12 사회과학연구 2016; 42(3) Journal of Social Science Vol.42, No.3, 2016; 303-320 http://dx.doi.org/10.15820/khjss.2016.42.3.012 사회과학연구 아시아재균형정책과미국의회 *15) 서정건 (Jungkun Seo) 경희대학교정치외교학과부교수 seojk@khu.ac.kr 조윤영 (Yoonyoung Cho) 경희대학교정치학과박사과정 prideyoon@gmail.com 최은정 (Eunjung Choi) 경희대학교정치학과석사과정 bidemi@khu.ac.kr 국문요약외교전문가들과정책결정자들은오바마행정부가지난 8년간추진해온아시아재균형 (rebalancing) 정책의실체와효과에대해여전히논쟁중이다. 구체적으로미국외교정책변화로서의 아시아회귀 (Pivot to Asia) 는단순한레토릭 (rhetoric) 이란비판이가시지않고있는것이다. 역사적으로볼때미국대통령의외교정책변화는의회의예산조정이나정부부처개편등으로뒷받침될때비로소미국정치의현실로자리매김하게된경우가많다. 미국의경우행정부가추진하는외교정책변화의실질적성공을위해서는의회의동의와협력이필수적이기때문이다. 본논문은오바마행정부의아시아재균형정책의구체적내용과관련하여미국의회관점에서재조명해보고자한다. 특히경제, 안보, 외교영역으로구분하여어떤법안들이의회에제출되었는지살펴봄으로써오바마행정부의아시아재균형정책이단순한선언적의미에그치는것인지아니면미국의대외정책기본방향을수정하는실체적의미를내포하고있는지고찰해보고자한다. 핵심용어 : 아시아재균형정책, 오바마행정부, 미국의회, 경제, 안보, 외교 * 이논문은 2016 년도정부 ( 교육부 ) 의재원으로한국연구재단의지원을받아수행된연구임 NRF-2016-S1A3A2925063).
304 ㆍ사회과학연구제 42 권제 3 호 Ⅰ. 서론 미국대외정책 (American Grand Strategy) 의근간을이루는요소로는미국적가치들뿐만아니라지정학적 (geopolitical) 이해관계도포함되어왔다. 2008년대선승리이후이라크전쟁종결과아프가니스탄철군을핵심내용으로한오바마 (Barack Obama) 행정부의축소지향외교정책 (retrenchment) 은그이면에 아시아로의회귀 (Pivot to Asia) 라는외교정책방향변화를수반하고있다. 전임레이건, 클린턴, 조지부시대통령이선거운동기간중 중국때리기 (China-bashing) 전략을구사했던것과는대조적으로오바마대통령은 2008년금융위기한복판에서미국경제의회복을일자리창출과수출증대로이루려는모습을보였다. 다시말해중국과의관계에있어대통령후보로서진빚이없었던오바마대통령은재균형 (rebalancing) 전략을통해중국과의협력및견제라는새로운외교접근법을구사하게된것이다. 그런데오바마행정부와클린턴 (Hillary Clinton) 국무장관이강조하고추진한것으로알려진아시아재균형정책과관련하여그실체와효과에대해여전히논쟁이진행중이다. 오바마가개최한중국시진핑주석과의정상회담이나힐러리클린턴국무장관의빈번한아시아순방과는별도로미국외교정책변화로서의 아시아회귀 는구체적내용을결여한단순한레토릭 (rhetoric) 이란비판이가시지않고있는것이다. 역사적으로볼때미국대통령의외교정책변화는의회의예산조정이나정부부처개편등으로뒷받침될때비로소미국정치의현실로자리매김하게된경우가많다. 2차대전이후트루만 (Harry Truman) 대통령이추진한소련봉쇄정책은의회가국가안보법 (National Security Act of 1947) 을통과시키면서국방부, 국가안보회의및중앙정보국창설을통해실체적지원을받게된다. 반대로 1994년클린턴대통령이북한김정일정권과맺은제네바협정 (US-DPRK Agreed Framework) 은북한핵사찰과폐기를조건으로경수로건설지원을약속하였지만, 공화당이한반도에너지개발기구 (KEDO) 재정지원을민주당대통령발목잡기수단으로사용함으로써애초에기대한정책효과를거두지못한바있다. 본논문은오바마행정부의아시아재균형정책의실체와효과에대해미국의회관점에서재조명해보고자한다. 미국의경우행정부가추진하는외교정책변화가단기간에어느정도성과를거둘수는있지만실제정책의성공을위해서는중장기적으로볼때의회의동의와협력이필수적이다. 오바마행정부기간동안아시아중시정책과관련된의회의입법시도와그추진세력들에대한검토를통해미국외교정책의방향전환이어느정도의회의협력을거두었는지에대해체계적으로탐구해본다. 특히경제, 안보, 외교영역으로구분하여구체적으로어떤법안들이의회에제출되었는지살펴봄으로써오바마행정부의아시아재균형정책이단순한선언적의미에그치는것인지아니면미국의대외정책기본방향을수정하는실체적의미를내
아시아재균형정책과미국의회ㆍ 305 포하고있는지고찰해보고자한다. Ⅱ. G-2 시대미국정치와아시아정책 G-2 시대미국과중국간의협력과경쟁전망에관한기존의국제정치학분석은주로기존강대국과신흥부상국관계맥락에서이루어지고있다. 역사적사례를근거로미국과중국간의충돌불가피론, 혹은두강대국간의세력균형론, 아니면미국의주도권유지론등이주조를이룬다. 그런데분명한사실은 2005년부시행정부의 책임있는당사국 (responsible stakeholder) 개념, 그리고 2013년오바마대통령의 평화로운부상 (peaceful rise) 입장등에서도알수있듯이, 미국외교정책의기조가냉전시대소련에적용했던봉쇄 (containment) 정책일변도로귀결되지는않는다는점이다. 다시말해이미 Chimerica (Ferguson and Schularick, 2007) 라는표현이등장할정도로긴밀한경제적관계를맺고있는두강대국에있어장기적관점에서의세력전이 (power transition) 문제에대한예측못지않게현실적차원에서의균형 (balancing) 과통합 (integration) 사이적절한외교정책선택이절실한상황이다. 퍼거슨 (Ferguson) 과슐레릭 (Schularick) 은수출주도의중국경제와과도소비의미국경제가합쳐진소위차이메리카 (Chimerica) 라는 21세기세계경제질서는이전시대독일과일본의전후성장사례와유사한데 2008년금융위기이후중국의위안화평가절상필요성이더욱커졌다고본다. 사실 2차대전종결직후형성된냉전시기미국과소련은자유주의와공산주의간이념적대결을벌였고, 1991년소련의해체로냉전은종식되었다. 1990년대냉전이후국제질서는미국중심 (US supremacy) 으로재편되는듯했으나막강한경제력과군사력을배경으로등장한중국으로인해소위 G-2 시대로이어졌다. G-2 시대의국제관계는이전의냉전시대와다른특징을보인다. 우선가장큰특징으로과거미국과소련이각자의경제권에서활동하며상호간경제및무역교류는거의없었던상황에비해현재미국과중국두강대국은경제적으로매우긴밀한관계를맺고있다는점을들수있다. 소련의인권상황과무역을연계시킴으로써미국과소련간의경제교류를제한했던 1974년잭슨 -베닉(Jackson-Vanik) 무역법수정안은냉전종식이후거의 20년이넘은 2012년이되어서야미국의회에서폐지되었다. 이에반해 1979년수교이후미국행정부는중국에게잭슨-베닉수정안면제 (waiver) 를통해최혜국대우 (most-favored-nation) 지위를부여했다. 특히중국의 WTO 가입을위해클린턴행정부가주도한항구적정상무역관계법 (Permanent Normal Trade Relations) 은 2000년에미국의회를통과한바있다. 그결과 1979년국교수립당시 20억달러규모에불과하던미 중간무역량은 2014년 5,910억달러에이르게
306 ㆍ사회과학연구제 42 권제 3 호 되었고, 미국의대표적자동차기업제너럴모터스 (GM) 은 2010년부터 2014년사이미국이아닌중국에서더많은차량을판매한바있다 (Morrison, 2015). 또한 G-2시대두강대국주도의국제질서특징으로이념적대립이많이약화된측면을상기할필요가있다. 물론중국의경우중국공산당주도하에서구민주주의와는상이한정치시스템을운영하고있지만, 과거냉전시대소련이주창하던마르크스 레닌이즘같은교조적사상체계를내걸고미국과대립하고있는양상이라고보기는어렵다. 미 중경쟁구도에서이념적적대감이약한상황은특히미국외교정책의특성상여론및선거동원 (mobilization) 측면에서볼때중요하다. 왜냐하면, 비어드 (Beard, 1939) 가일찍이주장한대로거대해양으로둘러싸인미국의지정학적특성과그로인한소위 무임안보 (free security) 상황을고려할때, 미국본토가공격받지않는한국제문제가국내문제화되기위해서는가치 (value) 논쟁이수반되어야하는경우가대부분이기때문이다. 즉냉전시대소련에반대하는반 ( 反 ) 공산주의 (anti-communism) 이념은미국의국내정치상황에서매우중요한규범 (norm) 기준이었다. 그런데 1983년레이건대통령이규정했던것처럼 21세기중국을 악의제국 (evil empire) 으로간주하기는어려운상황인셈이다. 그럼에도불구하고 중국위협 (China Threat) 논쟁이공산주의대자유주의간차원과는다른방향으로전개될가능성이여전히남아있다는점에주목해야한다. 우선중국이위안화를통한기축통화 (key currency) 의지를천명하고나섰고영국, 독일, 프랑스가모두가입한아시아인프라투자은행 (Asia Infrastructure and Investment Bank: AIIB) 설립을주도하는등미국중심의세계경제질서에도전장을내민상황이다. 게다가남중국해및센카쿠열도영유권분쟁등 19세기스타일의해묵은영토분쟁 (territorial dispute) 은언제든중국을향한미국국내여론향배를순식간에바꾸어놓을수도있다. 2차대전이후지속되어온미국주도의국제규범 (international norm) 에대해중국이이의를제기하고대안을제시할가능성또한무시할수없다 ( 정재호, 2016). 결국오바마 1기행정부부터등장한 아시아로의회귀 (Pivot to Asia) 전략이그실체여부에대한논란에도불구하고 G-2 시대중국의도전에대한미국의반응이라는분석에대다수가동의하는이유이기도하다. Ⅲ. 오바마행정부의아시아재균형전략 1. 아시아재균형전략특징 전통적으로미국대외정책의핵심은중동지역의안정에있다고알려져왔다. 부시 (George
아시아재균형정책과미국의회ㆍ 307 W. Bush) 행정부와초기오바마행정부또한이라크와아프가니스탄지역에외교역량을집중한바있다. 하지만 2010년센카쿠열도 ( 댜오위다오 ) 를둘러싼중국과일본의갈등격화가촉매제가되어미국의관심이중동에서아 태지역 (Asia-Pacific) 으로바뀌기시작한것으로보는시각이많다 (Lieberthal, 2011). 2000년대이후빈번해지기시작한중 일영토분쟁은 2010년중국어선과일본순시선의충돌로정점에달하게됐다. 이같은사건이보여주는중국의외교정책변화는미국의외교정책에도큰영향을미친바있다. 중국이도광양회 ( 韜光養晦 ) 를지침으로한기존의조용한외교에서벗어나지역패권을향한적극적행보를펼치자 (Mearsheimer, 2014) 미국도아 태지역내군사적 경제적영향력확대를펼치기시작했다고보는것이일반적분석이다. 2011년개최된샹그릴라대화 (Shangri-La Dialogue) 에서게이츠 (Robert M. Gates) 전국방장관의성명은아 태지역내미국의군사전략변화방향성을보여주었다. 게이츠전장관은일본 한국 베트남 중국 인도 아세안 호주의순으로언급하며협력강화의필요성을강조하였고, 또한구체적으로아 태지역내미군의 전진배치전략 을시사하며아시아재균형전략의핵심에군사적변화가있음을제시하였다. 같은해 10월클린턴 (Hillary Clinton) 전국무장관의 포린폴리시 (Foreign Policy) 기고는아시아재균형전략의당위성과이에대한행정부의의지, 전략의방향성을포괄적으로보여주었다. 실제로 2011년 11월, 오바마 (Barack Obama) 대통령의호주의회연설로군사적 경제적측면의미국의아시아재균형전략은본격화되었다고볼수있다. 실제로오바마행정부가강조하는아시아태평양중시전략은범아시아지역을아우른다는점에서기존전략과큰차이를보인다. 또한군사적 경제적전략뿐만아니라외교전략이맞물려진행되는특징을가지고있다. 즉미국이지금까지아시아지역에서펼친역할을확대 강화하는데초점이맞춰져있는셈이다 (Campbell & Andrews, 2013). 동아시아전략보고서 (East Asian Strategy Report, 1998) 에서명기되어있듯이미국은아 태지역에서의 포괄적개입정책 을기조로한국 일본등동맹국가와의협력강화, 중국 러시아와의신뢰구축을중시해왔다. 이같은기본전략을바탕으로오바마행정부는호주와뉴질랜드, 동남아시아, 인도와의군사적협력강화는물론아 태지역에서의다자주의무역확대를적극적으로추진하고있다. 최근중국과동남아시아국가들간남중국해분쟁에대한적극적인개입, 환태평양경제동반자협정 (Trans Pacific Partnership: TPP) 체결을위한미국의노력은이러한미국의전략변경을방증한다. 미국의아시아재균형전략은구체적으로 < 표 1> 과같이나누어살펴볼수있다.
308 ㆍ사회과학연구제 42 권제 3 호 < 표 1> 아시아재균형전략 분야전략특징내용 경제영역 경제협력에너지협력 양자, 다자경제협력을통한미국의아 태지역투자확대 -TPP 추진 - 일본, 싱가포르등발전국가와의협력강화 - 버마 ( 미얀마 ), 인도네시아등개발도상국과의경제협력강화 - 한 미 FTA 체결 -ASEAN 국가와 E3 이니셔티브시작 - 지속가능에너지위한미 - 아태포괄적파트너십 안보영역 외교영역 동맹양자협력 주둔확대 전략대화파트너십 다자기구참여 가치증진 기존안보동맹강화, 양자협력확대 - 한 미동맹, 미 일동맹강화 - 미 호주양자협력지속 - 미 필리핀협력확대 - 미 태국발전협력확대 아 태지역내해군력확대와전략적유연성강화 - 호주북부다윈내주둔미군확대 - 싱가포르연안전투함재배치 신흥강대국과의관계향상, 동남아시아지역내국가들과의양자관계강화 - 중국, 인도와의전략대화진행 - 인도네시아, 베트남과관계강화 - 뉴질랜드, 싱가포르와의파트너십강화 - 대만과의비공식관계유지 다자주의협의체를통한아 태지역국가들과의협력강화 -ASEAN 회의에정기적참여를통한지원확대 -EAS, ARF 에정기적참여 아시아지역의인권, 민주주의확대를위해노력 -버마( 미얀마 ) 경제 정치개혁위한지원확대 출처 : Campbell and Andrews(2013) 재정리 2. 아시아재균형전략의필요성과전망 오바마행정부의아시아재균형전략에대한학자들의분석과전망은대부분기존의대 ( 對 ) 아시아정책과의차이점을바탕으로한다. 이를토대로국제정치적측면에서중국, 러시아등강대국사이관계변화를살펴보고외교정책의변화를분석하는연구가진행되어왔다. 이같은연구들은중국의성장에따른아시아지역의변화속에서미국대외정책변화의원인을찾고있다. 또한아시아국가들과의우호적관계강화에서정책의성공가능성을평가하고자한다. 그외국내적상황과외교정책의관계를분석하는연구들은미국국내의정치적 경제적양극화상황을바탕으로외교정책을분석해성공가능성을전망한다 (Lieberthal, 2011; Ratner, 2013; Le Meire, 2012; Sharp, 2012; Morris, 2013). 리버설 (Lieberthal, 2011) 은미국의아시아중시정책을기존의 pivot to asia 의표현에서벗어
아시아재균형정책과미국의회ㆍ 309 나 재균형 (Rebalancing) 의측면에서무역, 안보등모든분야를아울러미국정책변화의살펴보고평가해야한다고강조한다. 래트너 (Ratner, 2013) 또한미국의아시아재균형정책은경제적 군사적요소를핵심으로하고있지만한분야가아닌다양한분야를포괄적으로살펴봐야한다고주장한다. 구체적으로경제적측면을살펴봤을때동남아시아와의협력을강화하고아시아지역내다자제도추진을추구한다는점에서이전행정부와의정책적차이가거의없다고보는것이다. 하지만안보적측면에서오바마행정부는이전과는다른군사정책을추진하고있다. 싱가포르나오스트레일리아등태평양남서부지역에서의군사전략유연성을강화해나가는것이대표적사례이다. 이는인도양을포함한아 태지역에서의광범위한지정학적비전으로볼수있다. 이같은미국의전략은지역내중국의영향력확대에대한균형역할을한다는이점이있지만, 아시아지역외타지역에서의미국의군사력약화, 중국과의협력약화, 비용증가등의위험이있다고강조한다. 반면르메어 (Le Meire, 2012), 샤프 (Sharp, 2012), 모리스 (Morris, 2013) 등은군사적변화가핵심전략이라고분석한다. 유럽이나중동지역과비교했을때아시아지역의주둔미군규모확장을예의주시하며아시아지역에서의동맹강화가미칠영향을파악하고자한다. 특히, 남중국해분쟁과센카쿠열도분쟁등중국이주변국과마찰빈도가빈번해지는상황에서미국의해외국방정책변화가과연봉쇄정책을의미하는지분석한다. 이들은미국의변화에중국이민감하게대응하는면을보이기는하겠지만중국과의직접적마찰을가져오지는않을것이라전망한다. 하지만미국의이같은군사전략변화가의도대로중국의군사적성장, 그에따른아시아의불안정성확대를줄이는데있어서는한계가있다고본다. 따라서일부연구들은아시아동맹국들의신뢰확보가중요하다고생각하거나 (Freidberg, 2012; Ross, 2012; Harold, 2015), 중국과의전략적협력강화가필수적이라고평가한다 (Ratner, 2013; Rudd, 2013; Saunders, 2013; Shambaugh, 2013). 오바마행정부의아시아회귀정책실효성, 현실성에대해학계는상반된평가를내리고있다. 해롤드 (Harold, 2015) 에의하면아시아재균형정책은지속될것인데 2009년클린턴의아시아순방이아시아중시정책의첫단계였으며, 다음단계로군사적요소가포함되고, 마지막단계로복잡한비군사적요소 (TPP 등의경제정책 ) 가포함되기때문에낮은비용이들고안정적이기때문이라고주장한다. 반면로스 (Ross, 2012) 는미국정부가아시아에서영향력을강화하기위해취하는이같은전략은근본적으로중국의리더십에대한오인을바탕으로한다고본다. 새로운미국의정책은불필요하게중국정부의불안을가중시키고, 이는중국의공격성을유발하고, 지역안정을약화하고, 미 중사이협력가능성을저해할뿐이다. 이미회귀전략은미국의안보이익을저해했으며앞으로비용을증가시킬것이라고주장한다.
310 ㆍ사회과학연구제 42 권제 3 호 Ⅳ. 미국의회와아시아재균형전략 이후에는오바마행정부의 아시아재균형전략 에대한의회의입장을분석하기위해경제 안보 외교영역관련법안을분류하여살펴본다. 1) 111대 (2009 년-2010년 ) 112대(2011 년-2012년 ) 113대 (2013년-2014년) 114대(2015-2016년) 의회에서는매회기마다 100개이상의관련법안이발의되었다. 경제영역에서의회는오바마행정부가아시아재균형정책을추진하는데있어경제분야에큰비중을둔만큼, TPP 협정을논의하는법안이나 FTA 협정을촉구하는법안들을발의하였다. 안보영역에있어서는기존동맹국인일본, 한국, 그리고호주등의국가와동맹을강화하고아세안국가와의협력적인관계를지지하고있다. 오바마행정부의아시아재균형전략이포괄적으로진행되고있기때문에외교영역에서도이와관련된법안들을찾아볼수있다. 먼저아 태지역에서신흥국가들과전략적협력을강화해야한다는행정부의방향성을따르는법안들이있는반면, 중국에대해서는비판적인법안들도있다. 그리고아 태지역에서의다자기구참여및지역의민주주의와인권등보편적가치를지지하는법안들이다수제출되었다. 1. 경제영역 : 국제적경제협력 오바마행정부가아시아재균형정책을추진하고자한데에는경제적인이유가크다고볼수있다. 아 태지역이세계경제성장의핵심적인지역이되면서이지역경제에집중하고자한것이다. 오바마행정부는 TPP와같은다자주의적경제협력을중점적으로추진함과동시에동아시아지역의특수성을반영한양자자유무역협정 (Free Trade Agreements: 이하 FTA) 을추진하였다. 2015년 11월, 중국주도의역내포괄적경제동반자협정 (Regional Comprehensive Economic Partnership: 이하 RCEP) 의타결방침이확정되자미국또한 TPP 협상에더욱적극적으로나섰다. 상품및서비스교역의자유화뿐만아니라비관세분야등을대상으로하는다자간의자유무역협정인 TPP 에향후수십년간미국의경제적이익이달려있기때문이다. 오바마행정부는 TPP를통해아 태지역경제질서에서중국을견제하고, 침체된국내경제를활성화할수있을것으로보았다. 미국의현재경제상황에서는재정지출에의존하여경제를회복하고고용을창출하는것에한계가있다. 이한계를극복하기위해서는아 태지역시장에서의수출확대가필수적이다 (Williams, 2013). 이러한상황에서 RCEP를통해중국의경제적영향력이확대될수록, 미국은지역내에서 1) 아시아재균형관련법안을분류하는데있어서하원결의안 (House Resolution), 양원공동결의안 (House Concurrent Resolution), 양원합동결의안 (House Joint Resolution), 상원결의안 (Senate Resolution), 양원공동결의안 (Senate Concurrent Resolution), 양원합동결의안 (Senate Joint Resolution), 법안 (Senate) 등을모두포함한다. 합동결의안은양원에서승인을받은후대통령승인을받을시법안과같은구속력을갖는다. 공동결의안의경우법적효력을갖지못한다.
아시아재균형정책과미국의회ㆍ 311 주도권을차지하기어려워진다. 국내경제활성화를위해필수적인수출시장의확보또한불투명해지게된다. 따라서오바마행정부가아 태지역에서경제적우위를선점하기위해의회에가장적극적으로협조를요청하는분야는 다자주의적경제협력체형성 이다. 이와관련하여, 의회에서는 TPP의빠른타결을위해대통령에게무역협상촉진권한 (Trade Promotion Authority: 이하 TPA) 을부여할것인지에대한논의가계속되었다. 신속협상권 으로도불리는 TPA는행정부가타결한무역협정에대해미국의회가내용을수정하거나필리버스터 (filibuster) 할수없으며, 오직찬반표결만할수있도록규정하고있다. 112대의회에서는 TPP 협상의투명성을강화하는결의안과행정부의무역협정에대해 TPA를부여하기위한개정안이제출되었다. 113대의회와 114대의회에서는 TPP의빠른타결을위해오바마대통령에게 TPA을부여하자는요지의법안들이발의되었다. 특히 114대의회에서는상원재무위원회의오린해치 (Orrin Hatch, 공화당 ) 재무위원장과론와이든 (Ron Wyden, 민주당 ) 소수당간사, 그리고하원조세무역위원장폴라이언 (Paul Ryan, 공화당 ) 의합의에따라오바마대통령에게 TPA를부여하는내용의초당파적인법안이제출되었다. 이법안은하원에서민주당이미국노동자보호와환경보호를이유로반대하는가운데, 2015년 6월하원표결결과, 찬성 218표대반대 208표로통과된바있다. TPA 통과이후 2015년 10월, 미국조지아주애틀랜타에서열린각료회의에서 TPP 협상이타결되었으나현재까지미국의회의비준을받지못한상황이다. 아 태지역국가와의 FTA 체결에대해의회는대체로이를지지하는입장을보였다. 이것은미국의회가국내경제침체에대한해결책으로자유무역을추구하는오바마행정부와인식을함께한결과라고볼수있다. 다른한편으로는 FTA나 TPP를촉구하는법안들의발의자나공동발의자의대다수가공화당소속으로, 2010년미국중간선거에서공화당이하원을장악하면서자유무역을지지하는정당의이념이투영된것으로볼수있다. 예를들어, 한미 FTA 협정발효과정을살펴보면이러한맥락이잘드러난다. 미국민주당이상 하원을통제하고있던시기에는논의가미진하였다. 그러나공화당이하원을장악한 111대의회에서는그동안비준이늦어졌던 FTA의빠른이행을촉구하는결의안이나타나기시작하였다. 이어서 112대의회에서는한 미 FTA 이행법 (US-Korea Free Trade Agreement Implementation Act) 이공화당다수찬성으로통과되면서, 2011년한-미 FTA 협정이발효되었다 (Seo, 2015). 이외에도 111대의회에서는미국무역대표부 (United States Trade Representative: 이하 USTR) 에아세안과의 FTA 협상을위한전략을수립할것과미국과버마간문제는이를방해하지않는선안에서협의되어야한다는결의안이제출되었다. 또한필리핀과의 FTA 협상을촉구하는결의안이있으며, 대만과의 FTA 체결협상이미국 FTA의우선순위로서 USTR이대만과의무역을장려해야한다는동일결의안이있다. 112 대 113대의회에서는아세안과의 FTA 체결협상을장려하고, 대만과의 FTA 체결을촉구하는법안과결의안들이이어졌다. 114대의회에서도무역의중요성을상기시키고, 환태평양지역국
312 ㆍ사회과학연구제 42 권제 3 호 가들과의 FTA 체결의중요성을강조하는결의안이제출되었다. 2. 안보영역 : 동맹강화및아세안국가들과의안보협력 아 태지역에서미국이경제협력을지속하기위해서는무엇보다안정적인안보환경을유지하는것이중요하다. 이와같은상황에서오바마행정부는적극적인군사개입을통해기존동맹국뿐만아니라지역내우방국가와의안보강화에나서고있다. 따라서오바마행정부의아시아재균형전략에서가장변화가두드러지는부분은군사적측면이라고볼수있다. 2001년 9.11 테러이후지속적으로증가하던미국의국방비는 2008년금융위기이후가파른감소세를보인다. 그러나미국국방부는 NATO와관련한군사비지출을지속적으로줄이겠다고밝힌반면동아시아지역방어를위한예산은줄이지않고있다. 이는호주나싱가포르등에군사력을재배치하고아세안국가들과안보협력을강화하는데따른것이다. 안보영역에서의회는군사재배치보다는아 태지역에서의동맹양자협력과아세안국가들과의안보협력에대한입장을드러내고있다. 캠벨과앤드류 (Campbell & Andrews, 2013) 에의하면, 아시아재균형전략은아시아지역에서기존동맹국인일본, 한국, 호주, 그리고싱가포르와의관계를돈독하게하면서, 지역내경제협력및해양안보를강화하기위해아세안국가들과의협력적관계를발전시키는것이다. 이와관련한의회의법안들은 111대부터 114대의회까지매회기평균적으로 30개내외가발의되었다. 의회의동맹양자협력과관련한법안중다수가미일동맹의중요성을재확인하고있다. 111 대상원결의안은 미일상호안보협력조약 (the United States-Japan Treaty of Mutual Cooperation and Security) 비준 50주년을기념하며, 일본이아 태지역의평화와안정을유지하는데있어필수적인안보협력국가임을밝히고지속적인개입을장려한다. 112대양원공동결의안은일본이아시아의안정을도모하고양국사이의무역장벽을줄이기위한, 전략적 경제적정책을지속적으로발전시켜야함을강조한다. 114대상원결의안은미국의핵억제 (extended deterrence), 미일방위협력지침 (the revision of the Guidelines for United States-Japan Defense Cooperation), 그리고국제적협력원칙을기반으로하는일본의 적극적평화주의 (Proactive Contribution to Peace) 정책을지지하고있다. 이결의안은안보협력뿐아니라경제, 인권, 문화등폭넓은분야에서양국의협력을강조한다. 동맹에관해가장많은비중을차지하는의회의법안들은북한제재와한미동맹의중요성을강조하고있다. 매회기마다한미동맹과관련해다수의북한제재법안들이제출되었다. 이법안들은기본적으로아시아를넘어서세계평화를위협하는국제테러의배후중한국가로북
아시아재균형정책과미국의회ㆍ 313 한을지목하고, 북한에대한경제적 외교적 군사적제재를촉구하고있다. 한미동맹과관련한 111대상 하원결의안들은 2010년북한의연평도도발을비난하면서, 북한은한국에대한적대적행위를중지하고남북관계를개선하기위해남북대화에참여해야한다고밝히고있다. 특히핵무기를완전히포기하고 핵확산금지조약 (Nuclear nonproliferation treaty: NPT) 에복귀할것을권고한다. 113대와 114대의회에서도이러한내용을골자로하는법안들이제출되었으며, 기본적으로한반도를포함한동북아시아의평화를위해한미동맹의중요성을강조하고있다. 이외에도호주, 싱가포르와의안보협력을지지하는법안들을살펴볼수있다. 오바마대통령시기까지 60여년지속된호주와의동맹관계는아시아재균형전략에서중요한축을담당하고있다. 112대의회의상원에서채택된 미국-호주동맹 60주년 결의안은아시아태평양지역은물론세계의평화를유지하기위해군사, 외교및경제분야에서양국의협력을지지한다. 특히, 당시중국견제의일환으로동아시아정상회의에참석하기로한미국은정상회의에대비하여호주정부와의긴밀한관계를촉구하였다. 2013 미국국방수권법 (National Defense Authorization Act) 216조항에서는공간상황인식능력을향상시키기위해서인도제도안티구아 (Antigua) 에서호주서부로 C-band 레이더를재배치한다고명시하고있다. 50년간우호적관계를이어온싱가포르와는 2015년, 이전보다강력한안보협력협정을체결하였다. 114대 2017 미국국방수권법 에서는아 태지역의평화와안정을위해싱가포르와전략적협력을명시하고있다. 특히양국간해양안보, 사이버안보, 인도적지원및재난구조등전반적인안보문제에대해협력을강화하고자한다. 의회는아세안국가들과합동군사훈련실시하고인도적지원을통한안보협력을강화하고자하는오바마행정부의전략에대해서도지지하는입장을보인다. 필리핀과는기본적으로양국의친선관계를강조하고인도적차원에서필리핀에서발생한자연재해에대한유감을표명하고있다. 의회가추구하는필리핀과의협력적관계는 112대상원의 미국-필리핀상호방위조약 (the United States-Philippines Mutual Defense Treaty) 60주년 결의안에서잘드러난다. 미국은양자안보회담등을통해안보협력강화, 경제관계확대및필리핀의민주주의제도확립을위해노력해야한다고밝히고있다. 또한지속적으로필리핀의해양안보를유지하기위해인도적원조및재난구조등을지원해야하며, 군사전문화를위한사회기반시설을제공할것을권고하고있다. 태국과의관계에대해서, 111대상 하원결의안들과 113대상원결의안은태국이국내정치적위기에서벗어나평화와안정을찾기를바라며, 양국의관계가견고하게지속되기를기대한다고밝히고있다. 마지막으로, 이지역의남중국해분쟁당사국들과관련하여의회는분쟁의평화적해결을위해국제법 (international law) 에기반한아세안국가들및동맹국들의외교적노력을강조한다. 동시에영토분쟁해결및항해의자유를위한미국의군사적지원도지지하고있다.
314 ㆍ사회과학연구제 42 권제 3 호 3. 외교영역 : 전략적대화파트너십, 다자기구참여, 및가치증진 오바마행정부의아시아재균형전략은군사 경제영역뿐만아니라외교영역에서도포괄적으로추진되고있다. 군사적 경제적전략이아 태지역에서주도권을잡고자하는중국과의마찰을불러일으킬수도있는상황이기에적극적으로양자 다자외교수단을활용하고있는것이다. 먼저중국과인도등신흥강대국과는전략대화를통해역내에서는물론역외에서의협력을강화하고자한다. 또한이지역의다자기구참여및민주주의, 인권, 문화등의가치전파와같은 소프트파워 (soft power) 확대를통해아 태지역국가와관계를개선하기위해노력하고있다. 아 태지역의신흥국가와관계개선에관한의회의입장은여러법안에서드러난다. 111 대부터 113대까지매회기 45개내외, 114대는 2016년 8월을기준으로 30여개법안들이제출되었으며, 이들중중국과대만에관한법안이대다수를차지하고있다. 오바마행정부가협력을강조하는중국에대해서의회는이슈에따라상반된입장을보인다. 중국과의협력적관계를촉구하면서도의회에서가장많이논의되는경제, 인권문제에있어서는우려를표명하고있다. 중국이 2001년 WTO에가입하고양자간의무역거래가급증하면서경제협력또한강화되었지만다른한편으로, 2008년경제위기가발생하고무역불균형이증가하면서양자간의갈등도심화되는추세이다 (Morrison, 2015). 기본적으로의회는중국에대한부채증가가대만문제를포함한미국의대 ( 對 ) 중국정책결정에영향을미치고경제와안보에직접적인위협이될수있음을지적한다. 111대하원에서는환율조작국으로지정된국가로부터의수입품에대해보복관세를부과하는 공정무역을위한환율개혁법안 (Currency Reform for Fair Trade Act) 이찬성 348표대반대 79표로, 압도적인지지를받고통과되었다. 이는실상중국위안화절상에대응해중국수입품에보복관세를부과하고자한것이다. 이법안에공화당이과반수이상이찬성하였고, 매회기하원에서민주당의원의주도하에동일법안이발의되긴하였지만공동발의자에공화당이다수포함되어있는것으로보아, 중국이슈에대한초당파적인합의를확인할수있다. 또한중국의인권문제에대해의회는직접적으로개인의자유, 파룬궁, 그리고민주주의자등에대한중국정부의비인권적인처사를비판하고중국내인권및민주주의의증진을지지한다. 특히, 티베트문제와관련하여평화적인해결을촉구하고있다. 중국의인권문제에대한이러한의회의입장은 111대부터 114대의회까지초당적으로지속된다. 반면, 에너지협력및북한제재에있어서는부분적으로중국과의협력을촉구하고있다. 중국과의에너지협력에대해 111대하원은에너지기술연구및기후변화에대처하기위한양국의협력을장려하고합작투자의필요성을강조한다. 상원에서는청정에너지협력에관한양자협정의중요성을밝히고있다. 북한제재에관해서도의회는중국의협조를촉구하고있다. 미
아시아재균형정책과미국의회ㆍ 315 국의대북제재정책이성공하기위해서는중국의협조가필수적이다. 그러나중국은북한의 3 차핵실험이후전보다강하게북한제재를실행하였으나, 기본적으로제재보다는북한과의대화를한반도정책의기조로삼고있다. 112대의회양원공동결의안은 2012년 12월, 북한의미사일발사를비난하며중국에북한제재와관련한협조방안을제시하고있다. 중국이북한에안보리제재압력을주기위해미국과협력해야만하며, 특히북한의군사적도발, 핵프로그램및핵확산에대해단호한조치를취해야한다는것이다. 114대의회에서는중국과의핵협력및비확산에대한초당파적인결의안이제출되었다. 이결의안은중국이미국정부의승인없이제 3국에미국의군사용핵기술을재전송하고, 안보리결의안 2270에규정된북한에대한제재조치를시행하지않는문제가해결될때까지양자협력을중단할것을요구하였다. 캠벨과앤드류에의하면, 중국다음으로미국이동아시아이슈와관련하여전략적관계를발전시키고자하는국가는인도이다. 세계에서오랜민주주의국가로서미국과비슷한가치와이익을가진인도가아 태지역에서도미국과중요한공동의목적을가지고있다고인식하고있는것이다. 111대부터 114대의회로넘어가면서아시아이슈에대한인도관련법안이계속증가추세에있다. 기본적으로인도의민주주의를지지하는결의안들과미국과인도와의전략적친선관계를강조하는법안들이제출되었다. 이를통해의회에서도이지역의신흥강국으로서인도에대한인식이높아지고있음을알수있다. 특히, 인도의유엔안보리상임이사국자격과 APEC에서회원자격을지지하는결의안과법안을보면, 인도와의전략적관계를발전시키고자하는의회의입장을알수있다. 또한 114대법안들은지역적 국제적안보안정을위해서는미국과인도간의방위협력이필수적이므로매년인도와상호군사작전을시행해야하며, 미국대통령은미국의주요친선국가로서인도의지위를공식화해야한다고밝히고있다. 111대상원법안에서는세계최대온실가스방출국가로서미국, 중국, 그리고인도가기후변화를해결하기위해각국가의경제발전수준과환경에상응하는조치를취해야하며, 가스배출량을줄이기위한신뢰관계구축을촉구하고있다. 오바마행정부는아 태지역의복잡하고초국가적인문제를해결하기위해지역내다자기구에직접참여하여아세안국가들과협력을강화하고자한다. 미국은지정학상아시아지역의국가는아니지만 EAS와여러아시아지역포럼에참여하고있다. 특히, 오바마행정부는이지역의다자기구에참여하면서남중국해분쟁에평화적해결과북한의도발에대해국제적압력을가하고자한다. 남중국해분쟁에대해 112대의회는미국이아세안회원국과중국의 남중국해당사국행동선언 (the Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea: DoC) 을지지하고있음을밝힌다. 그러나결의안에서는평화유지를위해기본적으로국제법을존중하지만항해의자유와합법적교역을위해서는군사적개입도가능하다는입장을보인다. 113대의회는남중국해와동중국해에서중국의군사위협과서해에서의북한의무력사용을비난하고있다.
316 ㆍ사회과학연구제 42 권제 3 호 또한아시아의영토분쟁을평화적으로해결하기위해아세안국가들뿐만아니라일본, 한국, 대만, 필리핀, 그리고인도등의동맹국들이미국과함께외교적노력을해야한다는결의안이제출되었다. 114대의회에서도비슷한내용의결의안이채택되었다. 앞서안보영역에서살펴보았듯이, 오바마행정부의국제적인북한제재에대한의회의입장을살펴볼수있는법안들도다수존재한다. 의회는북한의도발을동아시아에서미국과동맹국들의국가안보와세계평화및안정에있어심각한위협으로규정한다. 그리고탄도미사일시험과핵확산등북한의군사도발을저지하고북한과의협상재개를위하여동아시아국가들이함께경제적 군사적 외교적제재조치를취해야한다고밝히고있다. Ⅴ. 결론 본연구는외교정책영역에서중요한의미를가지는의회의협력과견제관점에서미국오바마행정부의 아시아로의회귀전략 을재검토해보았다. 미국의경우정부의수장인대통령은의회에비해독자적인권한 (unilateral power) 을가진것으로평가된다. 동시에행정부의외교정책이성공적으로지속되기위해서는의회의지지가필수적이다. 본문에서도언급한협정타결과정을살펴보면미국외교정책결정과정에서이러한행정부와의회간역학이잘드러난다. 대통령의주도로협정이체결되어도의회의비준없이는그협정은실효성을갖지못한다. 따라서미국의아시아회귀전략을분석하는데있어, 오바마행정부의추진의도및전략을살펴보는것도중요하지만미국국내정치적관점에서의회의입장을살펴보는것이필수적이다. 본연구는행정부와의회의 아시아로의회귀전략 을분리하여살펴봄으로써그동안논의되어왔던전략의실체에대한다차원적인분석을제공한다. 그리고외교정책영역에서의회의관점을강조함으로써, 국내정치적요소가외교정책결정과정에미치는영향에주목하는이론적경향을뒷받침하는데연구의함의가있다고본다. 실제로오바마행정부의아시아로의회귀전략은아 태지역을미국의관심지역으로설정하고, 경제 안보 외교영역에서포괄적으로추진되고있다. 경제적영역에서미국은아 태지역국가들과의 TPP 협정및 FTA 협정추진으로다자적 양자적경제협력을강화하고자한다. 또한안정적인안보환경을유지하기위해기존의안보동맹을강화하고, 전략적유연성을위해지역내미군사력을재배치하고있다. 마지막으로경제적 군사적전략이중국과의마찰을불러일으킬수있는상황에서양자적 다자적외교수단을적극적으로이용하고있다. 이러한오바마행정부의전략추진의도는 G-2 시대중국의도전에대한미국의대응이라는분석이
아시아재균형정책과미국의회ㆍ 317 주를이룬다. 오바마행정부의아시아회귀전략에대해실제로의회는이슈에따라행정부와다소상반된입장을보이고있다. 캠벨과앤드류가제시한 6가지전략을기준으로의회의법안을분류해보았을때 111대의회에서 114대의회까지거의매회기마다 100개이상의관련법안들이제출되었다. 경제영역에서의회는 TPP 협정을논의하는법안이나 FTA 협정을촉구하는법안들을발의하였는데이경우정당의입장이당파성 (partisanship) 에따라갈렸다. 무역협정의결과로나타나는경제적이익과손실은의원들의선거구에직접적인영향을미칠수있기때문이다. 안보영역에서는기존동맹국가들및아 태지역국가들과의협력적인관계를지지하는법안들이주를이루었다. 반면아시아회귀전략의큰특징으로볼수있는군사력재배치에대한입장은잘드러나지않았다. 마지막으로, 외교영역에서아시아회귀전략과관련하여가장많은법안들이발의되었다. 먼저아 태지역에서의다자기구참여및지역의민주주의와인권등보편적가치를지지하는법안과결의안이다수채택되었다. 그러나아 태지역의신흥국가들과전략적협력강화에대해서는행정부의방향성을따르는법안들이주를이루는가운데, 중국에한해경제 안보 외교전반적인영역에서비판적인법안들이제출되었다. 이는중국위협논쟁이공산주의대자유주의대립이라는냉전시기와는다른방향으로전개될가능성을보이는것이다. 본연구는미국의회의관점에서아시아로의회귀전략을분석하는시도로외교정책영역에서의회지지의중요성을확인할수있지만, 의회의법안들을분류하는데사용된캠벨과앤드류의 6가지기준이다소주관적임을지적하지않을수없다. 이는추후보다실증적이고체계적인연구를통해보완될것으로생각되는데예를들어연구기간을부시행정부시기 (2001-2008) 까지포함하여의회내법안의차이를분석함으로써아시아회귀전략의실체를살펴볼수있을것이다. 또한본연구처럼의회의다양한법안들을소개하고정보를제시하는방법외에도이시기, 매회기마다반복적으로발의되는법안들을대표적으로분석하는것도향후연구과제가될수있을것이다.
318 ㆍ사회과학연구제 42 권제 3 호 참고문헌 정재호편 (2016), 평화적세력전이의국제정치, 서울대학교출판문화원. Beard, Charles A.(1939), American Government and Politics, Macmillan. Campbell, Kurt & Brian Andrews.(2013), Explaining the US pivot to Asia, Americas, No. 1, pp.1-9. Clinton, Hillary.(2011), America s Pacific Century: the future of geopolitics will be decided in Asia, not in Afghanistan or Iraq, and the United States should be right at the center of the action, Foreign Policy, No. 189, pp.56-63. Freidberg, Aaron L.(2012), The Next Phase of the Contest for Supremacy, in Asia, Asia Policy, Vol. 14, No. 1, pp.31-35. Gates, Robert.(2009), America s Security Role in the Asia-Pacific, First Plenary Session of the 8th IISS Asia Security Summit, Shangri-La Dialogue. Ferguson, Niall & Moritz Schularick.(2007), Chimerica and the Global Asset Market Boom, International Finance, Vol. 10, No. 3, pp.215-239. Le Miere, Christian.(2012), America s Pivot to East Asia: The Naval Dimension, Survival, Vol. 54, No. 3, pp.81-94. Lieberthal, Kenneth.(2011), The American Pivot to Asia, Foreign Policy, No. 21, pp.20-35. Mearsheimer, John J.(2014), The tragedy of great power politics, Norton. Morris, Anna.(2013), The US pivot to Asia: Will the Senkakus be its First Challenge?, RSIS COMMENTARIES, No. 053, pp.1-3. Morrison, Wayne M.(2011), China-U.S. Trade Issues, Congressional Research Service, pp.1-36. Mu, Xuequan.(2010), U.S. House of Representatives passes bill on foreign currency, Xinhua News Agency, September. 30. Obama, Barack.(2011), Remarks by President Obama to the Australian Parliament, The White House Office of the Press Secretary, Canberra, Australia. Ratner, Ely.(2013), Rebalancing to Asia with an Insecure China, The Washington Quarterly, Vol. 36, No. 2, pp.21-38. Ross, Robert S.(2012), The Problem with the Pivot: Obama s New Asia Policy is Unnecessary and Counterproductive, Foreign Affairs, Vol. 91, No. 6, pp.70-82. Rudd, Kevin.(2013), Beyond the Pivot: A New Road Map for US-Chinese Relations, Foreign Affairs, Vol. 92, No. 2, pp.9-15. Saunders, Phillip C.(2013), The Rebalance to Asia: US-China Relations and Regional Security, Strategic Forum, No. 281, Institute for National Strategic Studies.
아시아재균형정책과미국의회ㆍ 319 Seo, Jungkun.(2015), Security Ties or Electoral Connections? The US Congress and the Korea-US Free Trade Agreement, 2007-2011, International Relations of the Asia-Pacific Vol. 15, No. 2, pp. 217-243. Shambaugh, David.(2013), Assessing the US Pivot to Asia, Strategic Studies Quarterly, Vol. 7, No. 2, pp.10-19. Sharp, Travis.(2012), Over-Promising and Under-Delivering? Ambitions and Risks in US Defence Strategy, International Affairs, Vol. 88, No. 5, pp.975-991. United States Office of the Assistant Secretary of Defense(1998), The United States Security Strategy for the East Asia-Pacific Region, Department of Defense, Office of International Security Affairs. Williams, Brock R.(2013), Trans-Pacific Partnership (TPP) Countries: Comparative Trade And Economic Analysis, Congressional Research Service, pp.1-37.
320 ㆍ사회과학연구제 42 권제 3 호 Obama's Pivot to Asia and the U.S. Congress Jungkun Seo Associate Professor Department of Political Science Kyung Hee University Yoonyoung Cho Ph.D Candidate Department of Political Science Kyung Hee University Eunjung Choi Master Candidate Department of Political Science Kyung Hee University ABSTRACT Foreign policy experts and policy makers are still questioning the substances and effects of the Obama administration s Pivot to Asia policy. Many suspect that US policy shift towards the Asia-Pacific region is not a real change but rhetorical positioning. American political history confirms the fact that presidential foreign policy initiatives become political realities only after the United States Congress support the administration through budget increase or organizational restructuring. It is because congressional advice and consent are critical for any new successful foreign policy changes in the United States. This article revisits the Obama administration s rebalancing strategies through a lens of congressional policy making. With a focus on the economy, security, and diplomacy, we examine whether US Pivot to the Pacific is a myth or real. Key Words: Pivot to Asia, Obama administration, US Congress, economy, security, diplomacy Received October 31. 2016 Revised November 23. 2016 Accepted December 02. 2016