http://dx.doi.org/10.20973/jofp.2016.6.1.5 5 민주화이후한국정당정치의제도화연구를위한예비적고찰 * 김용호 인하대학교교수 국문초록 1987년민주화이후한국정당정치는기본적으로지역경쟁구도가계속되고있으나개별정당은분당, 창당, 합당, 당명변경등으로이합집산을거듭하는불안정한모습을보여주고있다. 이연구는 민주화이후한국의지역정당구도는견고한데개별정당은왜불안정한가? 라는질문에해답을구하고자한다. 이연구가민주화이후지난 20여년간의한국정당정치를 4가지차원 ( 정당간경쟁패턴의안정성, 정당의사회적기반의견고성, 정당이확보한정치적정당성의수준, 정당의지도자에대한의존성정도 ) 에서분석한결과정당간의지역주의경쟁패턴은비교적높은수준의안정성을지니고있으나주요정당의사회적기반은허약한편이고, 정당의정치적정당성의수준은매우낮은편이며, 정당이정치지도자에게의존하는정도는여전히높은편이다. 그런데한국정당정치의제도화에영향을미치는요인이많지만역사적맥락이매우중요한요인으로작동하고있다. 이러한구조적요인에도불구하고한국정당정치제도화의장래는정치개혁의방향에따라달라질것이다. 주제어한국, 정당정치, 민주화, 제도화, 지역경쟁구도 I. 서론 : 문제제기 1987 년민주화이후한국정당정치의가장큰특징은지역정당경쟁구도가지속되는가운데지역정당의 이합집산이거듭되고있는점이다. 최근더불어민주당 ( 약칭더민주 ) 의분당사태도이런현상을보여주는 * 이논문은 2013 년 4 월 24 일, 한국정치학회춘계학술회의에서발표한것을대폭수정보완한것이다.
6 미래정치연구 2016 년 제 6 권 제 1 호 전형적인사례다. 특히더민주와더민주이탈세력인소위안철수신당 ( 국민의당으로창당발기인대회개최 ) 이새로운이념이나정책을개발하여유권자의지지를얻으려고노력하는것보다호남지역의지지를얻기위해치열한경쟁을하고있는모습은지역정당구도가얼마나견고한지를말해준다. 다가오는 20대총선에서거대하고견고하게보이는영남정당을상대로제2당을노리는더민주나안철수신당이호남의지지기반없이는총선에서승리하기어려울뿐만아니라정치적생존마저위협을받을것으로인식하고있다. 이처럼지역정당경쟁구도는선거과정을구조화하는힘이매우강하다. 그러나많은정치학자들이민주화이후한국정당정치의제도화수준이매우낮다고평가한다 ( 정진민 2008; 박경미외 2012). 이논문은한국의민주화이후지난 20여년동안지역정당경쟁구도는높은수준의내구성을보여주고있지만지역정당구도를구성하는개별정당은이합집산을거듭하고있는바, 정당제도화이론에서볼때이런현상을어떻게평가할수있나, 그리고왜이런현상이발생하고있나, 이런현상이계속될것인지, 그렇지않으면장차정당정치가안정되어제도화의수준이높아질수있을것인지등에대한해답을찾으려는예비적고찰이다. 일반적으로대의제민주주의는정당없이는불가능하기때문에대의제민주주의의발전은정당정치의안정을전제로한다. 그런데한국의경우지난 20여년간대의제민주주의는안정되어가고있는것으로평가하지만개별정당의이합집산으로인해정당정치는여전히유동적이다. 분당, 창당, 합당, 당명변경등으로인해정당의수명은매우짧고, 특히대통령을배출한정당은어김없이사라지는정치현상이반복적으로나타나고있다. 노태우, 김영삼, 김대중, 노무현, 이명박대통령을각각배출한민정당, 민자당, 새정치국민회의, 새천년민주당, 한나라당이예외없이당의간판을내려놓았다. 그동안민주주의의엔진인정당은불안정하지만민주주의라는열차는대형사고없이 6개의역 ( 노태우, 김영삼, 김대중, 노무현, 이명박, 박근혜 ) 을통과하여줄기차게달리고있다. 그럼오늘날대의제민주주의는정당의제도화없이도가능한것인가? 이연구는이런질문에해답을얻기위한예비적고찰이다. 현실적으로한국정당의불연속성은여러가지정치적문제를낳고있다. 정당과정치에대한국민의불신을가중시키고, 특히지난선거에서정권을잡은집권당이다음선거에서사라짐에따라유권자들이집권당에대해정치적책임 (accountability) 을묻기가어렵다. 그리고유권자들의반정당 (anti-party), 반정치 (anti-politics) 정서에힘입어포플리즘성향의리더십이나개인적인카리스마리더십이등장하여대의제민주주의를위협하게된다. 안철수현상이나최근반기문현상은대표적인사례라고할수있다. 이런점에서이연구가현실정치에서가지는함의도크다. 이런문제의식을가지고이논문은민주화이후한국정당정치를제도화관점에서평가하고전망해보려는것이다. 특히한국정당정치의제도화에영향을미치는역사적요인, 사회경제적요인, 행위자요인, 제도적요인등을분석해보고자한다.
민주화이후한국정당정치의제도화연구를위한예비적고찰 7 II. 정당제도화의개념과이론 : 기존연구에대한비판과이연구의분석틀 1. 정당정치제도화에관한기존이론비판 헌팅턴 (Samuel Huntington) 은 제도화를조직과절차가가치와안정을얻어가는과정 으로파악하였다 (Huntington 1968, 12). 일반적으로 제도화 (institutionalization) 는어떤업무나조직이굳건히뿌리를내리고광범위하게받아들여지는과정이다. 정치의영역에서제도화는정치적행위자가다른정치적행위자의행동에대해분명하고확실한기대를갖고있다는것을의미한다. 따라서정당정치가제도화된국가에서는정당의경쟁과행태에관한기본사항이계속될것이라는전제아래정치적행위자들이자신의목표를설정하고정치활동을추진해나간다. 결국제도화된정당체계에서는주요정당과이들의행태에안정성이있다. 그런데헌팅턴의제도화이론을한국사례에바로적용하는데에는 2가지문제점이있다. 첫째, 헌팅턴의제도화이론은추상성이너무높아서한국의사례를경험적으로연구하려면분석틀, 변수, 지표등을새로개발해야한다. 둘째, 헌팅턴의정당제도화이론은민주적정당정치나권위주의적정당정치를구별하지않기때문에오해를불러일으킨다. 그는경제발전과마찬가지로정치발전의수준을비교하기위해정당정치제도화의수준을비교할것을제안하였다. 정치체제의속성에상관없이정치발전의수준을비교하려면그나라의정당제도화의수준을비교해보자는것이다. 그의주장에의하면중국공산당이나미국정당정치의제도화수준이높기때문에양국의정치발전수준이높다는것을의미한다. 이런관점에서헌팅턴은한국의군부들이 60년대초에만든관제여당인민주공화당을매우높게평가한바있다. 이런견해는민주적정당정치와권위주의적정당정치를구별하지않기때문에혼란을야기한다. 헌팅턴의주장과달리사토리는일당제국가의정당체계를당-국가체계 (party-state system) 로개념화하고다당제국가의정당체계 (party system) 와구별하였다. 1) 그리고후자의경우정당체계내에적실성을가진정당의수와정당간의이념적거리가각국정당체계의속성을결정하는가장중요한 2가지변수라고보았다. 그러나사토리의정당체계이론은제도화개념과관련하여문제점을가지고있다. 그는제도화대신공고화 (consolidation) 라는개념을사용하면서공고화된정당체계와공고화되지않은정당체계의차이를강조하고있다. 그에의하면 1) 정당간경쟁이반복적으로일어나고 ; 2) 정당체계를구성하는주요정당이연속성을보여주면공고화된정당체계라고보았다. 그런데사토리는 2분법적으로이러한속성을충족시키는국가와그렇지못한국가로분류하였는데, 전자와후자를구별하는기준이자의적이다. 예를들면메인웨어링 (Scott Mainwaring) 을비롯한남미전문가들은 1970 년대콜럼비아 (Columbia) 는자유주의성향 (Liberals) 의정당과보수주의성향 (Conservatives) 의정당이강한사회적기반을가지고수십년동안경 1) 체계성 (systemness) 이란체계 (system) 의질이나상태를의미하는데체계이론에서흔히사용하는용어이다.
8 미래정치연구 2016 년 제 6 권 제 1 호 쟁하는매우오래된정당체계라고보는반면사토리는콜럼비아가공고화된정당체계를수립하지못했다고주장한다 (Mainwaring and Torcal 2006, 207). 따라서그의 2분법적분류대신오히려공고화를연속선 (continuum) 상의개념으로이해하는것이바람직하다. 왜냐하면그가제시한 2가지속성을충족시키는국가는매우많은데, 이러한국가들중에서정당간경쟁패턴의안정성, 정당체계를구성하는정당의연속성에있어서차이가있기때문이다. 특히공고화된정당정치와그렇지않는정당정치를구분하는사토리의기준이매우높고경직되어서서구의선진민주국가를제외한거의모든신생민주국가의정당정치를분석의대상에서제외하게되므로비교정당연구에도움이되지않는다. 결국사토리는매우높은수준의공고화가이루어진서구선진민주국가만을대상으로정당체계이론을전개하는바람에정당의수와정당간의이념적거리만을주요변수로활용하고, 매우중요한정당체계의변수인공고화내지제도화변수를각국의정당체계를비교하는기준에서제외하는결과를초래하였다. 최근아시아, 남미, 유럽의많은신생민주국가의정당정치를비교분석한연구들은정당정치의제도화수준이매우중요한변수라는것을강조하고있다 (Manwaring and Torcal 2006; Toppi 2013; Koga 2013). 제도화의수준이높은정당체계는선거를비롯한정치과정을구조화하는힘이강한반면, 제도화의수준이낮은정당체계에서는정치과정에서정당이여전히중요한행위자이지만제도화의수준이높은나라에서볼수있는비슷한수준의구조적효과를볼수없다는분석을내놓고있다. 요약컨대신생민주국가의정당정치의제도화개념과관련하여주의할점은 2가지인데, 첫째, 헌팅턴처럼정당정치제도화를목적론적으로파악해서는안되고, 둘째, 사토리처럼제도화를단순히 2분법적으로구별하거나제도화를단순한직선형 (linear) 의과정으로보아서는안될것이다. 즉정당체계가언제나낮은수준의제도화에서높은수준의제도화로진행될것이라고볼수없다. 예를들면최근아르헨티나를비롯한남미와동남아에서정당체계가탈제도화 (de-institutionalization) 될수있다는것을보여주었다 (Toppi 2013; Ufen 2008). 2. 한국정당정치의제도화연구를위한분석틀 그럼한국을비롯하여특정국가의정당정치제도화를연구하거나국가간의정당정치제도화를비교하려면어떻게해야하나? 남미, 남유럽, 동유럽의여러신생민주국가의정당정치를광범위하게연구한메인웨어링이제시한분석틀이매우유용하다. 메인웨어링은정당정치의제도화를 4가지차원으로나누어분석하고있다 : 1) 정당간경쟁패턴의안정성 ; 2) 정당의사회적기반의강도 ; 3) 정당의정치적정당성수준 ; 4) 정치지도자로부터정당의독립성수준 (Mainwaring and Torcal 2006, 206-207). 첫째, 정당간의경쟁패턴이안정될수록정당정치의제도화수준이높아진다. 예를들면선거때마다정당간의경쟁구도가 2파
민주화이후한국정당정치의제도화연구를위한예비적고찰 9 전, 3파전으로달라지는경우에비해언제나양당간경쟁구도를보여주는나라의정당정치가훨씬제도화의수준이높다고할수있다. 즉정당정치제도화는정당간경쟁구도의안정성과매우밀접한관계가있기때문에전자를논의할때후자가가장중요한요소라고할수있다. 그리고정당간경쟁패턴의안정성은여러차례에걸친선거결과를토대로각정당의득표율에얼마나심한편차가나타나고있는지를계산한선거변동성 (electoral volatility) 지수등을통해비교적쉽게경험적분석을할수있다. 둘째, 정당의사회적기반이튼튼하고, 많은유권자들이특정정당에강한일체감을느끼며, 거의언제나특정정당에계속해서투표하고, 또이익집단들이정당과밀접한연관을맺고있을수록제도화의수준이높다. 강한사회적기반을가진정당이있어야선거에서정당간경쟁에일정한규칙성이나타날수있다. 분석적차원에서정당의사회적기반과정당간경쟁을구별했지만실제현실에서는양자가긴밀히연계되어있다. 즉정당의사회적기반이튼튼하지않으면정당간경쟁이안정될수없다. 예를들면많은유권자들이계속해서특정정당을지지하는경우, 무당파유권자 (independent) 의수는매우적고, 선거결과의변동폭이줄어들것이다. 이와반대로정당의사회적기반이약한경우유권자들이지지하는정당이선거때마다달라지고, 높은선거변동성을보여주게될것이다. 한편특정정당을계속해서지지하는유권자가많지않고무당파유권자가상대적으로많더라도무당파유권자의선택이제한되므로선거에서이탈하거나분산되는경우정당간경쟁구도는안정적으로나타날수있다. 셋째, 일반유권자나정치인을포함한모든정치적행위자들이정당에대해높은정치적정통성을부여할수록제도화의수준이높아진다. 정치적정통성은정당에대한높은신뢰가필수적이다. 또정당이선거 대표 충원 갈등해소 입법기능을제대로수행해야유권자의신뢰를얻을수있을것이다. 그리하여정치적정통성의수준이높은정당일수록정당에직접참여하여활동하면서당비를내는진성당원의수가많을것이다. 이렇게정당의정통성이높은경우많은정치인들과유권자들이정당에대한비판이나회의에도불구하고정당을민주정치의필수불가결한요소로간주한다. 이러한정치적태도가제도화에필수적이고또정당체계를안정시켜준다. 마지막으로정당조직이정치지도자의정치적이해관계에서벗어나독립된지위와자율성을확보할수록제도화의수준이높아진다. 특정지도자가정당을좌지우지하는경우이를흔히정치적머신 (political machine) 이라고한다. 특히선거를비롯한정치과정에서정당이특정개인이나파벌의정치적도구가되면정당의자율성이낮은것이다. 그리고정당지도자가일반당원의의사에 < 표 1> 정당정치제도화의 4 가지차원과주요지표 정당체계제도화의 4가지차원정당간경쟁패턴의안정성정당의사회적기반의강도정당의정치적정통성의수준정당의지도자에대한의존도 주요지표선거변동성지수, 경쟁구도의변화양상등일반당원과진성당원의수, 무당파의비율등정당에대한국민의신뢰수준, 정당의기능수행정도등지도자와당원의권한등
10 미래정치연구 2016 년 제 6 권 제 1 호 상관없이창당, 분당, 합당, 당명변경등을수시로할수있다는것은정당의제도화수준이매우낮다는것을의미한다. 그런데정당정치의제도화를분석하는 4가지차원이서로긴밀히연관되어있지만경험적연구를위해편의상구별한것이다. < 표 1> 은이러한 4가지차원에서한국정당정치의제도화수준을측정하기위해주요지표를정리해보았다. 다음장에서왜이러한특징들이나타났으며, 이러한특징들이앞으로어떻게전개될것인지에대해논의해보자. III. 민주화이후한국정당정치의제도화분석 위에서제시한분석틀에따라민주화이후지난 20 여년간의한국정당정치의역사적전개과정을제도화 의관점에서설명해보자. 1. 지역정당경쟁구도가안정적 먼저정당간경쟁패턴의안정성을측정할수있는선거변동성지표를비교해보면 < 표 2> 에서보는것처럼한국은선진민주국가에비하면변동성이높은편이지만신생민주국가중에서는중간수준이라고할수있다. 즉한국은 39개전체민주국가중에서 22위를차지하고있는바, 미국, 영국, 프랑스, 일본등선진민주국가에비하면변동성이높은편이다. 그러나신생민주국가중에서는한국보다변동성이적은나라는포르투갈 (14.1, 11위 ), 스페인 (16.5 12위 ), 칠레 (16.7 14위 ), 대만 (18.7, 17위 ), 멕시코 (22.7, 20위 ), 브라질 (24.1, 21위 ) 등 6개국에불과하고, 17개국은한국보다변동성이높다. 결국정당간경쟁패턴의측면에서볼때민주화이후한국정당정치는비교적안정적이라고할수있다. 국가간비교를위해제시한 < 표 2> 는한국의경우 1988 년부터 2000 년까지약 12년만을대상으로했는데, 그이후의선거변동성은어떠한가? 특히 2000 년까지소위 3김 ( 김영삼, 김대중, 김종필 ) 이한국정당정치를주도했는데, 3김이후시기에선거변동성에어떤변화가있는지분석해볼필요가있다. < 표 3> 에서보는것처럼총선의선거변동성지표가 3김시기 (1988-2000 년 ) 에 20.57 이고 3김이후시기 (2000-2012 년 ) 에는 19.87 로별다른차이가없다. 다시말해 3김시기와 3김이후시기에정당간경쟁패턴의안정성에는변화가없다는것을의미한다. 결국한국의정당간경쟁패턴은매우불안정한수준도아니고, 그렇다고해서선진국처럼매우안정되어있는편도아니다.
민주화이후한국정당정치의제도화연구를위한예비적고찰 11 < 표 2> 한국과주요국가의선거변동성 (electoral volatility) 구분국가평균선거변동성지수, 하원선거기간선거변동성순위 * 미국 3.2 1978-2002 1 위 선진민주국가 영국 8.2 1979-2001 4 위 프랑스 17.5 1978-2002 15 위 일본 18.6 1979-2000 16 위 대만 18.7 1996-2001 17 위 신생민주국가 브라질 24.1 1986-2002 21 위 한국 24.6 1988-2000 22 위 아르헨티나 24.9 1983-2001 23 위 출처 : Scott Mainwaring and Mariano Torcal, Party System Institutionalization and Party System Theory after the Third Wave of Democratization, Richard S. Katz and William Crotty, (eds.), Handbook of Party Politics, (London: Sage, 2006), p.208. * 위의자료에나와있는 39개국의변동성지수순위 ** 선거변동성지수계산법 (Pederson 1979): ( 직전선거에서각정당의득표율- 이번선거에서각정당의득표율 ) 의절대치의합을 2로나눈것. 최소치 0이고최대치는 100. < 표 3> 한국총선의선거변동성 총선시기변동성지수시기구분시기별평균변동성지수전체평균변동성지수 1992 29.95 1996 19.25 2000 12.50 2004 16.65 2008 27.87 2012 15.08 3 김시기 20.57* 3 김이후시기 19.87 20.22 * 표 2 의변동성지수와차이가있는것은당명변경을무시하고계산하였기때문에변동성지수가약간낮아졌다. < 표 4> 민주화이후대선의경쟁구도와선거결과 (%) 년도 선거 경쟁구도 영남기반정당호남기반정당양당득표율당명득표율당명득표율합계 1987 4파전 ( 노태우-김영삼 - 김대중-김종필 ) 민정당 * 36.6 평화민주당 28.0 64.6 1992 3파전 ( 김영삼-김대중 -정주영) 민자당 * 42.0 민주당 33.8 75.8 1997 3파전 ( 김대중-이회창 -이인제) 한나라당 38.7 새정치국민회의 * 40.3 79.0 2002 2파전 ( 노무현-이회창 ) 한나라당 46.6 새천년민주당 * 48.9 95.5 2007 2파전 ( 이명박-정동영 ) 한나라당 * 48.7 통합민주당 26.1 74.8 2012 2파전 ( 박근혜-문재인 ) 새누리당 * 51.6 민주통합당 48.0 99.6 주 : * 은대선승리정당을의미.
12 미래정치연구 2016 년 제 6 권 제 1 호 < 표 5> 민주화이후총선의지역정당경쟁구도와선거결과 년도 선거 영남기반정당호남기반정당충청기반정당기타정당당명의석율당명의석율당명의석율과무소속 전체의석 1988 민정당 (125)*+ 통일민주당 (59) 61.5% 평화민주당 (70) 23.4% 신민주공화당 (35) 11.7% 3.4% (10) 100% (299) 1992 민자당 (149)* 49.8% 민주당 (97) 32.4% 17.8% (52) 100% (299) 1996 신한국당 (139)* 46.5% 새정치국민회의 (79) 26.4% 자유민주연합 (50) 16.7% 10.4% (31) 100% (299) 2000 한나라당 (133)* 48.7% 새천년민주당 (115) 42.1% 자유민주연합 (17) 6.2% 3.0% (8) 100% (273) 2004 한나라당 (121) 40.4% 열린우리당 (152)** 50.8% 8.8% (26) 100% (299) 2008 한나라당 (153)** 51.2% 통합민주당 (81) 27.0% 자유선진당 (18) 6.0% 15.8% (47) 100% (299) 2012 새누리당 (152)** 50.7% 민주통합당 (127) 42.3% 자유선진당 (5) 1.7% 5.3% (16) 100% (300) 주 : 괄호속의숫자는의석수, * 는제 1 당, ** 는다수당을의미. 그런데민주화이후지난 25년간대선과총선에나타난정당간경쟁패턴을심층적으로분석해보면매우흥미로운점을발견할수있다. 첫째, 지역주의정당경쟁구도가매우공고화된상태다 ( 강원택, 2011). < 표 4> 와 < 표 5> 에서보는것처럼민주화이후지난 25년동안한국에서실시된 6차례의대선과 7차례의총선에서지역기반이없는정당이주요정당으로등장한적이없다. 2004 년총선에서다수당으로등장한열린우리당이비록지역주의타파를내걸었지만총선결과호남의석을거의모두차지한반면영남에서거의전멸한점에서알수있듯이결과적으로호남정당에서탈피했다고볼수없다. 더욱이열린우리당은 2003 년노무현대통령취임직후호남정당인민주당에서분당해서창당되었고, 2007 년대선을앞두고과거의민주당과합당한결과결국호남정당으로되돌아간것으로볼수있다. 이외에도 1992 년총선에서정주영의통일국민당이제3당으로등장했으나대선실패후사라졌고, 1997 년대선에서이인제의국민신당이제3당으로등장했으나곧합당으로인해사라졌다. 열린우리당을비롯한비지역정당의실패사례는지역주의경쟁구도가매우견고하다는것을의미한다. 둘째, 최근들어지역정당구도의양상이변화되고있는바, 2002 년대선이전에는 3개지역 ( 영남, 호남, 충청 ) 정당이경쟁하는 3파전이었으나 2002 년이후에는 2개지역 ( 영남, 호남 ) 이경쟁하는 2파전으로진화하고있다. 그결과 2002 년이전에는총선때마다분점정부 ( 여소야대 ) 가등장했으나 2004 년총선이후에는단점정부가지속적으로등장하고있다. < 표 5> 에서보는것처럼 2004 년, 2008 년, 2012 년총선에서과반수의
민주화이후한국정당정치의제도화연구를위한예비적고찰 13 < 표 6> 민주화이후충청지역의지역투표추세 총선시기 * 1988 1996 2000 2004 2008 2012 충청지역정당 신민주공화당 자민련 자민련 자민련 자유선진당 자유선진당 충청지역득표율 ** 42.06% 45.57% 33.62% 21.61% 29.27% 14.93% * 3당합당후실시된 1992 년총선에서는충청지역을대표하는정당이없었음. ** 계산법 : 충청정당의 3개충청지역득표수 /3개충청지역유효투표수 석을능가하는다수당이지속적으로출현하여종래의분점정부현상이사라지고단점정부가계속등장하고있다. 왜이런현상이나타났나? 지역패권지도자인 3김의퇴진이후충청지역정당이크게쇠퇴하는바람에영남-호남정당간의양당경쟁구도가등장했기때문이다. < 표 6> 에서보는것처럼 2000 년총선이전, 즉 3김시기에비해 2004 년총선이후, 즉 3김이후시기에는충청정당의충청지역득표율이크게낮아진결과 30% 이하의득표율을보여주고있다. 아마도김종필의퇴진이후충청출신의강력한정치적리더십의부재로인해충청정당이크게약화되어결국 2012 년대선에서는후보를배출하지않고새누리당과합당하였다. 이처럼 3김이후충청정당의쇠퇴로말미암아 3김시기의 3개지역정당경쟁구도가 3김이후양대지역정당구도로바뀜에따라 2004 년총선이후 3차례에걸쳐연속적으로양당경쟁구도아래대통령을배출한정당이국회의석의과반수이상을차지하는단점정부가등장하였다. 이것은 2004 년이전에실시된 4차례의총선에서대통령당이언제나과반수의석을차지하지못하여항상분점정부 ( 여소야대 ) 가등장한것에비하면큰정치적변화라고할수있다. 앞으로양당경쟁구도가고착화될지여부에대해서는아직속단하기어렵다. 왜냐하면가장최근에실시된 2012 년대선에서경쟁구도가처음에는 3파전 ( 박근혜, 문재인, 안철수 ) 이었으나야당후보단일화를거쳐 2파전 ( 박근혜, 문재인 ) 으로바뀌었기때문에양당경쟁구도가제도화되었다고보기는힘들다. 그럼왜이러한지역정당경쟁구도가지난 25년동안지속되고있나? 권위주의에서민주주의로이행하는첫번째선거, 즉정초선거 (foundation election) 가향후정치과정에지대한영향을미친다는주장이한국의사례에도그대로적용된다. 민주화를위한첫번째선거였던 1987 년대선과총선에서과거 민주대반민주 경쟁구도가지역주의경쟁구도로대체된후지금까지정당간경쟁구도는근본적으로변하지않고있다. 한국사례가정치현상의경로의존성 (path dependent) 을여실히보여주고있다. 권위주의정권타도를위해뭉쳤던민주화세력중에서호남출신의김대중후보와그측근들이김영삼후보가주도하는통일민주당에서이탈함으로써민주화세력은호남과영남으로분열되는바람에민주-반민주의구도가지역주의경쟁구도로바뀌었다. 대선후보 4명 ( 노태우, 김영삼, 김대중, 김종필 ) 이짧은선거운동기간에새로운이념이나노선이나정책을개발하는것이쉽지않았기때문에각정당은유권자의향토애, 즉내고장출신의지도자를뽑자는감성에호소하였다. 지연, 혈연, 학연등을중시하는한국의연고주의정치문화가작용한
14 미래정치연구 2016 년 제 6 권 제 1 호 결과대선후보들은자신의출신지역에서몰표를얻었다. 특히 1990 년 3당합당은영남대호남경쟁구도를강화시켰다. 왜냐하면영남 ( 부산-경남, 대구-경북 ) 과충청이연합을하는바람에호남이정치적으로소외되었기때문이다. 지난 20여년간지역정당간의합종연횡으로대선에서지역정당간의경쟁양상은불규칙적이었다. 대선의경쟁양상을보면 1987 년 4파전, 1992 년 3파전, 1997 년 3파전, 2002 년 3파전에서 2파전으로, 2007 년 2 파전, 2012 년 3파전에서 2파전으로전개되었다. 이러한배경에는지역정당간의합종연횡, 또는제3의신당출현으로인한것이었다. 이러한경쟁양상의변화에도불구하고근본적으로지역경쟁구도는사라지지않고있다. 3개지역경쟁에서양대지역경쟁으로바뀌거나, 또는최근충청지역에서지역주의투표가약화되었지만유권자의투표행태를설명하는데있어서지역이여전히가장강력한변수라는점은변함이없다. 비록 2002 년대선이후지역외에이념이나세대가새로운변수로등장하였으나지역에비하면부차적인변수에불과하다. 더욱이지역과이념이중첩되는경향이있어서오히려정치적양극화가심화되는양상이다. 즉이념균열에있어서진보대보수로나누어지는데, 흔히호남은진보, 영남은보수라는인식이강하여지역과이념이서로횡단적 (cross-cutting) 균열이아니라중첩 (overlapping) 되는경향을보여주고있다. 그결과지역주의에기반한정치적양극화가더욱강화되고있다. 즉한국사회의지역균열이 2002 년부터등장한이념균열과중첩되면서세대또는잠재적인계층균열을압도하는양상이다. 그리고현행대선제도나국회의원선거제도가지역주의정당경쟁구도를강화시켜주는측면이있다. 현행대선제도는부통령없이대통령만을단순다수대표제로선출하는승자독식 (winner-take-all) 제도이기때문에지역간의경쟁을완화시키지못하고더욱부추기는경향이있다. 예를들면부통령제도가있는경우선거전략상정부통령후보가모두동일지역에서나오지않고서로다른지역에서나올가능성이매우높다. 그런데현행제도는대통령만선출하기때문에다른지역을배려할수있는여지가없다. 그리고현행단순다수제대신결선투표제가있는경우동일지역출신정치인들이지금처럼하나의지역정당으로뭉치지않고여러지역정당으로나누어질가능성이높다. 또결선투표에서서로다른지역정당들간의합종연횡이이루어질가능성이높기때문에지역주의가완화될가능성이있다. 한편국회의원선거제도가비록소선거구제단순다수대표제와전국구비례대표제를혼합한선거제도이지만전자가 246석으로전체 300석의 82% 나되기때문에지역기반이강한대정당에게매우유리하다. 사실 1988 년민주화직후실시된첫번째총선에서전국적으로골고루득표한통일민주당이득표율은 2위였으나의석율은 3위였고, 지역적으로지지가집중되어있는평화민주당의경우득표율은 3위지만의석율은 2위를차지하였다. 이처럼현행소선거구 -단순다수대표제가지역적으로지지가집중되어있는대정당에게유리하기때문에지역주의경쟁구도가강화되어나오고있다.
민주화이후한국정당정치의제도화연구를위한예비적고찰 15 2. 정당의사회적기반이허약 민주화이후한국정당정치의두번째특징은정당의사회적기반이약하기때문에정당정치의유동성이높은편이다. 각정당의일반당원이나진성당원의수나무당파의비율등을살펴보면한국정당의사회적기반이허약하다는것을알수있다. < 표 7> 에서보는것처럼한국정당의당원수와진성당원수는다른나라에못지않게많은편이다. 그러나이숫자는현실을정확하게반영한숫자라고보기어렵다. 2003 년에 520만명의당원이 2년만인 2005 년에는 269만명으로거의절반에가깝게급격히줄어든점에서알수있듯이상당히많은당원이허수이다. 즉본인의자발적인동의없이당원으로등록된숫자가상당히많다. 그리고 2005 년당원수가급격히줄어든배경에는 2004 년지구당을폐지하는정당법개정이있은후각정당이당원을정리한결과이다. 다시말해그동안정리하지않았던허수당원을행정적으로처리했다는것을의미한다. 한편다른해에는진성당원이 1.9~11.0% 에불과하였는데 2005 년에전체당원의 38.7% 를차지하였다. 일반당원 269만명중에서당비를내는진성당원이 104만명으로갑자기이렇게많아진이유는당시창당한열린우리당이당세를확장하기위한방편으로당비를내는당원에게국회의원후보경선에참여할수있는선거권을부여했기때문에일시적으로나타난현상이다. 그후진성당원수는전체당원의 10% 이하로떨어졌다. 한국에서는당원들이아직도정당을자신의정당으로생각하지않고정당지도자의정당에불과하다는인식이강하기때문에당비를내려고하지않는다. 그리고많은유권자들이이념이나정책대신개인적인연고에따라정당에가입하는경향이강하다. 즉혈연, 학연, 지연때문에정당에가입하는경우가많기때문에유권자- 정당간의연계가약한편이다. 한편한국정당의사회적기반이약하기때문에전체유권자중에서무당파가차지하는비율이높지만, 이들이선거가가까워지면다른선택의여지가없어서결국지역정당지지로돌아서기때문에지역정당구도는계속유지되어나오고있다. < 표 8> 에서보는것처럼 2012 년대선을앞두고 4개월전에는무당파가 43% 였으나대선을이틀앞둔시점의여론조사를보면무당파가 18% 로줄어든것을알수있다. < 표 7> 한국의일반당원과진성당원수의변화 년도 총인구 (A) 일반당원 (B) B/A (%) 진성당원 (C) C/B (%) 2003 48,823,837 5,203,750 10.6 100,798 1.9 2005 48,782,274 2,692,103 5.5 1,042,989 38.7 2007 49,268,928 3,759,045 7.6 412,563 11.0 2009 49,777,145 4,123,687 8.3 328,461 8.0 2011 48,988,833 5,101,584 10.4 463,464 9.1 출처 : 중앙선거관리위원회 주 : 각정당이중앙선관위에신고한일반당원수와당비를내는진성당원수
16 미래정치연구 2016 년 제 6 권 제 1 호 < 표 8> 2012 년대선과정에서정당지지자와무당파유권자의추세 시기 새누리당 민주통합당 기타정당 무당파 2012 년 8월둘째주 34% 20% 3% 43% 2012 년 10월첫째주 36% 29% 2% 32% 2012 년 11월넷째주 34% 26% 3% 36% 2012 년 12월 10일 39% 28% 3% 29% 2012 년 12월 17일 41% 37% 3% 18% 출처 : 한국갤럽, 한국갤럽데일리정치지표, 제49 호 (2012 년 12월 13-19 일조사결과 ), p.11. 최근한국의무당파에관한심층적인분석에의하면 2008 년과 2012 년총선에서무당파층이증가하지않았다는점에서긍정적이지만이들의선거관심도와선거참여도는크게떨어진것을발견하였다 ( 박원호 송정민, 2012). 즉 2012 년총선에서무당파들이선거에서크게이탈함으로써야당의패배를가져왔다고분석하였다. 앞으로야당을비롯한각정당이선거에서유권자들의관심을끌수있는정책을제시하거나새로운인물을후보로내세우지않으면무당파의참여가적어져서정당에대한지지가감소하게되고, 정당의기능이약화될우려가있는것이다. 한국정당의사회적기반이허약한이유는무엇인가? 이러한배경에는 3가지요인이작용하고있다. 첫째, 선진민주국가에서는정당이 19세기와 20세기초반에일반대중의선거권과피선거권쟁취를도와줌으로써정당-유권자간에강한연계를맺어유지해나온결과정당의사회적기반이매우튼튼한편이지만한국을비롯한신생민주국가에서는서구식민지로부터독립하면서선거권과피선거권이위로부터주어진상태에서정당이만들어졌기때문에정당-유권자간의연계가상대적으로약한편이다. 예를들면서구사회주의정당의노선이최근들어많이우경화되었지만이들사회주의좌파정당은과거노동자들의정치적권리를확보하는데결정적인역할을했기때문에아직도노동자들이좌파정당에대한일체감이나충성심이높다 (Koga 2013). 그러나한국의경우일반대중이정당의정치적투쟁을통해선거권과피선거권을얻은것이아니라건국과더불어선거권과피선거권을선물로받았기때문에정당에대해아무런정치적 빚 을진것이없고정당이일반유권자의이익을대변한적이없다고생각하는경향이강하여정당에대한일체감이나충성심은매우약하다. 그동안견고한지역주의투표성향이계속되고있는것은정치인들의지역주의유권자동원전략과연고주의정치문화의소산으로서일반지지자나심지어일반당원들마저지지정당을자신의정당으로생각하는경향이약하다. 다시말해지역정당이일반유권자들에게는정치적상징에불과한존재이고정치엘리트들에게는선거도구에불과하다고해도과언이아니다. 둘째, 선진민주국가에서는일반적으로정당-유권자간의연계는이데올로기나정책프로그램을비롯한집단적유인 (collective incentive) 에기초하고있어서유권자의정당일체감이나충성도가확고한편이지만한국정당의유권자연계는전근대적 -감성적요소인지역주의에기반을두고있어서유권자의정당일
민주화이후한국정당정치의제도화연구를위한예비적고찰 17 체감이나충성도가상대적으로약한편이다. 한국정당의사회적기반은지역이지만이들지역정당들이전국정당을표방하고있고, 선거에서지역주의유권자동원전략을노골적으로전개하는경우지역감정을부추긴다는역풍을맞을우려가있기때문에지역을강조할수없다. 더욱이지역정당이없는수도권유권자들의지지를얻기위해서언제나 탈지역주의, 또는 지역주의타파 를표면적으로내세운다. 한국정당의사회적기반이지역이지만지역정당에서탈피하는것을궁극적인목표로제시하고있어서이율배반적이다. 그런데지역주의투표성향이매우강한영남과호남지역의유권자가전체유권자의과반수정도이기때문에수도권을비롯한기타지역의유권자들이선거결과를결정하게된다. 마지막으로지역정당이이합집산을거듭하기때문에정당의사회적기반을조성할수있는여지가없었다. 지역정당들이선거를앞두고여러가지이유에서분당, 신당창당, 합당, 당명변경을수시로하는바람에사회적기반을다질여유가없었다. 이런상황에서유권자들의정당에대한일체감이나충성심은계속약할수밖에없다. 지난 20여년동안호남정당은평화민주당, 민주당, 새정치국민회의, 새천년민주당, 통합민주당, 새정치민주연합등으로변신하였는데, 이렇게변신한이유는주로다가오는선거에서승리하기위해다른정당이나정치세력과연합하거나유권자들의지지를확보하기위해새로운정당으로탈바꿈했다는것을과시하기위한것이었다. 영남정당도거의비슷한경로를거쳤는바, 민정당, 민자당, 신한국당, 한나라당, 새누리당으로당명이바뀌었다. 이처럼정당의잦은이합집산이나탈바꿈으로인해지난대선이나총선에서승리한정당이다음선거에서그대로남아있지않기때문에정치적책임을묻기가매우애매한경우가계속발생하고있다. 예를들면노무현대통령이취임직후창당한열린우리당이임기말에자신을탄핵했던민주당과합당함으로써유권자들은 2007 년대선에서집권당에게정치적책임을묻기가매우애매해졌다. 그리고한나라당 -새누리당의경우정당조직의연속성에도불구하고새누리당의박근혜정부는한나라당의이명박정부와연속성을강조하지않고있다. 특히민주화이전에집권당의수명은긴편이었으나민주화이후에는집권당의수명이매우짧다. 그이유는다가오는선거에서집권당에대한부정적인평가를피하거나새로운정당으로탈바꿈했다는것을과시하기위해서, 또는다른정치세력과연대하기위해새로운정당을창당하는경우가많았기때문이다. 그리하여민주화이후대통령을배출한정당은예외없이사라졌는바, 노태우, 김영삼, 김대중, 노무현, 이명박대통령을배출한정당이모두간판을내려놓았다. 그런데정당지도자들이해산, 분당, 창당, 당명변경등을하면서일반당원들의의사를제대로묻지않고마음대로하기때문에일반당원들이당에대한충성심을가질수가없다. 이로인해정당의사회적기반이튼튼해질수없었다. 3. 정당의낮은정치적정통성 한국의민주화이후지난 20 여년간선거가권력을쟁취할수있는유일한방식으로정착함에따라정당
18 미래정치연구 2016 년 제 6 권 제 1 호 이중요한정치적행위자가되었지만유권자들의정당에대한불신이매우높아서정당의정치적정통성수준은매우낮은편이다. 정당의정통성과정당신뢰가동일한것은아니지만후자가없이전자가성립되기는불가능하기때문에정당에대한유권자들의신뢰도조사를분석해보자. < 표 9> 에서보는것처럼일반적으로한국의정당은대기업이나사법기관, 행정부의파워기관, 그리고시민단체보다국민의신뢰도가낮은편이다. 거의모든정당들이 25개기관중에서 17위이하의하위권에있었는데 2012 년에예외적으로새누리당이 12위로껑충뛰었다. 아마이것은새누리당이총선과대선에서모두승리한효과에기인한것으로보인다. 이처럼정당에대한국민의불신으로인해정치적정통성을확보하지못한배경에는여러가지요인이작용하고있는데특히 1) 권위주의정당정치의유산 ; 2) 시민단체와매스미디어의정당역할대체효과 ; 3) 정보화로인한정당의경쟁력약화등을들수있다. 권위주의시기에한국의군부는브라질을비롯한남미의군부와달리군복을벗고민간정치인신분으로정부를운영하였기때문에관제여당을만들어정기적으로선거를치루었다. 이시기에여당과국회는국민의의사를대변하거나유권자의정치참여의도구라기보다주로권위주의정권의정치적통제의수단이었다. 따라서여야의정치적대 < 표 9> 한국의주요파워기관에대한국민의신뢰도조사 순위 기관 2012 2011 2009 2008 현대자동차 1 1 1 1 삼성 2 2 3 4 헌법재판소 3 4 5 5 SK 4 3 2 2 LG 5 5 4 3 대법원 6 6 6 6 금감원 7 15 경찰 8 8 10 9 감사원 9 9 7 7 청와대 10 11 17 17 국세청 11 7 9 8 새누리당 * 12 21 25 21 전경련 13 10 8 10 검찰 14 14 12 12 전교조 15 20 14 16 국정원 16 13 16 18 참여연대 17 16 15 11 경실련 18 19 18 14 한국노총 19 23 22 19 민주당 20 17 24 22 민주노총 21 22 22 20 뉴라이트 22 25 21 23 통합진보당 ** 23 24 19 24 정의당 24 24 19 24 출처 : 동아시아연구원, 여론조사센터, 파워기관신뢰영향력조 사 2008-2012 년. (http://www.eai.or.kr/type_k/plist. asp?catcode=1111120000, 2013 년 11월 5일검색 ) *2012 년이전에는한나라당. **2012 년이전에는민주노동당. 립이잦았고, 야당은국회를보이콧하고소위장외투쟁을일삼는경우가많았다. 민주화이후에여야정당과국회는이러한정치적관행에서쉽게벗어나지못하였다. 그리하여정당과국회가정파적대립속에정치인들의사익만을추구하고나라발전을가로막고있다는비난을받고있다. 그동안여러차례에걸쳐정당과국회가정치개혁을했지만타협의정치, 통합의정치, 갈등해소의정치를하지못하고있어서비판의대상이되고있다. 결국민주화이후에정당이선거기능을회복하였으나정책, 입법, 갈등해소, 유권자대표기능등이여전히부족하여국민들로부터비판을받고있다.
민주화이후한국정당정치의제도화연구를위한예비적고찰 19 한편민주화이후한국의시민사회와매스미디어가급속도로성장함에따라정당의역할과기능이상대적으로축소되었다. 경실련, 공명선거추진시민연대, 참여연대, 환경연합, 여성단체를비롯한다양한시민단체가새로등장하여경제정의, 깨끗하고공정한선거문화창달, 시민의정치참여확대, 환경운동, 여권신장등을위해노력한결과상당한성과를거두었다. 특히시민단체가신문, 방송등을매개로공공선의창출을위한활동을전개함으로써많은시민들의지지를확보하였다. 그리하여많은유권자들은정치적부담이적은시민단체에가입하는것에는쉽게동의하지만정당에가입하는것은꺼리고있다. 결국시민단체와매스미디어의정치적역할은커진반면정당의역할은상대적으로위축되는경향을보여주고있다. 특히 2004 년정당법, 선거법등을대폭개정하는과정에서과거의정당조직을통한선거운동대신매스미디어를통한선거운동을장려하는바람에매스미디어의역할이더욱커지게되고정당조직의역할은상대적으로축소되었다 ( 김용호 2008). 당시 고비용, 저효율 의정당정치를개혁한다는명분아래풀뿌리정당조직인법정지구당제도마저폐지하는바람에정당의기초조직이매우약화되었다. 한편선거에서매스미디어의중요성이커짐에따라각정당이미디어를장악하려는정쟁이더욱심해지고있다. 마지막으로정보통신기술의발달이정당의정치적정통성을확보하는데새로운도전으로등장하였다. 인터넷과 SNS 등의발달이정치참여의비용을크게줄여줌에따라유권자들의참여욕구와정치적요구는크게증가하고있으나정당의온라인- 오프라인활동이이러한유권자의정치적참여와요구를충족시켜주지못하기때문에 시대에뒤쳐진존재 로비판을받고있다. 한국정당이온라인활동을강화하였고, 특히노무현대통령은선거과정에 노사모 라는네티즌팬클럽을활용하여당선되었으나네티즌들을대통령당의안정된지지자로만들어내는데성공하지못하였다. 왜냐하면네티즌들은노대통령의정치개혁이나언론개혁등에만족할수없었고, 이들이정당에참여할개별적유인을찾기도힘들었기때문이다. < 표 10> 에서보는것처럼정보통신기술의발달에따라이를사용하는유권자들이급속도로증가하고있지만한국의정당들이이러한변화에적응하는데어려움을겪고있다. 다른나라와마찬가지로이러한점은한국정당이정치적정통성을확보하는데애로점이되고있다. < 표 10> 한국의뉴미디어사용자증가추세 ( 단위 : 백만명 ) 년도 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 인터넷사용자 19.0 26.2 31.5 34.9 36.1 37.0 38.1 고속인터넷사용자 3.8 10.4 11.9 14.0 15.4 17.2 N.A. 이동전화사용자 26.8 32.3 36.5 40.2 45.6 50.7 N.A. 출처 : 한국방송통신위원회 -한국인터넷진흥원, 최근인터넷사용조사, 제12005 호 (2013)
20 미래정치연구 2016 년 제 6 권 제 1 호 4. 정당의지도자에대한높은의존성 한국정당의지도자에대한의존도는여전히높은편이어서한국정당이명실상부한대중정당 (mass party) 이라고하기어렵다. 사토리는대중정당없이는정당정치가구조적으로공고화될수없다고주장하면서대중정당의요건은첫째, 정당이전국적인조직을가져야하고, 둘째, 특정지도자가정당의주요결정을좌지우지해서는안된다고지적하였다. 특히사토리는 2번째요건과관련하여대중정당이되려면정당이특정지도자의손에서벗어나야한다는점을강조하고있다. 예컨대미국의공화당이링컨의정당도아니고, 레이건의정당도아니기때문에명실상부한대중정당이라고할수있다. 이런기준에서보면한국정당이첫번째요건을충족시켰다고할수있으나두번째요건을완벽하게충족시키지못하고있어서대중정당이라고하기힘들고오히려대중이전정당 (pre-mass party) 이라고하는것이타당할것이다 ( 김용호 2002, 119-142). 특히집권당의대통령의존도가높아서민주화이후대통령을배출한집권당이예외없이사라졌는바, 개별정당의수명이특정지도자의정치적수명과거의동일시되는것은정당의지도자의존도가높다는것을의미한다. 지난 20여년동안정당-지도자의관계가조금씩변하고있는바, 특히 2002 년 3김의정치적퇴진을계기로머신정당 (political machine-type party) 의성격이약화되고있다 ( 김용호 2006). 3김시대에는김영삼, 김대중, 김종필이오랜정치적경력을바탕으로민주투사와근대화의주역이라는카리스마와함께지역패권지도자였다. 부산-경남, 호남, 충청지역에서김영삼, 김대중, 김종필의지지없이공직후보가되기어려울정도였다. 이들은각자지역정당의공천권과정치자금을독점하였기때문에아무도이들의리더십에도전할수없었다. 그런데 1997 년김영삼의퇴진과함께한나라당의리더십을승계한이회창마저 3김과비슷한리더십스타일을보여주었다. 그런데 2002 년대선을계기로 3김이모두퇴진한후각정당은 3김의리더십을계승할만한새로운리더십이없었기때문에일시적으로리더십공백상태를겪었다. 특히 2004 년정치자금법개정을비롯한정치개혁이후공천권과정치자금을독점하기힘들고, 또지역패권을가진지도자가등장하지않아서정당간은물론각정당내부의경쟁이치열해졌다. 장훈은 3김시대를 계승형카르텔체제, 3김이후시대를 유목형정당정치 라고설명하였고 ( 장훈 2010, 15-42), 심지연 김민전은 3김시대를 정치권력과점시대, 3김이후를 정치권력다점시대 라고주장하였다 ( 심지연외 2006, 56). 그러나각정당이이념이나정책을중심으로뭉친것이아니라지역을비롯한지연, 혈연, 학연을중시하는연고주의에바탕을두고운영되고있기때문에정당엘리트들이이런연고에의존하는경향이여전히강하다. 특히유권자의인기가높거나선거캠페인능력을과시한정치인이정당지도자로등장하는경향이있고, 또각정당이이런지도자를중심으로여러파벌로나누어져경쟁하는양상을보여주고있다. 최근새누리당은아직도친박근혜계와비박계로나누어경쟁하고, 야당인더불어민주당은여전히친노와비노간의파벌경쟁이치열하다.
민주화이후한국정당정치의제도화연구를위한예비적고찰 21 IV. 결론 : 한국정당정치의제도화논의 < 표 11> 은민주화이후한국정당정치의제도화에대한분석을요약한것이다. 그동안많은학자들이한국정당정치의제도화수준이낮기때문에제도화의수준을높이기위해노력해야한다고주장하였다. 그런데과연제도화의수준이높으면대의제민주주의발전에도움이되는것인가? 물론제도화의수준이높으면정치안정에는도움이될것이다. 그러나대의제민주주의에도움이될것인지여부는제도화의내용에따라다를것이다. 한국의경우정당간의경쟁패턴은비교적안정적인데, 지역정당경쟁구도가대의제민주주의의발전에기여하기보다오히려정치적양극화를초래하여국회내정당간의타협을어렵게만들어입법이나국정운영에지장을초래하고있다. 따라서제도화의수준보다오히려제도화의내용이더중요하다는점에주목해야할것이다. 예를들어나쁜, 또는비민주적정당정치의제도화수준이높은경우에오히려이를해체하고민주적정당정치를정착시키는것을어렵게할것이기때문이다. 그런데민주화이후지난 20여년간한국의정당환경은민주적정당정치의제도화를촉진하는요인보다제약하는요인이훨씬많았다. < 표 11> 에서보는것처럼정당정치의제도화에부정적영향을끼친요인이매우많다. 그런데이런요인중에서어떤요인이가장심대한요인이라고할수있나? 장훈과박명림이강조한것처럼한국정당의역사적맥락이매우중요하다고본다 ( 장훈 2010; 박명림 2012). 서구선진국가의정당과비교해보면한국정당의기원은 2가지점에서차이가있다. 첫째, 서구정당이밑으로부터자생적으로만들어졌다면한국의정당은권력을가진엘리트들에의해위로부터만들어진정당이다. 이런기원을가진한국정당은아직도엘리트의전유물이라는정치적유산에서벗어나지못하고있어서일반당원이주인행세를하거나일반유권자의적극적인참여를받아들이기가쉽지않다. 둘째, 서구선진국의정당들은 < 표 11> 민주화이후한국정당정치제도화에대한평가 : 4 가지차원 제도화의 4 가지차원주요양상주요요인 정당간경쟁패턴의안정성정당의사회적기반의강도정당의정치적정통성의수준정당의정치지도자에대한의존도 선거변동성은비교적안정적, 지역주의경쟁구도지속, 최근양대지역경쟁구도등장사회적기반이허약, 일반당원과진성당원의비율이적고변화무쌍, 무당파가 30% 내외정당에대한국민의신뢰부족, 선거기능외에정책기능, 대표기능매우부족집권당의대통령과행정부에대한과대한의존, 당원의권한무시, 3김이후독점에서과점으로파벌경쟁 정초선거, 대선과총선제도한국정당탄생의역사적맥락, 정당의이합집산, 정당의집단유인책부족권위주의의유산, 시민단체와매스미디어의정당역할대체효과, 정보화시대에정당의소통능력약화과대국가, 합종연횡선거전략, 연고주의정치문화
22 미래정치연구 2016 년 제 6 권 제 1 호 일반유권자들의선거권과피선거권을쟁취하는과정에서정당-유권자간의강한연대가형성되어오늘날까지유권자들이정당과일체감을가지고충성심을발휘하고있는데반해한국유권자들은정당의도움없이선거권과피선거권이주어졌기때문에정당에대한일체감이나충성심을가지고있지않다. 이러한구조적요인으로인해한국정당이서구정당처럼강하고광범위한사회적기반을만들지못하고있다. 더욱이서구정당은 19세기말과 20세기초에시민사회나매스미디어가활성화되기전에유권자를조직할수있는기회를가졌으나한국의경우정당이유권자에대한정치적영향력을행사하는데있어서매우발달된매스미디어와시민단체와경쟁하지않을수없다. 더욱이정보통신기술의발달로시민들은정당보다뉴미디어를통한정치참여가저비용- 고효율이기때문에후자를선호하고있다. 그러나우리들이정당정치제도화의지체의원인을지나치게과거유산에돌려숙명론적입장을취해서는안될것이다. 장훈이적절하게지적하고있는것처럼민주화이후한국정당정치는가변적이라고보는것이타당할것이다 ( 장훈 2010, 22-23). 즉민주화이후새로운제도의도입에따른정치세력의힘의변동, 여러세력간의경쟁, 사회변동의힘등이작용하여정당정치의지속과변화를추동해나오고있다. 특히민주화이후여러차례한국정당이개혁조치를취했는데, 그성과를평가해보아야할것이다. 그동안정당개혁의방향이조직으로서의정당, 유권자속의정당을오히려약화시키는방향으로진행되었다 ( 윤종빈 2015, 20-21). 예를들어 2004 년 고비용- 저효율 이라는이유로법정지구당조직을폐기함으로써유권자속의정당이약화되었다. 또 2004 년미디어중심의선거운동제도를도입함으로써선거에서정당조직의역할이축소되었다. 그런데 2004 년선거법, 정당법, 정치자금법에대한대폭개정이정당정치나선거문화를크게변화시킨점에서알수있듯이제도변경의정치적효과가크기때문에앞으로정당정치의제도화를위해서는제도개혁이필수적이다. 정당개혁방안에대해논의하려면많은지면이필요하기때문에여기서는가장시급한개혁과제를하나만제시하려고한다. 즉정당의이합집산을막기위해창당, 해산, 합당등의조건을엄격하게할필요가있다. 그동안각정당은다가오는선거에서승리하기위해유권자의지지를확대하려는선거전략의일환으로합당, 분당, 당명변경을계속해나오고있다. 2012 년총선과대선에서한나라당이새누리당으로변신한것이대표적인사례다. 그런데앞으로이런현상이계속될가능성이높다. 그이유는일반당원의의사에관계없이정당지도자들이자의적으로정당을마음대로변경시킬수있기때문이다. 특히선거를앞두고새로운이념이나정책을만들어유권자의지지를확대하기힘든상황에서지금까지이런선거전략이효과가있었기때문에앞으로계속될가능성이높다고본다. 이를방지하기위해정당해산, 창당, 당명변경을하는경우일반당원의의사를반듯이반영하는제도를도입하게되면정당의연속성과정당정치의제도화에기여할수있을것이다.
민주화이후한국정당정치의제도화연구를위한예비적고찰 23 참고문헌 강원택. 2011. 한국에서정치균열구조의역사적기원 : 립셋-록칸모델의적용. 한국과국제정치 제27권 3호, 100-129. 김용호. 2003. 한국정치집단의유권자연계전략 : 파벌. 정당. 그리고 노사모. 김성국 석현호 임현진 유석춘편. 우리에게연고는무엇인가. 전통과현대. 통권 23호, 192-245.. 2002. 정당 없는나라의정당정치. 배성동편. 정치란무엇인가. 서울 : 법문사, 119-142.. 2001. 한국정당정치의이해. 서울 : 나남.. 2006. 2002 년이후한국정치의변화. 한국정당학회보 제5권 1호, 235-246.. 2008. 최근한국정당의개혁조치에대한평가. 한국정당학회보 제7권 1호, 195-210. 박경미 손병권. 임성학. 전진영. 2012. 한국의민주주의 : 공고화를넘어심화로. 서울 : 오름. 박명림. 2012. 한국정당연구와역사구조적접근 : 문제의대안모색. 장훈 임성학외. 한국정당정치연구방법론. 서울 : 나남. 63-105. 박명호. 2003. 정당정치와민주주의. 심지연편저. 현대정당정치의이해. 서울 : 백산서당. 431-453. 박원호 송정민. 2012. 정당은유권자에게얼마나유의미한가?: 한국의무당파층과국회의원총선거. 한국정치연구 제 21권 2호, 115-143. 심지연 김민전. 2006. 한국정치제도의진화경로. 서울 : 백산서당. 윤종빈. 2015. 기로에선한국정당 : 위기와기회. 윤종빈외. 정당이살아야민주주의가산다. 서울 : 푸른길. 장훈. 2010. 20년의실험 : 한국정치개혁의이론과역사. 서울 : 나남. 정진민. 1998. 후기산업사회정당정치와한국의정당발전. 서울 : 한울.. 2008. 정당정치의제도화와한국정당의과제. 한국정치연구 제17 권 2호, 33-54. 채진원. 2012. 보수독점의정당체제개혁론의재검토 : 정치적양극화와중도수렴부재의정당체제론을중심으로. Oughtopia: The Journal of Social Paradigm Studies. 199-236. 최장집. 2005. 민주화이후민주주의. 서울 : 후마니타스.. 2007. 어떤민주주의인가. 서울 : 후마니타스. 한국방송통신위원회 -한국인터넷진흥원. 2013. 최근인터넷사용조사 제12005 호. Huntington, Samuel. 1968. Political Order in Changing Societies. New Haven: Yale University Press. Kim, Yong-Ho. 2013. Is It Possible to Stabilize South Korean Party Politics? presented at 63 rd Annual International Conference organized by Political Studies Association of UK. 25-27 March. City Hall. Cardiff. Koga, Mitsuo. 2013. Divergent Paths of Institutionalization of Populist Parties: why the Norwegian Progressive Party survived but not the Danish one. presented at 63 rd Annual International Conference organized by Political Studies Association of UK. 25-27 March. City Hall. Cardiff. Mainwaring, Scott and Mariano Torcal. 2006. Party System Institutionalization and Party System Theory after the Third Wave of Democratization. Richard S. Katz and William Crotty. (eds.). Handbook of Party Politics. London: Sage. 204-227. Pederson, Morgan N. 1979. The Dynamics of European Party Systems: Changing Patterns of Electoral Volatility. European Journal of Political Research. Vol.7. No.1. 1-26. Stockton, Hans. 2001. Political Parties. Party Systems and Democracy in East Asia: Lessons from Latin America.
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민주화이후한국정당정치의제도화연구를위한예비적고찰 25 ABSTRACT A Preliminary Analysis of Party System Institutionalization After South Korea s Democratization Yong-Ho Kim Professor, Inha University The major purpose of this paper is to evaluate the recent trend of South Korea s party system institutionalization. In order to answer the question of why South Korea s individual parties have continuously been fragile and unstable despite of the strong persistence of regional party competitions ever since the country s democratization in 1987, four dimensions of South Korea s party system institutionalization have been analyzed: 1) stability of party competition patterns; 2) strength of party s social support base; 3) level of party s political legitimacy; 4) degree of party s dependence on party leadership. The pattern of regional party competitions have been very stable during the past six presidential and seven parliamentary elections. However, all of the South Korean parties have been failed to cultivate their strong social support bases under their very short lives, since all of the parties have very often splitted and/or merged right before the elections in a way to win the immediate election. Therefore, more than a majority of South Korean voters regard the country s parties as electoral machines of political elites rather than channels of expressing the electorate s interests. Under this situations, all of the South Korean parties have been failed to get the legitimate political status, while the country s voters have been expressing their strong anti-party sentiments. It is very hard to expect more institutionalized party system of South Korea in the near future, as the constituent parties are very likely to be fragile and unstable. The country s party elites would continue to split and merge their parties in a way to gain the electorate s votes at immediate elections, because they have frequently been benefitted from such electoral strategies ever since the country s democratization. Key words: South Korea, Democratization, Institutionalization, Party System, Regionalism