241 공공기관사회형평적채용 : 제도현황과정책적함의 박한준 ( 한국조세재정연구원 ) I. 서론 우리나라공공기관은경제, 산업정책뿐만아니라고용정책분야에있어서도중요한정책수단으로인식되고있다. 과거정부주도경제성장을견인하는추진동력을제공하였으며, 산업계의중요한고용주체로서기능하고있다. 최근고용경색이심화되면서공공부문의채용과인력관리에대한관심이제고되고있어공공기관채용의공공성에대한논의의필요성도확대되고있다. 우리나라는 1990년대말 IMF경제위기이후반복적으로진행되는글로벌금융위기의영향을받으면서경제적불확실성이증가하고있으며, 이에따라기업들의투자나인력충원도경색되어고용과실업문제는가장심각한사회문제로인식되고있다. 경기둔화와저성장이지속되면서과거와같이대량고용을통한고도성장이불가능해졌으며, 기업들에는고용확대와적극적인투자보다는인력감축을통한구조조정의인센티브가더욱강해지고있기때문이다. 이렇게고용시장의환경이악화되면서비정규직이증가하고, 청년층, 특히고졸자와같은취약계층의취업은더욱힘들어지고있다. 대학진학률이 70% 를상회하는가운데 OECD 주요회원국가운데에서도가장높은것으로나타나고있지만, 반면청년층의경제활동참여율은상대적으로낮은것으로파악되고있다. 경제성장과함께고학력화사회가진행되어왔으나, 국가인적자원의교육수준이급격하게상승하였음에도불구하고, 청년취업은더욱어려워졌다. 고학력화에따른구직자들의기대수준상승으로고용시장에서수요와공급의미스매치가발생하기때문이라는분석도있다. 결과적으로고용문제가단기적인불균형이라기보다는복합적인사회문제로심화되고있다는점에서공식적인정책의제로등장하였다.
242 _ 2017 서울행정학회동계학술대회발표논문집 2000년대이후정부는산업계의중요한고용주체인공기업을포함한공공기관들에청년인턴활성화와고졸인력채용을권고하는등고용문화를변화시키기위한노력을하고있다. 이러한사회형평적채용과고용환경개선노력은고용경색에대한정책적인대응일뿐만아니라, 왜곡된고용문화개선을위한노력으로시작되었다. 사회형평적가치를강조하고있으나, 실질적으로는고용시장의잘못된관행을개선하고, 합리적인문화정착을위한고민을내포하고있다. 본고에서는공공기관사회형평적채용및고용제도의현황을살피고, 이들제도의정책적함의와발전방향을모색하는것으로주요내용으로한다. Ⅱ. 공공기관사회형평적채용제도및고용환경 매년정부가발표하는우리나라공공기관인력운영의기본방향을살펴보면, 크게두가지방향을확인할수있다. 첫번째방향은일자리창출을강조하고있다. 공공기관이신규채용확대를통해청년들에게양질의일자리를공급하는것을중요한정책목표로선정하고있음을암시하는것이다. 두번째방향은인력운영의투명성과형평성을강화함으로써사회형평적채용을강화하는것이다. 이러한인력운영의가치를구현하기위해다양한정책수단을적용하고있다. < 그림 1> 공공기관인력관리의기본방향과가치지향 정책방향일자리창출사회형평적채용 형평성 대상청년, 중장년등고졸인력, 여성등 투명성 수단채용확대, 임금피크제등 NCS 기반채용, 청년인턴등 1. 지속적인일자리창출 일자리창출의가장중요한정책대상은노동시장에처음진입하는청년들이다. 하지만, 고용시장경색의피해를가장많이받는집단이청년인것은주요지표를통해서도확인할수있다. OECD 고용통계에따르면, 우리나라청년고용률은해외주요국가에비해현저히낮은것으로관찰되고있다.
공공기관사회형평적채용 : 제도현황과정책적함의 _ 243 < 표 1> 해외주요국연도별청년고용률 1) 비교 ( 단위 : %) 국가 / 연도 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 프랑스 30.0 31.2 31.4 30.5 30.1 29.6 28.6 28.4 28.0 27.9 독 일 43.5 45.4 46.7 46.0 46.3 47.9 46.6 46.9 46.1 45.3 일 본 41.3 41.3 41.0 39.3 38.5 38.8 38.5 39.7 40.3 40.7 한 국 27.2 25.7 23.8 22.9 23.0 23.1 24.2 24.2 25.8 26.9 스웨덴 40.3 42.2 42.2 38.3 38.8 40.9 40.2 41.7 42.8 43.9 영 국 53.7 52.6 52.1 47.9 46.8 45.8 46.2 46.3 48.0 50.0 미 국 54.2 53.1 51.2 46.9 45.0 45.5 46.0 46.5 47.6 48.6 OECD평균 42.9 42.9 42.3 39.6 39.0 39.1 39.1 39.2 39.7 40.2 1) OECD.Stat 기준 (15-24세 ) 최근 10년 (2006-2015) 간우리나라청년고용률은 30% 를넘지못하고있다. 동기간미국은청년고용률이 40% 후반에서 50% 를넘는수준이었으며, 일본의경우도 40% 내외의고용률을보이고있는데반해, 상당한차이를보이고있다. 청년구간이 15-24세로설정되어있고, 대학진학률이 70% 를넘는수준이라는점을고려하더라도주요국과의차이가 15-20%p를보 < 그림 2> 연도별남 녀대학진학율변화추이 1) 2010 년까지는합격자기준, 2011 년부터는등록자기준임 2) 통계청, 통계로보는여성의삶, 2016
244 _ 2017 서울행정학회동계학술대회발표논문집 이고있는점에는주목할필요가있다. 청년고용확대를위해 청년고용촉진특별법 에서는청년의무고용비율 3% 를준수토록하고, 그시행령에서청년의연령을 15-29세로정하고있으나, 공공기관에서는대상을 15-34세로확대하여적용하고있는것은 20-30대전반적으로취업에가장큰문제라는점을보여준다. 청년고용확대를위한고민은 2015년도입된임금피크제도입에서도확인할수있다. 중장년층근로자들의고용안정과일자리창출을위해제시된임금피크제도입과정에서도청년채용을패키지로포함한것이특징적이다. 2013년개정된 정년연장법 에따라 2016년부터정년이연장되는근로자의규모만큼청년고용이가능하도록제도를설계한것은청년취업에대한고민이담겨져있다. 기존근로자들의정년연장에따른신규채용에대한인센티브감소가청년고용절벽을더악화시키는것을방지하기위한조처였다. 고용경색과정부정책방향에따라정부는공공기관의채용규모를확대하는데주력하고있다. 최근 5년간공공기관은전체적으로약 1.7-1.9만명수준의신규채용을하여왔다. 2013 년 17,323명, 2014년 17,567명, 2015년 18.932명, 2016년 18,518명, 2017년 19,862명을채용하였거나, 채용계획을가지고있다. 매년꾸준히채용규모를늘려오고있음을관찰할수있으며, 2017년계획은 2013년채용규모대비약 14.65%p 증가한규모이다. < 그림 3> 연도별공공기관채용규모변화추이 ( 단위 : 명 ) 하지만, 고용시장에서모범적고용주로서정부의역할은일자리창출노력만으로는충분
공공기관사회형평적채용 : 제도현황과정책적함의 _ 245 하지못하다. 안정적일자리로인식되고있는공공부문일자리의배분결과에대한다양한구 직그룹간의긴장이내재되어있기때문이다. 이러한까닭에일자리의규모뿐만아니라, 일 자리를배분하는방식도중요한정책아젠다로논의될수밖에없는것이현실이다. 2. 채용대상과방식의다양성 공공기관채용방식의논의는열린채용, 사회형평적채용등으로지칭되고있다는점에서도간접적으로시사하는바가있다. 지난정부에서는고졸채용, 현정부에서는스펙초월채용, NCS기반채용, 채용트랙청년인턴제이라는슬로건으로공공기관일자리의균형적배분을위한정책을추진하여왔다. 학벌, 학점, 점수등스펙을기준으로선발하는것이아니라, 직무능력과적합성을기준으로인력을선발하여야한다는당위성을배경으로하고있다. 최근공공기관채용방식은정부가학력보다는능력중심의인력수급시스템으로전환시키려는정책의지가반영된것으로이해할수있다. 그중심에는고졸자채용에대한노력이강화되고있음을알수있다. 학력중심의고용관행은직업교육을제공하는전문계고등학교, 특성화고등학교에진학한학생들조차도졸업후에오히려취업보다는진학하는사례가 < 그림 4> 고교직업교육대상자취업률및진학률추이 ( 단위 : %) 1) KEDI 교육기본통계
246 _ 2017 서울행정학회동계학술대회발표논문집 2000년전후부터 2010년도까지지속적으로관찰디고있는것으로도문제점을확인할수있다. 2001년도전문계고졸업자들의취업률 (48.4%) 과진학률 (44.9%) 이유사하였던수준에서진학률이계속증가하여, 2009년도에는 2배가까이증가하여 73.5% 로정점에이르렀으며, 동기간취업률은 16.7% 로하락하여, 절반가까운수준으로줄어든것은고용시장에서스펙의중요성을간접적으로보여주고있다. 공공기관고졸자채용확대및내실화를위해신규채용의상당수준까지비중확대를유도하고있으며, 고졸자채용을위한적합직무를발굴하는노력을독려하고있다. 이와함께 선취업후진학 을지원하는기관들도늘어나고있는것도공공기관채용의공공성실현을위한것으로평가할수있다. 사회형평적채용에대한정부의관심과정책적노력이강화되기시작한이후, 직업교육대상자들의진학률이하락하고, 취업률이증가하고있는현상이나타나고있는것은정책효과성에대한정밀한분석이전에일단고무적인현상으로평가할수있다. < 그림4> 에나타난생선형그래프의궤적은우리나라고졸자취업환경과경향의변화를보여주고있다. 고졸자채용제도이외에도신규인력을인턴을거쳐채용하는채용형인턴제와현장체험기회를제공하는체험형인턴제를운영하여, 신규채용과정을단순한시험이나스펙이아닌인턴기간을거쳐자질을탐색토록하고있는것도스펙으로접근으로차단될수있는구직자들에게다양한취업기회를부여하기위한노력으로평가할수있다. 공공기관들의지방이전이후에는채용인원의상당규모를지역인재로채용토록권고하고있다. 이전지역에대한사회적기여뿐만아니라, 기관의사정에따라비수도권지역인재에게도공공부문에폭넓은취업기회를부여하려는의지가내재되어있다. Ⅲ. 사회형평적채용의경험과한계 : 고졸자채용을중심으로 공공기관은고용문화를변화시키기위한정책수단으로서의미를가지고있을뿐만아니라, 직업안정성이높아많은구직자의선호의대상이되고있다. 공공기관사회형평적채용이중요한까닭도이때문이다. 사회형평적관점에서앞서살펴본것과같이학력차별을폐지하려는정부의노력은최근에시작된것은아니다. 학력중심의고용관행을개선하고능력중심의인재채용을활성화시키기위한사회단체와정부기관의노력은오래전부터진행되어왔다. 실제로국가인권위원회가학력에의한차별철폐를권고하기이전부터 열린채용 을도입하여실시하였던경험들이있다 ( 한국직업능력개발원, 2009).
공공기관사회형평적채용 : 제도현황과정책적함의 _ 247 공공부문에서학력기준의채용관행이쟁점화되어구체적으로논의가시작된것은 2003년다양한분야의학자들을중심으로구성된 차별연구회 가학력과연령을기준으로채용하는것은평등권을침해한다는주장을하면서국가인권위원회에진정서를제출하면서부터이다. 국가인권위원회는학력제한철폐를권고하였으며, 2007년당시기획예산처가이를공공기관인사지침에반영하여공공기관입사지원시학력제한을폐지하면서정부차원의제도적인해법을모색하였다. 하지만, 학력제한철폐는본래정책취지와는정반대로고졸자의취업을더욱힘들게하는부작용으로나타났다. 1998년경제위기등에따라고용이경색되면서기업들의채용규모가감소하였고, 학력제한이철폐되자대학이나대학원졸업자들이대졸직급공채뿐만아니라, 고졸수준인력채용을위한공채에도지원하면서인력공급을직무의특성과전문성수준에따라효율적으로배분하는고용시장의기능이오히려퇴색되었다. 즉, 고졸인력과고학력인력이경쟁하는구조로왜곡된것이다. 일자리는제한되어있는가운데, 대학진학률이 70-80% 대를유지하면서고학력자들이계속늘어나는가운데학력철폐조치는오히려고졸자의고용기회를잠식하여취업난을심화시켰다. 결과적으로 고졸자 는대표적인사회형평적채용으로서상징성을가지고있으며, 여전히공공부문고용정책에있어서여전히중요한정책대상으로남아있는것이현실이다. 무엇보다이러한경험은거시적인고용시장여건과환경을고려하지않은단면적인접근으로는사회형평적채용활성화를위한정책목표를달성할수없음을잘보여주고있다. Ⅳ. 사회형평적채용활성화를위한정책적고려와향후쟁점 청년고용절벽으로인한사회적분위기속에서추진되고있는다양한사회형평적채용제도는과거학벌이나스펙중심의선발관행을개선하고자하는정책적노력이라는점에서긍정적인평가를할수있으나, 역차별이라고지적하는부정적입장에서는공정성문제를제기하고있기도하다. 사회형평적채용의활성화를위해서는노동시장에대한거시적인이해와정책의일관성과지속성이전제되어야한다. 공공부문이중요한고용주의지위를가지고있으나, 우선공공기관중심의일자리창출에는한계가있다. 공공부문에서일자리를확대하는것은공공서비스에대한사회적수요를고려하여야하며, 민간을육성하고지원하는기능을중심으로접근할필요가있다. 다만, 모범적인고용문화정책을위한다양한정책의 test-bed로서의역할과선도적기능은지속적으로
248 _ 2017 서울행정학회동계학술대회발표논문집 강화할필요가있다. 공공보건및복지서비스에대한사회적요구가다양해지고있는점을고려할때, 일자리창출의중요한영역이될수있을것으로짐작된다. 북유럽의경우, 공공부문전반을중심으로일자리를확대하기보다는정부가기업별로고용확대를권고하는시스템으로운영되고있다는점에서시사점을얻을수도있다. 사회형평적채용은시혜적인차원에서접근하는것은비효율과방만한집단으로오해받기쉬운공공영역을더욱병들게할개연성을높일수있다. 사회형평적채용은정책대상과직무의적합성을전제로하여야한다. 계급제적문화에서연공서열중심의인력관리관행을개선하는가운데합리적으로사회형평적채용의기회를확인할수있을것으로기대하며, 역차별의논란에서도벗어날수있을것이다. 정확한직무분석을통해필요이상자격 (overqualified) 을갖춘인력을활용하는것보다담당업무를수행할수있으며, 성취동기를가질수있는인력을적재적소에배치하는것이조직성과에기여하기때문이다. 정부주도의사회형평적채용이아닌개별고용주체인공공기관의자율적인진정성이확보되어야한다. 장애인이나여성인력에대한사회형평적채용의법적권고수준을준수하고, 확대하기보다는미준수기관에부과되는벌금을선호하는현상은아직기관들이자율의지를갖추지못하고있음을보여주고있다. 다양한정책들간의일관성확보도매우중요한요소라고하겠다. 예를들면, 고졸자채용에대한정책전반의일관성과신뢰를지속적으로확보하는것도중요하다. 대학진학률이 70% 를넘는현실에서고졸자채용확대와반값등록금에대한논의는정책취지가상반되어있다는점에주목할필요가있다. 고용정책과교육정책이밀접하게연계되어있으며, 정부, 공공기관, 대학을포함한교육기관간이해관계가상충된다면정책에대한사회적신뢰가현저히떨어질수있다. 정부가지속적으로일관되고명확한정책시그널을유지하여야효과를기대할수있을것이다. 이밖에도고용시장에서의여성의지위향상또한중요한정책이슈이다. 고학력인력비중은증가하고있으나, 남성에비해여성의고용수준은현저히낮은것으로나타나고있다. 여성노동력의품질은제고되고있으나, 사회적으로활용수준은상대적으로낮은것이현실이다. 이러한국가적인적자원활용의문제점개선을위해다양한정책들이제안되고있다. 최근에는경력단절여성들의재취업, 경력단절을예방하기위한유연근무제활성화등을통해여성인력의고용환경개선을위한노력들이전개되고있는점도주목할필요가있다.
공공기관사회형평적채용 : 제도현황과정책적함의 _ 249 < 그림 4> 연도별남 여고용률변화추이 ( 단위 : %) 1) 통계청, 연도별고용률통계자료 현재점진적으로논의가진행되면서향후쟁점이될수있는정책의제로는여성임원할당제등을들수있다. 여성임원할당제를포함한다양한이슈들도향후우리나라공공기관인력관리에서사회형평적채용쟁점으로논의될가능성이높다. 북유럽국가에서는특정성 ( 性 ) 이 40% 이상포함되어야할것으로법으로규정하고있으며, 우리나라에서도유사한논의가점진적으로진행되고있는것을관찰할수있다. 공공성을강화하는관점에서뿐만아니라, 기관운영의효율성과목표실현의수단적가치로서사회형평적채용의가치는향후에도지속적으로고민하여야할영역이라고하겠다. 참고문헌 권혜자외, 청년층고용문제와정책과제, 한국고용정보원, 2008 김동원외, 기업체신입사원선발시학력제한철폐의효과연구, 한국직업능력개발원, 2009 김세움외, 학력별노동시장미스매치분석과교육제도개선과제, 한국노동연구원, 2010 박한준외, 고용정책다변화추진과제별공공기관의인력관리현황과방향, 한국조세연구원, 2012 박한준, 공공기관의열린채용 : 고졸인력채용확대를위한정책방향, 재정포럼, 한국조세연구원, 2012 삼성경제연구소, 대학에가지않아도성공하는세상, 삼성경제연구소, 2012
250 _ 2017 서울행정학회동계학술대회발표논문집 윤형한외, 고졸취업문화정ㅊ착을위한정책방안 : 취업실태결과를중심으로, 교육정책네트워크교육현장순회토론회 ( 울산광역시교육청 ), 2012 교육통계연보, <http://cesi.kedi.re.kr/index.jsp> 통계청, 통계로보는여성의삶, <http://kostat.go.kr/portal/korea/index.action> OECD 통계, <https://www.oecd.org> 국가법령정보센터, <http://www.law.go.kr/mai.html>