집필 이재철 사업평가국산업사업평가팀사업평가관 (02) 2070-3125 Leesunlight@assembly.go.kr 이보고서의내용은집필자의개인적견해이며, 국회예산정책처의공식적인견해가아님을밝힙니다. C 국회예산정책처, 2005 (2005. 5. 18. 발간)
민자유치사업의문제점과개선방안 이재철
요 약 물류비는높은반면사회간접자본시설에대한재정의투자여력은한계 에봉착함. - 1994 년교통시설특별회계가설치된이후도로, 철도, 공항, 항만등 사회간접자본시설에대해투자가꾸준히이루어졌으나아직도물 류비용이높아국가경쟁력이증대되지않고있음. - 그럼에도불구하고일반회계대비 SOC의재정투입비율은답보상태 에머물고있을뿐만아니라향후에도교육비, 국방비, 보건복지비의 증가등으로인해 실정임. SOC에대한재정의투자여력은기대하기어려운 의욕적인유치노력으로민자유치사업이양적으로는성장하였음. - 정부는 사회간접자본시설에대한민간투자법 등을제정하여민 간투자를적극적으로유치하여 SOC에대한재정투자액대비민간 투자액비율이 1998년 4.7% 에불과하였으나 2004년도에는 15.1% 에 달해양적으로는괄목할만한성장을이루었다고할수있음. 민자유치사업의문제점은다음과같음. - 과다한교통수요예측과통행실적미달로인한최소운영수입보장 에따라과도한재정의부담을유발함. - 경쟁을회피하기위한민간의단일컨소시엄구성경향과단독입찰 - 로인하여민간업자간에경쟁이활발하게이루어지지못하고있음. 뿐만아니라고속도로의경우재정으로추진한사업보다 의비싼통행료를징수하여이용자의불만을낳고있음. 2배이상 - 민자로추진하는사업중하수종말처리사업등은재정으로추진하 ⅲ
- 는것이오히려총사업비가적은데도불구하고민자로추진하는등민간투자대상사업선정이적정하지못한경우도있음. 또한민간사업자가자본금을축소하고차입금을늘리는방법으로자본구조를변경하면차입이자분에해당하는법인세가감소되나이러한감소분에대하여민간사업자와주무관청간에배분비율의처리기준이마련되어야함에도이러한처리기준이없어민자유치사업의사후관리가미흡함. 민자유치사업의개선방안은다음과같음. - 첫째, - 교통수요예측을수행하는용역수행자가임의로예측하지못 하도록교통수요예측지침을마련하되그근거규정을대통령령에 규정하고, 고의또는중대한과실로조작하는경우제재할수있도 록법적장치를마련하고민간업자와계약당시주무관청의책임자 를밝히는등과다한수요예측억제방안을마련하여야할것임. 둘째, 단독응찰의경우유찰시키고, 운영사와재무적투자자( 연 기금, 보험) 등이건설사와컨소시엄을구성하는경우가산점을주 고, 우선협상자를선정하는경우에도종합점수제를지양하고사전 적격심사제를통해적격성을판단하고이를통과한자중에서최저 가격제안자를선정하는등경쟁의활성화방안을모색하여야할 것임. - 셋째, IMF외환위기시에형성된높은투자수익률을기준으로민간 - 업자와협약을체결하고있으나최근국고채와회사채의금리가하 향안정화되었으므로이를반영하여민간업자와협약을체결하여야 할것이며, 민간제안사업의경우최소운영수입을보장하는것이적 정한지를검토하는등최소운영수입보장을축소하는방안을강구하 여야할것임. 넷째, 민자유치대상사업을선정할경우민자유치대상사업을기존의 전통적인방법인재정사업으로추진할경우정부가부담해야하는 순현금지출의현재가치인정부실행대안을작성하여이를민간업자 ⅳ 요약
- - 의재정지원요구액과비교하여재정지원요구액이이보다적을경우 민자유치대상사업으로선정하고, 국가의중장기사회간접시설계획 에부합하면서도수익성이있는사업에한하여민자사업으로추진 하는등으로민자유치대상사업선정의합리화방안을도모하여재 정부담액을줄여나가야할것임. 다섯째, 민간업자와협약을해제할경우대개는사업시행자의차입 금을주무관청이지급하도록협약이체결되고있으므로사후에민 자사업자가자본금을축소하고차입금을늘리는방향으로자본구조 를변경하면민간업자는자기의노력을들이지않고도법인세가감 면되는효과가있는반면, 주무관청은우발채무가증가하게됨. 따 라서협약체결이후사업시행자가자본구조를변경하게될경우 이로인한이익을민간업자와주무관청간에합리적으로배분할수 있도록처리기준을마련하고, 법인세는사업의운영비용중대부 분을차지하는바법인세율변경으로인한수익의증감은정부의 정책으로인한것이므로법인세율이변경될경우에이를건설보조 금과사용료등에반영할수있도록민간업자와의협약시미리명 시하여민자사업의사후관리에도만전을기해야할것임. 여섯째, 민자사업의재원조달을다변화하는차원에서 BTL 방식을 적극검토하되규모가작은사업에먼저시범적으로실시한후문 제점이없으면도로사업등국책사업에적용하는방안을강구하여 야할것임. ⅴ
차 례 Ⅰ. 서론 / 1 Ⅱ. 민자유치제도의도입배경 / 2 1. 민자유치의의의 2 2. 낮은사회간접자본스톡 3 3. 높은물류비 4 4. 부족한사회간접자본투자예산 5 5. 다양한투자소요로인한사회간접자본투자증액한계 5 Ⅲ. 민자유치사업추진현황 / 7 1. 추진현황 7 2. 자치단체의민자유치활성화 10 Ⅳ. 민자유치사업의문제점 / 13 1. 과다한교통수요예측 13 2. 활발한경쟁의미흡 19 3. 과다한통행료징수 22 4. 과다한최소운영수입보장 24 5. 민간투자대상사업선정의부적정 26 6. 민자유치사업의사후관리미흡 30 Ⅴ. 민자유치사업의개선방안 / 32 1. 과다한교통수요예측억제방안 32 2. 경쟁의활성화방안 33 3. 최소운영수입보장축소방안 37 4. 민자유치대상사업선정의합리화방안 39 5. 사후관리의적정화방안 40 6. 투자재원조달방법의다변화 41 차 례 ⅶ
Ⅵ. 맺음말 / 43 참고문헌 / 45 ⅷ 사업평가현안분석제7호
Ⅰ. 서 론 국민소득 1만달러달성연도를기준으로우리나라의사회간접자본스톡을 일본, 영국과비교해볼때인구천명당도로연장은일본의 1/5, 영국의 1/3 에불과하고, 인구천명당철도영업거리또한일본과영국은각각한국의 2.5 배와 4 배수준으로우리나라는선진국에비해아직도부족한수준이다. 이러한실정에도불구하고사회간접자본시설에대한절대투자액은비록 증가하고있으나일반회계대비그비중은답보상태에머물고있다. 교육비, 국방비, 보건복지비등의증가로인해사회간접시설에대한재정 의투자여력이한계에봉착해있는반면, 사회복지수준은선진국에비해아직 도매우낮다. 따라서향후에도이부문에많은투자가이루어져야할것으로 예측되어, 사회간접자본시설에대해서는재정으로투자할여력이많지않은것 이사실이다. 이러한사정으로인하여정부는사회간접자본시설에대한민자유치가불 가피함을인정하고 사회간접시설에대한민간투자법 등을제정하여다양한 노력을기울였다. 그결과 2004년에는 SOC에대한투자액중중앙정부투자액 (16조 7,163 억원 ) 의 15.1%(2조 5,194 억원) 를민간에서투자할정도로양적으로는 급격히팽창하고있다. 그러나교통수요예측치와실적치의괴리로인한최소운 영수입보장에따른정부재정부담의증대, 민간업자간의경쟁의부족, 부적정 한민자유치대상사업의선정, 비싼사용료등그문제점또한적지않다. 본보고서는이러한문제점을개선하기위해제 의를비롯한민자유치의필요성을검토하고 으로추진한민자유치의현황을파악하고자한다. Ⅱ장에서민자유치의의 Ⅲ장에서그동안정부에서의욕적 Ⅳ장에서그동안민자유치과정에서노정된문제점들을검토하고 Ⅴ장에 서는민자유치사업이본래의목적을달성할수있도록노출된문제점에대한 개선방안을모색하고자한다. 민자유치사업의문제점과개선방안 1
Ⅱ. 민자유치제도의도입배경 1. 민자유치의의의 일반적으로사회간접자본은규모수익체증의기술적특성을가지기때문에 이를시장기능에맡긴다면사회적으로필요한적정량이공급되지못한다. 다시말해민간기업이사용료를자유롭게책정한다하더라도현금수익성 이낮아충분한공급을기대할수없기때문에전통적으로정부는설계및시 공은민간에서조달하나자금조달및운영은직접담당하는방식으로사회간 접자본을직접공급하였다. 그러나사회간접자본을충분히확보하여기업의경쟁력을배가하는데에 는막대한재원이필요한바, 부족한정부재정을민간자본으로보충하고, 사회 간접자본의설계 시공 자금조달 운영(Design, Build, Finance, Operate) 전과정 을정부에서민간으로이관하여민간의창의성을도입하여자원사용의효율성 을제고하는것이진정한민자유치의의의라할것이다옥동석외.( 1 인, 2004) 한편민간의창의성은그것이발휘될수있도록유인구조가확립될때비 로소실현되는것이므로방만한경영에따른손실을정부가사후보전한다면 민간의창의성과효율성을기대할수없을것이다. 따라서민간이원가절감및 수익증대노력을할수있도록유인구조를확립하여야할것이다. 민자유치제도는민간기업의효율성이공공부문보다더높다는사실을전 제하고있으므로방만한경영을할경우언제파산할지모른다는위험을항상 인식하여민간기업의구성원들이기관자체의위험을자신의위험으로받아들 여행동( 파산에의한치유력) 하도록하여야성공할것이다. 또한민자유치제도는사회적한계편익이사회적한계비용을초과하여사 회적필요성이인정되는사업에대해정부가현금수익성을보전하여민간기업 에게이를수행하도록하는제도이므로민간자금이민간의기업활동에투자되 는것보다민자유치사업에투입되는것이사회적으로더효율적이라는가정이 2 사업평가현안분석제7호
전제되어야한다. 다시말해민자유치제도는민간자본 1원이사적재화의생산에투입되는 것보다사회간접자본에투자되는것이사회적으로더바람직하다는사실이성 립되어야하는것이므로민자유치대상사업의선정이적정해야성공할것이다. 2. 낮은사회간접자본스톡 1인당 GDP 1만달러달성시기를살펴보면우리나라는 2002년인반면일본 은 1984 년, 영국은 1986년으로 1만달러달성시기도선진국에비해 15년이상 늦었을뿐만아니라, 1만달러달성당시의 SOC 축적도를선진국과비교해보 면, 인구천명당도로연장이한국이 2.00km인반면일본은 5배에가까운 9.37km 이고, 영국은 6.24km로한국의 3 배임을알수있다. 또한인구천명당철도총영업거리또한선진국에비해한국은매우열악한수준에있다. [ 표 1] 1인당 GDP 1만달러달성시의 SOC 집적도비교 구분한국프랑스독일이탈리아일본영국 달성연도 2002 1985 1979 1986 1984 1986 국토면적당도로연장 (km/km 2 ) 인구천명당도로연장 (km/ 천명) 국토면적당철도총영업거리 (km/km 2 ) 인구천명당철도총영업거리 (km/ 천명) 0.96 1.46 1.35 1.00 2.98 1.44 2.00 14.55 6.15 5.33 9.37 6.24 35.46 63.65 79.82 53.32 58.66 68.87 0.074 0.635 0.535 0.284 0.185 0.297 자료: 교통개발연구원, 국제비교를통한적정 SOC 스톡및투자지표개발연구, 2004. World Road Statistics, IRF, UIC 세계철도통계연감, 철도청. 민자유치사업의문제점과개선방안 3
우리나라의 2000년도교통 SOC 스톡은 GDP 대비 51.8% 의비율을차지하 여미국의 73%, 독일의 91%, 영국 114% 등구미선진국의교통 SOC 스톡이 GDP 에서점하는비율과비교할때상당히낮은수준임을알수있다. [ 표 2] 교통 SOC 스톡의국제비교 ( 단위: %) 한국일본미국독일영국 GDP 대비비율 51.8 61 73 91 114 자료: 건설교통부, 국가기간교통망계획(2000~2019), 1999. 3. 높은물류비 이와같이낮은사회간접자본스톡으로인해 2001 년국내국가물류비 ( 국제항 공화물및외항화물수송비등을제외) 는 67조 4,560억원으로이는 2001년명목 GDP 551조 5,000억원의 12.2% 로서일본의 9.6% (1997 년기준 ) 와미국의 9.6%(2001 년기준 ) 에비해여전히높은수준임을알수있다. 국제항공화물및외항화물수송비등을포함한국제국가물류비는 5,230억원으로서이는명목 GDP의 15.8% 에이르고있는실정이다. 87조 [ 표 3] GDP 대비국가물류비의국가별비율비교(2001 년기준) ( 단위: %) 한국일본미국 국내국가물류비 12.2 9.6 1) 9.6 국제국가물류비 15.8-2) - 2) 주 : 1) 일본의국내물류비비율은 1997년기준이며 1998 년이후물류비를발표하지않음. 2) 일본과미국은국제국가물류비를산정하지않음. 자료: 건설교통부, 2003. 4 사업평가현안분석제7호
4. 부족한사회간접자본투자예산 높은물류비를낮추기위해서는 SOC 투자액이대폭증액되어야함에도 불구하고일반회계예산대비 SOC 투자액을살펴보면 1997년 10조 3,000억원 에서 2004년 17조 3,000 억원으로절대액은증가하고있으나, 그비중을살펴보 면 1997년 15.4% 에서 2004년 14.6% 로나타나비록투자액수는증가하고있으 나그비중은오히려감소추세에있는실정이다. [ 표 4] 연도별 SOC투자액대비일반회계비중비교 ( 단위: 조원, %) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 SOC 투자규모 10.3 11.6 13.5 14.2 15.2 16.0 18.3 17.3 일반회계대비비중 15.4 15.3 16.1 16.0 15.3 14.6 16.0 14.6 자료: 기획예산처, 2004 년나라살림, 2004. 5. 다양한투자소요로인한사회간접자본투자증액한계 사회간접자본에대한투자증액이어려운원인으로는 2004년의경우일반 회계예산 118조 3,560 억원중교육비(22조 463 억원, 18.6%), 국방비(19조 7,904 억원, 16.7%) 등이대부분을차지한측면도있다. 그러나외환위기이후사회안전망구축을위한새로운복지제도도입과 노령화에따른의료비지출확대, 연금수령인구증가, 생산적복지제도의기틀 마련등사회보장비의비중증가(1997년 4.3 조원, 6.5% 2004년 12.1 조원, 10.2%) 또한그한원인으로작용한다고볼수있다. 민자유치사업의문제점과개선방안 5
[ 표 5] 연도별사회복지비와일반회계대비비중비교 ( 단위: 조원, %) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 투자규모 4.3 4.9 6.1 7.2 9.7 10.0 11.1 12.1 일반회계대비비중 6.5 6.5 7.3 8.2 9.7 9.1 9.7 10.2 자료: 기획예산처, 2004 년나라살림, 2004. 향후노령화에따른의료비지출확대및연금수령인구증가등으로사회 보장비지출비중이증가될것으로예상된다. 또한 GDP 대비사회보장비비율 을선진국과비교할때에독일과프랑스가 29% 를상회하고영국이 25.6% 인반 면우리나라는 가될것으로예상되고있다. 11.1% 에그쳐사회보장비지출비중은향후에도지속적으로증 [ 표 6] 1인당 GDP 대비사회보장비비중비교(1998 년기준) ( 단위: %) 한국미국일본독일프랑스이탈리아영국 11.1 15.0 15.1 29.2 29.5 26.4 25.6 주: 정부( 중앙+ 지방), 4 대사회보험, 퇴직금등민간법정사회보장지출을포함. 자료 : OECD, Social Expenditure Database, 2001. 6 사업평가현안분석제7호
Ⅲ. 민자유치사업추진현황 1. 추진현황 사회간접자본에대한투자한계를극복하고도로, 철도, 항만, 공항등 SOC 투자를지속적으로확충하여산업경쟁력을제고하기위해정부는 사회간접자본 시설에대한민간자본유치촉진법 (1994 년) 과 사회간접자본시설에대한민간 투자법 (1998. 12) 을제정하는등민간자본을적극유치하여 SOC 투자를강력 히추진하고있다. 이러한노력의결과 1998년 5,293억원에불과한민간투자액이 2004년 2조 5,194억원에도달하여 SOC 투자액대비민간투자액의비중이 1998년 4.7% 에서 2004년 15.1% 에달하는등양적으로급격히증가하고있다. [ 표 7] 민간투자의규모 ( 단위: 억원, %) 1998 2000 2001 2002 2003 2004 SOC 재정투자액 3) (A) 111,755 138,866 148,022 155,855 176,568 167,163 민간투자액 (B) 5,293 9,871 5,924 1) 16,532 21,193 25,194 2) 민간투자액의 4.7 7.1 4.0 10.6 12.0 15.1 비중 (B/A) 주: 1) 2000 년신공항고속도로완공에따른일시적감소. 2) 계획치. 3) 중앙정부투자액. 자료: 기획예산처, 2005~2009 년국가재정운용계획, 2005. 2004년 8월현재국가가관리하는민자사업의현황을살펴보면협약체결 기준으로 37 개의사업이있으며, 이중 13 개사업은완공되어운영중에있고, 9개사업은시공중에있으며 15 개사업은착공준비중에있다. 민자유치사업의문제점과개선방안 7
이들 37개사업의총사업비는 22조 667억원이며이중국고지원액은 5조 3,361억원으로 24.2% 에불과하여대부분의자금이민간차원에서조달되어민자 유치사업이본격적으로추진되고있음을알수있다. 8 사업평가현안분석제7호
사업명 [ 표 8] 국가관리사업민자유치현황(37 개사업: 협약체결기준) ( 단위: 억원, %) 총사업비 (A) 재정지원 (B) 자기자본 (C) 민간자본 타인자본 (D) 총사업비대비재정지원 (B/A) 총사업비대비자기자본비율 (C/A) 총사업비대비타인자본비율 (D/A) 자기자본대비타인자본비율 (D/C) 완 공 인천국제공항고속도로 13,346-4,342 10,260-32.5 76.9 236 광주제순환도로구간 2 1 1,709-543 1,273-31.8 74.5 234 인천공항화물터미널 1,246-465 1,103 37.3 88.5 237 천안-논산고속도로 14,024 4,082 4,166 7,423 29.1 29.7 52.9 178 인천공항급유시설 853-400 653-46.9 76.6 163 인천공항열병합발전소 1,176-530 916-45.1 77.9 173 인천공항지상조업장비시설 157-77 120-49.0 76.4 156 인천공항항공화물창고 180-223 - - 123.9-0 인천공항기내식시설 699-296 561-42.3 80.3 190 인천공항항공기정비시설 984-420 812-42.7 82.5 193 우면산터널 1,384-525 1,310-37.9 94.7 250 목포신외항1-1단계 843 370 238 344 43.9 28.2 40.8 145 목포신외항1-2단계다목적부두 226 100 60 90 44.2 26.5 39.8 150 시공중대구-부산고속도로 19,621 5,837 6,000 12,415 29.7 30.6 63.3 207 서울외곽순환도로 14,625 4,332 4,191 9,825 29.6 28.7 67.2 234 부산신항만1단계 16,480 4,992 4,777 13,022 30.3 29.0 79.0 273 인천국제공항철도 31,377 7,663 9,313 21,730 24.4 29.7 69.3 233 호남복합화물터미널 1) 1,988-578 1,477-29.1 74.3 256 군산비응항 인천북항 1,268 335 409 805 26.4 32.3 63.5 197 1-1단계 987 481 388 256 48.7 39.3 25.9 66 일산대교 2) 1,378-479 1,263-34.8 91.7 264 인천북항 2-1단계 1,896 571 550 1,284 30.1 29.0 67.7 233 착공준비중 경인운하 14,047-6,300 13,297-44.8 94.7 211 강남순환도시고속도로 3) 7,265 1,582 2,453 5,724 21.8 33.8 78.8 233 부산김해경전철 7,742 1,923 1,832 4,929 24.8 23.7 63.7 269 부산거제연결도로 14,469 4,473 4,300 12,107 30.9 29.7 83.7 282 수도권매립지매립가스자원화 773-225 676-29.1 87.5 300 인천공항제2연육교 9,094 4,038 1,654 4,962 44.4 18.2 54.6 300 마창대교 4) 2,528 634 568 2,273 25.1 22.5 89.9 400 전북환경기초시설 2,026 1,418 243 567 70.0 12.0 28.0 233 인천남동~ 도리IC도로 4,809-1,541 4,621-32.0 96.1 300 서울~ 춘천고속도로 14,296 4,284 3,238 9,714 30.0 22.6 67.9 300 울산신항 1단계 1,894 267 558 1,675 14.1 29.5 88.4 300 용인경전철 6,970 2,997 1,488 4,462 43.0 21.3 64.0 300 명지대교 3,596 1,079 1,032 2,407 30.0 28.7 66.9 233 마산항1단계 2,246 883 588 1,373 39.3 26.2 61.1 234 포항영일신항 2,465 1,020 689 1,279 41.4 28.0 51.9 186 합계 220,667 53,361 65,679 157,008 24.2 29.8 71.2 239 주:1) 재정융자방식. 2) 경기도부담. 3) 서울시부담. 4) 경상남도부담. 5) 총사업비에는건설이자비용이제외되었으나타인자본에는건설이자비용포함. 6) 총사업비와재정지원비는불변가격이고자기자본과타인자본은경상가임. 자료: 기획예산처, 2004. 민자유치사업의문제점과개선방안 9
2. 자치단체의민자유치활성화 민자유치는중앙정부뿐만아니라지방자치단체에서도활성화되고있는바 1995년부터 2004년까지민간투자사업심의회에서지정한 47건중 19건을지방 자치단체에서추진하고있고향후에도광역자치단체뿐만아니라기초지방자치 단체에서도더욱활성화될것으로예상된다. [ 표 9] 민간투자대상사업지정현황(1995~2004 년) 년도주무관청사업명사업지정시설계획고시 1995 (10 건) 1996 (6 건) 건설교통부 인천국제공항고속도로 95. 3. 6 95. 5.24 인천국제공항화물터미널 95.12.30 천안~ 논산고속도로 대구~ 부산고속도로 협약체결 95.10.27 ( 완공:00.11) 97.2.21 ( 완공:00.10) 00.12.14 ( 완공:02.12) 00.12.14 ( 변경) 경인운하 96.10. 5 97.12.31 서울~ 하남경량전철 00. 1. 7 협상중 부산~ 김해경량전철 02.12.13 해양수산부 목포신외항 (1 단계) 95. 3. 6 95.12.15 부산광역시 부천시 건설교통부 해양수산부 광주광역시 00.12. 9 ( 변경) 부산~ 거제연결도로 95. 3. 6 98. 1. 8 03.2.18 경인우회도로 95. 3. 6 95.12.30 협상중 서울외곽순환도로 ( 일산~ 퇴계원) 96. 3. 2 98. 6.30 00.12.14 부산신항만 96. 3. 2 96. 9.25 00.12.14 ( 변경) 인천북항 97. 5.19 01. 8.21 포항영일신항 광주제 2 순환도로 1 구간터널및접속도로 01. 4.10 ( 재고시) 96. 3. 2 96. 6. 5 협상중 97.2.28 ( 완공:00.11) 경기도 인천남동~ 시흥도리 IC도로 96. 3. 2 97. 4.28 협상완료 10 사업평가현안분석제7호
년도주무관청사업명사업지정 1997 (6 건) 1998 (1 건) 건설교통부 시설계획고시 호남권복합화물터미널 97.3.25 98. 2. 6 중부권복합화물터미널및 ICD 영남권복합화물터미널및 ICD 01. 6.25 ( 재고시) 98. 2. 6 ( 재고시예정) 협약체결 00.12.26 ( 변경) 협상중 철도청 인천국제공항철도 97. 3. 25 98. 6.25 01.3.23 서울특별시 부산광역시 경기도 해양수산부 우면산터널 97. 3. 25 97. 8.11 98.5.9 초읍선경량전철 97. 3. 25 98. 1.12 협상중 일산대교 98. 6. 25 99.10. 5 02.6.17 울산신항만 1단계 99.12.31 ( 재지정) 01. 5.29 ( 재고시) - 협상완료 1999 (6 건) 2000 (2 건) 2001 (4 건) 마산항 1단계 부산광역시 부산해안순환도로( 북항대교) 의정부시 용인시 김포시 경상남도 의정부경전철 용인경전철 고촌~ 월곶도로 마창대교 서울특별시 서울강남순환도시고속도로 건설교통부 인천국제공항제2연육교 99.12.31 ( 재지정) 99.12.31 ( 재지정) 99.12.31 ( 재지정) 99.12.31 ( 재지정) 00.11.14 ( 민간제안) 00.11.14 ( 민간제안) 01. 3.19 ( 민간제안) 00.11.27 협상중 00. 7.31 협상중 01.10.31 01.12.31 협상완료 00.11.22 ( 제안공고) 00.11.24 ( 제안공고) 01. 4. 9 ( 제안공고) 협상중 03.5.13 02.6.27 03.6.13 인천광역시 용유 무의관광단지조성 01. 3.29 ( 제안공고) 협상중 서울특별시 서울도시철도 9 호선(1 단계) 01. 3.30 01.10.31 전라북도 전라북도환경기초시설 01.12.26 ( 민간제안) 02. 1. 4 ( 제안공고) 협상완료 민자유치사업의문제점과개선방안 11
년도주무관청사업명사업지정 2002 (2 건) 2003 (7 건) 2004 (3 건) 합계 건설교통부 서수원오산평택간고속도로 ~ ~ 건설교통부 서울~ 춘천간고속도로 건설교통부 해수부 용인시 부산광역시 해수부 대구시 군포복합화물터미널확장 영덕~ 양재간도로 신분당선전철 02. 3.11 ( 민간제안) 02. 4.30 ( 민간제안) 03.5.7. ( 민간제안) 03.8.12 ( 민간제안) 03.8.12 ( 민간제안) 시설계획고시 02. 4.29 ( 제안공고) 실시협약체결 협상중 02. 5.10 ( 제안공고) 협상완료 03.5.24-03.9.18-03.9.24 - 평택항내항동부두 03.6.28 03.8.23 - 인천북항일반부두 03.6.28 03.8.23 - 용인시하수처리시설 03.11.6. 03.12.31 - 명지대교 광양항여천일반부두 광양항 3-3단계컨테이너부두 대구4 차순환선상인~ 범물간도로 47개사업 ( 04년 6 월말기준) 주: 민간투자사업심의위원회에서지정한사업기준. 자료: 기획예산처, 2004 년도민간투자사업기본계획, 2004. 03.5.7 ( 민간제안) 04.5.25 ( 민간제안) 04.5.25 ( 민간제안) 04.5.25 ( 민간제안) 03.5.24. 04.1.31 - - - - 12 사업평가현안분석제7호
Ⅳ. 민자유치사업의문제점 1. 과다한교통수요예측 교통수요예측결과는당해사업의사업성분석과대상사업의추진여부및투자우선순위결정등타당성을평가하는데중요한판단기준이되고있다. 특히민자사업에있어서교통수요예측결과는민자유치사업으로추진할것인지여부를결정하는중요한판단기준이되고시설의규모와사업시기결정은물론사용료, 건설보조금, 최소운영수입보장금등을결정하는중요한기초자료로활용되고있다. [ 표 10] 교통수요예측변화에따른민자사업조건의변동 사업타당성 건설보조금 사용료 최소운영수입보장금 예측교통량증가 증가 감소 감소 증가 예측교통량감소 감소 증가 증가 감소 현재운영중인 4개민자도로의 2003년예측통행량대비실적통행량을 비교하면인천공항고속도로의통행실적은예측통행량의 41.5% 에불과1) 하고천안~ 논산간고속도로또한 47.1%, 우면산터널은 21.7% 에불과하여통행실적이매우저조한실정이다. 1) 인천공항고속도로의경우국제업무지역, 자유경제지역, 관광시설의활성화등을전제로교통수요가예측되었으나 IMF 외환위기로이들사업이지연되고있는데에도한원인이있다. 민자유치사업의문제점과개선방안 13
[ 표 11] 운영중인민자도로의실제교통량과예측교통량비교(2003 년기준) ( 단위: 대/ 일, 억원) 주무관청 건설교통부 서울특별시 광주광역시 민자사업명 인천국제공항고속도로 천안~ 논산고속도로 우면산터널 제순환 2 도로 실시협약교통량 (A) 실제교통량 (B) 차이 (A-B) 비율 (B/A) (%) 최소운영수입보장률 (%) 최소운영수입보장금 133,438 55,323 78,115 41.5 80 1,050 46,423 21,859 24,564 47.1 90 494 51,745 11,218 40,527 21.7 90 251 55,487 34,916 20,571 62.9 85 68 주: 우면산터널은 2004 년기준. 자료: 감사원, SOC 민간투자제도운용실태, 2004. 일례로민자사업 1호로건설되어운행중인인천공항고속도로의협약상 예측통행량과통행실적을비교해보면통행실적은해마다증가하고있으나예측통행량이그이상매년증가하고있어실적대비예측통행량의비율은해마다감소하고있다. [ 표 12] 인천공항고속도로의연도별예측통행량과실적치의비교 ( 단위: 대/ 일, 억원) 실시협약 (a) 실적 (b) 대비 (b/a) 비고 최소운영수입보장지급액 2001 110,622 51,939 47% 개항이후분 - 2002 121,496 54,244 45% 1,063 2003 133,438 55,323 42% 823 2004 146,554 59,780 41% 1.050 주 : 최소운영수입보장지급액은전년도분을사후에정산하여다음해에지급하는것임. 자료: 건설교통부, 2005. 14 사업평가현안분석제7호
이러한예측교통량대비실적교통량의미달로민간사업자에게최소운영수입보장을위해정부는막대한재정을투입하여야하는상황에있다. 참고로인천공항고속도로의경우최소운영수입보장을위해 2002년부터 2004년까지 2,936 억원을재정에서보상한바, 이는인천공항고속도로건설시투입된민간투자액 1조 4,602억원의 20.1% 에해당하는액수다. 동사업은 20년간민간이운영토록되어있는바통행량부족으로매년 1,000억원을보상해준다면민간사업자는투자액전액을회수하고도막대한이익을얻을것으로예상되고있다. 교통수요예측은각종사회경제지표의예측, 기종점통행량2) (O-D: Origin-Destination) 및도로망의적용, 프로그램내의도로속성등각종공식이나매개변수의선택, 추정교통량과관측교통량을맞추기위한보정과정을거쳐장래발생할수요량을용역수행자의판단에따라예측한다. 따라서용역수행자의의도에따라교통수요가좌우될가능성이상존한다. 가. 민자사업에서의교통수요과다예측 민자사업에서교통수요를과다하게예측하는이유는다음과같다. 첫째, 각주무관청은장래발생할최소운영수입보장금지급을고려하지 않고우선사업의경제적타당성을확보하기위해서혹은건설보조금지급규모를줄이기위해교통수요를부풀리려는입장을견지하고있다. 둘째, 민간사업자는장래실제교통수요가적더라도최소운영수입을보장받기때문에우선사업을수주하기위하여교통수요를부풀리려는입장을견지하고있다. 셋째, 교통수요예측용역수행자는장시간이지난후에야교통수요예측의 적정성여부를알수있고, 교통수요를조작하더라도현행법령에이에대한 처벌조항이없기때문에발주자의요구에따라교통수요를조작하는경향이 있다. 넷째, 민자도로의경우비싼통행료로인한교통수요감소경향을고려하 2) 전국을여러개의지역으로나누어각지역별로연도별여객및화물별도로철,,, 도등교통수단별로통행량을조사하여발표한자료. 민자유치사업의문제점과개선방안 15
지않고있다. 다섯째, 확정되지아니한개발계획이모두조기에준공되는것으로가정 하여교통수요를예측하기때문에수요가과다하게책정되고있다. 여섯째, 인구, 자동차보유대수, 학생수, 지역총생산등부풀려진사 회경제지표를적용하거나 정되는경향이있다. O-D를과다하게적용하므로교통수요가과다하게책 [ 표 13] 운영중인민자도로수요부족원인분석표 기관사업명 사업개요및추진경위 교통량미달원인 배후단지, 국제업무단지등에서약 34,600 대/ 일의교통수요가발생될것으로예상하 였으나개발계획지연으로수요감소 사업개요 여행객 1인당동행인원을 1.2인으로예측 - 총사업비: 17,440억 하였으나실제는 0.472인으로조사되어수 인천 - 연장: 40.2km(6~8 차로) 요감소 국제 공항방문객은 70% 가택시나승용차를이 공항 추진경위 용하고 30% 가버스를이용하는것으로예 고속 - 1995. 3. 6: 대상사업지정 측하였으나실제는 30% 가택시나승용차 도로 - 1995.10.27: 실시협약체결 를이용하고 70% 는버스를이용하여수요 - 1995.11.29: 공사착공 감소 - 2000.11.20: 완공 도로공사요금을기준으로교통수요를예 측한후민자사업으로변경하고도요금증건가로인한수요감소영향미고려설 - 비싼통행료로인하여버스등으로전환교 교통량분석결과, 2002년의통행량은사통용료가도로공사요금수준이면 50,091 대/ 일부 사업개요이고, 도로공사요금수준의 2배가되면 - 총사업비: 15,953억 21,188 대/ 일로감소할것으로예측하였으 - 연장: L=81km 나, 협약체결시 2배정도의통행료를받 천안논산고속도로 는것으로협약하면서수요감소는고려하 추진경위지않고협약체결. - 1995. 3. 6: 대상사업지정 대전 ~ 당진고속도로와공주 ~ 서천고속도로 - 1997. 4.30: 실시협약체결를각각 2005년에완공하여접속하는것으 ( 당초) 로교통수요예측을하였으나위도로건설 - 2000.12.14: 실시협약체결이지연되어수요감소 ( 변경) 천안 ~ 논산고속도로의사업시행시와미시 - 1997.12.26: 공사착공행시의국도에서전환되는전환율을 - 2002.12.23: 완공 28~39% 로예측하였으나실제전환율은 3% 에불과 16 사업평가현안분석제7호
기관사업명사업개요및추진경위교통량미달원인 사실과다르게부풀려진 1989년도시기본 사업개요계획상의사회 경제지표 ( 인구, 자동차대수, - 총사업비: 2,863억고용자수) 를이용하여교통수요예측 - 연장: L=4.291km(6 차로) 광주제2 순환도로전구간(L: 35.75km) 이광광주개통되는것으로교통수요예측을하였으나 추진경위주제2 2004년 4월현재전체노선중 1.2 구간(L: - 1995. 3. 6: 대상사업지정광순환 10.7km) 만완공되어수요감소 - 1997. 2.28: 실시협약체결역도로 당해노선과호남고속도로동광주 IC까지 ( 당초) 시 1구간는입체고가도로가연결되는것으로교통 - 1997. 6.24: 공사착공수요예측을하였으나실제는평면교차일 - 2000.11.29: 완공반도로로연결되어있어수요감소 - 2000.12.29: 실시협약체결 교통수요예측시건설하기로설계된용산 ( 변경) IC를건설하지않아수요감소 600원의통행료를징수할경우교통량은 사업개요 65,957 대/ 일로교통수요예측을하고서도무 - 총사업비: 1,384억료로다닐때의교통량인 71,000 대/ 일로협 - 연장: L=2.959km 약체결서 서초3 동사거리, 교대앞, 서초역앞등반 추진경위울포로축에대한교통체계개선사업이우면우면산 - 1996.10.17: 대상사업지정특산터널개통과더불어동시에개선되는것터널 - 1998. 5.19: 실시협약체결별으로교통수요를예측하였으나이를추진 ( 당초) 시하지않아우면산터널이용자들의편익이 - 1999. 8.24: 공사착공저하되어수요감소 - 2003. 4.18: 실시협약체결 통행료를 2,000원으로인상하면서요금부 ( 변경) 담에따른수요감소영향과소평가 - 2003.12.31: 완공 O-D의과대적용자료: 감사원, SOC 민간투자제도운용실태, 2004. 나. 고속철도의개통으로인한항공수요등의감소 2004년 4월 1일경부선과호남선의고속철도개통으로인한항공수요의 변화를살펴보면경부고속철도의영향권에있는김포~ 대구노선과김포~ 부산노 선은각각 68.6% 와 40.9% 가감소되었고, 호남고속철도의영향권에있는김포~ 광주노선과김포 ~ 목포노선은 29.3% 와 21.6% 가각각감소됨에따라, 항공기의 운항횟수도김포 ~ 대구노선의경우주 97회에서 29회로 70% 나대폭감소됐고, 김포~ 부산노선은주 301회에서 238회로 21% 가감소됐으며, 김포 ~ 광주노선은주 민자유치사업의문제점과개선방안 17
86회에서 64회로 25% 가감소된바있음에도이러한수요감소현상이항공수요 예측과공항에연결되는도로, 철도사업등에제대로반영되지않고있다. [ 표 14] 고속철도개통으로인한주요노선별탑승객, 운항회수변동현황 ( 단위: 명, %) 탑승객변화항공기증 감편내역노선별개통전개통후증 감률 (2004.3.28) 김포~ 대구 2,917 917 68.6 주 97회 29 회 ( 70%) 김포~ 부산 16,059 9,487 40.9 주301회 238 회 ( 21%) 김포~ 광주 3,078 2,176 29.3 주 86회 64 회 ( 25%) 김포~ 목포 134 105 21.6 주 7 회 ( - ) 자료: 건설교통부, 2004. 다. 급격한노령화추세 또한활동성이미약한노령인구의증가가최근급격히진행되고있는바 통계청의장래인구추계를원용하면 2030년에는 65세이상의노령층인구가 23.1% 를점유하고 2040년에는 30.1% 를차지할것으로전망되고있다. 교통수요예측시에는이러한경향을고려하여야함에도불구하고반영하 지않아교통수요또한과다하게예측되는경향이있고, 이러한경우예측통행 량과실적통행량의괴리가커져정부는향후많은보상비를지급해야되는문 제가발생할것이다. 자료: 통계청, 장래인구추계, 2001. [ 표 15] 노령화지수추이 ( 단위: %) 인구구성비 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2020 2030 2040 0~14세 34.0 30.2 25.6 23.4 21.1 19.6 17.2 13.9 12.4 11.5 15~64세 62.2 65.6 69.3 70.7 71.7 71.4 72.1 71.0 64.6 58.4 65세이상 3.8 4.3 5.1 5.9 7.2 9.0 10.7 15.1 23.1 30.1 18 사업평가현안분석제7호
2. 활발한경쟁의미흡 민자유치의제도적의의는민간자본을유치하여부족한정부재원을확충하고민간의창의와효율을공공부문에도입하는것이므로민간업자간에는적절한경쟁이유지되어야바람직할것이나민간업자의위험을회피하려는경향때문에경쟁이매우제한적이다. 가. 단일컨소시엄의구성경향 2004년 8 월현재 [ 표 8] 의민간투자사업대상사업중 37개국고관리사업 의컨소시엄현황을살펴보면, 대부분의사업이단일컨소시엄의형태로추진되 고있을뿐, 복수의컨소시엄이경쟁하여낙찰자가정해진사업은인천공항화 물터미널, 우면산터널사업등 6 개사업에불과하다. [ 표 16] 민간투자사업경쟁현황 사 업 명 주무관청응모업체수 대표출자자 인천국제공항고속도로 건교부 1 삼성물산 광주제2순환도로 1구간 광주시 1 공무원및사립교원연금 인천공항화물터미널 건교부 2 대한, 아시아나등 천안-논산고속도로 건교부 2 LG건설 인천공항급유시설 건교부 1 한국공항 인천공항열병합발전소 건교부 1 한국공항공단 인천공항지상조업장비시설 건교부 1 한국공항 인천공항항공화물창고 건교부 1 인천공항화물터미널 인천공항기내식시설 건교부 1 대한항공 인천공항항공기정비시설 건교부 1 대한항공 우면산터널 서울시 4 두산중공업 대구-부산고속도로 건교부 1 현산 서울외곽순환도로 건교부 1 LG건설 부산신항만 해수부 1 삼성물산 목포신외항1 단계 해수부 1 한라건설 인천국제공항철도 철도청 1 현대건설 호남복합화물터미널 건교부 1 한국복합물류 목포신외항 1-2단계다목적부두 해수부 2 한라건설 군산비응항 1-1단계 해수부 1 동양고속건설 민자유치사업의문제점과개선방안 19
사 업 명 주무관청응모업체수 대표출자자 일산대교 경기도 1 대림산업 인천북항 해수부 1 인천제철, 동국제강 인천북항 2-1단계 해수부 1 동부건설 경인운하 건교부 1 현대건설 강남순환도시고속도로 서울시 1 두산건설 부산김해경전철 건교부 2 현산, 포스코 부산거제연결도로 부산시 1 대우 수도권매립지매립가스자원화 환경부 2 두산중공업 인천공항제2연육교 건교부 1 AMEC 마창대교 경남도 1 현대건설, 브이그 전북환경기초시설 전라북도 1 금호건설, SNC 인천남동-도리IC도로 경기도 1 한화건설 서울-춘천고속도로 건교부 1 현산 울산신항 1단계 해수부 1 현산, 대우 용인경전철 용인시 1 봄바디 명지대교 부산시 1 롯데건설 마산항 1단계 해수부 1 현대산업개발 포항영일신항 해수부 1 대림산업 자료: 기획예산처, 2004. 이와같이복수의컨소시엄이구성되지아니하고단일의컨소시엄이구성 되는이유는컨소시엄에참여하는개별사업자가복수의경쟁으로인한위험을 회피하기위한것으로보여진다. 따라서복수의컨소시엄참여로경쟁을유도 하여민간의창의와효율을공공부분에도입하려는민자유치사업의본래의취 지가제대로실현되지못하고있는실정이다. 참고로 회사의지분율도 3개고속도로사업의컨소시엄참여사의지분현황을살펴보면어느 30% 를넘지않음을알수있는바, 이는단일사업내에서조 차도위험을분산하려는의도로보이고, 컨소시엄참여회사의대부분이건설회 사임을볼때참여회사는지분을획득할뿐만아니라공사를수주하여공사 수행으로인한수익을창출하고자함을알수있다. 20 사업평가현안분석제7호
[ 표 17] 3개사업의컨소시엄현황 사업명 대구-부산고속도로 서울외곽고속도로 서울-춘천고속도로 현대산업 금호산업 대우건설 두산중공업 컨소시엄참여현황 대림산업 SK 건설 경동산업 협성건설 - 계 29% 18% 17.5% 16.4% 12.1% 4% 2% 1% - 100% LG 건설 금호산업 대림산업 대우건설 롯데건설 두산건설 코오롱건설 현대건설 삼환기업 27% 14% 12% 10% 8% 8% 8% 8% 5% 100% 현대산업 현대건설 롯데건설 도로공사 고려개발 한일건설 계 - - - 계 29.0% 24.4% 17.08% 10.0% 9.76% 9.76% - - - 100% 자료: 건설교통부, 2004. 그러나건설뿐만아니라운영측면에서도효율을기하기위해서는건설회 사이외에금융기관, 매니지먼트전문회사등비건설사의참여가바람직할것 이다. 따라서연 기금보험등재무적투자자뿐만아니라개인투자자에게도 SOC 등민자사업에참여할수있도록 사회간접자본시설에대한민간투자 법 과 간접투자자산운용업법 등관련법을개정하여복수의컨소시엄이 용이하게형성될수있도록유도하고, 이러한복수의컨소시엄이참여하여경 쟁을할수있도록관련제도의손질이시급해보인다. 나. 우선협상대상자선정의불합리 민간사업자가제출한사업계획을주무관청이평가하여우선협상대상자를 선정할때에는먼저 1 단계로기술, 재원조달등사업수행능력을심사하여일정 수준이상의적격업체를선정한후, 이들업체를대상으로 2단계로재정지원 요구액, 사용료등의가격조건이유리한사업자가선정될수있도록하는것이 경쟁의유도, 공정성과투명성확보등의차원에서바람직할것이다. 민자유치사업의문제점과개선방안 21
그러나현실적으로는입찰자의적격성, 사업계획의타당성, 사용료( 정부재 정지원금액) 의 3가지기준을종합점수로가중하는종합점수평가방법 3) 을적용하 고있다. [ 표 18] 민자사업신청업체별가격요소비교표 주무관청민자사업명평가일신청업체명총사업비 ( 억원) 건설교통부 환경부 ( 부산광역시) 환경부 ( 파주시) 환경부 ( 고양시) 부산 ~ 김해간경량전철 음식물쓰레기자원화 ( 발전 ) 2000. 7.13. 2002. 3.14. 금촌하수도 2002. 6.21. 벽제및일산하수처리장민간투자사업 2002. 10.25. 자료: 감사원, SOC 민간투자제도운용실태, 2004. 정부재정지원( 억원 ) 사용료 우선협상 ( 원, 원톤 / ) 대상자 ( 주) 10,106 4,043 1,150 ( 주) 7,792 3,095 800~1,000 ( 주) 121-47,000 ( 주) 106-42,000 ( 주) 308.1 274.1 179 ( 주) 314.4 259.5 176.2 ( 주) 434 382 115 ( 주) 257 219 84 일례로건교부에서추진하는김해~ 부산간경량전철사업의경우, 총사업 비, 정부지원요구액, 사용료등이더높은업체가우선협상대상자로선정되는 등모순이발생되어민자유치제도의도입취지가몰각되고있는실정이다. 3. 과다한통행료징수 재정으로추진한고속도로와민자사업자가추진한고속도로의통행료를비 교하면민자사업으로추진한고속도로의통행료가높은것이사실이다. 3) 부산~ 김해간경전철사업의경우사업시행자의구성(50 점), 사업계획의타당성(150 점), 자금조달계획(300 점), 사업의경제성(200 점), 시설의관리능력(200 점), 사회적편익에대한기여도(100 점) 등여러평가항목에대한평가점수의총합을산정하여점수가높은업체를선정하는평가방법을사용하고있다. 22 사업평가현안분석제7호
동일한거리와차로를전제로, 현재민자로건설되어운영중인인천공항 고속도로및천안논산간고속도로의통행료와한국도로공사에서징수하고 ~ 있는통행료를비교하면, 한국도로공사에서징수하는통행료보다인천공항고속 도로는 2.38 배를, 천안~ 논산고속도로는 1.84 배를더징수하고있다. [ 표 19] 민자사업도로와재정사업도로와의통행료비교(2004.3. 기준) 공통전제재정사업통행료 (A) 민자사업통행료 (B) 비율 (B/A) 40km, 8차선 81km, 4차로 2,686원 6,400 원( 인천공항고속도로) 2.38 3,966원 7,300 원( 천안~ 논산고속도로) 1.84 자료: 건설교통부, 2004. 이와같이민자사업과재정사업과의통행료차이가많이나는이유는건 설단계에서의국고지원차이, 투자회수기간의차이, 법인세와부가가치세의부 과유무, 요금결정기준의차이에기인한다고볼수있다. 이를구체적으로살펴보면국고지원비율에서재정사업은민자사업에비해 총투자비의 20% 를더지원하고있으며, 재정사업은투자비회수기간에제한 이없으나민자사업은운영개시후 자비를모두회수하고수익을확보해야하기때문이다. 30 년으로제한되어있어, 이기간내에투 또한재정사업은법인세와부가가치세가면제되나민자사업은 30년간 8,000억원에서 1 조를납부해야되고, 재정사업은사회적편익만을고려하여통 행료를산정하나, 민자사업은사회적편익이외에투자수익을고려하지않을 수없는입장에있기때문이다. 민자도로사업의경우법인세와부가가치세를모두부과함으로인하여통행료를낮게유지못하고이로인하여통행량이늘어나지못하는문제점이있다. 민자유치사업의문제점과개선방안 23
[ 표 20] 민자사업과재정사업의통행료차이원인비교 재정( 도공) 민자 국고지원규모총투자비의 50% 총투자비의 30% 투자비회수기간한정제한없음운영개시후 30년 조세부담 법인세 (27.5%) 부가세 ( 운영중) 법인세미발생 면제 사업당 30년간 8 천억~1조원발생 부과 요금결정기준사회적편익사회적편익+ 투자수익 자료: 건설교통부, 2004. 4. 과다한최소운영수입보장 민자유치사업에서실제운영수입이실시협약에서정한추정운영수입보다 현저히미달하여당해시설의운용이어려운경우재정에서지원할수있도록 사회간접시설에대한민간투자법 제53조와동법시행령제37조에서규정 하고있다. 이에따라정부고시사업의경우실제운영수입이추정운영수입을미달할 경우추정운영수입의 고실제운영수입이추정운영수입의 90% 에서실제운영수입을차감한액수를재정에서지원하 110% 를넘는경우, 넘은수입을국가로환 수하도록규정되어있다. 민간제안사업은최대 80% 를보장하여정부고시사업 보다는보장비율이다소낮은상태이다. 24 사업평가현안분석제7호
[ 표 21] 최소운영수입보장률현황 민자사업명보장기간보장률민자사업명보장기간보장률 인천국제공항고속도로 20년 90% 1) 인천북항 20년 80% 광주제2순환1구간 28년 85% 일산대교 30년 90% 천안- 논산고속도로 20년 90% 강남순환도시고속도로 * 30년 80% 우면산터널 19년 90% 부산김해경전철 20년 90% 대구- 부산고속도로 20년 90% 부산거제연결도로 20년 90% 서울외곽순환도로 20년 90% 마창대교 * 30년 80% 목포신외항 1단계 20년 90% 인천국제공항철도 30년 90% 주: * 표시는민간제안사업. 1) 인천국제공항고속도로의경우 2002년부터 80% 보장. 자료: 감사원, SOC 민간투자제도운용실태, 2004. 위표에서알수있는바와같이민자사업제호로추진되었던인천공항 1 고속도로의경우보장률이 킹하여거의대부분의민자사업에서보장률을 90% 인바, 다른많은민자유치사업에서이를벤치마 90% 로책정하고있는실정이다. 그러나최소운영수입의과다한보장에대해논란이일자, 2003년기획예산 처는민간투자사업기본계획을변경하여최소운영수입보장기간을 20년에서 15 년으로축소한바있고, 정부고시사업은운영개시후의기간의경과에따라보 장비율을단계별로낮게조정하고있으며, 민간제안사업은이보다 10% 를더욱 낮게운영하고있으나, 하여야할것이다. 보상비율의적정성여부에대해서는추가적인검토를 민자유치사업의문제점과개선방안 25
자료: 기획예산처, 2004. [ 표 22] 민간투자사업기본계획변경내용( 정부고시사업기준) 구분변경이전변경이후 운영수입보장기간 운영수입보장수준 통상 20년 15년이내 운영수입보장최대한도는추정운영수입의 90% 운영초기 5 년동안 : 추정수입의 80~90% 다음 5 년동안 : 추정수입의 70~80% 마지막 5 년동안 : 추정수입의 60~70% 실제운영수입이추정수입의 50% 미만시운영수입보장대상에서제외 5. 민간투자대상사업선정의부적정 민자유치사업은정부고시사업과민간제안사업으로대별되는바정부고시 사업은도로, 철도, 항만등 36 개시설에대해시회간접시설과관련된중 장기 계획및국가투자사업의우선순위에부합하고민간부문의참여가가능할정 도의수익성이있는사업이면민간투자대상사업으로지정할수있도록규정( 사 회간접자본시설에대한민간투자법 8조의 2) 되어있다. 민간제안사업은주무관청이민간투자대상사업으로지정고시하지않은사 업중민간투자방식으로추진이가능한사업을주무관청에제안( 사회간접자본 시설에대한민간투자법 SOC 9 조) 하여추진하는사업이다. 등사업을추진할때에는재정사업으로추진하는것이유리한지아 니면민자로추진하는것이유리한지를면밀히검토하여야함에도불구하고, 관련규정이명확하지않고막연하여실제사업을추진하는각부서에서는보 조금지급액, 최소운영수입보장금지급액, 장래사용료등을고려하면재정으 로추진하는것이유리한데도불구하고당장에투입되는재정자금이적다는 이유로민자로추진하는사례가빈발하고있다. 26 사업평가현안분석제7호
가. 하수종말처리장건설사업 일례로하수종말처리사업의경우건설사업비의 역지자체에서지원하고있다. 75% 이상을국고또는광 [ 표 23] 하수종말처리시설재정부담기준 ( 단위: %) 국비( 양여금) 광역자치단체기초자치단체 도청소재지 50 25 25 시 군 53 23.5 23.5 연안지역 70 15 15 자료: 감사원, SOC 민간투자제도운용실태, 2004. 지방자치단체에서하수종말처리시설을직접재정사업에서시행하게되면 공사비는예정가격( 설계가기준) 의 78% 수준인반면, 민자사업으로시행할때 에는공사비는예정가의 금등제경비도부담하게된다. 남양주등 100% 를인정하고있을뿐만아니라그외에영업준비 3개하수처리종말처리장사업의경우민자사업으로추진하는 경우와재정사업으로추진하는경우의총사업비를비교하면, 민자로추진하는 경우남양주사업은 50 억원, 고양시사업은 95 억원, 양주시사업은 283억원이 더드는것으로나타났다. 또한민간에대한정부보조금과재정으로추진시재정사업비를비교하면 재정으로추진하는것이남양주의경우 33 억원, 고양시의경우 67 억원, 양주시 의경우 91억원이유리한것으로밝혀지고있으며장래의사용료지불액에서 도재정으로추진하는것이매우유리한것으로나타나고있다. 그럼에도불구하고이들사업을민자로추진하는이유는재정으로추진하 는것이유리한지, 민자로추진하는것이유리한지를비교할명확한관련규정 과기준이없기때문이다. 민자유치사업의문제점과개선방안 27
[ 표 24] 하수종말처리시설재정사업대비민자사업추진시의비교 ( 단위: 억원) 민자사업명 시설규모 총사업비 민자사업추진시재정사업추진시차이 정부보조금 (A) 재정지원비율 총총사업비사용료 (B) 총사용료 A-B 사용료차이 남양주시진건 80 390 373 95.6 479 340 394 33 85 고양시원능 80 604 576 95.4 835 509 619 67 216 양주시 24.9 986 794 80.5 1,271 703 778 91 493 신천 장흥 공릉 자료: 감사원, SOC 민간투자제도운용실태, 2004. 나. 도로건설사업 건설교통부는민간투자법제9조의규정에의거 19개의도로사업을민간으 로부터제안받아서울~ 춘천, 제2연육교등 4개사업은민자로추진중에있고 1 개사업은반려한반면제경인등나머지 2 14 개사업은검토중에있다. 28 사업평가현안분석제7호
번호 민자사업노선 [ 표 25] 도로분야( 건교부소관) 민간제안사업현황 상위계획 국도등과 과의부합 중복 국도등과중복현황( 투입비용) 제출일 ( 단위: 억원) 제안비용 민자사업추진상황 1 서울~ 춘천 국도 45 호선실시설계 (36) 01. 9.14. 50 협약체결 2 제2연육교 - 00. 2.28. 25 협상중 3 서수원~ 평택 - 00.12.19. 78 협상중 4 영덕~ 양재 영덕~ 양재간광역도로기본설계 (32) 02. 9.16. 75 협상중 합계 4개사업 228 1 화성-봉담 - - - 03. 2.25. 47 반려 1 제경인 2 ( 안양~ 성남) - 02. 4.15. 62 검토중 2 화도~ 양평 - 02. 7.16. 25 3 서울~ 동두천 국도 43호선기본설계 (9.8) 국도 3 호선실시설계(28) 02. 7.26. 77 4 수원~ 광명 국도호선대체우회도로기본설계 (5) 02.12.14. 56 5 송현~ 불로 - 02.12.27. 72 6 천안~ 평택 국도 1호선대체우회도로 기본설계 (14.5) 02.12.20. 57 국도 43 호선실시설계 (40) 7 제영동 2-03. 2. 7. 86 8 영천~ 상주 - 03. 4.17. 92 9 서울~ 문산 - 03. 4.30. 68 10 송도~ 파주 - 03. 5.15. 90 11 시흥~ 화성 - 03. 6.13. 81 12 송도~ 화성 - 03. 6.13. 109 13 광명~ 서울 - 03. 7. 7. 64 14 평택~ 시흥 - 03.10.20. 81 합계 14개사업 1,020 주: 상위계획: 전국도로망(7 9) 계획, 고속도로중장기계획, 국도 국대도 5 개년계획, 수도권광역교통망계획 (2001). 자료: 감사원, SOC 민간투자제도운용실태, 2004. 민자유치사업의문제점과개선방안 29
이미재정사업으로추진중인사업을민자사업으로시행하고자할때에는 민간투자사업기본계획에따라재정여건, 사업추진의시급성등을고려하고 수익성등을비교평가하여민자사업으로전환하는것이정부에유리한경우 에만민자사업으로추진하여, 재정으로추진한중요한국책사업이중단되어결 과적으로투자우선순위가바뀌는일이없도록하여야할것이다. 그러나이미재정사업으로추진중인서울~ 춘천, 영덕~ 양재, 서울 ~ 동두천, 수 원~ 광명, 천안~ 평택등 5개노선은민간이제안을하였다는이유만으로재정사업 으로추진중인사업을중단하여도로개설사업에차질이예상되고만약민자사업 으로전환되어추진하면그동안재정으로추진한설계비등은또한낭비될가능 성이있다. 6. 민자유치사업의사후관리미흡 사회간접시설에대한민간투자법 제27조제2항은사회간접시설운영권 을분할또는합병하거나처분하고자하는때에는미리주무관청의승인을얻 도록규정하고있다. 그리고대부분의민자사업실시협약에따르면협약을해제할경우최소한 총선순위채무액( 협약해지시사업시행자가자금차입계약에따라대주단 4) 에상환해야하는총채무) 을주무관청이지급하도록약정되어있다. 한편민자사업자가자본금을축소하고차입금을늘리는방향으로자본구 조를변경하게되면주무관청이부담해야할우발채무( 해지시의지급금) 는증 가하게되는반면, 다른한편으로차입이자가늘어나법인세가줄어드는효과 가생기므로민간사업자는단순히자본구조를변경함으로써법인세감소분의 이익을추가로얻게된다. 따라서협약체결이후사업시행자가자본구조를변경하고자할경우주 무관청이부담해야할우발채무에영향을미치지않도록하여야하고, 자본구 4) 복수의자금공여자. 30 사업평가현안분석제7호
조변경으로발생하는이익에대해서는민간사업자와주무관청간에합리적으로배분할수있도록최소운영보장비율을축소하도록계약을갱신하는등자본구조변경에따른처리기준이마련되어야한다. 그러나대부분의민자유치사업에서의협약은이를간과하여자본구조를변경함에따라정부가부담하게되는우발채무와법인세절감이익등에대한평가방법및그배분에관한합리적처리기준을마련하고있지않다. 민자유치사업의문제점과개선방안 31
Ⅴ. 민자유치사업의개선방안 1. 과다한교통수요예측억제방안 첫째, 정확한교통수요를예측하기위해서는국가가 O-D와도로망등기 초자료를정확히구축하고각종사회지표의예측방법, 각노선별속성자료의 예측방법등교통수요예측을위한정부의지침을마련하여교통수요예측자로 하여금임의대로하지않고, 지침에의거수요예측을하도록교통수요예측지침 을제정 시행하여야할것이다. 정부는이를반영하여훈령격인지침으로시 행하고있다하나강제력과법적안정성을확보하기위해서는최소한대통령령인 사회간접자본시설에대한민간투자법시행령 에규정되어야할것이다. 특히교통개발연구원주관으로 1998년실업자구제대책으로추진된 O-D 사업은공공근로사업으로추진되어정확성이결여되어있고, 1998년이후 준공된서해안고속도로, 경부고속철도등대규모교통시설개통에따른통행 특성이결여되어있으므로교통개발연구원은조속히정확한 할것이다. O-D를구축하여야 둘째, SOC 시설의설계 시공 감리업체및기술자들이설계 시공 감리 업무를잘못하였을경우건설기술관리법 5), 건설산업기본법 6) 에의해영업정 지등의제재를받는것과같이, 교통수요예측을수행하는용역수행자가고의 또는중대한과실로 O-D, 관측교통량, 도로연장등을임의로조작하는경우에 한하여용역수행법인과용역수행자를제재할수있도록 엔지니어링기술진흥 법 이나 사회간접자본시설에대한민간투자법 등에제도적장치를마련하 는방안을강구하여야할것이다. 셋째, 각주무관청은장래지급할재정부담금은고려하지않은채사업의 경제적타당성을확보하거나, 건설보조금지급규모를줄이기위해교통수요를 5) 건설기술관리법제6조의4, 제26 조, 제30 조, 제33조 6) 건설산업기본법제82 조, 83조등 32 사업평가현안분석제7호
부풀리려는입장에있으므로, 민간사업자와계약당시의주무관청책임자를밝 히도록실명제를도입하고, 또한사전 과정 사후평가체제를강화하여실질적 인평가가이루어지도록하여책임소재를명확히하여야할것이다. 넷째, 확정되지않은개발계획이모두조기에준공되는것으로가정하여 교통수요를예측하는경향이있으나, 개발계획의준공여부는수요예측당시 에는확정할수없는것이므로, 교통수요를예측할때에는준공여부에따라 수요를달리예측하도록최고~ 최소등범위를설정하도록하고, 민간업자와최 소운영수입보장계약을체결할때에도이를반영하여야할것이다. 다섯째, 민간제안사업의경우도추정운영수입의 80% 를정부가보장하므 로, 수익성이의문시되는사업을제안하거나교통수요를과다하게예측하여제 안하는경향이있으므로, 민간제안사업은민간의계산과책임하에제안하도록 최소운영수입보장제도를정교히하거나폐지하는방안을강구하여교통수요 가부풀려지지않도록하여야할것이다. 2. 경쟁의활성화방안 민자유치의제도적장점은민간의창의와효율을공공부문에도입하는것 이다. 이러한목적을달성하기위해서는민간사업자간에실질적인경쟁이필 수적이나, 현실은거의단일의컨소시엄을이루어단독으로응찰하므로경쟁이 활성화되지않고있다. 따라서경쟁을활성화하기위해서는 첫째, 담합을방지하기위해단독으로응찰하는경우에는한차례더모 집공고를하도록하는유찰제도를 2005년부터시행하려고하였으나규제개혁 관계장관회의에서새로운규제라는이유로반대하여시행되지못하고있으나 이를조속히시행하여민간으로하여금단독으로응찰하려는기대심리를갖지 않도록하여야할것이다. 둘째, 제 3자제안공고시타당성조사수준의제안서를제출할수있도 록제안요건을완화하고, 제안서작성에드는비용에차등을두어정부에서보 민자유치사업의문제점과개선방안 33
상하도록기본계획에반영하였으나법적안정성과예측가능성을담보하기위 해서는관련법률이나대통령령에규정하여경쟁을유도하여야할것이다. 셋째, 컨소시엄을구성하는경우도건설사, 운영사, 재무적투자자등이 복합적으로참여한컨소시엄에게는가산점을주어복수의컨소시엄의구성을 용이하게유도하여건설뿐만아니라운영측면에서도효율을달성할수있도록 하여야할것이다. 넷째, 우선협상자를선정하는경우에도종합점수제도를지양하고, 사전적 격심사를통해입찰자의적격성을판단하고, 이를통과한자가제출한입찰제 안서를검토하여사업계획의타당성을판단한후, 이들중에서최저가격제안 자를낙찰자로선정( 사용료를사전적으로고정시킨경우에는정부지원규모를 가장적게신청한자를, 정부재정지원금액을사전적으로고정시켜고시한경우 에는사용료가적은신청자를선택) 하는등의체계로변경하여공정성과투명 성을확보하여야할것이다. 다섯째, 환차손, 파업및시위, 천재지변등건설위험과운영위험, 재무위 험, 정치적위험과국고지원금등주요쟁점사항들이, 우선협상대상자를선 정한이후협상을통해결정하는방식을취하기때문에, 협상의과정에오랜 시간이걸리고불확실성의증대로참여가소극적이다. 따라서우선협상대상자선정이전인시설사업기본계획단계에서, 주요쟁 점사항들에대한정부와민간의분담방안을사전적으로고시하여경쟁을유도 하여야할것이다. 또한국고지원액이확정된경우에는재원의안정적확보및민간에게예 측가능성을담보하기위해서, 국고지원분을계속비대상사업으로지정하여, 매년일정액을예산에반영하도록추진하는것이바람직할것이다. 여섯째, [ 표 8] 의국가관리사업민자유치현황에서알수있는바와같이 민간자본의조달내용을구체적으로살펴보면, 37개사업의자기자본조달액은 6조 5,679억원에불과하고 15조 7,008억을타인자본으로조달하여자기자본대 비타인자본의비율이평균 239% 에이르고있는실정이다. 이와같이타인자본의비율이높으면민간업자는이자등많은금융비용 의지불이불가피할것이고, 이로인해민간업자는수익을창출하기가용이하 34 사업평가현안분석제7호
지않을것으로추측된다. 참고로인천공항고속도로를운영하는인천하이웨이주식회사의 익계산서를살펴보면차입자금으로인한이자지급액이 이금액은전체비용 1,619억원의 42.2% 에이르고있는실정이다. 2003년손 683 억원에이르고있어, [ 표 26] 신공항하이웨이주식회사의손익계산서분석(2003 년도) ( 단위: 억원, %) 2002년도 2003년도 매출원가 626 638 판매비와관리비 74 31 영업외비용 717 950 비용총계 (A) 1,416 1,619 이자비용 (B) 717 683 총비용중이자비율 (B/A) 50.6 42.2 따라서타인자본을동원하지않고자기자본을투자할수있는연 기금이 나보험등기타의재무적투자자에게사회간접자본에투자할수있는제도적 장치의마련이시급해보이고, 이와같이문호를개방하면향후장기적이고안 정적인차원에서민간투자가활성화될것으로보인다. 참고로국민연금의여유자금운용내역을살펴보면 2004년도 56조 5,129억 원의여유자금중대부분인 투자수익률이 14% 본에투자하면채권투자로인한 86.4% 를국내채권에투자하고있으나, 민자사업의 이상인점을감안하면여유자금의일정부분을사회간접자 5% 대의이자수익보다는높은수익을얻을것 으로보인다. 또한여유자금의사회간접자본에대한투자는 SOC의확충으로이 어져국가경쟁력을제고하는효과가있을것이다. 민자유치사업의문제점과개선방안 35
[ 표 27] 국민연금의여유자금운용계획 ( 단위: 억원, %) 2004년도계획 2005년도계획 금액 비중 금액 비중 국내주식 35,000 6.2 47,000 8.3 해외주식 5,000 0.8 3,000 0.5 국내채권 488,129 86.4 452,212 79.6 해외채권 27,000 4.8 50,000 8.8 대체투자 10,000 1.8 16,000 2.8 합계 565,129 100 568,212 100 자료: 보건복지부, 2005 년도국민연금기금운용계획안. [ 표 28] 연도별민자사업투자수익률및시장금리추세현황 민자사업시장금리구분투자수익률 3년만기회사채 5년만기국고채 2000 14.95% 9.34% 8.67% 2001 14.40% 7.04% 6.21% 2002 13.90% 6.60% 6.26% 2003 14.34% 5.43% 4.76% 자료: 감사원, SOC 민간투자제도운용실태, 2004. 국민연금의여유자금을추정해보면 2005년도에는 56조 5,129 억원, 2009년 도에는 2005년도의 2배수준인 131 조원으로대폭늘어날것으로예측되고있다. [ 표 29] 국민연금의여유자금추정액 ( 단위: 억원) 구분 2005 2006 2007 2008 2009 여유자금 594,474 825,201 906,620 1,187,753 1,315,050 자료: 국회예산정책처, 국민연금기금중기재정소요분석, 2004. 36 사업평가현안분석제7호
한편국민연금발전심의회는 2055년에국민연금수지가마이너스로역전될 것으로예상하고있고, 연금운용수익률이연 1% 증가하면국민의보험료부 담이 3.6% 경감되며, 기금고갈연도를 5년늦추는효과가있는것으로추정하 고있다.( 국회예산정책처, 국민연금기금중기재정소요분석, 2004) 국민연금또한재정에서최종책임을져야되는기금임을감안하면수익성 을강화하여야할것이다. 따라서채권위주의투자에서사회간접자본시설에투자하는것이투자수 익률측면에서높다고보여지므로, 국민연금등연기금의여유자금을사회간접 자본시설의민자사업에투자하는방안을적극강구하는것이바람직할것이다. 3. 최소운영수입보장축소방안 2003 년기획예산처는민간투자사업기본계획을변경하여최소운영수입보 장기간을 20년에서 15 년으로축소한바있고, 정부고시사업의경우종전의최 소운영수입 90% 보장수준을, 운영초기 5년동안은추정수입의 80~90% 를보장 하고, 다음 5년동안은추정수입의 70~80% 로하향조정하고, 마지막 5년동안 은추정수입의 60~70% 로축소조정한바있다. 아울러민간제안사업은정부고시사업보다각각 록하고있다. 10% 를하향하여보장하도 그러나최소운영수입보장비율을낮게조정한바있어도여전히높다고할 수있는바이와같이높게유지하는이유는 [ 표 28] 의연도별민자사업투자 수익률및시장금리추세현황표에서알수있는바와같이회사채나국고채 의이자율보다높게민자사업의투자수익률을설정하여민간업자와계약을 체결하기때문이다. 따라서첫째, 민간제안사업의경우는민간의계산과책임하에제안된것 이므로재정에서최소운영수입을보장할이유가미약함에도불구하고재정에 서최소운영수입을보장하므로수요가미미한사업을수요를부풀려사업을 민자유치사업의문제점과개선방안 37
제안하는측면이있다. 따라서이러한폐단을방지하기위해서민간제안사업의 경우최소운영수입을보장하는제도에대해서그타당성을재검토하여야할 것이다. 참고로외국은최소운영수입을보장하는사례가없는것으로조사되고 있다. 둘째, 지방자치단체에서추진하는민자사업의경우지방균형발전차원에 서중앙정부가최소운영수입을보장하도록예산을지원해달라는요구가있으 나, 타당성이없는사업을무책임하게벌여놓고책임을중앙정부에서지도록 하는관행이형성될가능성이있으므로중앙정부에서최소운영수입을지원할 수없도록법제화하여야할것이다. 같다. 셋째, 민간투자사업의수익률과사용료를결정하는공식을살펴보면다음과 약정투자수익률(r) 은사업신청자가당해사업에대한투자비, 운영수입, 재원조달비용등을감안한기대수익률에근거하여사업신청자와주무관청이 협상을통해결정된다. 그러나그동안은 IMF의영향으로높게형성된이자율 체제하에서형성된투자수익률이보편화되어민자사업에적용되었으나, IMF 이후회사채나국고채의시장금리가하향안정화되었듯이투자수익률또한하 향안정화되어야할것이나민자유치사업에서는시장의동향을제대로반영하 지못하고있다. = + n: 시설의준공시점 N: 무상사용기간또는소유 운영기간의종료시점 CC : 시설의준공을위해매년도투입되는비용 ( 다만, 정부재정지원금액은제외) OR : 매년도운영수입 OC : 매년도운영비용 ANR : 부대사업으로인한매년도세전순익( 수입- 비용) r: 사업의실질수익률(IRR) 38 사업평가현안분석제7호
이러한결과위산식에서보듯이약정투자수익률(r) 을높게설정함으로 인하여매년도운영수입을증대하기위해교통수요를과다하게책정하게되는 경향을조장하고사용료가높게책정되는경향이있었다. 이러한결과계획교 통량대비실적교통량의과다한차이로인해최소운영수입을과다하게보장 하는결과를초래하여국가는막대한재정부담을떠안게되었다. 따라서민자사업을추진하는주무관청은시장금리의변동상황을예의주 시하여차입이자율, 동종업계의평균수익률등을참고하여, 합리적인투자수 익률로민간업자와협약하도록제도적인방안을강구하여야할것이다. 넷째, 최소운영수입보장기간과보장수준을민간투자사업기본계획에고시 하고있으나법적안정성과예측가능성을담보하기위해서는이를격상하여대 통령령인 사회간접자본시설에대한민간투자법시행령 에규정되어야할것 이다. 4. 민자유치대상사업선정의합리화방안 수익성이약한사업이민자로선정되면수요의부족으로재정에서부담해 야할보상액이상당하므로수익성여부를철저히파악하여수익성이있는사 업에한하여민자로추진하는것이타당할것이다. 첫째, 민간투자대상사업을선정할경우에는민간투자대상사업을기존 의전통적방법인재정사업으로추진할경우정부가부담해야하는순현금지 출의현재가치(NPV: Net Present Value) 인정부실행대안(PSC: Public Sector Comparator) 을만들어, 이와민간업자의재정지원액을비교하여민간지원요구액 이이보다적을경우민자유치사업으로선정하는등민자유치대상사업의선정 기준으로사용하고민자사업으로선정하여시행할경우에도이를협상대안으 로활용하여야할것이다. 둘째, 민간투자대상사업에포함되지아니한사업을민간이제안하였을 경우에는전국고속도로망계획, 국도 시관내국가우회도로계획, 수도권광 역교통망계획등사회간접자본시설과관련된중장기계획및국가투자사업우 민자유치사업의문제점과개선방안 39
선순위에부합되고민간의참여가가능할정도의수익성이있다고판명된사 업에한하여민자사업으로추진하여야할것이다. 셋째, 이미재정으로추진하는사업을민간제안사업으로추진하고자하는 경우에도민간제안서를접수받았다는사유만으로재정사업을중단하지말고, 재정여건, 사업추진의시급성등을고려하고수익성등을평가하여민자사업으 로추진하는것이정부에유리한경우에만민자사업으로추진하여재정으로 추진하던사업이장기간중단되는일이없도록하여야할것이다. 또한이경우에도민간이재정으로추진한사업의결과물을승계하도록 하고재정투자액중적정액을민간으로부터회수하는절차를마련하여그동 안재정으로투입된사업비용이낭비되지않도록하여야할것이다. 5. 사후관리의적정화방안 가. 자본구조변경시 대부분의민자사업협약서에의하면협약을해지하게될경우, 사업시행 자가자금차입금계약에따라대주단에상환해야하는총채무를주무관청이 지급하도록되어있다. 만약민자사업자가자본금을축소하고차입금을늘리는방향으로자본구 조를변경하면, 손익계산서상차입이자가늘어나법인세가줄어드는효과가발 생하므로민자사업자는자기의노력을들이지않고도이익을얻게되는반면, 자본구조변경으로차입금이증가하게되면민간업자와협약해지시주무관 청은우발채무가증가하게된다. 따라서협약체결이후사업시행자가자본구조를변경할경우주무관청이 부담해야할우발채무에영향을미치지않도록하고, 자본구조변경으로이익이 발생할경우민간업자와주무관청간에이를합리적으로배분할수있도록처 리기준을마련하여야할것이다. 40 사업평가현안분석제7호
나. 법인세율변경시 또한운영비용중법인세가차지하는비율을살펴보면대구~ 대동간고속 도로의경우 73.8% 로예측되고, 천안~ 논산간고속도로의경우 67.5% 를차지 할것으로예측되어법인세가운영비용에막대한영향을미치고있다. 따라서법인세율이변동되면운영비용이변동되고운영비용이변동되면 건설보조금규모, 무상사용기간, 사용료등도변동된다. 한편법인세율의변동으로인한수익증감은민간사업자의경영활동결과 가아닌정부의정책으로인한것으로서, 건설보조금, 사용료등에반영하는것 이타당하므로, 협약체결시법인세율이변경될경우이를건설보조금과사용 료등에반영할수있도록실시협약에명시하여야할것이며법적안정성과 미래의예측가능성을확보하기위해서는관련내용이법에규정되어야할것 이다. 6. 투자재원조달방법의다변화 그동안의민자사업재원조달은거의대부분 BTO(Build-Transfer-Operate, 건 설이전운영방식 - - ) 7) 을채택하여추진하였다. 이러한방식에서는민간의위험을 덜기위해정부는최소운영수입을보장할수밖에없고최소운영수입보장은 수요예측치에서실적치를공제한차액에대해보상하므로민간은수요를과 다하게예측하려는유혹에서벗어날수없다. 이러한결과사후에최소운영수 입보상비를지급하기위해정부는막대한재정의부담이불가피하게된다. 한편 BTL(Build-Transfer-Lease, 건설-이전 - 임대) 방식은민간사업자가자금을 투자하여사회기반시설을건설(Build) 하여국가나지자체로소유권을이전 (Transfer) 한후, 국가와지자체에게시설을임대(Lease) 해준대가로운영기간동 7) 민간업자가자금을투자하여사회기반시설을건설(Build) 하여국가나지자체로소유권을이전(Transfer) 한후, 일정기간동안자본설비등을운영하여운영수익으로운영자금을충당하고투자비를회수하는방식 민자유치사업의문제점과개선방안 41
안국채수익률 + 알파수준의수익률이반영된시설임대료( 리스료) 와국가와 지자체로부터위임받은시설운영에소요되는운영비를합한정부지급금을통 해투자금을회수하는방식이다. 이러한 BTL 방식은 BTO 방식처럼수요를과다하게예측하려는유혹과 과다한수요예측과실적의괴리에따른최소운영수입보장을위한재정부담은 회피할수있을것으로보인다. 따라서민자사업의재원조달방식을다양하게하는차원에서 BTL 방식을 검토하되군막사나학교의기숙사처럼작은사업에먼저시범실시한후, 문 제점이없으면이를도로사업과같은국책사업에확대적용하는방안을강구 하는것이타당할것이다. 42 사업평가현안분석제7호
Ⅵ. 맺음말 국민소득 1만달러달성당시의선진국교통스톡과비교해보면우리나라 의사회간접자본시설은열악한수준에있음을알수있고 비의증가등으로산업경쟁력이증가되지않고있는실정이다. 2004년현재도물류 그럼에도불구하고국방비, 교육비, 보건복지비의증가등으로사회간접자 본시설에대한재정투자는한계에봉착해있어민간자본을동원, 사회간접자본 시설을확대함으로써국가경쟁력을확충하려하는것은적정한정책방향으로, 그타당성은긍정적이라할것이다. 그러나철저한준비없이민자유치를추진하여양적으로는괄목할만한성 과를거두고있음에도불구하고, 부풀려진교통수요예측으로인한타당성의 증가와과다한최소운영수입보장으로인한정부의과대한재정부담, 민간업자 간경쟁의미흡으로인한총사업비의증대, 민자유치대상사업의부적정한선 정등제반의문제점이발생하고있다. 따라서정확한교통수요를예측할수있도록교통수요예측지침근거규 정을대통령령에반영하고, 용역수행자가관련자료를임의로조작하는경우 제재할수있도록법적장치를마련하고민간업자와계약을체결하는주무관청 의책임자를밝히는실명제를도입하여야할것이다. 또한경쟁을활성화하기 위해서는단독으로응찰하는경우이를유찰시킬수있도록하고 민간사업자 선정시에는종합점수제도를지양하고사전적격심사를통해입찰자를선정한 후이들중에서가격조건이유리한자를선정하는방법등을도입하여야할 것이다. 덧붙여연 기금이나보험회사등기타의재무적투자자도사회간접자 본시설에투자할수있도록관련법률을정비하는등제도적장치의마련이 시급해보인다. 한편 1997년외환위기시에형성된높은투자수익률또한시장이자율에 적합하게하향조정되어야할것이며최소운영수입보장비율도적절하게하향 민자유치사업의문제점과개선방안 43
안정화되어야할것이다. 아울러민자유치대상사업을합리적으로선정할뿐만아니라민자사업이완성된후에도민간업자의자본구조변경시또는법인세율변경시민간업자가부당이득을얻지않도록정부와민간업자간에적정한배분비율을사전에마련하는등제반의노력을경주하여야할것이다. 또한그동안의획일적인 BTO 민자유치재원조달방식을다변화하여 BTL 방식을도입하되규모가작은사업에시범적으로실시한후대규모사업에확대적용하는방안을강구하여야할것이다. 민간자본을도입하여사회간접자본시설을확충하는데재정부담을최소화하고민간의창의와효율을공공부문에도입하여물류비를낮추고산업경쟁력을제고하려는민자유치사업당초의취지가살려질수있도록그동안드러난문제점을시정하는등정부는배전의노력을기울여야할것이다. 44 사업평가현안분석제7호
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