분석 Ⅳ 자본시장통합법시행과이명박정부의금융정책 노무현 - 이명박정부의금융세계화전략의파산 구준모 정책위원 금융투자업에겸업화와포괄주의를도입하는자통법 세계경제가대불황에진입하고있다. IMF 는 2009 년한국경제성장률을 G20 국가중최악인 -4% 로예상했다. 환율이다시급등하여 1,500 원선을훌쩍돌파했으며, 주식이폭락하여 1,000 선을위협하는등외환시장과주식시장의불안정성도계속되고있다. 이런상황에서금융시장발전을기치로내건자본시장통합법 ( 이하자통법 ) 이 2009 년 2월 4일부로시행되었다. 2005 년부터추진되어 2007 년 7월국회를통과한자통법이세부감독규정정비와시행령마련으로 1년 6개월동안의유예기간을거친후본격시행된것이다. 자통법은자본시장과금융투자에관련된기존의 6개법인증권거래법, 선물거래법, 한국증권선물거래소법, 간접투자자산운영법, 신탁업법, 종합금융회사법을통합하고관련제도를크게바꾼것으로한국금융기관과금융제도의큰변화를불러올것이다. 94
자본시장통합법의주요내용은네가지로요약할수있다. 첫째금융업간겸영이대폭허용되었다. 자통법으로기존에겸업이제한되었던증권회사, 선물회사, 자산운영사 ( 투자일임사, 투자자문사포함 ), 신탁회사가금융투자회사라는이름으로겸업하는것이가능해졌다. 금융사의겸업에따른투자자와기업간, 투자자간이해상충을막기위해서이해상충방지체계 ( 차이니즈월 ) 를설치했다. 또금융투자회사가은행이독점하고있던지급결제망에가입할수있게됨에따라외국환업무와결제송금서비스도할수있게되었다. 둘째금융투자상품규제에포괄주의를도입했다. 자통법에따르면은행의예금과달리고수익을목적으로하면서원본이나원본을초과하는손실이가능한모든상품이금융투자상품이다 ( 금융투자상품은다시원본손실이가능한상품인증권과, 원본을초과하는손실이가능한상품인파생금융상품으로나뉜다 ). 예전에는법에서한정적으로열거한금융투자상품만을개발하고판매할수있어서신규금융투자상품의개발에사전적제한이가해졌다. 그러나자통법에서는새로운금융투자상품의개발에대해서사전적제한을두지않음으로써금융상품개발에대해서원칙적으로모두허용하고, 예외적으로금지하는포괄주의를채택했다. 셋째기능별규제체제를도입했다. 기존의기관별규제하에서는금융기관의종류에따라각기상이한규제가부과되었다. 은행과관련한상품과업무는은행법의규제를받고, 증권사의경우는증권거래법에의한규제를받았다. 그러나자통법이시작되면서자본시장과관련된상품이나업무를취급하는한, 은행이나증권사라는기관형태의차이에관계없이자통법이라는단일법률에의해규제를받게되었다. 넷째투자자보호조치가강화되었다. 자통법시행에따른보완조치로투자 95
권유시상품내용과위험을상세하게설명하도록요구하는설명의무와불완전 판매에대한판매회사의책임을강화했다. 금산분리완화와신금융서비스허용효과발생 자통법으로금융기관별장벽이해체되고자본시장에대한규제가완화되어큰변화가예상된다. 먼저금융기관별장벽해체로금융투자회사가자본시장과관련된모든업무와소액결제와관련된은행의업무를할수있게되었다. 금융투자회사가은행고객을흡수하고사업영역확장이나인수합병으로규모를확대해은행못지않은증권사가탄생할가능성이높아졌다. 증권연구원은은행예치자금중에 20 조원정도가상대적으로높은이자를지급하는증권사의종합자산관리계좌 (CMA) 로빠져나갈것으로예상했다. 자통법으로금산분리완화효과도발생한다. 삼성그룹, 현대차그룹, 현대중공업그룹은은행을소유할수없지만각각삼성증권, HMC 투자증권, 하이투자증권을가지고있다. 자통법으로증권사가지급결제망을갖추기때문에일반고객의입장에서는은행과서비스차이를느끼지못한다. 사실상해당증권사가사실상삼성은행, 현대자동차은행, 현대중공업은행역할을할수있는것이다. 삼성직원 25 만명, 현대자동차직원 9만명, 현대중공업직원 2만 5천명과하청기업등관계사들이해당증권사의계좌유치요구를외면하기어려울것이다. 자통법으로기존에존재했던 300 여개의자본시장관련규제의 3분의 1 이상이철폐되거나완화되었다. 그중핵심은새로운금융투자상품에대한규제가열거주의에서포괄주의로바뀌는것이다. 이로써금융시장개방도거의무제한허용되는효과가발생한다. 한미 FTA 에서미국에는있으나한국에없는 96
금융상품및서비스, 즉신금융서비스허용여부가쟁점이되었는데, 정부는이를허용하지않은것이협상성과라고주장했다. 상업적주재가없는해외금융회사의신금융서비스판매는예전처럼금융감독원의심사를받아야하기때문에금융시장추가개방이아니라는것이다. 그러나외국금융투자회사역시국내에지사나자회사를두면한국회사로인정받기때문에자통법이시행되면똑같이포괄주의규제를받는다. 즉자통법으로한미 FTA 협상결과와무관하게초민족금융자본의신금융서비스가무차별적으로허용된것이다. 한편새로운금융투자상품개발이자유로워지고, 금융투자회사간장벽이없어지면서이해상충문제가발생할것이다. 특히문제가되는것이자산운영업겸업여부다. 자산운영업과증권업을겸업하면펀드에편입된주식의매매회전율을높여서위탁매매업무의수수료수입을늘리는행위, 자신이발행한유가증권을펀드에넘겨서자금을조달하는행위등이발생할가능성이있다. 정부와금융기관은 시장의자기규제 가작동해이런문제가발생하지않을것이라고낙관한다. 자산운영업과증권업을겸업하는금융투자회사의신뢰성이의심받기때문에섣불리겸영을하지않는다는것이다. 하지만자회사형태로자산운영사를존속시킨다고해도문제가해결되지않는다. 포괄주의가도입되었기때문에눈속임할수있는신규상품을개발하고, 자산규모를키우고수익을높이기위해서혁신적인거래기법을사용한다면이해상충이발생할뿐만아니라, 새로운금융거품의진원지가될가능성도높다. 노무현정부가추진한초민족금융자본과재벌을위한금융제도정비 자통법은금융제도에관련된신자유주의정책개혁의핵심으로, IMF 경제위 97
기이후추진된금융개혁의일단락이자한국사회의금융화를한층심화시키는조치다. 자통법을입안추진하고통과시킨것은노무현정부다. 노무현정부는 2003 년초대통령직인수위시절 동북아금융허브론 을계획하고, 같은해 12 월재정경제부산하에전담부서를신설하고 < 동북아금융허브추진전략 > 을발표했다. 금융허브란국내금융시장의축을자본시장으로이동시키고국제금융시장과의연결고리를더욱강화함으로써, 초민족금융자본의국내유입을촉진하고국내금융시장의덩치를키우겠다는것이다. 이를통해국내재벌과금융자본의발전을도모해서그들을국제적인금융자본으로성장시키려는전략이기도하다. 노무현정부는자산운영업에중점을두는특화금융허브를기획했다. 자산운영업은투자자로부터자금을모집하여금융자산등에투자하여운영하고그수익금을투자자에게배분하는금융업이다. 즉자산운용업을발판으로채권, 주식, 외환시장의선진화를도모해국내금융시장의매력도를증진시키고, 나아가외국금융기관을유치해서금융허브로서의위상을확립하겠다는것이다. 노무현정부는금융허브달성을위해임기내인 2007 년까지실행할 7대추진과제로 1 자산운용업을선도산업으로육성 2 채권, 주식, 외환시장의선진화 3 지역특화금융수요개발 4 금융산업의글로벌네트워크강화 5 국부펀드인한국투자공사설립 6 금융규제및감독시스템혁신 7 금융관련경영및생활여건개선을선정했다. 금융허브전략에따라노무현정부는 2003 년간접투자자산운용업법제정, 2004 년퇴직연금제도입, 2005 년연기금주식투자허용, 한국투자공사 (KIC) 설립, 2006 년자통법제정방안발표의차례로금융제도를정비했다. 간접투자자산운영법은각종펀드 ( 간접투자 ) 를활성화하기위한법으로이전에는주식이나채권과같은유가증권으로제한되었던투자대상을환율, 금리등장내외 98
파생상품과부동산, 금, 영화, 곡물등실물자산으로대폭확대했다. 자산운용사의범위도확대해은행과보험사도펀드를운영할수있게했다. 2004 년에는간접투자자산운영법시행령을개정하여사모펀드의설립이가능해지고, 그운용을위한제약도대폭완화되었다. 자산운용업의덩치를키우기위해서는국민연금, 공무원연금, 사학연금등으로이미거대하게조성되어있는자금을금융시장에투입하는것이필수적인일인데, 간접투자자산운영업법으로이를가능하게하는기반이정비되었다. 1) 퇴직연금제가도입되고연기금의주식투자가허용된것도자본시장의덩치를키우기위한조치였다. 퇴직연금의 40% 까지국내외상장주식, 주식형펀드, 해외펀드, 회사채등에투자할수있도록허용되었고, 또기업이적립한퇴직금의 60% 를외부금융기관이위탁운영할수있도록했다. 퇴직금이일종의금융상품이자투자자산이된것이다. 국민연금의외부위탁비율도대폭확대되어 2003 년 3.3% 에서 2008 년 22.7%(56 조 8천억원 ) 로대폭늘어났다. 또연기금뿐아니라고용보험이나산재보험기금과같은정부관련기금역시투자대상을다변화해주식이나각종펀드에투자되고있다. 2005 년설립된한국투자공사는국부펀드로서외국계자산운용사를국내로끌어들이기위한수단으로, 연기금과외환보유액을해외금융기관에투자일임의방식으로위탁하고있다. 2009 년현재한국투자공사는 297 억달러의자산을운용하는데이중 80~90% 를국내외자산운용사에재위탁할계획이다. 노무현정부는한국투자공사를통해 2012 년까지세계 50 대자산운용사중 1) 자산운용업육성과주식시장부양에주력한노무현정부동안자산운용업의규모가크게성장했다. 펀드수탁규모가 2003 년 145 조원에서 2007 년 298 조원으로 4년만에 2배이상증가했고, 리먼브라더스파산으로세계적금융위기가가속화되기직전인 2008 년 8월에는 363 조원에달했다. 펀드계좌수도 2007 년말기준 2,350 만개로국민 2명중에 1명이펀드계좌를가지고있는셈이다. 99
10~20 개의지역본부를국내에유치하겠다는목표를세웠다. 2) 그러나이러한법제도정비만으로는금융허브를추진할수있는동력을완비했다고보기어려웠다. 금융시장전반을일거에미국식글로벌스탠더드에맞게고치는포괄적인금융빅뱅이필요했다. 마땅한투자처를찾지못해재벌기업이축적해놓고있는자본을금융시장으로유인하고, 외국계금융자본을유치하고, 모든국민을금융투자자로만들기위해서는더큰변화가필요했던것이다. 따라서자통법시행과금산분리완화가추진되어야했다. 여기에추가적으로한미 FTA 가비준되고, 재벌이지주회사로전환된다면금융세계화에편입하기위한한국경제와정치사회의제도정비는완비된다고볼수있다. 따라서노무현은임기말기까지자통법시행, 금산분리완화, 한미 FTA 비준에힘을쏟았다. 금융화진전을위한이명박의금융법안개정시도 이명박정부의금융정책은노무현정부의금융허브전략을충실히계승하고있다. 자통법이후후속조치로보험업법개정을추진하고, 금산분리를완화하고, 산업은행민영화를추진하고, 사모펀드규제완화와헤지펀드허용을통해자본시장발전을꾀한다는것이핵심이다. 이에따라이미지난 1월자통법개 2) 그러나세계경제위기의심화로이러한계획은물거품이될가능성이높다. 2008 년한국투자공사는정부와한국은행으로부터 248 억달러규모의외환보유액을위탁받아운용해서 42 억달러의손실을입었다. 248 억달러중 200 억달러를포트폴리오투자에, 20 억달러를전략적투자에투입했다. 이 20 억달러는 2008 년 1월미국투자은행메릴린치의주식을인수하는데사용되었다. 그러나현재한국투자공사가보유한메릴린치의주식의 2009 년 2월 4일평가가치는 2억 9천만달러에불과하다. 배당액을감안하더라도 1년만에 15 억달러, 한화로 2조 2천 5백억원가량의손실을입은것이다. 한국투자공사는 2008 년에만 6조 3천억원의투자손실을기록했다. 100
정안등 10 개금융법안이통과되었고, 현재은행법, 금융지주회사법등중요한금융법안이국회에계류중이다. 이법안들은자통법의시행에따른제반조건을보완하고금산분리를완화하는것이다. 은행법개정안은산업자본의은행주식보유한도를현행 4% 에서 10% 로확대하는내용이다. 또공적연기금은산업자본이아니라고보고, 사모투자전문회사 (PEF, 투자자로부터모은자금을바탕으로투자기업의경영에참가하여기업가치를제고한후그수익을투자자에게배분하는간접투자기구 ) 의경우산업자본이 30% 이상출자한경우에만산업자본으로간주한다. 결국산업자본은은행주식의 10% 를직접보유하고, 사모투자전문회사를통해서나머지지분을확보함으로써은행을우회적으로지배할수있게된다. 3) 한국은이미산업자본이주요보험사, 증권사, 카드사를지배하고있어서, 산업자본과금융자본의결합수준이매우높은편이다. 은행법이개정된다면산업자본에게은행마저지배할수있는길을터줘, 금산분리의마지막장벽을허무는것이다. 금융지주회사법개정안은비은행지주회사에대한규제를완화해서재벌이지주회사로전환하기쉽게만든법안이다. 이법안이통과되면보험지주회사에대해서는지주회사가보험회사와비금융회사를직접지배하는방식이 3) 사모투자전문회사를통한우회적은행지배는미국에서도허용되지않았다. 정부가이런방안까지마련한데는현재와같은방법으로는해외자본의추가적인은행소유를막기가어렵기때문이다. 국내에는재벌을제외하고독자적으로은행을인수할만한자금여력을가지고있는투자자가없다. IMF 경제위기이후매각된제일은행, 외환은행이모두해외자본의수중에떨어진것도같은이유다. 따라서일부시민단체나경제학자들이주장하는대로금산분리가유지되고우리은행과산업은행이민영화된다면이마저해외자본이지배할가능성이높다. 그러나금산분리가완화되어재벌이은행을지배한다면산업자본과금융자본의연계가강화되고, 금융적수단을통한경제지배가고도화되는문제가예상된다. 산업자본의부실과금융자본의부실이서로영향을미치면서경제위기의파급력이강해지고폭이넓어질수있다. 따라서금산분리완화는저지되어야한다. 나아가 은행의독립 이아니라은행민영화저지와한국은행을포함한금융전반에대한민주적통제를중요한과제로다루어야한다. 101
허용되고, 금융투자지주회사는직접지배이외에도금융자회사가비금융회사를지배하는방식도허용된다. 즉보험회사는비금융회사를자회사로둘수없는반면금융투자회사는비금융회사를자회사로둘수있다. ( 따라서이번개정안으로지주회사로의전환에있어서가장큰관심대상인삼성그룹의지배구조변경은불가능하다. 삼성그룹의복잡한상호출자를정리하려면삼성생명산하에비금융자회사를두는방안이허용되어야한다. 그러나이번개정안에따르면삼성증권산하비금융자회사는허용되지만, 삼성생명산하에는비금융자회사가허용되지않는다. 따라서보험업법과금융지주회사법에대한추가개정요구가있는상황이며앞으로그런방향의개정이추진될가능성이있다.) 금융투자회사는자통법으로성장의길을최대한확보했는데, 금융지주회사법개정안이통과되면이제는금융투자회사가산업자본까지합법적으로지배할수있다. 정부는이법안이통과되면복잡한출자구조를가진대기업집단이금융지주회사로전환해지배구조가개선되고, 금융투자산업과보험산업이대형화되고겸업화되어경쟁력이강화될것이라고주장한다. 하지만금융지주회사법개정안도은행법개정안과마찬가지로산업자본과금융자본의융합을제도적으로허용하고강제해서한국재벌이금융적수단을통해경제지배력을확장하도록만들며나아가전체경제의금융화를심화시키면서금융위기에매우취약한경제구조를형성할것이다. 증권시장중심금융세계화의파산, 그래도우리는추진한다? 자통법으로한층더강화될한국의금융화를비판하기위해서금융세계화에 서대부자본과가공자본이수행하는역할의특성을구별해볼필요가있다. 금 102
융자본은산업자본또는실물자본과관련하여대부자본과가공자본이라는두가지유형으로구별된다. 대부자본의대표적형태는은행신용이다. 대부자본은이자나원금상환처럼미리결정된현금흐름을갖는계약에기초한다. 대부자는일정한기간동안차용자에게자금을이전시키고, 만기가되면채무자는원금을상환하고이자를지급한다. 반면가공자본은금융시장에서상황에따라가격이변동하는증권들이다. 가공자본은공장, 설비, 원료등과같은실물적자본에어떤대응물도갖지않는다. 가공자본의가격은미래의수입에대한금융시장에서의평가에의존한다. 가공자본의가치를평가할요인이불안정하기때문에가공자본의가격은매우불안정한파동을보인다. 가공자본의거래에따른위험을회피하기위해서개발된파생상품은실물적기초의측면이나불안정성의측면에서증권보다한층더나아간것이다. 역사적으로 1970 년대유로시장중심으로석유달러가유입되면서초민족은행을중심으로한금융세계화가시작되었다. 그러나이란혁명과 2차석유위기로촉발된 1979-82 년의경제위기로은행중심금융세계화가난관에봉착한다. 고금리 (1979 년미연준의장볼커의대대적인금리인상 ) 로의정책전환이주변부의외채위기와중심부의은행위기로귀결된것이다. 달러의지위를유지하기위해서채택된고금리정책으로해외달러유동성의부족이야기되어세계경제의불황이발생했다. 이러한문제를해결하고신용긴축없이달러를흡수하기위해서는은행이아니라증권시장을통해달러를흡수하는것이필요했다. 증권의가격은이자율과정반대의방향으로운동하기때문에증권시장의부양은신용긴축없이해외의과잉달러를흡수할수있기때문이다. 이에따라은행중심의금융세계화는증권시장중심의금융세계화로전환되었다. 103
1980 년대를거치면서가공자본의급속한성장을통해금융세계화가진전되었다. 먼저각국정부는재정적자를보충하기위해서단기채권을발행하고채권시장에대한규제를완화했다. 1986 년영국이외국인에의한직접투자와증권투자를모두허용하는 금융빅뱅 을단행해해외자본을적극적으로흡수함에따라미국을비롯한다른중심부국가들도잇달아주식시장을개방했다. 증권시장이폭발적으로성장하자금융기관중에서전통적으로지배적인역할을수행했던은행의비중이감소하고연기금과투자신탁기금과같은비은행금융기관이금융시장의주요행위자로등장했다. 초민족법인자본도금융적활동을다각화함에따라더이상산업자본이아니라, 지주회사를중심으로조직된 산업을지배적요소로하는금융그룹 으로변모했다. 이들은금융기관을자회사로운영하면서그룹의내부금융시장을형성하거나, 지주회사의금융지도부가금융거래전체를조직하고통제했다. 그리고투자은행은인수합병 (M&A) 과금융혁신을주도하면서증권시장중심의금융세계화를선도했다. 그러나지금서브프라임부실사태에서촉발된미국의금융위기로증권시장중심의금융세계화가급격히붕괴하고있다. 2008 년미국의 5대투자은행이파산하거나독자생존을포기했다. 금융거품의붕괴가세계적인경제위기로확산되면서자본시장과투자은행육성이라는목표가무색해진상황이다. 그런데도한국의지배세력은현재의위기가보여주는역사적경고에아랑곳하지않고금융시장활성화와금융투자기관대형화로금융세계화로한걸음더전진하기위해서아등바등거리고있다. 자통법제정의취지가달성된다면 IMF 경제위기이후진행된한국사회전반의금융화와투기화현상이더심화될것이다. 그것은노동자를투자자로포섭하고금융자본의이해관계에결탁시키면서모든국민이금융투자자라는정 104
체성을공유하게한다 ( 그러나그과실이공정하게분배되는것은아니다 ). 금산분리완화로재벌을필두로한국내산업자본의금융화도더진전된다. 적절한실물투자처를찾지못한자금이금융부문으로쏠리고, 금융지주회사가산업자본을소유하는형태로재벌의지배구조가변한다. 그러나자본주의경제의이윤율하락추세가반등할가능성이보이지않고, 금융적축적마저붕괴한세계적경제위기상황에서금융시장육성으로한국경제가독자적으로회생할리는없다. 금융시장육성은실물경제와거의관련이없는휘발성높은가공자본의거품을확대해서금융위기의위험을높인다. 증권을다시증권화하고, 증권화사슬을연장하고, 통제되지않는파생상품을확산시킨결과형성된금융거품이이번경제위기의시발점이었다. 자본시장육성을통해금융세계화에편승하려는조치는미국의파국적결과가말해주듯이한국경제의불안정성을확대하고, 민중생존의위기를심화시킬뿐이다. 105