청의취하현행비송사건절차법은이의신청의취하에관하여명문의규정을두고있지않으나, 질서위반행위규제법 제47조제1항은법원의실무에따라정식재판절차에따른결정을고지받기전까지이의신청을취하할수있도록명문으로규정하였다. 이의신청의취하는이의신청서에의하는것이원칙이나, 심문기일에는구술로가능하다 ( 질서위반행위규제법 제47조제2항 ). 서면에의한이의신청취하는시행령제10조별지제2호서식의 약식재판에대한이의신청취하서 에의한다. 당사자또는검사가이의신청을취하한때에는별도의결정없이약식재판의결정이확정된다 ( 질서위반행위규제법 제49조제3호 ). 90
제 3 편조문별해설 제 5 장보칙 Ⅰ 자료제출요구 제51조 ( 자료제출요구 ) 법무부장관은과태료징수관련통계작성등이법의운용과관련하여필요한경우에는중앙행정기관의장이나그밖의관계기관의장에게과태료징수현황등에관한자료의제출을요구할수있다. 질서위반행위규제법 제51조는법무부장관으로하여금중앙행정기관의장등에게과태료징수현황등에관한자료의제출을요구할수있도록명문의규정을두었다. 과태료부과 징수실태에관한자료를수집하고분석하여과태료제도를포함하여법과규제의실효성확보방안을지속적으로강구할수있도록하기위한규정이다. 91
질서위반행위규제법해설 Ⅱ 관허사업의제한 제52조 ( 관허사업의제한 ) 1 행정청은허가 인가 면허 등록및갱신 ( 이하 " 허가등 " 이라한다 ) 을요하는사업을경영하는자로서다음각호의사유에모두해당하는체납자에대하여는사업의정지또는허가등의취소를할수있다. 1. 해당사업과관련된질서위반행위로부과받은과태료를 3회이상체납하고있고, 체납발생일부터각 1년이경과하였으며, 체납금액의합계가 500만원이상인체납자중대통령령으로정하는횟수와금액이상을체납한자 2. 천재지변이나그밖의중대한재난등대통령령으로정하는특별한사유없이과태료를체납한자 2 허가등을요하는사업의주무관청이따로있는경우에는행정청은당해주무관청에대하여사업의정지또는허가등의취소를요구할수있다. 3 행정청은제1항또는제2항에따라사업의정지또는허가등을취소하거나주무관청에대하여그요구를한후당해과태료를징수한때에는지체없이사업의정지또는허가등의취소나그요구를철회하여야한다. 4 제2항에따른행정청의요구가있는때에는당해주무관청은정당한사유가없는한이에응하여야한다. 1. 관허사업제한제도 가. 관허사업제한의개념 관허사업의제한이란행정법상의의무를위반한사람에대하여행정기관 92
제 3 편조문별해설 이허가 인가 면허 등록및갱신등을하지아니하거나기존사업을취소 또는정지하는것을말한다. 나. 관허사업제한의유형 (1) 일반적관허사업의제한행정법상의의무를위반한사람에대하여의무위반과관련된사업인지여부를묻지않고모든관허사업을제한하는것을의미한다. 국세징수법제7조, 지방세법제40조의조세체납자나, 병역법제76조제2 항의병역기피자에대하여일체의관허사업을제한하는경우가이에해당한다. (2) 의무위반관련관허사업의제한의무위반과관련된특정관허사업을제한하는것으로서행정법상의의무와제한하고자하는사업이직접적관련성을가질것이요구된다. 약사법제76조, 가스사업법제9조의의무위반자에대하여기존인 허가의철회또는정지가이에해당한다. 2. 질서위반행위규제법 의내용가. 개요 질서위반행위규제법 은과태료체납과직접관련이있는관허사업을제한하는방법을채택하였다. 과태료체납을이유로모든관허사업을제한하는것은행정법상부당결부금지원칙에반할우려가있고, 국민의생업활동을제약할가능성이크다는점을고려하였다. 관련된관허사업의제한은현실적인필요성이인정될뿐만아니라 59) 부 93
질서위반행위규제법해설 당결부금지원칙에반하지않는다. 다만, 모든과태료체납에대하여관허사업을제한하는것은과잉금지의원칙상과도한제재가될수있으므로고액 상습적인체납자에한정하여제한하도록하였다. 60) 나. 관허사업제한의요건 (1) 고액 상습체납법률에서는관허사업제한의대상이될수있는체납자를해당사업과관련하여질서위반행위로부과받은과태료를 3회이상체납하고있고, 체납발생일로부터각 1년이경과하였으며, 체납금액의합계가 500만원이상인체납자중대통령령으로정하는횟수와금액이상을체납한자로정하였다 ( 질서위반행위규제법 제52조제1항제1호 ). 시행령제11조는체납의횟수와합계금액의하한을 3회 와 500만원 으로정하고있다. 여기서말하는 3회의체납횟수는과태료부과고지서 1통을 1회로보아계산 61) 하므로 ( 시행령제11조제2항 ), 3개의과태료를체납하고있는것을의미한다. 예컨대, 1개의과태료를부과받은뒤과태료를납부하지않아해당과태료의독촉고지서를수회받은경우에는 1회에해당한다. (2) 천재지변이나그밖의재난등특별한사유 위와같은요건에해당하는경우에도천재지변이나중대한재난등의특 59) 나이트클럽무단벽보부착의경우에과태료를체납하면서벽보부착행위를반복할뿐만아니라대부분무자력자명의로운영하여강제징수가곤란한실정이다. 60) 조세의경우국세징수법제7조는신규사업의제한은모든체납자, 기존사업의제한은 3 회이상체납자에한정하고있다. 61) 국세징수법시행령제9조도 3회의체납횟수는납세고지서 1통을 1회로보아계산한다 고규정하고있다. 94
제 3 편조문별해설 별한사유로인하여체납한경우에는관허사업제한의대상에서제외된다 ( 질서위반행위규제법 제52조제1항제1호 ). 특별한사유 에대하여시행령제11조제3항은 ⅰ) 체납자가천재지변 전쟁 화재그밖의중대한재해로인하여과태료를내기곤란한경우, ⅱ) 체납자또는그동거가족의중한질병으로인하여과태료를내기곤란한경우, ⅲ) 체납자가그생계를유지하기어려울정도의경제적손실로과태료를내기곤란한경우, ⅳ) 제1호부터제3호까지에준하는사유가있거나그밖에과태료체납에당사자에게책임을묻기어려운사정이인정되는경우를적시하고있다. (3) 관련사업에한정전술한바와같이관허사업제한의대상이되는사업은당해과태료부과와관련되는사업에한정된다. 신규사업도과태료체납과관련성이없으므로사업제한의대상이아니다. 다. 관허사업제한의절차행정청은 질서위반행위규제법 제52조제1항각호의사유에모두해당하는사업자에대하여허가 인가 면허 등록및갱신 ( 이하 허가등 이라한다 ) 을요하는사업의정지또는허가등의취소를할수있다. 이때허가등을요하는사업의주무관청이따로있는경우에는행정청은당해주무관청에대하여사업의정지또는허가등의취소를요구할수있으며, 당해주무관청은행정청의요구에대하여정당한사유가없는한이에응하여야한다. 시행령제11조는행정청이법제52조제2항에따라주무관청에대하여관허사업의제한을요구할때에는 ⅰ) 체납자의주소또는거소와성명, ⅱ) 체납자의사업장소와사업종류, ⅲ) 관허사업을제한하려는이유, ⅳ) 95
질서위반행위규제법해설 그밖에관허사업제한에관하여필요한사항을기재한문서로하도록하고있고 ( 제4항 ), 위와같은요구를받은주무관청은그조치결과를지체없이해당행정청에알리도록규정하고있다 ( 제5항 ). 행정청이위와같이사업의정지또는허가등을취소하거나주무관청에대하여그요구를한후당사자로부터당해과태료를징수받은때에는지체없이사업의정지또는허가등의취소나그요구를철회하여야한다. 96
제 3 편조문별해설 Ⅲ 신용정보의제공 제53조 ( 신용정보의제공등 ) 1 행정청은과태료징수또는공익목적을위하여필요한경우 국세징수법 제7조의2를준용하여 신용정보의이용및보호에관한법률 제2조에따른신용정보업자또는신용정보집중기관의요청에따라체납또는결손처분자료를제공할수있다. 2 행정청은당사자에게과태료를납부하지아니할경우에는체납또는결손처분자료를제1항의신용정보업자또는신용정보집중기관에게제공할수있음을미리알려야한다. 3 행정청은제1항에따라체납또는결손처분자료를제공한경우에는대통령령으로정하는바에따라해당체납자에게그제공사실을통보하여야한다. 1. 도입배경 현행신용정보의이용및보호에관한법률제14조 62) 는, 신용정보집중기관 63) 또는신용정보업자 64) 는국가 지방자치단체, 공공기관에대하여당해 62) 신용정보의이용및보호에관한법률제14조 ( 공공기관에대한신용정보의열람및제공요청등 ) 1신용정보업자또는신용정보집중기관은국가 지방자치단체또는대통령령이정하는공공단체 ( 이하 " 공공기관 " 이라한다 ) 에대하여당해공공기관이보유하고있는신용정보중관계법령의규정에의하여공개가허용되는신용정보의열람또는제공을요청할수있다. 이경우요청을받은공공기관은특별한사유가없는한이에응하여야한다. 63) 신용정보의이용및보호에관한법률제2조제5호는 " 신용정보집중기관 " 이라함은신용정보를집중하여관리 활용하는자로서제17조제1항의규정에의하여등록한자를말한다고정의하고있다. 현재금융감독위원회에등록된종합신용정보집중기관은은행연합회가있고, 개별신용정보집중기관에는손해보험협회, 증권업협회, 한국여신전문금융협회, 정보통신산업협회, 생명보험협회등이있다. 64) 신용정보의이용및보호에관한법률제2조제4호는 " 신용정보업 " 이라함은제4조제4항 97