<B1B9B9CEC5EBC7D5C0BB20C0A7C7D120C0CCB3E4B0A5B5EE20C1F8B4DCB0FA20B1B9C8B8C0C720BFAAC7D220B8F0BBF62E687770>

개 회 사 안녕하십니까? 국회입법조사처장 임성호입니다. 먼저 바쁘신 중에도 불구하고 오늘의 세미나를 공동으로 주최해 주신 국민대통합위원회의 한광옥 위원장님과 주제발표를 맡아주신 이숙종 원장님, 김형준 교수님, 그리고 토론자 분들께 감사드립니다. 오늘의 토론회는 우리사회의 이념갈등 현상을 진단하고 국민대통합을 이루기 위한 국회의 역할을 모색하기 위해 마련되었습니다. 갈등은 어느 사회에서나 발견될 수 있으며, 분단국가인 한국의 경우 이념갈등의 문제는 어제 오늘의 일이 아닙니다. 하지만 최근 한국 사회에서 나타나는 갈등의 양상을 살펴보면 경제 정치적 양극화 현상으로 인해 이념 갈등이 더욱 심화되고 있음을 알 수 있습니다. 경제적 양극화 현상이 심화되면서 주요 정책을 둘러싼 이해관계의 대립이 높아지고 이는 이념 갈등의 자양분이 되고 있습니다. 또한 정치적 측면에서도 정당간 이념격차가 커지면서 정치 현안을 둘러싼 대립과 갈등이 심화되고 있습니다. 이러한 대립과 갈등은 대화와 타협의 과정을 통해 양측의 입장을 수렴하여 보다 나은 정책 대안으로 이어질 수 있습니다. 하지만 서로 간에 원활한 소통이 이루어지지 않을 경우 오히려 진보와 보수 간의 입장 차이만 더욱 커질 뿐입니다.

이러한 오해를 불식하고 국민대통합을 이루기 위해서는 무엇보다 국회의 역할이 중요합니다. 국민을 대표하는 대의기구로서 국회는 국민들의 다양한 의견을 수렴하여 논의하는 장이 되어야 할 것입니다. 오늘 토론회를 통해 우리 사회의 이념 갈등을 극복하고 국민적 소통과 합의의 장을 마련하기 위한 국회의 역할과 방안이 제시되기를 기대합니다. 오늘 토론회에서 주제발표와 토론을 맡으신 분들과 토론회를 공동개최해 주신 한광옥 위원장님께 다시 한 번 감사드립니다. 아무쪼록 오늘의 토론회가 우리 사회의 갈등을 해소하고 국민대통합을 이룰 수 있는 의미있는 대안을 마련하는 자리가 될 수 있기를 바랍니다. 감사합니다. 2014년 11월 13일 국회입법조사처장 임성호

환 영 사 안녕하십니까? 국민대통합위원회 위원장 韓 光 玉 입니다. 오늘은 국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 이라는 주제로 토론회를 개최하게 됐습니다. 국민통합에 대한 남다른 관심으로, 오늘 토론회가 개최될 수 있도록 애써 주신 정의화 국회의장님, 임성호 입법조사처장님과 관계자 여러분께 감사 드립니다. 또 오늘 사회와 발제, 토론을 맡아 주신 분들과 방청을 위해 참석해 주신 내외귀빈 여러분 모두에게도 깊은 감사와 환영의 인사를 전합니다. 상전벽해( 桑 田 碧 海 )라는 말이 있습니다. 뽕나무밭이 큰 바다로 바뀌었다는 뜻입니다. 저는 지난 백년의 우리 역사가 이런 변화를 거쳐 왔다고 생각합니다. 일제의 침략으로 나라마저 잃어버렸던 우리가 지금은 세계 선진국들과 어깨를 나란히 할 수 있는 나라가 되었으니 말입니다. 불과 반세기 만에 세계사에 유례가 없는 눈부신 경제발전과 정치민주화를 실현했습니다.

우리의 자식들에게만은 가난과 전쟁을 대물림하지 않겠다는 간절한 의지로, 우리 모두가 피와 눈물로 함께 일군 기적의 역사였습니다. 그리고 이제는 문화발전과 정보화로 더 큰 대한민국을 꿈꾸고 있고 한반도 통일시대를 대비하고 있습니다. 하지만 지금, 우리는 준비되어 있지 못합니다. 지난 몇 년간 우리 경제는 위기와 정체를 반복하고 있습니다. 또 비정상적인 사회갈등의 증대로 국론이 분열되고 한 해 수 조원의 갈등 비용이 발생합니다. 이런 정체와 갈등 상태로는 한 발자국도 앞으로 나아갈 수 없습니다. 이런 현실에서, 국민대통합은 미래를 향한 출발점입니다. 그렇다고 지금의 국민대통합이 과거 권위주의 시대의 그것처럼 획일적으로 단결하고 동원하자는 의미가 아닙니다. 국민대통합은 다양한 이해와 의견이 부딪치는 민주적 다원주의 사회에서 서로 다름이 인정되고 포용하는 구존동이( 求 同 存 異 )와 해불양수( 海 不 讓 水 )를 추구합니다. 대한민국이라는 큰 공동체 안에서 자유민주주의 헌정체제를 기준으로 삼고, 나의 옳음과 상대방의 옳음을 인정하고 배려와 존중의 문화로 소통 하는 것이 국민대통합입니다.

저는 노사정위원장, 민족화해협력범국민협의회 초대 상임의장, 새천년민 주당 대표, 대통령 비서실장 등 수많은 경험을 하면서 아무리 어려운 경우일지 라도 역지사지( 易 地 思 之 )의 자세로 상대방에 대한 존중과 관심, 그리고, 배려야말로 문제해결의 열쇠라고 생각합니다. 이렇게 길이 분명함에도 우리 사회의 통합은 쉽지 않습니다. 남북분단과 압축성장의 과정에서 발생한 모든 갈등의 근저에 이념갈등이 뿌리내려 있기 때문입니다. 이런 이념갈등의 과잉은 작은 사회적 이슈나 정책들마저도 맹목적인 불신과 편견을 강요하는 진영대결로 몰아가고 있습니다. 오늘 토론회에서 이숙종 원장께서 발제하시겠지만, 결국 우리사회의 이념 갈등은 정치적 이해관계에 따라 좌우되는 정치갈등, 즉 권력갈등일 가능성이 높다는 것입니다. 그러다 보니 정치갈등의 중심에 있는 정치인과 여야 정치권에 책임이 없다고 볼 수 없습니다. 이것이 오늘 토론회가 개최된 이유입니다. 관련 분야 전문가들과 관계자들이 모인 만큼 보다 실질적인 얘기들이 나오 리라 생각됩니다. 우리사회 이념갈등의 실상을 진단하고, 국민통합을 위한 국회의 역할과 과제를 찾아 공론화하고 실천하는 계기를 마련해 주시기를 부탁드립니다.

메디치 효과 라는 말이 있습니다. 이탈리아 피렌체의 예술가, 과학자, 상인 등 이질적 사람들을 한데 모아 서로 교류시킴으로써 르네상스 시대라는 새로운 역사를 주도한 메디치 가문의 기여를 일컫는 말입니다. 저는 우리사회의 다층적인 갈등들도 잘 관리하고 조정하고 해결한다면, 오히려 대한민국의 미래를 위한 창의적인 에너지로 승화시킬 수 있다고 생각합니다. 그 막중한 임무가 정치권과 국회에 있음은 주지의 사실입니다. 오늘 토론회에서 이런 희망의 에너지가 싹트기를 기대합니다. 다시 한 번 참여해주신 모든 분들께 감사드리며, 건강과 행운을 기원 드립니다. 감사합니다. 2014년 11월 13일 국민대통합위원회 위원장 한광옥

프 로 그 램 주제 : 국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 일시 : 2014. 11. 13(목) 10:00~12:30 장소 : 국회도서관 대강당(지하1층) 1부 개회식 국민의례 개회사(임성호 국회입법조사처장) 환영사(한광옥 국민대통합위원회 위원장) 축사(정의화 국회의장) 2부 주제발표 및 토론 사회 : 목진휴 교수(국민대학교) 주제발표 주제 Ⅰ 정치사회 엘리트 이념인식 조사 결과와 함의 - 발제 : 이숙종 원장(재단법인 동아시아연구원) 주제 Ⅱ 국민통합을 위한 국회의 역할과 과제 - 발제 : 김형준 교수(명지대학교) 지정토론 이정현(새누리당 국회의원) 우원식(새정치민주연합 국회의원) 이현우(서강대학교 교수) 홍진표(사단법인 시대정신 상임이사) 이태호(참여연대 사무처장) 송평인(동아일보 논설위원) 성한용(한겨레신문 정치부 선임기자) 자유토론 폐회

목 차 발제문 주제 Ⅰ : 정치사회 엘리트 이념인식 조사 결과와 함의 / 이숙종 1 주제 Ⅱ : 국민통합을 위한 국회의 역할과 과제 / 김형준 23 토론문 토론문 1 / 이정현 53 토론문 2 / 우원식 59 토론문 3 / 이현우 65 토론문 4 / 홍진표 71 토론문 5 / 이태호 77 토론문 6 / 송평인 85 토론문 7 / 성한용 91

[발제문 Ⅰ] 정치사회 엘리트 이념인식 조사 결과와 함의 이숙종(재단법인 동아시아연구원 원장)

발제문 Ⅰ. 정치사회 엘리트 이념인식 조사 결과와 함의 3

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 4

발제문 Ⅰ. 정치사회 엘리트 이념인식 조사 결과와 함의 5

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 6

발제문 Ⅰ. 정치사회 엘리트 이념인식 조사 결과와 함의 7

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 8

발제문 Ⅰ. 정치사회 엘리트 이념인식 조사 결과와 함의 9

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 10

발제문 Ⅰ. 정치사회 엘리트 이념인식 조사 결과와 함의 11

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 12

발제문 Ⅰ. 정치사회 엘리트 이념인식 조사 결과와 함의 13

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 14

발제문 Ⅰ. 정치사회 엘리트 이념인식 조사 결과와 함의 15

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 16

발제문 Ⅰ. 정치사회 엘리트 이념인식 조사 결과와 함의 17

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 18

발제문 Ⅰ. 정치사회 엘리트 이념인식 조사 결과와 함의 19

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 20

발제문 Ⅰ. 정치사회 엘리트 이념인식 조사 결과와 함의 21

[발제문 Ⅱ] 국민통합을 위한 국회의 역할과 과제 김형준(명지대학교 교수)

발제문 Ⅱ. 국민통합을 위한 국회의 역할과 과제 김형준 / 명지대학교 교수 Ⅰ 한국 국회에 대한 고찰 의회는 선거를 통해 선출된 동등한 자격을 가진 사람들이 모여 사회에 구속력 있는 법률을 제정하는 회의체이다. 그런데 민의의 전당이 되어야 할 국회가 분노와 혐오의 대상이 된지 오래다. 국회가 본연의 임무를 다 하지 못하기 때문이다. 대한민국 국회를 기능적 측면에서 살펴보면 다음과 같은 특성이 발견된다. 첫째, 국회는 무법부( 無 法 府 )로 전락하고 있고, 법을 만드는 입법부가 법을 무시 하는 행위가 빈번하게 일어나고 있다. 국회는 지난해 160일 동안 한 건의 법안도 처리하지 못했고, 올해는 지난 5월 2일 이후 다섯 달 동안 입법 제로의 불명예스러운 기록을 수립했다. 그 기간 동안 무려 1,000여건의 민생 법안이 국회에 계류됐다. 문제는 필요한 법은 만들지 않고 놀고먹으면서 의원들은 세비( 歲 費 )를 꼬박꼬박 챙기며 온갖 특권은 다 누렸다. 국회가 공전( 空 轉 )되는 동안 의원들은 매월 약 1100만 원의 세비를 받았다. 국회의원이 총 300명이니, 이 기간 동안 무위도식( 無 爲 徒 食 ) 무생산 국회 를 위해 국민 혈세가 165억 원가량 사용됐다. 둘째, 국회의원들이 원내에서 의안심사와 같은 정책 활동과 직접 연계되지 않은 채 이념 논쟁과 정치 투쟁 등의 비정책적 활동에 치우쳐 있다. 셋째, 견제와 균형을 핵심 원리로 만들어진 대통령제하에서 입법부가 행정부를 견제 25

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 하는 기능을 제대로 수행하지 못하고 있다. 한국 국회의 입법과정은 행정부 대 입법부 라는 관계 속에서 수행되기보다는 정부 여당 대 야당 이라는 구도 속에서 전개된다. 즉, 의회라는 제도적 일체감을 형성하여 행정부로부터 독립된 기능을 수행하는 것이 아니라 여당 의원들은 정부와 일체감을 가지면서 입법 활동을 하고, 야당 의원은 의정활동의 목표를 정부 여당을 반대하는 데 맞추고 있다. 결과적으로, 여야가 의회 구성원으로 함께 정부를 견제하는 것이 아니라 정파적으로 국회가 운영되고 있다. 상황이 이렇다보니 국회는 종종 교착상태에 빠지게 되고 국회에 대한 국민의 불신은 최고조에 달해 있다. 이것이 국회 무용론을 넘어 국회 해산론마저 대두되고 있는 근본 이유이다. 한국사회과학데이터센터(KSDC)가 2007년 11월에 국회와 정부에 관한 국민의식 조사 에 따르면, 국회가 제대로 기능하고 있다 는 응답은 6.3%에 불과한 반면, 73.1%가 제대로 기능하지 못하고 있다 고 응답했다. 더구나, 국민들의 5.3%만이 국회가 국민을 대표하고 있다 고 응답했고, 대표하지 못 한다 는 응답은 무려 65.7% 였다. 입법부와 행정부의 갈등에 관련해서도 국민들의 70.8%가 심각하다 고 응답했다. 무려 88.5%의 국민들이 여야 갈등이 심각하다 고 응답했다. 국회에 대한 이와 같은 부정적 평가로 인해 국회를 신뢰한다는 응답은 겨우 5.2%에 불과한 반면, 불신한다 는 응답자는 무려 62.6%에 달했다. 문제는 국민들의 국회에 대한 이런 부정적 평가는 시간이 흐를수록 전혀 개선되지 않고 있다는 것이다. 지난 해 12월에 실시한 한길리서치의 현 국회 제도와 정치권에 대한 국민의식 여론조사 결과, 국민 10명중 8명(81.0%) 정도가 국회가 운영을 잘못했다 고 평가한 반면 잘했다 는 평가는 11.6%에 그쳐 낙제점을 면치 못했다. 1) 최근에 실시한 문화 일보(10월 24-27일) 여론조사에서는 현 지역구 국회의원이 20대 총선에 다시 출마 할 경우 지지하겠는가 라는 질문에 재지지 응답은 24.6%에 그쳤고, 지지 철회 응답은 57.7%에 달했다. 이런 조사 결과들은 국회와 국회의원에 대한 국민들의 불신과 1) 국회의 활동에 대해 잘못했다고 평가한 국민들은 그 이유로, 35.5%가 '당리당략'을 꼽았다. 다음으로 '부정비리 (21.8%)', '대선 연장전(20.2%)', '입법 활동 저조(19.9%)'순이었다. 26

발제문 Ⅱ. 국민통합을 위한 국회의 역할과 과제 불만이 얼마나 큰지를 잘 보여준다. 그렇다면 대한민국 국회는 왜 이렇게 되었을까. 국민들은 우리나라 국회가 선진화 되지 않은 가장 큰 이유로 39.9%가 국회의원의 자질 이라고 응답했으며 다음으로 국회운영과 국회관련 제도 (39.1%), 국민이나 언론 (12.5%)이 뒤를 이었다. 2) 그런데 대한민국 국회의 보다 근본적인 문제는 따로 있다. 국회의 핵심 기능 중에는 국민을 대표하는 대표기능(representation), 법을 제정하는 입법 기능(law-making), 행정부를 견제하는 기능이 있지만 사회 갈등을 조정하는 체제 유지 기능도 있다. 사회 구성원 각각의 이해관계(interest)가 다르기 때문에 어느 사회에서나 크고 작은 갈등은 존재한다. 한국 사회도 예외가 아니어서 지역 갈등, 세대 갈등, 이념 갈등, 여야 갈등, 노사 갈등 등 다양한 갈등들이 존재하고 있다. 문제는 이러한 갈등들이 시간의 경과와 더불어 완화되는 것이 아니라 갈등 해결에 대한 합의 가능성이 점점 더 없어 지면서 사회통합이 위협받고 있다는 점이다. 그런데 한국 국회의 치명적인 한계는 사회 통합의 중추 역할을 해야 할 국회가 오히려 사회 갈등을 증폭시키는 장으로 전락하고 있다. 사회이익의 폭발적 분출과 이해 당사간의 상호 충돌이 빈번하게 일어나고 있는 데 비해 국회의 이익조정과 정책 결정 능력은 미흡하고, 결국 사회갈등은 해소되지 않고 양극적 정당 대립이 심화되고 있다. 이에 따라 무능한 행정부, 갈등적 정당, 교착적 국회로 국민통합은 멀어지고 있다. 본 글은 국가 거버넌스의 총체적 난국 상황에서 국회가 국민 대통합을 위해 어떤 역할과 과제를 수행해야 하는지에 대해 논의하고자 한다. Ⅱ 한국 정치 갈등의 분석 모형: 정당과 국회의 관계 2002년 대선이후 한국 정당 정치에 큰 변화가 이뤄졌다. 즉, 대선과정에서 당권 2) 문화일보가 향후 우리 경제의 미래에 대한 국민적 여론을 파악하기 위해 여론조사 전문기관 리서치앤리서치에 의뢰해 지난 2014년 10월 24 27일 전국 19세 이상 성인남녀 800명을 대상으로 실시됐다. 27

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 대권이 분리되었고, 대선이후에도 당내 민주화의 일환으로 원외대표와 원내대표가 당 을 이끌어 가는 이른바 투톱 시스템이 구축되었다. 더구나 노무현 전 대통령이 집권 당의 대표직을 포기하면서 당정분리가 자연스럽게 이루어지는 상황이 전개되었다. 하지만 기존의 정당구조와 운영체제인 원외 정당 체제는 그대로 존속되고 있다. 즉, 원외 정당체제는 원내 중심 체제와 대립되는 개념으로 의원 자신들이 선출한 원내 대표보다는 당원들이 선출한 원외 대표가 중앙당을 실질적으로 장악하면서 막강한 권한을 행사하는 체제이다. 3) 한마디로, 원외 정당체제란 중앙당 중심의 경직된 지배구조를 의미한다. 이러한 원외 중심 정당체제는 궁극적으로 한국 정당이 인물 중심과 지역주의 정당으로 고착화되는 데 크게 기여했다. 비록 2002년 대선이후 당권 대권이 분리되고, 제왕적 총재 체제가 종식되었다고 하지만, 한국 정당은 여전히 당 대표 또는 소수 실력자들에게 권력이 독점 되어 있는 개인화되고 중앙집권적인 권력 구조 (personalized and centralized power structure) 를 갖고 있다. 따라서 당 대표와 일반 의원들 간의 관계는 수직적인 형태를 띨 수밖에 없고, 일반 의원들은 국회직보다는 당직을 선호하고, 의정 활동을 하는데 있어서 소신보다는 중앙당의 지시와 명령을 따르는 퇴행적 구조가 존속하고 있다. 최초로 대통령제를 채택해 선진 정치를 구현하고 있는 미국 정치에서는 정당 정치와 의회 정치를 구현하는 수단과 방식에서 우리와 큰 차이를 보인다. 첫째, 의원들이 뽑는 원내 대표는 있어도 당원들이 뽑는 원외 정당 대표는 없다. 둘째, 예비선거 제도에 의해 지역구 주민들이 특정 정당의 공직후보를 뽑는 공천은 있어도 공천 심사위가 밀실에서 공천하지 않는다. 셋째, 권고적 당론은 있어도 강제적 당론은 없다. 넷째, 의원총회는 있어도 당정협의회는 없다. 다섯째, 지구당은 있어도 현역 의원이 지구당 위원장직을 맡지 않는다. 여섯째, 중앙당은 있어도 시도지부와 지구당을 관장하는 비대한 사무처 조직은 없다. 일곱째, 국고 보조금 제도는 있어도 정당이 아니라 대선 후보자에게 배분한다. 3) 임성호(2003, 143-146)는 원내정당을 국회가 정당정치의 중심 무대가 되고 의원들이 원외 당 조직으로부터 자율성을 유지하며 정당의 구심점과 정당 간 대립구조의 핵이 국회에 위치하는 경우라고 규정한다. 28

발제문 Ⅱ. 국민통합을 위한 국회의 역할과 과제 이와 대조적으로 한국 정당에서는 당원, 대의원, 일반 국민들이 참여해서 당 대표를 선출하고, 현역이 지역구 당원협의회 장을 맡고 있으며 공천은 중앙당 지도부에 독점 화되고 있다. 국민의 동의 없이 일정 조건을 갖춘 정당에게는 한해에 수십억의 국고 보조금이 지급된다. 이런 퇴행적 정당 제도가 중앙당 중심의 원외 정당체제를 공고화 시키고 당론 정치를 심화시키는 요인이다. 이런 당론 정치는 정당 갈등을 가속화시키고 궁극적으로 국회 마비의 재앙을 가져오고 있다. 여하튼 국회가 임의단체에 불과한 정당에 예속되어 입법 기능과 정책 기능을 부실 하게 수행하면서, 사회적 갈등이 효과적으로 해소되지 못하고 있다. 이에 따라 국회의 대표기능 수행이 편향되고 무책임하게 이루어지고 있다는 것은 현재 한국 의회 정치의 비극이자 현실이다. 4) <그림 1>은 한국 사회에서 일어나고 있는 정치 갈등을 도식화 한 것이다. 한마디로 정당 갈등이 한국 사회의 다양한 갈등의 중추 역할을 하고 있다는 것이다. 여기에 더해 의정 활동의 주역이 되어야 할 국회의원들이 자율성을 상실한 채 당론 정치와 계파 정치의 늪에 빠져 헤어나지 못하고 있는 것도 정치 갈등을 증폭시키는 요인이 되고 있다. <그림 1> 한국 정치 갈등 분석 모형 출처: 김형준(2010). 한국 사회 갈등 고찰과 정치 발전 방향 모색: 정당과 국회의 역할을 중심으로, 133쪽. 4) 박찬욱, 한국 의회정치의 특성, 백영철 외, 한국의회정치론, (서울: 건국대출판부, 1999), 61쪽. 29

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 의원들의 자율성(autonomy)이란 의원 개개인이 어느 정도 동등한 자격을 갖고 자신의 소신에 따라 행동하는가를 의미한다. 의원들의 대표성(representation)을 논할 때 크게 대표의 대상(focus)과 스타일(style)이라는 두 가지 측면에서 고찰할 수 있다. 대상이란 의원이 누구를 대표 하는가 에 대한 문제이다. 다시 말해, 누구의 의견과 이해를 우선적으로 대변하는가에 관한 것이다. 지역구, 정당, 이익집단, 국가 등이 초점의 대상이 될 수 있다. 스타일이란 의원이 어떻게 대표하는가에 관한 것이다. 파견인형(delegates)과 수탁 인형(trustee)으로 대변된다. 파견인형은 대표되는 사람들의 의사를 가급적 그대로 전달하는 방식으로 역할을 수행하고, 수탁인형은 자신의 소신과 판단을 우선해서 역할을 수행한다(Walke et al. 1962, 267-286). 한편, 혼합형(politico)은 특정 쟁점 또는 쟁점이 선거구민에 의해 인지되는 양상에 따라 파견인형과 수탁인형 중에서 택일하여 역할을 수행한다. 그동안 한국 국회는 소위 당론이라는 이름으로 의원들의 자율성을 구속했다. 즉, 의 원들로 하여금 대표의 대상을 소속 정당에 두고 자신의 소신과 양심보다는 당의 파견인으로써 행동하도록 강요했다. 최근에는 당내 계파주의가 화려하게 부활하면서 의원들이 당보다 계파 이익에 치중하는 양상을 보이고 있다. 그런데, 의원들이 당론과 계파에만 매몰되어 의정 활동을 펼치면 정치 갈등은 필연적 으로 증폭된다. 미디어법과 같이 여 야간에 첨예하게 대립하는 이슈를 둘러싸고 국회 표결시 강제적 당론으로 의원들을 구속하면 국회가 갈등을 조정하는 기제가 아니라 오히려 갈등을 증폭시키는 장소로 전락하게 된다. 아주대 문우진 교수가 17대 국회와 18대 국회(전반기)에서 통과된 법안 3,303건을 대상으로 조사한 결과, 쟁점법안에 대한 표결에서 17대 국회에서 여당이었던 열린 우리당의 경우 당론과 일치되게 투표한 비율이 전체의 93.3%였고, 이명박 대통령이 당선해 집권당이 된 18대 국회 전반기에선 30

발제문 Ⅱ. 국민통합을 위한 국회의 역할과 과제 98.2%가 당론대로 투표했다(중앙일보 2014). 한편, 정당과 국회의원이 여론수렴 기능을 제대로 못하고 국민들로부터 철저하게 불신 받고 있는 사이에 사회 갈등의 당사자들은 국회라는 제도적 장치보다는 다른 수단에 의존하는 경우가 많아지고 있다. 이러한 현상이 오히려 사회 갈등을 증폭시키고 있는 실정이다. 2008년 광우병 파동 때의 촛불 집회가 이를 극명하게 보여 준다. 국회와 정당이 갈등 조정의 역할을 담당하지 못하기 때문에 국민들이 직접 나서서 문제를 해결하는 양상을 보였다. 이러한 촛불 집회에 대해 한국의 대표적 진보 정치학자 최장집 교수는 시민들의 민주화라는 큰 얘기가 아니라 그들의 실생활과 직결된 구체적인 사회경제적 정책문제에 대해 목소리를 내기 시작했다는 사실이 중요하다 면서 그러나 한국의 정당들이 보수와 진보를 떠나 시민들의 실생활 문제에 관한 대안적 경제정책과 사회 정책을 갖지 못했다는 점에서 중요한 전환의 계기 라고 주장했다. 더불어, 촛불집회는 선거, 정당, 자율성, 대표와 책임의 원리 등 민주주의의 제도적 장치가 실패한 결과 라고 주장했다. 한편, 임성호(2014)는 시대적 역설-탈경계 속의 양극화라는 시각에서 정치 갈등과 국회의 역할을 설명한다. 그는 현재 우리 사회가 탈산업화, 지구화, 탈물질주의, 정보화 라는 시대적 전환기에 직면해 있다고 진단한다. 그런데 탈산업화는 사회이익 파편화, 대중 원자화, 사회적 유동성/불확실성/비정형성의 급증을 가져와 이익 조정이 힘들고 이해 당사자들은 막연한 불안감과 불신감이 고조되어 있다. 권위체에 대한 불신이 팽배해져서 국민 지지를 받는 정책 결정을 힘들게 한다. 지구화는 국가의 조정능력 감퇴와 정책 성과를 내기 힘들게 만들고, 복지, 인권, 환경, 문화 등과 같은 탈물질 주의 이슈는 타협하기 힘들다는 것을 역설한다. 정보화는 갈등의 증폭과 확산 초래 하며, 선동의 여지를 넓히고, 사회이익의 무분별한 표출을 자극한다고 주장한다. 한편, 임성호는 이런 전환기적 변화가 기존 사회 경계들을 약화시켜 불안정 속에서 온갖 사회적 요구가 분출되어 양극적 대립과 교착에 빠진 정부와 정치권의 정책 능력 31

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 미달, 투입(input)과 산출(output) 간 괴리로 국가 거버넌스가 추락한다고 진단한다. 특히, 사회 유동성, 불확실성, 비정형성 증가, 사회 적응자와 부적응자 간 격차, 경제 양극화 사회 및 문화적 양극화라는 탈경계 속의 양극화라는 역설적 상황은 사회에 엄청난 해로움을 주고 있다면서 국회가 이런 양극화를 해결하는 데 결정적인 역할을 다해야 한다고 주장한다. Ⅲ 국민통합을 위한 국회의 역할: 3대 원칙과 5대 과제 1. 3대 원칙 (1) 다수주의와 합의주의의 균형 민주주의의 양대 원리인 다수주의와 합의주의의 조화와 균형이 필요하다. 어느 한쪽 으로 치우칠 때 민주적 거버넌스가 잘 작동될 수 없다. 그 동안 여당을 지배해 왔던 안정 과반 의석 확보가 안정적인 국정운영을 담보한다는 인식의 오류에서 과감하게 벗어나야 한다. 애석하게도 국정 안정은 숫자에 의해 결정되는 것이 아니라 여 야 간의 대화와 타협으로 이뤄지는 것이다. 아무리 여당이 절대 안정 의석을 확보하더라도 야당이 극한 대립의 길로 가게 되면 안정적인 국정 운용은 물 건너가는 것이다. 이제 대통령이나 국회, 그리고 이를 지켜보는 언론이나 유권자 모두가 다수에 의한 일사 천리식 정책결정보다는 다양한 세력 간의 타협과 대화를 통한 합의 주의적 정책결정 과정에 보다 익숙해질 필요가 있다. 합의주의적 정치문화 (Lijphart 1984)의 배양이 필요하다는 뜻이다. (2) 민생 우선의 정책 국회 국회는 민생을 최우선 가치로 놓아야 한다. 문화일보의 최근 여론조사 결과, 정치, 사회 분야에서 한국경제의 지속 성장을 위해 해결돼야 할 과제들로 생산, 소비 인구를 32

발제문 Ⅱ. 국민통합을 위한 국회의 역할과 과제 늘릴 출산장려와 육아지원 정책 이 24.3%로 가장 많이 꼽혔다. 24.2%는 미래형 인재 양성을 위한 현행 교육제도 개혁 을 지목했다. 응답자들이 오차 범위 내에서 출산 및 육아, 교육과 관련한 응답을 제시해 생산 가능인구 증가와 인재 양성을 지속 적인 경제성장을 위해 가장 중요한 요소로 인식하고 있음을 보여준다. 이어 사회갈등을 줄일 국민대통합 정책 이라는 응답이 18.3%, 경제성장 수준에 맞춘 복지 정책 이라는 응답이 17.2%, 입법의 순기능을 회복할 정치개혁 이라는 응답도 12.7%로 나타났다. 이런 조사 결과는 국회가 민생과 통합을 위한 정책에 앞장서야 대한민국의 밝은 미래가 도래할 수 있다는 것을 함축하는 것이다. (3) 자율과 책임 임의 단체에 불과한 정당이 국민의 대표 기관인 국회를 지배하는 비정상적인 상황을 종식시켜야 한다. 국회가 정당을 위해 존재하는 것이 국민을 위해 존재해야 한다. 이를 위해서는 국회는 국회의원들의 자율성과 책임성이 강화되어야 한다. 이를 해 소하기 위한 유일한 길은 의원들이 계파나 당론이 아니라 국가와 국민을 위해 봉사할 수 있도록 제도적 장치를 마련하는 것이다. 이는 헌법과 국회법에 명시된 의원들의 사명과 역할과도 직결되는 것이다. 헌법 제46조 2항에는 국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다 고 규정하고 있다. 또한, 국회법 24조에는 의원은 국가이익을 우선으로 하여 국회의원의 직무를 양심에 따라 수행할 것을 국민 앞에 엄숙히 선서합니다 라고 임기 초에 국회에서 선서하도록 규정하고 있다. 2. 5대 과제 (1) 갈등 고착화형 국회 구조 개혁 헌법은 제64조 제1항에서 국회는 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 의사와 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있다. 고 규정함으로써 5) 국회가 의사와 내부규율에 5) 국회법도 제166조 제2항에서 "국회는 헌법 및 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 의사와 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있다 고 하여 헌법 제64조 제1항과 같은 내용을 규정하고 있다. 33

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 관하여 규칙 이라는 법 형식을 빌려 독자적으로 필요한 사항을 정할 수 있도록 하고 있다. 이러한 국회의 규칙 제정권은 국회가 다른 국가 기관의 간섭을 받지 않고 헌법과 법률에 위반되지 않는 범위 안에서 자율적으로 의사진행이나 국회운영에 관하여 정할 수 있는 헌법상 권한이다. 현재 우리 국회의 구성과 운영에 대한 사항은 대부분 국회법 등 국회 관련 법률 에서 규정하고 있다. 그러나 법률로 의사절차의 세부적인 사항을 규정하는 데에는 한계가 있으므로 특수상황에 대처하기 어려우며, 운영과정에서 규정의 해석에 이견이 발생할 수 있어 정당 또는 교섭단체 간에 분쟁의 여지를 제공하고 있다. 국회법의 해석이나 국회제도의 운영을 둘러싸고 발생할 수 있는 불필요한 정쟁의 소지를 사전에 차단하기 위해서라도 하나의 통합적이며 체계적인 의사규칙 제정으로 의사절차의 기준을 마련하고, 이에 관한 분쟁을 미연에 방지할 필요가 있다. 국회운영제도개선자문위원회(2008, 58)는 개선 방안으로 국회 내 의사절차에 대한 단일의 의사규칙을 제정하되, 세부사항에 대한 규정을 구체적으로 하여 분쟁을 미연에 방지하도록 했다. 현재 국회법 등에서 규정하고 있는 사항 중에서 국회 운영에 관한 기본원칙과 국회 외부와의 관계가 규정되어 있는 사항을 제외한 국회 내부의 의사 진행에 관한 사항은 의사규칙의 규율 대상으로 하여 개정이 필요한 경우 신속하게 대응할 수 있도록 했다. 미국 영국 프랑스 독일 일본 등 주요국 의회는 모두 의회의 의사규칙을 두고 있으며, 우리나라처럼 의회 운영과 절차를 국회법으로 규정하고 있는 국가는 일본이 유일하다. 미국의회의 경우 의회의 운영, 입법 절차 등 대부분의 사항이 의사규칙에 포함되어 있다. 의사규칙은 의회의 새로운 임기가 시작될 때 채택되는데, 이전 의회의 의사규칙을 큰 수정 없이 채택하는 것이 일반적이다. 미국의 하원 의사규칙은 의장, 본회의장, 특권, 위원회 등 구성, 의사절차, 의사일정, 표결 등 의회 전체의 세부사항을 포괄 34

발제문 Ⅱ. 국민통합을 위한 국회의 역할과 과제 하는 제28항목의 규칙과 총 198개의 조로 이루어져 있다. 영국의 하원 의사규칙은 총 163개조로 이루어져 있으며, 의회의 구성 회의절차 등을 폭넓게 규율하고 있다. 일본 국회는 국회운영에 관한 대부분의 사항이 국회법에 규정 되어 있지만, 중의원 규칙과 참의원 규칙은 보다 상세한 내용을 포함하고 있다. 중의원 규칙은 제21장 258개조, 참의원 규칙은 제22장 254개조로 구성되어 있다(국회운영 제도개선자문위원회 2008, 57-58). 국회의 의사절차 등에 관하여 구체적이고 자세한 내용을 미리 국회규칙으로 정하는 것은 지극히 실무적인 노력이 될 수 있으나, 이러한 노력은 국회운영에 예측가능성을 제고할 수 있다는 점에서 대단히 실용적이고 의미 있는 노력이 될 수 있다.(김형준 2010). 그런 의미에서 여 야간 정치 갈등을 고착화시키는데 기여하고 있는 구조적인 요인들을 제거해야 한다. 1 상시 국회운영체제 구축 국회 운영에 있어 임의성( 任 意 性 )이 아닌 자동성( 自 動 性 )의 원칙이 준수돼야 한다. 기존과 같이 국회 의사일정이 원내 교섭단체들 간의 협의에 의해 임의적으로 이뤄 지는 게 아니라, 상시 국회 제도를 도입해 정해진 날에 국회가 자동으로 열리도록 해야 한다. 현행 국회법은 국회 운영 기본일정과 관련, 9-12월에 열리는 정기국회 100일 외에 짝수달 2,4,6월에 임시국회를 열도록 규정하고 있다. 홀수 달인 1,3,5,7월에도 교섭 단체간 협상으로 임시국회를 개최할 수는 있다. 문제는 국회 문을 열어 놓고 일을 하지 않는 공전이 장기화 된다는 것이다. 작년에 한국 국회는 250일간 개최되었다. 하지만 실제로 국회의원들이 의정 활동을 한 날짜는 형편없이 적다. 그 이유는 국회법에 국회의 모든 의사 일정은 여야 원내 교섭단체의 협의에 의해 이뤄지도록 했기 때문이다. 실제로 국회법 전체에 26개 항목에서 원내 교섭단체의 협의 또는 동의를 받도록 되어 있다. 35

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 그런데 세월호 특별법 제정과 같이 정치적으로 민감한 현안을 둘러싸고 여야 어느 한쪽이 합의를 해주지 않으면 모든 국회 일정이 올 스톱 된다. 미국은 매 12월에 내년도 의사일정을 수립한다. 1월부터 12월까지의 의사일정이 확정되면 의회는 그 일정에 따라 자동으로 열린다. 만약 한국 국회가 미국의 캘린더식 의회 운영 방식을 채택하면 국회 개원을 둘러싸고 여야간 반복적으로 전개되는 정치 갈등도 해소 될 수 있을 것이다. 2 국회 긴급 현안 발언 제도 신설 세월호 참사와 같은 대형사건이 발생하는 경우, 여 야간 입장 차이 및 의사일정 미합의로 인한 국회 장기 공전 사태 발생하고 있다. 대부분의 국민은 현안에 관한 쟁점과 교섭단체의 입장 등을 정확히 알기 어렵다. 이를 해결하기 위해 교섭단체 간 타협점을 찾지 못하는 특정 쟁점 현안에 대한 본회의 발언제도 마련할 필요가 있다. 이 제도는 회기 중 현안이 되는 중요사항에 관하여 정부에 대하여 질문 긴급현안질문 (제122조의3)와는 다른 것이다. 이 제도는 국민과의 소통 및 국민의 알권리 충족시키고, 각 교섭단체가 제시한 정책에 대한 비교 분석을 활성화시키고 궁극적으로 상호 이해 및 대화와 타협을 통해 합리적인 대안을 도출할 수 있다. 3 국회의장의 역할 강화 여야간의 갈등이 첨예하게 대립하고 있는 상황에서 갈등을 조정하고 국회의 권위와 위상을 제고하기 위해서는 국회의장의 위상이 강화되어야 한다. 현재와 같이 여야 원내교섭 단체를 이룬 정당들의 의사일정 합의에 따라 의정을 이끄는 수동적이고 의전 지향적인 관행에서 벗어나 국회의 수장으로써의 능동적이고 적극적인 역할을 담당하기 위해 강력한 권한을 부여하도록 국회법을 조속히 개정해야 한다. 여야간에 첨예하게 대립하는 법안에 대해서는 장기 국회 파행을 막기 위해 국회 의장이 직권 으로 무기명 투표를 할 수 있도록 하는 권한을 부여할 필요가 있다. 그래야만 의원들 36

발제문 Ⅱ. 국민통합을 위한 국회의 역할과 과제 간에 교차 투표(cross voting)가 활발하게 이뤄질 수 있고 입법 과정을 둘러싼 여야 갈등도 조기에 종식될 수 있다. (2) 국회 협의적 정책 시스템 구축 최연혁(2009b)은 협의 민주주의의 전형을 보이고 스웨덴의 정치 구조가 안정을 구가하는 가장 큰이유로 협의적 정책 결정 과정에서 야당이나 소수의 목소리도 소외 되지 않고 있다 는 것을 주장한다. 특히, 사회 갈등을 해결하기 위한 독특한 장치로써 정부 혹은 의회의 제청으로 임명되는 특별위원회가 내놓는 정책보고서 (SOU: Statens Offentilig Utredning) 와 국민 의견수렴 절차인 래미스(Remiss) 제도를 지적한다. SOU 제도는 갈등 구도를 미연에 방지한다. 갈등요소가 내재돼 있는 문제를 미리 예견해 협의 민주주의에 기초해서 선제적으로 정책을 개발하고 의견을 수렴한다. 스 웨덴의 SOU는 1600년부터 국왕의 정책 보조수단으로 사용됐었는데 당시에는 정보 부족으로 적절한 정책결정이 어려워 보조수단으로 국왕이 특별위원회를 임명해 깊이 있는 분석, 전문가의 의견, 이해당사자들과의 대화, 의견 수렴을 바탕으로 가장 합리 적인 정책을 제안하도록 위원회에 전권을 부여했다. 최근에는 이 제도의 가장 큰 특징은 행정부 산하의 상설 기구가 아니라 정부의 정책사안의 경중에 따라 1인 위원장 특별위원회 혹은 정당, 전문가집단, 행정관료, 이익단체 등이 골고루 참여하는 특별위원회를 임명하여 다양한 목소리를 취합하여 가장 과학적이고, 학문적 연구결과와 상충되는 이해관계를 골고루 스크리닝해서 결론을 내기 때문에 최고의 연구보고 자료가 완성된다. <그림 2>는 스웨덴 소통구조의 특징인 SOU와 Remiss를 도식화 한 것이다. 최연혁(2009, 72-73)은 특별위원회 제도의 요소 중에서 사회 갈등 요소를 최소한 화 할 수 있는 수단으로 사용되는 것이 국민 의견 수렴 과정인 Remiss 과정이라고 지적한다. 그 과정을 다음과 같이 설명한다. SOU가 제출된 후 최소 3개월 동안의 37

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 기간 동안 이해 당사자인 공공기관, 연구소, 대학, 이익단체, 기업체 등이 서면으로 의견을 제출하는 절차로써 SOU 안에 대해서 찬성, 반대, 의견추가 등으로 자신의 뜻을 전달할 수가 있다. 이같이 취합된 의견은 최종 SOU 인 Slutbetäkande (Final Report)에 부록으로 출판이 된다. 따라서 의견의 수렴 과정이 마지막 최종단계에서도 이루어짐으로써 SOU 조사과정에서 누락되었거나 미쳐 다루지 못했던 내용, 그리고 바뀐 입장까지도 전달할 수 있기 때문에 의견수렴과정에서 소외되거나 의사가 왜곡전달되는 경우가 없어 자신의 의사를 정확히 알릴 수 있다. 이렇게 취합된 의견을 분석해 최종보고서를 작성할 때 반영하기 때문에 객관적 의견도출의 안전장치라고 할 수 있다. 스웨덴의 이같은 특별위원회 임명에서부터, 조사, 연구, 인터뷰, 일반 세미나, 그리고 SOU 보고서 제출, Remiss 이후의 최종보고서 작성 등의 절차에 소요되는 기간은 평균 2년 6개월이나 소요되기 때문에 정부가 행정입법안으로 의회에 회부하여 채택될 때 까지의 기간이 3년 가까이 걸리게 된다. 따라서 스웨덴의 정책결정과정은 최소한 2-3 년의 준비기간을 필요로 하기 때문에 첨예한 이익이 대립되는 사안에 있어 이해당사자는 충분히 생각할 시간이 있기 때문에 감정적이고 비이성적 행동이 배제될 수 있다. 이 기간 동안 의견이 숙성되고 과학적, 합리적 국가의 정책이 입안된다는 점에서 결국 모든 이해당사자들이 Win-Win 할 수 있는 가능성은 높아지게 되며 사회의 갈등요소는 최대한 특별위원회 제도의 요소 중에서 갈등요소를 최소한화 할 수 있는 수단으로 사용되는 것이 국민 의견수렴과정인 줄어드는 효과를 볼 수 있다는 점에 유용하다고 하겠다. 마지막으로 정책이 집행될 때 감사원(Riksrevisionen)과 국가행정조사국(Statskontoret) 의 정책평가를 받아 얼마만큼 합리적, 과학적인 조사가 이루어져 보고서가 작성되었 는지, 의견수렴과정에서 조작적 성격은 없었는지, 결론도출이 논리에 많이 벗어나 있거나, 인터뷰의 조사내용이 결론에 충실히 반영되었는지 등을 평가하여 해당부처에 보고하기 때문에 책임요소가 다시 한 번 확인되는 셈이다. 38

발제문 Ⅱ. 국민통합을 위한 국회의 역할과 과제 <그림 2> 스웨덴 정부-의회의 정책경쟁구조 : SOU와 Remiss를 통한 정책수립과 평가 출처: 최연혁(2009a). 사회 갈등 예방의 정치와 입법부의 역할, 28쪽. 따라서 이 제도는 여러 가지 안전장치를 만들어놓고 작동하기 때문에 사람이 인위적 으로 하는 실수는 반드시 발견되게 되어 있고, 정책결정에 이해 당사자들의 의견이 충분히 반영되기 때문에 가장 합리적인 결론이 도출될 수 있다는 점에서 대의정치의 보완적 성격으로 협의민주주의의 중요한 수단으로 사용되고 있다. 39

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 스웨덴은 이런 제도를 활용해 1998년 퇴직 연금 개혁, 2006년 사립학교 개혁법, 2008년 교육대학 개혁 등 다양한 정책 조사가 각 부처의 정책결정에 매우 중요한 자료로 활용됐다. 특히, 1954년 임명된 헌법특별위원회는 1968년까지 지속되면서 스웨덴 헌법을 개혁해 양원제를 단원제로 바꿨다. 또한, 1979년에 임명된 헌법특별 위원회는 기초의회 광역의회 의회선거일 일치, 의원 임기를 3년에서 4년으로 연장 등 중요한 개혁을 위해 조사 보고서를 작성했고, 이 보고서는 1981년 선거개혁의 중요한 틀로 사용됐다. 2004년에 임명되어 4년간 활동 기간을 거쳐 2008년 12월에 끝난 헌법 개정 특별 위원회는 10개의 유관 SOU와 13번의 전국을 돌며 개최한 세미나를 통해 전국의 국민적 관심을 유도했다. 2009년 1월에 제출된 SOU 보고서는 2권으로 나누어 924 페이지에 달하는 광대한 작업으로 헌법의 현대적 문장으로의 수정작업, 선거구획정, 선거일, 선거연령, 국민투표, 주민투표, 정부구성과 불신임권, 의회의 행정부 견제세력 으로서의 역할, 상임위원회의 역할, 사법개혁, 판사임명방식의 개혁, 판사의 해임, 자유와 권리에 대한 정의, 차별법에 대한 삽입, 재산권의 보장 등 헌법과 선거제도의 총체적 개혁을 국민 의견 수렴과 의회의 토론을 거쳤다(최연혁 2009a). 이렇듯 스웨덴의 중요한 헌법 및 선거제도는 특별위원회를 통해 제출된 SOU 보고서의 내용을 중심으로 이뤄졌다. 스웨덴 소통 구조의 특징은 열린 정책 결정 과정을 통해 국민의 목소리가 항상 정책 결정에 반영되기 때문에 정부에 대한 지지와 충성도가 강하다는 점이다. 한국사회가 갈등과 불신의 골에서 빠져나오기 위해서는 국회가 협의 장치를 도입해 이해 당사자들의 의견이 충분히 정책결정과 제도 개혁에 반영될 수 있는 소통구조를 구축해야한다. 그런 의미에서 한국 국회도 스웨덴의 SOU 및 래미스 제도를 벤치마킹할 필요가 있다. (3) 국회 차원의 공론 조사(deliberative poll) 제도화 공론조사는 가변적이고 피상적인 대중 의견이 아닌, 정보에 기반한 여론을 측정하는 40

발제문 Ⅱ. 국민통합을 위한 국회의 역할과 과제 방안이다. 전통적인 여론조사는 정보에 기반 한(informed) 의견 수립이 아니며, 따라서 매스미디어 등에 쉽게 영향을 받는다는 지적(Entman & Herbst, 2001)이 있다. 공론조사는 이 점을 보완한다. 즉 공론조사는 대표성과 숙고의 두 가지를 모두 충족 하겠다는 의도에서 제안된 것이다. 따라서 보통 여론 조사와 다르게, 응답자들이 이슈에 대해서 배우고, 생각하고, 이야기한 후 설문에 응답하도록 한다. 이러한 공론 조사는 <표 1>에서 보듯이 각종 갈등 해소 방안중의 하나이다. 이런 공론 조사는 다음과 같은 특징을 갖고 있다. 첫째, 공론조사는 심의에 참여할 표본의 숫자가 일반적인 여론조사에 비하여 적다. 가령, 일반적인 여론조사는 1,000 명이상을 표본으로 추출한다. 이에 비하여 공론조사의 표본은 200~400명으로 상대적 으로 적다. 이러한 표본의 숫자는 공론조사에 참여하여 심의를 진행하는데 정보제공 을 쉽게 하고 토론이 잘 진행되게 하기 위한 것이다. 6) 둘째, 공론조사는 심의에 참여하는 표본이 한 차례 이상 설문조사를 받을 수 있다. 물론 일반적인 여론조사에도 패널 조사 방법은 일정한 주기에 따라 같은 응답자가 수 차례 설문조사를 받을 수 있지만 공론조사는 참여자들 사이의 의견교환이나 토론 및 심의과정을 거친다는 점에 근본적인 차이점이 있다. 일반적인 여론조사나 패널 조사 는 설문 응답자 사이에 의견 교환이 전제되지 않는다. 셋째, 공론조사는 심의에 참여하는 표본이 의견을 수정해나가는 과정을 추적할 수 있다. 물론 패널 조사 방법도 이러한 변화나 그 배경을 추적하기 위하여 고안된 설문 조사 방법이다. 하지만 공론조사가 패널 조사에 비하여 표본의 숫자가 적고 응답자 사이에 심의를 거친다는 점에서 패널 조사 방법과 근본적으로 차이가 있다. 6) 여기에서 주의해야 할 것은 공론조사의 결과에 있어서 대표성을 확보하기 위하여 과학적 표집방법 이용하여 참여자를 추출해야 한다는 사실임. 41

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 <표 1> 각종 갈등 해소 방안 분석 합의회의 시민배심원 시나리오 워크샵 갈등의 성격 가치갈등 가치갈등 가치갈등 이해갈등 갈등의 범위 전국적, 지역적 전국적, 지역적 지역적 이해당사자 전국민 전국민 지역민 대표성/ 심사숙고성 대표성 낮고 삼사숙고성 높음 성격/사례 -전문가 의견 수렴 -생명복제기술 -구조화된 시민참여 -수질문제, 조사문제 -정부, 전문가, 산업계, 시민참여 작업모임 -지역포럼 규제협상 이해갈등 전국적, 지역적 뚜렷한 이해 당사자 존재 -행정규제에 영향받는 집단과 합의 -규제정책 공론조사 가치갈등 이해갈등 전국적, 지역적 전국민 특정집단 대표성크고 심사숙고성 낮음 -확률표집으로 대표성을 가진 집단의 토론을 통한 의견수렴 출처: 대통령자문 지속가능발전위원회(2004). 갈등관리시스템구축방안, 제38회 국정과제보고자료. <표 2>는 공론조사의 핵심적인 구성요소를 표로 정리한 것이다. 이러한 공론조사는 대표적으로 과거 부동산대책, 한미 FTA(자유무역협정) 같은 국운을 좌우할 중대 사안 에 대해서 두 차례 실시된 바 있다. 정부가 2005년 8 31 부동산대책을 발표하기 앞 서 실시한 공론조사의 경우 대상자가 500명, 한미 FTA는 800명이었다. 그리고 지역 의 단위에서는 부산에서 장기간 갈등을 빚었던 부산 북항 재개발에 대한 정책을 대상 으로 실시한 전례가 있다. 그리고 공론조사 방법은 1987년 민주화 이후에 정책집행 과정에서 발생해왔던 다른 사회갈등의 문제를 해결하는데 대안으로 고려되기도 했다. 즉 쓰레기소각장, 핵폐기물 처리장, 추모공원 등 혐오시설의 설치문제와 도로 및 철도 의 노선을 둘러싼 갈등, 그리고 새만금 사업 등 국책사업과 관련된 사항 등이 그 사 례이다. 여하튼 대형 국책사업의 경우 사업을 단기간에 수립하여 짧은 기간에 마무리하려 하지 말고 장기적인 계획을 세워 장기간의 여유를 가지고 추진할 때 갈등은 줄어들 수 있고 갈등이 발생한 경우에도 합리적인 해결이 가능하다. 특히 4대강 개발, 방사 성 폐기물 처분장, 제주 해군기지 건설 등과 같이 과학적, 기술적, 심리적, 경제적 측 면 등 재요소가 관련되어 있는 문제의 경우 사업 추진을 위해서는 충분한 자료 수집, 상호 이해의 확인, 충분한 토론과 숙의 등 그에 필요한 충분한 시간을 투자할 필요가 있다. 42

발제문 Ⅱ. 국민통합을 위한 국회의 역할과 과제 이 과정에서는 환경영향평가, 갈등영향분석, 지역사회영향평가 등 나타날 수 있는 직간접적인 영향을 다양한 차원에서 종합적으로 검토할 필요가 있다. 따라서 4대강 사업과 같이 장기간 국가적인 대립이 떠나지 않는 사업에 대해 국회 차원의 정교한 공론 조사를 실시해 일반 국민들의 의견을 수립하는 것을 제도화 시킬 필요가 있다. <표 2> 공론조사의 핵심적 구성요소 표본추출 정보 / 토론 1차 여론조사 2차 여론조사 의견변경 방송보도 토론과 정보제공의 용의성을 위해 토론 참여자의 규모(size) 축소 : 200~400명 토론결과의 대표성(representative) 확보를 위한 과학적 표집방법 이용 참여자 추출 당해 이슈에 대한 찬반 주장과 근거를 균형있게 정리한 자료집 통한 정보 제공 추출된 인원을 일정한 장소에 소집(주말 1~2일)하여 무작위로 (randomly) 배분된 소그룹별로 동 자료집을 토대로 토론 진행 <공론장> 기능 담당 정보/토론 이전의 통상적인 여론조사로서 2차 서베이와 비교대상 으로 활용 <단기적/표피적 국민의사> 확인 가능 1차 서베이의 표본을 체계적으로 압축하여(systemic sampling) 통계적으로 동일한 집단 구성이슈에 대한 정보제공 및 소그룹별 토론을 통해 형성된 국민의사 수렴 <공론조사의 핵심 종속변수> 동일 참가자의 동일 설문으로 구성된 1차와 2차 서베이간 통계적으로 유의미한 의견변경 발생 정보제공과 토론 여부가 국민의사의 변경을 초래 가능 공론조사 절차와 결과의 전국적인 방송을 통해 일반시민에게 공개 의사소통권력 형성 전단계인 영향력 행사 토론에 참여하지 않은 일반시민들도 공론조사의 과정을 언론을 통 해 간접적으로 참여 출처: 김원용 정효명(2003). 로컬 거버넌스능력 강화수단으로서의 공론조사., 85쪽. (4) 국회 입법 지원 체제의 역할 강화 행정부와 입법부에 대한 국민의 불신이 높은 것이 현실인 상황에서 국회가 국민의 신 뢰를 받고 갈등 조정의 기제로 발전하기 위해서는 국회 내에 입법조사처, 예산정책처 등 43

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 과 같은 입법 지원 조직의 위상과 역할을 강화해야 한다. 행정부에 견줄 만큼의 think tank 로 강화시켜야 한다. 이들 조직들은 국회의장 직속인 차관급 조직이지만, 예산 및 인사에 있어서는 국회 사무총장의 통제를 받고 있다. 이들 입법 지원 조직이 제대로 기 능하기 위해서는 사무처로 부터의 독립성 강화가 필요하다. 중립적이고 전문성이 확보 된 국회 입법 지원조직에서 생성되는 각종 정책 보고서는 필연적으로 첨예한 쟁점을 둘 러싸고 전개되는 입법 갈등을 줄이는 촉매제 역할을 할 수 있기 때문이다. David Truman의 지적처럼 의원들은 정책 전문성에 기반한 기술적 지식(technical knowledge) 뿐만 아니라 정치적 지식(political knowledge)도 중요하다. 따라서 입법 조사처는 의원들의 입법기능뿐만 아니라 비입법기능도 지원하도록 해야 한다. Woodrow Wilson은 19세기 후반 미국 의회는 입법 기능에만 치중하면서 비입법기 능을 경시했다고 지적하면서 비입법기능이 더 중요할 수 있다고 강조했다. 국회의 중요 한 비입법기능으로 행정부를 감시하고 감독하는 역할이다. 행정국가 정립 이후 행정 입 법 비중은 커지고 있지만 국회는 이에 대한 감시와 감독에 신경을 쓰지 못하고 있는 실 정이다. 법률이 시행령이나 고시 훈령 지침 등에 세부 사항을 위임한 경우 그 위임 입법 에 대한 통제를 강화할 필요가 있다. 특히 공정위 고시, 금융위 고시 등 법률만큼이나 사회적 영향력이 강한 행정입법에 대하여 철저한 감독이 필요하다. 집권당이 야당과 함께 행정부에 대한 감시와 감독을 강화하면 정부-입법부간의 갈등 도 크게 줄어들 수 있을 것이다. 국회의 또 다른 비입법기능은 사회담론 형성 및 여론 조성이다. 국회는 시민의식 고양, 공공의식, 참여의식, 권리와 의무의 조화, 국회와 사회 간의 소통 활성화 위해 개방성과 투명성을 높여야한다. 국회가 이런 열린 소통구조를 유 지한다면 사회 갈등은 국회를 통해 수렴되고 조정될 개연성이 그 만큼 커지게 된다. 국회 예산정책처는 국민의 세금이 어떻게 쓰이는지 정확히 분석하여 국회가 국가재정 운용의 효율성을 높이고 국부의 낭비를 최소화하도록 해야 한다. 행정부의 예산 및 지출 을 엄격히 감시 통제하는 국회의 기본역할을 충실히 지원하기 위해서는 예정처의 중립 44

발제문 Ⅱ. 국민통합을 위한 국회의 역할과 과제 성 및 독립성의 확보가 관건이다. 예 결산 및 기금 심의에 필요한 각종 분석 보고서를 객관적이고 초당적인 관점에서 분석, 제공해야 한다. 입법조사처와 예정처의 독립성과 전문성을 강화하기 위해서는 처장이 역할이 매우 중 요한 데 현재 이들 처장의 임기는 법으로 정해져 있지 않다. 통상 국회의장의 임기와 같 이 하거나 의장의 의지에 의해 중간에 해임될 수도 있다. 이런 한계를 극복하기 위해서 는 처장들의 임기(3년~5년)를 해당 법에 명시해야 하다. 국회사무처, 국회 입법조사처, 국회 도서관, 국회 예산정책처 등과 같은 국회지원조직 은 국회법과 각 개별법(국회사무처법, 국회도서관법, 국회예산정책처법, 국회입법조사처 법)에 근거하고, 의장의 감독을 받아 각 기관장이 소속기관의 사무를 통할하고 있다. 이 런 상황에서는 국회 입법지원조직간 유기적인 협조가 어렵다. 보다 효율적인 의정 활동 지원을 위해 국회지원조직간 협력체계를 구축하는 방안을 적극 검토해야 한다. 자율성 및 전문성을 저해하지 않는 범위 내에서 국회소속기관의 유기적인 상호협조가 원활히 이루어지도록 관련기관과 협의하여 하위규정을 정비하는 방안을 마련할 필요가 있다. (5) 생산적 불문율(informal rule) 구축 의회 불문율이란 의회 과정에서 의원들의 행위를 규제하는 성문화되어 있지 않은 행동규범으로 의회 기능의 활성화, 다변화, 효율화를 제도화시키는 원동력이다 (김종 림 박찬욱 1985). 예를 들어, 성숙한 의회 민주주의를 구현하고 있는 미국 정당과 의회에서는 크게 초선의원의 수습기간에 대한 불문율(apprenticeship), 선임자 특권에 관한 불문율 (seniority rule), 상호호혜에 관한 불문율(reciprocity rule), 의원 상호 예의에 관한 불문율(the rule of personal courtesy), 의원 긍지에 관한 불문율(institutional patriotism), 의정업무에 관한 불문율(the rule of legislative work)과 같은 다양한 수평적 불문율을 갖고 있다. 45

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 특히, 이러한 수평적 불문율이 미국 의원들로 하여금 대통령제하에서 의회의 본질적 인 기능이 여야 구별 없이 행정부를 효과적으로 견제하여 국정 운영의 안정을 가져오 게 하는 것이라는 인식을 확고하게 심어 주고 있다. 한국 국회가 핵심 쟁점을 둘러싼 빈번하게 전개되는 교착 상태를 청산하고 사회 갈등을 조정해서 국민 대통합을 위한 의정 문화를 만들기 위해서는 다음과 같은 불문율을 정착시키는 것이 필요하다. 1 강제적 당론 종식 한국 국회가 거듭나기 위해서는 대화와 타협, 상생과 상호예의와 같은 생산적 불문 율을 조속히 만들어 가야 한다. 특히, 민감한 정치 현안에 대해서 의원들이 강제적 당론에 예속되지 않고 양심에 따라 투표할 수 있는 자유 투표 관행을 정착시켜야 한 다. 다시 말해, 강제적 당론을 종식시키는 불문율을 만들어야 한다. 국회법 제114조 제2항(자유 투표)에 의원들은 의원은 국민의 대표자로서 소속 정당의 의사에 기속되 지 아니하고 양심에 따라 투표 한다 고 규정되어 있다. 의원들이 이를 목숨처럼 받들 어야 한다. 2 퇴행적인 법안 연계 투쟁 종식 세월호법, 정부조직법, 범죄수익 은닉의 규제 및 처벌 등에 관한 법률(유병언법)은 10월 31일 여야 합의로 타결됐다. 하지만 정치권에서는 이들 법안을 다른 법안과 연 계할지도 모른다는 우려가 많았다. 과거 국회에서 여야는 특정 법안을 둘러싸고 자신 들에게 유리한 국면을 조성하기 위해 다른 법안과의 연계하거나 예산안과 연계하는 나쁜 관행을 보여 왔기 때문이다. 이밖에 국회는 여야 간에 세월호 특별법 제정과 같 이 첨예한 쟁점을 둘러싸고 충돌하면 이런 쟁점 법안과 민생 법안을 연계하기 때문에 종종 입법 제로 현상을 초래했다. 세월호 정국 이후 지난 5월부터 다섯 달 동안 국회 에서 처리된 법안은 단 한 건도 없다는 것이 이를 입증하고 있다. 민생 법안을 만들 어도 그 효과가 나올지 불확실한 상황에서 입법 시기를 놓치면 난국을 헤쳐 나가기 어렵다. 46

발제문 Ⅱ. 국민통합을 위한 국회의 역할과 과제 이제 여야는 퇴행적인 법안 연계 투쟁을 종식하고 쟁점 법안과 민생 법안의 분리 하는 관행을 만들어 생산적인 국회를 만드는 일에 앞장서야 한다. 이런 관점에서 무 쟁점 법안 신속처리 제도 도입을 검토할 필요가 있다. 무쟁점 의안들이 쟁점법안, 정 치현안과 연계되어 처리 지연 사례가 종종 발생하기 때문이다. 가령, 국회 미방위에서 민간방송사에 노사 동수의 편성위원회 설치 여부를 둘러싸고 여 야간 대치하여 기타 무쟁점법안의 처리가 지연된 적이 있었다. 7) 3 책임성 강화 사회의 다양한 이해관계는 국회라는 장을 통해 수렴되고 절충되어야 한다. 그런데, 만 약, 국회가 국가 전체의 이익보다는 자신들을 지지하는 특정 이해 집단(single interest group), 지역, 계층의 이해만을 위한 인기영합적인 정책에 매몰된다거나, 의정활동에서 무책임한 폭로성 발언을 일삼거나, 의원들이 일반 당원이나 지지자들의 의사에 상관없 이 특정 인물과의 친소관계나 정치적 편의에 따라 탈당 입당을 한다면 책임 있는 행동 으로 볼 수 없다. 이러한 비도덕적이고 무책임한 행동을 차단하기 위해서라도 의원들 스 스로 자신의 기득권을 과감하게 포기하는 용단을 내려야 한다. 4 국회 의장의 정치적 미래에 대한 불문율 의장 선출을 교황 선출 방식으로 바꾸고 의장 임기를 의원 임기와 동일한 4년으로 하고, 영국에서와 같이 지역구 출신 의장이 재출마할 경우, 주요 정당들이 그 지역구 에는 후보를 내지 않는 전통과 불문율을 만들어야 한다. 그래야만 국회의장이 사회적 으로 첨예한 갈등 문제가 발생할 경우, 통합적 차원에서 정치적 중립성을 기초로 자 신의 소신과 양심에 따라 의회 과정을 주도할 수 있다. 7) 과거 노무현 정부는 2006년에 집값 폭등을 막기 위한 3 30 부동산 대책을 제시했다. 그런데 후속 입법이 국회에서 처리돼야 하는데 사학법 재 개정 문제로 국회가 마비되었다. 산적한 민생 법안의 처리가 더 시급하다는 판단에 노 대통령이 정치적 결단을 내려 야당의 손을 들어 준적이 있다. 47

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 5 국회 존중 불문율 여야는 어떤 어려움과 고통이 따르더라도 모든 갈등은 국회라는 장을 통해 해결한 다는 불문율을 만들어야 한다. 의원들이 국회를 버리고 장외 투쟁에 몰입하면 스스로 국회의 존재 자체를 부정하는 것이다. 의원들은 국회에 있을 때 가장 아름답다는 것 을 잊어서는 안 된다. 미국의 의회는 청문회로 시작해 청문회로 끝난다는 말이 있을 정도로 사회의 모든 핵심 쟁점들이 청문회를 통해 논의되고 대안이 도출된다. 쟁점 현안이 발생했을 때 의원들이 장외가 아니라 국회를 통해 갈등을 해결하기 위해서는 국회 청문회 제도가 활성화되어야 한다. 무엇보다 상임위 차원의 조사 청문회가 활발 하게 이뤄질 수 있도록 제도화할 필요가 있다. Ⅳ 결론: 능동적 국회 로의 전환 메지 (Mezey 1979, 36)는 의회의 정책형성력과 의회에 대한 국민 신뢰라는 두 가 지 기준을 바탕으로 각국 의회 유형을 분류했다. 정책형성력이란 의회가 어느 정도 행정부의 제안을 수정하고 용이하게 거부할 수 있는가를 의미한다. 국민 신뢰란 의회 가 국민들로부터 어느 정도 지지를 받고 있는가를 지칭한다. 미국 의회는 행정부의 제안을 대폭 수정하고 용이하게 거부할 뿐만 아니라 그 자체의 대안을 제시할 능력을 보유하고 있는 강한 정책 형성력과 국민들로부터 지지가 높은 능동형 (active) 의회 의 모습을 보이고 있다. 한편, 우리 국회는 과거 군부 권위주의 통치하에서는 행정부의 제안을 거부없이 무 조건 통과해 주는 통법부의 오명을 받았지만, 민주화 이후에는 행정부안에 대한 대안 제시나 의미 있는 거부는 아주 예외적으로 하지만 경우에 따라서는 제한적 수정을 하 는 중간 정도의 정책 형성력을 갖고 있지만, 국회에 대한 국민의 신뢰 수준은 상당히 낮은 주변적(marginal) 의회라는 평가를 받고 있다. 한국 정치가 시간이 흐를수록 개혁이 개악으로 변질되고, 비정상이 정상을 지배하 48

발제문 Ⅱ. 국민통합을 위한 국회의 역할과 과제 며, 정치 악화가 양화를 구축하는 후진성이 반복적으로 나타나는 이유를 설명하는 데 는 크게 두 가지 가설이 존재한다. 하나는 국회, 정당 등의 정치 토양이 척박하기 때 문에 아무리 정치개혁의 씨앗을 뿌리더라도 씨앗은 말라 비틀어 죽고 오로지 잡초만 이 무성하게 자란다는 가설이다. 또 다른 가설은 한국 정치에는 정치 개혁 씨앗 자체 가 존재하지 않는다는 씨앗 부재론 이다. 여야 기득권 정당들은 개혁에 대해 진검승 부를 하는 것이 아니라 정치적 편의에 따라 개혁을 기피해온 경향이 있다. 왜 개혁을 해야 하고 무엇을 개혁할 지 근본에 대한 고민도 없었다. 한국 정치의 후진성에는 어 쩌면 두 가설이 다 옳은지 모른다. 정치토양도 척박하고 개혁 씨앗도 없다. 그렇다면 개혁은 원천적으로 불가능한 것인가? 아니다. 정치 발전은 갑작스럽고 소 란스럽게 오는 것이 아니라 새벽처럼 소리 없이 천천히 찾아오는 것이다. 다만 국회 선진화의 여명이 조금이라도 빠르게 비춰지기 위해서는 척박한 토양에서도 끈질기게 살아남을 수 있는 강하고 제대로 된 국회 개혁의 맹아를 찾는 길이 현실적이고 시급 한 과제일 것이다. 한국 국회는 선천성 상생 결핍증 이라는 악성 바이러스에 감염되어 있다. 이러한 바이러스를 치유해 생산적이고 효율적인 선진 의회를 구축하는 것은 단순히 의원 정 수를 줄이고 국회법 조항을 몇 개 고친다고 성취되는 것이 아니다. 한마디로 특단의 조치가 필요하다. 무엇보다 의원들의 인식에서 코페르니크스적인 전회가 있어야한다. 의원들이 계파와 지역이 아니라 국민과 자신에게 줄을 서고, 국민이 요구하고 체감하 는 정책에 몰입하며, 국민의 편에 서서 여야가 함께 행정부를 견제하면 국회 정상화 가 앞당겨지는 길이 열릴 것이다. 미국의 저명한 의회 정치 연구 학자인 쉡슬리와 웨인개스트(Shepsle and Weingast, 1981)는 구조 유인 균형 상태 (structure-induced equilibrium) 라는 개념을 제시했다. 울타리를 높게 쌓아놓고 쪽문을 하나 만들어 놓은 다음 울타리 안 에 있는 사람들을 위험으로 몰아세우면 그들이 취하는 행위는 쪽문으로 향하는 것 밖 에는 없다 는 비유를 들어 이 개념을 설명하고 있다. 여기서 울타리는 구조에 해당되 49

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 는 것이고 쪽문을 향해 가는 행위는 생존을 위한 전략으로 해석될 수 있다. 마찬가지 로 기형적인 국회 구조를 바뀌지 않으면 의원들은 생존하기 위한 퇴행적 적응 능력만 을 키우게 된다. 이와 더불어 정당이 국회를 지배하는 기존의 왜곡된 정치 구조를 바꾸지 않으면 위 에서 제시한 국회의 국민 대통합을 위한 원칙과 과제도 모두 공염불이 된다. 능동적 국회로의 전환이 불가능하다는 뜻이다. 이런 난제를 해결하기 위한 유일한 길은 기존의 비대화된 중앙당 구조, 당 대표의 권력 독점, 강제적 당론 등으로 점철되고 있는 기존의 원외중심 정당 체제를 원내 중 심 체제로 전환되어야 한다. 임성호(2002, 143-146)는 원내정당을 국회가 정당정치 의 중심 무대가 되고 의원들이 원외 당 조직으로부터 자율성을 유지하며 정당의 구심 점과 정당 간 대립구조의 핵이 국회에 위치하는 경우라고 규정한다. 그는 탈산업화와 세계화로 사회의 복잡성이 파편화되고 정당이 권위적 조정 기제로 작동하지 못하며 유권자의 정치 선호도도 가변성이 높게 되는 상황에서는 분점정부의 출현이 빈번하게 발생하게 되는데 이러한 시대 변화 상황에서 원내 정당화는 의원 개개인의 자율성을 증대시켜 대통령과 의회, 여야 정당간의 교착상태를 완화시키는 순기능을 담당할 수 있다는 견해를 편다. 분명, 국회의 제도화(institutionalization)는 국회가 국민대통합 을 위한 역할을 담당하기 위한 필수 조건이다. 폴스비(Polsby, 1968)는 의회가 제도화되기 위해서는 세 가지 특징이 나타나야 한 다고 지적한다. 첫째, 분명한 경계의 설정(the establishment of boundaries)이다. 그는 국회의원의 초선비율 등을 통해 국회가 제도화된 기관으로 성장해 가는가를 측 정할 수 있다고 보며, 의원들이 계속성을 갖고 전문성을 획득하게 되고 전문성을 가 질수록 의회지도자로 등장하게 되는 것을 평가해서 측정할 수 있다는 것이다. 둘째, 내적 복합성의 증대(the growth of internal complexity)이다. 보편적이고 명시적 인 기준에 따라 조직의 각 기관이 운영되고 특정 목적에 따라 기관이 분리되어 전문 화가 정착되어야 한다는 것이다. 또한 위원회의 자율성이나 의원에 대한 지원의 확대 50

발제문 Ⅱ. 국민통합을 위한 국회의 역할과 과제 라는 지표를 통해 확인할 수 있다고 한다. 특히 폴스비는 의회 구성원들에게 위원회 직원(committee staffs), 보좌진의 지원(staff aid) 그리고 공간의 제공 및 급여와 수 당체계 등도 의회의 복합성의 증대시키는 중요한 기준으로 보고 있다. 셋째, 보편적이 고 자동적인 결정(the universalistic and automated decision making)이다. 그것 은 임의적 판단에 따라 운영되는 것이 아니라 보편적 기준이 적용되어야 한다는 것이 고 성과주의적 체계(merit systems)에 의해 연고주의나 특혜주의를 극복할 수 있어 야 한다는 것이다. 그리고 의회의 선임자 우대 원칙이 정착되어 외적 변수에 따라 휘 둘리지 않을 때 국회가 제도화되고 있는 것으로 평가한다. 국회의 기능과 위상, 그리 고 정당정치에 대한 의원들 인식의 대전환이 없으면 결코 낮은 수준의 한국 국회 제 도화는 극복하기 힘들다. [참고문헌] 국회운영제도개선 자문위원회. 2008. 국회운영제도개선자문위원회 활동결과 보고서. 김원용 정효명, 2003. 로컬 거버넌스 능력 강화수단으로서의 공론조사., 85쪽. 김종림 박찬욱. 1985. 불문율 행위와 의회과정. 박동서 편. 의회와 입법과정 (서울: 법문사), 162-222. 김형준. 2010. 한국 사회 갈등 고찰과 정치 발전 방향 모색: 정당과 국회의 역할을 중심으로 의정논총 제5권 제2호, 129-158. 대통령자문 지속가능발전위원회. 2004. 갈등관리시스템구축방안, 제38회 국정과제 보고자료. 박찬욱. 1999. 한국 의회정치의 특성, 백영철 외, 한국의회정치론, (서울: 건국대 출판부, 1999), 61쪽. 임성호. 2003. 원내정당화와 정치개혁. 의정연구, 제9권 제1호(통권 제15호). 중앙일보. 2014. 18대 국회 표결, 95%가 당 충성표 (2014/10/16). 최연혁. 2009a. 사회갈등 예방의 정치와 입법부의 역할 황우여 김성곤 박선영 의원 공동주최 정책세미나 발표 논문. 최연혁. 2009b정책 결정 기간은 최소2~3년! 나라경제 (2009/09), 72-73쪽. 51

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 Mezey, Michael L. 1979. Comparative Legislature, Durham: Duke University Press. Polsby, Nelson W. 1968. The Institutionalization of the U.S. House of Representatives, American Political Science Review, Vol. 62. No 2. Shepsle, Kenneth A., and Barry R. Weingast. 1981. Structure-induced equilibrium and Legislative Choice Public Choice, Vol 37, No..3, 503-519. Wahlke, John C., Heinz Eulau, William Buchanan, and LeRoy C. Ferguson. 1962. The Legislative System: Explorations in Legislative Behavior, New York: John Wiley. 52

토론문 이정현 / 새누리당 국회의원 (전남 순천시 곡성군)

토론문 1 이정현 / 새누리당 국회의원 (전남 순천시 곡성군) 국회가 국민대통합에 기여하는 길을 찾는 것보다 국회가 국민대분열의 진원지가 되 지 않는 노력을 하는 것이 훨씬 실질적이다. 한마디로 국회는 그동안 국민대통합의 걸림돌이었고, 디딤돌의 역할은 하지 못하고 있었다. 국론분열의 스피커 역할은 늘 국회와 국회의원이 주로 해왔었다. 지역감정 조장은 가장 쉽고도 가장 파급효과가 큰 선거운동이었다. 사이비 종교 교주와 신도들처럼, 미신을 믿는 사람들처럼, 아니라는 걸 뻔히 알면서 도 자꾸 지역감정을 조장하다보면 스스로 사실이라 믿고 소신이 되고 만다. 지역감정 조장은 마약과 같다. 마치 한번 중독되면 끊지 못하는 유혹이다. 마약 때문에 가사탕진하고 몸이 상하듯, 지역감정 조장의 끝은 지역발전은 고사하고 오히려 퇴보 시키고 결국 나라 망하는 길로 가게 하는 백해무익이다. 국회의원의 지역감정 조장 발언, 선거 출마자의 지역감정 조장 발언은 허위사실 유 포 못지않게 강한 처벌 규정, 윤리위 제재규정을 두는 방안을 검토 할 필요가 있다. 강제하지 않으면 고쳐 질 수 없는 습관이기 때문이다. 대신 실질적이고 노골적인 지역 차별을 하는 결정이나 행위를 하는 주체에 대해서 는 증거 및 근거를 확보한 다음 역시 강한 처벌로 이를 막아야 한다. 55

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 최근 성희롱에 대해 다양한 형태의 처벌이 생기고, 그 자체가 사회 문제가 되듯이 지역차별에 대해서도 사회에서 큰 쟁점이 되는 분위기가 조성 되어야 할 것이다. 저는 선언적이지만 공직과 공기업에 있어 출신지역을 이유로 차별 인사를 금지하는 법률 개정안을 제안하기도 했다. 그러나 그것의 효과를 크게 기대하지는 않는다. 근본 적인 것은 국민 모두의 의지와 의식의 문제라고 보기 때문이다. 국민통합은 정상화에서 온다고 본다. 승복할 때 통합이 오고, 불복할 때 분열이 생긴다. 누구나 승복할 수 있게 정상적이면 화합과 통합이 이루어지고, 화합과 통합이 이루어지면 국가 에너지가 무섭도록 결집되고, 이것이 폭발하면 국가 경쟁력이 강화되고, 그것이 바로 선진국으로 가는 길이고, 국력이 강화 되는 길이고, 복지고, 국민행복이라고 생각한다. 어느 한 부분뿐만 아니라 국회가 주체가 되어서 국회차원의 비정상의 정상화 운동 이 대대적으로 펼쳐져 바로 고쳐진다면 즉, 국회 전반이 정상화 된다면 그것은 사회 모든 분야의 정상화 운동으로 확산 될 것이다. 국회 정상화는 국회 비정상 진단에서부터 시작 되어야 하고, 그 진단은 국회 관련 자료의 철저한 공개에서부터 비롯되어야 한다고 본다. 국회와 국회의원이 당당하고 모범이 되어야 타 기관에 대한 감시, 견제, 비판이 설득력이 있는 것이다. 감사원이, 검찰이, 경찰이, 법원이 당당하지 못하고 비정상적인 부분이 많다면 법의 기강이 바로 설리 없고, 나라와 우리 사회가 정상화 될 수 없다고 본다. 국회는 약 66여 년 동안 앞만 보고 달려 왔지 단 한 번도 정리의 시간을 가진 적 이 없다. 56

토론문 1 그렇다 보니 30년 전이나 20년 전이나 5년 전이나 여전히 행태가 똑같고, 비난과 불신의 강도가 더욱 거세지고 있는 것이다. 이제 한번쯤 헌정 60년 총정리의 시간을 가져야 한다. 내년이 마침 광복 70주년이다. 이 때 외부 용역에 맡겨 5개년 계획을 세워 법률, 행태, 관습, 운영 등 모든 면에서 국회가 총체적 진단을 받아야 한다. 그래서 국회가 당당할 때 정부에 대한 감시, 비판, 견제를 철저하게 할 수 있고, 그 래야 나라가 정상적으로 굴러가고, 그래야 국민이 승복해서 분열 대신 통합과, 화합 과, 긍지가 지속될 수 있다고 본다. 쇠귀에 경 읽기 식으로는 국회가 변할 수 없고, 국회가 변하지 않으면 진정한 의미의 국민통합, 국민화합은 불가능하다고 생각한다. 57

토론문 우원식 / 새정치민주연합 국회의원 (서울 노원구을)

토론문 2 우원식 / 새정치민주연합 국회의원 (서울 노원구을) 서민의 삶은 심각한 질식 상태입니다. 박근혜 정부 2년차 만에 비정규직 근로자는 600만을 초과했습니다. 간접고용까지 포함하면 1,000만명을 넘었습니다. 중소기업을 위한다는 곳에서 7번 쪼개기 계약에 시달린 젊은 청춘은 채 피지도 못하고 스스로 세상과 등졌습니다. 국가가 운영하는 발전소를 보수하던 어떤 잠수부는 변변한 안전조치도 보장받지 못하고 차디찬 주검이 되었습니다. 그런데도 국가는 간접고용이란 이름으로 책임을 회피하려 했습니다. 더 심각한 것은 국민이면서도 국가는 이들이 누군지, 어떻게 사는지도 모릅니다. 아니 관 심도 없습니다. 죽거나 다쳐야만 정부의 관심을 받는 간접고용 근로자들이 도처에 넘 쳐나고 있고, 국가는 효율을 앞세워 오히려 이들을 양산하는 데 앞장서고 있습니다. 가계부채는 1,000조를 넘었습니다. 그래도 박근혜 정부는 빚내서 집 사라는 강요를 멈추지 않고 있습니다. 전세대란에도 아랑곳 하지 않고 월세 시대가 자연스럽다는 박근혜 정부의 경제부총리는 참으로 한가한 분입니다. 월세 전환시 월 소득의 3분의 1을 월세로 내야한다는 데도 말입니다. 국민통합을 위한 정치의 과제는 무엇입니까? 국민대통합을 논하는데 있어 가장 핵심적인 부분은 대한민국의 사회경제적인 조건과 상황입니다. 61

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 국민은 빈곤해지고 경제가 성장과 행복을 담보해주지 않는 시대입니다. 그래서 정치 가 그 어느 때보다 절실한 시대입니다. 그러나 점점 더 정치 불신이 심각해지고 있습 니다. 정치의 중심인 국회는 불신의 상징이 된지 오래입니다. 국민의 대변자라는 국회 의원의 교체요구가 과반을 넘는 여론조사가 부지기수입니다. 그런데 역설적으로 대한 민국은 현역 국회의원 교체비율이 가장 높은 나라 중 하나입니다. 사람이 바뀌어도 정치가 국민의 신뢰를 잃는 역설을 설명할 방법은 하나입니다. 국 민의 삶을 살리는 정치가 없기 때문입니다. 법과 제도가 절대 다수 국민의 소득을 보 장하고 고용을 안정시키고 안심하고 아이를 낳아 기르는데 작동하지 않고 효율이라는 이름으로 빈곤을 일상으로 만들고 차별을 제도화하기 때문입니다. 따라서 정치제도의 변화는 두 번째입니다. 선거구제 개편이 정치의 효율을 높이는데 기여한다는데 동의합니다. 그러나 국민의 삶을 보다 나은 방향으로 개선하는데 복무 한다는 신뢰를 주지 못하는 한 제도변화는 먼 나라 이야기가 될 것입니다. 이념도 부차적입니다. 국민의 신뢰를 얻을 정치의 방향은 좌도 아니고, 우도 아니고 아래입니다. 국민통합의 길도 마찬가지입니다. 600만 비정규직 시대, 1000만 불안정 고용 시대를 해결할 방향이 무엇인가를 머리를 맞대고 논의하는 것이 국민통합의 길 입니다. 정당한 근로의 대가를 보장할 제도는 무엇인지, 공정한 사업기회를 가로 막는 갑의 횡포를 해소할 권력의 이용을 어떻게 할 것인지를 논의하는 것이 정치가 신뢰를 얻는 길입니다. 2014년 연말 국회가 국민의 신뢰를 얻는 방법은 하나입니다. 2015년 예산안부터 서민 살리는 예산을 짜야합니다. 비정규직 600만 시대의 비극을 끝낼 예산안을 만들 어야 합니다. 영세자영업자를 살릴 예산을 만들고 재벌은 정당한 비용을 지불토록 해야 합니다. 서민증세는 막고 부자감세 철회시켜야 튼튼한 복지를 위한 재원이 생깁니다. 새정치민주연합은 을을 위한 법과 제도를 올 연말에는 반드시 통과시켜 국민 신뢰 를 얻겠습니다. 대리점 본사의 약탈적 불공정행위를 막을 남양유업방지법, 중소상공인 62

토론문 2 살릴 중소상공인보호법, 영세상인들이 맘 편히 장사할 수 있는 상가세입자보호법, 재 벌 유통점의 시장 독식을 막고 골목상권 살릴 변종SSM방지법, 공정거래 피해자들에 대한 구제 기금법 등을 만드는 것으로 제 역할을 다 하겠습니다. 이런 신뢰의 기반에서 제도의 변화를 말하겠습니다. 생각이 다른 정치세력과 국민께 좌로 가는 정치, 우로 가는 정치가 아닌 아래로 가는 정치를 함께 하자고 제안 드립 니다. 부를 많이 가진 계층은 현재 가진 기득권을 놓지 않기 위해 보수적이 된다고 합니다. 그러나 실은 더 적게 가진 계층, 하루하루 노동에 모든 것을 걸어야 하는 약 자들이 변화를 더 두려워한다고 합니다. 변화하는 제도에 더 힘들게 적응해야 하는 것이 빈곤층이고 약자이기 때문이라고 합니다. 사회적 약자와 빈곤계층을 위한 변화 와 통합을 말하는 것은 옳지 않습니다. 정치가 신뢰를 얻는 길은 더욱 요원합니다. 아래로 향하는 정치를 실천할 수 있게 모두 함께 노력합시다. 63

토론문 이현우 / 서강대학교 교수

토론문 3 이현우 / 서강대학교 교수 1 정치에 대한 국민인식 1) 정치에 대한 극심한 불신(2014년 2월, 9월) 2) 정치 중요성에 대한 높은 인식 정치가 내 삶에 중요한 영향을 미친다 정치가 국가발전에 중요한 역할을 한다 그렇다 아니다 모르겠다 전체 그렇다 56.3% 1.6% 1.4% 59.3% 아니다 26.0% 4.0% 1.1% 31.1% 모르겠다 6.7%.7% 2.2% 9.6% 전체 89.0% 6.3% 4.7% 100.0% 자료: 서강대 현대정치연구소, 2014년 2월 67

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 정치가 개인의 삶과 국가발전 모두에 중요하다고 생각하는 응답자가 56.3% 정치가 국가발전에는 중요하다는 의견은 89%, 개인 삶에 중요하다는 의견은 59.3% 정치가 국가나 개인의 삶과 관계가 없다는 답변은 단지 4%에 그치고 있음 2 정치갈등과 사회갈등의 인과관계 : 정치갈등이 사회갈등을 증폭시키는가 혹은 정치갈등이 사회갈등의 반영인가? 국회의 기능 중 통합의 기능이란 사회갈등을 완화시켜주는 역할 정치엘리트의 갈등이 사회문제나 사회갈등과 조응하지 못함 일반국민들의 이념분포는 중도의 수렴현상이 보이지만, 국회의원실의 이념은 훨씬 극화된 모양. 이슈에 따른 이념분포는 일반국민과 정당별 차이가 적다는 것은 정치권에서 주 관적 갈등인식이 크다는 의미 3 한국국회에 대한 처방 국회의원들이 아직도 당론의 강제력에 구속되는가? 항상은 아님 세월호 3법: 세월호특별법 - 반대 12, 기권 27/ 정부조직법 - 반대 71, 기권 32/ 유병언법 - 반대 4, 기권 17 국회파행의 원인은 정당내 이질성 증가와 정당간 적대적 관계 인식 미국정치의 양극화와 정당약화 현상의 문제는 한국정치가 미국정치로부터 받는 시사점이 제한적이어야 함을 보여줌 68

토론문 3 4 사회갈등과 국회 think tank의 활성화 : social agenda를 발굴하고 대안을 모색할 수 있는 능 력배양의 필요성 선거제도 변화를 통한 소수정당의 영향력 증가 소선거구제로 인한 양당제의 촉진과 사회다양성에 대한 반응성 약화 상임위원회의 독립성 강화 한 상임위의 갈등이 다른 상임위와는 독립적일 수 있어야 함 국회의원실의 전문성 강화(staff의 전문화, 상임위 배정 임기개정) 국회의 자기정화 능력의 강화 - 신뢰성 확보를 위한 첫 걸음 69

토론문 홍진표 / (사)시대정신 상임이사

토론문 4 홍진표 / (사)시대정신 상임이사 1. 김형준 교수님의 발제에서 지적되었듯이 국회에 대한 국민불신이 극도로 높은 상황에 서 국회가 한국사회의 이념갈등을 완화하는데 선도적 역할을 하리라고 기대하기는 어 렵다. 더구나 국회가 이념갈등의 진원지이거나 적어도 증폭 기능을 하고 있다고 믿을 만한 사례들이 적지 않아 우선 국회 스스로 소모적 정쟁을 줄여나가는 것이 현실적인 해법이 될 수 있을 것이다. 한국은 양당 중심의 정당정치가 작동되고 있어 국회의 문 제는 결국 양당의 책임으로 귀착되는 만큼 정당으로 눈을 돌려야 한다. 2. 이숙종 원장님의 국회의원실 이념성향 조사를 보면, 새누리당과 새정치연합은 그 격차 는 시민단체에 비해 작다고 하지만 비교적 뚜렷한 색깔 차이를 보이고 있다. 본래 지 역당 성향이 강했던 두 당이 노무현정부를 거치면서 사회전반적인 이념갈등 심화에 따라 이념성이 강화된 것으로 보인다. 정당의 이념성이 강화되는 상황은 그 자체로는 부정적이라고 할 수 없으며, 여야가 집권을 비롯하여 각종 선거에서 대립관계에 있고 야당은 여당 견제라는 정당한 역할이 있기 때문에 정쟁 또한 불가피하다. 3. 민주주의 사회에서 야당은 대여 관계에 있어서 일면 투쟁, 일면 협력 의 견지가 지극 히 정상적이다. 서로 이념의 차이가 있지만 목표하는 사회체제가 다를 만큼은 아니며, 집권 기회가 열려있어 여야의 교체가 가능하고, 공동체의 발전을 지향한다는 공통점이 더 많은 우정적 관계이기 때문이다. 그러나 어떤 이유인지 한국의 야당은 여전히 대여 투쟁 일변도를 선호한다. 이 점에서는 현재의 새정치민주연합 뿐 아니라 새누리당도 지난 10년 야당시절에 크게 다르지 않았다. 73

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 4. 민주화이후에도 상당기간은 대통령 탄핵과 같이 지나침이 화를 부른 극히 예외적 사 례를 제외하고는 대여 투쟁 일변도 정책은 야당에게 지방선거, 총선 등의 승리라는 큰 이익을 주었고, 아마도 이런 성공의 경험은 매우 강렬해서 멈추기 힘든 관성이 생긴 것 같다. 권위주의 시대에는 선명 야당 에 대한 국민기대가 높아 여가 동( 東 )으로 가 면 야는 서( 西 )로 간다 가 통할 정도로 국회는 늘 여야가 싸우는 곳이고 물리력 행사도 놀랄만한 일이 아니라고 생각했다. 그러나 민주화시대가 오래 지속되고 있는데도 과거 와 별 차이가 없는 국회의 모습은 실망을 넘어 분노와 지탄의 대상이 되기에 충분할 것이다. 최근 새정치연합의 지지율 하락은 비타협적 대여투쟁은 대체로 이익을 준다는 경험에 대해 의심을 가져 볼만한 계기이다. 5. 새누리당과 새정치민주연합 모두 리더십과 일체감이 약화되었고, 특히 새정치민주연 합은 자영업자 네트워크 라는 말이 나올 정도로 당보다는 계파 또는 의원의 개별적 이해관계가 우선시 되는 상황이다. 이를 발전이라고 보는 견해도 있으나, 적어도 국회 의 합리적 운영, 여야의 생산적 관계 설정에 어려움을 주고 있는 것은 분명하다. 정당 이 본래의미의 정치적 결사라면 각당 내부의 민주적 의사를 모은 후 정당간에 합의점 을 찾으면 되지만, 좀 과장하면 의원 300명이 다 제 각각이라면 모든 국회 시스템이 교섭단체간의 사전 협의와 합의를 전제로 짜여 있는 상황에서 혼란은 피할 수가 없다. 6. 민주주의 사회는 이념의 다양성을 인정하되 강제와 폭력이 아닌 다수의 지지를 얻어 이념과 정책을 실현시키는 원리를 택하고 있다. 즉 배제나 척결 이 아니라 경쟁 을 통해 표나 여론을 얻어서 뜻을 이루라는 것이다. 이때 경쟁은 그 자체로 공정 을 전제 하게 되고 공정은 일정한 규칙과 이 규칙을 지키면 손해를 보지 않는다는 신뢰를 필요 로 한다. 한국의 주류 양당이 공천제도, 의사 결집 등 그 내부의 운영, 각종 공직선거 전, 양당이 주도하는 국회의 운영 등에서 과연 제대로 법이나 민주적 상식에 근거한 규칙을 지키고 있는지 살펴보면 그 반대의 사례는 책 여러권으로도 부족할 정도이다. 입법기관이 상시적인 규칙 위반에 익숙해진 상황에서 때로는 의원들의 생존이 걸린 정당간의 경쟁에서 규칙을 잘 지킬 것이라고 믿기는 어렵다. 74

토론문 4 7. 국회는 양당이 주도하고 그 양당은 원론적으로는 당원이 주인이라고 하지만 실은 소속 국회의원들이 주인이다. 여전히 당 지도부나 계파 수장들이 전횡을 한다는 비판도 있 지만, 개별 국회의원들의 영향력은 더 커지고 있다. 대개의 문제가 사람과 제도 양면 에서 발생하는데, 품질 좋은 제도가 없어서 한국 주류정당들이 후진성에서 벗어나지 못하고 있는 것 같지는 않다. 여전한 국감장에서의 막무가내 호통과 의원들 간의 막말 싸움을 보고 있자면 어디서부터 시작해야 하는지 참으로 막막해진다. 정당정치의 정상 화에 관한 많은 논의가 있어 왔는데, 그 이념 여부를 떠나서 민주적 훈련이 잘 되어 있는 양식있는 의원들이 많아져야 가능한 일이라고 생각된다. 75

토론문 이태호 / 참여연대 사무처장

토론문 5 이태호 / 참여연대 사무처장 1. 첫 발제자인 이숙종 원장의 분석에 따르면 국회의 구성원들은 주관적 이념성향에서 뚜렷한 차이를 확인할 수 있을 뿐만 아니라, 객관적 이념성향에서도 이념성향 차이가 크다. 다만, 사회경제 이슈와 안보 이슈에서 양당간 이념차이가 크지만, 법질서, 환 경, 인종 다양성, 개인 자유 등 사회문화 이슈에서는 상대적으로 이념격차가 작다. 또 한 조사결과 5년 후 이념갈등이 완화될 것이라는 전망은 12.6%에 불과하고, 이념에 대한 사회적 논의 가 충분했는지에 대해서도 11.9%만 그렇다고 답했다 고 한다. 국회 구성원들은 이미 진영화된 구도가 더욱 심화될 것으로 판단하고 있는 것으 로 보인다. 그렇다면 불행하고 안타까운 일이 아닐 수 없다. 참여연대는 올해 창립 20주년 비전에서 일방적인 편가르기와 차별은 공론의 형 성을 가로막고 민주주의를 훼손한다 고 진단하고 진영논리의 극복과 사회적 연대 를 중장기 실천의제로 선정했다. 특히 일방적인 편가르기를 경계하고 편견과 차별 에 맞서는 것, 사회의 약자들과 소수자들의 고통을 대변하고 세대와 지역을 아우 르는 대화와 소통을 촉진하는 것, 대립의 평행선이 지속되는 사회적 난제에 대해 시민사회 구성원간의 대화와 소통이 이루어지는 공론장을 형성하는 것 등을 실천 과제로 설정했다. 같은 맥락에서 이 원장의 제안: 상호 존중과 정치적 타협을 통해 국회가 편가르 기식 이념갈등의 폐해를 줄이는 데 앞장서야 한다. 첫째, 정치권 스스로 절제와 79

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 타협의 정치 를 피고, 둘째, 가치관 및 정책 이슈별로 제대로 된 개념화 작업 을 추진함으로써 과장되고 단순한 이념논쟁을 억제하며, 셋째, 개인과 집단을 전체적 으로 진보와 보수로 레이블링하는 풍토를 지양 해야 한다. 에 공감한다. 하지만, 이 원장의 분석에서 진영화되어 있다는 현실에는 공감하지만, 주객관적 인 이념성향 차이가 크다 는 분석에 대해서는 선뜻 동의하기 힘들다. 일반적으로 한국사회에서 이념적 스펙트럼이 다양하거나 그러한 다양성이 허용되어 왔다고 보 기 힘들다. 한국에서 좌파의 스펙트럼은 과연 어디까지 허용될 수 있는지 제시한 설문을 통해서는 검증되지 않을 수 있다. 즉 정치적 진영화가 극심한 것에 비해 이념적 편차는 크지 않을 수 있다. 이 원장이 양당간 이념차이가 크다고 밝힌 사회경제 이슈와 안보 이슈 중 우리 국회에서는 아예 언급하는 것조차 허용되지 않는 불온한 이슈이지만 다른 사회의 기준에서 보면 그다지 급진적이라고 할 수 없는 이슈를 발견하는 것은 어렵지 않 은 일이다. 좌우를 막론하고 개인과 집단을 흑백논리로 편가르는 경향이 심해지고 있고 여기 에는 모두가 책임이 있다. 하지만, 이념적 다양성이 충분히 보장되지 않는 것, 정 책논쟁의 경기장이 원천적으로 기울어져 있는 것에 대한 책임은 보수 측에 더 많 다고 볼 수 있다. 분단된 남한 사회에서 주류 역할을 해온 보수 측에 더 많은 관 용과 노력이 필요한 것은 아닌 지 토론이 필요하다. 어쨌든 대결의 평행선을 만들어내는 이념적 정치적 편가르기, 공존을 거부하는 적대와 혐오, 공론의 형성을 방해하는 정보 불균형과 여론독점 은 우리사회의 합리 적 대화와 사회갈등의 해결을 가로막고 있음에 틀림없다. 2. 원내 정당 체제와 원외 정당 체제를 지나치게 선악 구도로 구분하는 것도 동의하기 쉽지 않다. 대의제 하에서 정당은 단순한 임의단체라 하기 힘들며 정당의 모델은 나라 80

토론문 5 마다 각기 상이하다. 정당과 국회의 존립근거는 유권자의 정책적 수요를 반영하고, 대 변하며, 나아가 개발하여 이를 제도화하는 것, 그리고 정부를 투명하게 감시하고 그 책임을 다하게 하는 능력으로 평가되어야 한다. 다만, 개인화되고 중앙집권적인 권력 구조(personalized and centralized power structure) 에 대한 지적은 경청할 만 하다. 대의체제인 국회는 우리나라만이 아니라 어느나라에서나 일 못한다 는 욕을 먹 곤 한다. 다루어야 할 범위나 사안이 워낙 넓고 점점 많아지기 때문이다. 정부는 비대해지고, 국회는 정부에 비해 예산도 인력도 한정되어 있다. 세계화는 일국에 국한된 입법기구인 국회의 한계를 좀 더 부각시킨다. 정보화의 진전도 국회의 의사 소통 능력의 한계를 두드러지게 드러낸다. 이 상황에서 국회 같은 대의제 기구가 정부를 민주적으로 통제하고 나아가 그 정부를 통해서 정의와 평화를 실현한다는 것은 쉽지 않은 일이다. 하지만 냉소에 빠져서는 곤란하다. 국가가 특권층에 의해 포획되는 것을 막는 국민의 도구는 결국 대의기관인 의회다 8). 이와 관련하여 국회에 대한 정부의 투명성을 제고하는 것이 급선무다. 후자는 정 부에 대한 국회의 권한 중 핵심에 속하는 것이다. 그런데 정부는 자신이 결정하고 집행한 일에 대한 정보의 공개에 지나치게 인색하다. 이에 대해서는 너무 많은 예 가 있어서 일일이 거론하기조차 힘들 지경이다. 예를 들어 초등학생에게 이미 행해 진 안보교육의 교재를 국회의원에게는 공개하지 않는 경우, 국회가 비준동의해야 할 안건에 대해서조차 제대로 된 정보를 제공하지 않고 버티는 경우 등이 그것이 다. 더불어 국민에 대한 국회활동의 투명성을 제고하는 것도 국회에 대한 시민통제 의 핵심이다. 특히 소위의 공개는 매우 중요하다. 정치의 무기력에는 책임정치를 제약하는 현행 정치제도도 한 몫하고 있다. 표의 등가성이 보장되지 않는 선거제도, 즉 정당득표율을 제대로 반영하지 않는 현행 선 거제도로 인해 국민이 던진 지지표와 정당의 의석수가 너무 다르다는 것 역시 국 회의 무책임을 부추긴다. 8) 이와 관련, 최장집 교수와 임성호 교수의 탁견을 소개한 것은 인상적이었다. 81

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 김형준 교수가 제안한 3대 원칙의 취지에 공감한다. 특히 다수주의와 합의주의 의 균형, 정책국회, 자율과 책임 의 등의 원칙에 동의한다. 하지만 민생우선 이 라는 표현은 적확한 개념이라고 생각되지는 않는다. 민생, 서민 같은 관용어는 국회에 대한 시민의 주도성과 주인됨, 대의기관에 대한 유권자의 통제 등을 표현 하기에는 적절한 개념이 아니다. 대체로 유권자를 보살핌의 대상으로 보는 지극히 주관적 표현으로 사용되는 경우가 많다. 예를 들어 세월호 특별법은 정치적 쟁 점, 규제완화 법안은 민생입법 같은 선험적 구분이 정치를 왜곡시키는 일도 종 종 있다. 우리나라 국회가 사회경제적 문제나 외교안보통상 문제에 대한 통제력이 약하다 는 것은 널리 알려진 사실이다. 종종 이들 이슈가 제기될 때 비판적인 입장에 서 면 민생과 상관없는 정치투쟁으로 묘사되고, 같은 이슈를 밀어붙이는 정부는 시급 한 민생현안을 추진하는 것으로 묘사되곤 한다. 예를 들어 FTA 는 수많은 국민들 의 경제적 운명을 바꿀 수 있는 중대한 사안인데, 여기에 대해 반대하면 민생투쟁 이 아니라 반대를 위한 반대로 묘사된다. 제시된 5대 과제에는 대체로 동의한다. 소개된 정책보고서 (SOU: Statens Offentilig Utredning) 와 국민 의견수렴 절차인 래미스(Remiss) 제도, 공론조사 방안 등은 흥미롭다. 같은 맥락에서 특히 4대강 개발, 방사성 폐기물 처분장, 제주 해군기지 건설 등과 같이 과학적, 기술적, 심리적, 경제적 측면 등 제요소가 관련되어 있는 문제의 경우, 충분한 자료 수집, 상호 이해의 확인, 충분한 토론과 숙의 등 그에 필요한 충분한 시간을 투자할 필요가 있다. 이 과정에서는 환경영향 평가, 갈등영향분석, 지역사회영향평가 등 나타날 수 있는 직간접적인 영향을 다양 한 차원에서 종합적으로 검토할 필요가 있다 는 김 교수의 지적에 전적으로 동의 한다. 더불어 국회에 성실하게 보고되지 않음으로 해서 낭비된 예산이나 발생한 사회적 경제적 비용에 대해 국회가 확실히 책임을 물을 수 있도록 권한과 규범을 강화하는 것이 필요하다. 82

토론문 5 특히 룰을 어긴 행정부, 국민에게 큰 해를 끼친 정부의 행위에 대해서는 초정파 적이고 엄정한 책임추궁이 뒤따라야 한다. 예를 들어 국정원과 군의 대선개입 및 국민에 대한 심리전 사건, 세월호 진상규명 활동 등 최근 뜨거운 쟁점이 되었던 정부의 잘못에 대해 정치가 정파를 떠나 진실과 정의를 회복하는 역할을 다해야 한다. 쟁점 현안이 발생했을 때 의원들이 장외가 아니라 국회를 통해 갈등을 해결하기 위해서는 국회 청문회 제도가 활성화되어야 한다. 무엇보다 상임위 차원의 조사 청문회가 활발하게 이뤄질 수 있도록 제도화할 필요가 있다 는 제안에도 동의한다. 83

토론문 송평인 / 동아일보 논설위원

토론문 6 송평인 / 동아일보 논설위원 < 이숙종 교수 발제에 대해 > 이념 갈등은 어느 나라에나 있다. 남북이 대립하는 한국은 갈등이 더 심하다. 그러나 이를 갈등이라고 보지 말고 경쟁이라고 볼 필요가 있다. 단지 경쟁을 좌우 하는 룰이 확립돼 있지 않아 패배를 인정하지 않는 심리가 만연하다는 것이 선진국과 다른 점이다. 국회의원에 대한 조사방법에 문제가 있어 보인다. 국회의원을 직접 상대하지 않고 국회의원실을 대상으로 조사했다. 주로 국회의원실 보좌관이 작성했을 것으로 보인다. 국회의원의 의견이라기보다는 국회보좌관의 의견이라고 보는 것이 더 맞다. 구체적인 정책 항목에 대한 의견을 보면 대체로 진보 쪽에서 보수 쪽으로 건너온 비율보다는 보수 쪽에서 진보 쪽으로 건너간 비율이 더 많다. 함의를 따져보면 보수 가 진보보다 더 유연하다. 반대로 진보는 보수보다 더 경직돼 있다고 볼 수 있다. 정치엘리트 집단은 일반 국민보다 주관적 이념성향에서 큰 격차를 보이는 것으로 나타났다. 선진국 사회도 이런 것인지 비교해볼 필요가 있다. 우리나라만 격차가 큰 것이라면 정치엘리트 집단 간의 이념격차를 줄이기 위한 대화의 노력이 더 필요하다 는 결론을 낼 수 있다. 87

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 < 김형준 교수 발제에 대해 > 우리나라 국회는 과반의 지배라는 민주주의의 기본 원리가 통하지 않는 곳이다. 민 주화 이전에는 선거 과정에 대한 불신이 있었기 때문에 과반 정당이 법을 통과시키려 하면 몸으로 저지하고 그 저지를 피해 몰래 통과시키는 것을 날치기라고 비판할 수 있었다. 그러나 1987년 민주화가 이뤄지고 1992년 문민정부가 탄생하고 1997년 여 야 정권교체가 이뤄졌는데도 날치기란 말을 정치권과 언론계가 버젓이 쓰고 있는 게 문제다. 국회는 19대부터 과반의 지배를 버리고 5분의 3의 지배를 도입하는 길을 택했다. 1987년 민주화 이후 어떤 정당도 단독으로 5분의 3 의석을 차지한 사실이 없다는 점을 고려하면 5분의 3의 지배는 사실상 여야 만장일치나 다름없다. 과반 이상의 합의를 추구할 경우 합의에 걸리는 시간이 길어지고 간신히 합의가 되 도 그 내용이 부실해질 수 있다. 게다가 여야 합의 과정에서 소수의 지지만 받는 법 안이 합의의 대상이 된 법안과 연계돼 통과될 가능성이 커지고 그럼으로써 과반의 지 배라는 원칙도 지킬 수 없는 일이 발생할 수 있다. 19대 국회에서 목도하고 있는 현 상이다. 서구에서 합의의 최대치는 일반적으로 과반이다. 미국 상원의 3분의 2 룰은 예외적 인 것이고 미국이 합중국이라는 특수한 사실에서 비롯된 것이다. 영국과 독일은 과반 정당이 없으면 연정을 시도한다. 연정 협상이 합의 과정이고 그 합의는 과반을 목표 로 한다. 과반과 합의를 다른 것처럼 보는 잘못된 인식이 정치권만이 아니라 정치학 자 헌법학자 사이에도 퍼져있는 것이 심각한 문제다. 국회에 국민통합 기능을 회복하려면 국회가 가능한 자주 국민의 직접적 대의기관이 되도록 만드는 방법밖에 없다. 즉 국회선진화법을 폐기해 과반의 원칙을 재확립하고 이에 더해 국회 스스로에게 해산권을 부여하는 것이다. 세월호 특별법처럼 논란이 되 88

토론문 6 는 법이 과반의석을 차지한 정당의 지지를 얻으면 통과를 허용하고 그것에 승복해야 한다. 다만 과반의석을 차지한 정당에서 일부 의원이 소수 정당에 동조해 반대해서 과반을 확보하지 못할 경우 국회가 스스로 해산해 다시 국민의 뜻을 물어 국회를 구 성할 수 있는 길을 마련하자는 것이다. 국회 해산은 우선적으로 제1당 대표와 제2당 대표의 합의로 결정하고 합의가 안되면 제1당의 대표가 하면 된다. 굳이 내각제를 도 입하지 않더라도 대통령제하에서 스스로 해산권을 갖는 국회를 충분히 상상해볼 수 있다. 당론에 대해 말하겠다. 민주주의는 정당 민주주의인 한 당론이 있어야 하고 당의 원내대표는 당론을 관철시키려 노력해야 한다. 당론 없는 정당은 생각할 수 없고 그 당론은 원칙적으로 강제적이어야 한다. 다만 주요 법안에 대한 당론이 양심에 반한다 고 여기는 의원들이 반대하고도 살 수 있는 길을 열어줘야 한다. 앞서 말한 국회 해 산이 그 한 방법이다. 한 정당의 당론이 국민의 뜻에 합치하는지, 당론에 반대한 의 원이 국민의 뜻에 합치하는지는 선거결과가 보여줄 것이다. 89

토론문 성한용 / 한겨레신문 정치부 선임기자

토론문 7 성한용 / 한겨레신문 정치부 선임기자 국민대통합위원회와 국회입법조사처가 공동으로 국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 을 주제로 토론회를 연 것은 매우 의미있는 일이다. 이념 갈등에 대한 발제자 두 분의 진단과 처방에 대체로 동의한다. 하지만 이념갈등을 해소하고 국민통합을 이루기 위해 국회가 할 수 있는 일은 생각보다 많지 않다고 본다. 우리 정치에서 국회나 정당에 비해 대통령의 비중이 훨씬 크다. 우리나라 헌법은 대통령중심제를 채택하고 있다. 현실 정치에서도 대통령이 집권 여 당을 통해 국회를 사실상 지배한 상태에서 대통령 특유의 리더십과 카리스마로 국정 을 이끌어가는 독특한 시스템이 구축되어 있다. 극심한 이념 갈등의 와중에 치러진 2012년 대통령 선거에서 박근혜 대통령은 국민 대통합, 100% 대한민국, 복지국가, 경제민주화 등을 약속했다. 따라서 박근혜 정부에 서는 역대 정부에 비해 이념 갈등이 크게 완화될 것이라는 기대가 있었다. 하지만 박근혜 대통령은 취임 이후 지역편중 및 낙하산 인사, 야당과의 대화 단절, 복지공약 취소 등 국민대통합과는 상당히 거리가 먼 행보를 보이고 있다. 아쉬운 일 이다. 그래도 아직 임기가 많이 남아있기 때문에 박근혜 대통령이 국민대통합을 실현 할 기회는 남아 있다고 본다. 93

국민통합을 위한 이념갈등 진단과 국회의 역할 모색 이념 갈등의 진단과 처방에서 대통령을 중심으로 한 정치의 역할 못지 않게 중요한 것은 언론의 역할이다. 우리나라 언론은 대통령, 정당, 국회 등 법적 지위를 갖고 있 는 기구에 못지 않게 정치적으로 막강한 권력과 영향력을 갖고 있다. 우리나라 언론은 1960년대 3공화국에서는 제한적이나마 정치권력에 대해 비판적인 태도를 취했다. 그러나 1975년 동아투위 및 조선투위 사건 이후, 그리고 1980년대 신군부 집권 이후 정치권력에 굴복하는 대가로 경제적으로 이득을 취하는 권언유착의 시대로 들어섰다. 보수적 성향의 신문들은 1990년대에 집권여당에 극도로 편향적인 보도를 했다. 언론이 적극적으로 선거에 개입하는 사태도 벌어졌다. 1992년 대통령 선거를 앞두고 등장한 정주영 찍으면 김대중 된다 는 칼럼이 상징적이다. 1998년 들어선 김대중 정부는 2001년 23개 중앙언론사에 대한 일제 세무조사를 실시해 사주들을 구속시켰다. 세무조사 여파로 언론사 사주의 부인이 자살하는 사건 까지 벌어졌고 정권과 몇몇 신문의 관계는 돌이킬 수 없는 수준으로 악화됐다. 대통령을 중심으로 한 정치권력과 보수적 성향의 신문들이 대결하는 구도는 노무현 정부로 이어졌고 갈등은 오히려 더 커졌다. 노무현 정부는 진보적 성향의 언론사 및 노동조합 위원장 출신 인사를 방송사 사장에 앉혔다. 보수적 성향의 신문들은 대통령 과 대통령의 참모들을 좌파로 몰아붙이기 시작했다. 한국 사회 전체가 두 개의 진영으로 패가 갈려 이념 대결을 벌이면서 언론은 각 진 영을 대변하는 도구로 전락했고 그 결과 보수나 진보나 가릴 것 없이 신뢰를 급격히 상실하는 현상이 나타나기 시작했다. 이명박 정부에서는 대통령 후보 특보를 지낸 인사를 공영방송 사장에 임명하고 대 통령과 개인적으로 가까운 인사를 방송사 사장에 앉혀 방송장악을 시도했다. 보수적 94

토론문 7 성향의 신문사들이 종합편성채널이라는 이름으로 방송에 진출할 수 있도록 허가했다. 종편 방송은 2012년 대통령 선거에서 새누리당 재집권에 기여했다. 박근혜 정부 들어서도 언론이 진보와 보수적 성향의 언론으로 패가 갈려 각 진영을 대변하는 현상은 계속되고 있다. 박근혜 대통령의 복지공약 이행, 대북정책, 전시작전 권 환수 연기 등 중요한 국정 사안마다 언론은 노선 갈등과 이념 갈등을 봉합하지 못 하고 오히려 싸움을 부추기는 역할에 머물고 있다. 언론이 보수적 또는 진보적 이념 노선을 갖는 것은 자연스런 일이지만 공정하지 않 게 보도할 권리까지 갖고 있는 것은 아니다. 언론이 지금처럼 갈등을 부추기는 불공 정 보도를 계속한다면 그 피해는 대한민국 국민과 우리 사회 전체에 돌아가게 될 것 이다. 그리고 국민들의 외면으로 언론사는 점차 쇠퇴의 길을 걷게 될 것이다. 95

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