세월호 침몰사고 진상규명을 위한 국정조사 특별위원회 기관보고에 대한 검토 보고서 2014. 7. 21. 민주사회를 위한 변호사모임 세월호 참사 진상규명과 법률지원 특별위원회 (전화 : 02-522-7284)
인사말 7월 24월이면 세월호 대참사가 발생한지 100일째다! 그 동안 우리는 실종자들 모두가 가족 품으로 돌아오고, 세월호 참사의 원인과 책임이 밝혀지길 소망했다. 그러나 아직까지 가족 품으로 돌아오지 못한 10명의 실종자가 바다 속 어딘가에서 구조의 손길을 기다리고 있다. 4 월 16일 그날의 아픔은 조금도 치유되지 못했고, 세월호 침몰 원인과 참사의 진상은 여전히 구천을 맴돌고 있다. 청와대 기관보고 채택 여부를 놓고 우여곡절을 겪었던 세월호 침몰사고 진상규명을 위한 국 정조사가 어렵사리 합의되었다. 그에 따라 세월호 침몰사고 진상규명을 위한 국정조사 특별 위원회 (국조특위)는 지난 6월 30일부터 7월 11일까지 안정행정부, 국방부, 해양경찰청, 해 양수산부, 방송통신위원회, 법무부, 감사원, 국정원, 청와대 등 22개 기관을 대상으로 기관보 고를 진행했다. 국조특위는 진상규명을 위해 성역 없는 국정조사를 하겠다고 공언했다. 하지만 기관보고 첫 날부터 국정조사장에서 대놓고 조는가 하면, 가족들에게 막말을 하고, 청와대는 재난사고에 대한 컨트롤타워가 아니므로 법적 책임이 없다며 청와대 감싸기에 여념이 없고, 특위위원장 과 여당간사가 피감기관의 장(해경청장)을 비공식적으로 만나는가 하면, 대통령에 대한 야당 의원의 발언을 문제 삼아 국정조사를 중단시켜 버리는 등 낯부끄러운 진풍경들이 벌어졌다. 심지어 심재철 특위위원장은, 의원들의 불성실한 국정조사 태도를 지적한 모니터단의 국정조 사장 출입을 통제하는가 하면 비상식적인 증언에 항의하는 유족에게 회의에 방해가 된다며 퇴장을 명하기도 하고, 조원진 의원은 조류독감이 발생해도 대통령이 책임을 져야 하냐며 세 월호 승객을 닭에 비교하면서까지 대통령을 옹호하려는 모습을 보이는 등 성역 없는 진실규 명과는 거리가 먼 행태들이 이어졌다. 현재까지의 국정조사 내용으로 보건대, 합동수사본부나 감사원 또한 청와대와 같은 최고 권 력층에 대해 제대로 된 조사를 할 의지도 능력도, 설령 일부 조사를 한다고 하더라도 이들에 게 책임을 물을 의지도 없어 보인다. 국정조사의 경우에도 기관들의 부실한 자료 제출과 답 변, 편들기 질문을 통한 쟁점 흐리기, 심지어 불출석까지 진상규명을 위한 의미는 반감되어 버렸다. 일부 특위위원들의 노력이 있었으나, 실효성 있는 조사권도, 책임을 물을 권한도 없 는 한계로 인해 실질적인 결과를 내는 것에는 한계를 드러냈다. 90일로 예정된 국정조사는 우여곡절 끝에 반환점을 돌아 8월 4일부터 8월 8일까지 예정된
청문회를 앞두고 있다. 하지만, 앞서본 바와 같이 정치적 이해관계를 고려한 의원들의 편들 기식 태도와 논점 흐리기, 그리고 주요 증인들의 출석 요구에 대한 여야의 입장차를 고려할 때, 청문회 또한 기관보고와 같은 한계에서 벗어나기 힘들 것으로 예상된다. 따라서 성역 없는 철저한 진상규명을 위해서는 결국 정치적 이해관계와 권력에 휘둘리지 않 는 독립된 조사위원회가 필수적이며, 그 진상조사 주체에게 조사의 실효성을 담보할 조사권 을 부여하는 특별법의 제정이 필요하다는 결론에 이르게 된다. 본 검토보고서에서는 현재까지 진행된 국정조사 기관보고 내용을 중심으로 그 성과와 한계 를 분석하고 규명되어야 할 과제(89가지)를 제시함으로써 진상규명의 필요성이 해소된 것이 아니라 더욱 증가하고 있음을 실증적으로 증명하고자 한다. 본 검토보고서의 작성과 검토에는 민변 세월호 진상규명 특위위원들의 상당한 노력이 배어 있다. 본 검토보고서는 박주민 변호사의 국정조사 모니터링 기획, 국정조사 예비조사위원으 로 참여한 박인동 변호사, 강희웅, 이나영, 이종윤, 이하나 건국대 법학전문대학원생들의 헌 신적인 내용 정리와 지원, 여러 특위위원들의 조언과 의견 등이 함께 한 결과이다. 감사를 드린다. 민변 세월호 진상규명 특위는 앞으로도 피해 당사자들과 시민사회와 함께 철저한 진상규명 과 책임추궁을 위한 노력을 경주해갈 것이다. 가장 중요한 것은 세월호 참사를 과거의 사건 으로 돌려서는 안 된다는 것이다. 성역 없는 진상조사, 그에 따른 책임자 처벌, 그리고 안전 사회를 위한 대안마련은 우리 사회가 4. 16. 이전으로 돌아가지 않기 위한 최소한의 안전장 치이자 희생자들에 대한 우리들의 도리이자 책무이다. 세월호 진상규명 특별법 제정을 위해 국회와 광화문에서 노숙농성과 단식투쟁을 전개하고 있는 가족대책위 가족 분들에게 작은 힘이라도 되었으면 하는 바램으로 본 검토보고서를 발 표하기로 한다. 이제 올바른 특별법 제정은 선택의 문제가 아니라 당위의 문제가 되었다. 2014. 7. 21. 민변 세월호 참사 진상규명과 법률지원 특별위원회 위원장 권영국
- 차 례 - (쟁점이 큰 기관보고 순으로 정리) I. 청와대 등 기관보고 1 1. 청와대가 재난사고의 컨트롤타워가 아닌가? 1 가. 쟁점/ 1 나. 기관보고의 내용/ 1 (1) 국가위기관리 기본지침/ 1 (2) 재난유형별 위기대응 매뉴얼/ 2 (3) 대통령의 특공대 투입 지시/ 3 (4) 해경 상황정보문자시스템 상의 지시/ 4 다. 기관보고의 성과와 한계/ 5 2. 청와대는 세월호 침몰 초기 상황과 사고의 심각성을 제대로 파악했나? 6 가. 쟁점/ 6 나. 기관보고의 내용/ 6 다. 기관보고의 성과와 한계/ 6 3. 대통령 비서실과 국가안보실은 대통령을 보좌하는 본연의 임무를 충실히 하였나? 7 가. 쟁점/ 7 나. 기관보고의 내용/ 7 (1) 국가안보실 위기관리센터의 재난 대응 전문성 부족/ 7 (2) 보고의 지연/ 8 (3) 긴급 상황에 적합한 형식과 내용의 보고를 하지 않은 점/ 9 다. 기관보고의 성과와 한계/ 11 라. 규명되어야 할 과제/ 11 4. 청와대의 4대 거짓말 의혹 12 가. 쟁점/ 12 나. 기관보고의 내용/ 13 (1) 국가안보실, 대통령 비서설의 첫 번째 거짓말 의혹/ 13 (2) 국가안보실, 대통령 비서실의 두 번째 거짓말 의혹/ 14 다. 기관보고의 성과와 한계/ 16 (1) 국가안보실, 대통령 비서실의 세 번째 거짓말 의혹/ 17-1 -
(2) 국가안보실, 대통령 비서실의 네 번째 거짓말 의혹/ 17 라. 규명되어야 할 과제/ 18 (1) 청와대의 첫 번째 거짓말 의혹과 관련하여/ 18 (2) 청와대의 두 번째 거짓말 의혹과 관련하여/ 19 (3) 청와대의 세 번째 거짓말 의혹과 관련하여/ 19 (4) 청와대의 네 번째 거짓말 의혹과 관련하여/ 19 5. 사고 당일 대통령은 도대체 어디에 있었나? 20 가. 쟁점/ 20 나. 기관보고의 내용/ 20 다. 기관보고의 성과와 한계/ 20 라. 규명되어야 할 과제/ 21 6. 대통령의 지시는 적절했나? 21 가. 쟁점/ 21 나. 기관보고의 내용/ 21 (1) 4월 16일 오전 10시 15분 첫 번째 지시의 부적절성/ 21 (2) 4월 16일 오전 10시 30분 두 번째 지시의 부적절성/ 22 (3) 4월 16일 오후 17시 15분 세 번째 지시의 부적절성/ 22 다. 규명되어야 할 과제/ 23 7. 구조활동 방해하는 청와대 24 가. 기관보고의 내용/ 24 (1) 구조작업보다 보고용 현장 영상 확보에 급급한 청와대/ 24 (청와대 국가안보실 위기관리센터와 해경 상황실과 핫라인 교신 분석) (2) 대통령 보고를 위해 상황보고만 요구하는 무능한 청와대/ 27 나. 규명되어야 할 과제/ 31 8. 최종적 컨트롤타워로서 청와대의 무능과 무책임 31 가. 쟁점/ 31 나. 기관보고의 내용/ 32 (1) 해군과 해경 등 부처 간 조율의 실패/ 32 (2) 중대본에 대한 지휘 감독의 실패/ 33 (3) 청와대의 책임 회피/ 33 다. 기관보고의 성과와 한계/ 34-2 -
9. 청와대의 언론 개입과 통제 35 가. 쟁점/ 35 나. 기관보고의 내용/ 35 다. 기관보고의 성과 및 한계/ 36 라. 규명되어야 할 과제/ 36 10. 국무총리실은 사고 대응 과정에서 어떤 역할을 했나? 36 가. 쟁점/ 37 나. 기관보고의 내용/ 37 다. 기관보고의 성과 및 한계/ 38 라. 규명되어야 할 과제/ 38 11. 청와대는 어떻게 책임을 질 것인가? 39 가. 감사원 조사 및 합수부 수사/ 39 나. 국정조사/ 39 다. 청와대 스스로 책임을 지는 방법/ 39 라. 검토/ 39 II. 해양경찰청 기관보고 42 1. 진도 VTS는 왜 세월호를 제대로 관제하지 않았나? 42 가. 쟁점/ 42 나. 기관보고의 내용/ 42 (1) 관제 소홀의 실태/ 43 (2) 관제 소홀의 이유/ 43 (가) 근무태만/ 43 (나) 해경 소속 VTS의 구조적 문제/ 43 (3) 진도 VTS의 근무태만 사실 은폐 시도/ 44 다. 기관보고의 성과와 한계/ 45 라. 규명되어야 할 과제/ 45 2. 사고 초기 123정의 이상한 구조작업 - 123정은 왜 선원들을 먼저 구조했나? 46 가. 쟁점/ 46 나. 기관보고의 내용/ 46 다. 기관보고의 성과와 한계/ 47-3 -
라. 규명되어야 할 과제/ 49 3. 123정의 이상한 구조작업 - 왜 선내 진입, 퇴선조치를 하지 않았나? 49 가. 쟁점/ 49 나. 기관보고의 내용/ 50 다. 기관보고의 성과와 한계/ 50 라. 규명되어야 할 과제/ 51 4. 세월호가 전복된 후 에어포켓은 존재했나? 51 가. 쟁점/ 51 나. 기관보고의 내용/ 52 다. 기관보고의 성과와 한계/ 53 라. 규명되어야 할 과제/ 54 5. 해양경찰의 초기 시신인양 과정에서의 거짓 모의 정황 55 가. 쟁점/ 55 나. 기관보고의 내용/ 55 (1) 시신 발견위치 및 인양에 대한 거짓모의 정황/ 55 (2) 시신 인양의 단계별 보고 모의 정황/ 57 다. 기관보고의 성과와 한계/ 58 라. 규명되어야 할 과제/ 58 6. 사고 초기 구조된 선장과 선원들에 대한 부적절한 조치 59 가. 쟁점/ 59 나. 기관보고의 내용/ 59 다. 기관보고의 성과와 한계/ 60 라. 규명되어야 할 과제/ 60 7. 곳곳에서 드러난 해양경찰의 구조적 무능함(해경은 왜 무능할 수밖에 없었나?) 61 가. 쟁점/ 61 나. 기관보고의 내용/ 61 (1) 해양경찰청 소속 잠수 가능한 인력, 배치도 및 장비현황/ 62 해양경찰청 국정조사 요구자료 <해양경찰청 소속 잠수 가능한 구조 전담인력 현황> (가) 기관별/ 62 (나) 상세배치인력/ 62-4 -
해양경찰청 국정조사 요구자료 <특공대 인력현황 및 잠수장비 보유 현황> (가) 특공대 인원현황/ 63 (나) 잠수장비보유 현황/ 64 (2) 해양경찰청의 구조인력과 장비 등의 문제/ 64 다. 기관보고의 성과와 한계/ 65 라. 규명되어야 할 과제/ 65 8. 해경은 외부의 구조 지원을 고의로 거부한 것인가 아니면 과실로 활용하지 못한 것인가? 66 가. 쟁점/ 66 나. 기관보고의 내용/ 67 (1) 해양경찰의 외부 지원 배제 의혹/ 67 (2) 민간 잠수사 구조 활동 통제 및 구조 작업에 대한 의견 묵살/ 69 (3) 해양경찰의 해군 SSU, UDT 통제 의혹/ 70 다. 기관보고의 성과와 한계/ 71 라. 규명되어야 할 과제/ 73 9. 해양경찰과 언딘의 부적절한 관계 의혹 및 사고 초기 해양경찰의 지휘능력 미비 74 가. 쟁점/ 74 나. 기관보고의 내용/ 74 (1) 해양경찰과 언딘의 부적절한 관계 의혹/ 74 (2) 사고 초기 해양경찰의 지휘능력 미비/ 76 다. 기관보고의 성과와 한계/ 77 라. 규명되어야 할 과제/ 78 10. 해양경찰의 부실한 세월호 운항관리규정에 대한 승인과 운항관리자의 부실한 안전점검에 대한 감 독의무 해태 79 가. 쟁점/ 79 나. 기관보고의 내용/ 80 다. 기관보고의 성과와 한계/ 81 라. 규명되어야 할 과제/ 81 III. 해양수산부 기관보고 83 1. 세월호 침몰 사고의 정확한 발생 시각은 언제인가? 83 가. 쟁점/ 83-5 -
나. 기관보고의 내용/ 83 다. 기관보고의 성과와 한계/ 84 라. 규명되어야 할 과제/ 84 2. 수차례 수정 발표된 AIS 자료를 신뢰할 수 있나? 85 가. 쟁점/ 85 나. 기관보고의 내용/ 85 다. 기관보고의 성과와 한계/ 86 라. 규명되어야 할 과제/ 87 3. 조타수의 급변침이 사고의 직접적인 원인인가? 87 가. 쟁점/ 87 나. 기관보고의 내용/ 87 다. 기관보고의 성과와 한계/ 88 라. 규명되어야 할 과제/ 88 4. 제주 VTS는 사고 인지 즉시 진도 VTS에 상황을 전달했나? 89 가. 쟁점/ 89 나. 기관보고의 내용/ 89 다. 기관보고의 성과와 한계/ 90 5. 제주 VTS의 21번 채널이 녹음되지 않은 이유는 무엇인가? 90 가. 쟁점/ 90 나. 기관보고의 내용/ 90 다. 기관보고의 성과와 한계/ 91 라. 규명되어야 할 과제/ 91 6. 한국해운조합의 책임과 관리감독기관인 해양수산부의 책임 92 가. 쟁점/ 92 나. 기관보고의 내용/ 92 다. 기관보고의 성과와 한계/ 92 라. 규명되어야 할 과제/ 93-6 -
7. 한국선급의 책임과 관리감독기관인 해양수산부의 책임 93 가. 쟁점/ 93 나. 기관보고의 내용/ 94 다. 기관보고의 성과와 한계/ 94 라. 규명되어야 할 과제/ 95 IV. 안전행정부 기관보고 96 1. 세월호 사고 초기 안행부장관의 대응이 적절헀나? 96 가. 쟁점/ 96 나. 기관보고의 내용/ 96 다. 기관보고의 성과와 한계/ 97 라. 규명되어야 할 과제/ 97 2. 중대본은 왜 세월호 사고 당일 7시간이 지난 시점(6차 브리핑 직전)까지도 사고의 심각성에 대해 파악하지 못했던 것인가? 98 가. 쟁점/ 98 나. 기관보고의 내용/ 99 다. 기관보고의 성과와 한계/ 99 라. 규명되어야 할 과제/ 99 3. 중대본의 컨트롤타워 역할의 총체적 실패 100 가. 쟁점/ 100 나. 기관보고의 내용/ 100 (1) 중대본의 첫 회의/ 100 (2) 해양경찰과 해군의 현장에서의 역할 조율 실패/ 101 (3) 재난 전문가 없는 중대본/ 101 (4) 재난 대응체계의 미비/ 102 (5) 재난 및 안전관리기본법 개정 당시부터 예견되었던 중대본의 컨트롤타워 역할 실패/ 103 다. 기관보고의 성과와 한계/ 104 라. 규명되어야 할 과제/ 105 Ⅴ. 국방부 기관보고 106 1. 해군 해난구조대(SSU)와 특수전전단 요원(UDT)에 대한 출동 명령이 신속히 이루어지지 않은 이유는 - 7 -
무엇인가? 106 가. 쟁점/ 106 나. 기관보고의 내용/ 106 다. 기관보고의 성과와 한계/ 106 라. 규명되어야 할 과제/ 107 2. 해난구조대(SSU)는 왜 출동명령 후 1시간 16분이나 지난 후에야 출동했나? 107 가. 쟁점/ 107 나. 기관보고의 내용/ 107 다. 기관보고의 성과와 한계/ 108 라. 규명되어야 할 과제/ 109 3. 해난구조대(SSU)는 왜 인명구조를 위한 잠수장비 없이 출동했나? 109 가. 쟁점/ 109 나. 기관보고의 내용/ 110 다. 기관보고의 성과와 한계/ 110 라. 규명되어야 할 과제/ 110 4. 목포 3함대 링스헬기는 왜 아무런 역할을 하지 못했나? 111 가. 쟁점/ 111 나. 기관보고의 내용/ 111 (1) 출동지체의 문제/ 111 (2) 구조인력 및 장비의 부재/ 111 (3) 해경과의 협력 실패/ 112 (4) 국방부의 답변/ 112 다. 기관보고의 성과와 한계/ 112 라. 규명되어야 할 과제/ 113 5. 리프트백의 용도에 대한 애초 홍보는 속임수였나? 113 가. 쟁점/ 114 나. 기관보고의 내용/ 114 다. 기관보고의 성과와 한계/ 114 라. 규명되어야 할 과제/ 115 6. 통영함은 두 번에 걸친 해군참모총장의 구조 지원 명령에도 불구하고 왜 구조 현장에 투입되지 못 - 8 -
했나? 116 가. 쟁점/ 116 나. 기관보고의 내용/ 116 다. 기관보고의 성과와 한계/ 117 라. 규명되어야 할 과제/ 117 7. 해군은 왜 미 해군의 지원을 거부하였나? 117 가. 쟁점/ 117 나. 기관보고의 내용/ 118 다. 기관보고의 성과와 한계/ 118 라. 규명되어야 할 과제/ 119 VI. 방송통신심의위원회, KBS, MBC(불출석) 기관보고 120 1. 방송사의 전원구조 오보 경위 120 가. 쟁점/ 120 나. 기관보고의 내용/ 120 다. 기관보고의 성과와 한계/ 121 라. 규명되어야 할 과제/ 122 Ⅶ. 교육청, 경기교육청, 보건복지부, 고용노동부, 안산시 기관보고 123 1. 단원고 학생 전원 구조 문자 발송 경위 123 가. 쟁점/ 123 나. 기관보고의 내용/ 123 (1) 단원고와 경기도 교육청의 단원고 학생 전원 구조 문자 발송 경위/ 124 (2) 전원구보 오보 진원지 관련/ 125 다. 기관보고의 성과와 한계/ 126 라. 규명되어야 할 과제/ 127 2. 사고 시점 관련 문제: 8시 10분 사고설 128 가. 쟁점/ 128 나. 기관보고의 내용/ 129-9 -
다. 기관보고의 성과와 한계/ 129 라. 규명되어야 할 과제/ 130 3. 보건복지부의 사고 대응 관련 130 가. 쟁점/ 130 나. 기관보고의 내용/ 131 다. 기관보고의 성과와 한계/ 131 라. 규명되어야 할 과제/ 4. 기타 국정조사 지적 내용 132 Ⅷ. 기관보고 총평과 앞으로의 과제 133 1. 국정조사 특위의 국정조사 진행 현황/ 133 2. 국정조사 특위의 기관보고 성과와 한계/ 133 3. 앞으로의 과제/ 135-10 -
I. 청와대 등 기관보고 1. 청와대는 재난사고의 컨트롤타워가 아닌가? 가. 쟁점 지난 7월 10일 청와대 국정조사 기관보고에서는, 세월호 침몰 사고에 대한 정부의 대 응과 관련하여, 대통령 비서실, 청와대 국가안보실 등도 주무부서인 해양경찰청이나 해양 수산부 등과 마찬가지로 법적 정치적 책임을 져야 하는지 여부가 논란이 되었고, 이에 대한 전제로 청와대가 세월호 침몰 사고의 컨트롤타워인지 여부가 쟁점이 되었다. 나. 기관보고의 내용 김기춘 대통령비서실장은 재난 및 안전관리 기본법 을 언급하며, 청와대는 법적 으로 컨트롤타워가 아니고, 따라서 도의적 정치적 책임을 질 뿐 법적 책임은 없다 는 내용의 답변을 수차례 한 바 있다. 재난 및 안전관리 기본법 제14조(중앙재난안전대책본부 등) 1 대통령령으로 정하는 대규 모 재난(이하 "대규모재난"이라 한다)의 예방 대비 대응 복구 등에 관한 사항을 총괄 조정하고 필요한 조치를 하기 위하여 안전행정부에 중앙재난안전대책본부(이하 "중앙대책 본부"라 한다)를 둔다. 2 중앙대책본부의 본부장(이하 "중앙대책본부장"이라 한다)은 안전행정부장관이 되며, 중 앙대책본부장은 중앙대책본부의 업무를 총괄하고 필요하다고 인정하면 중앙재난안전대책 본부회의를 소집할 수 있다. 다만, 해외재난의 경우에는 외교부장관이, 원자력시설 등의 방호 및 방사능 방재 대책법 제2조제1항제8호에 따른 방사능재난의 경우에는 같은 법 제25조에 따른 중앙방사능방재대책본부의 장이 각각 중앙대책본부장의 권한을 행사한다. 그러나 이에 대하여는 다음 내용을 근거로 하여 반론이 제기되었다. (1) 국가위기관리 기본지침 - 1 -
대외비 자료인 국가위기관리 기본지침 (대통령 훈령 318호)은 국가의 다양한 위기관 리를 위해 분야별 기관별로 위기관리 방향을 제시하고 있다. 그런데 여기에는 (청와 대) 국가안보실은 재난 분야 위기에 관한 정보 상황의 종합 및 관리업무를 수행한다 고 명시되어 있다. 특히 정진후 특위위원(정의당)은 여기에 나온 관리 의 사전적 의미 가 사람을 통제하고 지휘하여 감독함 임을 지적했다. (2) 재난유형별 위기대응 매뉴얼 해양수산부의 재난유형별 위기대응 매뉴얼(해양사고선박) 에도 위기관리체계 상 대 통령과 국가안보실이 해양수산부가 담당하는 중앙사고수습본부의 상위 부서로 표시되어 있다. 그리고 위기관리 기구의 임무 역할 이라는 항목을 보면, 청와대 국가안보실의 임 무가 위기정보 상황 종합 및 관리로 되어 있음을 확인할 수 있다. [표] <국가재난 대응 체계도> - 2 -
[표] <나. 위기관리 기구의 임무 역할> 구 분 임 무 위기징후 목록 종합 관리 운영 국가안보실 위기정보 상황 종합 및 관리 (위기관리센터) 국가위기평가회의 운영 안전관리에 관한 중요 정책 심의 조정 중앙안전관리위원회 국가 안전관리기본계획안의 심의 중앙사고수습본부 지방사고수습본부 재난 및 안전관리 업무의 협의 조정 선박재난 수습에 관한 업무 총괄 조정 중앙 행정기관의 협조 요청 해당지역에서의 재난사항 총괄 지역별 긴급구조에 관한 사항 총괄 당해 소재 긴급구조기관간 역할분담 및 재난 부처별 사고수습 본부 현장 지휘통제 해양경찰 초기사항 파악 청 수색 및 구조 업무 현장 지휘 소방방재 인명구조 및 현장수습 총괄 청 방제자원 지원 등 보건복지 인명 구조 수습 등 지원 부 중앙해양안전심판원 선박사고 원인규명 특별조사반 운영 시 도 재난 인명 구조 및 사고 수습 등 지원 안전대책본부 또한 민경욱 대통령비서실 대변인은 세월호 침몰 사고 당일 10시 30분에 현재 청와 대는 김장수 안보실장이 위기관리센터에서 사고와 구조현황을 파악하는 등 필요한 조치 를 취하고 있으며, 관련 상황을 즉시 대통령에게 보고하고 있습니다 라고 언론 브리핑 을 한 바 있는데, 이는 국가안보실이 상황 관리 역할을 해야 한다는 것을 전제로 한 발 언으로 이해된다. (3) 대통령의 특공대 투입 지시 민경욱 대통령비서실 대변인은 앞에서 언급된 언론 브리핑에서, 박근혜 대통령이 사고 당일 10시 30분경 해경청장에게 전화하여 특공대를 투입해서라도 현장 인원구조에 최 - 3 -
선을 다할 것 이라고 지시했다고 말한 바 있다. 1) 이러한 지시 내용의 적절성 여부를 떠 나, 대통령이 세월호 침몰 사고 대응의 컨트롤타워로서 구체적인 업무지시를 했다는 것 은 분명하다. 또한 아래 해양경찰청 상황실의 청와대 핫라인의 녹취록을 보더라도, 대통 령이 해경에 구체적인 업무 지시를 한 것으로 드러난다. <해경 상황실의 청와대 핫라인 녹취록 중> 20140416 103730 BH 해경청 BH 해경청 BH 해경청 BH 해경청 BH 해경청장님 어디계십니까 여기 상황 위기관리실 회의실에 계십니다 회의실에 계십니까 VIP메시지 전해드릴테니까 예 빨리 전해주세요 예 첫째, 단 한명도 인명피해가 발생하지 않도록 하라 예 그냥 적어 그 다음에 여객선 내에 객실, 엔진실 등을 포함해서 철저히 확인해가지고 누락되는 인원이 없도록 해라. 자 그 두 가지를 말씀하셨 으니까. 일단 청장님한테 메모로 넣어드리고 업데이트 추가된 거 있어요? 아 왜 자꾸 인원이 틀려... (4) 해경 상황정보문자시스템 상의 지시 청와대가 실제로 해경에 업무를 지시한 내용으로 해경 상황정보문자시스템의 기록이 있다. 청와대 행정관은 해경에게 해양과학기술원에서 개발한 수중 로봇을 언론에 홍보하 라고 하는 등 상황정보문자시스템을 통해서만 총 131건의 지시와 요구를 했다. 해경이 구조 작업에 전력을 기울여야 했던 점을 고려하면, 청와대가 해경에게 적절한 내용의 지 시를 한 것으로 보이지는 않는다, 그러나 적어도 청와대가 해경에게 구체적인 지시를 내 린 사실이 있다는 것은 분명하다. <4월 21일 상황정보문자시스템 상 청와대 지시 사항> - BH님의 대화(오전 9:11) : 지금까지 애로사항 취합 결과, 피로도 누적, 청수, 생필품 등 보급품 부족 등이었음. 추가로 애로사항 있으면 의견 제시 바라며, 특히 잠수 요원들 의견 물어봐주기 바람. 1) 세계일보, <박 대통령, 해경청장에게 '특공대 투입' 지시>, 2014. 4. 16. - 4 -
<4월 22일 상황정보문자시스템 상 청와대 지시 사항> - BH님의 대화(오전 9:05) : 수중 로봇은 해양과학기술원에서 개발한 고관절 로봇으로 초음파 영상 촬영을 주목적으로 한다고 하며, 어제 22시부터 해군의 요청으로 투입 되었다 함. 현재는 해경의 통제를 받고 있다고 전해짐. 로봇에 대해서 는 언론 홍보 필요할 것으로 사료됨. 모든 국 지휘라인에 보고 바람. 다. 기관보고의 성과와 한계 청와대는 재난대응의 컨트롤타워가 아니므로 법적 책임이 없다는 김기춘 비서실장의 답변에도 불구하고, 기관보고를 통해 청와대가 이번 사고의 컨트롤타워라는 것에 대한 규정상 근거 및 정황 증거가 확인되었다. 결론적으로, 여러 특위위원들의 지적처럼 청와 대가 이번 세월호 침몰 사고의 컨트롤타워로서 역할을 수행했어야 한다는 것은 분명하 다. 실제로 김장수 전 국가안보실장은 국가안보실은 재난사고의 컨트롤타워가 아니 라고 했다가, 이 발언이 문제되어 자리에서 물러나기도 했다. 참고로 김장수 전 국가안보 실장은 2013년 4월 18일 국회 운영위원회에 출석하여, 국가안보실은 국가안보 및 위기 관리 전반에 관련된 범정부적 대응활동을 조정 통제하는 컨트롤타워 라고 발언한 바 있 다. 특히 민경욱 대통령비서실 대변인도 김장수 전 국가안보실장의 국가안보실은 재난사 고의 컨트롤타워가 아니 라는 발언에 대해 해명하며, 청와대가 아니라 안보실이 재난 컨트롤타워가 아니라는 의미 라고 하여 청와대가 재난사고의 컨트롤타워임을 사실상 인 정한 바 있다. 2) 이번 기관보고에서는 대통령비서실장과 대통령비서실 대변인의 말이 이 처럼 달라진 이유를 충분히 자세하게 확인할 필요가 있었다. 또한 설령 청와대가 재난사고의 직접적인 컨트롤타워가 아니더라도, 대통령이 행정감 독권을 적절히 행사하지 못한 것에 대한 책임이 문제될 수 있음에도 기관보고에서는 이 점이 전혀 다루어지지 않았다. 정부조직법 제11조는 대통령의 행정감독권에 대해 정하고 있다. 3) 이에 의하면 사고 초기 중앙재난안전대책본부(중대본)이 전혀 상황에 맞는 대응을 하지 못하는 상황에서, 대통령은 제대로 된 조치를 취할 수 있도록 안행부장관이나 해경 2) 동아일보, < 컨트롤타워 아니다 재난책임 회피 발언 김장수 問 責 결정타>, 2014. 5. 23. 3) [정부조직법] 제11조(대통령의 행정감독권) 1 대통령은 정부의 수반으로서 법령에 따라 모든 중앙행정기관의 장을 지휘 감독한다. 2 대통령은 국무총리와 중앙행정기관의 장의 명령이나 처분이 위법 또는 부당하다고 인정하면 이를 중 지 또는 취소할 수 있다. - 5 -
청장을 지휘하고 감독할 의무가 있었다. 그러나 청와대는 사고 수습과정에서 자신이 컨 트롤타워라는 점을 부인하며 책임을 방기하고 있었다. 대통령비서실과 국가안보실 등은 대통령을 제대로 보좌하지 못한 것에 대한 정치적 법적 책임을 져야 할 것이다. 2. 청와대는 세월호 침몰 초기 상황과 사고의 심각성을 제대로 파악했나? 가. 쟁점 청와대가 국가적 재난 대응의 컨트롤타워 역할을 하기 위해서 가장 먼저 요구되는 것 은 재난사고에 대한 신속한 상황 파악이다. 청와대가 어느 시점에 어떤 방식으로 사고를 인지하고 상황을 파악했는지가 규명되어야 한다. 나. 기관보고의 내용 지난 7월 8일 국회 운영위 속기록과 청와대 국가안보실 서면 답변에 의하면, 국가안보 실 위기관리센터는 정식 보고라인을 통해 사고의 발생을 인지하지 못하고, 사고 당일 오 전 9시 19분경 YTN 보도를 통해 사고를 인지했다고 밝혔다. 청와대는 전남도 119상황실 에 최초로 사고 접수가 되었던 08시 52분으로부터 무려 27분이나 지난 09시 20분에야 해 경 상황실에 전화를 걸어 사고 여부에 대해 확인을 하게 되었다고 한다. 기관보고에서 다수의 특위위원들은 24시간 운영되는 청와대 국가안보실 위기관리센터가 사고가 난지 30분이 지난 시점까지 대형 선박 사고를 스스로 확인하지 못하고 언론보도를 통해 사고 를 인지한 것에 대한 문제점을 지적했다. 다. 기관보고의 성과와 한계 해양수산부의 <해양사고(선박) 위기관리 실무매뉴얼>의 위기관리 체계 에 따르면 수 색구조본부(해양경찰청)는 사고 즉시 국가위기관리센터에 상황보고토록 규정하고 있으나, 9시 이전에 상황을 인지한 해경, 소방방재청 등 어떤 재난 대응기관도 청와대에 상황보 고를 하지 않아 거꾸로 청와대가 해경상황실에 전화를 걸어 확인했다는 것이다. 이는 사 건을 인지하는 초기 단계부터 청와대가 컨트롤타워 역할을 제대로 수행하지 못했고(또는 제대로 수행할 수 없는 근본적 한계가 있었고), 대한민국의 위기관리체계가 제대로 작동 - 6 -
하고 있지 않았음을 단적으로 보여주는 것이다. 3. 대통령비서실과 국가안보실은 대통령을 보좌하는 본연의 임무를 충실히 했나? 가. 쟁점 헌법 제34조 제6항은 국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위 하여 노력하여야 한다 고 규정하고 있다. 정부조직법 제11조(대통령의 행정감독권) 제1항은 대통령은 정부의 수반으로서 법령 에 따라 모든 중앙행정기관의 장을 지휘 감독한다 고 규정하고 있으며, 제14조(대통령 비서실) 제1항은 대통령의 직무를 보좌하기 위하여 대통령비서실을 둔다 고 규정하고 있고, 제15조(국가안보실) 제1항은 국가안보에 관한 대통령의 직무를 보좌하기 위하여 국가안보실을 둔다 고 규정하고 있다. 따라서 대통령은 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 법령에 따 라 중앙행정기관의 장을 지휘 감독하여야 하고, 대통령비서실과 국가안보실은 이와 같 은 대통령의 직무를 보좌하여야 한다. 사고 대응에 있어 대통령비서실과 국가안보실이 정부조직법이 규정하는 의무를 방기하고, 대통령에게 적절한 보고와 보좌를 하지 못하여 세월호 사고를 대형 참사로 키운 것이 아닌지에 대해 세월호 사고 발생 이후부터 많은 언론들의 문제제기가 있어 왔다. 나. 기관보고의 내용 (1) 국가안보실 위기관리센터의 재난 대응 전문성 부족 김광진 특위위원(새정치민주연합)이 지적한 바에 따르면, 위기관리센터에 재난 관련 전 문 인력은 1명의 행정관이 전부라는 것이 밝혀졌다. 국가안보실 직원 62명 중 재난 관련 전문 인력은 위기관리센터의 행정관 1인뿐이고, 현재 재난업무를 총괄하는 안전행정부의 업무를 관장하는 정무수석실에는 해경 파견 직원 1인뿐이다. 이와 같은 위기관리대응센 터 내 재난 대응 전문 인력의 부재는 국가적 차원의 재난 대응에 있어 청와대가 컨트롤 - 7 -
타워로서 역할을 수행하는 것이 근본적으로 매우 어려운 조건이었음을 보여준다. (2) 보고의 지연 [표] 4월 16일 청와대 타임라인 4) 시간 주 요 상 황 경 로 수단 09:19 YTN뉴스속보 통해 사고인지 상황실 TV 09:20 상황실간 사고 여부 확인 청와대 해경청 전화 09:20 상황실, 안보실장 보고 상황실 안보실장 전화 09:24 안보실, 청와대 내부 문자 발송 국가안보실 청와대 문자 10:00 안보실, 대통령 서면 보고 (대통령 첫 인지) - 내용 : 사고개요, 선박제원, 구조인원 현황 및 조치 사고접수 후 1시간 8분, 상황실 확인 후 40분 소요 안보실장 대통령 문서 10:15 안보실장, 대통령 전화받고 유선 보고 대통령, 사고 관련 첫 지시 하달 대통령 안보실장 전화 10:17 세월호 구조불가 상태 (기울기 108도 침몰, 선체에서 해경 철수) - 안보실장, 해경청장 통화 실패 (김규현 1차장 설명) 안보실장이 대통령 통화 후 즉시 전화했으나 해경청장 헬기 탑승으로 실패 안보실장 해경청장 전화 10:25 청와대, 기관에 대통령 지시사항 통보 단 한명의 인명 피해도 발생하지 않도록 하라. 여객선내 객실 등을 철저히 확인하여 누락되는 인원이 없도록 하라. 사고접수 후 1시간 33분, 대통령 보고후 25분 소요 청와대 해경청,중대본 전화 10:30 민경욱 대변인 브리핑 (김기춘 비서실장 운영위 증언 시각) 10:30 대통령, 해경청장에 지시 특공대를 투입해서라도 현장 인원구조에 최선을 다할 것 대통령 해경청장 전화 16:10 비서실장 주재 수석비서관 회의 (대통령 인지 후 6시간 10분간 회의없음) 17:15 대통령, 중대본 방문 (마지막 지시 후 6시간 45분간 행적 묘연) 구명조끼를 학생들은 입었다고 하는데 발견하기 힘듭니까? 처음 구조인원 발표된 것 하고 또 나중에 확인된 것하고 차이가 무려 200이나 있었는데 어떻게 그런 큰 차이가 날 수 있습니까? 경찰특공대라든가 이런 구조 인력들이투입이 되고 있는 것으로 아는데... 대통령 비서실과 국가안보실이 제출한 업무보고 자료에 따르면, 사고 당일 오전 10시 4) 김현미 위원(새정치민주연합) 제공. 7월 8일 국회 운영위 속기록과 국가안보실 서면답변을 통해 재구 성. - 8 -
에 이르러 대통령에게 첫 보고(서면보고)가 이루어지고, 10시 15분에 국가안보실장은 대 통령에게 유선으로 두 번째 보고를 한다. 그러나 첫 보고가 이루어진 것은 전남도 119상 황실에 처음 사고 접수가 된 08시 52분으로부터 1시간 8분이 지난 시점이고, 청와대가 처음 사고를 인지한 09시 19분으로부터 41분이나 지난 시점이다. 이에 대해 기관보고에서 김기춘 비서실장과 김규현 국가안보실 제1차장은, 대통령에게 보고를 할 경우에는 단순히 사고가 발생했다는 사실 외에 사고개요, 발생시점, 탑승자 현 황, 구조현황 등의 기본적인 정보를 종합하여 보고를 해야 하기 때문에 이를 위한 정보 를 취합하는 데 시간이 걸릴 수밖에 없다는 취지로 답변했다. 그러나 이 정도 규모의 재 난 상황을 대통령에게 보고하는데 40분씩이나 소요된다는 것은 정상적이라 할 수 없다. 국가적 차원의 재난 대응 컨트롤타워를 지휘해야 하는 대통령에게 이와 같이 늑장 보고 가 이루어졌다면 심각한 문제가 아닐 수 없다. (3) 긴급 상황에 적합한 형식과 내용의 보고를 하지 않은 점 <사고발생 후 8시간 동안 이루어진 대통령비서실과 국가안보실 보고 현황 5) > 10:00 안보실 서면 10:15 안보실 유선 10:30 대통령 유선 [대통령 서면보고] 3회 서면보고 사고개요 및 현장 상황이 포함된 사고상황 보고서 최 초 보고 [대통령 유선통화] 7차례 유선 보고 지시사항 전달 : 단 한명의 인명피해도 발생하지 않 도록 할 것, 선내 객실 등을 철저히 확인하여 누락되 는 인원이 없도록 할 것 [해경청장] 인명구조 독려 지시 특공대를 투입해서라도 현장 인원구조에 최선을 다할 것 10:36 비서실 서면 [대통령 서면보고] 11차례 서면 보고 해경, 안행부 보고를 토대로 구조상황 보고서 서면 보고 13:07 비서실, [대통령 서면보고] 안보실 서면 368명 구조 보고 (13:03 해경으로부터 구조보고 접 수) 5) 정진후 특위위원(정의당) 제공. 7월 8일 국회 운영위 속기록과 국가안보실 서면 답변을 통해 재구성. - 9 -
14:23 NSC 해경으로부터 구조인원 착오 가능성 보고 접수 14:50 안보실장 유선 추가 확인 거쳐 구조인원 정정(166명) 유선 보고 15:30 비서실 서면 구조인원 정정내용 및 향후 수색계획 대통령께 추가 보고 (서면) 16:10 비서실장 수석비서관회의 소집 : 인명구조 및 사고수습 조치 등 협의 17:15 대통령 직접 중앙재난안전대책본부(중대본) 방문 및 구조 독려 17:30 비서실, 안보실 비상근무 돌입(17:30~22:00) 대통령은 사고 발생 후 8시간 동안 총 24번의 보고를 받은 것으로 되어 있다. 그러나 24번의 보고는 모두 대면보고가 아닌, 서면보고와 유선보고로만 이루어졌다. 그리고 기관 보고에서 김기춘 비서실장과 김규현 국가안보실 제1차장은 24번의 보고를 하면서 단 한 번도 대통령을 대면하지 않았으며, 그 당시 대통령이 어디에 있었는지도 알지 못했다고 답변했다. 정진후 특위위원(정의당), 김현미 특위위원(새정치민주연합) 등은 세월호 사고 당시 상 황을 대통령에게 정확하게 보고하고, 대통령이 적절한 지시를 내릴 수 있도록 필요한 보 좌를 하기 위해서는 대면보고와 대통령 주재 회의가 필수적으로 요청되었다고 지적했다. 또한, 당시 상황과는 맞지 않게 서면과 유선으로만 보고가 이루어지고, 사고 당일 단 한 번도 대통령 주재 회의를 소집하지 않음으로써, 대통령이 사고 상황을 정확하고 신속하 게 파악하지 못했을 뿐만 아니라 적절한 지시 6) 를 할 수도 없었다는 점을 비판했다. 김현 특위위원(새정치민주연합)은 7월 10일 배포한 보도자료에서 사고 당일 대통령이 청와대 안에 있었는지, 누구와 구조와 관련한 이야기를 나눴는지 전혀 확인할 수 없고, 특히 대통령을 지근거리에서 보좌해야 할 대통령비서실장과 국가안보실장이 대통령의 얼 굴조차 확인하지 않았다는 것은 박근혜정부의 모든 문제의 원인이 청와대에 있다는 것을 반증하는 것으로서 김기춘 비서실장을 비롯한 청와대 관련자들의 전원 문책과 사퇴가 있 6) 대통령이 사고 상황을 제대로 파악하지 못한 결과, 해경청장에게 구조능력이 전혀 없는 해경특공대 를 투입하여 구석구석 수색하여 단 한명의 희생자도 없게 하라 는 엉뚱한 구조명령을 내렸다. 이에 대해서는 아래의 6. 대통령의 지시는 적절했는가 에서 다루기로 한다. - 10 -
어야 한다 고 밝혔다. 다. 기관보고의 성과와 한계 이번 기관보고에서, 다수의 특위위원들은 대통령비서실과 국가안보실이 대통령에게 뒤 늦게 보고를 하고, 대면보고 없이 유선과 서면으로만 보고를 함으로써 대통령이 제대로 상황을 파악할 수 있도록 적절히 보좌하지 못한 것이 아니냐며 질타했다. 이를 통해 대 통령비서실과 국가안보실이 청와대가 국가적 차원의 재난대응 컨트롤타워 역할을 하지 못한 것에 대해서 대통령비서실과 국가안보실은 법적 정치적 도의적 책임을 져야 하는 것 또한 분명해졌다. 그러나 김기춘 비서실장과 김규현 국가안보실 제1차장은 컨트롤타워로서 청와대의 역 할을 부인하고, 책임을 회피하는 답변으로 일관했다. 그리고 김기춘 비서실장은 이정현 홍보수석과 김장수 국가안보실장의 사임에 대해서 세월호 참사에 대한 문책성 인사가 아 니라, 일신상의 사유에 따른 사임이라고 했다. 즉, 세월호 참사와 관련하여 청와대 내에 서 그 어떤 인사도 정치적 책임을 지지 않았던 것이다. 이는 대국민 담화를 통해 모든 책임이 자신에게 있다고 하였던 박근혜 대통령의 말이 그야말로 수사에 지나지 않았다는 것을 보여주는 것이다. 앞으로 세월호 참사와 같은 대형 참사를 철저히 예방하기 위해서 는, 미숙한 대응으로 이번 사고를 대형 참사로 키우는 데 일조한 청와대 참모진들에 대 한 정치적 책임을 묻기 위한 논의가 진행되어야 할 것이다. 이와 더불어 법적 책임과 징 계책임을 물을 수 있는 방안에 대해서도 논의가 필요하다. 세월호 참사의 진상규명을 위해서는 성역 없는 조사가 이루어져야 한다. 그러나 이번 기관보고에서 대통령비서실과 국가안보실은 특위위원들이 요청한 자료제출을 거부하고 불성실하고 책임회피성 답변으로 일관했다. 또한, 감사원은 청와대를 감사하면서 실질감 사가 아닌 의견서만을 제출하게 하는 서면 감사를 했다. 따라서 국정조사와 감사원의 감 사는 청와대의 책임을 규명하기에는 매우 불충분하고 역부족임이 우려한 대로 드러났다. 따라서 세월호 참사에 대한 청와대의 책임을 규명하기 위해서는 명실상부한 조사권을 가 진 독립된 조사위원회에 의한 조사가 요청된다 하겠다. 라. 규명되어야 할 과제 - 11 -
(1) 대통령에게 보고가 지연된 이유가 규명되어야 한다. 대통령의 소재파악이 제대로 되 지 않은 것인지 아니면 시급히 보고할 필요성에 대해서 비서실과 국가안보실에서 안 이한 판단을 한 것인지 추가적으로 조사가 필요하다.(1) (2) 대통령께 최초로 보고한 10시 안보실장 서면보고 가 어떤 내용이었는지가 규명되 어야 한다. 이 서면보고의 사본이 제출되어야 한다.(2) (3) 사고 발생 후 8시간 동안 대통령은 총 16번의 서면보고와 8번의 유선보고를 받은 것 으로 보고되었다. 또한, 대통령은 10:15 국가안보실장, 10:30 해경청장에게 유선으로 지시를 내린다. 그런데 기관보고에서 김기춘 비서실장과 김규현 국가안보실 제1차장 의 답변에 따르면, 사고 발생 후 24번의 보고와 2번의 지시가 이루어지는 동안 비서 실장과 국가안보실장은 대통령을 대면하지도 않았으며, 대통령이 어디에 있었는지도 모른다고 답변했다. 따라서 4월 16일 사고 발생 후 17:15 중대본을 방문할 때까지 대 통령은 어디에 있었으며, 사고 대응과 관련하여 어떤 일을 하였는지가 명확히 밝혀져 야 한다. 그리고 총 24번의 보고가 유선과 서면으로만 이루어지고 단 한 차례도 대통 령 주재 회의가 소집되지 않았던 이유, 즉 대통령이 청와대에 부재하였기 때문인지 아니면 사고의 심각성에 대해서 대통령비서실과 국가안보실에서 안이한 판단을 한 것인지에 대해 추가적으로 조사가 필요하다.(3) (4) 사고 당일 청와대에서는 단 한 차례도 대통령 주재회의가 열리지 않았으며, 대신 16:10에 대통령비서실장 주재 수석보좌관 회의가 한 차례만 개최되어 사고대응을 논 의한 것으로 되어있다. 즉, 사고 발생 후 7시간 동안 청와대는 대통령의 두 차례 지 시 외에, 정부부처들에게 상황보고만을 받을 뿐 사고 대응 방안을 논의하고 결정하기 위한 과정이 전무했던 것이다. 이와 같이 청와대가 컨트롤타워로서 자신의 역할을 신 속하게 수행하지 못하고 안일한 대응을 하게 된 책임소재를 명확히 밝히고, 책임이 있는 대상자들에 대한 법적 책임과 징계 책임을 어떻게 물을 수 있는지에 대해서 추 가로 조사가 이루어져야 한다.(4) 4. 청와대의 4대 거짓말 의혹 가. 쟁점 - 12 -
청와대가 제출한 자료에 따르면, 박근혜 대통령은 유선와 서면으로 보고를 받을 뿐 대 면보고를 받은 적도 없고, 회의를 주재한 적도 없다. 박근혜 대통령은 10시 15분에 안보 실장에게 그리고 10시 30분에 해경청장에게 두 번의 지시를 내리는데 이와 관련하여 대 통령의 10시 15분의 지시사항과 10시 30분 지시사항조차 실제로 존재하기는 했던 것인지 의심해볼만한 정황들이 기관보고 질의를 통해 제기되었다. 나. 기관보고의 내용 (1) 국가안보실, 대통령비서실의 첫 번째 거짓말 의혹 국가안보실과 대통령비서실의 업무보고 자료에 따르면, 09시 19분에 YTN 속보를 통해 상황을 인지했고, 해경청 상황실에 유선으로 사고 사실 확인 후 40분이 지난 10시에 대 통령께 최초로 상황보고를 서면으로 진행했고, 10시 15분에 대통령이 국가안보실장에게 유선으로 지시를 했다. 10시 15분 대통령의 유선 통화 시 안보실장에게 지시사항으로 전 달한 것은 단 한명의 인명피해도 발생하지 않도록 할 것, 선내 객실 등을 철저히 확인 하여 누락되는 인원이 없도록 할 것 이다. 그런데 중대본의 4월 16일 오전 10시 상황일지를 보면, 조치사항으로 대통령님 지시, 단 1명의 인명피해도 없도록 구조에 최선을 다할 것, 객실 엔진실 등 철저히 수색해 누락되는 인원이 없도록 할 것 이라고 기재되어 있다. 10시에 최초로 대통령에게 보고 가 되고, 10시 15분 대통령의 첫 지시가 내려지는데, 중대본의 10시 상황보고서에는 10시 15분에 내려진 대통령의 지시사항이 등장한다. 이는 10시 15분에 대통령의 지시사항이 실제로 있기는 했던 것인지, 대통령이 아닌 참모진들에 의해서 사후에 만들어진 지시사 항은 아닌지 의심되는 대목이다. 우원식 특위위원(새정치민주연합) 등은 청와대 대통령비 서실장과 안보실장이 국회에 거짓보고를 한 것이 아닌지 지적했다. - 13 -
이에 대해 김기춘 대통령비서실장은 10시에 문서를 작성하기 시작했고, 문서 완성시 간이 적혀야 되는데 그게 적히지 않은 것이다 고 답변했다. 즉, 4월 16일 10시 중대본의 상황보고서는 10시부터 작성되기 시작하였고, 10시 15분에 내려진 대통령의 지시사항까 지 내용으로 담아서 10시 15분 이후에 작성 완료되어, 정부부처에 보고가 된 것이라는 취지로 설명했다. (2) 국가안보실, 대통령비서실의 두 번째 거짓말 의혹 국가안보실과 대통령비서실이 제출한 업무보고서를 보면, 10시 30분 박근혜 대통령은 해경청장에게 전화하여 해경특공대를 투입해서라도 현장 인원구조에 최선을 다할 것 이라고 인명 구조를 독려 지시했다고 나와 있다. 그런데, 같은 시각인 10시 30분 민경욱 청와대 대변인은 논평을 통해 국가안보실장 으로부터 즉각적인 보고를 받은 대통령은 김석균 해양경찰청장에게 전화를 걸어, 동원 할 수 있는 모든 인력과 장비, 또 인근의 모든 구조선박까지 신속하게 총동원해서 구조 - 14 -
에 최선을 다하라. 해경특공대도 투입해서 여객선의 선실 구석구석에 남아 있는 사람이 없는지 확인해서 단 한명의 인명피해도 발생하지 않도록 하라 고 지시했습니다 라고 전했다. 즉, 10시 30분에 해경청장과 통화하면서 대통령이 지시하고 있는 내용을, 같은 시각에 청와대 대변인이 브리핑을 하고 있었다는 것인데, 우원식 특위위원(새정치민주연합)은 이 에 대해 물리적으로 불가능한 일이며, 대통령비서실과 국가안보실이 거짓보고를 하고 있 다고 지적했다. 즉 민경욱 대변인의 브리핑이 4월 16일 오전 10시 30분에 이루어진 것은 확실하므로, 10시 30분에 대통령과 해경청장 사이의 통화(해경특공대 투입지시)가 없었던 것은 아닌지에 대한 의혹이 제기된 것이다. [표] 4월 16일 대통령과 김석균 해경청장 통화당시 상황 시간 주 요 상 황 경 로 수단 10:00 안보실, 대통령 서면 보고 (대통령 첫 인지) - 내용 : 사고개요, 선박제원, 구조인원 현황 및 조치 사고접수 후 1시간 8분, 상황실 확인 후 40분 소요 안보실장 대통령 문서 10:15 안보실장, 대통령 전화받고 유선 보고 대통령, 사고 관련 첫 지시 하달 대통령 안보실장 전화 10:17 세월호 구조불가 상태 (기울기 108도 침몰, 선체에서 해경 철수) - 안보실장, 해경청장 통화 실패 (김규현 1차장 설명) 안보실장이 대통령 통화 후 즉시 전화했으나 해경청장 헬기 탑승으로 실패 안보실장 해경청 장 전화 10:25 청와대, 기관에 대통령 지시사항 통보 단 한명의 인명 피해도 발생하지 않도록 하라. 여객선내 객실 등을 철저히 확인하여 누락되는 인원이 없도록 하라. 사고접수 후 1시간 33분, 대통령 보고후 25분 소요 청와대 해경청,중 대본 전화 민경욱 대변인 브리핑 (김기춘 비서실장 국회 운영위 증언 시각) 10:30 국가안보실장으로부터 즉각적인 보고를 받은 대통령은 김석균 해양경찰청장에게 전화 를 걸어, 동원할 수 있는 모든 인력과 장비, 또 인근의 모든 구조선박까지 신속하게 총동원해서 구조에 최선을 다하라. 해경특공대도 투입해서 여객선의 선실 구석구석에 남 아 있는 사람이 없는지 확인해서 단 한명의 인명피해도 발생하지 않도록 하라 고 지시 했습니다. 라고 브리핑을 함. ==> 동시에 실시된 대통령의 지시와 대변인의 브리핑 - 15 -
대통령, 해경청장에 지시 10:30 해경특공대를 투입해서라도 현장 인원구조에 최선을 다할 것 ==> 동시에 실시된 대통령의 지시와 대변인의 브리핑 대통령 해경청장 전화 이와 관련하여 김기춘 대통령비서실장은 대통령 지시는 앞섰고, 그 뒤에 대변인이 발표한 것이다. 10시 15분에 안보실장이 유선보고, 지시를 받고 해경청에 지시를 했다. 실제로 해경청장에게 대통령이 전화를 한 것이 10시 30분이다 라고 해명했다. 즉, 해경 특공대를 투입하여 구조하라는 대통령의 지시사항을 대통령이 해경청장에게 전화로 직접 전달하기 이전에, 안보실장이 해경청에게 같은 내용의 지시사항을 미리 전달했다는 취지 로 해석된다. 그러나 지금까지 대통령비서실과 국가안보실이 보고한 바에 따르면, 대통령이 10시 15 분 안보실장에게 지시한 내용은 단 한 명의 인명피해도 발생하지 않도록 할 것, 선내 객실 등을 철저히 확인하여 누락되는 인원이 없도록 할 것 이고, 해경특공대 투입에 대 해서는 10시 15분 지시사항으로 언급되지 않았다. 즉, 해경특공대의 투입에 대해서는 10 시 30분 해경청장과 통화하면서 최초로 지시가 내려지는 것이다. 그런데 기관보고에서는 또 다시 말을 바꾸어, 10시 30분 해경청장과의 통화 이전에 이미 해경특공대의 투입지시 가 안보실장을 통해 하달되었다고 해명하는 것이다. 그러나 이는 사실이 아닐 가능성이 매우 높다. 밑에서 언급하는 바와 같이, 국가안보실장은 10시15분에서 10시25분 사이에 해경청장과 전화통화를 시도했으나 실패하여 해경청장에게 직접 지시를 전달하지 못했 다. 그리고 청와대 위기관리센터 상황실과 해경 본청 상황실 사이의 핫라인 녹취록을 보 면, 4월 16일 오전 10시 30분 이전에 해경특공대의 투입을 지시하는 내용은 나오지 않는 다. 이처럼 청와대가 밝힌 청와대의 사고 당일 타임라인에 상식적으로 납득할 수 없는 정황들이 등장하는 것은, 이 타임라인이 실제로 있었던 사실을 그대로 반영한 것이 아니 라 사후에 필요에 따라 끼워 맞춰졌을 개연성이 있다는 것을 의미한다. 다. 기관보고의 성과와 한계 청와대 국정조사 기관보고에서 청와대의 사고 당일 대응과 관련하여 위에서 지적한 두 가지 거짓 정황을 밝혀내는 성과를 얻었다. 이에 추가하여 다음의 두 가지 거짓 정황을 규명해야 할 필요가 있다. - 16 -
(1) 국가안보실, 대통령비서실의 세 번째 거짓말 의혹 7월 8일 국회 운영위 전체회의에서 김규현 국가안보실 1차장은 상황실을 통한 대통령 지시사항 하달 경위에 대해 안보실장이 대통령 통화 후 즉시 해경청장에게 전화했으나 해경청장 헬기 이동 중으로 통화가 안 되었다 고 답변했다. 안보실장과 대통령이 통화 한 시간은 10시 15분, 상황실간 교신은 10시 25분으로 안보실장이 전화한 시간은 10시 15분~25분 이내일 것으로 추정된다. 당시 해경청장 동선을 확인해보면, 해당 시간대 해경 청장은 해경청 위기관리회의실에 소재하고 있었으며, 헬기에는 10시 50분에 탑승했다. [표] 4월 16일 오전 해경청장 동선 시간 이동방법(장소) 활동내역 09:10~10:29 해경청 위기관리회의실 상황지휘 10:29~10:50 관용차 10:30 대통령 지시사항 수신 (특공대 투입) 10:50~12:20 인천헬기 (B-517) 현장출발 및 사고해역 도착 (출처 : 해양경찰청) 즉, 국가안보실장이, 해경청장이 헬기 이동 중이어서 통화가 불가능했다고 한 시각은 사고 당일 오전 10시 15분에서 25분 사이인데, 이 시간에 해경청장은 해경청 위기관리회 의실에 있었던 것으로 밝혀졌다. 위 정황을 미루어 볼 때 사고 당일 10시 15분과 10시 25분 사이에 국가안보실장이 해경청장에게 전화를 하지 않은 것은 아닌지에 대해 의혹이 제기될 수밖에 없다. 안보실장이 해경청장에게 실제로 전화를 하긴 한 것인지, 했다면 전 화한 시간은 정확히 언제인지 규명되어야 한다. 만약 국가안보실장이 해경청장에게 전화 한 사실 또는 전화한 시각에 대해서 거짓된 보고를 했다면 위증에 해당할 것이다. (2) 국가안보실, 대통령비서실의 네 번째 거짓말 의혹 7월 8일 국회 운영위 전체회의에서 김규현 국가안보실 1차장은 상황실을 통한 대통령 지시사항 하달 경위에 대해 안보실장이 대통령 통화 후 즉시 해경청장에게 전화했으나 해경청장 헬기 이동 중으로 통화가 안 되었다 고 답변했다. 안보실장과 대통령이 통화 - 17 -
한 시간은 10시 15분, 상황실간 교신은 10시 25분으로 안보실장이 전화한 시간은 10시 15분~25분 이내일 것으로 추정된다. 그런데 대통령이 해경청장에게 해경특공대의 투입을 지시하는 통화는 10시 30분에 이 루어졌다고 한다. 만약 안보실장이 해경청장에게 전화를 걸었는데 헬기 이동 중이어서 통화를 할 수 없었다는 것이 사실이라면, 그 후 대통령과 해경청장이 통화한 시각(10시 30분)에도 해경청장은 헬기로 이동 중이었을 것이므로, 어떻게 통화가 가능할 수 있었는 지에 대해서 의문이 제기될 수밖에 없다. 즉, 안보실장의 말이 사실이라면, 대통령도 해 경청장과의 통화에 실패해야 하는 것은 아닌지 의문이 제기되는 것이다. 따라서 사고 당 일 오전 10시 30분에 대통령이 실제로 해경청장과 통화를 했는지가 규명되어야 하며, 이 와 관련하여 해경청장의 사고 당일 통화내역이 조사되어야 한다. 라. 규명되어야 할 과제 (1) 청와대의 첫 번째 거짓말 의혹과 관련하여 10시에 최초로 대통령에게 보고가 되고, 10시 15분 대통령의 첫 지시가 내려지는데, 중 대본의 10시 상황보고서에 10시 15분에 내려진 대통령의 지시사항이 등장한다. 이는 10 시 15분에 대통령의 지시사항이 실제로 존재하기는 했던 것인지, 대통령이 아닌 참모진 들에 의해서 사후에 만들어진 지시사항이 아닌지 의심되는 대목이다. 이에 대해 김기춘 대통령비서실장은, 4월 16일 10시 중대본의 상황보고서는 10시부터 작성되기 시작했고, 10시 15분에 내려진 대통령의 지시사항까지 내용으로 담아서 10시 15분 이후에 작성 완 료되어, 정부부처에 보고가 된 것이라는 취지로 설명했다. 이와 관련하여, 00시 00분 상황보고서 라는 보고문서가 통상적으로 어떤 의미를 가지는 지가 밝혀져야 한다. 즉, 00시 00분 에 작성되기 시작하는 문서를 말하는지, 아니면 00시 00분 까지의 상황 을 담은 문서를 말하는 것인지가 규명되어야 하는 것이다. 만약 후자라면, 박대통령의 10 시 15분의 지시사항이 거짓이거나, 중대본의 10시 상황보고서가 거짓일 것이다. 또한, 중 대본의 문서 수 발신 대장을 확인하여, 10시 중대본 상황보고서가 실제로 발신된 시각 이 규명되어야 한다. 만약 발신된 시각이 10시 15분 이전이라면, 청와대의 해명은 거짓이 된다.(5) - 18 -
(2) 청와대의 두 번째 거짓말 의혹과 관련하여 10시 30분에 처음 해경청장에게 전달되었던, 해경특공대를 투입하라는 대통령의 지시 사항에 대해서 어떻게 같은 시각(10시 30분)에 민경욱 대변인이 언론브리핑을 하게 되었 는지가 조사되어야 한다. 실제로 박근혜 대통령이 해경청장과 통화를 한 것인지 그리고 실제로 해경특공대를 투입하라는 지시를 내린 것인지가 규명되어야 하며, 이와 관련하여 해경청장의 사고 당일의 통화내역이 조사되어야 한다. 그런데 당시 청와대 출입기자들에 따르면 민경욱 대변인의 브리핑이 심지어 10시 30분이 아니라 10시부터 있었다고 한다. 따라서 민경욱 대변인의 브리핑이 정확히 언제 이루어진 것인지 증빙할 수 있는 자료가 제출되어야 한다.(6) (3) 청와대의 세 번째 거짓말 의혹과 관련하여 국가안보실장이, 해경청장이 헬기 이동 중이어서 통화가 불가능했다고 한 시각은 사고 당일 오전 10시 15분에서 25분 사이인데, 이 시간에 해경청장은 해경청 위기관리회의실 에 있었던 것으로 밝혀졌다. 위 정황을 미루어 볼 때 사고 당일 10:15~10:25 사이에 국가 안보실장이 해경청장에게 전화를 하지 않은 것은 아닌지에 대해 의혹이 제기될 수밖에 없다. 안보실장이 해경청장에게 실제로 전화를 하긴 한 것인지, 했다면 전화한 시간은 정 확히 언제인지 규명되어야 한다. 만약 국가안보실장이 해경청장에게 전화한 사실 또는 전화한 시각에 대해서 거짓된 보고를 했다면 위증에 해당할 것이다.(7) (4) 청와대의 네 번째 거짓말 의혹과 관련하여 만약 사고 당일 10시 15분에서 10시 25분 사이에 안보실장이 해경청장에게 전화를 걸 었는데 헬기 이동 중이어서 통화를 할 수 없었다는 것이 사실이라면, 그 후 대통령과 해 경청장이 통화한 시각(10시 30분)에도 해경청장은 헬기로 이동 중이었을 것이므로, 어떻 게 통화가 가능할 수 있었는지에 대해서 의문이 제기될 수밖에 없다. 즉, 안보실장의 말 이 사실이라면, 대통령도 10시 30분 해경청장과의 통화에 실패해야 하는 것은 아닌지 의 문이 제기되는 것이다. 따라서 사고 당일 오전 10시 30분에 대통령이 실제로 해경청장과 통화를 했는지가 규명되어야 하며, 이와 관련하여 해경청장의 사고 당일 통화사실 내역 - 19 -
이 조사되어야 한다.(8) 5. 사고 당일 대통령은 도대체 어디에 있었나? 가. 쟁점 사고 당일 국정의 최고책임자이자, 재난대응의 컨트롤타워를 지휘해야 할 대통령이 충 실히 자신의 역할을 다했는지에 대한 검토가 필요하다. 나. 기관보고의 내용 청와대 대통령비서실과 국가안보실의 보고자료에 따르면, 사고 발생 후 8시간 동안 대 통령은 총 16번의 서면보고와 8번의 유선보고를 받는다. 또한, 대통령은 10시 15분 국가 안보실장, 10시 30분 해경청장에게 유선으로 지시를 내린다. 그런데 기관보고에서 김기춘 비서실장과 김규현 국가안보실 제1차장의 답변에 따르면, 사고 발생 후 총 24번의 보고와 2번의 지시가 이루어지는 동안 비서실장과 국가안보실장 은 대통령을 한 번도 대면하지도 않았으며, 대통령이 어디에 있었는지도 모른다고 답변 했다. 다. 기관보고의 성과와 한계 이번 기관보고를 통해, 재난대응의 컨트롤타워를 지휘해야 할 대통령이 사고 발생 후 8시간 동안 대면보고를 받지도 않고, 회의를 주재하지도 않았으며, 그 결과 박근혜 대통 령은 사고 상황을 제대로 파악조차 할 수 없었던 게 아닌가 하는 의혹이 더욱 짙어지고 있다. 10시 30분에 잠수 구조능력이 전혀 없는 해경특공대를 투입하라는 부적절한 지시 7) 를 내린 사실, 293명의 실종자가 빠져나오지 못한 채 선수 하부를 제외한 모든 부분이 이미 침수되었던 시점인 17시 15분에 중대본을 방문해서는 다 그렇게 구명조끼를 학생 들은 입었다고 하는데 그렇게 발견하기가 힘듭니까? 라는 엉뚱한 질문을 한 사실은 박 근혜 대통령이 사고 상황을 정확히 파악하지도 못했음을 보여준다. 7) 이에 대해서는 아래의 6. 대통령의 지시는 적절했나 에서 다루기로 한다. - 20 -
라. 규명되어야 할 과제 (1) 따라서 4월 16일 사고 발생 후 17시 15분 중대본을 방문할 때까지 대통령은 어디에 있었으며, 사고 대응과 관련하여 어떤 일을 하였는지가 명확히 밝혀져야 한다.(9) 6. 대통령의 지시는 적절했나? 가. 쟁점 사고 당일 박근혜 대통령은 크게 세 번의 지시를 내린 것으로 되어 있다. 첫 번째 10 시 15분 국가안보실장에게 유선보고를 받으면서, 두 번째 10시 30분 해경청장과 전화통 화를 하면서, 세 번째 17시 15분 중대본을 방문하면서 지시를 내린다. 각각의 지시들이 당시의 세월호 침몰 상황 및 구조 상황에 적합하였는지에 대해 검토가 요구된다. 나. 기관보고의 내용 (1) 4월 16일 오전 10시 15분 첫 번째 지시의 부적절성 국가안보실과 대통령비서실의 업무보고 자료에 따르면, 국가안보실 위기관리센터는 09 시 19분에 YTN 속보를 통해 상황을 인지했고, 해경청 상황실에 유선으로 사고 사실 확 인 후 40분이 지난 10시에 대통령께 최초로 상황보고를 서면으로 진행했으며, 10시 15분 에 대통령이 국가안보실장에게 유선으로 지시를 했다. 10시 15분 대통령의 유선통화 시 안보실장에게 지시사항으로 전달한 것은 단 한명의 인명피해도 발생하지 않도록 할 것, 선내 객실 등을 철저히 확인하여 누락되는 인원이 없도록 할 것 이다. 그리고 이러 한 지시사항은 10시 25분 국가안보실 위기관리센터와 해경본청 상황실 사이의 핫라인을 통해서 전달된다. 그런데 사고 당일 오전 10시 15분에는 이미 세월호의 모든 출입구와 갑판이 물에 잠긴 시각으로 잠수를 하지 않고서는 선내에 진입하기가 불가능해진 상황이었다. 즉, 이러한 지시는 당시의 사고 상황과는 전혀 맞지 않는 부적절한 지시였던 것이다. 이 시각까지 박근혜 대통령은 대면보고 없이 서면과 유선만으로 보고를 받았고, 대통령 주재 회의가 - 21 -
단 한 차례도 열리지 않았기 때문에 이러한 사고 상황과는 맞지 않는 엉뚱한 지시는 필 연적이었던 것으로 보인다. 기관보고에서 국가안보실 제1차장은 "그 당시 배가 침몰한다는 보고도 없었고, 배가 기울고 있다는 것을 얘기 들었다"며 "당시까지 사망자가 있었다는 보고가 없었다"고 말 했다. 이어 "대통령 지시는 너무도 상황에 정확한, 정당한, 당연히 내리셔야하는 지시로 생각한다"고 답했다. 한편 김기춘 대통령비서실장은 "이 사건은 매우 특수하고 이례적인 사안"이라며 "배가 물에 빠질 때까지 1시간 반이 걸렸는데, 보통 이렇게는 빠질 수 없다. 5시간은 걸린다"고 말했다. 즉 세월호 사고는 매우 이례적인 양상으로 전개된 사고이므 로 청와대가 사고 상황을 제대로 파악하는 것이 애초에 힘들었다는 것이다. (2) 4월 16일 오전 10시 30분 두 번째 지시의 부적절성 국가안보실과 대통령비서실이 제출한 업무보고서를 보면, 10시 30분 박근혜 대통령은 해경청장에게 전화하여, 해경특공대를 투입해서라도 현장 인원구조에 최선을 다할 것 이라고 인명 구조를 독려 지시했다고 나와 있다. 그런데 이번 기관보고에서 해양경찰청이 제출한 해양경찰청 소속 잠수 가능한 구조 전담인력 현황 8) 을 보면, 해양경찰청 소속 잠수 가능한 구조 전담인력에는 특수구조단, 122구조대, 항공구조사 등이 있으며, 해경특공대는 이에 포함되어 있지 않다. 즉, 해경특 공대는 잠수를 통한 구조 활동을 하는 전문 인력이 아닌 것이다. 해경특공대에는 잠수인 력이 포함되어 있기는 하나, 9) 이들은 구조 활동을 주요임무로 하는 것이 아니라, 대테러 작전과 요인 경호, 폭발물 처리 등이 주요 임무이다. 따라서 사고 당일 오전 10시 30분에 이루어진 박근혜 대통령의 두 번째 지시는 사고 상황에 적합한 구조인력을 제대로 파악하지도 못하고 내려진 지시라는 것이 확인되었다 고 볼 수 있다. (3) 4월 16일 오후 17시 15분 세 번째 지시의 부적절성 8) 해양경찰청, <국정조사 기관보고 자료 p.449 101. 해양경찰청 소속 잠수 가능한 구조 전담인력 현황 > 9) 해양경찰청, <국정조사 기관보고 자료 p.498 47. 특공대 인력현황 및 잠수장비 보유현황 > - 22 -
박근혜 대통령은 사고 당일 17시 15분 사고발생 후 10시간이 지나서야, 중대본을 방문 하여 다음과 같은 지시를 한다. 아직도 배에서 빠져나오지 못한 그런 승객이나 학생들을 구조하는데 단 한명이라도, 뭔가 어디 생존자가 있을 것 같으면 끝까지 포기하지 말고 최선을 다해야 하겠습니다. 그리고 지금 5시가 넘어서 일몰시간이 가까워오는데 어떻게든지 일몰 전에 생사확인을 해야하지 않겠나 그런 생각입니다. 다 그렇게 구명조끼를, 학생들은 입었다고 하는데 그렇게 발견하 기가 힘듭니까? 지금 많은 승객들이 아직 빠져나오지 못한 걸로 알고 있습니다. 그래서 지금 거기에 경찰 특공대라든가 구조 인력들이 투입이 되고 있는 것으로 아는데 좀 작업은 어떻게 되고 있습 니까? 지금 부상자는? 일몰까지 시간이 없거든요. 어떻게든지 생사 확인하고 최대한 구출을 하고 모든 힘을 다 쏟으시기 바랍니다. 박근혜 대통령은 293명의 실종자들이 선체에 갇혀있는 것도 모르고 구명조끼를 입었 는데 왜 발견이 안 되냐 는 엉뚱한 질문을 하고, 본인이 지시했다고 하는 해경특공대를 경찰특공대로 헷갈리는 등 현장 상황 파악이 전혀 되지 않은 것으로 보인다. 즉, 사고 발 생 후 8시간이 지난 후에도, 재난 대응의 컨트롤타워를 지휘해야 할 박근혜 대통령은 전 혀 준비가 안 되었던 것으로 보인다. 다. 규명되어야 할 과제 (1) 사고 당일 오전 10시 15분에 이루어진 대통령의 첫 번째 지시는 당시 상황과는 맞지 않는 부적절한 지시였다. 이러한 부적절한 지시가 이루어진 원인이 규명되어야 한다. 이를 위해 오전 10시에 이루어진 최초의 보고가 어떤 내용이었는지, 그리고 10시 15 분에 안보실장의 유선보고 내용은 무엇이었으며 대통령이 적절한 지시를 내릴 수 있 도록 필요한 보좌를 충실히 행하였는지가 조사되어야 한다.(10) (2) 위에서 언급한 바와 같이, 사고 당일 오전 10시 30분에 이루어진 박근혜 대통령의 두 번째 지시도 사고 상황에 적합한 구조인력을 제대로 파악하지도 못하고 내려진 지시 이다. 따라서 박근혜 대통령이 10시 30분에 해경청장에게 내린 두 번째 지시가 어떻 - 23 -
게 이루어진 것인지가 규명되어야 한다. 즉, 이 두 번째 지시를 제안한 것은 누구인 지, 해경청장과 통화하는 자리에 배석한 사람은 누구인지가 조사되어야 할 것이다. (11) (3) 국정조사에서 밝혀진 바에 따르면, 사고 당일 17시 15분 중대본을 방문하여 내린 박 근혜 대통령의 세 번째 지시사항마저도 현장 상황과는 전혀 맞지 않는 부적절한 지 시로 확인되었다. 국가안보실과 대통령비서실이 제출한 업무보고에 따르면, 박근혜 대통령이 17시 15분 중대본을 방문하기 이전까지 박근혜 대통령은 총 24번의 보고(16 번의 서면보고와 8번의 유선보고)를 받는다. 이 24번의 보고의 구체적 내용이 무엇이 었는지를 조사하여, 박근혜 대통령이 계속해서 사고 상황조차 제대로 파악하지 못하 고 엉뚱한 지시를 하게 된 배경이 밝혀져야 한다. 즉, 국가안보실과 대통령비서실은, 대통령이 사고 상황을 정확히 파악하고 적절한 지시를 내리기 위해 필요한 보고와 보좌를 충실히 하였는지, 사고 당일 오전 10시 30분 두 번째 지시를 내린 후에 박근 혜 대통령은 세월호 사고 대응을 위하여 어떤 활동을 하였는지가 규명되어야 한다. (12) 7. 구조 활동 방해하는 청와대 가. 기관보고의 내용 (1) 구조 작업보다 보고용 현장 영상 확보에 급급한 청와대 (청와대 국가안보실 위기관리센터와 해경 상황실과의 핫라인 교신 분석) 구조작업 골든타임인 4월 16일 오전 10시 25분경에 청와대 국가안보실 위기관리센터는 해경 본청 상황실과의 핫라인 교신으로 해경청장에게 단 한명도 인명피해가 발생하지 않도록 하라 고 하고, 여객선내에 객실 엔진실 등을 포함해서 철저히 확인해가지고 누락되는 인원이 없도록 해라 고 대통령의 지시사항을 전달한다. 그러나 대통령의 지시 사항을 전달하면서 현장의 구조작업보다 보고를 위한 현장 영상화면을 확보하는 것이 더 중요하니, 영상부터 띄우라는 매우 부적절한 요구를 한다. 해경청 상황실과 BH 상황실 직통전화 녹취록(4월 16일 10:25경) 10) 10) 우원식 특위위원(새정치민주연합) 제공. - 24 -
BH 해경청 BH 해경청 BH 해경청 BH 해경청 BH 해경청 BH 해경청 BH 해경청 BH 해경청 BH 해경청 BH 해경청 BH 해경청 BH 해경청 BH 해경청 BH 해경상황실 해경청장님 어디계십니까 여기 상황 위기관리실 회의실에 계십니다 회의실에 계십니까 VIP메시지 전해드릴테니까 예 빨리 전해주세요 예 첫째 단 한명도 인명피해가 발생하지 않도록 하라 예 그냥 적어 그 다음에 여객선 내에 객실 엔진실 등을 포함해서 철저히 확인해가지고 누락되는 인원이 없도록 해라. 자 그 두 가지를 말씀하 셨으니까 일단 청장님한테 메모로 넣어드리고 업데이트 추가된 거 있 어요 아 왜 자꾸 인원이 틀려 아 예 저희 아까 현장에서 저희 P정에서 123정에서 구조한 거를 행정 선에서 인계한 거를 행정선에서 구조한 거로 파악을 했구요 그랬구나 예 그래가지고 지금 헬기로는 현재 18명을 구조했습니다 예 헬기 18명 예 승객 100톤으로 52명 했구요 헬기 18명 예 승객 52명요 승객 100톤짜리가 52명을 현재 다시 다시 헬기 18명 그다음에 배로 배로 52명 구조해가지고 행정선으로 인계했구요 그래서 현재 70명 구 조한 것으로 파악이 됐습니다 좀더 세부적으로 더 파악을 해야겠습니 다 파악해서 보고드릴게요 이거 가지고는 안 되고 가장 중요한 게 인원파악이니까 구조인원 파악 이니까 인원파악을 좀 잘해야되요 예 알겠습니다 오케이 그다음에 영상시스템 몇 분 남았어요 거의 10분정도면 도착할 것 같습니다 예 10분 이내에 도착할 거 같습니다 거 지시해가지고 가는대로 영상 바로 띄우라고 하세요 다른 거 하지 말고 영상부터 바로 띄우라고 하세요 예 그러나 위기관리센터 상황실이, 구조작업보다 영상 띄우는 것이 더 중요하니 영상부터 띄우라고 한 것은 한명도 인명피해가 발생하지 않도록 구조작업을 하라 는 대통령의 - 25 -
지시와는 정반대의 지시이다. 즉, 영상부터 띄우라는 위기관리센터의 지시는 구조세력이 대통령의 지시사항을 이행하는 것을 방해하는 처사인 것이다. 정확한 상황 파악보다 구조영상 확보에 급급한 청와대 위기관리센터 - 앞서 사고 당일 오전 10시 15분에 이루어진, 단 한명의 인명피해도 발생하지 않도록 할 것, 선내 객실 등을 철저히 확인하여 누락되는 인원이 없도록 할 것 이라는 내용의 대통 령의 첫 번째 지시가 현장의 상황과 맞지 않는 부적절한 지시였음을 지적한 바 있다. 그 런데 이러한 대통령의 부적절한 지시는, 위기관리센터가 09:19 사고를 처음 인지한 이후, 사고 상황을 정확히 파악하기 위하여 적절한 조치를 취하지 못하였고, 그 결과 대통령에 게 사고 상황에 대한 충분한 보고를 하지 못한 것에 기인한다고 볼 수 있다. - 해양경찰청이 공개한 해경 본청 상황실과 위기관리센터 상황실 간의 핫라인 녹취록을 분 석해보면, 위기관리센터가 핫라인을 통해 해경 상황실과 첫 연락을 취한 시점(9시20분경) 부터 대통령의 첫 지시사항을 전달한 때(10시22분경)까지 약1시간 동안 사고 상황을 제대 로 파악하려는 노력을 다하지 않았던 것으로 보인다. 당시 핫라인 녹취록을 살펴보면 1시 간 동안 청와대가 상황실에 문의한 내용은 거의 대부분이 사고 현장의 영상요구와 구조인 원숫자 자체이다. 청와대는 대통령의 첫 지시사항을 전달한 10:22분 시점까지 핫라인을 통하여만 총17차례의 연락을 취했다. 이 중 영상을 요구하는 것만이 주 목적으로 보이는 통화 횟수는 3회, 영상 또는 화면이라는 단어가 언급된 통화 횟수는 5회이다. 구조자 숫 자 집계만을 묻는 통화 횟수도 약5회 정도로 보이며, 무엇보다도 현재 구조되지 않은 승 객의 상태 및 구조 방법, 이의 적절성 등을 묻는 대화는 이루어지지 않았다. 위와 같은 대화 내용으로 미루어 볼 때, 해경뿐만 아니라 청와대 역시 사고 초기 상황을 제대로 파 악하려는 노력을 다하지 않은 것으로 볼 수 있다. 지속적인 영상요구, 구조 인원 숫자 맞추기에 급급한 청와대 배가 완전히 침몰하여 더 이상 사실상의 구조 작업이 이루어지지 않은 것으로 보이는 10 시 42분 경까지의 청와대 - 해경 핫라인 전화내용을 분석하면 다음과 같다. (다음 - 청와대와 해경간 핫라인 통화만을 기준으로 작성) 9시 20분~10시 40분까지의 총 통화 횟수 : 21회 이 중 현장 영상 요구만을 목적으로 한 것으로 보이는 통화 횟수: 6회 영상 화면 등의 단어가 언급된 통화 횟수: 8회 주요 대화 내용 : 구조 인원 숫자 파악, 구조 세력 현황 파악, 구조자 이송 장소, 사고 - 26 -
현장 영상 요구 및 독촉 해경 상황실에 여러 부처가 연락을 취하여 대응에 차질을 주었을 가능성 ( 핫라인, 핫라인 외 상황실 일반 전화로 청와대 여러 부서에서 연락 ) - 청와대는 핫라인을 통하여 총 3개 부서가 해경 상황실과 연락을 취한 후 9시 51분경 핫라인 연락 부서를 국가안보실로 통일한다. 해경상황실과의 첫 연락 후 약 10분 후의 일이다. 해경과의 첫 연락은 9시 20분 청와대 위기관리상황실 을 통하여 하였고, 9시 31분경에는 청와대 일반상황실, 그리고 9시39분 청와대 국가안보실을 통하여 해경과 연락을 취한다. - 또한 핫라인이 아닌 해경상황실 일반전화로도 총 8개의 회선 중 2개 회선(2142 번, 2242번 - 해경상황실장, 상황실부실장)을 통하여 청와대 상황팀장, 청와대 경호상황실 치안반장이 연락을 취한다. 11) (2) 대통령 보고를 위해 상황보고만 요구하는 무능한 청와대 해경은 구조세력간 원활한 의사소통을 위해 상황정보문자시스템(이메이트)을 이용하고 있다. 그런데 4월 18일부터 이명준 청와대 행정관은 이 시스템에 들어와 지속적으로 상 황보고를 요구한다. 4월 17일부터 22일까지 6일간 이명준 행정관은 3009함에게 139개의 메시지를 보내는데 대부분 상황보고를 요구하는 내용이었다. 일 시 4/17 4/18 <표> 상황정보문자시스템 상 청와대 요구 12) 청와대 발언 부분(발췌) 서해지방청상황실님의 대화(오전 9:50): 3009함은 시신 발견 관련 채증 장면있을 시, BH 이명준 행정관에게 송신 조치 바랍니다. 서해지방청상황실님의 대화(오전 9:52): 3009함 BH 이명준 행정관 채증 사진 전송 요청사항 정정 : 오늘 인양 사진 말고 어제 구조활동 관련 채증 사진 전송해달라는 사항으로 정정함 이명준님의 대화(오후 1:14): 해군에서 부양팩 설치작업중인지 긴급 확인바람!!! 11) 09시32분, 청와대 상황팀장, 2142번 09시29분, 청와대 경호상황실 치안반장, 2242번 - 27 -
4/19 3009함님의 대화(오후 1:14): 귀국 내용이 위에 다 있습니다. 지금 본국에서 반복적인 보고가 너무 많습니다 이명준님의 대화(오후 6:03): (BH지시사항) 실종자 가족들이 구조작업의 세세한 진행상황을 알수있도록 조치 할 것 이명준님의 대화(오후 6:28): 안전줄과 고박줄 연결된 것이 맞는지? 3009함님의 대화(오후 6:30): 작업선박과 사고 선박고박 작업을 언딘살배지에서 작업을 하였고, 한국구조연 합회에서 안전줄을 연결 하였음 3009함님의 대화(오후 6:32): 고박줄은 사고 선박과 작업선박을 연결하는 줄이며 3009함님의 대화(오후 6:32): 언딘살배지에서 사고 선박과 작업선박을 고박하였고 한국구조연합회에 서 수심24m지점에 안전줄을 연결 하였음 이명준님의 대화(오후 6:34): 안전줄은 사고선박과 무엇을 연결하는지 이명준님의 대화(오후 6:34): 고박줄 규격? 이명준님의 대화(오후 6:35): 위 두가지 문의사항 시급히 파악바람 3009함님의 대화(오후 6:37): 언딘살배지에서는 공기주입 작업을 위해 수중기술개발 2호와 사고 선박 선수와 홋줄을 연결 하였으며 이명준님의 대화(오후 6:38): (BH지시사항) 지금부터 구조계획 신속히 보고할 것 - 긴급! 3009함님의 대화(오후 6:39): 한국구조연합회는 선체 탐색을 위해 24m선체 일부분에 탐색줄을 연결한 것임. 수신여부? 이명준님의 대화(오후 6:40): 지금 이시간 이후 오늘 밤까지의 구체적인 작업계획을 보고할 것 이명준님의 대화(오후 6:40): 답변 기다리고 계심 BH(이명준)님의 대화(오전 9:25): 수중수색 등 잠수계획 확인 바람 BH(이명준)님의 대화(오전 9:26): 리프트백 추가 설치 계획 확인 바람 리프트 백 추가 설치계획 확인 바람 BH(이명준)님의 대화(오전 9:28): 현재 리프트 백 상태 및 추가 리프트백 설치계획 확인 바람 3009함님의 대화(오전 9:29): 확인중에있음 BH(이명준)님의 대화(오전 9:34): - 28 -
4/20 4/21 (BH) 잠수계획 / 현 리프트 백 상태 / 추가 리프트 백 설치 계획 확인 바람 3009함님의 대화(오전 9:36): 잠수계획 확인중입니다. BH(이명준)님의 대화(오전 9:37): 해군에서 추가 리프트 백 설치계획 있다는데, 재확인 3009함님의 대화(오전 9:39): 재차 확인중에있음 대기 바람 BH(이명준)님의 대화(오후 1:01): 금일 정조시간 확인 보고바람 BH(이명준)님의 대화(오후 1:03): 3009함 수신여부? BH(이명준)님의 대화(오후 1:04): 사고지역 정확한 정조시간 파악방법도 보고바람 BH(이명준)님의 대화(오후 1:05): 수신여부 BH(이명준)님의 대화(오후 1:06): 3009함!!! 3009함님의 대화(오후 1:06): 국립해양조사원의 조사자료 정보활용 BH(이명준)님의 대화(오후 1:06): 어떻게 확인하는지? BH(이명준)님의 대화(오후 1:08): 실종자 수색에 저인망 어선 활용여부 확인바람 3009함님의 대화(오후 1:12): 17:12 3009함님의 대화(오후 1:19): 국립해양조사원으로부터 제공받은 11보 21까지 확인하고 있으며 3009함님의 대화(오후 1:19): 금일 정조시간 17:12, 23:13 3009함님의 대화(오후 1:20): 이후는 계속 국립해양조사원으로 부터 제공받을 예정 BH(이명준)님의 대화(오후 8:32): (긴급) 천안함 인양관련 자료 보유하고 있거나, 자료가 어디 있는지 아는 국은 응답 바람 모르면 주변에 문의해주기 바람. BH(이명준)님의 대화(오후 8:33): 인양기간, 인양히스토리 등등 3009함님의 대화(오후 8:35): 해군본부측으로 연락하세요 BH(이명준)님의 대화(오후 8:37): 해결완료. 모두들 감사 BH(이명준)님의 대화(오전 11:05): 3009함. 응답바람 BH(이명준)님의 대화(오전 11:06): 3009함. 지금 메신저 모니터 앞에 당직자가 있는지? - 29 -
4/22 BH(이명준)님의 대화(오전 11:07): 모든 국. 잠시 대기 BH(이명준)님의 대화(오전 11:07): 3009함 응답바람 BH(이명준)님의 대화(오전 11:07): 지금 모니터 앞에 사람이 계속 앉아 있는지? 3009함님의 대화(오전 11:08): 계속 앉아 있습니다.. BH(이명준)님의 대화(오전 11:08): 왜 불러도 대답을 안하는지? 3009함님의 대화(오전 11:09): 잠수기 관련 답변중에 있었으며 3009함님의 대화(오전 11:09): 담당자에게 문의중이어 3009함님의 대화(오전 11:09): 문의중이었습니다 BH(이명준)님의 대화(오전 11:10): 혼자서 다 하는지? 3009함님의 대화(오전 11:10): 동시 다발적으로 여러곳에서 문의가 들어옵니다 BH(이명준)님의 대화(오전 11:11): 모니터 당직자가 모든 문의사항을 혼자 처리하는지? 3009함님의 대화(오전 11:12): 여러명이 같이 있지만 동시다발적으로 여러 곳에서 문의를 하기때문에 잠시 마비가 되었었습니다 BH(이명준)님의 대화(오전 7:55): 어제 진도에 도착했다는 선체외부 촬영용 수중 로봇에 아는 국 응답바람 BH(이명준)님의 대화(오전 7:56): 3009함 수중로봇 아는 사람 없는지? 3009함님의 대화(오전 7:59): 수중로봇이라는게 ROV 말하는것인지요? BH(이명준)님의 대화(오전 8:00): 아니고 해양과학기술원에서 만든 고관절 로봇이라 함 BH(이명준)님의 대화(오전 9:05): 수중로봇은 해양과학기술원에서 개발한 고관절 로봇(게처럼 기어다님)으로 초 음파 영상 촬영(초당 30장)을 주목적으로 한다고 하며, 어제 22시부터 해군의 요청으로 투입되었다 함. 현재는 해경의 통제를 받고 있다고 전해짐. 로봇에 대해서는 언론홍보 필요할 것으로 사료됨. 모든국 지휘라인에 보고 바람. 위의 내용을 보면 청와대는 구조 활동에 대한 지시는 없고, 상황보고만을 계속해서 요 구한다. 이에 대해 3009함은 일일이 답하고 있다. 3009함의 대답이 늦어질 때에는 상황조 12) 김현미 위원(새정치민주연합) 제공 - 30 -
치 중인 해경상황실과 함정의 발언을 막으며 군기를 잡는 태도까지 보인다. 이는 명백히 현장의 구조활동을 방해하는 것으로밖에 볼 수 없을 것이다. 동시에 이와 같은 무리한 상황보고 요구는 한명도 인명피해가 발생하지 않도록 구조작업을 하라 는 대통령의 지시를 현장의 구조세력이 이행하는 것을 방해하는 처사로도 볼 수 있다. 나. 규명되어야 할 과제 (1) 위기관리센터 상황실이, 구조작업보다 영상 띄우는 것이 더 중요하니 영상부터 띄우 라고 한 것은 한명도 인명피해가 발생하지 않도록 구조작업을 하라 는 대통령의 지시와는 정반대의 지시이다. 즉, 영상부터 띄우라는 위기관리센터의 지시는 구조세 력이 대통령의 지시사항을 이행하는 것을 방해하는 처사인 것이다. 따라서 이러한 지 시를 내린 위기관리센터 직원을 철저히 조사하여 대통령의 지시를 위반한 것에 대한 법적 책임을 물어야 할 것이다.(13) (2) 해경의 상황정보문자시스템 상에서 3009함에게 무리한 상황보고를 요구함으로써 구조 활동을 방해한 이명준 청와대 행정관을 철저히 조사하여 대통령의 지시사항 이행을 방해한 것에 대한 법적 책임을 물어야 할 것이다.(14) 8. 최종적 컨트롤타워로서 청와대의 무능과 무책임 가. 쟁점 세월호 사고 초기부터 청와대가 컨트롤타워가 맞는지 아닌지에 대한 논란이 이어져 왔 다. 그러나 앞서 살펴본 것처럼 청와대는 국가위기관리기본지침(대통령훈령 제318호) 과 해양수산부의 해양사고 위기관리 실무매뉴얼 등에 따라 국가적 차원의 재난 대응 을 총괄해야 하는 위치에 있다. 또한, 실제로 이번 사고에서 정부 부처들은 국가적 재난 대응 체계에서 청와대를 컨트롤타워로 인식하여 계속해서 청와대로 상황보고를 올렸고, 그 결과 각 부처의 보고들이 청와대로 수렴되었다. 뿐만 아니라, 정부조직법 제11조(대통 령의 행정감독권) 제1항은 대통령은 정부의 수반으로서 법령에 따라 모든 중앙행정기 관의 장을 지휘 감독한다 라고 규정하고 있으므로, 청와대는 안행부를 중심으로 하는 중대본과 해수부를 중심으로 하는 중앙사고수습본부에 대해서 지휘 감독하고 이들 대책 - 31 -
본부가 제대로 역할을 수행하지 못할 때는 청와대가 직접 지휘를 하여 재난 대응에 있어 빈틈이 없도록 했어야 했다. 즉, 청와대는 국가적 차원의 재난 대응 체계에 있어 최종적 컨트롤타워의 역할을 하여야 하는 것이다. 나. 기관보고의 내용 (1) 해군과 해경 등 부처 간 조율의 실패 최민희 특위위원(새정치민주연합)은 기관보고에서, 해경은 익수자구조를 위한 훈련을 주로 하기 때문에, 이번 세월호 사고와 같은 상황에서 구조활동을 하는 것이 애초에 불 가능한 상황이었다고 지적했다. 또한, 최민희 위원은, 세월호 사고와 같은 대형사고를 대 비하여 해경은 한 번도 훈련한 적도 없고, 이를 컨트롤 할 시스템도 없다는 것이 확인되 었다고 지적했다. 최민희 특위위원에 따르면, 재난 대응의 컨트롤타워는 이처럼 해경이 갖고 있는 근본 적 한계를 고려하여, 해경이 아닌 해군이 주도적으로 자신의 구조 전문 인력과 장비를 동원하여 구조활동을 전개할 수 있도록 지휘했어야 한다. 그런데 1차적으로 컨트롤타워 역할을 해야 하는 안전행정부와 중대본이 그러한 역할을 제대로 하지 못하고 있을 경우 에는, 청와대가 최종적 컨트롤타워로서 개입하여 상황을 지휘 감독해야 할 의무가 있다. 따라서 청와대가 해경의 구조 역량의 한계와 해군이 보유한 전문 구조 자원의 투입의 필 요성을 고려하여, 해경과 해군의 역할을 조율하고, 효과적인 재난 대응의 체계를 수립하 였어야 하는 것이다. 안행부가 중대본으로서 아무런 역할을 하고 있지 못할 때 이를 통 제할 수 있는 것은 청와대밖에 없기 때문이다. 이번 세월호 사고에서 최종적 컨트롤타워 로서 청와대는 이와 같은 역할을 수행하지 못하였고, 그 결과 세월호 사고가 대형 참사 로 이어졌다. 신의진 특위위원(새누리당) 또한 청와대가 컨트롤타워로서 해군과 해경의 역할 조율에 개입했어야 한다고 지적했다. 해경보다도 해군이 구조를 위한 전문적인 자원들이 훨씬 더 많았음에도 불구하고, 수난구호법상 구조 현장을 지휘할 권한을 가진 해경의 통제로 인하여 해군이 가진 구조 인력 및 장비들이 제 때에 투입되지 못했다. 4월 16일과 4월 17일에 민간업체 언딘의 우선투입을 위하여 해경이 SSU의 투입을 통제한 것이 대표적인 사례이다. 신의진 위원은, 해군이 더 많은 심해 구조 인력과 장비를 보유하고 있으므로 - 32 -
이번 세월호 사고에서 해경이 아닌 해군의 지휘통제 하에 구조 활동이 전개될 수 있도록 부처 간 역할을 조율해줄 수 있는 컨트롤타워가 절실히 필요했다고 지적했다. 즉, 그 컨 트롤타워의 역할을 청와대가 할 수 있었고, 했어야 한다는 것이다. (2) 중대본에 대한 지휘 감독의 실패 박근혜 정부는 행정안전부를 안전행정부로 바꾸고, 재난 및 안전관리 기본법 을 개 정하여 안행부의 재난관리 총괄 조정 기능을 강화하여, 안행부가 대규모 재난 발생 시 각 부처를 지휘하게 하는 쪽으로 재난안전관리 법체계를 만들었다. 그러나 중대본은 이 번 세월호 사고에 대한 대응에 있어 컨트롤타워로서의 역할을 전혀 수행하지 못하고, 사 고 당일 잘못된 구조자 숫자를 발표한 후 뒤늦게 정정하는 등 오히려 혼선만을 초래했 다. 심지어 중대본 본부장인 안행부장관은 사고당일 9시 45분에 중대본 가동만을 지시하 고, 경찰교육원 졸업식에 참석하느라고 사고 초기 상황 파악과 초동조치를 사실상 방기 했다. 지난 7월 8일에 발표된 감사원의 세월호 침몰사고 대응실태에 대한 감사진행상 황 도, 중대본이 사고 상황 및 구조 자원 파악, 행정적 지원 등의 본연의 임무는 소홀히 한 채 언론 브리핑에만 집중했다고 지적했다. 그러나 중대본이 재난 대응의 컨트롤타워 역할을 하지 못한 책임은 비단 안행부 뿐만 이 아니라 청와대에도 있다. 국가위기관리기본지침(대통령훈령 제318호) 과 해양수산 부의 해양사고 위기관리 실무매뉴얼 은 청와대에게 국가 재난 대응 체계의 최종적 컨 트롤타워의 권한과 의무를 부여하고 있기 때문이다. 또한, 정부조직법 제11조(대통령의 행정감독권) 제1항에 따르더라도 대통령은 정부의 수반으로서 대통령비서실과 국가안보 실의 보좌를 받으면서 모든 중앙행정기관의 장을 지휘 감독할 권한과 의무가 있다고 할 것이므로, 중대본이 재난 대응을 총괄하는 역할을 충실히 이행하는지에 대해서 지휘 감 독할 책임이 대통령과 청와대에 있다는 것은 명백하기 때문이다. (3) 청와대의 책임 회피 김기춘 대통령비서실장은 재난 컨트롤타워 논란에 대해 재난 및 안전관리 기본법 상 재난에 대한 최종 지휘권은 (청와대가 아니라) 중앙재난안전대책본부에 있다 고 답변했 다. 그는 사고 당시 청와대가 상황을 지휘 통제했느냐는 물음에 상황실에서 정확한 상황을 파악하고 확인해 대통령에게 보고하는 역할이었지 구조를 지휘한 일은 없다. 해 - 33 -
양경찰청이 해야지 대통령이 구조를 하는 분은 아니다 라고 강조했다. 다. 기관보고의 성과와 한계 이번 기관보고에서 여야를 불문하고 대다수의 특위 위원들이 청와대가 국가 재난 대응 의 최종적 컨트롤타워 역할을 제대로 수행하지 못하여, 세월호 사고의 피해 규모를 더 키웠다는 점을 지적했다. 그러나 일부 여당측 특위위원은 세월호 사고에 대한 청와대의 책임에 대해서는 언급조차 하지 않고, 청와대의 재난 대응을 칭찬하는 내용으로 질의시 간의 대부분을 사용하기도 했다. 그 대표적인 예는 다음과 같다. 권성동 위원 이번 사건에서 대통령의 대응은 나름대로 의미가 있었다고 본다. 사고보고를 받고 15분 만 에 총력지시를 하였고, 오후에 중대본을 방문하고, 사고 다음 날에 진도현장을 방문합니다. 그래서 현장상황을 챙기고, 만전을 기해달라고 하고, 유가족도 챙기고, 그 후에도 두 번에 걸쳐서 총 3회 유가족과의 면담을 합니다. 그리고 각 종교에서 이번 희생자들을 위로하는 그런 행사에 참가해서 함께 유가족들과 마음을 같이 하였습니다. 지금까지 이러한 사회적 재난이 많이 일어났는데 과거에 상품백화점 붕괴사건, 성수대교 붕괴사건도 있었고, 제 기 억에는 대통령이 이렇게 많이 방문한 기억은 없어요. 나름대로 진정성을 갖고 희생자나 국 민을 대했다. 그렇다고 대통령이 도의적이고 정치적인 책임이 사라지는 것은 아닙니다만은, 그러한 부분은 우리가 제대로 평가를 해줘야 하는 것은 아닌가 그런 생각을 합니다. 현장을 방문하기로 한 것은 실장님께서 건의하신 상황입니까 김기춘 청와대 비서실장 4월16일 오후 4시 10분에 수석비서관회의를 했습니다. 총리가 현장에 가서 지휘하는 게 좋겠다. 대통령도 현장에 가는 게 좋겠다 논의를 했고, 밤에 대통령께서 결심을 하셨습니 다. 기관보고에서 드러난 청와대의 결정적인 실책들에도 불구하고, 청와대 대통령 비서실 과 국가안보실은 기관보고 내내 세월호 사고에 대한 책임을 인정한다는 상징적 수사만을 되풀이 할 뿐, 구체적인 법적 정치적 인사적 책임에 대해서는 회피하는 태도로 일관했 다. 뿐만 아니라 청와대는 특위위원들의 자료제출 요구에 불성실하게 임하였으며, 감사원 은 실질감사 없이 의견서만을 제출받는 등 매우 불충분하게 청와대에 대한 감사를 진행 하여 그 결과 청와대에 면죄부를 주는 중간감사결과를 발표했다. 따라서 청와대에 대한 이번 국정조사와 감사원의 감사 결과를 고려할 때, 세월호 사고에 대한 청와대의 법적 정치적 인사적 책임을 규명하기 위해서는 실효성 있는 조사권을 가진 독립된 조사위원 - 34 -
회에 의한 조사가 필연적으로 요청된다. 9. 청와대의 언론 개입 경위와 통제 가. 쟁점 지난 4월 21일 청와대 이정현 당시 홍보수석은 한 번 도와주소, 국가가 매우 힘들고 어려운 상황입니다. 문제 삼는 것은 조금 뒤 얼마든지 가능합니다. 라는 내용의 문자를 청와대 출입기자들에게 보내 논란이 일었다. 13) 또한 5월 13일에는 백운기 보도국장이 보 도국장에 임명되기 직전 청와대에 다녀왔다는 사실이 담긴 KBS 내부 배차기록이 공개되 었다. 14) 더하여 5월 16일에는 KBS 김시곤 전 보도국장의 폭로로 청와대가 노골적으로 언 론을 통제해왔음이 극명하게 드러나기도 했다. 김시곤 전 보도국장은 청와대가 KBS 사장 을 통해 세월호 참사와 관련해 해양경찰을 너무 비판하지 말라 고 지시했다고 폭로했 다. 15) 이와 같이 청와대가 언론에 압력을 행사했다는 정황 증거가 쌓여가는 상황에서, 이 정현 전 홍보수석은 6월 7일 사의를 표명했다. 그러나 사임 이유가 명확히 알려지지 않 아, 일부 언론에서는 이것을 경질로 이해해야 하는지 아닌지에 대해 의문을 표시했다. 16) 이번 국정조사에서는 지금까지 밝혀진 것 외에도 청와대가 언론에 압력을 더 행사한 사실이 있는지, 언론에 개입한 것에 대한 책임은 누가 지는지, 사고 세월호 침몰 사고 진 행 과정에서의 언론 통제가 사고 수습에 어떠한 영향을 미쳤는지가 규명되어야 했다. 나. 기관보고의 내용 이정현 전 홍보수석의 문자 발송 논란과 관련하여, 김기춘 비서실장은 이정현 전 홍보 수석이 일신상의 이유로 사의 표명을 한 것으로 알고 있다 고 답변했다. 또한 윤두현 홍보수석은 이정현 전 홍보수석의 문자발송에 대해 언론에 대한 압력이 아니라 인간적 호소 라고 답하기도 했다. 한편 백운기 KBS 보도국장이 임용 직전 청와대 인사와 만났 다는 사실에 대해서도, 김기춘 비서실장은 진상을 알지 못해 답할 수 없다 고 답했다. 13) 미디어오늘, <이정현 홍보수석, 기자들에게 한 번 도와주소 >, 2014. 4. 24. 14) 미디어오늘, <백운기 KBS보도국장, 청와대 관계자와 접촉 후 인사발령>, 2014. 5. 13. 15) 한겨레신문, <KBS 길사장 해경 너무 비판말라, 청와대 지시다 말해>, 2014. 5. 17. 16) 문화일보, <사설 - 朴 대통령, 내각 靑 쇄신 民 意 제대로 읽고 있는가>, 2014. 6. 9. - 35 -
또한 방송사 사장에게 전화한 적이 있는지 확인하기 위해 통화기록을 제출해 달라는 요 구에도 개인 사생활 을 이유로 줄 수 없다고 답했다. 다. 기관보고의 성과 및 한계 청와대의 언론 개입 의혹과 관련해 이번 기관보고에서는 새롭게 알아낸 것이 없다. 조 사위원들의 질의에 대해 윤두현 홍보수석이 답변한 내용이 구설수에 올랐을 뿐이다. 17) 이는 국정조사의 시간상 제약 때문이기도 하지만, 김기춘 비서실장을 비롯한 증인들이 통화기록을 제출하지 않는 등 자료 제출 요구에 불성실하게 응하였기 때문이기도 한 것 으로 사료된다. 라. 규명되어야 할 과제 (1) 청와대가 언론기관에 압력을 행사했다는 점은 분명하나, 이것의 법적 정치적 책임 소재는 아직 완전히 규명되지 않았다. 특히 이정현 전 홍보수석의 사임을 두고 한 때 문책성 경질이라는 보도도 있었으나, 18) 이 전 수석이 결국 국회의원 재보선 선거에 차출되면서 누구도 법적 책임은 물론 정치적 책임조차 지지 않았다는 사실이 확인되 었다. 과연 이정현 전 홍보수석은 청와대의 언론 개입에 대해 아무런 책임도 없는 것 인지, 만약 그렇다면 누가 책임을 져야 하는지 앞으로 규명되어야 한다. 따라서 앞으 로 남은 청문회에서는 이정현 전 홍보수석을 반드시 증인으로 채택해 조사해야할 필 요가 있다.(15) (2) 청와대가 언론에 개입한 것이 세월호 침몰 사고 수습 과정에 어떠한 영향을 미쳤는지 구체적으로 확인해야 한다. 이를 위해서는 청와대가 어떠한 효과를 의도하고 언론에 개입한 것인지, 또 언론기관이 구체적으로 어느 정도 영향을 받았는지 확인하는 것이 선결문제가 된다.(16) 10. 국무총리실은 사고 대응 과정에서 어떤 역할을 했나? 17) 머니투데이, <[300어록]윤두현 "이정현 '도와주소'는 인간적 호소로 봐야">, 2014. 7. 11. - 36 -
가. 쟁점 국무총리비서실은 지난 4월 17일 <정부, 17일 세월호 사고수습과 사후대책을 총괄 할 대책본부 구성>이라는 제목의 보도자료에서, 정홍원 국무총리가 세월호 사고 대책을 총괄할 범정부 사고대책본부(범대본)의 본부장을 맡고, 이를 위해 현장에 상주할 예정이 라고 발표했다. 그러나 김기식 의원이 밝힌 바에 따르면, 실제 범대본 본부장은 정홍원 국무총리가 아 닌 이주영 해양수산부 장관이었다. 19) 또한 한편으로는 범대본 구성에 법적인 근거가 없 다는 점, 중대본 및 중앙사고수습본부와의 역할분담이 명료하지 않다는 점이 지적되기도 했다. 20) 이렇듯 범대본 구성이 구성되며 발생한 지휘체계의 혼란과 관련하여, 국무총리와 국무조정실은 어떠한 책임을 져야 하는지가 문제되었다. 나. 기관보고의 내용 김동연 국무조정실장은 국무총리가 범대본 설치를 지시한 것은 맞으나, 범대본 본부장 은 처음부터 이주영 해양수산부 장관이었으며, 국무총리가 범대본 본부장으로 발표된 것 19) 이데일리, <김기식 총리 주재의 범대본 없어 총리실 허위발표 >, 2014. 5. 23. 20) 국민일보, <[진도 여객선 침몰] 대책본부만 10여개 컨트롤타워 무용지물>, 2014. 4. 22-37 -
은 실무진에서 성급하게 보도자료를 만드는 과정에서 생긴 실수였다고 답했다. 한편 국무총리가 진도 팽목항에 처음 왔을 때 유가족들과 제대로 대화도 하지 못하고, 도망가듯이 현장에서 이탈했던 사건이 언급되었다. 특히 이 사건은 과잉경호 때문에 발 생한 일이었고, 이호영 국무총리비서실장을 비롯한 보좌진의 판단 착오 때문에 정부가 유가족들로부터 신뢰를 잃게 되었다는 지적이 있었다. 또한 여야 조사위원들은 지난 3월 28일 발표된 2013년 국정과제 평가 에서 국무총 리실이 총체적인 국가재난관리체계 강화 과제에 우수 등급을 부여한 것을 문제 삼았 다. 이에 대하여 국무총리비서실은 교통사고 발생 빈도 등이 개선되어 우수 등급을 부여 한 것이라고 대답했다. 다. 기관보고의 성과와 한계 이번 국정조사 기관보고에서는 범대본 설치와 관련하여 1 범대본이 법적 근거 없이 설치되었는데 아무런 문제가 없는 것인지 여부, 2 범대본 설치에 문제가 있다면 책임은 누구에게 있는지 여부, 3 중대본에 문제가 있었던 것은 분명하나, 이를 해결하기 위한 방법으로 범대본을 구성하는 것이 타당했는지 여부, 4 범대본 설치 과정에서 생긴 혼란 으로 인해 어떠한 문제가 발생했는지, 5 해양수산부 장관이 범대본 본부장을 맡는 것이 타당했는지 여부 등이 구체적으로 조사되었어야 했다. 그러나 실제로는 위의 문제점을 언급하는 수준에 그치고, 구체적인 결론을 내리지는 못했다. 라. 규명되어야 할 과제 범대본이 구성되는 과정에서 노출된 지휘 체계의 혼란이 누구의 책임인지가 앞으로 규 명되어야 한다. 이를 위해 범대본 발족 경위를 좀 더 명확히 알아야할 필요가 있다. 현재 범대본은 국무총리 지시로 만들어졌다는 정도로만 알려져 있는데, 평생 법조인으로 살아 온 국무총리가 단독으로 법적 근거 없는 기구를 만들겠다는 결정을 내렸는지는 의문이 다. 범대본 발족 경위를 알기 위해 범대본 발족에 대해 논의한 국무총리실의 회의자료를 우선 확보해야 한다.(17) - 38 -
11. 청와대는 어떻게 책임을 질 것인가? 가. 감사원 조사 및 합수부 수사 김기춘 비서실장은 기관보고에서 향후 감사원 감사가 완료되면 형사책임 뿐 아니라 행정적 책임을 물을 사람도 전부 가려서 조치하겠다 고 밝힌 바 있다. 여기의 책임을 물을 사람 에는 당연히 재난 사고의 컨트롤타워 역할을 수행했어야 할 청와대 인사들도 포함되어야 할 것이다. 그러나 검찰 수사와 감사원 감사를 통해 청와대 인사의 잘못이 드러날 가능성은 현재로서는 매우 희박하다. 현재 감사원은 세월호 침몰 사고 대응태세에 대한 감사를 진행하고 있다. 이에 따라 지난 5월 28일에는 청와대에 대하여도 감사를 진행했다. 그러나 국정조사장에서는 청와 대에 대한 감사가 부실 감사였다는 지적이 계속되었다. 특히 김기춘 비서실장은 대통 령비서실도 감사를 받았다고 듣긴 했으나, 누가 어떤 방법으로 받았는지는 모르겠다 고 답변하였는데, 이는 감사원의 청와대 감사가 제대로 이루어지지 않았음을 반증하는 것이 라고 사료된다. 실제로 청와대에 대한 감사는 서면으로만 진행되었고, 감사 자료는 표지 를 포함해 2페이지에 불과했으며, 청와대의 답변은 어떠한 검토도 받지 않고 감사결과에 그대로 반영되었다. 이런 점을 고려할 때, 감사원은 실질적으로 청와대를 감사할 능력이 나 의지가 없는 것으로 보인다. 또한 검찰 수사를 통해 청와대의 책임 소재를 가리는 것도 마찬가지로 불가능해 보인 다. 현재 합수부 수사가 계속되며 세월호 침몰 사고에 대한 형사 책임의 소재가 일부 밝 혀지고 있다. 그러나 사고가 발생한지 3개월이 지난 지금까지도 합수부의 수사는 세월호 의 선원들과 일선 공무원에 한정되고 있다. 지휘선상에 있었던 고위 공직자 중에도 법적 책임을 져야할 자가 분명히 있을 것이지만, 이들에 대해 합수부의 수사가 진행된다는 소 식은 아직까지 없다. 나. 국정조사 청와대에 대한 국정조사를 통해 청와대의 책임 소재 여부를 가리는 것도 감사원 및 합 수부의 경우와 마찬가지로 불가능하다고 여겨진다. 김기춘 비서실장은 청와대의 책임소 재를 판명하기 위한 핵심적인 인물임이 분명하지만, 세월호 국정조사 특별위원회는 김기 - 39 -
춘 비서실장을 증인 신청하는 것에 대해 합의하는 데에도 오랜 시간이 걸렸다. 또한 청 와대는 자료제출 요구에 거의 응하지 않는 방법으로 국정조사를 사실상 무력화시키기도 했다. 국정조사 특별위원회는 청와대에 대해 269건의 자료 제출 요구를 하였으나, 청와대 는 그 중 13건의 자료만을 제출하였을 뿐이다. 이에 더하여 일부 의원들의 청와대 감싸 기 행태도 책임 규명을 어렵게 하는 요인이 되었다. 특히 권성동 의원은 지금까지의 사회적 재난 중 대통령이 이렇게 현장에 많이 방문한 적이 없다. 비서실장이 대통령의 현장 방문을 권고한 것인가 라고 질의하여, 국정조사장이 청와대에 면죄부를 부여하기 위한 자리가 되고 있다는 의심을 하게 만들었다. 다. 청와대 스스로 책임을 지는 방법 법적 책임까지는 아니더라도, 청와대 스스로가 자신의 과실을 자인하고 이에 대해 정 치적 책임을 지는 방법도 생각해 볼 수는 있다. 그러나 이는 지금까지 청와대 인사들이 보인 행태를 생각하면 실제로 이루어질 가능성은 낮다. 김기춘 비서실장의 경우 국정조사에서 청와대가 정치적 도의적 책임의 주체라는 것은 인정한 바 있지만, 지금까지 말로 하는 사과 외에는 어떠한 실제적인 책임도 진 적이 없 다. 정홍원 국무총리는 사임의사를 밝히긴 했으나, 두 차례 후임 총리 인선이 실패로 돌 아가면서 결국 유임된 바 있다. 주무장관 중에서도 자신의 잘못에 대해 반성하는 모습을 보인 사람은 극히 드물었으며, 특히 사고 대응 매뉴얼 부실 작성 등에 책임이 있는 유정 복 전 안전행정부 장관의 경우 오히려 인천시장에 출마해 당선되기도 했다. 또한 세월호 사고 수습 중 있었던 청와대 언론 개입에 책임을 져야 할 이정현 전 홍보수석 역시 7. 30. 재보선에 입후보한 상태이다. 라. 검토 세월호 침몰 사고에 대한 책임 소재는 끝까지 규명되어야 한다. 그러나 청와대 인사들 이 자신들의 책임을 자인하고 반성하지 않는 상황에서 권력자들에 대한 성역 없는 철저 한 조사가 쉽지 않을 것으로 예상된다. 지금까지 진행된 것으로 미루어보건대, 합수부나 감사원은 청와대와 같은 최고 권력층에 대해 제대로 된 조사를 할 의지도 능력도, 설령 일부 조사를 한다고 하더라도 이들에게 책임을 물을 의지도 없어 보인다. 국회 국정조사 의 경우 일부 특위위원들이 노력하였으나, 실효성 있는 조사권과 책임을 물을 권한이 없 - 40 -
어 결국 실질적인 결과를 내는 것에는 실패하고 말았다. 이러한 점을 고려할 때, 실효성 있는 조사가 이루어지려면 결국 진상 조사 주체에게 실효성을 담보할 조사권이 부여되어 야 한다는 점은 분명하다. 그리고 그 조사된 내용에 따라 엄중한 책임을 묻기 위해서는 최고 권력층의 지휘를 받는 통상적인 기소체계가 아닌 독립된 기소권이 필수적임은 두말 할 나위가 없다. 현재 국회에서도 진상규명을 위한 조사위원회에 수사권과 기소권을 부 여하는 방안이 논의되고 있다. 국회가 진상규명의 필요성에 대해 어느 정도의 진정성을 가지고 있는지에 따라 논의의 향방이 결정될 것으로 생각된다. - 41 -
II. 해양경찰청 기관보고 7월 2일 수요일 기관보고는 해양경찰청 등을 대상으로 진행되었고, 해양경찰청장, 경비 안전국장, 서해지방해양경찰청장, 목포해양경찰서장 등이 출석했다. 이날 국정조사 기관 보고는 세월호 침몰 초기 해양경찰이 초기 골든타임을 놓치고 구조작업에 소극적으로 대 응한 경위와 해양경찰청 상황실과 청와대의 녹취록 공개, 진도 VTS 관제 소홀, 구조 초 기 123정의 부실 대응 등 해양경찰의 구조과정에서 드러난 총체적 무능함에 대하여 논의 되었다. 특히 이 날 공개된 해양경찰청 상황실과 청와대의 녹취록에 대한 한 위원의 발 언을 문제 삼으며 국정조사 기관보고가 오후 3시부터 7시 30분까지 중단되는 파행을 겪 기도 했다. 1. 진도 VTS는 왜 세월호를 제대로 관제하지 않았나? 가. 쟁점 진도 VTS는 세월호가 진도 VTS의 관제 구역 내에 진입한 오전 7시 8분부터 세월호의 사고를 전해들은 9시 6분까지 약 2시간 동안 세월호와 아무런 교신을 하지 않았다. 통상 관제센터는 선박의 안전한 운행을 위하여 선박이 관제구역에 진입하였을 때, 일정 범위 내에 다른 선박이나 어장, 어구 등이 존재할 때, 선박의 급격한 속력 방향 등의 변화를 보일 때 등의 경우에 선박과 교신해야한다. 이를 고려하면, 세월호가 진도 VTS의 관제구역에 진입했을 때, 그리고 세월호가 급격 히 방향이 변하여 이상 항적을 보이는 시점 등 최소한 2~3번 정도의 교신은 이루어져야 함에도 진도 VTS는 세월호에 대한 관제를 제대로 하지 않은 것이다. 이러한 진도 VTS의 관제 소홀의 원인은 무엇인지, 관제 소홀의 정도는 어떠했는지 살펴볼 필요가 있다. 또한 사고 후 진도 VTS는 사고의 책임을 회피하기 위하여 교신기록 및 CCTV영상 등을 조작 한 혐의가 포착되어 이에 대한 수사가 진행되고 있으며, 현재 센터장 및 관계자 일부가 구속된 상태이다. 나. 기관보고의 내용 - 42 -
(1) 관제 소홀의 실태 진도 VTS는 세월호가 진입보고를 하지 않았음에도 교신을 시도하지 않았고, 세월호에 도메인 워치를 설정하고도 세월호의 이상 징후를 발견하지 못했다. 이번 국정조사에서 증인으로 출석한 진도 VTS 센터장에 따르면, 도메인워치와 관련하여 자동으로 위험을 알 려주는 기능이 당시 작동하지 않았으며, 사고 이전 홀리페어리호와 도메인 워치 상 위험 반경이 겹침에도 관제를 하지 않은 이유는 관제사가 육안으로 항적을 확인한 결과 선박 의 이동 방향 및 거리가 위험한 수준이 아니었기 때문이라고 답변했다. 즉, 사고 당일 세 월호가 이상 항적을 보이며 표류하기 시작하는 것(오전 8시 48분경)을 오전 8시 50분경부 터 관제 모니터 상에서 포착할 수 있었는데도 모니터링에 소홀하여 이를 인지하지 못하 다가 오전 9시 6분에야 목포해경서의 통보를 받고 나서야 사고 발생 사실을 인지한 것이 다. 결국 사고 직후 귀중한 골든타임 을 허비하고 이후에도 제대로 된 대응을 하지 못하는 단초를 제공했다. (2) 관제 소홀의 이유 (가) 근무태만 진도 VTS는 총12명의 근무자가 3교대로 관제 업무를 담당하고 있으며, 관제사 2명이 관제해역을 2개 섹터로 나누어 각각 관제하여야 한다. 그러나 세월호 사고 당시의 VTS 교신 기록, 이후 합동수사본부의 수사에서 지금껏 드러난 사실에 더하여 세월호 사고 당 시는 교대시간으로 혼잡했던 점을 고려하여 판단할 때 진도 VTS는 규정을 어기고 규정 보다 적은 인원이 관제 업무를 담당하며 근무를 태만히 하여 세월호에 대한 관제를 소홀 히 한 것으로 보인다. 실제로 검찰 수사에 따르면 4월 16일 세월호 침몰 당시 진도 VTS 소속 해양경찰관 2명이 2인 1조 규정을 어기고 1명만 근무한 것으로 드러났다. 그리 고 VTS 해경 직원들은 3월부터 상습적으로 근무규정을 어기고 세월호 참사 당시 사고해 역 모니터링조차 제대로 하지 않은 것으로 밝혀졌다 21). (나) 해경 소속 VTS의 구조적 문제 현재 국내에는 모두 17개의 VTS가 있는데, 이중 인천, 부산, 마산, 제주도 등 15개의 21) 동아일보, <진도VTS '2인 1조 규정 어기고 1명만 근무>, 2014. 7. 2. - 43 -