2014 년 5 월호 pp.48~58 한국노동연구원 독일에서유럽연합의노동력교류에관한법적체계및추가입법지침제정에관한논의 International Labor Trends 국제노동동향 1 - 독일 이승현 ( 독일프랑크푸르트대학교노동법박사과정 ) 머리말 유럽에위치한국가들의연합을위한움직임은이미제2차세계대전이후부터꾸준히진행되어온것으로, 단일화를위한움직임은정치, 경제, 사회정책, 외교및안보, 사법분야등사회전반에걸쳐여전히현재진행형이다. 유럽공동체 (EC) 를거쳐유럽연합 (EU) 으로한단계나아가는기점이된마스트리히트 (Maastricht) 조약이효력을발생한지도만 20년이지난가운데, 2013년 7월크로아티아가 28번째회원국으로가입하였다. 유럽연합이출범한 1993년과비교하면회원국의수도두배이상증가하면서유럽연합의영역과영향력은지속적으로확대되고있다. 하지만 2009년경제위기이후유럽연합이직면한불황의여파는아직도지속되고있으며일부회원국에대해서는구제금융의지원이여전히이루어지고있는상황이다. 이러한경제영역에서의불황은노동시장의상황과도직접적으로연결되며, 높은실업률과불황의악순환구조에서벗어나지못하는모습을보이고있다. 특히회원국사이의경제적불균형은고용지표에있어서도예외가아니다. 상황을독일내부로한정해보아도통일된지이미 23년이지난가운데, 구동독지역과구서독지역의경제상황및노동시장의수준은여전히격차를보이고있다. 경제적으로나정치적으로 EU 내에서가장큰영향력을발휘하고있는독일이단일국가내에서도쉽게해결하지못하고있는지역적불균형문제를유럽연합차원에서단시일내에해결할수있을것이라고기대하기는어려운것이사실이다. 특히 2000년대들어새롭게 EU 회 48_ 2014 년 5 월호 <<
International Labor Trends [ 그림 1] EU 주요국의실업률 (2013. 12) ( 단위 : %) 5.2 5 7 10.7 12.7 11.9 15.3 25.8 27.5 0 5 10 15 20 25 30 자료 : Eurostat(2014), Unemployment rate. [ 그림 2] 독일의지역별실업률 12 ( 단위 : %) 10 8 6 4 2 0 2013.12 2014. 1 2014. 2 2014. 3 2014. 4 5.9 6.4 6.4 6.2 6 9.9 11 11 10.6 10 자료 : 연방노동청 (BA)(2014. 4). >> _49
[ 그림 3] EU 신규회원국의실업률 (2014. 2) 20 ( 단위 : %) 18 17.5 16 14 13.1 13.9 12 10 9.7 8 6 7.2 6.6 7.9 4 2 0 자료 : Eurostat(2014), Unemployment rate. [ 그림 4] EU 평균 (=100) 대비주요신규회원국 GDP(2013) 90 ( 단위 : %) 80 70 60 50 40 30 20 10 0 자료 : Eurostat(2014), Unemployment rate. 50_ 2014 년 5 월호 <<
International Labor Trends 원국이된동유럽에위치한국가들이처한경제적인현실은기존의주요회원국과비교하여열악하다고평가될수밖에없는상황이다. 그결과유럽연합의신규회원국가입에대해경제적인관점에서단기적인영향만을고려할때에는유럽연합내에서경제적불균형이나타나는범위를더욱증대시키는결과를가져온것으로평가할수있다. 이러한상황에서유럽연합회원국간노동력의자유로운이동과노동시장의단일화는경제적불균형해소에있어서중요한부분에해당한다. 하지만국가간노동력교류및노동시장의단일화과정은다양한과제들이복합적으로내재된영역에해당한다. 물가수준이높고경제상황이양호한회원국으로의일방적인노동력유입은일정부분조정하는가운데, 고용지표가악화된국가의높은실업률과청년실업의문제를해결할수있는실마리를제공하여야하며, 한편으로는임금덤핑이나근로조건의차별등으로부터해외에서유입된근로자를보호하기위한노동보호법적측면도고려되어야하기때문이다. 이러한다양한영역중에서국외의사용자로부터파견된근로자의근로조건보호를내용으로한 EU의입법지침은이미 1996년 12월에의결되어 1997년 2월 10일부터적용된바있다. 1) 유럽위원회 (EU-Kommission) 의위원장인조제마누엘바로소 (José Manuel Barroso) 가 2009 년유럽위원회위원장으로재선된후, EU 단일시장내에서의노동력의자유로운이동을활성화하여경제성장의새로운발판을마련한다는목표하에, 해외파견근로자의사회적권리가실질적으로행사될수있도록명확히할것을약속한바있다. 2) 이와같은 EU위원회차원의과제설정과유럽연합의고용시장활성화를위한논의가맞물리면서, 해외파견근로자의사용에관한입법지침 (96/71/EG) 의실행을위한추가입법지침 이이미 2012년유럽연합의회에제출된바있다. 추가입법지침이계류된지 2년의시간이흐르는동안의회를통과하지못하자해당입법지침에대해유럽의회 (EU-Parlament), 유럽이사회 (EU-Rat), 유럽위원회 (EU- Kommission) 는 2014년 5월에예정된유럽의회선거를앞두고, 제출된안건이폐기되는의회 1) 유럽연합입법지침 (Richtlinie) 96/71/EG : 독일의경우이를국내법으로수용한법률은강행근로조건법 (AEntG) 이지만, 독일의경우건설업에서이미유입되고있는외국인노동자에대한근로조건보호및임금덤핑방지를통한국내업체및노동자의보호를위해유럽연합의입법지침이마련되기이전인 1996년 2월해당법률이제정되어시행되고있었음에유의하여야한다. 2) 유럽위원회 (EU-Kommission) 언론보도용자료 (2012. 3. 21), Kommission stärkt Schutz für entsandte Arbeitnehmerinnern und Arbeitnehmer. >> _51
회기마감직전에해당입법지침의개정안을통과시키기로합의하였다. 결국지난 2014 년 4 월 16 일총 474 표중찬성 158 표 ( 반대 39 표 ) 를얻으며의회를통과하기에이르렀다. EU 입법지침 96/71/EG 와추가입법지침의내용 EU 입법지침 96/71/EG 유럽연합의노동시장단일화를목적으로제정된소위 국외파견 ( 인력송출 ) 에관한입법지침 (Entsenderichtlinie) 의적용대상이되는법률관계는기본적으로국외에소재지를두고있는회사의근로자를사용하는경우에해당한다. 3) 즉사용사업주-파견사업주-근로자 로구성되는근로자파견과동일한법률관계를예정하고있는것이다. 4) 다만일반적인파견사업과구별되는것은파견사업주에해당하는근로자의소속회사가사용사업주가소재한국가와다른것으로충분하고, 반드시근로자파견업을사업의내용으로해야하는것은아니다. 5) 이입법지침이유럽연합차원에서제정된이유는사용사업주와파견사업주가속한국적이달라적용법률이명확하지는않으나양국가모두 EU 회원국인경우로서, 이들사이에발생할수있는근로조건과관련한문제에대해 EU 차원에서규율하여국가간노동력교류또는사용이원활하게이루어지고, 법적인분쟁이발생하는경우에는이의해결을용이하게하고자한것이다. 즉사용사업주가속한국가가파견근로자의국적과다르다는이유로해당근로자에게장기간급부가제공되고있는국가의노동법적보호가이루어지지않는상태를방지하며, 공정한임금경쟁을통해해외인력을사용하는회원국의노동시장이안정성을유지할수있도록하는내용을담고있다. 따라서이입법지침의내용은사용사업주가속한국가에서일반적으로근로자에게적용되 3) 유럽연합입법지침 (Richtlinie) 96/71/EG 제1조제1항. 4) 인력파견을사업의내용으로하는경우 (Arbeitnehmerüberlassung) 와외국노동력의사용관계 (Entsendung von Arbeitnehmern) 는그용어의사용에있어서도구별되고있다. 5) 유럽연합입법지침 (Richtlinie) 96/71/EG 제1조참조. 52_ 2014 년 5 월호 <<
International Labor Trends 고있는법률, 행정지침또는일반적효력을인정받은단체협약이외국에서파견된근로자에 게도동일하게적용되어야한다는원칙에기초하고있다. 이러한원칙에기초하여이입법지 침을통해보호의대상으로규정된근로조건으로는 1 최장근로시간및최저휴게시간 2 최저유급휴가기간 3 시간외근로수당을포함한최저임금 4 근로자의파견에대한조건 5 사업장에서의산업안전에관한사항 6 임산부, 아동, 청소년의노동보호에관한사항 7 남녀간의균등대우및기타차별금지에관한사항 이열거되어있다. 6) 다만이와같이 EU 회원국사이에이루어지는근로자파견은해당입법지침이마련될 1996년당시특히건설업에서빈번하게이루어지고있었던관계로, 건설업에대해서만회원국의국내법적인수용의무를규정하고있으며, 7) 기타산업분야에대해서는회원국이자율적으로결정할수있도록하였다. 8) 또한건설업을제외한분야는국외의근로기간을기준으로적용상의예외를인정하고있어, 해당입법지침이제정될당시이미활발하게이루어지고있었던건설업의회원국간노동력교류에대해규율하는것이해당입법지침의핵심내용이었음을간접적으로확인할수있다. 근로조건에관한사항이외에해당입법지침에서규율하고있는내용으로는, 본입법지침의적용과시행을위해필요한각회원국의법적상황을공유할수있는기관의설치와해당기관을통한회원국간의업무협력 ( 제4조 ), 입법지침상의규정을준수하지않는경우에대한회원국내에서의대책마련의무 ( 제5조 ), 소송관할에관한사항 ( 제6조 ) 등이있다. 다만이러한규정들의경우입법지침 96/71/EG 제3조에규정된근로조건에대한사항이회원국내 6) 유럽연합입법지침 (Richtlinie) 96/71/EG 제 3 조제 1 항. 7) 유럽연합입법지침 (Richtlinie) 96/71/EG 제3조제1항및부칙. 8) 유럽연합입법지침 (Richtlinie) 96/71/EG 제3조제10항. >> _53
에서사용되는국외근로자에대해서도적용될수있도록절차적인사항을규율한것임을알 수있다. 96/71/EG 의시행을위한추가입법지침 EU 위원회가추가입법지침의제정에앞서발간한연구보고서에따르면, 2009년 EU 회원국내에서국경을넘어파견된근로자의수는약 100만명에달하였다. 9) 이는 EU 회원국전체노동인구의 0.4% 에불과하지만, 건설, 농업, 교통등과같이노동력부족현상이있는산업분야와높은기술력을필요로하는산업분야의기술교류측면에서중요한역할을하고있는것으로평가되었다. 10) 2009년연구보고서에서 EU 회원국간파견근로자의근로조건실태를확인한결과, 임금, 휴가등전반적인근로조건에있어서기존입법지침상의규정이준수되고있지않은것으로나타났다. 11) 이러한상황은입법지침이가장중점적으로규율하고자한건설업종의경우에도마찬가지인것으로지적되었다. 12) 이러한상황에서유럽위원회는기존입법지침 (96/71/EG) 의구체적적용을위한추가입법지침을제정하는것으로대책을마련하였다. 이는기존입법지침상의규정은개정하지않는가운데실질적인적용방식을구체화하는방식을취한것이다. 추가입법지침에서 EU 회원국내국외파견근로관계에대해새롭게규정하고있는사항은크게 1 정보접근권, 2 고충처리, 3 감시 / 감독, 4 연대책임, 5 벌칙등다섯가지사항이다. 9) (Hrsg.)EU-Kommission(2012. 3), Preparatory study for an Impact Assessment concerning the possible revision of the legislative framework on the posting of workers in the context of the provision of services, ISMERI EUROPA, p.62 ff. 10) 유럽위원회 (EU-Kommission) 언론보도용자료 (2012. 3. 21), Kommission stärkt Schutz für entsandte Arbeitnehmerinnern und Arbeitnehmer. 11) (Hrsg.)EU-Kommission(2012. 3), Preparatory study for an Impact Assessment concerning the possible revision of the legislative framework on the posting of workers in the context of the provision of services, ISMERI EUROPA, p.62 ff. 12) 유럽위원회 (EU-Kommission) 언론보도용자료 (2012. 3. 21), Kommission stärkt Schutz für entsandte Arbeitnehmerinnern und Arbeitnehmer. 54_ 2014 년 5 월호 <<
International Labor Trends [ 그림 5] EU 회원국의근로자해외파견현황 1,200,000 ( 단위 : 명 ) 1,000,000 800,000 600,000 400,000 200,000 0 2005 2006 2007 2008 2009 858,714 964,337 1,063,382 1,023,681 1,010,533 자료 : Preparatory study for an Impact Assessment concerning the possible revision of the legislative framework on the posting of workers in the context of the provision of services - Annexes, 2012. 3, ISMERI EUROPA, p.4 근로자파견관계의당사자가되는사용-파견사업주는물론파견근로자도근로조건의결정에있어불이익을받지않도록, 사용사업주가속한국가의근로조건에관한정보를얻을수있는방안을추가입법지침에포함시키고있다. 13) 이와같은노동및사회보장정보의관리를담당할기관의지정 ( 제4조 ) 과함께정보전달을위한웹사이트의신설 ( 제5조 ) 및관리와같은구체적인방안도규정하고있다. 파견근로자가사용사업주에게근로조건에있어서불리한처우를당한경우이를처리할수있는행정또는사법절차를마련하도록회원국에의무를부과하였으며, 14) 또한국가차원에서파견근로관계에근로조건이적정하게준수되고있는지를감시 감독하는절차에대해서도기존의입법지침보다구체적으로기술하고있다. 15) EU 회원국간국외파견근로자의사용이건설업종에서많이이루어지고있는것과, 건설업분야의특성상하도급을통한사업의진행이빈번한상황을고려하여도급및수급사업자간 13) 96/71/EG 의추가입법지침제 4 조내지제 5 조참조. 14) 96/71/EG 의추가입법지침제 11 조참조. 15) 96/71/EG 의추가입법지침제 9 조내지제 10 조참조. >> _55
연대책임에대해서도새롭게규율하였다. 16) 특히이번추가입법지침을통해서는입법지침의내용을각회원국이국내법으로수용하는과정에서사업주에대해과태료및행정벌등을부과할수있는벌칙규정을포함할의무를부과하였다. 17) 또한각회원국은벌칙의처리과정에서사업주의정보제공의무등을통해입법지침에서규정한내용이실효성을갖도록하는방안도마련하였다. 추가입법지침에대한독일내의논의 독일의경제계및노동계를비롯하여정치권에이르기까지 EU 회원국간국외파견근로자에관한입법지침은높은관심의대상이되고있다. 해당입법지침이독일의법정최저임금제도에관한법률규정중한축을담당하고있는강행근로조건법 (AEntG) 의근거가되는입법지침이기때문이다. 18) 2013년연방하원의회선거를거치고기민-기사당연합과사민당의연합정권이출범하는과정에서핵심적인정책으로등장한법정최저임금제도는 2015년 1월 1일부터시행을앞두고관련법규의정비를예고한바있다. 따라서 EU 회원국사이에이루어지고있는근로자파견관계를좀더효율적으로규율하고자하는이번추가입법지침의제정과그에따른국내법적수용이독일강행근로조건법 (AEntG) 에도일정부분영향을미칠것으로예상되고있다. 정치권의경우유럽연합차원에서입법지침을통해노동시장에대해좀더적극적으로규율하기위해구체적인시행지침을마련한것에의의를두고있는것으로보인다. 유럽의회의고용분과위원회부위원장인독일녹색당의엘리자베스슈뢰터 (Elisabeth Schroedter) 는기존의입법지침 (96/71/EG) 만으로는독일의노동시장에서임금덤핑현상을막기에충분하지않았다는측면을강조하였다. 19) 특히동유럽등국외의노동력사용을통해비용을절감하고자하는 16) 96/71/EG의추가입법지침제12조참조. 17) 96/71/EG의추가입법지침제13조내지제16조참조. 18) 독일의최저임금제도에관한더자세한서술은, 이승현 (2013), 독일최저임금제평가및전망, 국제노동브리프 11(2), p.76 이하참고. 19) 녹색당유럽연합 (Europagruppe Grüne) 언론보도용자료 (2014. 4. 16), http://www.gruene-europa.de/ durchsetzungsrichtlinie-der-entsenderichtlinie-12287.html 56_ 2014 년 5 월호 <<
International Labor Trends 기업이위장자영업자, 페이퍼컴퍼니등을활용하여탈법적으로파견제도를이용하는상황에대해서도규율할수있는근거를마련하였다는것과위반시의벌칙에대해서도규율하도록한것등, 국가간파견근로관계의규율을구체화한것에의미를부여하였다. 20) 노동계의반응은크게둘로나뉘고있다. 우선기업과노동계전반은이번추가입법지침도결국최저임금의적용에관한것이라는반응이지배적이다. 특히해외근로자의사용으로임금덤핑현상이가장두드러진건설업의최저임금제적용이여전히추가입법지침의핵심과제라고보는견해도있다. 하지만정작추가입법지침의가장큰영향을받게되는건설업의노동계는비판적인의견을피력하고있다. 기존의 EU 회원국간파견근로관계를규율하였던입법지침은구체적인내용을담고있지않아실효성측면에서문제가있었던것이사실이지만, 이러한문제가이번추가입법지침으로해결되지는못할것이라는전망이다. 건설산업노조 (IG-BAU) 의연방위원장인로버트파이거 (Robert Feiger) 는비록국외근로자의파견관계에국한되었다하더라도유럽연합차원에서개별국가의근로조건을구체적으로규율하고자한것은다소위험한시도라고우려섞인평가를하였다. 21) 즉유럽연합의입법지침이가지는구체성의한계로인해오히려사용자들이해당규정을악용할수도있다는것이다. 특히근로자가근로조건에대해이의를제기하고이를처리하는과정에서사용사업주가소송으로대응할가능성이높은데, 현재마련된규정만으로는근로자가소송에서적극적으로대응하기에부족하다는점도지적하였다. 또한정치권의평가와는달리이번추가입법지침으로인해동유럽의여러국가에서인력파견을위한페이퍼컴퍼니나위장자영업자들이증가할가능성이높다고비판하였다. 독일의경우사용사업주가파견근로자의이동비용및체류비용등을모두사용자가부담하는 노동장소의원칙 (Arbeitsort-Prinzip) 이적용되고있는데반해, 추가입법지침은이러한비용을사용자가부담하지않아도법에위반되지않는등노동보호의수준이높은국가의보호수준을오히려하향평준화하는부작용을가져올수있다고경고하였다. 이러한상황에서건설산 20) 금속노조연맹 (IG-Metall) 언론보도용자료 (2014. 4. 3), http://www.igmetall.de/sid-04f07f1e- 88A1BAC3/arbeitnehmer-entsendegesetz-mindeststandards-fuer_mehr-branchen-13437.htm 21) 건설산업노조 (IG-Bau) 언론보도용자료 (2014. 4. 16), http://www.igbau-duisburg-niederrhein.de/ cms/ns_ig-bau-europa-gestalten-fuer-alt-und-j.html >> _57
업노조 (IG-Bau) 측전문가는이번입법지침의제정을두고, 잘짜여진범죄 라며언론과의인터뷰과정에서혹평을하기도하였다. 22) 이번추가입법지침의제정으로 EU 회원국사이에서이루어지는파견근로관계는더욱구체적으로규율될것이분명하다. 추가입법지침의국내법적수용을위한유예기간으로 2년이주어진가운데, 회원국이입법지침의틀안에서마련하는법률이얼마나실효성있게규율될수있을지가관건일것으로보인다. 특히건설산업노조 (IG-Bau) 의비판과정치권의예상이상반되고있는만큼추가입법지침상의규정에내재된불명확성을국내법적수용과정에서해소하는것이중요한과제가될것이다. 여기에독일의경우법정최저임금제도의시행을위한근거규정이되고있는기존의강행근로조건법 (AEntG) 의틀안에추가입법지침의내용을포함할것인지, 아니면별도의법률로서국외파견근로관계에대해새롭게규율할것인지도논의의대상이될것으로보인다. 추가입법지침에대한평가가입장에따라다소엇갈리고있는이유는 EU 회원국간노동력교류의활성화와파견근로자의보호라는두가지목적이하나의입법지침에담겨있기때문인것으로보인다. 노동비용을절감하고자하는기업의요구와근로조건에대한차별로부터근로자를보호하고자하는보호법적측면중에서어느것을우위에둘것인지는앞으로유럽연합이처할경제상황에따라달라질것으로예상된다. 22) WDR 인터뷰자료 (2014. 4. 16), http://www.wdr5.de/sendungen/morgenecho/bauarbeiter104.html 58_ 2014 년 5 월호 <<