건설정책리뷰 건설공사하도급대금지급보증서발급 확대방안 이종광 박승국 대한건설정책연구원

건설정책리뷰 2017-10 건설공사하도급대금지급보증서발급 확대방안 이종광 박승국 2017. 11 대한건설정책연구원

요 약 건설공사하도급계약이체결되면원도급업체는하도급대금의지급을보증해야하고 ( 건설산업기본법제34조제2항, 하도급법제13조의2 제1항전단 ), 하도급업체는계약이행을보증해야한다 ( 건설산업기본법제34조의2 제1항, 하도급법제13조의2 제1항후단 ). 하도급대금지급보증은하도급대금에대한보장기능외에도하도급업체가조달하는자재와장비제공자, 현장인력에대한대가지급과연계되어있기때문에, 건설공사의연속성과건설공사참여자들의안정적대금수취를위하여하도급대금지급보증서발급은중요한의미를가진다. 2016년체결된하도급계약중하도급대금지급보증건수비율은 23.1% 정도이다. 하도급대금지급보증이잘되지않는가장중대한이유는원도급업체의행태와불공정행위이다. 공공부문 (25.4%) 보다민간부문 (21.9%) 의지급보증비율이더낮고, 규모가작은원도급업체의지급보증비율이더낮다. 시공능력평가금액 1,000등미만종합건설업체의경우지급보증건수비율은 11.5%, 301-1000등구간에서는 19.2% 에불과하여하도급대금지급보증비율제고를위한노력이필요하다. 법령으로정하고있는하도급대금지급보증면제사유가지나치게넓다는점도지급보증확대에부정적으로작용한다. 계약이행보증의면제에대하여는별도의규정이없으나하도급대금지급보증에대해서만면제규정을두고있어원도급업체와하도급업체간보증의무에형평성이결여되어있다는점도문제이다. 건설산업기본법령은 1000만원이하공사인경우 와 하도급대금을직접지급하는경우 를원도급업체가지급보증을하지않아도되는사유로정하고있다. 그런데하도급법령은두가지사유에더하여 신용평가에서고시기준이상등급을받는경우 ( 회사채 A0, 기업어음 A2+) 와 하도급대금지급관리시스템 ( 상생결제시스템 ) 을활용하는경우 까지지급보증면제사유로정하고있다. 법령의내용이다를경우하도급법령이건설산업기본법령에우선적용되므로하도급법령의하도급대금지급보증면제기준이되는바, 하도급법령의하도급대금지급보증면제범위가건설산업기본법령보다넓어실효성확보가어렵고현장에혼선을야기하고있다.

특히앞으로건설산업의불공정거래예방을위하여하도급대금지급관리시스템의활용이확산될것으로예상된다. 하도급대금지급보증을하는비율이높이않은상황에서하도급대금지급관리시스템활용이늘어나고그에따라하도급대금지급보증이면제되는경우가증가한다면하도급대금지급보증제도는유명무실하게될가능성이크다. 하도급법에서하도급대금지급관리시스템의유형으로고시한상생결제시스템은상황에따라사실상대출형식으로하도급대금을지급하게되는경우도있어이경우까지하도급대금지급보증을하지않아도되는사유로인정하는것이타당한지검토할필요가있다. 하도급법령의하도급대금지급보증면제사유를건설산업기본법령과같은수준으로축소하는것이바람직하다. 하도급대금지급보증면제사유축소와함께하도급대금지급보증확대를위한방안으로하도급대금지급보증을하지않은사실의발생만으로발주자가하도급대금직불을하도록개선할필요가있다. 현재는하도급대금지급보증을하지않더라도하도급업체가직불요청을하여야직불이가능하도록되어있는데, 하도급업체가원도급업체와의관계때문에직불요청에큰부담을느껴실행하는것이어렵다. 위법하게하도급대금지급보증을하지않아도하도급업체가하도급대금직불을신청하지못하는현실을개선하기위해서는하도급대금지급보증을하지않으면하도급업체가별도로요청하지않더라도직불이되도록하는것이바람직하다.

목 차 1. 배경및목적 1 2. 건설공사하도급계약에따른보증의체계 3 2.1 보증의유형과내용 3 2.1.1 하도급계약이행보증 3 2.1.2 하도급대금지급보증 4 2.2 하도급대금지급보증의면제 5 2.3 보증기관의보증금지급 8 3. 하도급대금지급보증의현황과문제점 11 3.1 하도급대금지급보증서발급 11 3.1.1 건설공사원도급및하도급현황 11 3.1.2 하도급대금지급보증서발급현황 12 3.1.3 공공및민간부문의하도급대금지급보증서발급현황 13 3.1.4 원도급업체규모별하도급대금지급보증서발급현황 14 3.1.5 하도급대금지급보증서발급이원활하지않은이유 15 3.1.6 지급보증미발급에따른하도급대금직불제도활용현황 16 3.2 하도급대금지급보증면제 18 3.2.1 건설산업기본법과하도급법의지급보증면제사유비교 19 3.2.2 하도급대금지급보증면제대상업체현황 22 3.2.3 하도급대금지급보증면제대상업체가하도급준현황 23 4. 개선방안 24

1. 배경및목적 건설공사하도급계약시, 원도급업체는하도급대금지급을보증해야한다 ( 건설산업기본법제34조제2항및하도급거래공정화에관한법률제13조의2 제 1항전단 ). 원도급업체의하도급대금지급보증에대한반대급부로하도급업체는계약이행을보증해야한다 ( 건설산업기본법제34조의2 제1항및하도급법제13조의2 제1항후단 ). 계약이행보증은건설공사를도급받은측에서목적물완성의이행을보장하는장치이고, 하도급대금지급보증은건설공사를도급한측에서공사대금지급을보장하는장치이다. 제도적으로는목적물완성또는하도급대금지급과같은계약당사자일방의채무를제3자인보증기관이보증하도록하고그채무를이행하지못하면보증기관이다른계약당사자에게채무의이행을대신하도록해놓았다. 보증제도의정착과실효성제고를위해 1997년건설산업기본법에도입되었다. 계약이행보증과하도급대금지급보증은계약상대방의계약불이행에대비하는제도라는점에서동일한의미를가지고있다고볼수있으나, 제도의운용측면에서하도급대금지급보증은원도급업체가하도급대금을정상적으로지급하지않거나지급할수없는위험에대비한다는점외에원도급업체가의도적으로하도급대금을지급하지않거나지급을해태하는현실을고려할때계약적지위상불리한입장에놓여있는하도급업체를보호한다는점이다소강조되는측면이있다. 또한갑작스럽고급격한경제여건변동이나원도급업체의경영위기로인해발생하는하도급대금지급불능상황은하도급업체뿐아니라하도급업체와거래하는자재, 장비관련업체와현장근로자들의대가지급에도심각한부정적영향을미치게되는데이러한파급효과를차단하는수단이된다. 여기에더하여, 건설공사를계획대로잘수행하여재원낭비를방지하고건설공사목적물의품질과기능을충족함으로써궁극적으로는발주자의이익을보호하는것이중요한목적이라고볼수있다. 따라서하도급대금지급보증은 건설공사하도급대금지급보증서발급확대방안 1

건설공사의완성자체는몰론건설공사의모든참여자들과직간접적으로연관을맺고있는중요한제도이다. 그런데보증의양당사자인원도급업체와하도급업체의보증의무에관한제도에형평성의결여되어있다는지적이있다. 일정한경우하도급대금지급보증이면제되는법적규정이있는데반하여계약이행보증에관해서는면제와관련한규정이없다. 하도급업체입장에서하도급대금지급보증을받지못하는경우에도계약이행보증을이행해야한다. 현실의상황은더좋지않다. 원도급업체가지급보증면제기준에해당하지않는데도, 하도급대금지급보증을하지않으면서계약이행보증은요구하는경우가적지않다. 전체하도급계약중에서하도급대금지급보증서가발급되는하도급계약의비중이 30% 정도에불과하다. 이처럼하도급업체가일방적으로보증의무를이행해야하는상황은상호보증의원칙에반하여형평성에맞지않다는인식이팽배하다. 하도급대금지급보증면제사유가점점늘어나는것도우려스러운현상이다. 하도급대금지급보증을하지않는행위는매우중대한불공정행위중의하나이다. 한편으로는하도급대금지급보증이제대로이루어지지않아보증비율을제고하려고노력하는현실에서, 다른한편으로는지급보증면제사유를확대하는것은모순적인상황이다. 규제대상의의식과행태에부정적인영향을주기쉽다. 특히하도급대금지급보증면제대상업체도하도급대금지급능력이부족하거나불가능한상황에처할가능성이있으며, 이경우하도급업체가하도급대금을확보하기어려운상황에처할수있다. 신용등급은사전에조정되기도하지만보통은경제적상황의변동이나해당기업의경영상어려움이고조된상황에서사후적으로조정되는경우가일반적이므로신용평가등급을절대적으로신뢰할수만도없다. 본연구에서는이상에서살펴본배경을바탕으로하도급대금지급보증의현황과문제점을파악하여하도급대금지급보증서발급을확대할수있는방안을모색하고자한다. 2 건설정책리뷰 2017-10

2. 건설공사하도급계약에따른보증의체계 2.1. 보증의유형과내용 2.1.1 하도급계약이행보증 원도급업체가하도급업체에게하도급대금지급보증서를교부하는경우에하도급업체에게하도급금액의 100분의 10에해당하는금액의하도급계약이행보증서의교부를요구할수있다. 건설산업기본법제34조의2 제1항에규정되어있다. 건설산업기본법제34조의2( 하도급계약이행보증등 ) 1 수급인은제34조제2항에따른하도급대금지급보증서를교부하는경우하수급인에게국토교통부령으로정하는바에따라하도급금액의 100분의 10에해당하는금액의하도급계약이행보증서의교부를요구할수있다. 하도급법제13조의2 제1항에도같은취지로계약이행보증에관한사항이규정되어있다. 하도급법제13조의2( 건설하도급계약이행및대금지급보증 ) 1 수급사업자는원사업자에게계약금액의 100분의 10에해당하는금액의계약이행을보증하여야한다. 하도급업체가계약에서정한의무를이행하지못하면원도급업체는보증기관에하도급계약이행보증금지급을청구할수있다. 그런데하도급업체가하도급계약을이행하지못하더라도일정한경우에는원도급업체가이행보증금을청구할수없다. 원도급업체가하도급대금을도급계약이나관계법령에서정한기일내에지급하지아니하여공사기간이지연되거나추가공사 변경공사등의정산에관한합의의지연으로인하여하도급계약불이행이발생한경우에는 - 하도급업체의귀책사유가있는경우는제외하고 - 원도급업체가하도급계약이행보증서를발급한기관에대하여하도급계약이행보증금의지급을요청할수없다 ( 건설산업기본법제34조의2 제2항단서 ). 건설공사하도급대금지급보증서발급확대방안 3

2.1.2 하도급대금지급보증 건설공사를발주자로부터도급받은수급인은그공사를다른건설업체에하도급하면서하도급계약을할때계약체결일부터 30일이내에하수급인에게적정한하도급대금의지급을보증하는보증서를주어야한다. 건설산업기본법제34조제2항에규정되어있다. 건설산업기본법제34조 ( 하도급대금의지급등 ) 2 수급인은하도급계약을할때하수급인에게국토교통부령으로정하는바에따라적정한하도급대금의지급을보증하는보증서를주어야한다. 하도급법제13조의2 제1항에도건설산업기본법과같은취지의내용이규정되어있다. 하도급대금규모와공사기간에따라보증금액이달라진다. 하도급법제13조의2( 건설하도급계약이행및대금지급보증 ) 1 건설위탁의경우원사업자는계약체결일부터 30일이내에수급사업자에게다음각호의구분에따라해당금액의공사대금지급을보증하고,. 원도급업체는건설공사를하도급할때하도급대금의지급을보증하는하도급대금지급보증서를교부하는것이원칙이다. 그런데건설산업기본법제34조의2 제1항에 하도급대금지급보증서를교부하는경우하수급인에게 하도급계약이행보증서의교부를요구할수있다 고되어있는바, 원도급업체가하도급대금지급보증서를교부한경우에는하도급업체에게계약이행보증을요구할수있고, 하도급대금지급보증서를교부하지않는경우에는하도급계약이행보증서를요구할수없는것으로이해하는경우가있다. 원도급업체와하도급업체가각각의하도급대금지급보증과하도급계약이행보증을함께이행하거나또는함께이행하지않거나하는, 양자택일할수있는것으로인식할가능성이있다는것이다. 현장실무에서원도급업체가하도급업체에게하도급대금지급보증을하지않으면서하도급업체에게는하도급계약이행보증을요구하면불공정행위가되지만, 하도급대금지급보증도하지않고하도급계약이행보증을요구하지않는다면서로보증을하지않게되므로문제될것이없다고판단하는것은하도급계약과관련한보증제도의취지를잘못이해했기때문이다. 4 건설정책리뷰 2017-10

하도급계약이행보증을규정한건설산업기본법제34조의2 제1항은하도급대금지급보증에관한건설산업기본법제34조제2항과연계하여이해하여야한다. 건설산업기본법제34조제2항은원도급업체가하도급대금지급보증서를교부해야한다는의무만규정하고있을뿐선택에관한내용은없다. 오히려하도급대금지급보증은원도급업체의필수적인의무이며, 하도급계약이행보증은원도급업체의선택에따라요구할수도있고요구하지않을수도있는것으로이해하는것이타당하다. 하도급법은제13조의2 제1항에서하도급대금지급보증의무와하도급계약이행보증의무를동시에규정하고있어해석에오해의여지가없다. 2.2. 하도급대금지급보증의면제 하도급대금지급보증이필요하지않거나보증이적합하지아니하다고인정되는경우는법령에서따로정하고있다. 원도급업체의하도급대금지급보증은의무적으로이행하는것을원칙으로삼고있기때문에계약당사자들의판단에따라서임의로하지않을수는없으며예외사유는법령으로정하고있는것이다. 이경우에는원도급업체가하도급대금지급보증서를하도급업체에게주지않아도법적으로문제가되지않는다. 아래에서보는바와같이건설산업기본법제34조제2항및동법시행령제 28조제2항에서하도급대금지급보증예외에관한규정을정하고있다. 건설산업기본법제34조 ( 하도급대금의지급등 ) 2. 다만, 국토교통부령으로정하는경우에는하도급대금지급보증서를주지아니할수있다. 건설산업기본법시행규칙제28조 ( 하도급대금지급보증서의교부등 ) 2법제34조제2항단서에서 " 국토교통부령으로정하는경우 " 란다음각호의어느하나에해당되는경우를말한다. 1. 삭제 <2012.12.5.>. 협력관계평가결과가고시수준이상인경우 2. 삭제 <2014.2.6.>. 2개이상신용평가기관의회사채평가기준등급이상인경우 3. 삭제 <2002.9.18.>. 공제조합의재산상태평가결과가고시수준이상인경우 건설공사하도급대금지급보증서발급확대방안 5

4. 1건의하도급공사의하도급금액이 1천만원이하인경우 5. 발주자가하도급대금을하수급인에게직접지급한다는뜻과그지급의방법 절차에관하여발주자 수급인및하수급인이합의한경우건설산업기본법에서는원도급업체가하도급대금지급보증서를주지않아도되는경우를모두 5가지로정하고있었다. 그러나현재는 1건하도급공사의하도급금액이 1천만원이하인경우 ( 건설산업기본법시행규칙제28조제2항제4호 ) 와 발주자가하도급대금을하수급인에게직접지급한다는뜻과그지급의방법 절차에관하여발주자 수급인 하수급인이합의한경우 ( 동항제5호 ) 두가지경우만남아있다. 2002년에는 공제조합의재산상태평가결과가고시수준이상인경우, 2012년에는 협력관계평가결과가고시수준이상인경우 그리고 2014년에는 2개이상신용평가기관의회사채평가기준등급이상인경우 등 3가지면제사유는삭제되었다. 하도급대금지급보증서면제사유의변화과정을파악할수있도록삭제일자를표기하였다. 최근몇년사이건설산업기본법령개정과정에서하도급대금지급보증면제사유가많이축소되었다는것을알수있다. 하도급법에서도같은취지로하도급대금지급보증예외에관한사항을규정하고있다. 하도급법제13조의2 제1항및동법시행령제8조제2항의구체적인내용은아래와같다. 하도급법제13조의2( 건설하도급계약이행및대금지급보증 ) 1. 다만, 원사업자의재무구조와공사의규모등을고려하여보증이필요하지아니하거나보증이적합하지아니하다고인정되는경우로서대통령령으로정하는경우에는그러하지아니하다. 하도급법시행령제8조 ( 건설하도급계약이행및대금지급보증 ) 1 법제13조의2제1항각호외의부분단서에서 " 대통령령으로정하는경우 " 란다음각호의어느하나에해당하는경우를말한다. 1. 원사업자가수급사업자에게건설위탁을하는경우로서 1건공사의공사금액이 1천만원이하인경우 2. 원사업자가 자본시장과금융투자업에관한법률 제335조의3에따라신용평가업인가를받은신용평가회사가실시한신용평가에서공정거래위원회가정하여고시하는기준이상의등급을받은경우 6 건설정책리뷰 2017-10

3. 법제14조제1항제2호에따라발주자가하도급대금을직접지급하여야하는경우 4. 하도급대금의지급을전자적으로관리하기위하여운영되고있는시스템 ( 이하 " 하도급대금지급관리시스템 " 이라한다 ) 을활용하여발주자가원사업자명의의계좌를거치지아니하고수급사업자에게하도급대금을지급하는경우하도급법령에는건설산업기본법령 ( 법제24조및동시행령제28조제2항참고 ) 과같은취지로규정되어있는 원사업자가수급사업자에게건설위탁을하는경우로서 1건공사의공사금액이 1천만원이하인경우 ( 하도급법시행령제8조제1항제1호 ) 와 하도급대금을직접지급하여야하는경우 ( 같은항제3 호 ) 외에, 신용평가회사가실시한신용평가에서공정거래위원회가정하여고시하는기준이상의등급을받은경우 ( 같은항제2호 ) 와 하도급대금지급관리시스템을활용하여발주자가원사업자명의의계좌를거치지아니하고수급사업자에게하도급대금을지급하는경우 ( 같은항제4호 ) 를하도급대금지급보증면제사유로규정하고있다. 하도급대금지급보증면제사유중신용평가회사가실시한신용평가에대하여공정거래위원회가고시한기준은 2개이상의신용평가기관이평가한회사채신용평가등급이 A0 이상 또는 기업어음신용평가등급 A2+ 이상 이다. 종전에는회사채평가만있었으나 2017년부터기업어음평가가추가되었다. 건설하도급대금지급보증면제대상 ( 개정 2016.12.20. 공정거래위원회고시제2016-18호 ) 1. 건설하도급대금지급보증면제대상하도급법시행령제8조 ( 건설하도급계약이행및대금지급보증 ) 제1항제2호에서규정하고있는 공정거래위원회가고시하는기준이상의등급 이란 자본시장과금융투자업에관한법률 제335조의3에따라신용평가업을인가받은 2개이상의기관이발급한다음각목의등급중어느하나를획득한경우이다. 단, 동등급은유효기간이내의것이어야한다. 가. 회사채에대한신용평가등급 A0 이상나. 기업어음에대한신용평가등급 A2+ 이상 ( 회사채신용평가인가를받은신용평가회사에서기업어음신용평가등급을받은경우로한정한다 ) 건설공사하도급대금지급보증서발급확대방안 7

하도급대금지급시스템을활용하여발주자가원도급업체를거치지않고하도급업체에게하도급대금을지급하는경우도최근새롭게추가된기준이다. 공정거래위원회는하도급대금지급관리시스템의유형으로결재대금예치계좌를통해발주자가하도급대금을지급하는상생결제시스템을고시하였다. 하도급대금지급관리시스템지정고시 ( 제정 2017. 6. 28. 공정거래위원회고시제2017-8호 ) 하도급거래공정화에관한법률시행령제8조제6항에따른하도급대금지급관리시스템을다음과같이고시한다. Ⅰ. 하도급대금지급관리시스템산업통상자원부고시 상생결제시스템결제대금예치계좌운영요령 제2조제1호에서규정하고있는 상생결제시스템 2.3. 보증기관의보증금지급 하도급대금지급보증서를발급한보증기관은원도급업체가법령에서정하는일정한사유의발생으로하도급대금을지급하지못하는경우에, 하도급업체가요건을갖추어보증금지급을요청하면 30일이내에보증금액을하도급업체에게지급하여야한다 ( 하도급법제13조의2제6항 ). 원도급업체가하도급대금지급보증을하고, 하도급대금을지급하지못하는경우가발생하더라도보증기관의협조가필수적이다. 보증기관의보증금지급이원활하지않다면보증제도의효용은낮아진다. 실정법으로정하지않더라도보증기관은보증계약에따른보증금지급의무를이행해야하지만, 보증금지급사유에해당하는지검토한다든지, 계약당사자의책임여부를가린다든지하는이유로보증금지급이지체될수있다. 보증기관입장에서는가능하면보증금을지급하지않는것이유리하기때문에그러한가능성을배제할수없다. 이때문에하도급법령에서는보증기관의판단이용이하도록명확하게기준을제시하여보증금청구에따른보증금지급이즉시이루어질수있도록하고있다. 하도급법제13조의2 제6항에보증기관이보증금을지급해야하는사유가규정되어있다. 8 건설정책리뷰 2017-10

하도급법제13조의2( 건설하도급계약이행및대금지급보증 ) 6 제5항에따른기관은다음각호의어느하나에해당하는사유로수급사업자가보증약관상필요한청구서류를갖추어보증금지급을요청한경우 30일이내에제1항의보증금액을수급사업자에게지급하여야한다. 1. 원사업자가당좌거래정지또는금융거래정지로하도급대금을지급할수없는경우 2. 원사업자의부도ㆍ파산ㆍ폐업또는회사회생절차개시신청등으로하도급대금을지급할수없는경우 3. 원사업자의해당사업에관한면허ㆍ등록등이취소ㆍ말소되거나영업정지등으로하도급대금을지급할수없는경우 4. 원사업자가제13조에따라지급하여야할하도급대금을 2회이상수급사업자에게지급하지아니한경우 5. 그밖에원사업자가제1호부터제4호까지에준하는지급불능등대통령령으로정하는사유로인하여하도급대금을지급할수없는경우 보증기관이반드시보증금을지급해야하는, 원도급업체가하도급대금을지급할수없는경우는원도급업체의당좌거래정지또는금융거래정지, 부도 파산 폐업또는회생절차개시신청, 면허 등록등의취소 말소또는영업정지, 하도급대금을 2회이상미지급등이있다. 그밖에이러한사유에준하는지급불능사유로서대통령령으로정하도록한경우가있는데, 하도급법시행령제8조제5항에규정되어있다. 하도급법시행령제8조 ( 건설하도급계약이행및대금지급보증 ) 5 법제13조의2 제6항제5호에서 " 제1호부터제4호까지에준하는지급불능등대통령령으로정하는사유로인하여하도급대금을지급할수없는경우 " 란다음각호의어느하나에해당하여하도급대금을지급할수없는경우를말한다. < 신설 2014.2.11., 2016.1.22., 2016.4.29., 2017.9.29.> 1. 원사업자가 기업구조조정촉진법 제5조제2항에따라관리절차의개시를신청한경우 2. 발주자에대한원사업자의공사대금채권에대하여제3채권자가압류 가압류를하였거나원사업자가해당공사대금채권을제3자에게양도한경우 3. 법제2조제14항에따른신용카드업자또는금융기관이수급사업자에게상환청구를할수있는어음대체결제수단으로하도급대금을 건설공사하도급대금지급보증서발급확대방안 9

지급한후원사업자가해당신용카드업자또는금융기관에하도급대금을결제하지아니한경우 4. 원사업자가수급사업자에게하도급대금으로지급한어음이부도로처리된경우 5. 원사업자가수급사업자로부터지급기일이후 2회이상하도급대금지급에관한최고를받고도이를이행하지아니한경우 보증기관이보증금을지급하여야하는경우로서, 위의하도급법시행령제8 조제5항에서정하고있는사항은대체로최근에법령에포함된것이다. 관리절차개시신청 ( 같은항제1호 ), 제3채권자의공사대금채권압류 ( 같은항제2 호 ), 하도급대금으로지급한어음의부도 ( 같은항제4호 ) 는하도급업체가미리예측하기어려운경우가많다. 원도급업체입장에서기업의어려운사정을외부에노출하는것을꺼리고정확한정보를제공하지않으려는경향이있기때문이다. 관리절차가개시, 공사대금채권압류 가압류, 어음의부도처리와같은상황에서는원도급업체가하도급대금을지급하지못할것이명확하므로하도급업체에게신속하게보증을지급하여건설공사가계속될수있도록하는것이중요하기에보증금지급사유로정해놓은것이다. 상환청구할수있는어음대체결제수단은금융기관이하도급대금을먼저지급한후원도급업체가금융기관에그하도급대금을결제하지않는경우금융기관이하도급업체에게상환을청구할수있다. 금융기관과하도급업체는원도급업체의신용을바탕으로하도급대금을지급하고받는것이다. 그런데원도급업체가나중에금융기관에결재를하지못하는경우가발생하면금융기관은하도급업체에게상환을청구하게되는데하도급업체의입장에서는이미받은하도급대금을다시돌려주어야하는것과같은곤란한상황에처하게된다. 따라서원도급업체가금융기관이하도급업체에게지급한하도급대금을결제하지못하는경우 ( 같은항제3호 ) 를하도급대금을지급하지않은것과같이보아서보증금지급사유로규정하고있다. 10 건설정책리뷰 2017-10

3. 하도급대금지급보증의현황과문제점 3.1. 하도급대금지급보증서발급 건설공사하도급계약과관련한보증에관한법령의취지는기본적으로상호보증을원칙으로하고있다. 즉원도급업체는하도급대금지급보증을, 하도급업체는계약이행보증을해야한다. 다만법령으로정하는경우에는하도급대금지급보증을하지않아도된다는예외를두고있다. 이러한보증예외규정에하도급업체의계약이행보증에관한사항은없기때문에하도급업체의입장에서는불공평하다는문제의식을가지게되는것으로이해할수있다. 이러한문제를구체적으로파악하기위해원도급업체의하도급대금지급보증이잘되고있는지살펴볼필요가있다. 3.1.1 건설공사원도급및하도급현황 표 3-1 은 2016년한해동안이루어진원도급및하도급건설공사건수와금액에관한내용이다. 건설산업정보센터에서제공받은자료로서건설업체가건설산업정보센터에제출하는데이터가종합공사 1억원이상, 하도급공사 4천만원이상에한정되므로누락된부분이있으나, 전체적인현황을파악하는데는무리가없을것으로본다 ( 표 3-2, 표 3-3, 표 3-4, 표 3-10의경우도동일함 ). 표 3-1 건설공사도급별현황 (2016년) ( 단위 : 건수, 십억원 ) 구분 원도급계약 하도급계약 건수 43,820 114,041 금액 167,174 64,878 자료 : KISCON 공사정보기준 2016년한해동안이루어진건설공사원도급계약은 43,820건에, 계약금액은 167조 1740억원이다. 하도급계약은 114,041건에, 계약금액은 64조 8780억원이다. 금액기준으로보면원도급계약금액에서 38.8% 가하도급계약으로이전된것으로볼수있다. 건설공사하도급대금지급보증서발급확대방안 11

3.1.2 하도급대금지급보증서발급현황 하도급대금지급보증서발급비율이낮음 표 3-2 는 2016년한해동안이루어진건설공사하도급계약중하도급대금지급보증서가발급된하도급계약에관한현황을나타내고있다. 표 3-2 건설공사하도급대금지급보증현황 (2016년) ( 단위 : 건수, 십억원 ) 구분 전체하도급계약 지급보증서발급된하도급계약 건수 114,041 26,382(23.1%) 금액 64,878 20,437(31.5%) 자료 : KISCON 공사정보기준 2016년한해동안체결된건설공사하도급계약중에서하도급대금지급보증이이루어진하도급계약은전체하도급계약 114,041건의 23.1% 에해당하는 26,382건으로, 금액기준으로는전체하도급계약금액 64조 8780억원의 31.5% 에해당하는 20조 4370억원이다. 전체하도급계약건수에대비한 2016년도하도급대금지급보증건수는 23.1%(2014년 22.6%, 2015년 21.6%), 전체하도급계약금액에대비한 2016년도지급보증대상금액은 31.5%(2014년 26.8%, 2015년 25.8%) 로서하도급대금지급보증서발급이원활하다고평가하기는어려운상황이다. 다만하도급계약금액기준으로매년적용대상비율이다소늘어나고있다는점은긍정적으로볼수있다. 12 건설정책리뷰 2017-10

3.1.3 공공및민간부문의하도급대금지급보증서발급현황 공공부문의지급보증서발급이민간부문에비해상대적으로양호 표 3-3 은 2016년도에이루어진하도급계약을공공부문과민간부문으로구분하고하도급대금지급보증이이루어진현황을건수와금액으로나누어살펴본것이다. 표 3-3 건설공사하도급대금지급보증현황 (2016 년 ) ( 단위 : 건수, 십억원 ) 구분전체하도급계약지급보증서발급된하도급계약 공공 민간 건수 41,354 10,489(25.4%) 금액 18,246 6,187(33.9%) 건수 72,687 15,893(21.9%) 금액 46,632 14,250(30.6%) 자료 : KISCON 공사정보기준 표 3-3 에서하도급대금지급보증현황을건설공사의발주기관유형에따라공공부문과민간부문으로구분하여보면, 공공부문은 41,354건의하도급계약중 25.4% 에해당하는 10,489건에하도급대금지급보증이이루어졌으며, 금액기준으로는 18조 2460억원중 33.9% 에해당하는 6조 1870억원에대한지급보증이이루어졌다. 민간부문은 72,687건의하도급계약중 21.9% 에해당하는 15,893건에대하여, 금액으로는 46조 6320억원의 30.6% 에해당하는 14조 2500억원에대하여하도급대금지급보증이이루어졌다. 건수로나금액으로나공공부문에서발주된건설공사의하도급계약에대한지급보증이이루어지는비율이민간부문보다는상대적으로높은것으로나타났다. 그러나공공부문도민간부문에비해상대적으로높다는것이지절대적인기준으로보자면양호하다고평가하기는어렵다. 건설공사하도급대금지급보증서발급확대방안 13

3.1.4 원도급업체규모별하도급대금지급보증서발급현황 아래 표 3-4 는종합건설업체의 2017년도시공능력평가액을기준으로순위를구간별로나누어이들업체가원도급업체로서다른건설업체에게하도급준하도급계약의현황과그중에서하도급대금지급보증서를발급한하도급계약의현황을나타낸것이다. 보증서발급여부만기준으로삼았고면제사유등다른사항은고려되지않았다. 표 3-4 원도급업체시공능력순위구간별하도급대금지급보증현황 (2016년) ( 단위 : 건수, 십억원 ) 발주자 전체하도급계약 계약건수 지급보증하도급계약 전체하도급계약 계약금액 지급보증하도급계약 계 114,041 26,382(23.1%) 64,878 20,437(31.5%) 1-50 22,487 9,626(42.8%) 31,255 13,016(41.6%) 51-100 6,687 3,073(46.0%) 5,776 2,795(48.4%) 101-300 12,939 3,892(30.1%) 6,795 1,906(28.1%) 301-1000 20,030 3,844(19.2%) 7,084 1,192(16.8%) 1001 이하 51,898 5,947(11.5%) 13,968 1,528(10.9%) 자료 : KISCON 공사정보기준 시공능력순위낮아질수록지급보증비율급격히하락시공능력평가순위 1위에서 50위까지의종합건설업체가하도급준하도급공사중하도급대금지급보증을한경우는건수기준으로 42.8%, 금액기준으로 41.6% 로나타났다. 51위에서 100위까지는건수 46.0%, 금액 48.4%. 101위에서 300위까지는건수 30.1%, 금액 28.1%. 301위에서 1000위까지는건수 19.2%, 금액 16.8%. 1001위이하는건수 11.5%, 금액 10.9% 이다. 100위이상은건수와금액기준모두 40% 이상의하도급대금지급보증서발급비율을보였으며특히 51위에서 100위구간은 50% 에근접하는것으로나타났다. 그러나 100위미만에서는시공능력평가순위가낮아질수록하도급대금지급보증서발급비율이낮아지는경향을보인다. 1001위이하에서는약 10% 를겨우상회하는수준으로나타나하도급대금지급보증제도가거의작동하지않는것이나다름없는상황을보여준다. 14 건설정책리뷰 2017-10

3.1.5 하도급대금지급보증서발급이원활하지않은이유 원도급업체의행태가지급보증서발급에가장큰요인으로작용 표 3-5 는하도급건설업체를대상으로하도급대금지급보증서가발급되지않은사유를물어본것에대한결과이다. 표 3-5 하도급대금지급보증서미교부사유 미교부사유항목 비율 (%) 원사업자 ( 원도급업체 ) 가교부거부 27.0 원사업자와합의하여교부하지않음 26.1 발급은되었으나교부하지않음 16.5 계약이행보증미제출 4.1 원도급공사내역에하도급대금지급보증서발급금액미반영 3.8 기타 22.6 자료 : 전문건설업실태조사분석보고서 ( 대한전문건설협회, 2016), p.135. 원도급업체가보증서발급을거부했기때문이라는응답이가장많았다 (27.0%). 하도급대금지급보증제도가제대로작동하지않은가장큰이유가원도급업체의행태에있는것을알수있다. 건설산업기본법과하도급법등법령에하도급대금지급보증서발급의무에관한의무가규정되어있음에도원도급업체가보증서발급을공공연히거부하는것은오랫동안형성되어온불공정관행, 하도급업체에대하여는계약상의무를이행하지않아도된다는우월적의식, 하도급거래의전속성이높아다음거래를고려할때원도급업체가하도급대금지급보증서발급의무를이행하지않아도하도급업체가달리대응하지못할것이라는기대, 사실상계약당사자만보증서발급여부를알수있고위법또는의무불이행을제3자가알기어렵다는현실등이복합적으로작용한것으로보인다. 원도급업체와의합의에따라교부하지않았다는응답도 26.1% 나된다. 원도급업체와하도급업체가상호신뢰에기초하여합의를하면법적으로문제가없다고알고있는경우가있으나, 하도급계약당사자가합의했다고하더라도원도급업체가하도급대금지급보증을하지않는것은문제가된다 ( 하도급거래공정화지침 Ⅲ-14( 건설하도급대금지급보증 ) 사 참고 ). 건설공사하도급대금지급보증서발급확대방안 15

하도급업체가계약이행보증을제출하지않았기때문에하도급대금지급보증을받지못했다는응답도 4.1% 로나타났다. 지급보증서미발급은건설공사참여자전체의위험을높임하도급대금지급보증은원도급업체가하도급대금을지급하지않았거나지급하지못하는상황에처했을때하도급업체가위험을회피하는제도적수단이다. 하도급계약에서원도급업체가하도급대금지급보증을하지않았을경우, 원도급업체의경영악화, 부도등원도급업체가하도급대금을지급할수없는상황이발생하면하도급대금미지급으로인해하도급업체에게직접적인영향을주게된다. 하도급대금규모가작아영향이크지않거나, 일시적인자금경색을해소할수있는대안을가진하도급업체도없지는않겠으나, 일반적으로하도급업체는여유자금이풍부하지못하여자금흐름이계획을벗어나면당장충격을받는경우가대부분이다. 특히공사초기에는일시적으로투입되는공사비의규모와비중이높기때문에하도급대금지급이원활하지않을경우다른시기에비해하도급업체의자금사정은더어려워진다. 하도급업체뿐아니라근로자, 자재 장비공급자에게도연쇄적인영향을주게된다. 하도급업체는수취한하도급대금에서노무비, 자재비등의지출비중이높아서, 하도급대금지급이원활하지않으면현장의근로자, 장비운전자, 자재공급업자등에게도영향을준다. 따라서하도급대금미지급은단순히원도급업체와하도급업체의문제로국한하여볼수없다. 나아가시설물에서편익을기대하는발주자의이익에도반하며, 공공시설물의경우국민편익에부정적영향을주고사회적비용도증가한다. 따라서하도급대금지급보증은계약당사자를포함하여경제 사회정책적차원에서도그의미가크다. 3.1.6 지급보증서미발급에따른하도급대금직불제도활용현황 하도급대금지급보증보완수단으로직접지급제도활용이원활하지않음하도급대금지급보증을받지못한경우하도급업체는구제수단으로하도급대금의직접지급을요청할수있다. 이경우법으로정한요건에해당하면발주자는하도급대금을원도급업체에게주지않고하도급업체에게직접주어야 16 건설정책리뷰 2017-10

한다. 그러나당장원도급업체가부도나파산에처하지않은이상하도급업체는향후거래관계에서발생할수있는거래단절등의불이익을우려하여발주자에게하도급대금직접지급을요청하기어려운현실이다. 표 3-6 은하도급업체가하도급대금직접지급요청을기피하는이유를하 도급업체들에게물어본결과이다. 표 3-6 하도급대금직접지급요청을기피하는사유 사 유 비율 (%) 수급인 ( 원도급업체 ) 과좋은관계유지희망 57.6 수급인의직 간접적인압력우려 13.7 하도급대금직접지급요건에대한자세한내용을몰라서 12.9 발주자의직불요청거절가능성 11.0 기타 4.8 자료 : 전문건설업실태조사분석보고서 ( 대한전문건설협회, 2016), p.159. 하도급대금직불을요청하지않은사유로원도급업체와좋은관계유지 (57.6%) 가가장많았고, 원도급업체의여러가지압력에대한우려 (13.7%) 등원도급업체를의식하기때문이라는사유가 71.3% 나된다. 하도급업체가하도급대금직접지급신청을기피하는데는발주자의행태도영향을주고있다. 하도급업체가발주자의직불요청거절가능성을우려하여직불요청하지않는경우가 11.0% 로나타났다. 발주자의비협조적태도가하도급대금직불활성화에부정적으로작용 표 3-7 은하도급대금직접지급요청을하였음에도하도급대금을직접지 급받지못한이유를조사한것이다. 표 3-7 직불요청하였으나하도급대금직접지급받지못한사유 사 유 비율 (%) 발주자가행정절차의복잡함을이유로기피 33.9 발주자가원도급업체에지급할기성금이남아있지않음 23.5 발주자가직접지급요건을잘모름 19.6 제3채권자의압류등에따른공사대금공탁 15.2 원도급업체부도로직접지급할하도급금액산정이어려움 7.8 자료 : 전문건설업실태조사분석보고서 ( 대한전문건설협회, 2016), p.160. 건설공사하도급대금지급보증서발급확대방안 17

발주자가자신의재량으로직불할수있는경우에도번거로운행정절차때문에기피하거나 (33.9%), 직접지급요건을잘몰라서 (19.6%) 하도급업체의직불요청을기피하는소극적인행태를나타내는경우가있는것으로나타났다. 하도급업체가원도급업체가꺼려하는직불신청을했음에도불구하고하도급대금을직접지급받지못한다면, 거래관계단절등불이익을감수하고하도급대금직불을신청한실익이없다고볼수있다. 하도급대금직접지급제도의효과가저하되는데는앞에서살펴본이해관계자들의태도에기인하는측면도있으나, 하도급대금직접지급요건이성립하기전에원도급업체의제3채권자가공사대금채권에대하여압류또는가압류한경우나원도급업체의회생절차개시전에채무가동결되는경우에는하도급대금채권의대항력이없다는한계점도있다. 하도급대금지급보증서를받지못한경우를대비한구제수단으로서하도급대금직접지급제도는기대했던기능이완벽하게작동되고있지않다는점을알수있다. 가능하다면하도급계약시에하도급대금지급보증이이루어지도록하는것이하도급업체가어떠한경우에도하도급대금을확보할수있는최선의수단이될것이다. 3.2. 하도급대금지급보증면제 건설산업기본법제34조의2 제1항에서 하도급대금지급보증서를교부하는경우하수급인에게 하도급계약이행보증서의교부를요구할수있다 고하고있는것에대하여, 원도급업체가하도급대금지급보증서를교부하면하도급업체에게계약이행보증을요구할수있고, 원도급업체가하도급대금지급보증서를교부하지않으면이행보증을요구하지못하는것으로해석하는사례가있다는점을지적한바있는데, 이러한해석은잘못된것이다. 건설공사하도급계약에서는하도급대금지급보증서를발급하는것이원칙이다. 법령의내용으로도건설산업기본법제34조제2항에서수급인은하도급계약을할때하수급인에게하도급대금의지급을보증하는보증서를주어야하는것으로규정하고있고, 하도급법제13조의2 제1항에서도건설위탁의경우원사업자는계약체결일부터 30일이내에수급사업자에게다음각호의구분에따라해당금액의공사대금지급을보증하도록규정하고있다. 다만, 예외적으로하도급대금지급보증이필요하지않거나보증이적합하지 18 건설정책리뷰 2017-10

아니하다고인정되는경우를법령에서따로정하고있다. 원도급업체의하도급대금지급보증은이행하는것을원칙으로삼아의무로규정하고있기때문에계약당사자들의판단에따라서임의로판단할수는없으며, 예외사유는법령으로정하고엄격하게관리하고있는바, 이러한경우에한해서만원도급업체가하도급대금지급보증서를하도급업체에게주지않아도법적으로문제가되지않는다. 3.2.1 건설산업기본법과하도급법의지급보증면제사유비교 건설산업기본법과하도급법의지급보증면제사유가같지않음아래 표 3-8 은건설산업기본법과하도급법에서규정하고있는하도급대금지급보증을하지않을수있는경우를비교하여나타낸것이다. 표 3-8 하도급대금지급보증을하지않을수있는경우 사유건설산업기본법하도급법 하도급공사금액이 1 천만원이하인경우 신용평가회사가실시한신용평가에서공정거래위원회가정하여고시하는기준이상의등급을받은경우 하도급대금을직접지급하는경우 하도급대금지급관리시스템을활용하여발주자가원사업자명의의계좌를거치지아니하고수급사업자에게하도급대금을지급하는경우 건설산업기본법령과하도급법령은하도급대금지급보증면제사유를정하는데있어서서로다른태도를나타내고있다. 건설산업기본법령에서는하도급대금지급보증면제사유를축소하는방향으로제도를변경해오고있다. 협력관계평가결과가고시수준이상인경우 (2012.12.5. 삭제 ), 2개이상신용평가기관의회사채평가기준등급이상인경우 (2014.2.6. 삭제 ), 공제조합의재산상태평가결과가고시수준이상인경우 (2002.9.18. 삭제 ) 등 3개의사유가삭제되었다. 원도급업체가하도급대금지급보증서를주어야하는경우에도주지않는불공정행위를하는사례가많은상황에서면제기준이광범위한것은하도급대금지급보증제도정착에부정적으로작용한다고보았기때문인것으로보인다. 건설공사하도급대금지급보증서발급확대방안 19

하도급법령에서지급보증면제사유를더넓게인정하고있음하도급법령에서는건설산업기본법령보다하도급대금지급보증면제사유를더넓게인정하고있다. 1건공사의공사금액이 1천만원이하인경우 ( 하도급법시행령제8조제1항제1호, 건설산업기본법시행규칙제28조제2항제4 호 ) 와 하도급대금을직접지급하여야하는경우 ( 하도급법시행령제8조제1항제3호, 건설산업기본법시행규칙제28조제2항제5호 ) 는건설산업기본법령의사유와동일하다. 그러나 신용평가회사가실시한신용평가에서공정거래위원회가정하여고시하는기준이상의등급을받은경우 ( 같은항제2호 ) 와 하도급대금지급관리시스템을활용하여발주자가원사업자명의의계좌를거치지아니하고수급사업자에게하도급대금을지급하는경우 ( 같은항제4호 ) 와같은사유는하도급법령에만규정되어있는면제사유이다. 하도급대금지급보증면제사유중신용평가회사가실시한신용평가에대하여공정거래위원회가고시한기준으로종전에는 2개이상의신용평가기관이평가한회사채신용평가등급이 A0 이상 기준만있었으나 기업어음신용평가등급 A2+ 이상 기준이신설되었고 (2016.12.20), 하도급대금지급관리시스템기준도최근추가된기준이다 (2017.6.28.). 하도급대금지급관리시스템확대되면하도급대금지급보증유명무실화우려하도급대금지급관리시스템을하도급대금지급보증서발급면제사유로지정한것에대해서는주의깊은검토가필요하다. 하도급생산방식을기본으로하는건설공사에서원도급업체가하도급업체를대상으로하는불공정거래, 하도급업체가자재나장비, 노무제공자에대한불공정행위가사회적으로문제가되어왔다. 건설생산참여자들사이에발생하는불공정거래의핵심은하도급대금과같이지급해야할대가를제대로지급하지않는다는것이다. 이러한대가지급의문제를해결하기위하여하도급대금지급과정을통제하고자하는것인데하도급대금지급관리시스템이여기에해당한다. 그런데앞으로공공발주건설공사를중심으로하도급대금지급관리시스템이확산될가능성이있다. 하도급대금지급관리시스템이대가지급과관련된불공 20 건설정책리뷰 2017-10

정행위예방에일부효과가있다는점을인정하더라도, 하도급대금지급관리시스템활용을하도급대금지급보증을면제하는사유로인정하는데는신중해야할것으로본다. 그렇지않으면하도급대금지급보증제도는유명무실하게될가능성이크다. 현재도하도급대금지급보증서발급비율이 20-30% 에불과한데, 하도급대금지급관리시스템활용을이유로지급보증을면제해준다면보증서발급비율은현저히낮아져하도급대금지급보증제도는그의미를상실하게될수도있다. 한편하도급대금지급관리시스템을활용하는경우라고해서원도급업체의경영위기또는부도 파산의위험이낮아지는것은아니다. 원도급업체의제3채권자가공사대금에대하여압류등의조치를취한다면하도급대금지급관리시스템활용이구제수단이될수는없다. 특히하도급대금지급관리시스템에해당하는것으로하도급법령에서고시한상생결제시스템은제3의기관이금융기관과연계하여하도급대금을지급하는방식인데, 상황에따라사실상대출형식으로하도급대금을지급하게되는경우도있다. 발주기관이이러한시스템을활용하는것과는별개로, 하도급대금지급보증서발급을면제하는사유로까지인정하는것이타당한지다시검토할필요가있다. 하도급법령이우선적용, 하도급법령의입법태도가중요건설산업기본법과하도급의내용이서로달라양자가충돌할경우하도급법이우선적으로적용된다. 따라서하도급법의입법방향과태도는중요한의미를가진다. 건설산업기본법은건설하도급에만적용되나, 하도급법은모든분야의위탁 ( 하도급 ) 을대상으로하고있는것과같이규율목적과대상에있어서다른점이있는것은분명하다. 그렇지만하도급대금지급보증과관련하여특히하도급대금지급보증면제사유에대하여하도급법령이건설산업기본법보다그사유를더폭넓게인정하는것은시장행위자들에게일관된신호를보내는데한계로작용할수있다. 건설공사하도급대금지급보증서발급확대방안 21

3.2.2 하도급대금지급보증면제대상업체현황 하도급법령의하도급대금지급보증면제기준을충족하는기업은 2017년 9 월기준으로 29개업체이다 ( 대한전문건설협회자료참고 ). 표 3-9 는면제대상 29개업체의상호를나타낸것이다. 표 3-9 하도급대금지급보증서발급면제대상기업 연번상호연번상호 1 대림산업 16 포스코아이씨티 2 대림코퍼레이션 17 포스코에너지 3 롯데건설 18 포스코켐텍 4 삼성물산 19 한국가스기술공사 5 삼천리이에스 20 한국전력기술 6 서브원 21 한샘 7 신세계건설 22 현대건설 8 씨제이대한통운 23 현대로템 9 에스케이텔레콤 24 현대산업개발 10 에스원 25 현대스틸산업 11 에이치에스애드 26 현대엔지니어링 12 농협네트웍스 27 효성 13 엘지씨엔에스 28 LS 산전 14 코리아오토글라스 29 에스케이 15 포스코건설 기업어음신용평가기준충족업체 (5 개사 ): 에스원, 코리아오토글라스, 포스코아이씨티, 한국가스기술공사, 한샘. 하도급대금지급보증면제대상업체는 2014년 23개, 2015년 18개, 2016 년 25개업체였는데대체로그수가증가하고있다. 2017년에는기업어음신용평가등급 (A2+ 이상 ) 기준이시행되면서이기준을충족하여하도급대금지급보증을하지않아도되는업체가 5개늘어났다. 앞으로하도급대금지급관리시스템 ( 상생결제시스템 ) 활용하는경우가늘어날것으로예측되기때문에하도급대금지급보증면제대상업체가계속증가하는추세는지속될것으로보인다. 22 건설정책리뷰 2017-10

3.2.3 하도급대금지급보증면제대상업체가하도급준계약현황 표 3-10 은전체하도급공사중에서하도급대금지급보증면제대상업체들이하도급준계약의규모를조사한현황이다. 표 3-10 하도급대금지급보증서발급면제대상업체의하도급현황 ( 단위 : 건수, 십억원 ) 구분원도급하도급 보증면제업체의하도급계약규모 * 건수 41,535 60,568 9,693(16.0%) 금액 408,047 95,507 22,810(23.9%) *2017.8.31 일자기준시공중인공사 (1 억원이상, KISCON 공사정보기준 ) 2017년 8월말기준으로진행중인건설공사중원도급공사계약금액은 408조 470억원이며, 하도급공사계약금액은 95조 5070억이다. 하도급공사중하도급대금지급보증서발급면제대상업체가하도급준건설공사의계약금액은 22조 8100억원으로, 진행중인전체하도급공사계약금액의 23.9% 에해당한다. 건수기준으로는, 하도급대금지급보증서발급면제대상업체가하도급준하도급계약은 9,693건으로진행중인전체하도급계약 60,568건의 16.0% 에해당한다. 하도급대금지급보증면제대상업체들이하도급준건설공사는건수로 16.0%, 계약금액으로 23.9% 로나타나상당한비중을차지하고있다. 만약하도급대금지급보증서면제대상기업에해당하여하도급대금지급보증을하지않은상황에서갑자기외환위기또는금융위기와같은외부의경제적충격으로또는내부적요인으로하도급대금을지급하지못하는상황이발생하는것을충분히예상할수있다. 사전에신용평가등급이조정되어하도급대금지급보증이이루어지는것이바람직하겠으나, 신용평가기관이미래를전망하는데한계가있고신용평가등급변동에시간이소요되기때문에사건이발생한이후에야비로소신용등급이조정되는경우도적지않다. 외환위기나금융위기당시적지않은건설업체들의신용등급이사후적으로강등된경험을통해신용등급에대한절대적인신뢰를바탕으로하도급대금지급을위한최후의수단인하도급대금지급보증을면제하는것은신중한판단이필요하다. 건설공사하도급대금지급보증서발급확대방안 23

4. 개선방안 하도급대금지급보증은원도급업체가하도급대금을지급하지못하는경우보증기관이하도급대금을대신지급하는것으로, 원도급업체가하도급대금을지급할수없는예외적인상황에대비하는제도이다. 그런데앞에서보았듯이전체하도급계약중하도급대금지급보증을한경우는평균약 30% 남짓에불과하여하도급대금지급보증이제대로이루어지고있다고보기어렵다. 더욱이하도급대금지급보증서가발급되지않았을경우예비적으로작동해야하는하도급대금직접지급제도도여러가지요인으로원활하지않다. 하도급대금을지급받지못한하도급업체가선택할수있는마땅한구제수단이없는상황이다. 하도급대금지급보증서발급비율제고필요하도급업체는대부분의경우하도급공사이행보증을한다. 법령에이행보증을면제한다는규정도없다. 하도급업체가하도급대금지급보증을받지못하는상황에서도계약이행보증을하는것은형평성에도맞지않다. 원도급업체는신용도가양호하여믿을수있다든가, 하도급물량이많기때문에모든하도급공사에대하여지급보증을하게하는것은비용측면에서비효율적이라고하는막연한주장은타당성을찾기어렵다. 따라서하도급대금지급보증이정상적으로이루어져원도급업체가지급보증서를발급하는비율을높이는것이중요하다. 하도급대금지급보증의실효성확보를위한방안으로, 논리적으로는하도급대금지급보증을예외없이, 전면적으로시행하는방안을들수있겠다. 신용도가높거나규모가큰대형업체들에게의무적으로보증을요구하는것은비용낭비라는반론이있을수있다. 그러나시공능력평가상위 100위이내에포함된건설업체도회생절차나워크아웃상태에있는경우가적지않다. 글로벌금융위기직후에는시공능력평가순위 100위이내업체중워크아웃이나기업회생절차를진행중인업체가 20여개를넘기도했고보통 10여개업체가구조조정을하는것이일반적 24 건설정책리뷰 2017-10

이다. 규모에따라차이는있겠으나, 원도급건설업체는적게는수십개에서많게는수백개의하도급업체와협력관계를맺고있다. 하나의원도급업체가부도나면평균적으로약 200개의하도급업체가직접적인타격을받고약 1200억원에이르는피해를보게된다는분석도있다 ( 대한전문건설협회내부자료 ). 따라서하도급대금지급보증을전면적으로시행하여하도급대금을받지못하는경우가없도록하자는주장이가능하다. 하도급법령의하도급대금지급보증면제사유를축소다음으로하도급대금지급보증서발급면제사유를축소하여하도급대금지급보증대상을확대하는방안을제시할수있다. 하도급대금지급보증을전면적으로실시하는것이현실적으로쉽지않다면유용한대안이될수있다. 건설산업기본법령에는 1,000만원미만의소규모공사인경우와원도급업체와하도급업체가합의하여직불하기로한경우외에는하도급대금지급보증을면제하는사유가없다. 종래에는몇가지추가적인면제사유가있었으나앞에서살펴본것과같이하도급대금지급보증제도의실효성확보를위하여순차적으로삭제한바있다 (p.19 참고 ). 그런데하도급법은건설산업기본법보다하도급대금지급보증면제사유를폭넓게인정하고있다. 문제는하도급법이하도급관련법적용에있어건설산업기본법에비해우선적인효력을발휘하고있어건설산업기본법의취지가퇴색되고있으며시장에혼선을야기하고있다. 따라서하도급법의하도급대금지급보증면제사유를건설산업기본법과같은수준으로축소하는방안을검토할필요성이있다. 상생결제시스템활용을지급보증면제사유에서삭제하는것이바람직하도급법에서는최근에하도급대금지급관리시스템을활용하는경우를지급보증면제사유로추가하고상생결제시스템을그에해당하는사례로고시하였다. 정부는앞으로상생결제시스템과유사한하도급대금지급관리시스템을점차확대할계획인것으로알려지고있는바, 이경우를하도급대금지급보증면제사유로유지한다면하도급대금지급보증면제대상인하도급공사가급속히증가하여현재도평균 30% 에불과한하도급대금지급보증서발급비율이현저히낮아질것으로예측된다. 하도급대금지급보증제도의존재자체가유명무실하게되는위기에처할수도있다. 다른한편으로상생결제시스템의주요한 건설공사하도급대금지급보증서발급확대방안 25

결제수단으로활용되는외상매출채권담보대출을현금으로볼수있는가하는점에도의문이있다. 외상매출채권담보대출은원도급업체가금융기관에게자금을빌려서하도급대금을지급하는것인데정부가이러한시스템을정당화시켜주는것에서나아가하도급대금지급보증서발급면제사유로까지인정해주는것은바람직하지않다. 하도급대금지급보증을하지않은사실만으로하도급대금직불가능하게개선이와병행하여원도급업체가하도급대금지급보증을하지아니한사실만으로발주자가하도급대금을직접지급하도록제도를개선할필요가있다. 현재는하도급대금지급보증을하지아니한사실이있는것에더하여하도급업체가발주자에게하도급대금직접지급을요청하는절차가진행되어야하도급대금직접지급이가능하다. 그런데앞서 표 3-6 및 표 3-7 에서살펴본바와같이하도급업체가원도급업체의동의가없는상황에서하도급대금직접지급을요청하는것이쉽지않은것이현실이다. 그리고발주자의협력이제대로이루어지지않는경우도발생한다. 따라서하도급대금지급보증을하지않은경우에는하도급업체의요청과관계없이발주자가직접지급하도록하는것이바람직하다. 결론적으로하도급법의하도급대금지급보증서발급면제사유를건설산업기본법수준으로축소하여하도급대금지급보증서발급을확대하는동시에, 원도급업체가하도급대금지급보증서를발급하지않을경우하도급업체의직불요청이없더라고발주자가하도급대금을직접지급하도록한다면, 원도급업체가하도급대금을지급하지않거나지급할수없는상황에서도보증기관이나발주자가하도급대금을지급함으로써하도급대금미지급문제해결은물론하도급대금미지급에따라연쇄적으로일어나는문제를해소할수있을것이다. 이종광, 선임연구위원 (jglee@ricon.re.kr) 박승국, 연구위원 (skpark@ricon.re.kr) 26 건설정책리뷰 2017-10

참고문헌 1. 이종광 박승국, 하도급대금지급보증제도의의의와주요내용, 대한건설정책연구원, 2012. 2. 2016 전문건설업실태조사분석보고서, 대한전문건설협회, 2016, p.135, 159-160. 참고문헌 27

건설공사하도급대금지급보증서발급확대방안 2017년 11월인쇄 2017년 11월발행 발행인발행처등록 I S B N 인쇄처 서명교대한건설정책연구원서울특별시동작구보라매로5길 15, 13층 ( 신대방동, 전문건설회관 ) TEL (02)3284-2600 FAX (02)3284-2620 홈페이지 www.ricon.re.kr 2007년 4월 26일 ( 제319-2007-17호 ) 979-11-5953-036-4 경성문화사 (02-786-2999) c대한건설정책연구원 2017