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KCSC 2015-003 방송심의시스템 개선방안 연구 시청자참여심의제 도입 가능성을 중심으로 2015. 12.

이 보고서는 2015년 방송통신심의위원회의 심의정책 연구개발 사업의 연구결과로서 보고서의 내용은 연구자의 견해이며, 방송통신심의위원회의 공식 입장은 아닙니다.

방송심의시스템 개선방안 연구 - 시청자참여심의제 도입 가능성을 중심으로 - 연 구 진 연구수행기관 책 임 연 구 원 공 동 연 구 원 공 동 연 구 원 공 동 연 구 원 연 구 보 조 원 : (사)한국언론학회 : 김도연(국민대학교 언론정보학부 교수) : 황상재(한양대학교 미디어커뮤니케이션학과 교수) : 황성기(한양대학교 법학전문대학원 교수) : 유승현(한양대학교 신문방송학과 강사) : 김 진(한양대학교 미디어커뮤니케이션학과 석사과정)

목차 v 목 차 요약문 xi 제 1 장 서론 1 제1절 연구 배경 및 목적 3 1. 연구 배경 3 2. 연구의 구성과 목적 5 제2절 연구 내용 및 방법 6 1. 연구 내용 6 2. 연구 방법 6 제 2 장 방송심의시스템에 대한 평가 및 시청자 참여 사례 9 제1절 방송심의제도 평가 11 1. 방송심의제도 11 2. 방송심의제도에 대한 평가 12 제2절 시청자참여심의제도 도입 가능성 및 시청자 참여 사례 15 1. 시청자참여심의제의 도입 가능성 15 2. 방송심의시스템에서의 시청자 참여 사례 17 1) 국민참여재판제 18 2) 지방자치단체의 시민배심원제 19 3) KBS 시청자배심원제 19 제 3 장 시청자참여심의제도 도입을 위한 법적 행정적 검토 21 제1절 시청자참여심의제도 도입의 법적 행정적 문제점 23 1. 현행 방송심의의 절차 및 방송심의 관련 기구의 현황 23 1) 현행 방송심의의 법적 근거 23 2) 현행 방송심의의 절차 24

vi 방송심의시스템 개선방안 연구 3) 현행 방송심의 관련 기구의 현황과 문제점 25 2. 시청자참여심의제도 도입의 법적 행정적 문제점 31 1) 법적 근거의 미비 31 2) 기존 방송심의 관련 기구의 권한 및 직무와의 중복 32 제2절 시청자참여심의제도 도입의 법적 행정적 타당성 및 가능성(정비사항) 35 1. 시청자참여심의제도 도입을 위한 모델 35 1) 제1안 - 국민참여재판모델 36 2) 제2안 - 시청자위원회모델 41 2. 시청자참여심의제도 도입을 위한 고려사항 44 1) 시청자참여심의결과의 구속력 인정 여부 44 2) 필요적 사전절차 여부 46 3) 시청자참여심의의 대상 47 4) 시청자참여심의의 법정화 방법 49 제3절 시청자참여심의제도를 위한 시청자심의단 구성의 대표성, 적절성, 다양성 확보방안 52 1. 시청자심의단의 구성원 수 52 2. 시청자심의단의 구성방법 53 제4절 소결: 종합적 검토결과 55 제5절 시청자참여방송심의에 관한 규칙 축조해설 58 1. 제1조 58 2. 제2조 59 3. 제3조 60 4. 제4조 60 5. 제5조 61 6. 제6조 62 7. 제7조 63 8. 제8조 63 9. 제9조 65 10. 제10조 66 11. 제11조 68 12. 제12조 69 13. 제13조 71 14. 제14조 72 15. 제15조 73

목차 vii 제 4 장 시청자심의단 시범운영 및 결과 75 제1절 시청자심의단 시범운영 개요 77 1. 시범운영 내용 77 1) 시범운영 참여자 구성 77 2) 시범운영 방식과 절차 78 2. 심의대상 프로그램과 심의결과 79 1) 심의대상 프로그램 79 2) 방송통신심의위원회 심의결과 85 제2절 시청자심의단 시범운영 결과 87 1. 드라마/오락 프로그램 1: SBS-TV <청담동 스캔들> 87 1) 5인 시청자심의단 87 2) 7인 시청자심의단 88 3) 9인 시청자심의단 89 4) 20인 시청자심의단 90 2. 드라마/오락 프로그램 2: MBC-TV <쇼! 음악중심> 91 1) 5인 시청자심의단 91 2) 7인 시청자심의단 92 3) 9인 시청자심의단 93 4) 20인 시청자심의단 94 3. 드라마/오락 프로그램 3: SBS-TV <힐링캠프 500인> 95 1) 5인 시청자심의단 95 2) 7인 시청자심의단 96 3) 9인 시청자심의단 96 4) 20인 시청자심의단 97 4. 보도/시사 프로그램 1: SBS-TV <SBS 8뉴스> 98 1) 5인 시청자심의단 98 2) 7인 시청자심의단 99 3) 9인 시청자심의단 100 4) 20인 시청자심의단 101 5. 보도/시사 프로그램 2: KBS-TV <KBS 뉴스9> 102 1) 5인 시청자심의단 102 2) 7인 시청자심의단 103 3) 9인 시청자심의단 104 4) 20인 시청자심의단 104

viii 방송심의시스템 개선방안 연구 6. 보도/시사 프로그램 3: MBC-TV <MBC 뉴스데스크> 105 1) 5인 시청자심의단 105 2) 7인 시청자심의단 106 3) 9인 시청자심의단 107 4) 20인 시청자심의단 108 7. 시청자심의단의 판정 비교 109 제3절 소결: 시청자심의단 시범운영에 대한 종합 평가 113 제 5 장 시청자심의단에 대한 전문가 조사 117 제1절 전문가 조사 개요 119 제2절 조사 결과 119 1. 시청자심의단의 운영 절차 119 2. 시청자심의단의 법적 효력 120 3. 시청자심의단의 심의 적용범위 121 4. 시청자심의단 구성 121 5. 시청자심의단 심의과정 122 6. 시청자심의단 설치 규정 123 7. 시청자심의단에 대한 제언 123 제 6 장 방송심의시스템 개선방안 125 제1절 연구의 요약 127 1. 연구의 구성 127 2. 시청자참여심의제도의 법적 행정적 검토 127 3. (가칭)시청자심의단의 시범운영 결과 129 제2절 시청자참여를 통한 방송심의시스템 개선방안 130 참고문헌 133 부 록 137 국민참여재판모델에 따른 시청자참여방송심의에 관한 규칙 139 시청자위원회모델에 따른 시청자참여방송심의에 관한 규칙 143

표 목차 ix 표 목차 <표 1> 방송통신위원회법 신 구조문 대비표 50 <표 2> 방송통신위원회법시행령 신 구조문 대비표 51 <표 3> 영상물등급위원회 구성 및 운영 53 <표 4> 시범운영 참여자 구성 78 <표 5> 시범운영 방식과 절차 79 <표 6> SBS-TV <청담동 스캔들> 내용 80 <표 7> MBC-TV <쇼! 음악중심> 내용 81 <표 8> SBS-TV <힐링캠프 500인> 내용 81 <표 9> SBS-TV <SBS 8 뉴스> 내용 83 <표 10> KBS-TV <KBS 뉴스 9> 내용 83 <표 11> MBC-TV <MBC 뉴스데스크> 내용 84 <표 12> 방송통신심의위원회 심의결과 87 <표 13> 청담동 스캔들 에 대한 5인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 88 <표 14> 청담동 스캔들 에 대한 7인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 89 <표 15> 청담동 스캔들 에 대한 9인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 90 <표 16> 청담동 스캔들 에 대한 20인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 91 <표 17> 쇼! 음악중심 에 대한 5인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 92 <표 18> 쇼! 음악중심 에 대한 7인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 92 <표 19> 쇼! 음악중심 에 대한 9인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 93 <표 20> 쇼! 음악중심 에 대한 20인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 94 <표 21> 힐링캠프 500인 에 대한 5인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 95 <표 22> 힐링캠프 500인 에 대한 7인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 96 <표 23> 힐링캠프 500인 에 대한 9인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 97 <표 24> 힐링캠프 500인 에 대한 20인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 98 <표 25> SBS 8뉴스 에 대한 5인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 99 <표 26> SBS 8뉴스 에 대한 7인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 99 <표 27> SBS 8뉴스 에 대한 9인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 100 <표 28> SBS 8뉴스 에 대한 20인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 101 <표 29> KBS 뉴스9 에 대한 5인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 102 <표 30> KBS 뉴스9 에 대한 7인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 103 <표 31> KBS 뉴스9 에 대한 9인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 104 <표 32> KBS 뉴스9 에 대한 20인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 105

x 방송심의시스템 개선방안 연구 <표 33> MBC 뉴스데스크 에 대한 5인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 106 <표 34> MBC 뉴스데스크 에 대한 7인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 107 <표 35> MBC 뉴스데스크 에 대한 9인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 108 <표 36> MBC 뉴스데스크 에 대한 20인 시청자심의단 판정 결과 (여성:, 남성: ) 109 <표 37> 시청자심의단 판정결과 비교 111

그림 목차 xi 그림 목차 [그림 1] KBS 시청자배심원제 모델(한진만 최현철 홍성구, 2012) 20 [그림 2] 방송심의 절차도 25

요약문 xiii ㅣ 요 약 문 ㅣ 제1장 서 론 1장은 연구 목적, 내용, 방법에 대해 논의하였다. 본 연구의 목적은 현행 방송 심의시스템에 대한 사회적 논란을 해소하고, 심의 대표성 및 견해의 다양성을 담보할 수 있는 시청자참여심의제의 도입 가능성 및 운영방안을 검토하는데 있다. 구체적으로는 그간의 시청자참여심의제에 대한 평가와 시청자 참여 사례 를 살펴보고, 시청자참여심의제 도입의 법적 행정적 타당성과 가능성을 검토하 였다. 또 시청자참여심의제의 한 방법으로 5명, 7명, 9명, 그리고 20명으로 구성된 (가칭) 시청자참여단 을 시범적으로 운영하여 방송프로그램을 심의토록 하여 그 과정과 결과를 살펴봄으로써 향후 시청자참여심의제 운영을 위해 예상 되는 문제점과 유의사항을 점검하였다. 이와 함께 전문가심층인터뷰를 통해 시청자참여심의제 시행에 있어서의 고려사항을 점검하여 향후 시청자참여심의 시스템 구성의 대표성, 정당성, 다양성 확보 방안에 바탕을 둔 시청자참여심의 시스템 제안 및 시범운영 방안을 제시하였다. 본 연구의 내용은 다음과 같다. 첫째, 현행 방송심의시스템에 대한 평가 및 시청자 참여 사례 검토, 둘째, 시청자참여심의제 도입의 법적 행정적 타당성 및 가능성 검토, 셋째, 국내 상황에 적합한 시청자참여심의제의 운영방안 도출 및 시범운영, 넷째, 심의 대표성과 다양성 확보를 위한 방송심의시스템 개선방 안 제시 등이다. 본 연구의 방법은 문헌조사, 현장조사(Field Study), 심층인터뷰 등을 활용하 였다. 첫째로 문헌조사는 방송심의시스템에 대한 평가, 방송심의시스템에서의 시청자 참여 사례 조사, 시청자참여심의제도 도입의 법적 행정적 타당성 및

xiv 방송심의시스템 개선방안 연구 도입가능성 분석 등을 위한 기초적 방법으로 활용하였다. 둘째로 현장조사는 일반 시청자가 참여하는 시청자참여심의제의 운영방식을 가정하여, 일반 시청 자들의 연령별, 성별 다양성을 반영한 (가칭)시청자심의단을 구성하여 이들에게 실제 심의대상이 되었던 방송프로그램에 대한 심의를 진행하는 방식으로 이루 어졌다. 시청자심의단의 운영에서는 조사전문회사의 도움을 받아 성별, 연령별 다양성을 지닌 5명, 7명, 9명, 그리고 20명 등 4개 집단을 구성하였다. 이같은 현장조사 방식의 시범운영을 통해 시청자참여심의제도를 운영할 경우의 실질적 문제점과 심의결과에 영향을 미치는 요인 등을 살펴보고자 하였다. 마지막으로 심층인터뷰는 방송심의시스템에 대해 전문가 심층인터뷰를 실시하였다. 심층인 터뷰 대상은 방송심의시스템과 관련된 전문가들로 구성하였다. 인터뷰 항목은 시청자심의단의 운영 절차, 시청자심의단의 법적 효력 문제, 시청자심의단의 심의 적용 범위, 시청자심의단 구성, 시청자심의단 심의과정, 시청자심의단 설 치 규정, 시청자심의단에 대한 제언 등이었다. 제2장 방송심의시스템에 대한 평가 및 시청자 참여 사례 제2장은 방송심의제도에 대한 평가와 시청자 참여 사례를 살펴보았다. 현재 방송심의제도에 대한 평가는 크게 방송심의제도 자체의 문제점, 방송심의제도 절차상의 문제점, 그리고 방송심의 규정의 문제점 등으로 구분되어 논의되었다. 기존 논의들에서는 시청자참여심의제보다는 방송심의제에 있어 시청자 및 시청 자단체의 역할에 주목하였다. 최근에는 시청자들의 보다 적극적인 참여를 전제 로 하는 참여적 심의체제에 대한 모색이 이루어지고 있다. 그러나 보다 구체적인 시청자참여시스템에 대한 운영 방안은 논의되지 않고 있다. 시청자참여시스템의 도입은 시청자의 대표성을 어떻게 확보할 것인지, 시청자 참여의 공정성이나 적절성에 대한 논란을 어떻게 해소할 것인지, 그리고 심의 과정에서 사회적 다양 성을 어떻게 담보할 수 있을지 등에 대한 심도 깊은 정책적인 논의가 필요하다.

요약문 xv 방송심의시스템에서의 시청자참여제도는 심의과정에서 일반 시청자들의 의 견을 반영하고 특정 이슈에 대한 시청자의 관점과 사회적 감정을 반영할 수 있는 제도이며, 방송심의제도의 균형성을 담보한다는 측면에서 고려되어야 할 사항이다. 그러나 법적, 제도적 측면에서 시청자참여제도 사례는 거의 찾아보기 힘들다. 시청자참여제도의 도입 가능성을 위해 참고할 만한 사례는 시민배심원 제 이다. 시민 배심원제는 공적 이슈에 대한 시민들의 의견을 정책에 반영하고 여론을 형성하기 위해 독립된 기관이 무작위로 시민들을 선발하여 시민패널을 구성한 후 4~5일 간의 심의를 거쳐 결론을 도출하고 이를 정책권고안으로 제출 하는 방식이다. 현재 우리나라에서 이같은 배심원 제도가 심의 절차에 적용된 사례는 크게 두 가지다. 첫째는 사법기관을 중심으로 한 국민참여재판제도이며, 둘째는 지방자치단체의 시민배심원제이다. 배심원의 구성 방식이나 범위 등에 있어서는 양자가 뚜렷한 차이를 보이지만, 양자의 공통점은 국민들의 실질적 주권 행사를 보장하여 심의의 정당성을 확보하고, 신뢰도를 높이는 것이다. 이 외에도 실행되지는 않았지만 KBS 시청자배심원제도 논의되었다. 제3장 시청자참여심의제도 도입을 위한 법적 행정적 검토 3장은 시청자참여심의제도 도입을 위해 법적, 행정적 검토를 하였다. 시청자 참여심의제도 도입을 위한 고려사항들을 감안하였을 때, 이 보고서에서 추천하 는 시청자참여심의제도의 골격 및 추천 이유는 다음과 같이 7가지로 요약된다. 첫째, 기본적으로 국민참여재판모델을 우선적으로 고려한다. 왜냐하면 국민 참여재판모델이 시청자위원회모델보다 심의에 있어서 시청자의 대표성 및 다 양성 을 좀 더 확보할 수 있는 방안이기 때문이다. 즉 심의에 참여하는 시청자를 선정하는 방식이나 절차에 있어서의 개방성은 국민참여재판모델이 시청자위원 회모델보다 우수하기 때문이다. 둘째, (가칭)시청자심의단의 심의결과에 대해서 구속력을 부여하지 않는다.

xvi 방송심의시스템 개선방안 연구 왜냐하면 구속력을 부여하는 경우에는 방송프로그램에 대한 방송통신심의위원 회의 심의 의결의 법적 성격(행정처분성)이라든지 방송통신심의위원회가 방송 프로그램에 대한 심의에 관한 종국적인 권한을 갖고 있는 현행 방송심의제도의 성격상, 반드시 방송법이나 방송통신위원회설치운영법의 개정을 통해서 법률 차원에서 법적 근거를 마련하는 것이 필수적이기 때문이다. 셋째, 방송통신심의위원회가 필요하다고 판단하는 경우에만 특정 방송프로그 램에 대해서 시청자심의단의 사전 심의를 거친 이후에 최종적으로 방송통신심 의위원회의 심의 및 의결을 하게 한다. 즉 임의적 사전절차방식을 도입한다. 그 이유는 시청자심의단의 심의결과에 대해서 구속력을 인정하지 않는 이유와 동일하다. 한편 시청자심의 개시조건 의 문제는 제1차적으로는 방송통신심의 위원회가 필요하다고 판단하는 경우 로 하는 것을 고려한다. 제2차적으로는 심 의대상이 되는 방송프로그램의 제작을 한 방송사업자의 신청이 있고, 방송통신 심의위원회가 필요하다고 판단하는 경우 를 고려할 수 있다. 넷째, 모든 방송프로그램에 대해서 시청자참여심의를 적용한다. 그 이유는 시사 보도프로그램에만 국한해서 시청자참여심의를 적용하는 것이 현재의 방 송심의제도상 논리적으로나 구조적으로 정합적이지 못할 뿐만 아니라, 시사 보 도프로그램의 범위를 어떻게 설정할 것인가라는 별도의 문제가 상존하여 논쟁 의 대상이 될 수 있기 때문이다. 물론 모든 방송프로그램에 대해서 시청자참여심 의를 적용하는 경우에는 현재보다 물리적 관리적 비용이 대폭 증가할 수 있고, 또한 현실적으로 시청자참여심의제도의 도입이나 운영이 불가능할 수 있다는 문제점이 존재한다. 하지만 임의적 사전절차방식을 통해서 어느 정도 해소될 수 있는 여지가 존재한다. 다섯째, 시청자심의단의 구성원 수는 9명으로 한다. 그 이유는 기존의 특별위 원회와 균형을 맞출 수 있기 때문이다. 또한 7명인 경우보다는 시청자의 대표성 과 다양성을 보다 많이 확보할 수 있기 때문이다. 물론 시청자심의단의 구성원 수를 9명으로 하는 경우에도 다양성 모두를 담보하는 데 한계가 분명히 존재할

요약문 xvii 수 있다. 즉 시청자참여심의도 일종의 심의 로서 심의절차가 추구하는 효율성 을 무시할 수는 없는 것이다. 향후의 제도 설계 및 운영을 통해서 지속적으로 평가하고 개선해야 할 문제이다. 여섯째, 시청자심의단의 구성에 있어서는 성적 다양성, 세대적 연령적 다양 성을 반영한다. 대표성 및 다양성이라는 개념이 포괄적이기는 하지만, 현재의 한국 사회에서 가장 대표적인 다양성이 성적 다양성, 세대적 연령적 다양성이라 고 할 수 있기 때문이다. 지역적 다양성의 경우 우리나라 방송이 비록 지역 시장을 기반으로 하지만 사실상 전국방송이라는 점과 시청자심의단 실제 구성 과 운영을 고려하여 반영치 않아도 큰 문제는 없으리라 판단된다. 일곱째, 국민참여재판모델을 우선적으로 고려함에 있어서는, 이 모델의 단점 을 보완할 수 있는 장치에 대한 고려가 필요하다. 즉 국민참여재판모델을 채택하 는 경우, 방송프로그램 심의에 참여하는 시청자의 전문성이나 판단능력에 대한 신뢰의 문제, 시청자의 비균일성, 심의절차의 비경제성과 비효율성, 시청자의 지식과 편견의 역작용의 문제, 심의참여에 대한 인식부족과 저조한 참여의 문제 를 상쇄시킬 수 있는 보완장치가 필요하다. 이러한 문제를 해소하기 위해서는 향후 국민참여재판모델에 따른 시청자참여심의제도를 설계 운영할 때 심의에 참여하는 시청자를 위한 보다 세부적인 안내지침이나 가이드라인 등의 제정 및 운영이 필요하다고 판단된다. 또한 시청자참여심의제도의 운영에 관한 사례 및 경험의 축적을 통하여 향후 세부적인 제도개선이 필요하다. 방송프로그램 심의참여에 대한 인식부족과 저조한 참여의 문제는 시청자들이 시청자참여심의 제도의 정당성과 필요성에 대한 공감을 이끌어내는 방법 등을 통하여 해소될 수 있을 것이다. 제4장 시청자심의단 시범운영 및 결과 4장은 시청자심의단의 시범운영을 통해 현행 방송심의시스템에 대한 개선방

xviii 방송심의시스템 개선방안 연구 안을 모색해보고자 하였다. 이를 위해 시청자심의단을 시범운영함에 있어 여러 가지 측면을 고려하였다. 첫째, 시청자심의단의 시범운영 시에 참여자 구성을 다양화하였다. 국민참여재판 모델을 활용하여 5인, 7인, 9인 시청자심의단을 운영하였으며, 이들과의 비교를 위해 20인 시청자심의단도 함께 운영하였다. 결과적으로 5인이나 20인 시청자심의단의 운영은 현실적으로 그리 타당한 방식 이 아니었다. 5인의 경우는 참여자의 구성이 다양하지 못하며 심의 과정에서 불과 몇 사람의 편향적 의견이 전혀 다른 심의 결과를 가져올 수 있음을 확인하였 다. 20인 시청자심의단의 경우에도 참여자들이 너무 많기 때문에 실제 시청자심 의단의 운영에 있어서 여러 문제점이 나타날 가능성이 있다. 따라서 시청자심의 단의 참여자 구성은 7인이나 9인 방식이 효율적 방안이라 판단된다. 7인이나 9인의 경우에는 성별이나 연령 면에서 다양화된 구성을 할 수 있으며, 무엇보다 운영 과정에서 토론과 합의를 가져오기 적합한 규모임을 확인할 수 있었기 때문 이다. 둘째, 시청자심의단이 심의할 대상 프로그램의 유형을 세분화시켜 진행하였 다. 구체적으로 드라마/오락 프로그램과 보도/시사 프로그램 유형으로 구분하 였고, 이를 다시 심의대상에서 권고 이상으로 의결된 프로그램과 문제없음으로 의결된 프로그램 등으로 다양하게 세분화하였다. 결과적으로 프로그램 유형별 로 뚜렷한 차이점이 존재하였다. 드라마/오락 프로그램의 경우 시청자심의단의 판정 결과와 방송통신심의위원회의 심의 결과가 일치하는 부분이 많았다. 그러 나 보도/시사 프로그램의 경우에는 시청자심의단의 판정 결과와 방통심의위 심의 결과가 다르게 나타나는 경우가 많았다. 즉 보도나 시사 프로그램에 있어서 전문가들과 시청자들의 인식 차이가 존재함을 확인하였다. 셋째, 시청자심의단 시범운영에서 집단별, 사안별로 프로그램에 대한 설명과 시사 후에 토론(debating) 기회를 부여하는 것을 차별화하여, 토론 여부가 심의 판정에 영향을 주는지를 비교하고자 시도하였다. 시청자심의단의 모델이 되었 던 국민참여재판에서도 토론과 합의의 과정은 매우 중요한 절차로 인식되고

요약문 xix 있기 때문이다. 5인, 7인, 9인 집단은 심의 프로그램 설명과 시사 이후 심의 판정을 내리기 전에 구성원간의 토론 시간을 부여한 반면, 20인 집단은 토론 없이 심의 판정을 하도록 하였다. 또한 토론 집단(5인, 7인, 9인)과 토론 없는 집단(20인)의 애초의 생각의 차이를 체크하기 위해 모든 집단에서 2건의 프로그 램은 토론없이 심의 판정을 하도록 하였다. 그러나 심의판정의 결과만을 놓고 보았을 때는 토론의 유무가 시청자심의단의 판정 결과에 영향을 미친다고 볼 수는 없었다. 다만 일정한 토론 시간이 부여된 5인, 7인, 9인 시청자심의단의 판정은 토론 시간이 부여되지 않은 20인보다는 제재 수준이 조금 높은 판정을 하였음을 알 수 있다. 그럼에도 시청자심의단의 운영에 있어 토론의 여부는 필수적인 과정으로 보인다. 운영 과정에서 토론 시간을 부여한 경우 참여자들이 더욱 적극적으로 판정에 임했으며, 토론 자체가 참여자의 대상 프로그램 및 심의 이슈를 이해하는데 도움을 주는 것으로 파악되었다. 제5장 시청자심의단에 대한 전문가 조사 5장은 방송심의시스템과 시청자참여심의제(시청자심의단)에 대한 개선방안 을 제시하기 위해 전문가들의 인터뷰이다. 전문가 조사의 내용은 시청자심의단 의 운영 절차, 시청자심의단의 법적 효력 문제, 시청자심의단의 심의 적용 범위, 시청자심의단 구성, 시청자심의단 심의과정, 시청자심의단 설치 규정, 시청자 심의단에 대한 제언 등의 7가지 항목이었다. 전문가 인터뷰는 개방형 질문지를 통한 심층인터뷰 방식으로 이루어졌으며, 인터뷰 기간은 2015년 10월 중이었다. 인터뷰 대상자는 신문방송학과 교수, 법학과 교수 등 전문가 3명이었다. 조사 결과는 다음과 같다. 첫째, 시청자심의단 운영 절차에 대해 필요적 사전 절차로 운영할지, 임의적 사전절차로 운영할지 그리고 그 조건은 무엇인지에 대해 질문하였다. 전문가들은 대체로 임의적 사전절차로 운영하는 것이 타당하 다는 의견이었다. 둘째, 시청자심의단의 법적 효력에 대해 시청자심의단의 의결

xx 방송심의시스템 개선방안 연구 이 방송통신심의위원회의 최종 심의에 어떤 영향을 줄지에 대해 질문하였다. 구체적으로 권고적 효력으로 참고사항으로 활용할지 아니면 그 이상의 효력을 발휘하게 할지에 대해 질문하였다. 전문가들은 대체로 권고적 효력이 타당하다 는 의견을 제시하였다. 셋째, 시청자심의단의 심의 적용범위에 대해 질문하였 다. 구체적으로 보도/교양 등 공정성 이슈에 한정하거나, 연예/오락 등 모든 프로그램 장르를 포함하는 방식에 대해 질문하였다. 전문가들은 적용범위를 한정할 필요없이 모든 프로그램으로 확대하는 것이 바람직하다는 의견이었다. 넷째, 시청자심의단의 구성에 대해 질문하였다. 구체적으로 대표성을 확보하기 위한 구성방법, 심의단 규모, 심의단을 선정하는데 있어서의 추천방식(단체 추 천, 무작위 추출, 등)에 대해 질문하였다. 다양한 의견이 제시되었으나, 법원의 배심원 제도를 참고하여 무작위추출방식을 적용하고, 규모는 9~11인이 적정하 다는 의견이 있었다. 또 대표성은 성별, 연령별, 지역별 쿼터제를 제시하였다. 다섯째, 시청자심의단의 심의과정에 대해 질문하였다. 구체적으로 시청자심의 단의 회의방식 등에 대해 질문하였다. 전문가들은 특별위원회와의 관계를 고려 해 특별위원회를 확대하는 방식이어야 한다는 의견도 있었고, 운영 과정에서도 특별위원회에 배석하는 방식도 추천하였다. 여섯째, 시청자심의단 설치 규정에 대해 시청자심의단을 관계 법률에 규정하여 법정기구로 할 것인지, 방송통신심 의위 내부규칙과 방소심의규정에 규정하는 정도로 할 것인지를 질문하였다. 방송통신심의위 내부 규정으로 정해야 한다는 측면과 법정 기구로 정해야 한다 는 의견이 있었다. 마지막으로 시청자심의단에 대한 제언을 질문하였다. 전문가 들은 국민참여재판제도처럼 시청자심의단에 참여하는 일반 시청자의 문제를 지적하였고, 시민단체의 편향성을 우려하는 의견도 있었다. 제6장 방송심의시스템 개선방안 6장은 연구의 결과를 바탕으로 방송심의시스템 개선방안을 제시하였다. 첫

요약문 xxi 째, 시청자참여심의제도 도입 시에는 우선적으로 임의적 사전 절차 방식을 고려 한다. 즉 방송통신심의위원회가 필요하다고 판단하는 경우에만 특정 방송프로 그램에 대해 시청자심의단의 심의를 거쳐 최종적으로 방송통신심의위원회가 심의 및 의결하는 방식이다. 시청자심의 개시 조건은 방송통신심의위원회가 필요하다고 판단하거나, 방송사가 요청하는 경우 방송통신심의위원회가 그 필 요성을 검토하여 결정하도록 하는 것이 합리적이다. 둘째, 시청자심의단의 심의 판정 결과는 그 자체로 법적 강제성을 두기보다 방송심의소위원회가 해당 프로그램을 심의함에 있어 시청자의 정서와 눈높이를 판단하기 위한 참고자료로 제시되는 것이 타당할 것이다. 이는 전문가로 구성된 특별위원회의 심의결과가 참고자료로 심의위원들에게 제공되는 것과 같은 방식 이다. 이럴 경우 시청자심의단의 운영이 요식행위에 그친다는 비판이 있을 수 있다. 그러나 시범운영 결과에서도 확인하였듯이, 전문적인 경험과 지식이 앝은 일반 시청자로서의 시청자심의단 개개인에게 행정행위의 최종 결론에 책임을 지우는 것은 더 큰 혼란과 무리수를 가져올 수 있음도 고려해야 한다. 비록 심의의 최종 결정 요인은 아니더라도 시청자심의단의 심의 판정 결과는 방송통 신심의위원회 해당 소위원회의 합리적 심의 결정에 귀중한 참고자료로 작용할 것이다. 셋째, 시청자심의단의 구성방식은 그간 제기되어온 시청자의 눈높이와 정서 를 반영한 심의를 위하여 7인 혹은 9인으로 구성된 시청자심의단을 운영하는 것을 추진할 필요가 있다. 이때 7인 혹은 9인의 시청자심의단 참여자는 성별, 연령별 다양성을 확보할 수 있도록 할당표집하도록 한다. 시청자심의단 운영의 실효성을 고려할 때 전국을 대상으로 한 지역적 다양성까지를 추구하는 것은 비현실적일 수 있다. 시청자심의단의 선발은 다수의 다양한 조사자 풀을 확보하 고 있는 조사회사들을 복수로 선정하여 이들을 통하는 것이 현실적이다. 이때, 심의대상 방송사의 로비 등을 방지할 수 있는 보안이 필요할 것이다. 넷째, 시청자심의단의 심의 범위는 모든 프로그램 장르에 대해 적용하는 것이

xxii 방송심의시스템 개선방안 연구 바람직하다. 즉, 시청자심의단은 방송통신심의위원회가 필요하다고 판단한 방 송 프로그램을 심의하되, 장르는 보도 및 시사 프로그램과 오락 및 드라마 등을 모두 포괄하도록 한다. 보도 및 시사 프로그램은 공정성 등과 관련되는 경우가 많으므로 9인 집단으로 운영하되, 오락 및 드라마 등은 7인 집단으로도 상대적으 로 무방할 것이다. (가칭)시청자심의단 운영에는 당연히 예산과 인력이 소요될 것이다. 따라서 방송통신심의위원회의 행정적 효율성을 위해 시청자심의단의 심의 횟수 등은 초기 연도에는 10회 정도로 하고 점차 심의 횟수를 늘여나갈 수 있을 것이다. 다섯째, 심의절차의 문제로 시청자심의단이 심의 판정을 내리기까지는 심의 대상 프로그램의 심의 이슈에 대한 설명과 프로그램 관계자 진술을 청취하는 기회를 제공하고 아울러 프로그램 시사 이후에 비교적 충분한 시간 동안 심의단 참여자들 간에 이에 대해 토론할 시간을 제공할 필요가 있다. 토론은 그 자체로 시청자심의단 개개인에게 해당 심의 이슈에 대한 이해를 높여서 더 합리적인 판단을 이끌 수 있기 때문이다. 단, 토론 이후에 결론을 내릴 때는 그들 간에 합의를 강요하기보다는 각자의 판정 결과를 기록하도록 하여 이를 종합하여 방송심의소위원회에 전달하는 것이 바람직할 것이다. 시범운영에서 보았듯이 합의를 강제할 경우 소수의 강한 목소리가 결과를 좌우할 우려가 있기 때문이다. 여섯째, 시청자참여심의시스템의 법정화 여부는 방송통신심의위원회 내부 규 칙으로 규정하는 것을 고려한다. 시청자심의단의 안정적 운영을 위해서는 이의 설치와 운영에 관한 규정을 방송통신심의위원회의 규칙에 반영하는 것이 바람 직할 것이다. 또한 시청자심의단은 방송심의소위원회가 그 하위에 두어 관장토 록 하는 것이 현실적일 것이다.

Korea Communications Standards Commission 제1장 서 론

제1장 서 론 3 제1장 서 론 제1절 연구 배경 및 목적 1. 연구 배경 방송프로그램에 대한 심의는 사회의 규범과 품격을 유지하기 위한 최소한의 규제를 목적으로 시행되어 오고 있다. 그럼에도 불구하고 심의의 시행 과정에서 헌법에 보장 된 기본권인 표현의 자유 의 한계와 연관되며 끊임없이 사회적 논란을 야기하고 있다. 특히 방송 환경의 변화와 시청자층이 분화되면서 이러한 논란은 더욱 활발하게 제기되 고 있다. 방송 환경의 고도화로 지상파방송 이외에 유료방송의 비중이 높아지면서 전통적인 방송심의의 근거(방송의 사회적 영향력과 여론형성기능, 전파자원의 희소 성)와 목적(방송의 공정성 공공성 확보, 방송의 공적 책임완수), 그리고 그 기준에 있어서도 지속적인 검토가 필요한 상황인 것이다. 예를 들어, 최근 다양화되고 있는 유료방송의 프로그램들은 지상파방송의 프로그램과 비교하여 상대적으로 심의 대상 에서 제외되고 있다. 이런 상황에서 기존 방송심의시스템을 다시금 검토하고 그 개선 방안을 제시해야 한다는 주장이 설득력을 얻고 있다. 사회가 다원화되고 성 연령 계 층 지역 등에 따라 시청자가 분화되면서 기존의 획일적인 기준으로 방송프로그램을 심의하기 어렵다는 사회적 한계가 있기 때문이다. 그러나 방송프로그램의 심의 주체인 방송통신심의위원회 (이하 방송통신심의위)의 구성은 전문성을 중시하고 있기 때문에 이처럼 분화된 시청자의 면면을 대표하지 못한 다는 지적은 지속적으로 제기되어 왔다. 제3기 방송통신심의위 출범 과정과 초기 운영 과정에서도 방송통신심의위 구성이 주로 전문성과 정파성 등에 집중되어 일반 시청자 들의 정서와 큰 격차가 있다는 비판이 언론과 시민단체 등에서 끊임없이 있어왔다(박

4 방송심의시스템 개선방안 연구 천일 주정민 이영주, 2013). 현행 방송심의 절차는 위원들의 규정에 의한 해석과 적용 을 통해 이루어지며, 위원 간의 의견이 상충되면 최종적으로 다수결을 통해 결정한다. 특히 정치적으로 민감한 사안에 대해서는 심의위원 개인의 주관적 판단에 따라 이루어 지는 경우가 있다(최우정, 2009). 따라서 방송심의 결과에 대해 정치적 영향력을 최소 화하고 심의의 공정성을 확보하기 위한 보완책이 마련되어야 한다는 주장이 제기되고 있는 것이다. 결국 이같은 지적은 방송통신심의위의 구성의 정당성과 직접적으로 연결된다. 1) 방 송내용에 대한 심의가 헌법적 가치에 부합되지 않는다는 부분을 차치하더라도 구성에 있어서는 상당한 문제점이 있다고 지적된다(이남표, 2012; 최우정, 2013). 방송의 자유는 특정한 정치적 영향으로부터 독립을 주된 내용으로 하고, 이런 기초 하에서 방송사업자의 방송프로그램 형성의 자유를 전제로 한다. 따라서 방송의 특수한 영향력 을 인정해 외부기관에 의한 방송심의를 인정한다고 하더라도 그 심의기구의 정치적 경제적 영향력이 국가와 특정한 단체로부터 독립되어야 한다. 그러나 현재 방송통신심 의위는 비록 국회의 관여가 있다고 하더라도 위촉은 대통령의 고유권한이고 실제로 집권당의 영향 하에서 벗어날 수 없는 구조이다. 방송심의에 있어 법적인 문제가 아니 라 정치적인 문제점이 발생하는 것은 이러한 원인에 기인하는 것이다. 방송통신심의위 내부적으로도 이러한 문제점에 대한 보완책을 지속적으로 모색하 여 왔다(정재하 외, 2012; 정재황 외, 2011; 황상재 외, 2013). 방송 환경의 변화를 고려하고 다양한 시청자의 대표성이 반영된 방송심의시스템에 대한 대안이 논의되어 왔던 것이다. 2014년 8월 방송통신심의위는 공개토론회를 개최하여 심의제도 보완책 을 논의하였다. 특히 이 토론회에서는 심의제도의 개선방안으로서 배심원제 를 도입 해야 한다는 주장이 제기되었다(연합뉴스, 2014년 8월 26일자). 이후 2014년 11월 방송통신심의위는 제3기 정책과제를 발표하면서 심의제도 개선방안의 하나로 시청자 배심원제 의 도입을 검토하겠다고 발표하였다(경향신문, 2014년 11월 4일자). 방송통 1) 방송통신심의위원회의 구성은 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 제18조에서 규정하고 있다(최우정, 2013). 방송통신심의위원회는 9인의 위원으로 구성하고 위원장 1인, 부위원장 1인을 포함한 3인의 위원을 상임으로 한다. 위원은 대통령이 위촉하며 이 경우 3인은 국회의장이 국회 각 교섭단체 대표의원과 협의하여 추천한 자를 위촉하고, 3인은 국회의 소관 상임위원회에서 추천 한 자를 위촉하도록 되어 있다.

제1장 서 론 5 신심의위가 도입을 검토했던 시청자배심원제 는 심의에 대한 사회적 논란을 해소하 고, 심의가 공익적 차원에서 공정하게 이루어지도록 심의 대표성과 사회적 다양성, 객관성을 담보할 수 있는 심의 방식으로서 시청자배심원제 도입을 검토해보겠다는 의미였다(방송통신심의위 보도자료). 즉 방송프로그램의 사회문화적 기준을 제시하 는 방송심의 과정에 성 연령 계층 지역 등을 고려한 시청자 대표성이 반영되어야 하 며, 논란이 되는 사안에 대해서는 견해의 다양성이 반영될 수 있는 심의시스템을 갖추 도록 노력하겠다는 것이다. 그러나 방송 심의에 있어 시청자 참여를 제도화하는 것은 쉽게 접근할 문제가 아니 다. 법적 행정적 고려는 물론이고, 실제 심의 관련자 및 전문가의 의견을 반영한 현실 성있는 시청자참여심의제를 도출해야 한다. 무엇보다 시청자참여심의제도를 시행하 는 과정에서 발생할 수 있는 여러 현실적 문제점이 다양한 관점에서 분석되고, 이를 보완할 수 있는 합리적 방안을 사전에 검토되어야, 제도화된 시청자참여심의시스템이 마련될 수 있을 것이다. 2. 연구의 구성과 목적 이런 관점에서 본 연구는 현행 방송심의시스템에 대한 사회적 논란을 해소하고, 심의 대표성 및 견해의 다양성을 담보할 수 있는 시청자참여심의제의 도입 가능성 및 운영방안을 검토하고자 한다. 구체적으로는 그간의 시청자참여심의제에 대한 평가 와 시청자 참여 사례를 살펴보고, 시청자참여심의제 도입의 법적 행정적 타당성과 가능성을 검토하겠다. 또 시청자참여심의제의 한 방법으로 5명, 7명, 9명, 그리고 20명으로 구성된 가칭 시청자참여단 을 시범적으로 운영하여 방송프로그램을 심의토 록 하여 그 과정과 결과를 살펴봄으로써 향후 시청자참여심의제 운영을 위해 예상되는 문제점과 유의사항을 점검하겠다. 이와 함께 전문가심층인터뷰를 통해 시청자참여심 의제 시행에 있어서의 고려사항을 점검하여 향후 시청자참여심의 시스템 구성의 대표 성, 정당성, 다양성 확보 방안에 바탕을 둔 시청자참여심의시스템 제안 및 시범운영 방안을 제시하겠다. 본 연구는 시청자 대표성과 사회적 다원성을 반영할 수 있는 시청자참여심의제에

6 방송심의시스템 개선방안 연구 대한 법적 행정적 검토, 시청자참여심의제의 시범운영에 따른 실제 적용가능성 증대, 실현성 높은 시청자참여심의제도 방안 도출 등의 기대 효과를 가질 수 있다. 궁극적으 로는 방송심의시스템의 신뢰도 제고에 기여할 것으로 기대된다. 이와 더불어 본 연구 의 성과는 시청자참여심의제의 시스템화를 위한 자료로 활용될 것이며, 시청자참여심 의제도의 실제 운영을 위한 기초적이고 체계적인 자료가 될 수 있을 것이다. 제2절 연구 내용 및 방법 1. 연구 내용 본 연구의 내용은 다음과 같다. 현행 방송심의시스템에 대한 평가 및 시청자 참여 사례 검토 시청자참여심의제 도입의 법적 행정적 타당성 및 가능성 검토 국내 상황에 적합한 시청자참여심의제의 운영방안 도출 및 시범운영 심의 대표성과 다양성 확보를 위한 방송심의시스템 개선방안 제시 2. 연구 방법 본 연구의 방법은 문헌조사, 현장조사(Field Study), 심층인터뷰 등을 활용하였다. 첫째로 문헌조사는 방송심의시스템에 대한 평가, 방송심의시스템에서의 시청자 참여 사례 조사, 시청자참여심의제도 도입의 법적 행정적 타당성 및 도입가능성 분석 등을 위한 기초적 방법으로 활용하였다. 둘째로 현장조사는 일반 시청자가 참여하는 시청자 참여심의제의 운영방식을 가정하여, 일반 시청자들의 연령별, 성별 다양성을 반영한 시청자심의단을 구성하여 이들에게 실제 심의대상이 되었던 방송프로그램에 대한 심 의를 진행하는 방식으로 이루어졌다. 시청자심의단의 운영에서는 조사전문회사의 도

제1장 서 론 7 움을 받아 성별, 연령별 다양성을 지닌 5명, 7명, 9명, 그리고 20명 등 4개 집단을 구성하였다. 이같은 현장조사 방식의 시범운영을 통해 시청자참여심의제도를 운영할 경우의 실질적 문제점과 심의결과에 영향을 미치는 요인 등을 살펴보고자 하였다. 마지막으로 심층인터뷰는 방송심의시스템에 대해 전문가 심층인터뷰를 실시하였다. 심층인터뷰 대상은 방송심의시스템과 관련된 전문가들로 구성하였다. 인터뷰 항목은 시청자심의단의 운영 절차, 시청자심의단의 법적 효력 문제, 시청자심의단의 심의 적용 범위, 시청자심의단 구성, 시청자심의단 심의과정, 시청자심의단 설치 규정, 시청자심의단에 대한 제언 등이었다.

Korea Communications Standards Commission 제2장 방송심의시스템에 대한 평가 및 시청자 참여 사례

제2장 방송심의시스템에 대한 평가 및 시청자 참여 사례 11 제2장 방송심의시스템에 대한 평가 및 시청자 참여 사례 제1절 방송심의제도 평가 1. 방송심의제도 심의 는 의사결정을 요하는 사안에 대하여 행정기관이 심사하고 토의하는 것을 의 미한다(오준근 외, 2009). 한진만과 홍성구(2012)는 심의라는 용어가 대중적으로 사 용되지만, 민주적 의사결정의 정당화라는 측면에서 심의는 매우 복잡하고 까다로운 개념이라 설명한다. 숙의민주주의는 민주적 의사결정이 선호와 이익의 집산 적 (aggregation) 방식이 아닌 모든 시민들이 참여하는 공적 심의에 의해 이루어져야 한다. 숙의민주주의에서 말하는 심의는 의사소통과정이 시민들에게 개방적이며, 충분 한 정보의 검토를 통한 대화와 토론에 의해 합의를 도출하는 과정이다. 협상과 심의의 차이점은 협상이 상대방을 효과적으로 위협할 수 있는 협상력을 지닌 사람들에게만 유효하다면, 심의는 공적 의사결정에 반대하는 나름의 정당함을 입증할 수 있는 사람 들에게 개방되어야 한다는 것이다. 방송 심의의 근거는 방송의 공익성이다. 방송의 공익성은 방송의 규제 근거가 되고 있으며, 주파수의 희소성, 지상파 방송시장의 높은 진입장벽, 가정과 어린이 청소년 에 대한 침투가능성, 전파의 공공재적 특성, 공공 수탁 개념 등이 방송만의 차별적 규제 근거로 작용하고 있다(황성기, 2008; Krattenmaker & Power, 1994). 또 방송 이 갖는 공적 기능 및 사회적 영향력으로 인하여 시장의 자기조정력에 온전히 맡겨둘 수는 없어 지상파 방송에 대하여 최소한의 내용적 균형성, 객관성 및 상호 존중성의 준수가 요구되기도 한다. 특히 음란, 외설, 폭력과 관련된 방송프로그램 내용에 대해 서는 강력한 규제를 시행해야 한다고 주장된다(강남준, 2006; 안정민, 2007; 현경보

12 방송심의시스템 개선방안 연구 조영신, 2005). 방송심의의 법적 근거는 헌법 조항과 관련된다. 헌법학자들은 방송프로그램에 대한 심의제도의 정당성을 헌법에 있는 표현의 자유의 한계에서 찾고 있다(헌법 제21조 제4항과 헌법 제37조 제2항). 구체적으로 방송심의의 근거는 헌법 제21조 제4항에 나타난 헌법유보조항에서 찾을 수 있다. 제21조 제4항은 언론 출판은 타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 아니 된다. 언론 출판이 타인의 명예나 권리를 침해한 때에는 피해자는 이에 대한 피해의 배상을 요구할 수 있다 고 규정하고 있다. 이와 달리 표현의 자유를 규제할 수 있는 법률유보조항도 존재하는데 헌법 제37조 제2항에서는 국가안전보장 질서유지 공공복리를 위하여 필요한 때에 는 본질을 훼손하지 않는 한 법률로서 표현의 자유를 규제할 수 있다고 하고 있다. 이러한 헌법적 가치에 근거하여 방송법 제1조에서는 방송의 자유와 독립을 보장하 고 방송의 공적 책임을 높임으로써, 시청자의 권익보호와 민주적 여론 형성 및 국민 문화 향상을 도모하고 방송의 발전과 공공복지의 증진을 실현하기 위하여 방송을 규제 할 수 있다는 점을 명확히 하고 있다. 즉 방송의 규제 목적은 국민문화 향상과 공정성 및 공익성의 제고, 그리고 다양한 프로그램의 방영을 통해 시청자와 공공의 이익을 보호하는 것이라고 할 수 있다(이재진 이홍천, 2014). 2. 방송심의제도에 대한 평가 현재 방송심의제도에 대한 평가는 크게 방송심의제도 자체의 문제점, 방송심의제도 절차상의 문제점, 그리고 방송심의 규정의 문제점 등으로 구분되어 논의된다. 최우정(2013)은 현재 방송심의제도의 문제점을 크게 4가지로 지적한다. 첫째는 현 행법상 방송심의 구조적 문제점이다. 우리나라 방송심의 구조는 1차적으로 방송사의 내적인 자율적인 판단에 의해 이루어지고 2차적으로 방송 후 방송통신심의위원회의 심의와 방송통신위원회의 대외적인 처분으로 나타나게 된다. 이같은 방송심의의 특징 은 심의기관과 처분기관이 분리되어 있다는 점, 방송통신심의위원회의 심의 대상 결정 과 범위가 매우 자의적이고 포괄적이라는 점, 방송법과 방송통신위원회법상 방송심의 의 기준이 명확하지 않다는 점, 방송과 통신이 하나의 기관에 의해 모두 이루어진다는

제2장 방송심의시스템에 대한 평가 및 시청자 참여 사례 13 점 등이다. 둘째는 방송심의와 검열제에 대한 문제점이다. 방송심의가 근본적으로 안고 있는 문제는 헌법 제21조에서 금지하고 있는 검열제와의 상관관계이다. 헌법 제21조 제2항 은 언론, 출판에 대한 검열을 금지하고 있다. 현행법상의 방송심의가 헌법이 금지하고 있는 검열에 해당하는지에 대해서는 의견이 대립되고 있다. 헌법재판소도 방송심의제 도 그 자체에 대해서는 방송의 특수성으로 인해 심의제도의 필요성을 인정하면서 위헌 성을 부인하고 있다. 그러나 현행 방송심의제도 그 자체의 위헌성을 강하게 주장하는 견해도 있다. 검열이 사전검열로 제한될 경우 국민들이 정부에 비판적인 표현물까지 일일이 정부 측에 사전 제출해야 하는 제도는 사후에 적발되는 제도에 비하여 그 효과 가 크다는 점 때문에 위헌성이 존재한다는 것이다. 최우정(2013)은 검열의 법적 가치, 방송통신심의위원회의 법적 성격, 사전검열, 방 송심의제도와 공영방송의 관계 등이 복잡하게 작용한다고 설명한다. 종합적으로는 행정기관이 중심이 된 방송심의제도는 우리 헌법적인 가치와 부합되지 않는 제도라고 지적한다. 부분적으로는 방송심의 그 자체의 위헌성이 존재하기도 하고 부분적으로는 공영방송의 헌법적인 본질적 가치인 방송의 자유에 대한 직접적인 침해의 문제를 발생 시키기 때문이라는 것이다. 셋째는 방송통신심의위 구성의 문제이다. 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 제18조에서 방송통신심의위원회의 구성을 규정하고 있는데 방송통신심의위는 9인의 위원으로 구성하고 위원장 1인, 부위원장 1인을 포함한 3인의 위원을 상임으로 한다. 위원은 대통령이 위촉하며 이 경우 3인은 국회의장이 국회 각 교섭단체 대표의원 과 협의하여 추천한 자를 위촉하고, 3인은 국회의 소관 상임위원회에서 추천한 자를 위촉하도록 되어 있다. 그러나 그 구성의 정당성의 항상 논란을 불러일으킨다는 것이다. 넷째는 방송과 통신의 구분의 문제이다. 현행 방송통신심의위원회는 동일한 인적 구성에 의해 방송과 통신에 대한 심의를 모두 담당하고 있다. 독립적이고 전문적인 심의가 과연 매체적 특성이 다른 것을 하나의 기구에서 각각의 기준을 정립해 심사할 수 있을 것인가에 대해 의문이 지속적으로 제기된다는 것이다. 박천일 등(2013)은 방송심의제도의 절차상의 문제점을 지적한다. 우리나라의 방송 심의제도는 심의규정과 심의 내용의 모호성, 중복규제 및 과잉규제의 부당성, 보도

14 방송심의시스템 개선방안 연구 프로그램과 선거방송 규제에서의 공정성과 형평성 논란, 포괄심의의 비효율성 및 비일 관성 등에 있어 끊임없이 문제가 제기되어 왔다는 것이다. 방송심의는 모니터링 요원 의 1차 심의가 이루어진 이후 사무국 직원의 검토를 거쳐 특별위원회에 안건으로 상정 되어 본격적인 심의 절차를 밟는다. 그러나 심의원이나 심의담당 직원이 어떠한 사안 을 심의 안건으로 결정할 지에 대한 명확한 기준이나 원칙이 존재하지 않는다. 관련 부서 직원들이 방송심의 규정의 위반여부를 판단 기준으로 삼지만 그 과정에서 자의적 인 기준이 적용될 가능성을 배제할 수 없다(윤석민 박아현, 2009). 또 심의의 진행에서 심의 안건이 상정되는 일련의 절차와 심의가 동시에 진행하고 있다. 심의개시 전에 객관적으로 문제가 있는 안건만을 수집하여 심의여부를 결정해야 만 안건 자체의 성격이나 내용이 심의결과에 영향을 미치지 않을 수 있기 때문에 이를 개선할 필요가 있다는 것이다. 또한 심의위원의 임기도 문제가 지적되고 있다. 방송심 의에 관여하는 특별위원회 위원과 심의위원의 임기가 짧아 그들의 심의 경험을 충분히 활용하지 못한다는 것이다. 이외에도 방송심의에 관한 규정의 적용에 있어서 피 규제 대상자들의 신뢰를 얻기 위해서는 심의규정의 적용기준을 보다 분명하게 해야 한다는 것이다. 현행 방송심의 규정의 적용은 위원들의 규정에 대한 해석과 적용을 통해 이루어지며, 위원간의 의견 이 상충되면 최종적으로 다수결을 통해 결정한다. 특히 정치적으로 민감한 사안에 대해 심의위원 개인의 주관적 판단에 따라 이루어지는 경우가 있다는 것이다. 이러한 문제 때문에 방송심의결과에 대해 이의를 제기하는 경우가 많으며, 정치적 영향력을 최소화하고 심의의 일관성과 공정성을 확보하기 위해서는 방송심의 과정에서 기존 유사 사례를 참조하는 등 보완책이 필요하다고 주장한다. 방송심의 결과가 일관성을 갖지 못하는 이유는 방송심의규정이 대부분 윤리강령 수준이이서 판단기준이 모호한 원인도 있다고 설명한다. 방송심의 규정에 대한 문제점도 지속적으로 제기된다. 첫째는 방송심의 규정에서 입법 취지와 직접적 연관성이 없는 항목이 심의규정에 포함되어 있고, 다른 법적 소송 으로 이해당사자의 권리를 주장할 수 있음에도 불구하고 명시되어 있는 규정이 열거되 어 있다는 점이다. 또 윤리 도덕 이슈와 관련된 규정은 세부항목의 규제 목표가 중복되 고 포괄적인 내용으로 이루어져 다른 규정을 동시에 위반하는 사례가 많고, 심의 위반

제2장 방송심의시스템에 대한 평가 및 시청자 참여 사례 15 사유 중 가장 큰 비중을 차지하고 있는 간접광고 관련 규정은 규제의 실효성이 적어 이에 대한 규제수단이 적절하지 못한다는 것이다(이영주 채정화, 2008). 둘째는 방송통신심의위원회는 공정성과 객관성을 위반했다는 이유로 뉴스를 포함 하여 여러 프로그램에 대해 제재를 가하고 있다는 점이다. 윤성옥(2009)은 방송심의 규정 중 공정성 관련규정이 명확성의 원칙, 과잉제한금지의 원칙에 위반되어 위헌성이 높다고 지적하고 있다. 박선영(2002)도 이해당사자들에 의한 반론권 제기가 가능함에 도 불구하고 모든 방송물에 대해 공정성을 요구하는 것은 지나치게 포괄적으로 규제하 고 있어 명확성의 원칙을 위배하고 있다고 지적한다. 셋째는 현행 방송심의시스템의 특성으로 중층적 복합적인 심의 시스템이 지적되고 있다. 심의규정 준수뿐만 아니라, 프로그램 등급 분류, 자체 심의기구 운용, 시청자 위원회 운용 등의 규정이 존재하기 때문이다. 중층적이고 이중적인 심의구조는 방송의 표현자유와 방송종사자들의 자율심의 의지를 약화시키는 부작용을 초래할 수 있다고 지적된다(이승선, 2008). 제2절 시청자참여심의제도 도입 가능성 및 시청자 참여 사례 1. 시청자참여심의제의 도입 가능성 우리 사회가 다양화됨에 따라 성, 연령, 계층, 지역 등을 고려한 시청자의 심의과정 참여에 대한 요구가 높아지고 있다. 특히 논란이 되는 사안에 대해서는 다양한 견해가 반영될 수 있는 방송심의시스템을 갖추어야 한다는 문제제기가 지속적으로 이루어지 고 있다. 현재 방송 시청자는 방송 내용에 대해 상시적으로 모니터링을 하고 있으며, 방송 프로그램에 문제가 있을 경우 사후에 방통심의위에 이의를 제기할 수 있다(이영 주, 2011). 따라서 시청자가 방송심의 과정에 보다 적극적으로 참여하게 되면 공정성, 투명성, 신뢰성 등이 강화될 수 있다. 또 현실적으로 시청자가 심의 과정에 공식적으로 참여하는 것이 어려울 경우 각 소위원회에서 심의를 할 때 방청하는 것도 하나의 대안

16 방송심의시스템 개선방안 연구 이라는 주장도 있다(백미숙, 2011). 그러나 기존 논의들에서는 시청자참여심의제보다는 방송심의제에 있어 시청자 및 시청자단체의 역할에 주목하였다. 주정민 등(2011)은 방송사들이 양질의 프로그램을 제작할 수 있도록 시청자들의 감시와 노력이 필요하다고 강조한다. 특히 시민단체를 중심으로 하는 방송프로그램에 대한 모니터링과 감시 그리고 결과의 공표를 통한 여론 형성 등이 필요하다고 주장한다. 시민단체의 경우, 모니터 활동 및 시청자운동을 통해 사업자의 자율심의 과정을 감독하고, 사업자와 규제기구 사이에서 중재 역할에 충실해 야 하며, 이외에도 방송사 견제기능과 등급제 운영을 감독, 평가하는 역할을 해야 한다는 것이다. 또 방송프로그램에 대한 전문가들이 시민단체들과 함께 자율적으로 방송프로그램의 평가기준을 만들고 이를 통해 주요 프로그램을 평가하여 공표하는 체제구축도 필요하다고 주장한다. 무엇보다 양질의 프로그램이 유통될 수 있도록 일반 시민들의 관심과 적극적인 참여 그리고 사회적 분위기 형성이 필요하다는 것이다. 최근에는 시청자들의 보다 적극적인 참여를 전제로 하는 참여적 심의체제에 대한 모색이 이루어지고 있다. 참여적 심의체제를 주장하는 연구들은 공통적으로 시청자 참여에 의한 모니터 운영 시스템의 역할 강화 및 탄력적 운영을 강조하고 있다(황상재 외, 2013). 주정민 외(2011)의 연구에서도 모니터 시스템의 필요성을 강조하였으며, 김대호 외(2008)의 연구에서는 이러한 주장을 하고 있다. 특히 김대호 외(2008)의 연구에서는 매일 지상파 및 일부 케이블 콘텐츠에 대해 전수 모니터링하는 제도를 기획 심의 또는 집중 심의의 개념을 도입해 탄력적으로 운영하는 것이 효율적이라고 주장한다. 또 콘텐츠 환경에 대한 이해를 제고하고 주요 채널 및 프로그램에 대한 시청자의 반응을 점검하기 위해 신문이나 프로그램 게시판에 올라와 있는 의견을 검토 할 수도 있고, 모니터 활동을 하고 있는 시민단체와의 연계를 제도화할 수 있다는 것이다. 나아가 시청자 불만을 처리함에 있어 심의위의 직접적인 개입의 폭을 줄임으 로써 시청자 불만 처리의 당위성을 확보할 수 있다고 주장한다. 그러나 이러한 주장들은 일반적인 논의이며, 보다 구체적인 시청자참여시스템에 대한 운영 방안은 논의되지 않고 있다. 시청자참여시스템의 도입은 시청자의 대표성을 어떻게 확보할 것인지, 시청자 참여의 공정성이나 적절성에 대한 논란을 어떻게 해소 할 것인지, 그리고 심의 과정에서 사회적 다양성을 어떻게 담보할 수 있을지 등에

제2장 방송심의시스템에 대한 평가 및 시청자 참여 사례 17 대한 심도 깊은 정책적인 논의가 필요하다. 물론 시청자는 심의의 전문가가 아니고 심의제도에 대한 이해도 부족한 경우가 많지만, 사회의 구성원이자 방송프로그램의 소비자로서 방송프로그램을 통한 사회질서 및 규범 유지의 의지를 가진 존재로 볼 수 있다. 특히 방송심의에 대한 개략적 이해와 특정 심의대상 프로그램의 논점에 대해 정리하여 제시할 경우, 혹은 다수의 시청자간 직간접적인 토론을 통해 숙의( 熟 議 )를 거칠 경우 우리 사회에 적합한 가장 합리적인 심의의견을 도출할 수 있을 것으로 기대 된다. 따라서 이에 대한 실제적이여 효용성있는 연구가 필요하며, 시험적인 시청자심 의 집단의 시범운용을 통해 점검할 필요성도 있다. 2. 방송심의시스템에서의 시청자 참여 사례 방송심의시스템에서의 시청자참여제도는 심의과정에서 일반 시청자들의 의견을 반 영하고 특정 이슈에 대한 시청자의 관점과 사회적 감정을 반영할 수 있는 제도이며, 방송심의제도의 균형성을 담보한다는 측면에서 고려되어야 할 사항이다. 그러나 법 적, 제도적 측면에서 시청자참여제도 사례는 거의 찾아보기 힘들다. 시청자참여제도 의 도입 가능성을 위해 참고할 만한 사례는 시민배심원제 (citizen jury)이다. 시민 배심원제는 공적 이슈에 대한 시민들의 의견을 정책에 반영하고 여론을 형성하기 위해 독립된 기관이 무작위로 시민들을 선발하여 시민패널을 구성한 후 4~5일 간의 심의를 거쳐 결론을 도출하고 이를 정책권고안으로 제출하는 방식이다(장경석, 2002). 시민 배심원제는 시민단체나 독립적인 기관이 이해 관계자가 아닌 일반인들을 대상으로 선발하는데, 층화 무작위 표집으로 12~24명의 배심원을 선발한다. 3~4개월의 준비 기간을 거쳐 배심원 심의는 4~5일 동안 진행한다. 배심원 회의는 해당 주제에 대해 자문위원과 증인의 증언을 듣는 청문절차와 배심원들의 심의 과정으로 진행된다. 배심 원 회의는 마지막날 그동안 심의한 내용을 정책권고안으로 확정해 공공기관에 제출하 고, 공개포럼이나 기자회견 등을 통해 이를 발표하지만, 정책권고안은 법적 구속력을 갖지 못한다. 현재 우리나라에서 이같은 배심원 제도가 심의 절차에 적용된 사례는 크게 두 가지 다. 첫째는 사법기관을 중심으로 한 국민참여재판제도이며, 둘째는 지방자치단체의

18 방송심의시스템 개선방안 연구 시민배심원제도다(한진만 최현철 홍성구,2012; 한진만 홍성구, 2012). 배심원의 구 성 방식이나 범위 등에 있어서는 양자가 뚜렷한 차이를 보이지만, 양자의 공통점은 국민들의 실질적 주권 행사를 보장하여 심의의 정당성을 확보하고, 신뢰도를 높이는 것이다(이동희, 2011; 김소연, 2006). 1) 국민참여재판제 국민참여재판은 주권자인 국민이 사법절차에 참여한다는 민주적 원리에서 착안한 제도로, 특정 사안에 대한 판단을 함에 있어 국민과 사회의 일반적 감정을 수용한다는 취지를 갖고 있다. 다만 국민참여재판은 배심원과 예비 배심원을 확보하는 것이 가장 난제로 드러난 바 있다. 국민참여재판제도의 핵심은 과거 사법절차의 객체에 불과했던 시민이 배심원으로 출석하고 재판 절차에 주체적으로 참여함으로써 공정하고 신중한 재판이 이루어질 수 있게 유도하는 것이다(김혜정, 2011). 배심원 수는 5인제, 7인제, 9인제 등 비교적 소수의 인원이 심의에 참여한다(이동희, 2011). 국민참여재판제도에서 주목할 점은 배심원 선정 절차이다. 배심원 선정절차는 각급 법원별로 작성된 배심원 후보예정자 명부로부터 일정 수의 배심원 후보자를 무작위로 추출하여 선정기일을 통지한 후 법원에 출석한 배심원 후보자에게 질문하여 그 자격을 확인하고 공정하게 판단할 수 있는지를 판단하여 배심원과 예비배심원을 선정한다. 법원행정처는 9인제 재판의 경우 배심원 9명, 예비배심원 1명 등이 필요하기 때문에 270~330명 정도의 배심원 후보자 선정이 필요한 것으로 예측했다(법원행정처, 2007). 일반 시민이 배심원으로 형사재판에 참여하는 국민참여재판은 2008년 1월 1일부터 시행되고 있다. 대법원은 국민참여재판을 5년간 시범 실시한 후, 2013년 전면적 실시 여부 등을 확정하기로 했다(한진만 외, 2012). 그러나 형사재판에 배심원 제도를 도입 하면서 논란이 있었다. 배심원 제도를 도입하면서 가장 우려했던 것이 시민의 의식 수준이라는 것이다. 법에 문외한인 일반 시민이 배심원 역할을 제대로 해낼 수 있을 것인지 우려되었다. 전문적 판단을 요하는 사건의 경우에는 배심 재판이 도움이 안 되거나 적합하지 아니하며 오히려 잘못된 판단의 위험성도 논의되었다. 사실관계가 복잡하고 전문적 지식이 필요한 사건의 경우에는 배심원들이 정확하게 판단하기가

제2장 방송심의시스템에 대한 평가 및 시청자 참여 사례 19 어렵다. 이러한 비판에도 불구하고 국민참여재판제도가 현재처럼 정착하는데는 긍정 적 효과가 있었기 때문이다. 배심원으로 참여한 국민들의 대다수인 97.2%가 배심원 직무를 긍정적으로 평가하였고, 사법주에 대한 불신도 줄어들었다는 반응이 나오고 있기 때문이다(김병수 민영성, 2011). 2) 2) 지방자치단체의 시민배심원제 지방자치단체의 시민배심원제 모델로 가장 주목받는 것은 울산광역시 북구 음식물 자원화시설 시민배심원제 이다(문태현, 2011; 김소연, 2006). 울산시 북구 시민배심 원제는 43명의 배심원단을 운영했으며, 정책권고안과 함께 판정까지 한 사례이다. 울산시 북구 시민배심원제에서 특징적인 점은 배심원단의 구성에 있다. 울산시 북구 시민배심원제는 2단계에 걸쳐 배심원들을 선정했다. 1차 단계는 개별 배심원으로 활동 할 인사를 추천할 시민단체와 종교 기관을 갈등의 당사자인 북구청과 주민측이 합의하 여 정하고, 2단계에서는 배심원 추천을 의뢰받은 시민단체가 내부 회의를 소집해서 추천방식을 정하고 배심원을 선발했다(김소연, 2006). 3) KBS 시청자배심원제 한진만과 홍성구(2012) 그리고 한진만 외(2012)는 국민참여재판제도와 시민배심원 제도를 원용하여 KBS 방송심의 절차를 제시하였다. 첫째, 시청자배심원의 심의 대상 프로그램의 선정이다. 사후 심의에 대해서는 KBS가 제작하는 모든 프로그램이 심의 대상이 될 수 있지만, 사전 심의에서는 심의 범위를 한정시킬 필요가 있다. 둘째, 시청자 배심원단은 노사합의에 의해 구성해야 한다. 시청자 배심원단은 배심 원을 선발하기 위한 모집단의 성격을 갖는다. 이들 연구에서는 국민참여재판제도를 원용하여 시청자 배심원단 규모를 300명 정도로 제안하였다. 상시적으로 시청자 배심 원단을 구성한 후 여기에서 배심원을 선발하는 방식을 채택한다면 심의 기간을 효과적 으로 단축시킬 수 있다고 설명한다. 셋째, 시청자 배심원단 구성 및 시청자 배심원 선발 절차는 복잡할 수 있다. 시청자 2) 국민참여재판에 대한 평가는 제3장 제2절에서 구체적으로 논의하였다.

20 방송심의시스템 개선방안 연구 배심원단은 시청자 전체를 대표한다는 측면에서 정치적 성향, 계층, 성별, 종교, 지역 등에 있어 대표성이 고려되어야 한다. 핵심은 특정한 집단이 과잉 대표되어서는 안 된다는 것이다. 넷째, 배심원 심의 절차는 배심원들이 심의 대상 프로그램을 시사한 후, 사측 대표와 노측 대표 간의 논쟁이나 공방을 경청하고, 질의 응답을 실시한 후 자체 토론을 거치게 할 필요가 있다. 배심원단의 최종 평결은 만장일치를 원칙으로 하되, 합의가 이루어지 지 않는 경우에는 투표에 의한 다수결 방식으로 평결에 이르도록 해야 한다. 다섯째, 시청자 배심원의 평결은 사전 심의의 경우에는 수정 없이 방송, 수정 후 방송, 방송 불가 등에 관해 평결하고, 사후 심의의 경우에는 문제없음, 시청자 사과, 관련자 문책 등과 같은 형태의 결과를 도출해야 한다. KBS 시청자배심원제는 시청자참여제도로서 주목할 만한 사례로 보인다. 다만 실제 적으로 운영되지 않았다는 점에서 성과를 예측하기 힘들다는 한계가 있다. 시청자배심 원제의 절차와 구성 등은 유용하게 활용될 수 있을 것으로 보인다. [그림 1] KBS 시청자배심원제 모델(한진만 최현철 홍성구, 2012)

Korea Communications Standards Commission 제3장 시청자참여심의제도 도입을 위한 법적 행정적 검토

제3장 시청자참여심의제도 도입을 위한 법적 행정적 검토 23 제3장 시청자참여심의제도 도입을 위한 법적 행정적 검토 제1절 시청자참여심의제도 도입의 법적 행정적 문제점 1. 현행 방송심의의 절차 및 방송심의 관련 기구의 현황 1) 현행 방송심의의 법적 근거 현행 방송통신심의위원회에 의한 방송심의제도의 기본골격을 규정하고 있는 법률 은 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 (이하 방송통신위원회법 이라 함)과 방송법 (이하 방송법 이라 함)이다. 우선 방송통신위원회법에서는 방송심의를 담당하는 기본주체인 방송통신심의위원 회의 설치 및 구성 등에 관한 근거규정인 제18조, 방송통신심의위원회 위원의 결격사 유에 관한 규정인 제19조, 방송통신심의위원회 위원의 신분보장과 겸직금지에 관한 규정인 제20조, 방송통신심의위원회의 직무범위에 관한 규정인 제21조, 방송통신심 의위원회의 회의, 소위원회, 특별위원회 등과 관련된 사항을 규정하고 있는 제22조, 방송통신심의위원회 위원의 제척 기피 회피에 관한 규정인 제23조, 심의규정의 제 정 공표 등에 관한 근거규정인 제24조, 심의규정 위반에 대한 제재조치 등에 관한 사항을 규정하고 있는 제25조, 방송통신심의위원회의 사무처에 관한 규정인 제26조, 방송통신심의위원회 위원 등의 청렴 및 비밀유지의무를 규정하고 있는 제27조, 방송 통신심의위원회의 예산에 관한 규정인 제28조, 방송통신심의위원회의 규칙 제정 개 정 등에 관한 근거규정인 제29조 등이 있다. 그리고 방송통신위원회법 이외에 방송법에도 방송심의와 관련되어 있는 일련의 규 정들이 존재한다. 예컨대 방송의 공정성 및 공공성 심의에 관한 근거규정이라고 할 수 있는 제32조, 방송심의규정의 제정근거규정인 제33조, 방송프로그램에 대한 방송

24 방송심의시스템 개선방안 연구 사업자의 자체심의에 관한 근거규정인 제86조, 방송사업자의 자체심의규정 및 방송프 로그램 내용에 관한 의견제시 또는 시정요구를 할 수 있는 시청자위원회에 관한 근거 규정인 제87조~제90조, 방송심의규정 위반 방송사업자에 대한 제재조치에 관한 근거 규정인 제100조 등이 있다. 2) 현행 방송심의의 절차 현행 방송통신심의위원회에서의 방송심의의 절차는 다음과 같다. 3) 1 사무처 자체 인지/모니터링 혹은 민원접수 2 사무처 심의 안건 작성 상정 3 보도 교양방송 특별위원회, 연예 오락방송특별위원회, 광고특별위원회의 자문 4 방송심의소위 원회의의 의결 5 방송통신심의위원회 전체회의 의결의 절차에 의해서 방송심의가 이루어진다. 3) 방송통신심의위원회(2015), 2014 방송통신심의 연감, 44쪽

제3장 시청자참여심의제도 도입을 위한 법적 행정적 검토 25 사무처 지체인지/모니터링 민원접수 지체 답변 처리 민원요건 불비 민원 심의 상정요건 미비 민원 사무처 심의 안건 작성 상정 (보도 교양, 연예 오락, 광고) 특별위원회 자문 (소위원회 자문 요청시) 심의규정 위반 여부 및 위반정도 자문 (방송심의 광고심의) 소위원회 의결 문제없음. 권고 의견제시 의결 제재조치, 과징금 전체회의 건의 또는 전체회의 상정 결정 제재조치 과징금 전체회의 건의의 경우, 방송사업자 의견진술 사전 청취 위원회 전체회의 의결 문제없음. 권고 의견제시, 제재조치, 과징금 의결 (소위원회 의견진술 미청취 시) 제재조치 과징금 의결의 경우, 방송사업자 의견진술 사전청취 [그림 2] 방송심의 절차도 3) 현행 방송심의 관련 기구의 현황과 문제점 (1) 방송통신심의위원회 현행 방송통신위원회법상 방송에 대한 심의의 종국적 결정권을 갖고 있는 기구는 방송통신심의위원회이다. 즉 방송통신심의위원회는 방송 내용의 공공성 및 공정성을

26 방송심의시스템 개선방안 연구 보장하고 정보통신에서의 건전한 문화를 창달하며 정보통신의 올바른 이용환경 조성 을 위하여 독립적으로 사무를 수행하는 기구이다(방송통신위원회법 제18조 제1항). 방송통신심의위원회는 9인의 위원으로 구성된다(방송통신위원회법 제18조 제2항 제1문). 방송통신심의위원회 위원(이하 심의위원 이라 함)은 대통령이 위촉하고, 이 경우 3인은 국회의장이 국회 각 교섭단체 대표의원과 협의하여 추천한 자를 위촉하고, 3인은 국회의 소관 상임위원회에서 추천한 자를 위촉한다(방송통신위원회법 제18조 제3항). 여기서 국회의 소관 상임위원회란 미래창조과학방송통신위원회(국회법 제37 조 제1항 제5호)를 말한다. 그런데 국회의장이 국회 각 교섭단체 대표의원과 협의하여 추천하는 3인과 국회의 소관 상임위원회인 미래창조과학방송통신위원회가 추천하는 3인을 포함하여 대통령 이 임명하는 9인으로 구성되는 현재의 방송통신심의위원회 구성방식은 너무 정치적 안배의 원칙만 고려한 것이지, 전문성, 대표성은 제도적으로 담보되고 있지 못하다는 문제점을 안고 있다. 즉 이러한 구성방식은 비록 과거보다는 대통령이나 행정부로부터 의 독립성은 제고되었다고 하지만 여전히 심의위원의 상당수가 국회에서의 정당분포 도에 의해 결정된다는 점에서 정치적 영향력으로부터의 중립성이라는 요소도 달성하 기 힘들다고 할 수 있다. 또한 과거의 방송위원회 시절의 방송법과는 달리 4), 현행 방송통신위원회법은 방송 통신심의위원회의 구성에 있어서 전문성 및 사회 각 분야의 대표성을 가진 자 중에서 위촉하도록 하는 명문의 규정조차 없다. 따라서 현재의 방송통신심의위원회의 경우에 는 그 구성에 있어서 전문성, 대표성, 다양성을 반영할 수 있는 제도적 틀도 마련되어 있지 않다는 문제점을 안고 있다. 한편 방송통신위원회법 제18조 제7항은 심의위원회의 구성과 운영에 관하여 그 밖 에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 방송통신위원회의 설치 및 운영 에 관한 법률 시행령 (이하 방송통신위원회법시행령 이라 함) 제7조 제2항은 방송통 신위원회법시행령에서 규정한 것 외에 심의위원회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 4) 구 방송법 제21조 제1항은 전문성 및 사회 각 분야의 대표성을 가진 자 중에서 방송위원을 임명 하도록 규정하고 있었고, 구 방송법 제21조 제3항이 국회의장의 추천시 추천기준과 추천사유를 제시 하도록 하고 있었다.

제3장 시청자참여심의제도 도입을 위한 법적 행정적 검토 27 심의위원회 규칙으로 정하도록 하고 있는바, 이에 따라 방송통신심의위원회의 구성 및 운영 등에 관하여 기본적인 사항을 규정하기 위해 제정된 것이 방송통신심의위원 회 기본규칙 (2014. 1. 9. 개정되고 2014. 1. 15. 시행된 것)이다. 하지만 이 기본규칙에는 시청자가 방송심의에 참여할 수 있는 절차나 근거에 관한 규정이 존재하지 않을 뿐만 아니라, 방송통신심의위원회의 구성에 있어서 전문성, 대표성, 다양성을 반영할 수 있는 기준이나 절차에 관한 세부적인 사항이 규정되어 있지 않다. (2) 방송통신심의위원회 소위원회 방송통신위원회법 제22조 제4항은 방송통신심의위원회의 소관직무 중 일부를 분담 하여 효율적으로 수행하기 위하여 방송통신심의위원회에 소위원회를 둘 수 있다고 규정하고 있다. 그리고 동조 제6항은 소위원회의 구성 및 운영에 관하여 그 밖에 필요 한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 이에 따라 방송통신위원회법시행령 제10조는 소위원회의 구성 및 운영에 관한 기본 적인 사항을 규정하고 있는바, 우선 소위원회는 방송통신심의위원장이 지명하는 5명 이내의 방송통신심의위원회 위원으로 구성하고(방송통신위원회법시행령 제10조 제1 항), 소위원회 위원장은 소위원회의 위원 중에서 호선하며(동조 제2항), 소위원회의 회의는 소위원회 위원장이 소집하도록 하고 있다(동조 제3항). 그리고 방송통신위원 회법시행령에서 규정한 것 외에 소위원회의 구성 및 운영에 필요한 사항은 방송통신심 의위원회 규칙으로 정하도록 하고 있다(방송통신위원회법시행령 제10조 제4항). 소위원회 구성 및 운영에 관한 규칙 (2010. 6. 9. 개정된 것)에 의하면 소위원회는 방송심의소위원회(제7조~제9조), 통신심의소위원회(제10조~제12조), 광고심의소 위원회(제16조~제18조) 세 가지가 존재한다. 하지만 이 규칙상에서도 시청자가 방송 심의에 참여할 수 있는 절차나 근거에 관한 규정이 존재하지 않을 뿐만 아니라, 방송심 의소위원회의 구성에 있어서 전문성, 대표성, 다양성을 반영할 수 있는 기준이나 절차 에 관한 세부적인 사항이 규정되어 있지 않다.

28 방송심의시스템 개선방안 연구 (3) 방송통신심의위원회 특별위원회 방송통신위원회법 제22조 제4항은 특정한 분야에 대한 자문 등을 수행하기 위하여 방송통신심의위원회에 특별위원회를 둘 수 있다고 규정하고 있다. 그리고 동조 제6항 은 특별위원회의 구성 및 운영에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도 록 하고 있다. 이에 따라 방송통신위원회법시행령 제11조는 특별위원회의 구성 및 운영에 관한 기본적인 사항을 규정하고 있는바, 우선 특별위원회는 분야별로 15명 이내의 위원으로 구성하고(방송통신위원회법시행령 제11조 제1항), 특별위원회 위원은 자문할 분야에 학식과 경험이 풍부한 전문가 중에서 방송통신심의위원장이 방송통신심의위원회의 동의를 얻어 위촉하고, 특별위원회 위원장은 방송통신심의위원장이 특별위원회의 위 원 중에서 지명하며(동조 제2항), 특별위원회의 회의는 특별위원회 위원장이 소집하 고(동조 제3항), 특별위원회의 회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석위 원 과반수의 찬성으로 의결한다(동조 제4항). 그리고 방송통신위원회법시행령에서 규정한 것 외에 특별위원회의 구성 및 운영에 필요한 사항은 방송통신심의위원회 규칙 으로 정하도록 하고 있다(방송통신위원회법시행령 제11조 제5항). 특별위원회 구성 및 운영에 관한 규칙 (2010. 6. 9. 개정된 것)(이하 특별위원회구 성운영규칙 이라 함)에 의하면 특별위원회는 보도 교양방송특별위원회(제9조~제12 조), 연예 오락방송특별위원회(제13조~제15조), 광고특별위원회(제16조~제19조), 통신특별위원회(제20조~23) 네 가지가 존재한다. 물론 이 규칙상에서도 시청자가 방송심의에 참여할 수 있는 절차나 근거에 관한 규정이 존재하지 않는다. 하지만 특별 위원회의 의의 및 특성상 특별위원회의 구성에 있어서 전문성, 대표성, 다양성을 반영 할 수 있는 기준에 관한 세부적인 사항이 규정되어 있다. 예컨대 보도 교양방송특별위원회의 경우, 보도 교양방송특별위원은 방송 등 언론 관련분야에 5년 이상 종사한 자, 교육 문화계에 5년 이상 종사한 자, 법조계에 5년 이상 재직한 자, 청소년 시민단체 등에서 5년 이상 활동한 자, 그 밖에 방송심의에 필요하다고 인정되는 분야에서 5년 이상 활동하였거나, 위원장이 방송심의에 관한 전문성이 있다고 판단하는 자 가운데 업무를 공정하고 전문적으로 수행할 수 있다고 인정되는 자로 위촉하도록 하고 있다(특별위원회구성운영규칙 제10조). 그리고 공무

제3장 시청자참여심의제도 도입을 위한 법적 행정적 검토 29 원(교육공무원, 국회공무원 및 법관은 제외한다), 정당법 제22조에 따른 당원, 국 가공무원법 제33조 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 5), 특별위원 위촉일을 기준으로 1년 이내에 방송업에 종사한 자, 방송사업자에게 상시적으로 자문을 하는 자는 보도 교양방송특별위원이 될 수 없도록 결격사유를 별도로 규정하고 있다(특별위원회구성 운영규칙 제3조 및 제11조). 위와 같은 보도 교양방송특별위원회 구성에 관한 내용은 연예 오락방송특별위원회 의 경우에도 준용되고(특별위원회구성운영규칙 제15조), 광고특별위원회와 통신특별 위원회의 경우에도 대동소이하게 적용되고 있다(특별위원회구성운영규칙 제17조 및 제18조, 제21조 및 제22조). (4) 시청자위원회 시청자위원회는 방송법에서 명문화하고 있는 기구로서 방송사업자가 자체적으로 설치해야 하는 기구이다. 방송법 제87조 제1항은 종합편성 또는 보도전문편성을 행하 는 방송사업자는 시청자의 권익을 보호하기 위하여 시청자위원회의 설치의무를 부과 하고 있다. 시청자위원회의 권한과 직무 중에는 방송사업자의 자체심의규정 및 방송프 로그램 내용에 관한 의견제시 또는 시정요구(방송법 제88조 제1항 제2호)가 포함되어 있기 때문에, 시청자위원회도 방송심의 관련 기구에 해당한다고 볼 수 있다. 시청자위원회의 구성과 관련하여, 방송사업자는 각계의 시청자를 대표할 수 있는 자 중에서 방송통신위원회규칙이 정하는 단체의 추천을 받아 시청자위원회의 위원을 5) 국가공무원법 제33조(결격사유) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 공무원으로 임용될 수 없다. 1. 피성년후견인 또는 피한정후견인 2. 파산선고를 받고 복권되지 아니한 자 3. 금고 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 종료되거나 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 5년이 지나지 아니한 자 4. 금고 이상의 형을 선고받고 그 집행유예 기간이 끝난 날부터 2년이 지나지 아니한 자 5. 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우에 그 선고유예 기간 중에 있는 자 6. 법원의 판결 또는 다른 법률에 따라 자격이 상실되거나 정지된 자 6의2. 공무원으로 재직기간 중 직무와 관련하여 형법 제355조 및 제356조에 규정된 죄를 범한 자로서 300만원 이상의 벌금형을 선고받고 그 형이 확정된 후 2년이 지나지 아니한 자 7. 징계로 파면처분을 받은 때부터 5년이 지나지 아니한 자 8. 징계로 해임처분을 받은 때부터 3년이 지나지 아니한 자.

30 방송심의시스템 개선방안 연구 위촉한다(방송법 제87조 제2항). 방송법 시행에 관한 방송통신위원회규칙 (2014. 12. 31. 개정된 것) 제24조가 시청자위원을 추천할 수 있는 단체를 규정하고 있는바, 여기에는 초 중등교육법 및 고등교육법에 따른 각급 교육기관의 운영위원회 등 학부 모단체, 소비자보호단체, 여성단체, 청소년관련 기관 또는 단체, 변호사단체, 방송 신 문 등 언론관련 시민 학술단체, 장애인 등 사회소외계층의 권익을 대변하는 단체, 노동 관련 기관 또는 노동단체, 경제단체 또는 문화단체, 과학기술관련 단체가 포함되 어 있고(제1항), 이들 단체는 해당 단체가 법인인 경우에는 비영리법인일 것, 해당 단체가 법인이 아닌 경우에는 연간 1회 이상 정기회의를 개최하고, 정관이 있을 것 이 라는 요건을 갖추어야 한다(제2항). 한편 방송법 제87조 제3항은 시청자위원회의 구성 및 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있는바, 이에 따라 방송법시행령 제64조에서 그에 관한 구체적 사항을 규정하고 있다. 우선 시청자위원회는 10인 이상 15인 이내의 위원으로 구성하고(방송법시행령 제64조 제1항), 시청자위원회는 위원장 1인과 부위원장 1인을 두되, 시청자위원 중에서 호선하며(동조 제2항), 시청자위원회의 회의는 위원장이 소집하되, 정기회의는 매월 1회 이상, 임시회의는 위원장이 필요하다고 인정하거나 재적위원 3분의 1 이상의 요구가 있는 경우 또는 방송사업자가 요구한 경우에 이를 소집하고(동조 제3항), 시청자위원회의 회의는 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결하며(동조 제4항), 시청자위원회를 설치한 방송사업자는 시청 자위원회의 심의결과에 대하여 조치가 필요한 경우에는 그 처리에 관한 계획과 처리결 과를 회의 종료후 1월 이내에 시청자위원회에 보고하여야 하며, 월간 시청자위원회의 운영실적을 다음 달 20일까지 방송통신위원회에 보고하여야 한다(동조 제5항). 6) 시청자위원회는 방송법에서 명문화하고 있는 기구이기는 하지만, 방송사업자가 자 체적으로 설치해야 하는 기구이므로, 시청자위원회제도는 기본적으로 공적 기관인 방송통신심의위원회에서의 방송심의에 시청자가 참여할 수 있는 시청자참여심의제도 와는 다른 측면이 있다. 하지만 시청자위원회의 구성에 있어서 대표성과 다양성을 6) 해당 방송사로 하여금 시청자위원회 운영에 관한 정기적 자료제출을 의무화한 것은 시청자위원회 의 활동이 소속 방송사에 의해 형식화되지 않도록 하기 위한 것으로 이해할 수 있고, 방송통신위 원회는 제출된 자료를 바탕으로 시청자위원회 운영에 위법사항이 없는지 점검하고 시청자위원회 의 활동이 부당하게 침해당하지 않도록 주의, 감독할 의무가 있다(김정태, 2010, 379쪽).

제3장 시청자참여심의제도 도입을 위한 법적 행정적 검토 31 반영하는 방식은 시청자참여심의제도의 설계에 있어서 충분히 고려할 만한 가치가 있다. 2. 시청자참여심의제도 도입의 법적 행정적 문제점 현행 방송심의제도를 전제로 할 때, 시청자참여심의제도를 도입하기 위해서 발생할 수 있는 법적 행정적 문제점은 다음과 같다. 1) 법적 근거의 미비 시청자참여심의제도를 도입함에 있어서 첫 번째 문제점은 현재 그 법적 근거가 존재 하지 않는다는 점이다. 현행 방송통신위원회법상 방송프로그램에 대한 심의 및 제재조치 등에 관하여 종국 적인 책임을 지거나 결정권한을 갖는 주체는 방송통신심의위원회이다. 왜냐하면 방송 통신심의위원회의 직무 중의 하나로 방송법 제32조에 규정된 사항의 심의가 명시되 어 있고(방송통신위원회법 제21조 제1호), 또한 방송법 제100조제1항에 따른 제재 조치 권고 또는 의견제시의 주체도 방송통신심의위원회이기 때문이다(동법 제25조 제1항 제1호). 비록 방송통신심의위원회는 그 소관직무 중 일부를 분담하여 효율적으로 수행하기 위하여 소위원회를 두거나 특정한 분야에 대한 자문 등을 수행하기 위하여 특별위원회 를 둘 수 있기는 하지만(방송통신위원회법 제22조 제4항), 소위원회와 특별위원회는 방송심의에 대한 종국적인 책임을 지거나 결정권한을 갖는 주체는 아니다. 특히 소위 원회와 특별위원회는 필요적 설치기관이 아니라 임의적 설치기관, 즉 설치할지 말지는 방송통신심의위원회의 재량이기 때문에, 소위원회와 특별위원회가 방송심의에 대한 종국적인 책임을 지거나 결정권한을 갖는 주체가 될 수도 없거니와 되어서도 안된다. 그리고 현행 방송통신위원회법이나 방송법에는 시청자가 방송심의에 참여하는 제 도나 절차를 전혀 갖고 있지 않다. 그 이유는 추측컨대 위에서 언급한 것처럼 현재의 방송심의는 방송통신심의위원회라고 하는 공적 기관에 의해서 이루어지고 있어서,

32 방송심의시스템 개선방안 연구 기본적으로 공적 규제시스템에 해당하기 때문으로 이해된다. 물론 기본적으로 방송통신심의위원회에 의한 방송심의가 공적 규제시스템에 해당 한다고 하더라도, 방송심의의 특성을 고려하여 방송심의에 시청자가 참여할 수 있는 프로세스나 절차를 접목시키는 것이 입법정책적으로 금지되는 것은 아니다. 하지만 입법론적으로는 시청자참여심의제도를 향후 도입하는 것이 바람직할 수 있는 있지만, 현재의 방송통신위원회법이나 방송법상으로는 시청자참여심의제도를 곧바로 도입할 수 있는 법적 근거가 없다는 것이 문제이다. 특히 시청자참여심의가 방송통신심의위원 회에 의한 방송심의의 최종적인 결과에 어떠한 중요한 영향을 미칠 수 있게 하거나, 시청자참여심의에 일정한 예산이 투입되는 것을 전제로 한다면, 더욱 더 법적 근거가 필요하다. 한편 방송법상 시청자위원회에 의한 방송심의의 가능성이 존재하기는 하지만, 방송 법이 규정하고 있는 시청자위원회에 의한 방송심의는 방송사업자의 자체심의를 전제로 하는 것으로서, 기본적으로 자율규제시스템에 해당한다. 따라서 방송통신심의위원회 에 의한 방송심의와 시청자위원회에 의한 방송심의는 전혀 성격이 다른 제도인 셈이다. 결론적으로 현행 방송통신위원회법이나 방송법에는 시청자가 방송심의에 참여하는 제도나 절차를 전혀 갖고 있지 않으므로, 시청자참여심의제도를 도입함에 있어서는 그 법적 근거의 미비를 어떻게 해소할 것인가의 문제를 우선적으로 지적할 수 있겠다. 2) 기존 방송심의 관련 기구의 권한 및 직무와의 중복 시청자참여심의제도를 도입함에 있어서 두 번째 문제점은 기존 방송심의 관련 기구 의 권한 및 직무와의 중복 문제이다. 보다 구체적으로 방송통신심의위원회 특별위원회 와 방송사업자가 자체적으로 설치해야 하는 시청자위원회의 권한 및 직무와 중복될 수 있다. (1) 방송통신심의위원회 특별위원회의 권한 및 직무와의 중복 방송통신위원회법 제22조 제4항은 특정한 분야에 대한 자문 등을 수행하기 위하여 방송통신심의위원회에 특별위원회를 둘 수 있다고 규정하고 있다.

제3장 시청자참여심의제도 도입을 위한 법적 행정적 검토 33 특별위원회구성운영규칙에 의하면 특별위원회는 보도 교양방송특별위원회, 연예 오락방송특별위원회, 광고특별위원회, 통신특별위원회 네 가지가 존재하는데, 이 중 에서 특히 방송심의와 관련되어 있는 특별위원회는 보도 교양방송특별위원회, 연예 오락방송특별위원회, 광고특별위원회 세 가지이다. 특별위원회구성운영규칙에 의하 면, 이들 세 가지 특별위원회의 직무는 다음과 같다. 우선 보도 교양방송특별위원회의 직무는 방송법 제32조에 따른 심의 의결 사항 중 보도 교양방송의 심의에 대하여 방송통신심의위원회 또는 소위원회가 요청한 사항 에 대한 자문, 방송심의에 관련된 방송통신심의위원회 규칙의 제 개정안 제안, 그 밖에 방송통신심의위원회 또는 소위원회가 자문을 요청한 사항의 처리이다(특별위원 회구성운영규칙 제12조). 그리고 연예 오락방송특별위원회의 직무는 방송법 제32조에 따른 심의 의결 사 항 중 연예 오락방송의 심의에 대하여 방송통신심의위원회 또는 소위원회가 요청한 사항에 대한 자문, 방송심의에 관련된 방송통신심의위원회 규칙의 제 개정안 제안, 그 밖에 방송통신심의위원회 또는 소위원회가 자문을 요청한 사항의 처리이다(특별위 원회구성운영규칙 제14조). 마지막으로 광고특별위원회의 직무는 방송법 제32조에 따른 심의 의결 사항 중 방송광고, 상품소개 및 판매방송 심의에 대하여 방송통신심의위원회 또는 소위원회가 요청한 사항에 대한 자문, 방송광고, 상품소개 및 판매방송 심의에 관련된 방송통신심 의위원회 규칙의 제 개정안 제안, 그 밖에 방송통신심의위원회 또는 소위원회가 자문 을 요청한 사항의 처리이다(특별위원회구성운영규칙 제19조). 위와 같이 보도 교양방송특별위원회, 연예 오락방송특별위원회, 광고특별위원회의 직무와 이들 특별위원회의 구성에 있어서 전문성, 대표성, 다양성을 반영할 수 있는 기준에 관한 세부적인 사항을 염두에 둘 때, 기본적으로 이들 특별위원회는 방송통신심 의위원회에 의한 방송심의에 있어서 전문적인 자문 을 주된 목적으로 하는 기구라고 이해될 수 있다. 즉 방송심의에 있어서 전문가에 의한 전문적 자문 을 접목시킴으로써 궁극적으로 방송심의의 전문성, 공정성을 보완하려는 제도적 장치로 이해된다. 위와 같은 측면에서 본다면, 현재의 특별위원회에 의한 자문은 시청자의 방송심의 참여를 통해서 방송심의의 공정성, 대표성, 다양성을 획득하는 프로세스와는 분명히

34 방송심의시스템 개선방안 연구 차이가 있을 뿐만 아니라, 고유한 별도의 존재의의가 있는 것이다. 하지만 이러한 기본의의의 차이에도 불구하고, 향후 시청자참여심의제도를 도입함 에 있어서는 기존의 특별위원회에 의한 자문제도와의 중복 문제 내지 충돌 문제가 분명히 발생할 수 있다. 예컨대 특정 보도 교양프로그램의 심의에 있어서, 보도 교양 방송특별위원회는 방송심의규정을 위반하지 않았다는 의결을 하였지만, 당해 보도 교양프로그램의 심의에 참여한 시청자들은 방송심의규정을 위반하였다는 의결 내지 의견을 제시한 경우에 어떻게 할 것인가의 문제는 충분히 발생할 여지가 있는 것이다. 그 반대의 경우도 마찬가지로 충분히 발생할 여지가 있는 것이다. (2) 시청자위원회의 권한 및 직무와의 중복 방송법 제87조 제1항은 종합편성 또는 보도전문편성을 행하는 방송사업자는 시청자 의 권익을 보호하기 위하여 시청자위원회의 설치의무를 부과하고 있다. 그런데 시청자 위원회의 권한과 직무 중에는 방송사업자의 자체심의규정 및 방송프로그램 내용에 관한 의견제시 또는 시정요구(방송법 제88조 제1항 제2호)가 포함되어 있기 때문에, 시청자참여심의제도와의 기능적 중복 문제는 존재한다. 물론 방송법이 규정하고 있는 시청자위원회에 의한 방송심의는 방송사업자의 자체 심의를 전제로 하는 것으로서, 기본적으로 자율규제시스템에 해당하므로, 방송통신심 의위원회에 의한 방송심의에 있어서의 시청자의 참여를 보장하는 것과 시청자위원회 에 의한 방송심의는 전혀 성격이 다른 제도인 점은 분명하다. 하지만 방송법에 의해서 방송사업자에게 설치의무가 부과되는 시청자위원회에 의 한 방송심의와 방송통신심의위원회에 의한 방송심의에 있어서의 시청자의 참여는, 방송의 내용에 대한 규제시스템 전반을 종합적으로 고려해 보았을 때는, 기능적으로 중복되는 측면이 분명히 존재할 수 있다. 즉 사회 전체적인 측면에서 본다면 공적 규제시스템이든 자율규제시스템이든 규제(regulation) 에 해당하고, 이러한 규제시 스템에 시청자가 이미 중복적으로 관여하게 된다면, 전체 사회적 비용의 증가 문제가 발생할 수 있는 것이다. 결국 이 문제는 방송통신심의위원회에 의한 방송심의에 있어서의 시청자의 참여를 어떻게 정당화할 것인가의 문제이기도 하면서, 종국적으로 시청자참여심의제도를 어

제3장 시청자참여심의제도 도입을 위한 법적 행정적 검토 35 떻게 설계할 것인가의 문제로 귀결되기도 한다. 제2절 시청자참여심의제도 도입의 법적 행정적 타당성 및 가능성(정비사항) 현재의 방송심의과정에 성 연령 계층 지역 등을 고려한 시청자 대표성을 반영하기 위해서, 특히 논란이 되는 사안에 대해서는 견해의 다양성이 반영될 수 있는 심의시스 템(시청자참여방송심의제)을 도입하기 위해서는 여러 가지 법제도적 개선이 이루어져 야 한다. 보다 구체적으로는 시청자참여심의제를 도입하는 경우, 1 시청자참여심의의 결과 에 대해서 법적 구속력을 부여하느냐의 문제(방송통신심의위원회가 시청자참여심의 의 결과에 구속되느냐 아니면 참고만 할 뿐인지의 문제), 2 시청자참여심의를 반드시 거치게 하느냐 필요한 경우에만 거치게 하느냐의 문제(필요적 사전절차로 하느냐 아니 면 임의적 사전절차로 하느냐의 문제), 3 시청자참여심의의 대상을 프로그램의 내용 과 성격에 따라 차별화하는 차원에서, 시사 보도프로그램과 비시사 보도프로그램을 구분하여 전자에 대해서만 시청자참여심의를 적용하느냐 아니면 모든 방송프로그램 에 대해서 시청자참여심의를 적용하느냐의 문제, 4 시청자참여심의의 법정화 방법의 문제(시청자참여심의 및 담당기구를 법률에서 규정하느냐 아니면 방송통신심의위원 회 내부 규칙 내지 방송심의규정에서 규정하느냐의 문제), 5 시청자참여심의 담당기 구의 구체적인 구성방법의 문제(성 연령 계층 지역 등을 고려한 시청자 대표성, 적절 성, 다양성을 구체적으로 어떠한 방법과 기준을 통해서 반영하느냐의 문제) 등이 존재 한다. 1. 시청자참여심의제도 도입을 위한 모델 시청자참여심의제도를 도입하기 위한 모델로서 아래와 같이 두 가지를 상정할 수 있다.

36 방송심의시스템 개선방안 연구 1) 제1안 - 국민참여재판모델 국민참여재판모델은 현행 국민의 형사재판 참여에 관한 법률 (이하 국민참여재판 법 이라 함)상의 국민참여재판에서 아이디어를 따 온 것이다. 국민참여재판이란 국민 참여재판법에서 정하고 있는 절차 등을 거쳐 선정된 배심원이 재판절차에 참여하여 사실인정, 법령의 적용 및 형의 양정에 관하여 재판부에 의견을 제시하는 형사재판을 말한다. 국민참여재판법 제2조는 배심원 을 이 법에 따라 형사재판에 참여하도록 선정된 사람 으로 정의내리고 있고, 국민참여재판 을 배심원이 참여하는 형사재판 으로 정의내리고 있다. 따라서 국민참여재판은 형사재판에만 적용될 수 있고, 민사재 판이나 행정재판 등에는 적용되지 않는다. 국민참여재판은 기본적으로 전문적인 직업법관이 아닌 동료 일반시민에 의한 재판 을 받을 권리 를 구현하는 것이다. 예컨대 국민참여재판법 제3조는 국민의 권리와 의무 라는 제목하에, 제1항에서는 누구든지 이 법으로 정하는 바에 따라 국민참여재 판을 받을 권리를 가진다. 고 규정하고 있고, 제2항에서는 대한민국 국민은 이 법으로 정하는 바에 따라 국민참여재판에 참여할 권리와 의무를 가진다. 고 규정하고 있다. (1) 현행 국민참여재판제도의 내용 및 특징 국민참여재판은 국민이 형사재판에 참여하는 제도를 시행함으로써 사법의 민주적 정당성과 신뢰를 높이기 위하여 도입된 제도이다(국민참여재판법 제1조 참조). 국민참 여재판은 기본적으로 배심제적 성격을 강하게 띠고 있지만, 헌법 제27조 제1항이 규정 하고 있는 헌법과 법률이 정한 법관에 의한 재판을 받을 권리 를 침해하지 않으면서도 국민의 형사재판 참여를 가능하도록 하기 위하여 배심제적 요소와 참심제적 요소가 혼합되어 있다. 국민참여재판의 배심제적 요소로는 1 직업법관과 별도로 배심원단을 구성한다는 점, 2 원칙적으로 배심원들의 만장일치 평결을 요구한다는 점, 3 배심원들이 표결로 양형결정에 참여하는 것이 아니라 양형에 관한 의견만을 개진한다는 점, 4 배심원들 의 평결은 법원을 기속하지 않고 권고적 효력만을 가지고 있다는 점 등을 들 수 있고, 참심제적 요소로는 1 만장일치 평결에 이르지 못한 경우 법관의 의견을 들은 후 다수

제3장 시청자참여심의제도 도입을 위한 법적 행정적 검토 37 결로 평결을 할 수 있다는 점, 2 심리에 관여한 판사와 배심원들이 공동으로 양형토의 를 진행한다는 점 등을 들 수 있다(김재환, 2013, 8쪽). 현행 국민참여재판제도의 내용을 간략하게 소개하면 다음과 같다. 첫째, 누구든지 국민참여재판법으로 정하는 바에 따라 국민참여재판을 받을 권리를 가지며, 대한민국 국민은 국민참여재판법으로 정하는 바에 따라 국민참여재판에 참여할 권리와 의무를 가진다(국민참여재판법 제3조). 여기서 국민참여재판을 받을 권리와 국민참여재판에 참여할 권리 및 의무는 헌법상의 권리 및 의무가 아니라 입법정책적으로 도입된 법률 상의 권리 및 의무이다. 둘째, 국민참여재판의 대상사건은 법원조직법 제32조제1항(제2호 및 제5호는 제 외한다)에 따른 합의부 관할 사건, 이러한 합의부 관할 사건의 미수죄 교사죄 방조죄 예비죄 음모죄에 해당하는 사건, 앞의 두 종류의 사건과 형사소송법 제11조에 따른 관련 사건으로서 병합하여 심리하는 사건이다(국민참여재판법 제5조 제1항). 따라서 제1심 절차 중 지방법원 본원과 지원의 합의부 관할 사건에 한하여 국민참여재판이 허용되고, 항소심 및 상고심에서는 국민참여재판이 인정되지 않는다(이규호, 2013, 28쪽). 그리고 피고인이 국민참여재판을 원하지 아니하거나 국민참여재판법 제9조 제1항에 따른 국민참여재판 배제결정이 있는 경우는 국민참여재판을 하지 아니한다 (국민참여재판법 제5조 제2항). 셋째, 배심원의 권한 및 의무와 관련하여, 배심원은 국민참여재판을 하는 사건에 관하여 사실의 인정, 법령의 적용 및 형의 양정에 관한 의견을 제시할 권한이 있다(국 민참여재판법 제12조 제1항). 그리고 배심원은 법령을 준수하고 독립하여 성실히 직무 를 수행하여야 하고, 배심원은 직무상 알게 된 비밀을 누설하거나 재판의 공정을 해하 는 행위를 하여서는 아니 된다(국민참여재판법 제12조 제2항 및 제3항). 넷째, 배심원의 수와 관련하여, 원칙적으로 법정형이 사형 무기징역 또는 무기금고 에 해당하는 대상사건에 대한 국민참여재판에는 9인의 배심원이 참여하고, 그 외의 대상사건에 대한 국민참여재판에는 7인의 배심원이 참여하지만, 법원은 피고인 또는 변호인이 공판준비절차에서 공소사실의 주요내용을 인정한 때에는 5인의 배심원이 참여하게 할 수 있다(국민참여재판법 제13조). 다섯째, 배심원은 만 20세 이상의 대한민국 국민 중에서 국민참여재판법으로 정하

38 방송심의시스템 개선방안 연구 는 바에 따라 선정된다(국민참여재판법 제16조). 하지만 직업 등에 따른 제외사유가 존재하는데, 대통령, 국회의원 지방자치단체의 장 및 지방의회의원, 입법부 사법부 행정부 헌법재판소 중앙선거관리위원회 감사원의 정무직 공무원, 법관 검사, 변호 사 법무사, 법원 검찰 공무원, 경찰 교정 보호관찰 공무원, 군인 군무원 소방공무원 또는 향토예비군설치법 에 따라 동원되거나 교육훈련의무를 이행 중인 향토예비군 에 해당하는 사람은 배심원으로 선정해서는 아니 된다(국민참여재판법 제18조). 여섯째, 배심원의 절차상 권리로서 배심원은 피고인 증인에 대하여 필요한 사항을 신문하여 줄 것을 재판장에게 요청하는 행위, 필요하다고 인정되는 경우 재판장의 허가를 받아 각자 필기를 하여 이를 평의에 사용하는 행위는 할 수 있다(국민참여재판 법 제41조 제1항). 배심원의 절차상 의무로서 배심원은 심리 도중에 법정을 떠나거나 평의 평결 또는 토의가 완결되기 전에 재판장의 허락 없이 평의 평결 또는 토의 장소 를 떠나는 행위, 평의가 시작되기 전에 당해 사건에 관한 자신의 견해를 밝히거나 의논하는 행위, 재판절차 외에서 당해 사건에 관한 정보를 수집하거나 조사하는 행위, 국민참여재판법에서 정한 평의 평결 또는 토의에 관한 비밀을 누설하는 행위를 하여 서는 아니 된다(국민참여재판법 제41조 제2항). 그리고 배심원은 평의 평결 및 토의 과정에서 알게 된 판사 및 배심원 각자의 의견과 그 분포 등을 누설하여서는 아니 된다(국민참여재판법 제47조). 일곱째, 심리에 관여한 배심원은 재판장으로부터 공소사실의 요지와 적용법조, 피 고인과 변호인 주장의 요지, 증거능력, 그 밖에 유의할 사항에 관하여 설명을 들은 후 유 무죄에 관하여 평의하고, 전원의 의견이 일치하면 그에 따라 평결한다(국민참여 재판법 제46조 제1항 및 제2항). 배심원은 유 무죄에 관하여 전원의 의견이 일치하지 아니하는 때에는 평결을 하기 전에 심리에 관여한 판사의 의견을 들어야 하고, 이 경우 유 무죄의 평결은 다수결의 방법으로 한다(국민참여재판법 제46조 제3항). 배심 원의 평결이 유죄인 경우 배심원은 심리에 관여한 판사와 함께 양형에 관하여 토의하 고 그에 관한 의견을 개진한다(국민참여재판법 제46조 제4항). 배심원의 평결과 의견 은 법원을 기속하지 아니한다(국민참여재판법 제46조 제5항). 여덟째, 배심원 등의 보호를 위한 조치 등을 국민참여재판법은 규정하고 있다. 먼저 누구든지 배심원인 사실을 이유로 해고하거나 그 밖의 불이익한 처우를 하여서는 아니

제3장 시청자참여심의제도 도입을 위한 법적 행정적 검토 39 된다(국민참여재판법 제50조). 그리고 누구든지 당해 재판에 영향을 미치거나 배심원 이 직무상 취득한 비밀을 알아낼 목적으로 배심원과 접촉하여서는 아니 되며, 연구에 필요한 경우를 제외하고 누구든지 배심원이 직무상 취득한 비밀을 알아낼 목적으로 배심원의 직무에 종사하였던 사람과 접촉하여서는 아니 된다(국민참여재판법 제51 조). 법령으로 정하는 경우를 제외하고는 누구든지 배심원의 성명 주소와 그 밖의 개인 정보를 공개하여서는 아니 되지만, 배심원의 직무를 수행하였던 사람들의 개인정보에 대하여는 본인이 동의하는 경우에 한하여 공개할 수 있다(국민참여재판법 제52조). (2) 현행 국민참여재판제도에 대한 평가 현행 국민참여재판제도에 대해서는 다양한 평가가 가능하다. 일단 현행 국민참여재판제도의 문제점으로는 1 구체적인 사건에서 사실문제나 법 률문제 등에 관한 합리적인 이해와 판단을 할 만한 배심원의 능력이 만족스럽지 못하 다는 점, 2 선정되는 배심원들의 판단능력이나 지적 수준이 균일하다고 보기 어렵고, 판단 내용 역시 균일하다고 보기 어렵다는 점, 3 재판의 준비부터 배심원후보자에 대한 송달 등 재판진행 방식의 번잡성, 배심원후보자와 배심원들에 대한 일당지급 등의 문제로 직업법관에 의한 재판에 비하여 훨씬 많은 시간과 비용이 소요되고, 또한 아무리 간단한 사건이라 하더라도 특별한 사정이 없는 한 재판이 하루 종일 진행되는 경우가 대부분이라 이로 인한 법관과 법원 직원들의 업무과중도 무시할 수 없을 정도 로 심각하다는 점, 4 배심원의 개인적인 지식과 편견이 성급한 일반화의 오류를 일으 키는 역작용을 유발할 수 있다는 점 7), 5 국민참여재판에 대한 사회적 인식부족과 직장문제 등으로 인한 특정 계층군과 성별군의 참여가 조조하여, 배심원의 국민대표성 확보에 상당한 지장이 초래되고 있다는 점 등이 제시된다(김재환, 2012, 9~19쪽). 그 외에도 국민참여재판의 이용이 저조한데, 그 이유는 현행 국민참여재판법이 취하고 있는 신청주의 방식 때문이라는 지적이 많다(이호중, 2011, 27쪽). 그리고 무엇보다도 배심원 평결이 법원을 기속할 수 없다는 권고적 효력만을 인정하 7) 배심제를 논의할 때 가장 대표적으로 거론되는 사항 중 하나가 배심원의 편견(prejudice) 또는 사 회적 고정관념(social stereotype)에 대한 문제인데, 배심원의 개인적 편향이나 비합리적인 편견 에 의해 불공정한 사법결정이 내려질 수 있다는 점에서 배심원 판단의 공정성에 대한 의문이 제 기된다(박재현, 2010, 102쪽).

40 방송심의시스템 개선방안 연구 고 있는 것에 대해서는 다음과 같은 비판이 제기된다(김호겸 박광섭, 2013, 325~327 쪽). 첫째, 국민참여재판의 도입당시 국민의 의사를 직업법관의 밑에 두는 것은 국민주 권의 원리에 반하는 것으로서 제도의 도입취지를 무색하게 만든다는 점이다. 둘째, 배심원 평결의 권고적 효력은 사법전반에 대한 신뢰회복에 오히려 방해가 된다는 점이 다. 셋째, 비교법적으로 살펴보더라도 배심제를 채택하는 미국이나 영국, 참심제를 채택하는 독일에서는 평결의 기속력을 당연하게 인정하고 있고, 또한 배심제와 참심제 의 혼합한 형태를 보이고 있는 일본의 재판원재판에서도 재판원의 권한을 직업법관과 동일하게 보기 때문에 당연히 기속력을 갖게 된다고 한다. 이러한 맥락에서 배심원의 평결에 대해서 기속력을 부여해야 한다는 의견이 많다. 8) 반면에 현행 국민참여재판제도의 장점으로는 1 일반 국민들로 하여금 배심원이 되어 직접 형사재판에 참여하고 책임감을 가지고 판단하게 함으로써, 사법부의 기능을 이해시키고 법관과 법원 직원들의 고충을 이해시키며 형사재판의 공정성에 대한 확신 을 준다는 점, 2 공판중심주의는 실체적 진실발견과 공정한 재판의 실현을 도모하고 피고인을 보호하기 위한 원칙인바, 국민참여재판에서는 시간적 물적 인적 대상적 제 한으로 인하여 오로지 법정만이 진실발견의 장이 되게 되므로 공판중심주의가 실현된 다는 점, 3 국민참여재판에서는 일반 국민인 배심원이 형사재판에 참여하여 사실의 인정이나 법령의 적용 및 형의 양정에 관하여 재판부에 의견을 제시하게 되므로, 법률 문외한인 일반 국민이라 하더라도 재판에 관한 사항들을 숙지할 수 있도록 전문가인 법관이 배심원에게 형사소송법의 일반원칙이나 당해 사건에 관한 법리와 쟁점, 증거 등에 대한 반복적 심층적 설명절차를 진행하게 되고, 쌍방 당사자가 배심원들을 상대 로 변론을 수행하게 되므로, 그러한 절차를 통해 배심원들이 형사소송법의 기본원리와 재판원칙들을 체득하게 됨으로써, 국민에 대한 법률교육효과가 크다는 점 등이 제시된 다(김재환, 2013, 19~21쪽). 그리고 국민참여재판의 도입이 피고인의 방어권을 강화 하는 사법의 선진화에 기여하였고, 사법의 민주적 정당성과 사법에 대한 신뢰의 제고 에 기여하였다는 평가도 이루어진다(이동희, 2015, 78~81쪽). 8) 국민의 사법참여의 본질은 적어도 직업법관과 동등하게 또는 관여 없이도 독자적 평결을 내릴 수 있다는 데에 있으므로, 향후 배심원의 평결에 기속력을 부여하는 것이 필요하다는 견해도 존재한 다(박미숙, 2010, 156쪽).

제3장 시청자참여심의제도 도입을 위한 법적 행정적 검토 41 (3) 국민참여재판모델의 특징 국민참여재판모델은 형사재판에서의 국민참여재판과 마찬가지로 방송프로그램 심 의에 일반 시청자를 참여시키는 모델이다. 이 모델의 장점은 다음과 같다. 시청자참여 심의제도의 기본취지가 전문가가 아닌 일반 시청자의 관점에서 방송프로그램에 대한 심의를 하게 함으로써 방송프로그램 심의에 시청자의 대표성, 적절성, 다양성을 반영하 고 종국적으로는 방송프로그램 심의의 공정성을 제고하기 위한 것이라면, 국민참여재판 법이 규정하고 있는 국민참여재판의 기본취지와 유사하다. 이러한 측면에서 국민참여재 판모델은 시청자참여심의제도의 기본취지를 정확하게 살릴 수 있다는 장점이 있다. 반면 이 모델의 단점은 다음과 같다. 국민참여재판의 문제점으로 지적되는 것들이 그대로 적용될 수 있다. 즉 방송프로그램 심의에 있어서도 일정한 전문성이 요구될 수 있는데, 방송프로그램 심의에 참여하는 시청자의 전문성이나 판단능력을 어느 정도 로 신뢰할 수 있는지의 문제가 등장할 수 있다. 그리고 방송프로그램 심의에 참여하는 시청자의 비균일성, 심의절차의 비경제성과 비효율성, 방송프로그램 심의에 참여하는 시청자의 지식과 편견의 역작용의 문제, 방송프로그램 심의참여에 대한 인식부족과 저조한 참여의 문제도 무시할 수 없을 것이다. 한편 국민참여재판모델에 의할 경우 시청자가 참여하는 심의담당기구의 명칭은 (가 칭) 시청자심의단 이 될 것이다. 즉 위원회 의 형식과 구조를 취하지 않는 것이다. 따라서 위원장도 존재하지 않는다. 2) 제2안 - 시청자위원회모델 시청자위원회모델은 방송법상의 시청자위원회제도에서 아이디어를 따 온 것이다. 즉 방송프로그램 심의에 시청자위원회라는 기구를 통하여 시청자가 심의에 참여하도 록 하는 모델이다. (1) 현행 시청자위원회제도의 내용 및 특징 9) 시청자위원회는 종합편성 또는 보도전문편성을 행하는 방송사업자가 시청자의 권 9) 이 부분은 김정태(2010), 디지털 시대 방송법 해설, 커뮤니케이션북스, 376-379쪽의 주요 내용 을 요약하고 일부 내용을 가미한 것이다.

42 방송심의시스템 개선방안 연구 익을 보호하기 위하여 설치 운영하는 기구이다(방송법 제87조 제1항). 시청자위원회 의 권한과 직무는 방송편성에 관한 의견제시 또는 시정요구, 방송사업자의 자체심의규 정 및 방송프로그램 내용에 관한 의견제시 또는 시정요구, 시청자평가원의 선임, 기타 시청자의 권익보호와 침해구제에 관한 업무이다(방송법 제88조 제1항). 시청자위원회는 시청자대표성을 갖고 방송사에 대한 공적 감시기능을 수행하는 기 관이지만, 해당 방송사가 내부에 구성 운영하는 기관이어서 시청자위원회제도의 실 효성을 확보하기 쉽지 않기 때문에, 시청자위원회와 방송사와의 관계, 시청자위원회 와 방송통신위원회와의 관계 설정의 필요성이 있을 수 있다. 이와 관련하여 방송법이 예정하고 있는 절차는 다음과 같다. 첫째, 방송법 제88조 제2항은 시청자위원회의 대표자가 방송통신위원회에 출석하 여 의견을 진술할 수 있도록 하고 있다. 이것은 해당 방송사와 시청자위원회의 갈등에 대한 조정의 필요성을 인정한 것으로 해석된다. 시청자위원회가 방송사 내부에 설치되 는 기관이지만, 시청자위원회의 대표자가 방송통신위원회에 출석하여 의견을 진술할 수 있도록 한 것은 시청자위원회의 공적 성격을 보여준다고 하겠다. 둘째, 종합편성 또는 보도전문편성을 행하는 방송사업자는 방송편성에 관한 의견제 시 또는 시정요구, 방송사업자의 자체심의규정 및 방송프로그램 내용에 관한 의견제시 또는 시정요구를 받은 경우에는 특별한 사유가 없는 한 이를 수용하여야 한다(방송법 제90조 제1항). 셋째, 시청자위원회는 방송사업자가 시청자위원회의 의견제시 또는 시정요구의 수 용을 부당하게 거부하는 경우에는 방송통신위원회에 시청자불만처리를 요청할 수 있 다(방송법 제90조 제2항). 넷째, 종합편성 또는 보도전문편성을 행하는 방송사업자는 시청자위원회가 자신의 직무를 수행하기 위하여 필요한 자료의 제출 또는 관계자의 출석 답변을 요청하는 경우에는 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다(방송법 제90조 제3항). 다섯째, 종합편성 또는 보도전문편성을 행하는 방송사업자는 시청자위원회의 심의 결과 및 그 처리에 관한 사항을 방송통신위원회에 보고하여야 한다(방송법 제90조 제4항).