해외지상파다채널플랫폼정책사례연구 : 영국 프리뷰 (Freeview) 를중심으로 장병희 ( 성균관대신문방송학과교수 ) 1. 서론 디지털기술의발전및이에따른디지털전환의산업적가능성은국가간경쟁 으로연결되고있다. 가장먼저디지털방송을시작한국가는영국이며 (1998 년 11 월 ), 거의비슷한시기에미국도디지털방송을시작하였고, 이후, 스웨덴 (1999 년 9 월 ), 한국과호주 (2001 년 ), 핀란드 (2002 년 ), 독일과일본 (2003 년 ), 이탈리아 (2004 년 ), 프랑스 (2005 년 ) 등이디지털방송을시작하였다 ( 이완기, 2006). 디지털전환은 디지털 TV 수상기혹은연결장비와관련된수요를창출시켜국가단위의경제성 장에기여할수있으며, 시청자들에게는고화질및양방향서비스등의향상된방 송관련서비스를제공하여시청자복지를향상시킬수있고, 이러한과정을통해 방송및융합산업의국제적경쟁력을증대시킬수있다는점등에서정책적필요 성을인정받고있다. 특히, 디지털전환을선점하려는국가간경쟁이격화되면서 어떠한정책적수단을활용해야하는지에대한논의역시구체화되고있다. 이러한 논의과정에서국가적디지털전환과정에서지상파방송이어떠한역할을수행해 야하는지에대한정책적결정이필요하게되었다. 예를들어, 지상파방송의다채 널도입은 DTV 보급률확대에긍정적인영향을미칠수있기때문이다 ( 김대호, 2007). 한국의경우, ( 구 ) 방송위원회가 2000 년말 디지털방송추진위원회 가작성 한 지상파 TV 방송의디지털전환을위한종합계획 을통해디지털전환과관련된 지상파방송의역할을구체적인형식으로제시하였다. 이계획은기본적으로 HDTV 를통한고품질방송을지향하며나머지여유대역은부가서비스용도로활용 하는것으로설정되었다. 이에따라한국의지상파디지털전환은초기에는양보다 는질이라는방식을추구한것으로정리할수있다. 이러한기본방향에근거해서한국에서는 2001 년부터지역별디지털전환이시 작되었으며, 2006 년독일월드컵기간중에는한시적으로 MMS(Multi Mode Service) 시험방송을실시하기도하였다. 이후디지털전환의실무작업을담당할 DTV Korea 가 2008 년출범하였으며, 2008 년 3 월 지상파텔레비전방송의디지털 전환과디지털방송의활성화에관한특별법 이통과되고, 2009 년 6 월에는이러한 특별법과관련된세부적인정책방안이제시되었다. 1) 이후 2009 년 9 월디지털전 1) 지상파텔레비전방송의디지털전환과디지털방송의활성화에관한특별법의제 3 조 ( 디지털방송전환및활성화기본계획 ) 에따르면, 1 방송통신위원회는지상파텔레비전방송의효율적디지털전환및디지털방송의활성화를촉진하기위하여 3 년마다문화체육관광부등대통령령으로정하는관계중앙행정기관의관련계획 - 1 -
환시범지역으로울진군, 강진군, 단양군, 제주도등이선정되었으며, 최종적으로 2012년 12월 31일전국적인디지털전환완료를목표로하고있는상태이다 ( 방송위원회, 2009). 한국의이러한지상파디지털전환정책은 HDTV 채널중심의미국및일본등의방안과유사하다. 2) 세계적으로지상파디지털전환정책은초기에미국과일본이중심이된 HDTV 채널중심방안과영국과호주등이중심이된다채널플랫폼방안으로구분할수있었다. 간략히구분하면 HDTV 채널중심방안은양보다는질을그리고다채널플랫폼방안은질보다는양을상대적으로중요시하는방안이라고할수있다. 하지만이러한지상파디지털전환방안들은최근들어각각의장점을수렴하는방향으로융합되고있는상황이다. 즉, 질과양을모두강조하는 HD 급다채널플랫폼방안이제3의방안으로제시되고있다. 이러한융합이가능해진것은무엇보다도디지털압축기술이발전했기때문으로풀이할수있다. 동일한주파수대역에서전송할수있는데이터의양이많아지면서 HD급채널외에도 SD 급채널들도다수전송할수있게된것이기존의두방안을융합할수있게된주요한원인이라고할수있다. 하지만, 이러한기술적발전이외에도영국에서의지상파디지털다채널플랫폼실험이성공적으로진행되고있다는점역시중요한원인이라고할수있다. 영국의지상파디지털다채널플랫폼인프리뷰 (Freeview) 가가입률및만족도면에서좋은평가를받고디지털전환촉진이라는정책적목표에도긍정적으로영향을미치는것으로나타남에따라한국과같이 HDTV 채널중심방안을채택한국가에서도다채널플랫폼방안을융합하는것에대한일종의근거로작용할수있게된것이다. 이론적으로개혁확산이론 (Innovation Diffusion Theory)(Rogers, 1995) 을적용한다면, 지상파디지털다채널플랫폼방안이라는개혁의성공가능성을직접확인할수있는 관찰가능성 (observability) 이증대하면 과시책등을종합하여지상파방송의디지털전환및디지털방송활성화기본계획 ( 이하 기본계획 이라한다 ) 을세우며제 4 조에따른디지털방송활성화추진위원회의심의를거쳐이를확정한다. 2 기본계획에는다음각호의사항이포함되어야한다. 1. 지상파방송사업자의아날로그텔레비전방송종료에관한사항 2. 아날로그텔레비전방송종료및디지털방송전면실시의홍보에관한사항 3. 아날로그텔레비전방송종료와관련된시청자지원에관한사항 4. 디지털방송프로그램의제작활성화및지원에관한사항 5. 방송프로그램의제작 송신 송출시설의디지털전환에관한사항 6. 디지털방송난시청해소및수신환경개선에관한사항 7. 디지털텔레비전수상기의보급확대에관한사항 8. 다양한디지털방송서비스의제공에관한사항 9. 디지털전환을촉진하기위한조사 기술개발 교육지원에관한사항 10. 기본계획의수립과추진을위한재원확보및지원에관한사항위의 10 가지사항중 8 번째 다양한디지털방송서비스의제공에관한사항 이지상파디지털플랫폼서비스도입과직접적인관련이있는사항이라고볼수있다. 2) 지상파디지털방안과관련해서공익추구형모델과수익추구형모델로구분해서, 영국의경우공익추구형으로미국의경우수익추구형으로구분할수도있으나 ( 김대호, 2007), 영국의경우에도부분적이지만유료지상파디지털방식이제공되고있으며, 미국과같이 HDTV 채널중심방식을채택하고있는일본의경우공영방송사인 NHK 가주도하고있어서수익추구형으로구분하기어렵다는점등에서상대적으로 HDTV 채널중심방안대다채널플랫폼방안이좀더분명한구분을제시할수있다고판단한다. - 2 -
서이러한방안의채택에대한고려의정도가증가한것으로풀이할수있다. 지상파디지털전환과관련된이러한세계적변화흐름에따라한국역시새로운고민에빠져있다. 2009년제시된 디지털전환활성화기본계획 ( 안 ) 에따르면정부는디지털TV의확산여건을조성한다는목적하에서 HD 편성비율고시, 데이터방송등다양한부가서비스도입외에 MMS의도입도함께고려하는등기존 HDTV 채널중심방안과새로운지상파디지털다채널플랫폼방안등이병립된형태를보이고있다. 하지만, 이러한병립이뚜렷한정책적기조를바탕으로융합된것이아닌혼재된상태라는점이문제점으로지적될수있다. 따라서, 혼재된상태를뛰어넘는구체적인정책적결정에바탕을둔판단은유보되는양태를보이고있다. 예를들어, 2009년현재방송통신위원회는 MMS의도입여부자체를지상파주파수의재분배와연계하여결정한다는유보적입장을취하고있다. 이에따라, MMS에서파생된지상파디지털다채널플랫폼과관련된구체적정책적이슈에대한논의는더더욱부족한실정이다. 예를들어, 지상파디지털다채널플랫폼의경우케이블방송의구조와같이플랫폼사업자 ( 케이블방송의 SO 사업자 ) 와채널사용사업자로구분된다는점에서이원적규제체제가필요할수도있는데, 이러한방식은수직적으로통합된기존지상파방송의경우해당되지않는다는점등에서새로운논의가필요하다. 따라서, 향후디지털전환정책및지상파디지털다채널서비스도입정책과관련된기본적인논의의틀자체가아직정립되지못한실정이라고할수있다. 이러한차원에서이미디지털전환과정에서지상파디지털다채널서비스인프리뷰를성공적으로안착시킨영국의사례를분석할필요성이제기된다. 구체적으로프리뷰는 7가지측면에서분석의필요성제기된다 ( 정준희, 2009). 우선, 대표적으로성공한지상파디지털다채널플랫폼이라는측면에서벤치마킹의필요성이있다. 둘째, 영국방송산업에서무료 / 유료서비스구도및지상파 / 위성 / 케이블 / 기타플랫폼구도가조화를이룰수있게기여를했다는점이중요하다. 셋째, 영국의디지털전환에긍정적인영향을미쳤다는점에서분석의의의가있다. 넷째, 디지털환경이전통적인공공서비스지상파방송에새로운기회가될수있음을증명했다는점에서중요하다. 다섯째, 무료비즈니스모델을도입하는등공공서비스지상파방송에대한시청자의요구에적절히대응했다는점에서벤치마킹의필요성이있다. 여섯째, 지상파디지털다채널플랫폼구성을위해공공서비스지상파방송사들이상호간효율적으로연계를했다는점에서중요하다. 마지막으로, 규제 / 정책기관과관련사업자들을포함한주요키플레이어간상생의방식을적절히보여준사례라는점에서분석의의의가있다. 이연구는지상파디지털전환정책과관련된세계적인융합현상과국내기간공영방송사인 KBS의적극적인도입의사표현으로인해새로운정책적고려대상으로떠오르고있는지상파디지털다채널플랫폼도입과관련된세부적인이슈들을제시하는것을목적으로한다. 구체적으로, 한국에앞서지상파디지털다채널 - 3 -
플랫폼을성공적으로도입한것으로평가받는영국의프리뷰사례를분석하고자한다. 프리뷰사례는세계적으로도많이알려진경우이며이에따라한국에도어느정도구체적으로소개되어있다는점에서, 이연구는프리뷰서비스에대한구체적인정보를제공하는것보다는한국에서의도입과관련된이슈들을도출및정리하는데초점을맞추고자한다. 즉, 프리뷰도입과정및발달과정에서나타난정책적이슈들을정리하고한국적상황과관련해서어느정도효과적으로적용할수있는지를탐색하고자한다. 2. 프리뷰의설립배경 영국의방송환경은플랫폼단위로공공대상업, 그리고무료대유료가균형을추구하는방식으로구성되어있다. 구체적으로, 지상파플랫폼의경우에는전체적으로공공및무료서비스제공에초점을맞추고있으며, 위성및케이블플랫폼이상업및유료서비스제공을담당하는구조로되어있다. 특히, 지상파방송의경우 BBC를중심으로한공영체제와 ITV를중심으로한민영체제로세분화될수있지만전체적으로는공공서비스방송 (Public Service Broadcasting) 이라는상위개념으로통합되어있다. 이러한공공서비스방송의기준으로, 지리적관심과보편성, 모든관심과취향, 소수자배려, 국가정체성과공동체고려, 정부와기득권으로부터의거리, 숫자보다는좋은프로그램을통한경쟁, 수신료로재원조달, 자유로운제작자들 등이피코크위원회에서우선적으로제시되었으며 ( 정군기, 2005), 이후혁신성등의개념이강조되기도하였다 (Murdock, 2000). 이러한공공서비스방송개념하에서 BBC, Channel 4, ITV, Five 등의순서로공영성스펙트럼을형성하고있다. 3) 상업및유료기능은위성및케이블플랫폼이담당하고있는데, 특히영국의경우에는위성플랫폼의위상이케이블플랫폼의위상을압도하고있으며, 이러한위성플랫폼의핵심운영자로 BSkyB가있다. 영국위성플랫폼의경우, 1986년형성된 BSB(British Satellite Broadcasting) 가 1988년당시규제기관이던 IBA(Independent Broadcasting Authority) 로부터 3 개채널을운용할수있는국내위성방송면허를취득하면서시작되었다. 이때 BSB는공공서비스책무를지상파보다는상대적으로낮은수준으로부여받았다 ( 정준희, 2009). 하지만 BSB는유럽전체를대상으로이미위성방송을실시하고있던루퍼트머독의 Sky Television과의치열한경쟁에직면하게되었다. Sky Television의경우유럽연합 (EU) 차원의 국경없는텔레비전 (Television without Frontier)' 훈령에의해보호를받아 영국내서비스 로분류되지않았고, 따라서영국의규제가적용되지않는전략적장점을보유하였다 ( 정준의, 2009). 하지만영국국내면허를취득한 BSB의경우장비및서비스측면에서일정수준이상을 3) 웨일스주의경우웨일스어로방송되는 S4C 가별도로존재하는데, 공영방송으로서재정구조가 Channel 4 와유사하며 Channel 4 와다수의프로그램을공유하고있다. - 4 -
확보및제공하도록제약되었기때문에스카이에비해경쟁력에서상대적열위를보였다. BSB와 Sky Television 간경쟁관계는재정적어려움에직면한 BSB가 Sky Television과 50:50으로합병하여 BSkyB로변경됨으로써마무리되었다. 합병이후영국위성방송시장을사실상독점하게된 BSkyB는빠른속도로영국유료방송을대표하는플랫폼으로성장하였다. 이러한성장의원인으로는우선, 모회사의충분한자금력 (deep pocket) 을들수있는데, 루퍼트머독이소유한모회사인뉴스코퍼레이션 (News Corporation) 으로부터막대한자금지원을받을수있었기때문에공격적인전략을활용할수있었다. 루퍼트머독은자신이보유하고있는뉴스코퍼레이션을통해 Sky Global Operation의지분을보유하고다음으로 Sky Global Operation을통해 BSkyB의지분을보유하는방식으로 BSkyB를소유및통제하였다. 거대다국적미디어기업을모기업으로둔까닭에 BSkyB는위성수신안테나및셋톱박스의무료설치와프리미어리그 (Premier League) 독점방영권확보등에막대한금액을투입할수있었다. 다음으로, BSkyB는사업구조를수직적으로통합 (vertical integration) 하여상당한시너지및경쟁방지효과를얻을수있었다. BSkyB의경우디지털위성방송플랫폼사업자이면서동시에상당한경쟁력을지닌채널들을보유하고있는채널사용사업자이기도하다. 즉, BSkyB는일종의 MSP(Multiple SO PP) 로기능하면서경쟁력을강화할수있었다. 구체적으로 BSkyB는영화채널로는 Sky Cinema, Sky Movie Max, Sky Premier 등을, 스포츠관련채널로는 Sky Sports 1, Sky Sports 2, Sky Sports 3, Sky Sports Extra 등을, 종합드라마연예오락채널로 Sky One을, 뉴스및여가채널로 Sky News, Sky Spots News, Sky Travel 등을직접적으로소유하였다. 여기에직접운영하지는않더라도 BSkyB 플랫폼을통해송출되는상당한수의채널의지분을보유하였다. 이러한수직적통합구조를활용하여 BSkyB는다른채널사용사업자들과의협상에서우위를점할수있었으며, 따라서채널패키지구성및가격설정등에서도자신들에게유리한결정을할수있었다 ( 정준희, 2009). 위성방송에비해영국에서케이블방송의성장은성공적이지못한것으로평가된다. 영국의경우케이블플랫폼은시작초기부터명확한성장세를보이지못했으며, 일정수준에서성장이정체된상황에처해있기때문이다. 영국의케이블플랫폼은 1984년케이블및방송법 (Cable and Broadcast Act) 에기반을두고시작되었지만 1980년대말까지지지부진한상태를벗어나지못했다 ( 정준희, 2009). 이후 1990 년방송법을기반으로미국및캐나다회사들이적극적으로참여하면서어느정도산업적발전이진행되었지만케이블가입자의확대가정체되면서이후극소수기업만남는것으로정리되었다 ( 정준희, 2004). 하지만, 버진미디어 (Virgin Media) 와같은전국단위사업자가이후에도케이블플랫폼은명확한성장세를보이지못하고있는실정이다. 이러한현상에서볼수있듯이, 영국방송시장에서지상파플랫폼과위성플랫폼이중심기능을수행하는반면, 케이블플랫폼은보조적인기능을수행하는것으로정리할수있다. - 5 -
BSkyB의시장지배력이증대하면서, 당시방송규제기구인 ITC(Independnet Television Commission) 는아날로그지상파방송의디지털화를주장하였다. 이러한주장에는장기적으로아날로그방송이지속될가능성이낮다는점, 디지털방송을위성플랫폼과케이블플랫폼에만맡겨두는것은보편적서비스제공이라는방송정책목표에부합되지않는다는점등이근거로작용하였다. 구체적으로, 당시예상으로 BSykB의경우 1995년부터디지털화가가능하였으며, 이경우 BSkyB가영국의디지털방송시장을선점하게되고, 따라서보편적서비스인지상파방송마저 BSkyB에합병된 BSB와유사한위험에처하게될것이라는우려가작용하였다 ( 정준희, 2009). 이러한 ITC의제안을기반으로 1996년방송법 (The Broadcasting Act 1996) 은디지털지상파방송을위한기초를제공하였다. 1996년방송법을기반으로, ITC는여분의지상파주파수를활용하여총여섯개의디지털멀티플렉스 (multiplex) 를구성하였다. 이러한멀티플렉스는 Multiplex 1, Multiplex 2, Multiplex A, Multiplex B, Multiplex C, Multiplex D 등으로구성되었다. ITC는우선여섯개의멀티플렉스중세개의멀티플렉스는기존공공서비스지상파방송사에배정하였다. 구체적으로, ITC는기존공공서비스지상파채널한개당한개멀티플렉스공간의절반을배정하였다. 따라서, BBC의경우 Multiplex 1을모두확보하였고, ITV와 Channel 4는 Multiplex 2를공유하였으며, Five와 S4C는 Mulitplex A를공동으로배정받았다. 멀티플렉스공간을부여받은공공서비스지상파방송사의경우배정받은멀티플렉스에반드시자신의공공서비스채널을포함시키는의무를부여받았지만, 남은공간의경우에는자신들의기존혹은새로운채널들로구성하거나다른채널사업자에게임대할수있는권한도부여받았다. 나머지 Multiplex B, Multiplex C, Multiplex D의경우에는묶어서입찰을통해배정을하였다. 이입찰은칼톤 (Carlton Television), 그라나다 (Granada Television), BSkyB 등이중심이된 BDB(British Digital Broadcasting) 컨소시엄과당시영국케이블방송프랜차이즈면허 12개를보유하고있던미국계기업인터내셔널케이블텔 (International CableTel) 이주축이된 DTN(Digital Television Network) 컨소시엄간경쟁이핵심이었다 ( 정준희, 2009). BDB의경우 BSkyB가위성방송부문에서독점적지위를가지고있다는점과콘텐츠공급을위해 BSkyB에과도하게의존한다는점등이문제점으로대두되었고, DTN의경우에는재정구조가취약하다는점이문제로지적되었다 ( 정준희, 2009). 이러한문제점들을검토한뒤, ITC는불공정경쟁문제에대한대응책으로 BSkyB가 BDB 컨소시엄에서빠지도록요구한다음 4) BDB에 1997년세개의디지털지상파방송멀티플렉스면허를부여하였다 ( 정준희, 2009). ITC로부터세개멀티플렉스면허를부여받은 BDB는 1998년 11월 15일세계최초의지상파디지털다채널플랫폼인온디지털 (ONDigital) 을출범하였다. 온디지털은출범당시대부분칼톤과그라나다가개발한총 18개의채널들로구성되었으 4) 하지만 BSkyB 는여전히자신들의채널들을지상파디지털다채널플랫폼에제공하는의무를부여받았다. - 6 -
며, 2000년에는인터넷텔레비전서비스인 OnNet과 pay-per-view 서비스인 ONrequest를새롭게제공하였다. 하지만, 온디지털은디지털다채널서비스라는점에서동일시장에있는 BSkyB의스카이디지털 (Sky Digital) 과치열한경쟁에직면하게되었다. BSkyB는지상파의디지털플랫폼출범에대응하여온디지털의출범에앞서 1998년 10월 1일에디지털플랫폼인스카이디지털을출범하였다. 이후 BSkyB는 2001년말에는위성방송에있어디지털전환을완료하였다. 이처럼빠르게디지털전환을할수있었던것은모회사인뉴스코퍼레이션의충분한자금지원으로설명할수있다. BSkyB는모회사의자금력을바탕으로디지털위성방송신호수신접시와디지털셋톱박스의무료설치와프리미엄리그 (Premium League) 중계권등의핵심콘텐츠독점등의전략을활용할수있었다. 실상이러한과감한투자로인해 BSkyB는상당한적자를입었지만모회사의자금력으로감당할수있었다. 하지만이러한 BSkyB의전략에온디지털은효과적으로대응하지못했다. 초기대결구도에서온디지털은채널수측면에서절대적인열세에있었으며, 이용료측면에서도우위를차지하고못했다. 구체적으로, 온디지털은 199파운드에 20개미만의채널을제공한반면, 스카이디지털은 159 파운드에 200개정도의채널을제공하였다. 온디지털이이러한치명적실수를한것은경쟁상대로 BSkyB의디지털플랫폼이아닌 20개정도의채널을제공하는아날로그플랫폼을설정하였기때문으로풀이된다. 이결과, 초기대결구도에서온디지털은명확한경쟁열위를드러냈다. 이러한경쟁열위를극복하기위해온디지털은 2001년 ITV 디지털 로의브랜드전환, 셋톱박스무료공급, 프리미어리그등의고가의스포츠중계권확보, 대대적인마케팅비투입등의모방전략을구사하였다. 하지만, 이러한모방전략은효과에비해비용이과다하게필요하다는점에서재정적인손실로이어졌다. 또한, 온디지털은 64QAM 사용으로인한수신품질저하, 불법수신, 매끄럽지못한가입자관리시스템, EPG(Electronic Program Guide) 미제공등의문제에직면하였다. 이결과, 프리미어리그와의방영권협상에실패하고많은참여채널들이철수하면서온디지털은 2002년 5월 1일서비스를종료하게되었으며, 이들이보유하고있던멀티플렉스면허는 ITC로회수되었다. 5) 온디지털의멀티플렉스는서비스종료이후 BBC가중심이된프리뷰서비스에할당되었다. 3. 프리뷰의개념및현황 온디지털의실패로인해 ITC에반환된멀티플렉스면허는다시칼톤, 그라나다, Chanel 4, Newincco 166 Ltd 등으로구성된 Digital Terrestrial Alliance(DTA) 컨소시엄과 BBC, Crown Castle( 현재의 Arqiva), BSkyB 등으로구성된프리뷰컨소시엄간경쟁을거쳐최종적으로프리뷰컨소시엄에할당되었다. 구체적으로, 5) 온디지털의실패를보면서, 방송의디지털화는지상파방송이아닌케이블 TV 나위성방송에기반해야하며, 당분간은지상파방송의성공적인시장형성이어려울것이라는예측이제시되기도하였다 (Omwando, 2002). - 7 -
BBC는 Multiplex B를, Crown Castle은 Multiplex C와 D를보유및운영하는것으로설정하였으며, BSkyB의경우에는멀티플렉스를보유하지는않고채널공급의역할을수행하는것으로설정하였다. 이후 2005년 10월 11일에 ITV와 Channel 4 가컨소시엄에추가로합류하였다. 이들컨소시엄참여사업자들은동일한비율로출자하고있으며또한운영인력과경비역시공유하고있다. 이렇게부여받은멀티플렉스면허를자산으로이들컨소시엄은공동으로플랫폼사업을담당할 DTV Services를설립한뒤 2002년 10월 30일부터프리뷰라는브랜드로서비스를실시하였다. < 표 1> 멀티플렉스면허부여현황 초기멀티플렉스 후기멀티플렉스 후기멀티플렉스소유자 Multiplex 1 BBC A BBC Multiplex 2 D3&4 Digital 3&4 Multiplex A SDN ITV Multiplex B BBC B BBC Multiplex C Arqiva A Arqiva Multiplex D Arqiva B Arqiva 프리뷰는두가지방식으로수신할수있는데, 하나는프리뷰튜너가내장된 IDTV(Integrated Digital Television) 를구입하여사용하는것이며, 다른하나는외장용셋톱박스 (15 파운드정도가격 ) 를기존텔레비전수상기에연결하여사용하는것이다. 수신된화질측면에서, 디지털지상파신호를보다원활히수신하기위해서는기존아날로그지상파안테나를디지털용으로교체하는것이권장되지만, 일반적으로기존아날로그지상파안테나를그대로사용해도수신에있어별다른지장이없는것으로보고되고있다 ( 정준희, 2009). 현재영국에서는아날로그와디지털지상파신호를동시에송신하고있는상태이며, 아날로그지상파의수신범위는약 98.5% 정도인반면프리뷰의수신범위는약 77% 수준이다. 또한디지털전환이종료되는 2012년까지는프리뷰의수신범위가약 90% 정도로확대될것으로예상한다 (Ofcom, 2006-7-12). 앞선온디지털의실패를교훈으로삼아프리뷰는무료서비스를비즈니즈모델로설정하였으며, 또한텔레비전채널에덧붙여라디오채널도공급하였다. 따라서, 현재프리뷰는 50개이상의텔레비전채널과 30개이상의라디오채널, 그리고여러개의양방향서비스채널들을제공하고있다. 텔레비전채널의경우, 방송시간에따라 24시간방송채널과채널공유채널로구분할수있으며, 내용혹은특성에따라일반채널, HDTV 채널, 어린이채널, 뉴스채널, 성인채널, 텍스트채널, 양방향채널등으로구분할수있다. - 8 -
< 표 2> 프리뷰채널현황 ( 텔레비전채널 ) 특성 EPG# 채널명 소유 방송시간 Mux 비고 1 BBC One BBC 24시간 1 2 BBC Two BBC 24시간 1 3 ITV ITV 24시간 2 4 Channel 4 Channel 4 24시간 2 4 S4C Digidol Welsh Fourth Channel Authority 24시간 2 5 Five Channel 5 24시간 2 6 ITV2 ITV 24시간 2 7 BBC Three BBC 부분 1 8 Channel 4 Channel 4 24시간 2 웨일스지역 8 TeleG SDN 부분 A 9 BBC Four BBC 부분 B 10 ITV3 ITV 24시간 A 11 Sky3 BSkyB 24시간 C 12 Yesterday UKTV 부분 D 13 Channel 4+1 Channel 4 24시간 2 timeshift 14 More4 Channel 4 24시간 2 15 Film4 Channel 4 부분 D 16 QVC QVC 24시간 A 18 4Music Box Television 24시간 D 19 Dave UKTV 부분 C 20 Virgin1 Virgin Media 부분 A 일반 MTV Network 21 VIVA Europe 24시간 D 22 Ideal World Ideal Shopping Direct 부분 D 23 bid tv sit-up 24시간 A 24 ITV4 ITV 24시간 D 25 Dave ja vu UKTV 부분 D 27 ITV2+1 ITV 24시간 2 timeshift 28 E4 Channel 4 24시간 2 29 E4+1 Channel 4 24시간 C timeshift 30 Fiver Channel 5 24시간 A 31 Five USA Channel 5 부분 A 32 The Big Deal Square 1 Management 부분 D 33 ITV2+1 ITV 24시간 2 timeshift 35 Virgin1+1 Virgin Media 부분 D timeshift 36 Create and Ideal Shopping Craft Direct 부분 D 37 price-drop tv sit-up 부분 C 38 quest Discovery Network Europe 부분 A 39 Super Casino NetPlay TV 부분 A 40 Rocks & Co Rocks an Co 부분 D HDTV 50 BBC HD BBC 24시간 B 51 ITV1 HD ITV 부분 B - 9 -
어린이뉴스성인텍스트양방향 70 CBBC Channel BBC 부분 1 71 CBeebies BBC 부분 B 72 CITV ITV 부분 A 80 BBC News BBC 24시간 1 81 BBC parliament BBC 24시간 B 82 Sky News BSkyB 24시간 C 83 Sky Sports News BSkyB 24시간 C 85 RT RIA Novosti 부분 D 86 S4C2 S4C2 부분 A 89 TV News Cellcast Group 부분 D 94 SmileTV2 Cellcast Group 부분 D 95 SmileTV3 Cellcast Group 부분 C 96 Babestation Cellcast Group 부분 D 97 Partyland Channel 5 부분 A 98 Tease Me TV Bang Media 부분 A 99 Babestation2 Cellcast Group 부분 A 100 Teletext Teletext 24시간 2 101 Teletext Holidays Teletext 24시간 A 102 Rabbit Teletext 24시간 2 103 Teletext Casino Teletext 24시간 A 104 1-2-1 Dating Teletext 24시간 A 105 BBC Red Button BBC 24시간 1 106 Directgov Teletext 24시간 2 107 Gay Rabbit Teletext 24시간 2 108 Sky Text BSkyB 24시간 C 109 Mobilizer Teletext 24시간 A 300 4TVInteractive 4TV 부분 D 301 301 BBC 24 시간 B 303 303 BBC 24시간 B 306 TROVE Electra Entertainment data service red button video data service 프리뷰의출범이후지상파디지털다채널시장은급격한성장을보였다. 프리뷰가시작하기전 2002년 3분기까지지상파디지털다채널플랫폼의점유율은 4.2% 정도에불과했지만, 2002년 4분기에프리뷰가시작된후급격한성장세를보여, 2003년 8.4%, 2004년 15.8%, 2005년 22.6% 등으로급격히성장하여 2007년부터는 BSkyB를제치고점유율 1위에올라설정도로성장하였다. 즉, 출범한지 10년도안되어지상파디지털다채널플랫폼은위성플랫폼과더불어가장대표적인디지털플랫폼으로영국에서자리매김하였다. - 10 -
< 표 3> 다채널시장의성장트렌드 ( 메인수상기기준 ) 연도 전체다채널 지상파전체디지털케이블위성다채널디지털다채널다채널다채널 1999 Q3 29.7% 7.2% 15.1% 7.2% 1.7% 2000 Q3 38.1% 23.4% 20.2% 14.2% 3.6% 2001 Q3 43.2% 35.6% 23.2% 14.9% 5.0% 2002 Q3 44.9% 39.4% 26.8% 13.8% 4.2% 2003 Q3 52.1% 47.8% 30.4% 13.2% 8.4% 2004 Q3 59.4% 55.9% 30.0% 13.6% 15.8% 2005 Q3 68.0% 65.4% 32.1% 13.2% 22.6% 2006 Q3 74.8% 73.3% 33.9% 13.1% 27.7% 2007 Q3 85.2% 84.8% 34.7% 12.2% 36.6% 2008 Q3 88.2% 87.9% 36.4% 12.8% 38.1% 2009 Q3 89.5% 89.5% 37.6% 12.4% 38.0% * 출처 : Ofcom (2009-12-21) 지상파디지털다채널플랫폼인프리뷰의시장지배력은메인수상기에국한하지않고전체텔레비전수상기를대상으로할경우더욱높아지게된다. 2009년 3분기현재, 지상파디지털플랫폼의전체수상기대비점유율은 47.7% 로유료위성 ( 일반적으로 BSkyB) 의 22.3% 를압도하고있는것으로나타난다. < 표 4> 전체 TV 수상기대상플랫폼채택현황 ( 총, 6000 만대 ) 플랫폼 2008 Q3 2009 Q3 지상파디지털 42.3% 47.7% 아날로그디지털 27.9% 21.5% 유료위성 21.9% 22.3% 케이블방송 6.2% 6.3% 무료위성 1.0% 1.1% ADSL 0.7% 0.2% * 출처 : Ofcom (2009-12-21) 하지만, 프리뷰는지금까지의성과에만족하지않고서비스의범위와질을더욱강화하는방향으로투자를하고있다. 첫째, 프리뷰는 HDTV 채널에대한투자를진행하고있다. 기존프리뷰의서비스는주로화질을 SD급으로하는대신다채널방식으로공급하는것에중점을두었다. 하지만, 최근에들어서는화질의수준을 HD급으로향상시키는데관심을가지고있으며, 이를위해 2009년 12월에 BBC HD와 ITV HD 채널을시작하였다. 또한 2010년에는 Channel 4 HD, S4C HD, Five HD 등의채널등이새롭게 HDTV 채널로등장할예정이다. 둘째, 기존의일방향서비스에서벗어나양방향서비스를제공하는데도관심을증대시키고있다. 셋째, 기존에는보급률을감안하여비용이낮고설치와이용이편리한기초적인기 - 11 -
능을갖춘셋톱박스에초점을맞추었지만, 최근에는 PVR과양방향서비스기능이강화된고급사양의셋톱박스 ( 예를들어프리뷰 +) 공급에도관심을기울이고있다. 하지만, 디지털전환이완료되는 2012년이후지상파디지털다채널시장은또다시변화를겪게될가능성이있다 ( 정준희, 2009). 즉, 프리뷰에대한당시면허부여조건은프리뷰컨소시엄참여사업자들에게배정된멀티플렉스 B, C, D의경우에는무료서비스채널만싣는것이었다. 하지만이러한제약및채널구성은디지털전환종료와함께변화될가능성이있다. 즉, 멀티플렉스면허의구성이무료서비스방송만가능한공공서비스용멀티플렉스세개와상업서비스용멀티플렉스세개로구분될가능성이있다. 구체적으로, 공공서비스용멀티플렉스의경우에는 PSB1(BBC A), PSB2(D3&4), PSB3(BBC B) 등이포함되며, 상업서비스용멀티플렉스의경우에는 COM4(SDN), COM5(Arqiva 1), COM6(Arqiva 2) 등이포함된다. 이때공공서비스용멀티플렉스의경우에는면허조건상무료서비스만가능한반면상업서비스용멀티플렉스의경우에는사업자의판단에따라유료서비스도가능할것이다. 하지만, 당분간은현재와같이멀티플렉스 SDN에서만유료서비스를제공할수있다. 4. 프리뷰의성공이유 프리뷰의성공이유에앞서온디지털의실패이유를분석하는것도필요할것으로판단된다. 실상프리뷰의성공은앞선온디지털의실패를통해학습효과 (learning effect) 를얻었기때문으로풀이할수있기때문이다. 온디지털의실패는도달범위의한계 (Elstein, 2002), 시청상태의불량 ( 정준희, 2009), 수신제한시스템의해킹 ( 석원혁, 2003) 등기술적제한점이외에도다양한원인이복합적으로작용하였기때문으로분석된다. 첫째, 시청자들의요구및수요를정확히분석하지못한채잘못된비즈니스모델을적용하였기때문으로풀이된다. 즉, 유료모델이선택한것이온디지털실패의대표적인원인으로지적할수있다 ( 석원혁, 2003; 정준희, 2009). 온디지털은지상파와다채널이라는두가지자신들의성격중다채널이라는점에방점을두었고따라서동일한다채널서비스인 BSkyB 등이성공적으로유료서비스모델을시행하고있다는점에서자신들도유료모델을선택하는실수를저질렀다. 즉, 시청자들은온디지털이지상파서비스라는점에초점을맞추었고따라서기존의무료지상파서비스에익숙해진관행이그대로적용되었기때문에유료서비스를받아들이기어려웠다. 둘째, 경쟁상대를명확히지정및분석하지못했다는점이원인으로지적될수있다. 우선, 온디지털은자신들의경쟁상대로 BSkyB의아날로그서비스를선택하는실수를저질렀다. 즉, 채널수측면에서비슷하다는점에서위성아날로그서비스를경쟁상대로설정한뒤채널구성및가격설정을하는바람에 BSkyB가훨 - 12 -
씬더많은채널을상대적으로더낮은가격에디지털서비스를통해제공함에따라명확한경쟁열세에처하게되었다. 또한온디지털은 BSkyB의소유주인머독에대한영국국민들의정서가부정적이라는점에서자신들의다채널서비스가시작되면상당수가 BSkyB로부터이탈할것이라는근거가부족한예측을했다는점에서비판을받을수있다. 그리고 BSkyB가모회사인뉴스코퍼레이션의자금력을바탕으로상당히격렬하게대응할것이라는점역시충분히고려하지못했다는지적을받을수있다. 셋째, 차별화전략을적절히사용하지못했다는점역시문제점으로지적될수있다. 온디지털은출범초기부터자신들의브랜드를대표할수있는킬러채널혹은독특한채널을충분히확보하지못했으며 ( 정인숙, 2008; 정준희, 2009), 무비판적으로경쟁기업인 BSkyB의전략을모방하는데그쳤다. 즉, 2001년브랜드를 ITV Digital로재출범하면서온디지털은 BSkyB의전략을그대로모방하여, 셋톱박스무료제공, 프리미어리그중계권확보, 마케팅비용증대등을추구하였다. 하지만동일전략을사용할경우후발주자는선발주자에비해더많은비용을투입해야하며출혈경쟁으로인해자금력이부족한쪽이불리하다는것을도외시한이러한전략추구는결과적으로온디지털의빠른몰락으로이어졌다. 넷째, 장기적관점에서접근하지않고단기적성공을기대했다는점역시온디지털의실패요인으로지적할수있다 (Elstein, 2002). 즉, 출범을하면빠른시간내에충분한가입자를확보할수있을것으로예상하였으며, 꾸준한채널확보및서비스증대계획을사전에충분히준비하지않았다는점에서온디지털의실패를설명할수있다. 마지막으로, 자신들이지닌자원 (resource) 에대한치밀한분석이부족했다는점을문제점으로지적할수있다. 초기컨소시엄구성에참여했던 BSkyB가빠지면서채널확보, 다채널플랫폼운영경험, 가입자관리노하우등에서상당한자원손실을입게되었지만이러한손실에대한치밀한분석과대안마련이부족한상태에서사업을그대로진행했다는점이실패의원인으로지적될수있다. 사실프리뷰가성공할수있었던것은앞서언급한온디지털이접근한방식과반대되는방향으로지상파디지털다채널플랫폼사업을추진했기때문으로풀이할수있다. 즉, 잠재적가입자의요구를감안하여비즈니스모델을구성하였으며, 경쟁플랫폼인 BSkyB에대한충분한분석을실시하였으며, 이를바탕으로차별화전략을구사하였고, 단기적이아닌장기적인관점에서접근하였으며, 적절한컨소시엄을통해부족한자원을확보했다는것등이성공의이유로제시될수있다. 우선, 온디지털이유료서비스를추구해서실패했다는점을감안하여프리뷰는비즈니스모델로무료서비스모델을채택했다는점을성공의요인으로들수있다. 무료비즈니스모델의적용을통해, 무료에익숙한지상파시청자들의요구에부응할수있었고, 또한유료비즈니즈모델을채택하고있는 BSkyB와의직접적인경쟁을피할수있었으며, 공공서비스지상파서비스라는정책적목표에도적합하 - 13 -
게연결될수있었다. 다음으로, 다채널시장의경쟁상대인 BSkyB에대한적절한분석및대응을실시했다는점역시성공의요인으로제시할수있다. 즉, BSkyB가다채널시장에서이미주도권을쥐고있다는점과모기업의자금력이강하다는점등을감안하여초기에는정면대결을피하는방식으로채택하였다. 구체적으로, 유료모델대신무료모델을채택하였고, 컨소시엄에 BSkyB를참여시켜경쟁보다는시너지를추구하였다. 셋째, 경쟁플랫폼과의차별화전략을추구하였다는점역시강조할수있다. 채널수경쟁보다는고품질콘텐츠제공을통해차별화를추구하였다 ( 정준희, 2009). 이러한차별화전략이가능했던것은컨소시엄주도방송사업자인 BBC가콘텐츠제작관련하여충분한자원과핵심역량을보유했기때문이다. 구체적으로, 프리뷰는출범초기 BBC가 24시간뉴스및어린이채널등을재구성해서제시하였고, 추후참여한 ITV가자사의킬러콘텐츠를변용한파생채널들을공급하였으며, 또한늦게참여한 Channel 4 역시 Film4와같은자사의기존유료영화채널들을무료로제공하였다 ( 정준희, 2009). 이결과무료라는점을감안한다면시청자들의입장에서충분한시청가치가있는서비스를제공할수있었다. 넷째, 장기적인관점에서사업을추진했다는점을프리뷰성공요인으로제시할수있다. 즉, 프리뷰는지속적인혁신 (constant innovation) 을통해경쟁력을강화해나갈수있었다. 초기프리뷰는위성방송플랫폼과케이블방송플랫폼과비교할때채널수, 화질, 양방향서비스등에서모두명확한열세를보였다. 하지만, 프리뷰는이러한서비스의한계를무료제공으로만회하는데서그치지않고공격적으로이러한한계를극복하는혁신을시도하였다 ( 정준희, 2009). 구체적으로, 제공되는채널의수를지속적으로확대하였으며, SD급이라는한계내에서도화질개선을시도하였고, 또한준양방향서비스 ( 레드버튼 ) 등으로일정수준양방향서비스를제공하는노력을하였다 ( 정준희, 2009). 하지만, 이러한제한된혁신에그치지않고, 화질의경우 SD급에서벗어나 BBC HD와 ITV1 HD 등과같은 HDTV 채널들의수를증가시키고있으며, 프리뷰 + 등의서비스를통해 PVR 서비스의제공까지진행하고있다. 이러한지속적인혁신과정을통해프리뷰는초기보조적인기능제공에서벗어나 BSkyB와직접적으로경쟁할수있는단계에까지도달할수있었다. 다섯째, 프리뷰는다양한관련기업및집단과의시너지추구를통해자신들의부족한자원을보충할수있었다. 컨소시엄구성시상이한경험및자원을가진 BBC, BSkyB, 크라운캐슬등이공동으로참여하여콘텐츠, 경영전략, 기술등과관련된문제점들을해결할수있었을뿐아니라, 사업시작후에는 ITV와 Channel 4 등의공공서비스지상파방송사들의참여를유도하여가입자저변확대와콘텐츠다양화를추구할있었다. 그리고외부기관혹은기업들인 Digital Television Group, Digital UK, 장비제조업체들과도원활하고지속적인협력을통해가격, 선택폭, 기능등과관련된문제점들에대한대안을함께고민할수있었다 ( 정준희, - 14 -
2009). 여섯째, 프리뷰서비스를주도한 BBC의효과적인리더쉽역시프리뷰성공의요인으로꼽을수있다. BBC는영국정부가디지털전환추진과정에서균형발전과보편적서비스를중점목표로설정하였다는점을효과적으로활용하여, 디지털전환과정에서위성방송과지상파방송간균형이필요하다는점과지상파의경우무료서비스의제공이필요하다는점을강조함으로써프리뷰서비스를성공적으로추진할수있었다. 또한 BBC가지상파방송을통해확보한경쟁력역시영국정부와프리뷰관련사업자들로부터의협조를이끌어낼수있는원인이었다. 마지막으로, 규제기구및정책기관등이명확한방향성을가지고지속적으로지원한점역시프리뷰성공의원인으로제시할수있다. 디지털전환정책을추진하기시작한 1990년대중반부터영국정부는다채널시장에서의균형발전및보편적서비스제공을핵심적인정책목표로설정한뒤꾸준히지상파다채널서비스를지원하였다. 초기유료지상파다채널서비스인온디지털의실패에도불구하고영국정부가즉각적으로무료지상파다채널서비스라는대안을채택한점역시다채널시장에서의균형발전및보편적서비스제공에대한정책적방향성을명확히확보하였기때문으로풀이할수있다. - 15 -
영역 온디지털실패요인 프리뷰성공요인 -지상파가입자의특성반영실패 -지상파시청자의기존시청관행감안 잠재가입자분석 -요구에반하는유료비즈니스 -무료비즈니즈모델을적용을모델적용통해기존지상파시청자의요 구에부응 경쟁사업자분석 차별화전략추진 장기적인관점 자체자원보충 리더쉽 정책적지원 < 표 5> 온디지털의실패요인과프리뷰의성공요인 -BSkyB 가지닌사업경험및자금력에대한분석부족 -BSkyB의낮은평판과관련된과도한기대 -초반실패후손실을만회하기위해직접적인경쟁선택 - 과도한자금부담과재정손실로이어짐 - 빠른시간내에본궤도에오를것으로기대 - 사전에장기적인계획수립부족 - 외부와의협조혹은시너지추구에소극적 - 자체자원의활용에초점 - 주도사업자의결단력및시너 지추구등에서충분하지않음 - 적극적인정책적지원의사가 있었지만지상파디지털다채널 사업에대한경험부족 - 다채널시장의중심플랫폼이라는사실을인정 -자금력등에서직접적인경쟁이어렵다는점감안 -무료비즈니스모델채택으로직접경쟁회피 -콘텐츠품질유지및향상에초점 -지속적인혁신추구 -채널의수증대, SD급화질개선및 HD급도입, 양방향서비스확대와 PVR 도입 -컨소시엄구성시보유자원의상이성이초점 -서비스시작후관련기업및기관과의협조를통해지속적인혁신추구 -주도사업자인 BBC가정부의정책적방향을정확히이해 -관련기업및기관이협조를적절히이끌어냄 -온디지털실패로인한규제기 관의경험축적 - 실패이후신속한대응 - 정책적목표를꾸준히추진 5. 프리뷰국내적용과관련된주요쟁점 1) 지상파디지털다채널플랫폼의정책적추진필요성관련쟁점 1 국내지상파디지털다채널플랫폼사업성공가능성 MMS 활용과관련하여임성원와성동규 (2008) 는총 5가지의방안을제시하였다. 첫째, 현재지상파서비스를시행하고있는방송사들이고화질채널 1개와표준화질채널 2개를송출하는방안이며, 둘째는현재의지상파방송사들이고화질채널 1개를각각송출하고대신임대방식등을통해비지상파사업자들이표준화질채널 1개씩을송출하는방안이고, 셋째는현재의지상파방송사들이고화질 1개채널만활용하는방안이며, 넷째는지상파방송사들이각각고화질채널 1개를송출하고 - 16 -
별도유료 PP들이복수의표준화질채널들을송출하는방안이며, 다섯째는지상파방송사와별도유료 PP들이다수의표준화된채널을송출하는방안이다. 프리뷰는이러한방안들중다섯째방안즉지상파방송사와별도유료 PP들이다수의표준화된채널을송출하는방안이라고할수있다. 하지만, 최근에는 HDTV 채널의도입을추진하고있다는점에서네번째방안즉지상파방송사들이각각고화질채널 1개를송출하고별도유료 PP들이복수의표준화된채널들을송출하는방안으로전환되고있다고볼수있다. 이러한프리뷰의도입과관련해서우선적으로고려해볼필요가있는것이사업자체의성공가능성이다. 만약, 성공가능성이희박하다면도입의필요성역시낮다고볼수있다. 영국에서의지상파디지털다채널플랫폼실험은온디지털실패등의우연곡절을겪었지만성공적으로진행된것으로평가할수있다. 프리뷰의가입자점유율이이미기존시장지배적사업자이던 BSkyB를추월했으며, 향후에도프리뷰의영향력은지속될것으로예상되기때문이다. 프리뷰의성공을분석할경우한국적상황에서도성공가능성과관련해서적어도부정적인평가를받을정도는아니라고본다. 우선, 국내텔레비전시청자들역시무료서비스에대해상당한호감을가지고있다는점에서무료다채널서비스는상당한경쟁력을가질것으로예상된다. 또한, 방송시장점유율, 콘텐츠제작능력, 경영능력, 재정적능력등의측면에서 KBS를비롯한지상파방송사들이상당한경쟁력을가지고있다는점역시 ( 특히, 온디지털의경우와비교할때 ) 성공가능성을높인다. 2 정책적근거영국의경우프리뷰는보편적서비스추구와균형발전이라는측면에서추진되었다. 지상파방송분야에서오랜보편적서비스전통이있는영국에서는다채널환경에서도지상파가보편적서비스를제공해야한다는공감대에쉽게도달할수있었다. 또한, 다채널시장의경우 BSkyB가시장지배적인위치에있었기때문에프리뷰를추진하는것이매체간균형발전에도움을주는것으로인식되었다. 한국의경우에도보편적서비스측면에서는정책적지원을받을논리가일정정도있다고본다. 즉, 지상파는기본적으로보편적서비스제공미디어라는국민적공감대가우리나라에서도이미강하게형성되어있으며, 지상파다채널서비스가정보격차해소와소외계층에대한접근권보장에도움을줄것이라는 ( 임성원 성동규, 2008) 기대가있기때문이다. 특히, 다채널의유료화로인해경제적및지역적차이에따라서비스이용혜택의격차가오히려증가하는상황 ( 임성원 성동규, 2008) 역시정책적고려의대상이될수있다. 하지만, 이경우에도보편적서비스의정의및범위에대한새로운해석이필요하다고본다. 즉, 보편적서비스에기존지상파아날로그서비스를포함시키는것에국한하지않고지상파디지털다채널서비스를포함시키는적절한지에대한논의가필요하다. 또한, 우리나라의경우지상파가정책적지원을받아야할위치에있는지에대한논란이제기될수있다. 일부에서는이미 - 17 -
지상파의독과점적지위가약화되었으며, 특히케이블방송및위성방송등과비교할때양방향서비스등을제공할수없는등경쟁에취약한구조가있다는주장이있다 ( 강명현, 2009). 하지만, 다른쪽에서는아직도아날로그지상파방송의시청률이케이블방송및위성방송을압도하고있다는점, 그리고지상파채널들및지상파스핀오프채널들이케이블방송과위성방송등의채널구성에서일종의시장지배자로기능하고있다는점등에서매체균형발전을위한지상파방송지원은시기상조라는주장이제기될수있다. 3 과잉투자논란프리뷰의경우에는과잉투자와관련된논란이그다지크지않았다. 물론온디지털의실패이후지상파보다는위성방송및케이블방송에치중해야한다는의견도제시되었지만, 프리뷰의성공이후이러한주장은큰호응을얻고있지못하는것으로판단된다. 이것은프리뷰의도입이디지털전환이라는큰틀속에서이해되기때문으로풀이할수있다. 실제로도프리뷰의성공은영국의디지털전환에긍정적으로영향을미치는것으로볼수있다. 하지만우리나라의경우에는다소논란의소지가있다. 즉, 이미위성, 케이블, IPTV, DMB 등다수의플랫폼들이도입되었기때문에지상파에서새로운플랫폼을도입하는것은과도한사회적부담이될수있다는주장이제기될수있다. 반면, 한국역시디지털플랫폼의도입은디지털전환에긍정적인영향을미칠것이라는예측도제기될수있다. 2) 지상파디지털다채널방송허가관련 4 정부의역할영국의경우지상파디지털다채널플랫폼사업을추진하면서지속적으로정부의역할이강화된것으로평가할수있다. 온디지털허가당시 BSkyB를공정경쟁과관련해서컨소시엄에서배제시킨것을제외하고는대체로시장에맡기는분위기였지만, 이러한방임이온디지털서비스중단이라는사실상의시장실패로이어지면서정부의역할이증대되었기때문이다. 한국은기존의방송관련플랫폼허가과정에서정부가주도적인역할을수행한경험을가지고있다. 또한주파수배정과밀접하게연결된다는점에서정부의주도적인역할은지상파디지털다채널플랫폼사업자선정과정에도적용될것으로예상된다. 5 면허부여방식영국의경우에는멀티플렉스개념을도입함으로써면허의단위를채널이아닌주파수단위로설정하였다. 또한기존지상파채널의경우 1개채널당 1/2 멀티플렉스를배정하는방식을채택하였다. 채널단위가아닌주파수단위로배정할경우에는 HD급, SD급, 부가서비스등에서사업자의자율성이증대된다는장점이있다. - 18 -
하지만, 그만큼신규사업자의진입이어려워질수있다는단점도함께제시된다. 6 플랫폼사업자위상영국의경우지상파디지털전환을추진하면서플랫폼사업자와프로그램사업자를구분하는방식을채택하였다. 즉, 1995년 6개의멀티플렉스를허가하는과정에서수직적결합을방지함으로써경쟁유도차원에서지상파방송사업자와멀티플렉스사업자를분리하였다. 이를통해지상파방송사업자들이주파수를소유의개념으로접근하지못하게유도하였다 ( 정인숙, 2008). 구체적으로, 채널사용사업자들이멀티플렉스사업자와계약을맺어서 (Ofcom, 2006-10-10), 멀티플렉스사업자가채널사용사업자에게기술적인플랫폼서비스 (Technical Platform Service) 와채널번들링서비스 (Channel Bundling Service) 등의소비자접근서비스 (Consumer Access Service) 와용량및전송서비스 (Capacity and Transmission Services) 를제공하게된다. 이러한방식은한국의경우에도어느정도적절성이있다고평가된다. 수직적결합을방지하여시장독점력을약화시킬수있기때문이다. 7 복수플랫폼도입영국의경우에는면허부여와플랫폼사업은별도의사안으로접근하였다. 즉, 주파수를할당받은사업자들이일정부분자신들의채널들을위해활용한다음남은대역을다른사업자에게임대를할수있다는점에서이론적으로복수플랫폼의형성이가능하였다. 실제로 Top Up TV의경우에는유료플랫폼서비스를제공하기도하였다. 하지만시장경쟁을통해이러한유료플랫폼의위상은상당히약화되었다. 우리나라의경우에도각지상파방송사업자가독자적인플랫폼을형성하는방안과공적기반의공공디지털지상파방송플랫폼모형 (publicly-owned terrestrial platform model) (Frost, 2002) 을도입하는방안등이고려의대상이될수있다. 하지만복수플랫폼의도입의경우사업초기성공가능성을저하시킬수있다는단점이제기된다. 8 플랫폼소유방식프리뷰의경우에는공영지상파방송사업자와민영지상파방송사, 비지상파플랫폼사업자, 기타사업자등이공동으로소유하는방식을채택하였다. 또한컨소시엄참여업체들은동일한지분을가지고있었다. 우선프리뷰방식과플랫폼의소유형태를공적소유로설정하는공공디지털지상파방송을비교해보면, 프리뷰방식의경우다양한사업자들의자원을효율적으로활용할수있다는장점이있고공공디지털지상파방송은상업화의가능성을축소시킬수있다는장점이있다. 프리뷰의동일지분방식은사업참여업체의책임감을증대시킬수있지만리더쉽의부재로인한비효율성증대로이어질수도있다. - 19 -
3) 디지털다채널플랫폼운영관련 9 셋톱박스보급문제온디지털의사례에서볼수있듯이지상파디지털채널의수신을위한셋톱박스의보급은성공여부에중요하게작용할수있다. 영국의경우에는정부의직접적인지원보다는디지털전환관련단체들을통한간접적인방식으로주로접근하였다. 한국적상황의경우에는다소상이한상황이전개될수있는데, 다채널서비스소외계층을지원한다는측면에서는정부의직접적인지원이필요하다는주장이제기될수있는반면케이블및위성플랫폼에대한역차별문제가제기될수도있다. 10 채널편성방안프리뷰의경우에는기존지상파채널이외에신규채널의경우에는자율성을보장하는방안을채택하였다 ( 김대호, 2007). 국내에서도이와관련된논쟁들이제기되고있는데, 하나는지상파서비스라는점에초점을맞추어기존지상파방송에부여된공적책임을다채널방송에도그대로부여하는방안으로서공공성확보에도움이된다는주장이며 ( 김서중, 2007), 다른하나는프리뷰와같이새로등장하는채널에대해서는상업적인편성을허용하는방안으로서재원이부족할것으로예상되는지상파에도움이된다는주장이다 ( 정윤식, 2007). 11 채널독과점방지관련프리뷰의경우에는전체플랫폼에서특정사업자의채널이차지하는비율등에대한규제가명확하지않았다. 하지만한국의경우에는케이블및위성플랫폼과의형평성차원에서채널독과점을방지하기위한방안이필요할가능성이있다. 구체적으로는채널수제한, 시청점유율제한, 장르별제한, 공익채널도입, 종합편성채널도입등다른다채널플랫폼에서논의되는내용들이동일하게적용될수있다. 4) 다른플랫폼과의관계설정관련 12 다른플랫폼에의영향력프리뷰의도입은경쟁관계에있는플랫폼에도어느정도영향을미칠수있을것으로판단된다. 즉, 다채널측면에서경쟁관계에있는케이블방송플랫폼, IPTV 플랫폼, 위성방송플랫폼모두성장률이저하되는결과를초래한것으로보인다. 이러한영향력은한국적상황에서도부분적으로재현될가능성이어느정도있다고본다. 예를들어, 2006년 MMS 시험방송과관련해서논란이발생했을때한국방송협회 (2006. 6. 14) 는 HDTV 중심의지상파디지털정책의경우전체채널의수가 10여개수준으로유료다채널플랫폼과의경쟁력에서명확히불리하며따 - 20 -
라서유료다채널플랫폼가입자의대거이탈은발생하기어렵다는의견을제시했다. 하지만, 프리뷰의경우처럼텔레비전채널의수가 50여개에이르고라디오채널의수도 30여개에이른다면어느정도기존플랫폼가입자에게영향을미칠것으로예상할수있다. 또한프리뷰방식이주요수입원으로광고모형에의존한다는점에서지상파광고시장의확대역시어느정도예상할수있다. 6) 13 부가채널의무재전송지상파디지털다채널플랫폼에바탕을둔신규채널의재전송문제역시케이블및위성플랫폼과의갈등으로이어질소지가있다. 프리뷰의경우에는이러한문제에대해정부의직접적인개입보다는사업자들의자율적인결정에의존하는것으로보인다. 미국의경우에도 2005년 FCC의결정에따라케이블SO가 MMS 부채널을재전송해야할의무가없음이확인되었다. 하지만, 우리나라의경우필요성이제기될수도있다. 지상파방송입장에서, 디지털화로인한신규채널에대한의무재전송의무가없다면광고커버리지측면에서재정적부담이커질수있으며 ( 강명현, 2009), 이러한어려움은특히사업초기에클것으로예상된다. 또한채널용량 (capacity) 에무리를준다는케이블방송계의주장은 ( 이상식, 2007), 디지털케이블의보급추세로볼때현재는적용하기어렵다고본다. 14 신규서비스추진최근들어프리뷰는적극적으로 PVR과양방향서비스등의신규서비스를추진하고있다. 이를통해프리뷰는위성및케이블플랫폼과도직접적으로경쟁할수있는위상을가지게되었다. 하지만, 이러한지상파디지털다채널플랫폼의신규서비스추진은두가지측면에서논쟁을일으킬수있다. 첫째, 지상파의디지털화를추진한것은다채널과관련된보편적서비스를제공하기위함인데, 이러한신규서비스는이러한보편적서비스의범위를넘어설수있다는점이며, 둘째, 이러한신규서비스추진은지상파디지털다채널플랫폼의경쟁력강화로이어져케이블, 위성, IPTV 등의플랫폼의성장에제약요인으로작용할수있다는점이다. 6) 참고로, 케이블업계에서는지상파의다채널도입이점유율의뚜렷한상승으로이어질것이라는예측을제시하기도하였다. < 표 6> 지상파다채널도입이후지상파방송광고점유율예측 ( 단위 : 억원 ) 구분 2005년도입초기도입 3년이후판매액점유율판매액점유율판매액점유율 지상파방송 21,492 30.5% 25,009 35.4% 28,527 40.4% 총광고비 70,539 100.0% 70,539 100.0% 70,539 100.0% * 출처 : 한국케이블 TV 방송협회 (2006) *2005 년광고비기준, 2005 년현재광고제도유지, 광고시장고정전제 - 21 -
영역 영국 한국 -긍정적인가능성있음 성공가능성 -가입자점유율 1위 -국내시청자들의무료서비스요구 -지속적인성장예상 -국내지상파방송사들의경쟁력 정책근거 -보편적서비스지상파디지털다채 -지상파방송의보편적서비스추구널서비스를포함시킬지논의필요 -BSkyB 견제를통한매체간균형 -매체간균형발전차원에서지상발전추구파의지원이필요한지논의필요 -이미 위성, 케이블, IPTV, DMB 과잉투자 정부역할 면허부여 방식 플랫폼사업 자위상복수플랫폼 도입 플랫폼 소유방식 셋톱박스 채널편성방 안 채널독과점 방지 다른플랫폼에의영향 - 프리뷰도입은디지털전환에도움 -시장방임에서온디지털실패이후정부역할강화 - 주파수단위 - 지존지상파사업자우선 - 채널사용사업자와플랫폼간사업 간분리 -제도적으로는복수플랫폼가능 - 시장에맡김 - 공민영혼합모델 - 동일지분 - 사업자주도셋톱박스보급 - 신규채널의경우자율성부여 - 채널독과점관련자유방임 - 프리뷰도입은위성및케이블플랫폼성장률에제약요인 등의플랫폼이도입되어있음 - 디지털전환에는긍정적으로작용 할가능성 -역사적으로정부개입 -주파수배정과연결 -주파수단위배정은주파수의효율적사용에기여 -신규사업자진입에는부정적 -수직결합방지를통해시장독점력약화시킬수있음 - 복수플랫폼의경우사업초기사업체성공가능성약화 - 공민영혼합모델은자원활동도높임 -동일지분방식이리더쉽부재로이어질가능성 -소외계층에대한다채널서비스에대한정부지원의필요성 -케이블, IPTV, 위성플랫폼에대한역차별문제 -공적채널위주방안의경우공공성확보에도움 -상업채널허용의경우지상파에경제적도움줌 -케이블방송, IPTV, 위성방송과의형평성고려필요 - 채널수제한, 시청점유율제한, 장르별제한, 공익채널도입, 종합편성채널도입 - 가입자및광고수입측면에서다른플랫폼의성장률에제약요인 부가채널의무재전송 -사업자간자율결정 -광고커버리지에영향 -특히사업초기에영향 신규서비스추진 < 표 7> 프리뷰의한국적적용관련시사점 - 적극적인추진 - 위성및케이블플랫폼과직접적으 로경쟁할단계 - 보편적서비스범위넘을수있음 - 다른플랫폼의성장률에제약요인 - 22 -
6. 결론 이연구는지상파의디지털전환과관련해서새로운이슈로국내에서제기되고있는지상파디지털다채널플랫폼방안을영국의프리뷰서비스에대한일종의사례분석을통해검토하고자하였다. 이연구의결과는우선프리뷰의성공요인과프리뷰의이전서비스인온디지털의실패요인을대비해서제시하였다는점에서정책적및전략적으로활용할수있다는장점이있다. 즉, 동일한지상파디지털다채널플랫폼이실패하거나성공한이유를동일한차원에서비교함으로써이해를정교화할수있었다. 또한이연구는프리뷰소개중심의기존연구흐름에서탈피하여프리뷰를한국적상황에적용할경우의적용가능성을탐색하였다는데의의가있다. 특히, 지상파디지털다채널플랫폼도입과관련된이슈들을도입필요성관련쟁점, 허가관련쟁점, 플랫폼운영관련쟁점, 그리고다른플랫폼과의관계설정관련쟁점등으로분류하는작업을통해향후정책적및학술적논의를위한기초적인논의틀을제공할수있었다. 하지만, 제약조건으로인해쟁점별로상세한분석을실시하지못했다는점과실증적인분석을거의실시하지못했다는점에서후속연구를필요로한다. - 23 -
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