최종보고서 자원외교의 역량강화와 주요 원칙 및 전략 책임연구원: 박인휘(이화여대) 공동연구원: 안세현(서울시립대), 이재승(고려대) 이승주(중앙대), 채재병(국가안보연) 연구보조원: 나용우(성균관대), 최혜정(이화여대) 제출일: 2013년 9월 30일 산 업 통 상 자

최종보고서 자원외교의 역량강화와 주요 원칙 및 전략 제출일: 2013년 9월 30일 산 업 통 상 자 원 부

최종보고서 자원외교의 역량강화와 주요 원칙 및 전략 책임연구원: 박인휘(이화여대) 공동연구원: 안세현(서울시립대), 이재승(고려대) 이승주(중앙대), 채재병(국가안보연) 연구보조원: 나용우(성균관대), 최혜정(이화여대) 제출일: 2013년 9월 30일 산 업 통 상 자 원 부

<목 차> <요약문>-------------------------------------------------1 Ⅰ.서론------------------------------------------------25 Ⅱ. 한국의 국가이익과 자원외교---------------------------29 1. 국가이익과 자원외교 2. 글로벌자원개발 현황 Ⅲ. 주요 국가/지역 자원개발정책과 자원외교 분석-----------39 1. 미국의 자원외교 분석 2. 중국의 자원외교 분석 3. 일본의 자원외교 분석 4. 한국적 시사점 Ⅳ. 자원개발정책과 자원외교 성공을 위한 주요 분석--------78 1. 한국 자원외교의 주요 경험 2. 성공 및 실패 사례 분석: 이명박 정부를 중심으로 3. 주요 지역별 리스크 분석: 6대 권역을 중심으로 V. 한국형 자원외교를 위한 역량강화: 원칙과 전략----------132 1. 주요 원칙

2. 주요 추진전략 Ⅵ. 현 정부 자원외교의 주요 사안별 정책 제안------------147 1. 현 정부의 정책을 위한 주요 고려사항 2. 동북아에너지다자협력 과 한중러에너지동맹 3. 북미셰일가스와 동북아 에너지 지정학 4. 러시아 가스 파이프라인 사업 5. 한중 간 에너지 협력 6. 자원외교와 ODA의 연계 Ⅶ. 맺음말---------------------------------------------192 <참고문헌>---------------------------------------------193

<요약문> 우리에게 자원외교의 중요성이 인식된 것은 상대적으로 매우 최근의 일이 아닐 수 없다.지금까지 대개의 경우 '자원외교'는 '오일쇼크','중동사태','걸 프전쟁'등과 같은 중차대한 외교문제가 비화된 경우 발생하는 시급한 국가 과제로 이해되는 경향이 강했다.하지만,해외자원개발을 포함하여 다양한 대외경제관계는 우리 정부가 추진하는 일상적인 외교관계의 핵심 과제가 되 었다는 자각과 함께,세계자원개발 경쟁의 심화 및 복잡화로 인해 정교하고 선진화된 자원외교의 실천은 우리의 국가이익에 핵심적인 전제조건이라는 인식이 자리 잡게 되었다. 이러한 배경에서 본 연구는 중견국 외교,지속가능한 성장,동북아 에너지 안보 다자레짐,상시적인 자원부국의 리스크 분석 등과 같은 자원외교 관련 정책개발의 중요성이 긴요히 요구되는 시점에서 한국 자원외교의 주요 기준 을 세워보고 이 번 정부 임기 내 핵심적으로 다뤄야 할 핵심 자원외교 전략 을 제안하는 데에 그 목적이 있다.물론 최근에 들어 자원외교의 목표 국가 (targetstate)가 캐나다 등지를 포함하여 선진국을 포함한 다양한 지역으로 확대되는 경향을 보이고 있는 것이 사실이다.하지만,본 연구는 오랫동안 우리 자원외교의 대상이었던 전통적인 자원부국들의 경우로 연구 범위를 제 한하고자 한다.이러한 맥락 하에 본 연구는 아래와 같은 네 가지 기준에서 과거 연구와는 독창적인 차별성을 보이고 있다. 첫째,본 연구는 다른 국가의 자원외교 개발현황을 비교 분석하여 한국적 시사점을 발굴하는 특성을 가진다.이러한 연구는 과거에도 있었으나 본 연 구는 특히 경제개발 환경이 상이한 복수의 지역을 동시에 비교하여,관련한 한국적 함의를 종합적으로 도출하는 특성을 보이게 될 것이다. 둘째,본 연구는 향후 주요 자원외교 목표 국가 혹은 지역(targetstateor targetregion)들을 대상으로 한 '리스크분석'을 종합적으로 포함하고 있다. - 1 -

실제 자원외교에서 대상 국가에 대한 리스크분석의 중요성은 빈번히 강조되 고 있지만,현실적으로 정치,경제,법제도적 관점에서의 종합적인 리스크 분 석은 잘 이뤄지지 않고 있다.비록 본 연구과제가 제안하는 리스크분석 역시 일정한 한계를 지닐 수 있지만,한국적 관점에서 여러 지역에 대한 다양한 분석기준에서의 리스크를 동시에 진행함으로써 자원외교 정교화를 위한 의 미 있는 조언을 제시하고자 한다. 셋째,소위 '한국형 자원외교 모델'을 위한 기준과 원칙을 제시하고자 한다. 한국사회의 특성,지난 정부 자원외교의 공과,세계자원개발시장 현황 등의 요인들을 종합적으로 고려하여,향후 바람직한 자원외교의 방향성 정립과 추 진원칙을 제시하게 될 것이다. 마지막으로,이상과 같은 연구들을 바탕으로 향후 5년 이내 우리 정부가 고려 혹은 추진해야 할 핵심 자원외교 정책들을 둘러싼 정책제안을 제시하 게 될 것이다.세계에 산재한 자원을 모두 자원개발의 목표로 설정할 수도 없는 노릇이고,또 동시에 자원외교 역시 외교행위의 연장선이라는 관점에서 특정 정치적 리더십이 존재하는 조건 하에서 자원외교의 '집중과 선택'은 불 가피한 현실이다.이런 배경에서 주로 동북아 에너지 다자협력을 중심으로 정책 제안이 이뤄지게 될 것이다. 먼저 세계 자원경쟁 현황을 보여주는 특징들을 살펴보기로 하자.현재 글 로벌 자원경쟁은 대체로 다음과 같은 5가지 특징을 보이고 있다.첫째,무엇 보다도 주요 에너지원 가격은 지속적인 상승 국면을 보이고 있다는 점을 지 적할 수 있다.물론 견해에 따라 어차피 자원 빈국인 한국과 같은 나라의 입 장에서는 자원을 돈으로 사와야 한다는 관점에서,문제의 핵심은 에너지 가 격의 높고 낮음 자체에 있지 않고,보다 중요한 문제는 한국 경제가 그러한 구매력을 확보하느냐 못하느냐에 있다는 의견 또한 존재하고 있다.하지만 본질적으로 자원빈국으로서 에너지자원의 확보,국가 차원에서 충분한 경제 력의 확보,에너지 수급의 안정을 위한 적극적인 자원외교의 전개 등의 사안 들은 일련의 연결구조 안에서 존재하기 때문에,어느 하나를 선택하거나 혹 - 2 -

은 특정 전략에 더 우선순위를 두고의 문제가 아니라고 판단된다. 둘째,비전통적 에너지자원의 개발이 활성화되는 추세이다.'셰일오일'로 대 표되는 비전통적 에너지자원의 개발의 활성화는 글로벌자원개발 환경에 중 요한 변수가 되었다.추정 매장량의 규모와 무관하게 현재 미국과 캐나다만 이 기술력에서 앞선 관계로,두 나라를 중심으로 상업적인 가치가 있는 생산 이 이뤄지고 있지만,앞으로는 다른 국가들도 채굴에 본격적으로 나설 전망 이기 때문에,소위 비전통적인 에너지자원 개발을 둘러싼 국가들간 경쟁이 본격화될 것으로 전망된다. 셋째,새로운 고난이 개발지역이 점차 확대되고 있다.고난이도 개발의 유 형은 심해,오지,북극해 등과 같이 대부분의 경우 자연환경에서 비롯되는 경우가 많은데,이를 극복하기 위한 다양한 기술 개발이 요구되는 상황이다. 물론 이들 기술개발이 생산성을 상회하는 수준이라면 고난이 개발지역의 확 대가 몇 몇 메이저기업만의 관심이 되겠지만,기술이라는 관점의 특성 상 어 차피 생산성은 높아지게 마련이기 때문에,우리의 입장에서도 고난이 개발에 참여하게 되는 상황은 불가피해 보인다. 넷째,주요 자원부국의 경우 다양한 유형의 리스크가 증대하고 있다.전통 적으로 자원부국은 대내 정치적으로 불안정성이 큰 지역인 경우가 많아서 자원개발에 따른 리스크가 크다.중동,중앙아시아,아프리카,남미 등의 사 례에서 보는 바와 같이 과거 냉전기는 물론 탈냉전기에도 정치적 리스크를 포함한 다양한 내용과 차원의 리스크가 존재하고 있다.앞으로는 과거 정치 적 리스크 분석으로 일관됐던 관행에서 벗어나,정치,경제,법제도 등과 같 이 세분화된 영역별로 나눠서 해당 국가 및 지역에 대한 리스크분석이 진행 되어야 할 것이다. 다섯째,세계적 규모의 자원확보경쟁이 복합화되고 있다.글로벌 자원확보 경쟁은 세계적 규모로 모든 참여자들 간의 복합적인 대결구도로 심화되는 양상이다.과거처럼 우리와 경제 규모가 비슷한 국가들과의 경쟁이거나 혹은 - 3 -

우리와 지리적으로 인접한 국가들과의 경쟁이라는 상대적으로 단순한 방식 이 아니라,자원확보경쟁의 범위(scope)와 차원(dimension)이 그야말로 세계 적 규모가 되었다.세계적 규모로 확장된 자원확보경쟁은 '에너지 종별','목 표 국가별','자원경쟁에 참여하는 산업별',그리고 '자원경쟁 주체 국가의 특 성별'등의 관점들이 서로 복합적으로 작용하고 있다. 그렇다면 이상과 같은 세계자원경쟁의 주요 현황을 전제로 우리의 자원외 교가 전개되어야 할 것이다.그런데 여기서 자원외교가 다른 보편적인 성격 의 외교정책과의 비교에서 보여주는 특성을 한 번 짚어볼 필요가 있는데,대 략 두 가지 관점에서 자원외교는 다른 전통적인 외교정책과 차별성을 보이 고 있다.하나는 자원외교의 추진은 상대적으로 그 결과의 성공과 실패가 분 명하다는 점을 지적할 수 있다.또 다른 특징으로는 세계화 이후 대부분의 외교정책과정에는 민주화 및 개방화의 원칙이 적용되어 다양한 행위자와 관 여자의 참여가 이뤄지고 있는데,여전히 자원외교 분야의 경우 정책결정과정 에 매우 제한적인 참여자만이 관여하고 있다는 점을 발견할 수 있다. 그렇다면 이상과 같은 논의에 이어서,각기 경제상황과 국가정책결정 환경 이 서로 차별적인 미국,중국,일본의 자원외교를 동시에 비교분석해 보도록 하겠다.먼저 미국의 경우 현재 자원 전략의 핵심은 기후 변화와 관련된 위 험을 근절하고 지정학적 에너지 공급 취약성으로부터 탈피하는 데 있다.또 한 미국 정부의 자원외교는 석유 등 화석연료에 대한 의존도를 줄이는 한편 최근 개발 및 생산이 확대되고 있는 세일 가스의 전략적으로 활용하는 방안 에 초점이 맞추어지고 있다.구체적으로 오바마 정부의 전략적 목표는 (1)대 체 및 재생 에너지 관련 연구,최종 용도(end-use)기술,기술의 확산과 상업 화를 촉진하는 혁신,(2)경제 회복을 주요 수단으로서 녹색 일자리 (green jobs)를 양산하는 하는 동시에 에너지와 환경의 양면적 도전을 극복하기 위 한 고용 창출,(3)기후 변화 협약을 성취하기 위한 국제협력,(4)민간 부문, 정부 기관,국회 사이의 파트너십 등 네 가지 분야로 압축된다. 미국은 언제나 석유에 대한 전략적 접근을 하고 있다.미국은 유가의 불안 - 4 -

정에 대비하여 국내 생산을 확대하거나 에너지 효율성을 향상시켜 소비를 절감하는 기존의 방식은 근본적인 대책이 아니라고 생각한다.문제를 근본적 으로 개선하기 위해서는 두 가지 차원의 접근이 필요하다고 보는데,첫째, OPEC 중심의 석유 카르텔 구조를 개혁하여 이들의 영향력을 약화하는 것이 매우 중요하다.또한 새로운 글로벌 거버넌스 하에서 다양한 에너지원들이 경쟁하는 시장을 형성하는 것을 목표로 하고 있다.이와 별도로 세일 가스 혁명으로 촉발된 LNG 수출 관련 쟁점도 미국의 자원외교에 지대한 영향을 미치고 있다.미국은 LNG 수출을 순수한 경제적 쟁점으로 인식하기보다는 전략적 요소를 포함한 광범위한 국익의 차원에서 접근하고 있다. 한편,미국은 에너지 및 자원 부문을 주관하는 독립된 부처인 에너지부 (DepartmentofEnergy)가 자원정책에서 핵심적 역할을 수행하고 있다는 점 에서 매우 단일화된 정책결정구조를 갖고 있다고 할 수 있다.그러나 실제로 미국의 에너지 및 자원 정책 관련 정책결정구조는 매우 복잡하다.우선,주 정부가 독자적인 에너지 정책과 사업 시행권한을 보유하고 있다는 점을 감 안할 때,에너지 부문과 관련한 권한이 연방정부와 주정부 사이에 분산되어 있다고 할 수 있다.에너지부 이외에도 상무부,국무부,국방부,환경보호국 (EnvironmentalProtection Agency),교통부,통상대표부(USTR)등이 미국의 자원 정책에 관여하고 있다. 이밖에도 국가경제회의(National Economic Council), 국가안보회의(National Security Council), Council on EnvironmentalQuality등 다수의 대통령 산하 위원회들이 자원 정책 및 외 교에 직간접적으로 결부되어 있다. 또한 연방에너지 규제위원회(Federal EnergyRegulatoryCommission:FERC)가 각 주 간 가스와 전력시장에 대한 규제를 관장하고 있다.이처럼 자원 정책 및 외교와 관련한 미국의 정책결정 구조는 매우 다원화된 특징을 보이고 있다. 다음으로 중국의 경우 자원외교를 본격적으로 추진한 것은 2000년대 이후 의 일이지만 비교적 체계적인 자원외교정책을 펼치고 있다는 평가를 받고 있다.예를 들어,중국이 원유의 대외의존도를 어느 정도 분산시킬 수 있었 던 것도 자원외교의 성공적 단면이라고 할 수 있다.즉,2006년을 기준으로 - 5 -

할 때,중국의 지역별 원유 의존도는 중동 41.8%,아프리카 30%,러시아 12.8%로 나타났다.국내적으로 에너지 수요가 급증하고 있음에도 불구하고, 중동에 대한 의존도가 40% 수준에서 관리되고 있는 것은 한국 또는 일본과 차별화된다.특히 중동 국가들의 정치적 불안과 미국의 해상수송로 장악력 등을 고려할 때,G2로 부상할 것으로 예상되는 중국이 특정 지역에 과도하 게 의존한다는 것은 전략적 취약성으로 이어질 가능성이 높다는 점에서 대 외의존도의 적절한 관리는 향후에도 중국 자원외교에서 중요한 목표가 될 것으로 전망된다. 중국의 자원외교는 매우 다차원적이다.일반적으로 중국의 자원외교는,(1) 다자주의와 양자주의의 병행,(2)에너지 안보의 확보,(3)자원정책과 외교정 책의 통합 등의 특징을 보이고 있다.여기서 특히 중국은 현재 자원외교를 에너지안보라는 관점에서 접근하는 가장 대표적인 나라로 알려져 있는데,이 는 국경선을 중심으로 무수히 많은 나라들과 자원경쟁을 벌이고 있는 등 주 국이 처한 지정학적 환경의 특수성에 기인하고 있는 것으로 판단된다. 중국의 자원외교 정책결정구조의 특징은 외견상 제도적으로 매우 분산되어 있는 것처럼 보이는데,당,국무원,정부 부처,국무원 산하 위원회와 같은 다수의 당과 정부 행위자들이 자원정책에 관여하고 있을 뿐 아니라,자원 관 련 기업 및 은행들이 실질적으로 정책결정에 참여하고 있다는 점을 들 수 있다.이런 관점에서 중국은 매우 분산적인 정책결정구조를 갖고 있다.그러 나 자원정책이 결정되고 집행되는 실질적 구조는 매우 통합적이다.정책의 기본 방향이 당과 국무원에서 우선 설정이 되고,정부 부처가 이를 바탕으로 집행계획을 수립하며,기업 및 은행들이 실행한다는 점에서 중국의 자원정책 은 하향식이다.또한 자원정책을 수립하는 데 있어서 정부 부처와 기업 및 은행이 긴밀한 협력을 추구한다는 점에서 중국의 자원정책은 정경융합형이 다.특히,중국은 2008년 이후 자원정책과 관련한 부처 간 조정을 강화하는 제도적 변화를 단행했는데,이 역시 자원정책 및 외교의 일관성과 전략적 성 격을 강화하는 데 기여했다고 할 수 있다. - 6 -

한 가지 더 지적할 수 있는 점은 중국의 자원정책과 관련한 최근의 특징으 로는 은행의 역할이 점차 증대되고 있다는 점을 들 수 있다.3대 중국 메이 저기업들이 해외 진출을 하는 과정에서 중국 금융기관들과 전략적 제휴를 형성하는 사례가 다수 발견되고 있다.예를 들어,중국 에너지 관련 기업들 이 외국 정부 또는 기업들과 석유 및 가스 공급 계약 또는 자원 개발 계약 을 체결하는 과정에서 중국 은행들이 재정 지원을 제공하는 경우가 다수 나 타나고 있다.이는 자원 개발의 규모가 점차 증대됨에 따라 에너지 기업들이 자금 조달에 있어서 은행과의 협력 필요성이 점차 커지고 있는 점과 관련이 있다. 중국은 일련의 개혁을 단행함으로써 자원외교를 강화할 수 있는 제도적 기 반을 마련하였다.또한 정책결정구조의 개혁이 비단 정부 차원의 개혁에 머 물지 않고,정부-기업 관계 및 기업-은행 관계의 변화와 함께 이루어졌다는 점에서 2000년대 이후 중국은 자원외교를 과거에 비해 훨씬 공세적으로 시 행할 수 있게 되었다.이러한 경향은 2008년 글로벌 금융위기 이후 특히 두 드러진다.즉,중국 정부는 해외 자원 개발을 실행하는 에너지 기업에 대한 직접적 지원을 강화하고 있을 뿐 아니라,은행을 통한 재정 지원 역시 대폭 확대함으로써 통합된 자원외교를 실시하고 있다.한 가지 주목할 것은 중국 이 에너지 관련 정책결정구조를 개혁하고,에너지 관련 부처의 권한을 일원 화하여 대폭 강화하였음에도 불구하고,에너지부는 아직 설치하지 않고 있다 는 사실이다.이는 에너지부를 중심으로 자원정책을 펼치는 미국의 사례와 매우 대조된다.현재까지 중국 정부는 에너지부를 창설하기보다는 에너지국, 국가발전개혁위원회,국가에너지위원회 등을 통해 체계적으로 자원외교를 실 시하는 체제를 유지하고 있는 셈이다. 마지막으로 일본의 경우 안정적인 에너지 확보를 위해 정부차원의 자원 확 보 및 개발을 진행하고 있다.또한 최근 희토류와 같은 희귀금속의 중요성이 대두됨으로써 중국 등 거대 신흥국들과의 자원 확보경쟁이 한층 격화되고 자원의 영역 또한 확대되었다.더불어 원전사태로 인해 자원과 환경문제를 연계하여 즉,신재생에너지 개발을 통해 기후문제를 해결하는 등의 새로운 - 7 -

정책들이 등장하고 있다.따라서 자원보유국들의 경제적 지원 요청 증가에 따른 일본기업의 자원개발 프로젝트 참여 및 개발에 대한 정부 차원의 지원 이 적극적으로 이루어지는 등 자원외교는 중요한 외교정책의 하나로 부상하 였다. 일본 정부는 2012년 11월 27일 에너지 환경회의 를 통해 그린 정책대강 을 발표하였다.이를 위해 기본방침 3가지를 제시하였는데 첫째,원전 의전 도 감소,화석연료 의존도 억제,그린 에너지를 최대한 활용하고 둘째,에너 지 절약을 가속화하여 실시함은 물론 재생 에너지 보급의 비약적 증가를 위 한 정책 총동원 및 시장을 정비하며 셋째,그린 정책,기술,비즈니스를 위한 국민생활,사회,산업구조 변화를 시행하겠다는 목표를 수립하였다. 일본은 자원외교의 목표로 1)화석연료 및 중동 의존도의 감소,2)경제성 장과 환경보호의 조화를 설정하고,이러한 목표의 추진을 위해 대체로 다음 과 같은 자원외교의 특징을 보이고 있다.첫째,자원 협력의 다변화이다.이 를 위해서는 구체적으로 아프리카 및 중앙아시아와의 협력 강화 와 미국 및 러시아와의 협력 강화 에 역점을 두고 있다.현재 일본에서는 전통적인 외교 적 틀에서 벗어나 협력과 조정의 국제관계를 수립하는 것이 긴급 현안으로 떠오르고 있다.더불어 앞으로 공공과 민간영역 업무를 포함한 전략적인 외 교가 매우 중요하게 될 것이다.일본은 특히 미일동맹의 강화를 바탕으로 자 원 협력을 진전시키려는 계획을 갖고 있다.일본의 아베 정부가 미국이 주도 하는 TPP 참여 선언을 한 데 대해,미국 정부 역시 일본이 아직 FTA 미체 결국임에도 불구하고 세일가스 수출 승인을 허가한 것도 이러한 맥락이다. 둘째, 민관 협력의 강화 라는 특징을 들 수 있다.바로 이러한 배경에서 일 본은 2009년 10월,일본의 에너지 자원 전략회의 를 통해 민관협력 강화를 위한 주요 내용이 발표된 바 있다.핵심 내용으로는 자원보유국과의 전략적 호혜관계 구축을 위해,민관이 협력하여 일본기업의 기술력을 최대한 활용한 자원외교를 강화하고 기술 이전 및 환경보전 협력 등 일본의 강점을 발휘한 협력을 추구한다는 내용이었다.셋째,희토류 등 희소 자원의 안정적 공급을 위한 국제협력의 강화를 들 수 있다.덩샤오핑이 석유는 중동,희토류는 중 국 이라고 했던 것처럼,희토류는 중국이 보유한 풍부한 천연자원 가운데서 - 8 -

도 가장 값진 지하자원으로 떠오르고 있다.하지만 장기적 관점에서 볼 때, 중국도 안정적 공급원으로서의 지위를 유지하는 것이 좋기 때문에 중국과 일본이 호혜적 관계를 형성하여 재활용 기술개발 등의 분야에서 공동연구를 진행하는 등 양국의 협력 수준을 단계적으로 높여 나갈 것으로 전망된다. 자원외교 관련 정책결정구조는 일본은 경제산업성(METI)산하에 자원에너 지청을 설치하여 일본의 에너지 자원사업과 관련된 포괄적인 정책개발과 시행 및 감독의 역할을 담당하도록 하고 있다.즉,일본의 자원정책결정구조 는 경제산업성 중심의 단일구조라고 할 수 있다.그러나 최근 자원정책을 둘 러싼 국내외 환경이 변화함에 따라,일본 자원정책은 에너지뿐 아니라 환경 문제를 포괄적으로 아우르는 변화를 거치게 되었다.이에 따라,경제산업성 을 중심으로 한 단일한 정책결정구조가 다양한 정부 부처들이 참여하는 보 다 다원화된 정채결정구조로 변화하였다.다만,일본 정부는 다양한 정부 부 처 사이의 정책 조정을 원활하게 실행하기 위한 제도적 장치로서 에너지환 경회의 를 신설하였다.에너지환경회의는 국가전략담당대신을 의장으로 하고 경제산업성과 환경성 장관이 부의장을 맡고 있으며 국토교통성 및 내각부 등 기타 부처들도 참여하는 구조를 갖고 있다. 지금까지 설명한 미국,중국,일본의 자원외교 현황의 핵심 특징을 하나의 표로 비교해 보면 다음과 같다. <표 1> 미국,중국,일본 자원 정책 및 외교의 특징 비교 미국 중국 일본 주관 부처 부처 내 설치형 단일 부처형 위원회형 (경제산업성 내 (에너지부) (국가에너지위원회) 자원에너지청) 정책결정구조 분산협력형 하향식 집중형 외교정책과의 통합 정도 매우 높음 매우 높음 중간 정부-기업 관계 상향식 정부-은행-기업 간 협력 구조 지원형 - 9 -

그렇다면 주요국들의 자원개발정책과 자원외교에 대한 검토가 한국에 주는 시사점과 함의는 무엇인가?첫째,주요국의 사례에 비추어 볼 때,정부는 자 원외교 목표와 수단 사이의 일체성을 명확히 할 필요가 있다.자원 정책은 개별 쟁점으로 독자성을 갖고 있기도 하지만,외교정책과 연계되기도 한다. 주요국들이 자원정책 또는 외교를 외교정책 전반과 연계 또는 통합시키는 정도는 매우 다양하게 나타난다.미국 또는 중국의 경우,자원외교와 외교정 책의 통합의 정도가 높은 것으로 나타나고 있는 것으로 나타난다.이는 미중 양국이 자원정책을 자국의 에너지 수급에 관련된 문제로만 인식하지 않는다 는 것을 의미한다.이는 향후 자원 또는 에너지 분야의 글로벌 거버넌스가 변화할 가능성을 갖고 있음을 시사하기도 한다. 둘째,자원외교의 목표에 부합하는 정책결정구조를 갖는 문제이다.주요국 들의 자원정책결정구조는 각각의 국내외적 환경을 고려하여 형성시켰다.정 책결정구조는 결국 자원정책 및 외교 목표를 효과적으로 달성하는 데 도움 이 되는 제도적 조건을 갖출 수 있을 것인가의 문제로 귀결된다.정책결정구 조는 협소하게는 자원 정책과 외교를 주관하는 정부 부처를 정하는 문제이 기도 하지만,광범위하게는 자원정책 및 외교에 직간접적으로 참여하는 정부 부처뿐 아니라 기업,시민사회 등을 포괄하는 거버넌스의 문제이기도 하다. 협소한 의미의 정책결정구조를 보더라도,주요국들은 저마다 다양한 형태의 정책결정구조를 갖고 있다.광의의 정책결정구조는 더욱 복잡해서,정부 부 처 사이의 관계,정부 부처와 민간 행위자 사이의 관계,민간 행위자 사이의 관계 등이 매우 다양한 형태로 나타나고 있다.이러한 맥락에서 결국 주요국 의 사례 검토가 시사하는 점은 이 국가들이 국내외 환경 변화에 따라 지속 적으로 정책결정구조를 변화시켜왔다는 사실이다. 셋째,변화하는 국내 정치환경에 대한 면밀한 고려가 필요하다는 점이다. 이 문제는 자원정책 및 외교와 관련한 국내정치 환경이 변화하고 있다는 사 실과 밀접한 관련이 있다.주요국의 사례에서 나타나듯이,자원정책 및 외교 가 점차 투명성,개방성,유기적 협력의 정도를 제고하는 방향으로 변화하고 있다.정책결정과정에 기업과 기타 민간 행위자들이 직간접적으로 참여하는 - 10 -

개방성과 투명성이 점차 강화되는 추세에 있다.또한 자원외교를 실행하는 데 있어서 국가마다 초점은 다르지만 정부와 기업의 긴밀한 협력이 강화되 기도 한다.예를 들어,중국 정부는 해외 자원개발을 촉진하기 위해 자국의 석유 및 자원 기업에 대한 지원을 강화하고 대폭 강화하고 있다.중국이 정 부-은행-기업 사이의 협력을 강화하고 있는 것이 이를 뒷받침한다.일본 역시 자원 개발에 있어서 기업과의 연계를 강화하고 있다.특히,자원 또는 환경 관련 핵심 기술을 보유하고 있는 일본 기업이 해외 자원 개발을 하는 데 진 출할 수 있도록 적극적인 지원을 하고 있다. 주요국의 이러한 움직임은 한국 역시 변화하는 환경에 맞추어 자원 정책 및 외교를 지속적으로 변화시키는 노력이 필요함을 의미한다.정부가 자원정 책 및 외교를 실행하는 데 있어서 투명성과 개방성을 제고하는 한편,기업과 의 협력을 증진할 수 있는 체계적인 시스템을 만들어 나갈 필요가 있다. 모두에서 설명한 바와 같이 지난 이명박 정부는 일반 대중들에게 자원외교 의 중요성을 각인시켜 준 대표적인 행정부였다.향후 자원외교 목표 지역들 에 대한 리스크 분석에 앞서,이명박 정부가 추진한 자원외교의 대표적인 사 례들을 핵심내용을 중심으로 간단하게 살펴보면 아래 표와 같다. <표 2> 이명박 정부 성공 및 실패 사례 주요 사건 주요 자원외교 사건의 특징 성공/실패의 핵심 요인 이라크 유 가스전 개발 UAE 아부다비 석유개발 우즈베키스탄 수르길 -이라크 석유부의 높은 자격기 준 -오일메이저 기업의 견제 -메이저기업 외 접근불가지역 -한국 석유개발기술력 불신 -한 우즈벡 공동개발 -가스화학공장 운영사업 -대통령의 정상외교 -위험을 감수한 장관급 외교 -가스공사 직원들의 희생과 노 력 -현지법인 설립 등 현지화 전 략 -대통령의 전화통화 등 정상외 교 -실무협상 노력 -정부 석유공사 합동팀의 노력 -양국 대통령의 정상자원외교 - 11 -

프로젝트 미국 앵커광구 인수 미얀마 가스전 영국 다나사 인수 브라질 광구 매각 오만 웨스트부카 사업 캐나다 하베스트사 인수 볼리비아 리튬광산 카메룬 다이아몬드 개발 -최초의 선진시장 진출 -워크아웃 중이던 기업 -자원개발업체 인수 -보유광구 자산평가 어려움 -매각대금 24억 달러 자원개발 로의 재투자 -리스크 높은 탐사사업 참여 -부실조건 감수하고 인수 -MOU 체결 후 진전 없음 -무분별한 자원개발성과 발표 -주가조작 사건 연루 -삼성의 네트워크,정보력 활 용 -인간적인 측면에서의 접근 전 략 -대우의 20년에 걸친 현지 군 부 및 집권층과의 인맥 구축 노력 -해외기업의 적대적 M&A -SK의 전문성 확보 -LG의 기업미래 성장동력 선 정 및 전문성 확보 -해외자원개발목표를 미리 정 하여 단기실적 위주 투자 -비전문가들의 부실투자 주도 -이상득 특사의 정권차원 자원 외교 한계 -박영준 차관,김은석 에너지 자원대사 등의 정권 내 성과도 출을 위한 무리수 기본적으로 지난 정부가 경험한 다양한 교훈은 우리의 성공적인 자원외교 추진을 위한 리스크 분석에 중요한 시사점을 주고 있다.그럼 과거와는 다른 양상을 보이는 자원외교 리스크 분석의 핵심 내용은 한 마디로 자원외교 지 형 변화 라고 표현할 수 있다.기본적으로 한국은 선진국이나 중국 등 경쟁 국들에 비해 자원보유국과의 유대관계가 공고하지 못하고 인적네트워크 역 시 취약한 현실이다.주요 경쟁국들에 비해 자원개발 역량,경제지원 여력 및 외교관계,인적자원 등 대부분의 분야에서 역량이 낮은 상태이다.즉 선 진국 및 중국은 대외투자능력과 경제지원능력 모두 한국보다 우위에 있고 자원보유국과의 외교관계도 밀접하다.미국이나 유럽 강국들은 이미 자원보 유국과 역사적으로 오랜 외교적 관계를 구축하고 있고,인적네트워크나 자원 - 12 -

보유국에 대한 전문가 층도 두텁다. 자원외교 지형변화의 대표적인 내용으로는,1)자원민족주의 확산과,2)자 원수급구조 변화를 들 수 있다.전자의 경우,최근 석유를 비롯한 국제자원 가격의 상승,자원에 대한 수요증가 및 공급불안,세계경제 성장으로 인한 자원업계 활황 등을 틈타 자원을 정치 경제적인 도구로 활용하려는 자원민 족주의 경향이 다시 나타나고 있다.이러한 움직임은 중남미를 필두로 러시 아와 중앙아시아,아프리카,중동 등 광범위한 지역과 국가에서 나타나고 있 다.후자의 경우,세계적으로 자원 수급구조의 변화가 지속되고 있고 1차 에 너지원으로서 가장 중요한 석유 및 천연가스는 물론 6대 전략광물 역시 수 급구조상 적지 않은 변화가 예상되고 있다.이는 기본적으로 자원의 공급과 수요 사이에 발생하는 불일치성에 기인하는 것으로 즉 자원의 부존과 수요 가 지역 또는 국가별로 커다란 편차를 보이고 있기 때문이다. 이러한 두 가지 자원외교 지형변화의 핵심 내용을 중심으로 리스크 분석과 관련한 요인별 주요 내용을 간략하게 살펴보면 아래의 <표 3>와 같다. <표 3> 리스크분석의 중요성 증대 요인 핵심 요인 요인별 주요 내용 -자원보유국의 권리 주장 -국유화 조치 자원민족주의 확산 -자원에의 접근 차단 -정부 소유지분 강화 -외국인 지분참여 한도 제한 -일부 자원 수출금지 -수출 허가제 및 할당제 -수출관세 부여 -과세제도를 통한 자원통제 -반미연대 구축 자원수급구조 변화 -새로운 자원개발지역 부상(러시아,중앙아,아프리카,중남미 등) -BRICs지역이 자원의 블랙홀 기능 수행 - 13 -

-새로운 메이저기업으로서 개도국 국유석유기업(NOC)등장 -상호연대와 협력 강화 및 새로운 규칙 위에서 제시한 자원외교 리스크를 구성하는 주요 요인을 6대 자원외교 대 상 지역과 결합시켜 설명해 보면 아래의 <표 4>과 같다. <표 4> 주요 지역별 리스크 요인 비교 분석 지역 핵심 정치적 리스크 핵심 경제적 리스크 핵심 법적 리스크 중동 정정 불안 진입 장벽 투자보장 미흡 아프리카 정정 불안 자원 경쟁 심화 세제 강화 중남미 신 자원민족주의 개도국 NOC 등장 환경 규제 러시아 에너지 대외정책 정부 통제 외국인투자 제한 중앙아시아 신 자원민족주의 자원 경제성 법 제도 미비 동남아 정정 불안 자원 감소 법률적 혼선 본 연구는 자원외교 대상지역을 상대로 한 상시적인 리스크분석의 시스템 화를 제안하고 있다.리스크를 정치,경제,법제도적 영역으로 구분해서 잠시 설명해 보면,정치적 변화가 경제에 크게 영향을 미치지 않는 선진국과는 달 리 아직 민주주의와 시장원리가 정착되지 않은 자원보유국의 경우 자원개발 에 정치적 리스크가 매우 중요한 요인으로 작용한다.특히 정권교체가 자주 발생하고 그때마다 정책 및 제도가 극적으로 돌변하는 경우가 많거나 자원 개발을 비롯한 산업에 대한 의사결정이 시장원리보다는 정치논리에 의해 결 정되는 경우에는 자원개발의 불확실성이 매우 커진다. 인프라의 부족이 때로는 비용을 급상승시켜 자원개발의 결정적인 장애요인 으로 작용하는 경우가 많기 때문에 인프라는 경제적 리스크를 결정하는 매 우 중요한 요소 중 하나이다.인프라 환경을 살펴보기 위해서는 도로,철도, - 14 -

공항 및 항만 등 부존자원 매장지의 공공 인프라와 자원보유국의 전반적인 비즈니스 인프라를 동시에 검토해야 한다.먼저 공공 인프라에 대해 살펴보 면,대체로 카자흐스탄을 제외한 중앙아시아국가들이 양호하며,아프리카와 중남미의 일부 국가에서는 인프라가 자원개발에 상당한 저해요인이다.기존 의 유전지대인 서시베리아보다는 아직 인프라가 완비되지 못한 동시베리아 에서 주로 탐사가 이루어지는 러시아는 불량한 상태이고 서유럽으로의 수출 경로에 인접한 아제르바이잔은 매우 양호하다. 참고로,비즈니스 인프라의 수준도 대체로 공공 인프라 수준과 유사하다. 다만 공공 인프라 수준이 비교적 양호한 중앙아시아국가들이 비즈니스 인프 라는 상대적으로 덜한 수준이다.아프리카와 중남미 국가들은 비즈니스 인프 라가 양호한 국가에서부터 심각한 국가에 이르기까지 매우 다양하다.정치적 리스크와 유사하게 중남미의 칠레가 양호한 인프라 수준인데 반해 같은 지 역의 볼리비아는 심각한 수준이다. 법제도적 리스크와 관련해 과도한 규제 및 법률의 복잡성 등을 살펴보면 베네수엘라,에콰도르,볼리비아 등 중남미국가들은 심각한 수준이다.제도적 불확실성 측면에서 살펴보면 중남미국가들은 아주 양호한 국가와 매우 열악 한 국가로 확연하게 구분된다.칠레가 양호한 반면 베네수엘라와 볼리비아는 심각한 수준이다.러시아 및 중앙아시아국가들보다는 아프리카국가들이 제도 적 불확실성 측면에서 대체로 양호하다.아프리카국가 가운데 나이지리아를 제외한 모든 국가들이 양호한 수준이고 특히 리비아와 이집트는 매우 양호 하다.아제르바이잔을 제외한 나머지 중앙아시아국가와 러시아는 모두 약간 불량한 수준이다.마지막으로 환경규제 측면에서 살펴보면 중남미의 에콰도 르가 심각한 수준이며,나머지 국가는 모두 약간 불량한 정도다.대체로 아 프리카와 중앙아시아 국가들이 비교적 환경규제 측면에서 양호하며,러시아 와 중남미 국가들은 약간 불량한 수준이다.아프리카국가 가운데 튀니지와 나이지리아를 제외한 모든 국가가 양호하며,특히 차드와 리비아는 환경규제 가 거의 없다. - 15 -

이상에서 분석한 바와 같이 자원외교를 둘러싼 다양한 논의와 연구를 바탕 으로,향후 우리나라의 보다 선진화된 자원외교의 수행을 위해 본 연구는 다 음과 같은 4가지 주요 원칙을 제시하는 바이다. 원칙 1.질적 역량 강화를 통한 제 3세대 자원외교의 수행 원칙 2.전 단계에 걸친 장기적으로 상시적 성격의 자원외교 추진 원칙 3.자원외교 평가방식의 개선 원칙 4.자원외교 강화를 위한 외교적 네트워크 기반 구축 그리고 이상에서 적시한 4대 원칙 하에 아래에서 밝히고 있는 6가지 차원 에서 한국 자원외교 개선을 위한 추진전략을 제안하는 바이다. 첫째,자원외교 대상이 보다 세분화되어야 한다.국내수급 목적인지 혹은 현지판매 목적인지,그리고 국영기업이 개발과 참여의 주체가 되어야 하는지 혹은 민간기업이 개발과 참여의 주체가 되어야 하는지 등과 같은 전문화가 이뤄져야 한다.또한 전통적 에너지원과 비전통적 에너지원,개발의 주체로 참여하는지 개발의 파트너로 참여하는지,그리고 에너지 자원 자체의 수급 문제인지 혹은 에너지 자원을 둘러싼 관련 산업부문(플랜트,인프라 등)을 위 한 개발인지 등과 같은 차원에서의 세분화가 이뤄져야 할 것이다. 둘째,리스크관리의 체계화를 이룩해야 한다.리스크 관리는 상업적,정 치적,법적 리스크 차원에서 나누어 전문성을 가지고 접근해야 한다.정치적, 법적 리스크의 관리는 상대적으로 공공재(publicgoods)의 성격을 가지고 있 으며,개별 기업 차원에서 충분히 다루기 어려운 측면이 인정된다.따라서 해외자원개발 관련 정치적,법적 리스크 관리와 관련하여 상설화된 조직을 운영하는 방안도 고려할 수 있다.가칭 자원개발 리스크관리 위원회 를 구 성하여 외교 및 법 전문가들의 자문을 수시로 활용하는 방안을 고려해 볼 수 있을 것이다. 셋째,선별화 및 집중화된 자원외교를 추진해야 한다.기존의 5대 권역 - 16 -

(중앙아시아,아프리카,동남아시아 대양주,중남미,중동)중심의 진출 전략 은 자원외교의 체계화에 기여한 바가 크다는 점이 인정된다.그러나 한국의 자본력과 기술력으로 모든 지역에 동시다발적으로 진출할 필요는 없으며,이 런 배경에서 선별적이고 집중화된 전략이 필요하다.진출 프로젝트의 수를 줄이더라도 중장기적으로 지속적으로 관리하면서 성과를 높이는 집중화된 자원외교 전략이 필요하다는 점을 강조하고자 한다.최근 자원 개발 동향이 기술적 역량 제고를 통한 비전통적 에너지자원의 개발을 강조하고 있는 상 황에서 보다 질적으로 우수한 성공사례의 도출이 필요한 상황이다. 넷째,자원외교 관련기관 간 실질적 협력체제를 구축해야 한다.현재 기 본적으로 정부 내 에너지 자원외교 관련 협의체제는 구축되어 있으나,상대 적으로 하드웨어적인 협의체제 형성보다는 실질적인 정보공유 및 공동전략 수립을 상설화시킬 수 있는 소프트웨어적인 강화가 절실한 상황이다.산업 부,외교부,국토부 등 주요 관련 정부조직 간 협의를 실질적으로 강화하여 야 할 것이다.예를 들어,업무 평가지표 상에서 관련 기관과의 협의 를 의 무화함으로써 보다 실질적인 제도적 진전을 이뤄내는 노력이 필요하다고 본 다.이러한 노력을 통해 결과적으로 개발주체(기업)및 정부 부처들 간의 의 견 및 정보공유를 실질적인 차원에서 가능하게 할 필요가 있다. 다섯째,자원외교를 위한 평가기준 및 평가기구의 재편이 필요하다.이 미 논쟁이 되고 있는 것처럼,'자주개발률'이라는 평가기준의 재점검이 필요 한 상황이다.구체적으로 국내도입 물량에 대한 '별도 지표화'의 개발이 바람 직한 대안의 하나가 될 수 있다.또한 '해외 지분참여분(equity oil/gas)'에 대한 별도 지표화 필요성도 제기되고 있다.관련하여 다양한 방식의 단기-중 기-장기의 평가지표를 개발해야 한다.자원외교의 성격상 단기성과를 가지고 충분한 평가를 내리기 어려우며,중장기적인 folow-up 체제가 절실히 요구 되는 시점에서 MOU 위주의 단기 성과뿐만 아니라 중간단계 및 중장기적 대비를 충분히 반영한 평가지표를 개발해야 할 것이다.관련기관들과의 충분 한 협의를 평가지표 하에 의무화함으로서 실질적인 '민-관 및 관-관 협조체 제'를 구축해야 한다.이를 위해 '자원외교 관련 평가 및 자문위원회'를 설립 - 17 -

및 운영할 것으로 제한하는 바이다.특히 이 점과 관련해서는 앞서 논의한 리스크관리위원회 기능과 통합적으로 운영할 수 있을 것이다. 여섯째,자원외교 관련 인력 개발의 지속적 확충을 추진해야 한다.전문 인력 개발은 '대내적 차원의 인력 개발'과 '해외 인력풀 확보'라는 두 가지 차원에서 진행되어야 한다.대내적 인력 개발의 경우 자원개발 인력 육성 관 련 융합교육 및 연구기관을 확대하고,자원외교는 기술적,경제적,외교적인 측면을 복합적으로 수행해야 하는 관계로 학제간 융합연구가 매우 필요한 분야라는 점을 분명하게 인식해야 한다.자원외교 담당자의 상시적 재교육 및 피드백 수렴을 체계화하고,정부 및 민간 부문의 자원외교 담당자들이 지 속적으로 정보를 업데이트하고 질적 역량을 강화할 수 있는 단기간의 재교 육 프로그램 도입 및 피드백 활성화가 요구된다. 해외 인력풀 확보의 경우,기본적으로 해외 자원외교는 국내 인력만 가지 고는 충분하지 않으며,지속적으로 해외 자원외교 전문가 네트워크를 확대해 나가야 한다.주요 거점 프로젝트 및 거점 공관으로 선별적인 자문관 제도의 운영을 적극적으로 고려해야 할 것이다.해외 에너지 컨설팅 및 자문기관과 국내 자원외교 자문위원회, 리스크관리 위원회 와 연계하여 본부 차원에 서 자원외교의 정보분석력을 강화하고,이를 통해 업그레이드된 자원외교의 수행을 지향해야만 한다. 이상에서 제시한 주요 원칙과 추진 전략을 바탕으로,그렇다면 이번 정부 임기 내에 특히 중점을 가지고 추진해야 할 구체적인 자원외교 정책은 무엇 이 있을까? 먼저 현 시점에서 성공적인 자원외교 정책을 위한 주요 고려 사항을 제시 하면 다음과 같다.첫째,북미국가들과 신에너지 동맹 구축의 필요성을 충분 히 인식해야 한다.우선 북미지역과 관련해서,북미 셰일가스 혁명으로 인한 북미산 가스의 아시아 시장으로의 진출 현황 및 북미 국가들의 가스 수출 전략을 면밀히 분석하고 이에 대응하는 에너지 외교 전략을 다각도로 적절 하게 수립할 필요가 있다.그 이유는 북미산 가스가 비교적 안정화되고 예측 - 18 -

가능하며 계약조건이 관대한 점을 감안할 때,한국은 정부 차원에서 북미 국 가들과의 새로운 에너지 동맹 관계 구축에 신경을 쓸 필요가 있다. 둘째,러시아와의 에너지협력이 가지는 전략적 중요성을 정확히 파악해야 한다.러시아와 에너지 협력과 관련해 현재 여러 정치 경제적 걸림돌들이 잠재적으로 산재해 있지만,러시아의 가스와 석유는 중장기적으로 상당부분 의 물량이 한국으로 들어올 수밖에 없는 한국의 운명적 수입 자원이다.또한 한국의 에너지 안보 측면에서 수입선 다변화의 측면에서도 러시아 가스는 북미산,중동산 가스의 Leverage로 언제든 전략적으로 활용할 수 있다는 사 실을 반드시 직시해야 한다.이를 위해 현재 중국과 일본 정부가 러시아 시 베리아 천연가스를 상대로 어떻게 에너지 외교를 전개하고 있는지 그 상황 을 면밀히 주시할 필요가 있다. 셋째,국내 자원외교 추진의 걸림돌을 선제적으로 해결해야 한다.현 상황 에서 우리 정부의 자원외교에서 가장 큰 걸림돌 중 하나는 부처 간 갈등과 다소 다원화되어버린 자원외교 시스템을 지적할 수 있다.빠른 시일 내에 다 원화된 체제에서 발생하는 상호 부처 간 눈치 보기,업무 중첩,오해에서 빚 어지는 불필요한 자원 소모를 줄일 수 있는,가능하다면 일원화된 체제로 통 합 개선하여 자원외교를 보다 효율적이고 집중적으로 수행하도록 자원외교 시스템을 총체적으로 재편할 필요가 있다.그러기 위해서는 적어도 자원외교 관련해서 현 정부의 공무원 순환보직 시스템을 전문화된 시스템으로 적극 개선시킬 필요가 있으며,자원외교 담당하는 인력을 국가적 차원에서 체계적 으로 양성시키고,장기적 차원에서 보다 더 큰 규모의 국가적 에너지 기업을 적극적으로 양성할 필요가 있다. 넷째,자원외교의 목표를 재설정해야 할 것이다.자원외교의 목표설정에 있 어서 자주개발률이나 자산 확보에 대한 지나친 집착을 버릴 필요가 있으며, 정부나 해당 에너지 기업의 수익성 추구에 보다 역점을 둘 필요가 있다.우 리나라 및 일본에서는 자주개발률이 자원외교의 지표로 빈번하게 채택되고 있는데,이러한 지표는 실제 수조원이 투입된 정부 재정사업의 목표나 성과 - 19 -

목표로 의미가 크지 않은 경우도 많다.에너지 외교에서 자주개발률보다 가 채매장량의 확보 혹은 자원 개발사업을 통한 재무적 수익에 그 사업 목표를 맞추는 것이 바람직하다고 본다. 다섯째,대국민 에너지외교 안보에 대한 적극적인 교육과 홍보가 요구된다. 향후에는 보다 지정학적인 접근방식과 지역별 현지사정에 대한 철저한 분석 과 업데이트된 정보 수집에 초점을 두어야하며,청와대 리더들 뿐 아니라 정 부 부처 고위급 관계자들,국회의원들,무엇보다도 언론 미디어들에 대한 에 너지 안보에 대한 보다 적극적이고 올바른 개념 주입과 함양에 대한 체계적 인 교육 프로그램 시스템 구축도 절실히 요구된다.그런 의미에서 산자부는 에너지 유관기관들과 함께 국민이나 언론,국내 에너지 이익단체들을 상대로 에너지 외교와 안보에 대한 기초적이고 체계적인 에너지 지식을 함양시키고 에너지 안보에 필요한 교육 프로그램을 하루 빨리 활성화시킬 필요가 있다. 이상과 같은 주요 고려사항을 바탕으로 다음과 같은 구체적인 4개에 걸친 자원외교 정책을 제안하고자 한다. 1.'동북아에너지다자협력'과 '한중러에너지 동맹' 동북아 에너지자원 개발협력은 시기적으로 매우 중요하고 피할 수 없는 지 역 내의 당면과제임에 틀림없다.특히 러시아 천연가스와 원유를 두고 행해 지고 있는 역내 국가들간 에너지 게임이 비록 제로섬 게임의 양상을 보이고 있지만,동북아시아 자원소비국들이 상호 협력을 해야 하는 것은 너무나도 당연한 사실이다.특히 중국 경유 혹은 북한영토 경유 러시아 가스관 사업은 한반도 통일과 더불어 피할 수 없는 지역 내 대규모 에너지 프로젝트이다. 이와 더불어 유럽이나 다른 지역에서 행해지고 있듯이 동북 3성과 러시아-한 반도를 연결하는 슈퍼그리드 구축도 절실히 필요하다.더 나아가서 향후 북 미 지역에서 몰려드는 천연가스와 러시아 가스를 동시에 컨트롤할 수 있는 가스 허브센터의 구축도 충분히 현실성 있는 프로젝트이고,싱가폴에 견줄 수 있는 국제 석유현물 시장 탄생도 동북아시아 국가들이 시급히 모색해 볼 수 있는 주요 에너지 협력 프로젝트이기도 하다. - 20 -

( 구체적인 사업 프로젝트 및 예상 문제점에 대해서는 본문 참고) 2.북미셰일가스와 동북아 에너지 지정학 셰일가스 혁명으로 인하여,미국은 다시 일어설 수 있는 절호의 기회를 맞 이하고 있다.물론 미국 내 정치경제 문제와 상관없이 세계 글로벌 에너지시 장에서 셰일가스 혁명으로 인하여 중동 국가들과 러시아가 최대의 피해자가 되었다는 사실에 대해서는 별다른 의심의 여지가 없다.북미 세일가스 혁명 은 동북아시아 에너지 안보 차원에서 분석해보면,미국과 러시아간의 가스 전쟁이 본격적으로 시작됨을 의미하기도 한다.향후 동북아시아 국가들은 북 미 국가들과 상대로 에너지 외교에 대한 치열한 정보전이나 로비전을 지금 보다 더 활발하게 펼칠 것으로 기대한다.미국과 러시아는 다소 에너지외교 전을 펼치며 갈등관계를 형성할 수 있지만,시간이 흐름에 따라 양국은 국제 가스 시장에서 가스 수출메이저국가로서 가스가격 인상에 대해 충분한 공감 대를 조성할 수 있으며,상호 이익이 되도록 석유처럼 국제 가스 벤치마크 프라이싱 시스템도 공동으로 창설해 운영할 수 있는 가능성도 충분히 존재 한다는 점에 주목할 필요가 있다. 3.러시아 가스 파이프라인 연결 사업 남북러 PNG 사업은 지난 20년 동안 북한 에너지 부족 문제의 최적의 해 법으로 그리고 북한 내 천연가스 인프라 건설 프로젝트의 일환으로서 여러 차례 걸쳐 언급되었다.지금까지 남북러 PNG 사업은 구체적으로 진행된 바 없지만,남북 경협사업에 있어 정치 경제적 규모와 중요도 측면에서 볼 때 역대 가장 중요한 매머드 급의 프로젝트임에 분명하다.한편 남북러 PNG 사업은 러시아의 전반적인 대동북아시아 PNG 사업의 일부이기도 하다. 북한지역 내의 사업추진 방안과 관련해서는 구체적으로 현재까지 두 가지 방안이 대두되고 있다.첫째 남북러 합작기업 조인트 벤처 형식으로,북한지 역의 가스배관 건설 소유 운영을 독립적으로 담당할 남북러 프로젝트 회사 를 설립하여 북한의 일방적인 공급중단의 가능성을 최소화하겠다는 것이다. 현재 알제리-서유럽 구간 PNG 사업에서 참여국의 사업자들이 프로젝트 회 사를 설립하여,해저구간 및 통과국의 배관을 건설하고 직접 운영을 하고 있 - 21 -

다는 점에서 이러한 형식을 고려할 수 있다.또 다른 방안은 러시아가 독자 적으로 추진하는 방안인데 북한지역의 가스배관 건설 소유 운영을 러시아가 독자적으로 수행하여 남북의 국경 이전 지점에서 발생하는 정치적 이유 등 공급교란 요인의 가능성을 최소화하겠다는 것이다.그러나 이 방안은 장기적 인 한반도의 에너지 안보 측면에서 그다지 바람직한 방안은 아니다. 현 시점에서 북한을 설득할 수 있는 방법은 북한 내 러시아 천연가스 PNG 연계를 무리하게 강요하기보다 다른 방식으로 근본적 해결방안을 제시 하는 것이다.즉 북한에게 무리하게 파이프라인을 북한 영토를 관통해야 한 다고 일방적으로 압력을 넣기보다는 북한 정부로 하여금 국가의 에너지원을 석탄,수력 발전 또는 중유 등 기존의 에너지에서 천연가스로 대체하여야 한 다고 설득한 다음,우선적으로 LNG를 공급하고 비용측면에서 LNG보다 저 렴한 PNG 도입을 장기적으로 선호하게끔 북한을 설득시키는 것이다.이러 한 제안은 물론 북한 내에 천연가스 인프라 구축이 먼저 선행되어야 한다는 것과 현재 PNG 가격이 LNG 가격보다 저렴하다는 사실을 전제로 하는 정책 제안이다. 북한영토 내 천연가스 인프라 구축 프로젝트는 남북관계와 지역안보 측면 에서도 여러 중요한 의미를 갖는다.첫째 이 프로젝트는 북한 에너지 지원 문제에 관해 기존 6자회담에서 지속적으로 제기된 대북 중유 공급 제안에 대한 하나의 대안적 해결책을 제시 할 수 있다.둘째,북한 내 가스관건설과 이에 한층 더 나아간 발전소 설립제의는 궁극적으로 북한지역에 천연가스를 공급함으로써 중장기적으로 원전을 대체하여 북한의 핵개발사업에 대한 의 지를 차츰 낮추고,북한 내 에너지 부족 문제를 해결함으로써 경제를 점차적 으로 활성화시켜 북한이 현재 관여하고 있는 돈세탁,불법무기 수출,마약 사업,가짜 담배 판매 등 각종 불법사업들을 근절시키는데도 이바지할 수 있 다.셋째,남북러 가스관 연결 사업은 장기적으로 남북 경협을 도모하여 통 일 시점을 앞당길 수 있는 이점과 동시에 통일한국과 러시아와의 에너지 외 교를 더욱더 공고히 할 수 있다.넷째,남북러 가스관 건설을 포함한 각종 천연가스 프로젝트는 남북통일과 관련해서 현재 불균형적인 북-중 에너지 예 속 관계를 개선할 수 있는 좋은 처방이 될 수 있다. - 22 -

물론 이 사업은 위험성 역시 포함하고 있는데,남북한 정부는 남북 가스협 력 이외에 전반적인 동아시아의 천연가스 안보 동향을 면밀히 예의주시할 필요가 있다.특히 남북러 가스관 연결 사업은 러시아에게 있어 경제적인 메 리트가 크게 존재하지 않는다.따라서 이 사업은 러시아의 동아시아에서의 정치적 이권과 야심이 숨겨진 지정학적으로 계산된 프로젝트라는 점을 정확 하게 간파해야 한다. 4.자원외교와 ODA의 연계:아프리카 지역 전략 한국은 아프리카인들의 의식개혁을 도모할 수 있는 창조적인 ODA 개발이 필요하다.중국 ODA의 고질적인 문제점들,이를테면,민주주의와 인권 경시, 복지증진과 현지인 일자리 창출 등한시,재투자에 대한 인색,질적인 면보다 는 양적인 면을 강조하는 측면 등을 집중적으로 분석하고 이러한 요소들을 보완할 수 있는 프로그램을 하루 빨리 개발해야 한다.이러한 점에서 경제 성장 및 개발,일방적 물자 조달과는 달리,인적 자원의 양상과 계몽,효율적 정부 주도 등을 강조하는 새마을 운동은 한국의 대아프리카 ODA 정책에 시 사하는 바가 크다.또한 중국이나 다른 서방 국가들에 비해 비교적 저렴하면 서도 뛰어난 국내 의료 시설과 의료 고급 인력풀들은 분명 아프리카 현지에 서 ODA의 일환으로 에너지 외교 펼치는데 그 파급효과가 클 것으로 기대된 다. 정부 해당부처는 국내 의료 산업과 교육 산업이 ODA 외교와 효과적으로 연결되는 여러 프로그램들을 본격적으로 가동할 필요가 있고,여기에 현지에 대한 이해도가 가미한다면,한국형 ODA 프로그램은 대아프리카 ODA 역사 에서 규모는 작지만 질적으로 우수하고 현지인들을 감동 시킬 수 있는 파급 효과가 큰 프로그램으로 확실히 자리매김할 수 있을 것이다. 성공적인 대아프리카 에너지 ODA 연계 정책을 수행하기 위해서는 국내적 으로 분명 선행되어야 할 부분들이 있다.부처 간 소통과 조정 및 상호 협 력,국민적 관심,제도적인 뒷받침 없이 효율적인 ODA 정책 추진이 불가능 - 23 -

하며,나아가 에너지 외교의 성공도 기대하기 어렵다.따라서 한국 ODA 정 책의 책임성,투명성 및 효율성을 지속적으로 뒷받침해 줄 수 있는 제도와 법률이 절대적으로 필요하다.국회는 ODA 관련 법령 제정이 단순히 예산 편성차원의 문제가 아닌 국가 에너지 안보와 직접적으로 연결된다는 사실을 직시해야 할 필요가 있다.또한 한국 ODA 규모가 점차적으로 증가함에 따 라,이에 상응하는 ODA 예산 집행과정의 투명성이 보장되어야 하며,ODA 집행에 관한 국회의 감시기능도 동시에 강화해야 할 것이다. - 24 -

I. 서 론 인류역사가 전개된 이래로 천연자원은 그 시대의 지혜와 기술에 따라 이용 의 대상과 이용의 방법이 변화하였다. 산업혁명, 급속하고 지역-확장적인 성 격의 근대화, 세계적 규모의 시장 통합, 그리고 비경제적인 요인들이 무의해 진 국경의 점진적인 소멸 등과 같은 현상들이 가속화되면서, 누가 더 많은 천연자원을 보다 효율적으로 사용하는가의 문제는 개별 국가 혹은 특정 지 역의 사활적인 국가이익이 되었다. 1) 세계 도처에 산재한 자원을 누가 더 적 극적으로 개발하는지 또한 그러한 개발을 자국의 통합적인 발전 에너지로 활용하는가의 문제는 정치경제사회 전반에 걸친 국가 발전의 핵심 전제조건 이 되었기 때문이다. 주지하는바 한국의 경우처럼 천연자원환경이 매우 열악 함은 물론 지정학적으로도 외부의 에너지자원을 도입하는 데에 많은 제약이 있는 경우, 자원외교의 중요성을 아무리 강조하여도 지나침이 없을 것이다. 2) 지난 20여 년 동안 냉전 종식에 따른 글로벌화의 결과로 인해 세계 에너 지자원시장에서 시장의 원리가 더욱 적극적으로 작용하게 되었다. 즉, 수요 가 늘어나면 시장경제의 원리에 따라 가격이 올라가게 마련이며, 뿐만 아니 라 기술의 발달과 의욕적인 자원개척정신의 고취로 인해 보다 첨단화되고 경쟁지향적인 해외자원개발 시장에서의 외교전은 더욱 치열해 진 것이다. 그 런데 인류에게 에너지의 개발은 아이러니컬하게도 두 가지 양면성을 가진다. 인류를 대상으로 한 자원개발은 개발의 주체를 포함한 인간문명에 다양한 혜택을 가져다주지만, 동시에 최근의 여러 문제에서 알 수 있듯이 환경파괴 나 기후변화와 같은 탈근대적인 심각한 문제점에 봉착하게 만들기도 한다는 것이다. 3) 따라서 이처럼 복잡다난해진 해외자원개발 시장에서 한국의 국가 이익을 극대화할 수 있는 자원외교정책의 목표와 전략을 수립한다는 일은 매우 어려운 국가과제가 아닐 수 없다. 1) 이석조, 지구환경 및 자원 외교 (서울: 국민대 출판부, 2010), 10장, 12장. 2) 김연규, 지구에너지 신질서 건축과 한국의 자원외교, 하영선 편, 2020 한국외교 10대 과제 (서울: 동아시아연구원, 2013). 3) 이석조, 앞의 책, pp. 393-395. - 25 -

이러한 배경에서 일반 국민들에게 자원외교의 중요성이 인식된 것은 상대 적으로 매우 최근의 일이 아닐 수 없다. 대부분의 경우 일반인들의 인식 속 에 '자원외교'는 '오일쇼크', '중동사태', '걸프전쟁' 등과 같은 중차대한 외교 문제가 비화된 경우 발생하는 시급한 국가과제로 이해되는 경향이 있었던 것이 사실이다. 4) 하지만, 해외자원개발을 포함하여 다양한 대외경제관계는 우리 정부가 추진하는 일상적인 외교관계의 핵심과제가 되었다는 자각과 함 께, 특히 지난 이명박 정부 시절 강조되었던 '실용외교'의 가치와 관련한 '자 원외교'의 과감한 추진은 다양한 계기를 통해 자원외교의 '일상적인 중요성' 을 알리는 결정적인 경험이 되었던 것이다. 그런데 돌이켜 보면, 우리가 경험한 자원외교 중요성의 인식 과정은 다소 비정상적인 경우였다고 해도 과언은 아닐 것이다. 5) 집권세력에 의해 자원외 교의 중요성이 강조된 점 자체는 충분히 이해할 수 있으나, 그 추진과정에서 외교관행에 맞지 않는 정책추진, 투명성과 효율성이 결핍된 외교자원의 투 입, 국민적 공감대의 부족, 그리고 성과 중심적인 자원외교의 목표 설정 등 은 어떤 이유에서건 비판을 면하기 어려워 보인다. 6) 한 마디로 결과 중심적 이고 성과 지향적인 자원외교의 추진은 결과적으로 일반 국민들에게 자원외 교의 중요성을 왜곡시켰고, 또한 자원외교를 둘러싼 다양한 법적 제도적 장 치들의 발달을 저해시키는 요인으로 작용하였기 때문이다. 이러한 배경에서 본 연구는 자원외교를 둘러싼 종합적인 연구 작업을 통해 한국 자원외교의 새로운 목표와 추진원칙을 정립하고, 나아가 이번 정부에서 중점적으로 추진해야 할 몇 가지 구체적인 자원외교정책을 제안하고자 한다. 한국 자원외교 현실에 대한 연구는 매우 포괄적인 문제의식과 연구범위를 4) 인남식, 아랍 정세변화와 에너지 자원 외교, 국회입법조사처 자원외교 워크샵 (2011.11.8). 5) 참고로 해외자원개발정책이 국경 바깥에 존재하는 자원을 직접 개발하거나, 안정적으로 도입하거 나, 혹은 유사시 자국에 피해를 최소화하는 수준으로 예방하기 위한 정책개발 및 추진을 의미한다 면, '자원외교'는 이러한 정책들이 원활하게 추진될 수 있도록 1) 외교환경을 조성하고, 2) 관련 외 교관계 네트워크를 개발 및 활용하며, 3) 대내적으로도 거버넌스적인 시스템을 갖추기 위한 노력 을 의미한다. 6) 윤영미, 21세기 세계정치와 상생의 외교전략 (서울: 두남, 2010), 6장. - 26 -

요구하는 바, 특정 연구과제의 추진을 통해 모든 해답을 구하는 것은 불가능 할 것으로 판단된다. 다만 본 연구에서는 크게 네 가지 관점에 연구의 중요 성을 둠으로써 다른 연구와의 차별성을 시도하고자 한다. 첫째, 본 연구는 다른 국가의 자원외교 개발현황을 비교 분석하여 한국적 시사점을 발굴하는 특성을 가진다. 이러한 연구는 과거에도 있었으나 본 연 구는 특히 경제개발 환경이 상이한 복수의 지역을 동시에 비교하여, 관련한 한국적 함의를 종합적으로 도출하는 특성을 보이게 될 것이다. 둘째, 본 연구는 향후 주요 자원외교 목표 국가 혹은 지역(target state or target region)들을 대상으로 한 '리스크분석'을 종합적으로 포함하고 있다. 실제 자원외교에서 대상 국가에 대한 리스크분석의 중요성은 빈번히 강조되 고 있지만, 현실적으로 정치, 경제, 법제도적 관점에서의 종합적인 리스크 분 석은 잘 이뤄지지 않고 있다. 비록 본 연구과제가 제안하는 리스크 분석 역 시 일정한 한계를 지닐 수 있지만, 한국적 관점에서 여러 지역에 대한 다양 한 분석기준에서의 리스크를 동시에 진행함으로써 자원외교 정교화를 위한 의미 있는 조언을 제시하고자 한다. 셋째, 소위 '한국형 자원외교 모델'을 위한 기준과 원칙을 제시하고자 한다. 한국사회의 특성, 지난 정부 자원외교의 공과, 세계자원개발시장 현황 등의 요인들을 종합적으로 고려하여, 향후 바람직한 자원외교의 방향성 정립과 추 진원칙을 제시하게 될 것이다. 마지막으로, 이상과 같은 연구들을 바탕으로 향후 5년 이내 우리 정부가 고려 혹은 추진해야 할 핵심 자원외교 정책들을 둘러싼 정책제안을 제시하 게 될 것이다. 세계에 산재한 자원을 모두 자원개발의 목표로 설정할 수도 없는 노릇이고, 또 동시에 자원외교 역시 외교행위의 연장선이라는 관점에서 특정 정치적 리더십이 존재하는 조건 하에서 자원외교의 '집중과 선택'은 불 가피한 현실이다. 이러한 점을 고려하여, 이번 정부에서 만약 우선적으로 고 려해야 할 자원외교정책이 있다면 무엇인지 또한 관련한 주요 고려사항 및 - 27 -

정책추진 방안은 무엇인지 분석하고자 한다. 본 연구가 가지는 이상과 같은 특징을 바탕으로 연구 내용 전체의 개념도 를 그림으로 표현하면 아래와 같다. 핵심 자원외교 전략 한국형 자원외교 4대 추진원칙 5대 추진전략 주요국 자원외교 거버넌스연구 미국, 중국, 일본 자원외교 목표국가 리스크분석 6대권역 정치 경제 법제도 <그림 1-1> 글로벌 자원개발현황과 한국 자원외교의 추진 본 연구보고서의 구성은 다음과 같다. 우선 한국의 국가이익적 관점에서 자원외교의 중요성이 가지는 의미 또한 자원외교가 다른 보편적인 외교행위 와의 차이점, 그리고 한국 자원외교의 특징 등에 대해서 살펴보고자 한다. 다음으로는 미국, 중국, 일본의 자원외교의 내적 거버넌스의 특징을 종합적 으로 비교 및 분석하여 그 결과를 한국적 시사점과 함께 도출하겠다. 이어서 지난 정부에서 살펴볼 수 있는 자원외교의 공과에 대한 분석을 진행하고 또 한 자원외교 목표 지역을 5개 권역으로 나눠서 다양한 리스크분석에 대한 연구를 진행하게 될 것이다. 이상의 연구들을 토대로 소위 '한국형 자원외교 모델'을 목표 및 주요 원칙의 관점에서 제안하고자 한다. 마지막으로는 이번 정부에서 선택적으로 추진할 수 있는 구체적인 자원외교정책을 '에너지 다자 협력', '한러 에너지 협력', '동북아 에너지안보' 등의 관점에서 상세히 살펴보 겠다. - 28 -

Ⅱ. 한국의 국가이익과 자원외교 1.국가이익과 자원외교 가.국가이익과 경제성장 모든 인간에게는 사적 차원에서의 개인적 이익(individualinterest)이 있듯 이,국가에게는 국가이익(nationalinterest)이 존재한다.개인의 경우와 마찬 가지로,개별 국가가 처한 정치,경제,사회적 환경의 차이와 역사,문화적 경험의 차이에 따라 국가이익을 정의하는 방식도 매우 차별적이다. 한국의 국가이익을 설정하는 가장 보편적이고 효과적인 방법의 하나는 지 역적 구분을 토대로 한반도적 범주,동북아 지역적 범주,그리고 글로벌 차 원의 범주에 따라 우리의 국가이익을 나눠서 생각해 보는 것이다. 7) 본 연구 의 주제와 관련하여,이렇게 3가지 차원에서 복합성을 가지는 한국의 국가이 익은 몇 가지 중요한 특징을 보이고 있다.무엇보다도 우리나라가 추구하는 다양한 가치들은 지속적인 경제성장을 핵심 전제조건으로 삼고 있다는 점이 다.물론 지속적인 경제성장과 국가이익 사이의 상호의존성은 전 세계 모든 국가에서 발견되는 보편적인 특징일 수 있지만,1948년 이후 한국의 현대사 가 보여준 매우 독특한 경험은 국가이익과 경제성장 사이의 연결성을 더욱 분명하게 강조하고 있다. 대표적으로 한국은 현대 주권확립 경제성장 정치적 민주화 세계 적 위상 제고 라는 일련의 핵심 국가이익을 단계적으로 성취해온 세계사에서 유래를 찾기 어려운 경험을 가지고 있다.특히 한국형 민주주의 출현은 과거 다른 저개발국가에서는 발견하기 어려운 매우 독특한 유형의 연성 권위주 의 (대표적인 예.박정희 리더십)를 토대로 하고 있다는 점을 지적할 수 있 7) 구영록, 대외정치의 핵심 개념으로서의 국가이익, 한국과 국제정치, 통권 19호 (서울: 경남 대 극동문제연구소, 1994). - 29 -

다.또한 정치적 민주화를 이룩한 대다수의 서구 국가들의 다음 국가이익이 국제사회에서의 정치적 영향력 제고였는데,한국의 경우 공교롭게도 탈냉전 기와 함께 그러한 단계로 진입하는 과정에서 한국형 세계화, IMF 위기, 중국의 부상에의 편입 등 경제적 이해관계와 매우 밀접하게 연관되어 있는 경험들을 거치게 된다. 결국 지속가능한 성장의 중요성, 성장과 분배의 가치가 동시에 중요시되 는 독특한 개념의 경제민주화 등과 같은 국민적 관심은 한 마디로 향후 우 리 사회가 더욱 심화된 민주주의를 이룩하고,보다 전문화되고 다양화된 사 회적 다원주의를 실현하더라도,지속적인 경제성장의 중요성을 극명하게 보 여주고 있는 셈이다.본 연구 주제의 문제의식과 관련하여,주지하는바 한국 적 환경에서 경제성장은 안정적이고 지속적인 자원의 수급을 가장 핵심적인 전제조건으로 삼고 있다고 해도 과언은 아니다. 나.한국의 국가이익과 자원외교 앞서 언급한 바와 같이 한국의 국가이익을 한반도적 범주,동북아적 범주, 글로벌 범주로 나눠서 생각해 보자. (1)한반도적 국가이익과 자원외교 북한을 상대로 한 무력통일의 가능성이 현실적으로 불가능한 상황에서 또 한 북한국과 중국 사이의 상호의존성을 고려할 때 북한의 붕괴 또한 현실적 으로 기대하기 어려운 상황에서,한반도의 평화를 도출하고 장기적으로 통일 을 유도할 수 있는 유일한 대안은 북한을 상대로 적극적인 관여정책 (Engagementpolicy)을 전개하는 것이다.그런데 이 과정에서 관여정책의 핵 심은 남북한 사이의 경제교류해도 과언은 아닐 것이다.그런데 대북한 관여 정책(혹은 유화정책)을 둘러싼 우리 사회 내부의 가장 핵심적인 논쟁은 바로 남북경제교류의 결과가 북한의 변화 로 이어지느냐 혹은 북한 정권의 연장 으로 이어지느냐의 문제이다. 8) - 30 -

현 시점에서 각자의 세계관,신념,그리고 비전을 가지고 대북 유화정책의 결과가 두 가지 결론 중에서 어느 방향으로 연결될 것인가를 설명하고 있긴 하지만,현실적으로 그 어느 누구도 객관적으로 또한 과학적으로 미래의 방 향성을 확신할 수는 없다.대체로 우리 국민은 대북한 교류사업과 경협이 우 리의 정교한 전략적 노력으로 인해,북한 정권의 생명을 연장시켜주는 결과 로 이어지기 보다는,북한 주민의 생각을 변화시키고 나아가 북한 정권의 전 반적인 변화 및 적극적인 개혁개방으로 이어지기를 희망하고 있는 실정이다. 이러한 우리의 희망이 실현되기 위한 실천 가능한 대북전략을 수립하기 위 해서 가장 중요한 전제조건은 우리가 북한을 압도하는 경제적 능력을 확보 하는 일이다.물론 경제력 압도라는 변수 외에도 성공적인 리더십,우리 사 회의 민주주의 운영방식,주변 정세 등도 중요하지만,중국의 지속적인 성장 가능성이나 북한의 국가 거버넌스에서 차지하는 경제부분의 역할 등을 고려 할 때,북한을 가장 확실하게 컨트롤 할 수 있는 수단은 경제적 영향력이라 고 볼 수 있다.그런데 알려진 바에 의하면 현재 북한은 약 7조 억 불(추정 치)의 천연자원을 확보하고 있는 것으로 알려져 있다. 9) 최근 북중 경제관계 현황에서 보듯이,북한 정권이 천연자원이라는 성장 동력을 국가 차원에서 체계적인 경제성장으로 전환시키지 못하는 한 남북통 일의 가능성보다 북중 경제통합의 가능성은 더욱 커질 수밖에 없을 것이다. 따라서 차제에 북한 자원을 대북한 관여정책의 핵심 대상으로 설정하고 관 련 연구 및 정책개발에 관심을 가질 필요가 있다.그러기 위해서는 한국 스 스로 보편적인 차원에서 자원외교의 내적 역량을 강화하고,동북아 에너지공 동체 논의 등 한반도를 둘러싼 이 지역 에너지 논의의 핵심 담론을 선점하 여,가까운 장래에 북한 자원을 대북한 유화정책의 핵심 수단으로 활용할 필 8) 박인휘, 미국 대외정책에서의 체제전환정책과 한국적 함의," 국제문제연구, 12권 2호 (서울: 국가안보전략연구소, 2012). 9) 북한 자원에 대한 분석은 현재 생산량 및 추정매장량을 중심으로 한 사실(fact) 중심의 차원에서 이뤄지고 있지만, 자원개발의 경우 대부분 전략적 차원의 고려가 함께 이뤄져야 함은 물론 특히 남북관계라는 특수관계까지 고려한 분석은 전무한 상태이다. 그나마 '남북교류협력지원협회'를 중 심으로 북한 지하자원에 대한 관심 및 초보적인 연구가 계속 진행 중에 있다. - 31 -

요가 있는 것으로 판단된다.우리 국가이익을 남북관계 차원에서 분석해 보 면 바로 이러한 연유에서 자원외교의 중요성을 발견할 수 있다. (2)동북아적 국가이익과 자원외교 글로벌 공동체는 대략 12개 내외의 지역단위로 나눠진다.그 중에 하나가 동아시아(EastAsia)이고,동아시아는 다시 동북아시아와 동남아시아로 나눠 진다.그런데 동북아의 가장 대표적인 문제점은 경제사회 영역에서의 상호의 존이 정치군사 영역으로 전환되지 않는 데에 있다.주요 정치 지도자들은 이 러한 현상을 다양한 이름으로 표현하면서 각자 동북아 지역정책을 개발해 왔는데,특히 박근혜 대통령은 동북아 국가들 간 경제관계 심화가 정치군사 적 신뢰로 이어지지 않는 현상을 '아시아 패러독스'라고 일컫고 있다. 우리가 동북아 질서의 이중성을 무엇이라고 표현하든,동북아 역내의 평화 와 공존의 문화가 생겨나기 위해서는 현재와 같은 불안정성이 해소되는 중 요한 계기가 필요하다.그런데 아시아의 패러독스가 유지되는,즉 정치군사 적으로는 불신이 팽배하면서도 한 중 일을 핵심으로 하는 동북아 국가들 이 경제적으로 의존성이 매우 높은 배경에는 이들 국가들이 다른 어느 지역 의 국가들보다도 경제성장에 대한 관심과 욕구가 크기 때문이라 하겠다.한, 중,일은 다양하면서도 매우 독특한 경제성장 경로를 경험하면서 오늘에까지 이르렀는데,이들 국가 모두 경제성장을 국가의 최우선 과제로 설정해 왔다 는 공통점을 들 수 있다. 또한 이들 국가들은 에너지 공급에 있어서 높은 대외 의존성을 보인다는 차원에서 공통점을 가지고 있다.따라서 경제영역과 정치영역 사이의 괴리감 에 대한 문제점이 강조되는 현 시점에서 두 영역 사이에 긍정적인 상호작용 을 발굴할 필요가 있는데,동북아 역내 에너지 다자레짐은 이와 관련하여 의 미 있는 대안의 하나로 거론되고 있다. 현재와 같은 자원경쟁의 가속화는 역내 갈등의 '횡적 확산'으로 이어질 수 - 32 -

있다.이런 배경에서 지역적 차원의 에너지 안보를 위한 다자협력의 틀을 마 련하는 일은 한국의 동북아 지역 차원의 국가이익에 매우 중요한 의미를 가 진다.글로벌 차원의 자원경쟁이 심화되면 될수록 동북아는 그 피해에 가장 적극적으로 노출될 수밖에 없다.더욱이 글로벌 자원경쟁에 더하여 동북아 역내 국가들간 자원 갈등을 겪게 된다면,그 결과는 이들 3국의 경제적 피해 와 동북아 모순의 심화로 이어지게 될 것이다. 10) 따라서 한국의 국가이익과 자원외교라는 관점에서,동북아적 국가 정체성을 어느 국가보다도 많이 가지 고 있는 한국은 글로벌 자원경쟁을 적극적으로 헤쳐 나가는 방안으로 또한 동시에 동북아 국가들 간에 다자주의적 평화와 공존의 문화가 정착되는 방 안으로써 동북아 다자안보레짐을 적극 생각해 볼 수 있을 것이다. (3)글로벌 차원의 국가이익과 자원외교 한국의 국가이익을 글로벌 차원에서 접근해 보면,한국의 국가이익이 탈한 반도 및 탈동북아적인 차원에서 적극적으로 실현되기 위해서는 글로벌 무대 의 중심 지역과 단절되지 않는 '연결의 항상성'이 보장되어야 한다.앞서 잠 시 언급한 바와 같이 한국은 세계에서 유래를 찾아보기 어려울 정도로 '동북 아 국가'로서의 정체성이 강한 나라이다.본 연구과제의 문제의식에서 생각 해 보자면,동북아 지역에서 외교관계가 매몰되면 될수록 우리의 국가이익은 침해될 수밖에 없다는 논리인데,여기에 가장 중요한 문제가 바로 '자원외교' 이다. 즉,지정학적으로 동북아 국가로서 우리에게 불리한 구조가 가장 적극적으 로 반영되는 분야가 바로 에너지원 확보와 관련한 사안이기 때문이다.자원 외교는 한국이 동북아에 함몰되지 않고 세계로 뻗어나갈 수 있는 가장 적극 적인 외교전략의 하나이다.자원경쟁의 가속화와 해외자원개발의 어려움(복 합성)이 증대되면 될수록 세계경제 중심과의 연결성을 확보하고 있어야 할 10) 칼더에 의하면, 동아시아 지역은 경제발전의 원동력인 에너지를 확보하기 위한 개별적 노력이 안 정적 에너지 확보를 위한 군비 확대로 연계되는 치명적 삼각딜레마(deadly triangle) 에 빠질 것을 우려한 바 있다. Kent E. Calder, Asia's Deadly Triangle: How Arms, Energy and Growth threatens to destabilized Asia Pacific (London: Nicholas Brealey Publishing Co., 1996). p. 5. - 33 -

것이다. 한 번 더 생각해보면 자원경쟁은 많은 경우 '자원경쟁'이라는 단일 현상으 로 존재하지 않는다.자원경쟁은 대규모 자본의 소요,과학기술력,관련 산업 들을 포함하는 자원산업 클러스터,선진 자원개발 강국과의 연대 등 많은 이 슈들과 연결되어 있다.따라서 한국의 국가이익을 적극적으로 실현한다는 차 원에서 글로벌 무대를 향한 적극적이고 효과적인 자원외교의 전략을 모색해 야 할 시점이다. 2.글로벌자원개발 현황 가.글로벌자원개발 현황 시장경제 하에서는 언제나 매우 단순한 논리에 직면하게 된다.공급이 부 족하면 가격은 올라간다는 점이다.그런데 흥미롭게도 에너지자원의 경우 시 장경제원리의 적용을 받는 듯하지만,가령 원유의 경우 단순한 상품이 아니 고 전략적 상품이기 때문에 시장경제원리의 적용을 받지 않는 측면도 많다. 언제나 제한적인 글로벌 석유 공급에 직면하면서,최근에는 동시에 중국,인 도 등 신흥공업국들의 산업개발에 따라 석유수요는 증대되고 있고,산유국 정세의 불안 등에 따르는 가격 불안정성은 더욱 증가될 추세이다. 유가 상승에 비례해서 산유국의 영향력은 강해질 수밖에 없다.국제석유 메이저 자본을 모두 합쳐도 세계 전체 석유매장량의 10%를 조금 상회하는 수준이다.그에 비해 산유국의 국영석유회사가 보유한 매장량은 70%를 넘고 있다.이러한 이유로 향후 자원이 고갈될 상황에 대비해서 자원민족주의가 기승을 부릴 수밖에 없는 상황인 것이다. 이러한 상황에서 세계자원시장 환경을 한 마디로 표현하면 '가변성의 극대 화'라고 말할 수 있다.세계자원시장의 문제점을 전반적으로 지적해 보면,문 - 34 -

제는 세계자원시장의 가변성 증대는 국가들간 분쟁사태로까지 이어져 세계 정치경제 질서의 불안정성을 야기한다는 데에 그 심각성이 있다.실제로 지 난 60년간 국가 간 분쟁의 40%는 자원 관련 분쟁이었다. 11) 세계자원시장의 가변성을 증대시키는 대표적인 요인으로는,우선 전 세계적으로 자원의 금융 자산화 및 상품화 현상을 지적할 수 있는데,이러한 현상은 자원의 가격 변 동성 증가를 부추기는 핵심 요인의 하나로 볼 수 있다.이어서 중국,인도와 같은 신흥공업국들의 빠른 자원 소비 증가를 거론해 볼 수 있다.이들 국가 들의 급속한 자원소비는 다른 국가와의 다른 외교 영역에서의 외교마찰을 동반하는 경우가 많다는 차원에서 문제의 심각성이 더욱 크다고 할 수 있다. 한편,자원보유국의 입장에서도 단순한 자원수출에 의존하는 국내산업구조 는 대내적으로 빈부격차를 심화시킨다는 차원에서 세계정치경제의 불안정성 을 부추기는 요인으로 지목해 볼 수 있다.특히 동남아시아,중앙아시아 등 지에서 자원민족주의가 더욱 심화될 것으로 예상되는 까닭에,향후에도 세계 자원시장의 가변성은 더욱 커질 것으로 전망된다.자원은 세계경제질서 전반 에도 많은 영향을 미치고 있는데,예를 들어 WTO에서는 자원 관련 WTO체 제 하의 관세구조를 개선한 관계로 자원경쟁 현상이 보편적인 무역관계에서 미치는 영향을 더욱 증대되었다고 볼 수 있다. 이상과 같은 거시적인 흐름 속에서 글로벌자원개발 현황과 관련한 주요 특 징을 간략하게 소개하면 다음과 같다. (1)주요 에너지원 가격의 지속적인 상승 우선 가장 특징적으로 에너지 가격의 지속적인 상승을 지적할 수 있다.지 난 90년대 초 30~40불까지 급락했던 석유/가스 가격은 이후 지속적으로 상 승 국면을 보여 왔다. 12) 중장기적으로 고가격이 유지될 것이라는 전망이 지 11) 이러한 측면에 주목한 클레어는 향후 국제사회에서 발생할 분쟁은 특정자원의 지배에 대한 투쟁, 국경지대나 배타적 경제수역(EEZ)에 관한 영토분쟁, 중요 수송로 확보를 위한 해군경쟁, 혹은 중 요 자원매장지역에서의 세력다툼 등의 형태, 즉 자원전쟁(resource wars) 라고 지적했다. Michael T. Klare, Resource Wars: The New Landscape of Global Conflict (New York: Henry Holt & Co., 2001). 12) BP, BP Statistical Review of World Energy 2013. - 35 -

배적인 가운데 가격의 상승은 에너지 자원에 대한 경쟁의 심화로 이어질 수 밖에 없다.물론 견해에 따라 어차피 자원 빈국의 한국과 같은 나라의 입장 에서는 자원을 돈으로 사와야 한다는 관점에서,문제의 핵심은 에너지 가격 의 높고 낮음 자체에 있지 않고,보다 중요한 문제는 한국 경제가 그러한 구 매력을 확보하느냐 못하느냐에 있다는 목소리 또한 존재하고 있다. 하지만 본질적으로 자원빈국이 에너지자원을 확보하는 문제,국가 차원에 서 충분한 경제력의 확보,에너지 수급의 안정을 위한 적극적인 자원외교의 전개 등의 사안들은 일련의 연결구조 안에서 존재하기 때문에,어느 하나를 선택하거나 혹은 특정 전략에 더 우선순위를 두고의 문제가 아니라고 판단 된다.따라서 에너지 가격 상승의 문제 그 자체로 한국 경제는 충분히 심각 한 위협을 받을 개연성이 존재한다고 볼 수 있다. (2)비전통적 에너지자원의 개발 활성화 퇴적암의 일종인 셰일층에 매장된 오일을 일컫는 '셰일오일'로 대표되는 비 전통적 에너지자원의 개발의 활성화는 글로벌자원개발 환경에 중요한 변수 가 되었다. 13) 셰일오일 매장량 및 생산가능한 규모에 대한 상대적으로 정확 한 추정치가 최근 연구에서 나타났다.현 시점에서의 추산량에 의하면 전 세 계적으로 약 3,450억 배럴 정도 채굴 가능한 것으로 추정되는데,이는 세계 하루 원유 소비량이 9000만 배럴임을 감안할 때,전 세계가 셰일오일에 의존 해서만 대략 10년 이상 경제활동이 가능한 규모인 셈이다. 셰일오일이 가장 많이 매장된 나라는 러시아(750억 배럴),미국(580억 배럴) 등의 순위였다.한편 향후 채굴 가능한 셰일가스 매장량 추정치도 조사되었 는데,세계 총 매장량 추정치는 7299조 입방피트이고,중국이 가장 많은 1115조 입방피트,아르헨티나가 802조 입방피트,알제리가 707조 입방피트 등이라고 한다. 13) 조용권, 새로운 석유자원이 가져올 변화, CEO Information, 제900호 (삼성경제연구소, 2013); Amy Myers Jaffe and Edward L. Morse, "Liquefied Natural Profits: The United States and the Remaking of the Global Energy Economy," Foreign Affairs (2013). - 36 -

그런데 문제는 현재는 미국과 캐나다만이 기술력에서 앞선 관계로,상업적 인 가치가 있는 셰일오일과 가스를 생산하고 있다.하지만 앞으로는 다른 국 가들도 채굴에 본격적으로 나설 전망이기 때문에,소위 비전통적인 에너지자 원 개발을 둘러싼 국가들간 경쟁이 본격화될 것으로 전망된다.이러한 글로 벌 자원개발 현황이 우리에게 미치는 영향은 크다.특히 셰일오일의 생산 확 대가 그 자체의 경쟁은 물론 원유 가격에 미치는 영향이 어떠할 것인가에 대한 논쟁도 다양하게 전개되고 있는 상황이다. (3)새로운 고난이도 개발지역의 확대 글로벌 자원개발 현황에서 발견되는 또 하나의 중요한 특징은 소위 '고난 이도 개발지역'이 점차 확대된다는 점이다. 14) 고난이도 개발의 유형은 심해, 오지,북극해 등과 같이 대부분의 경우 자연환경에서 비롯되는 경우가 많은 데,이를 극복하기 위한 다양한 기술 개발이 요구되는 상황이다.물론 이들 기술개발이 생산성을 상회하는 수준이라면 고난이도 개발지역의 확대가 매 우 제한적인 회사들에게만 관심이 될 수 있겠지만,기술이라는 관점의 특성 상 어차피 생산성은 높아지게 마련이기 때문에,우리의 입장에서도 고난이 개발에 적극 참여하게 되는 상황은 불가피해 보인다. 고난이도 개발지역으로의 자원개발 참여는 많은 경우 다양한 문제점들을 함께 직면하게 되는 경우가 많은데,이는 환경문제,관련 산업의 지원 등의 문제들을 함께 고민하고 해결해야 한다는 점을 의미한다.따라서 기술적으로 점점 어려운 자원개발의 확대는 자원개발 주체 국가의 입장에서 기본적으로 포괄적이고 선진화된 자원개발 거버넌스 시스템을 갖추어야 한다는 점을 기 본적으로 강조하고 있는 상황이다. (4)주요 자원부국의 리스크 증대 14) 이대식, 북극개발의 기회와 대응, CEO Information 제892호 (삼성경제연구소, 2013), pp., 9~11. - 37 -

전통적으로 자원부국은 대내 정치적으로 불안정성이 큰 지역인 경우가 많 아서 자원개발에 따른 리스크가 크다.중동,중앙아시아,아프리카,남미 등 의 사례에서 보는 바와 같이 과거 냉전기는 물론 탈냉전기에도 정치적 리스 크는 매우 다양한 내용과 차원에서 존재하고 있다. 결국 자원개발 목표 국가(targetstate)에 대한 리스크 분석의 중요성을 강 조하고 있는데,시기적으로 다양한 정치변동 요인을 안고 있는 지역을 상대 로 정확한 자원개발 리스크 분석을 실시하는 일은 결코 쉽지 않은 작업이다. 뿐만 아니라 앞으로는 과거 정치적 리스크 분석으로 일관됐던 관행에서 벗 어나,정치,경제,법제도 등과 같이 세분화된 영역별로 나눠서 해당 국가 및 지역에 대한 리스크분석이 진행되어야 한다고 본다. 본 연구가 후술하겠지만,한국적 맥락에서는 중동,아프리카,중앙아시아, 남미,동남아 등의 관점에서 지역을 유형화하고,이러한 전제 하에서 정책 영역 유형별로 상시적인 리스크분석 시스템이 구비되어야 할 것으로 판단된 다. (5)세계적 규모의 자원확보경쟁 심화 결과적으로 자원확보경쟁은 세계적 규모로 모든 참여자들간의 복합적인 대 결구도로 심화되었다.과거처럼 우리와 경제 규모가 비슷한 국가들과의 경쟁 이거나 혹은 우리와 지리적으로 인접한 국가들과의 경쟁이라는 방식이 아니 라,자원확보경쟁의 범위(scope)와 차원(dimension)이 그야말로 세계적 규모 가 되었다. 세계적 규모로 확장된 자원확보경쟁은 '에너지 종별','목표 국가별','자원 경쟁에 참여하는 산업별',그리고 '자원경쟁 주체 국가의 특성별'등의 관점 들이 서로 복합적으로 작용하고 있다.따라서 복합적인 자원확보경쟁의 심화 에 대한 보다 정교한 자원외교 전략 수립이 요구되는 시점이다. - 38 -

Ⅲ.주요 국가의 자원개발정책과 자원외교 주요국 정부들은 자국이 직면한 국내외적 상황에 대한 종합적 고려를 바탕 으로 다양한 정책 목표들을 조합하여 자원정책을 수립하는 경향이 있다.개 별 국가들이 각자의 에너지 수급 상황과 국제 환경의 변화 등에 따라 차별 적인 자원정책을 실행하고 있으나,대체로 아래와 같은 사항들이 자원정책의 일반적 목표로 설정되고 있다:(1)공급의 예측 가능성과 합리적 가격 확보; (2)수송과정에서 발생할 수 있는 위협으로부터 보호;(3)공급원의 다양화; (4)자원 개발의 촉진;(5)환경오염의 감소 및 예방이다.자원외교란 위에서 언급한 자원정책의 기본 틀에 근거하여 자원에 대한 접근성과 에너지 안보 를 향상시키기 위한 외교 행위 라고 정의할 수 있다. 15) 이러한 점을 고려하 여 다음에서는 미국,중국,일본 등 주요국의 자원외교의 현황과 특징을 중 점적으로 검토한다. 1.미국의 자원외교 가.자원외교의 목표 미국은 전통적으로 에너지 정책 및 자원외교를 실행하는 데 있어서 (1)공 급의 안정성 확보,(2)경제성장을 저해하지 않는 수준의 에너지 가격 유지, (3) 환경 보호라는 세 가지 목표를 설정하고 있다.또한 이러한 정책 목표 실현하는 데 활용할 수 있는 수단으로 (1)에너지 효율 증대를 통한 소비 감 축,(2)석유 등 전통 에너지원의 국내 생산,(3)재생 에너지와 같은 새로운 에너지 개발에 초점을 맞추고 있다(CRS2013). 오바마 대통령의 에너지 정책의 기조는 비교적 잘 유지되고 있다.오바마 대통령이 2011년 의회에서 행한 연설에서 혁신 및 고용 창출과 관련하여 15) 구체적으로 주요 국가들은 자원외교를 시행하는 데 있어서 (1) 자원의 안정적 공급, (2) 수용 가 능한(acceptable) 가격의 유지, (3) 자원을 자국이 원하는 지점으로 이동시킬 수 있는 능력을 중점 적으로 고려하고 있다. - 39 -

지금 이 시점은 현 세대에게 있어 연구와 교육에 대한 대대적인 투자가 신 성장 산업과 수백만에 달하는 신규 고용의 창출로 이어질 대대적인 혁신의 물꼬를 틀었던 스푸트니크적 순간입니다. 오바마 정부는 이처럼 미국의 전통적 에너지 정책 및 자원외교의 기조를 유지하는 가운데 석유 및 가스 등 화석 연료의 국내 생산 확대와 재생 에너 지의 개발에 정책적 우선순위를 두고 있다.오바마 대통령의 이러한 구상은 당선자 시절인 2008년 11월의 연설에서 잘 나타난다.오바마 대통령은 미국 의 에너지 태세(energy posture)를 경제적,전략적,환경적 취약성의 근원으 로 정의하면서 미국의 에너지 안보를 증진하기 위한 최선의 노력을 경주할 것이라는 대통령 선거전 당시의 공약을 재확인한 바 있다(Burke2008).오바 마 대통령은 또한 2012년 의회 연설에서 에너지 효율과 재생 에너지 개발에 역점을 두는 정책을 지속할 것임을 다시 한 번 확인하였다. 연방 정부의 투 자로 인해 재생 에너지 사용이 거의 2배 증가하였을 뿐 아니라 수많은 일자 리가 창출되었습니다. 16) 나.오바마 행정부의 자원외교 전략 한편 오바마 대통령 당선자는 미국 자원 전략의 핵심은 기후 변화와 관련 된 위험을 근절하고 지정학적 에너지 공급 취약성으로부터 탈피하는 데 있 다고 역설하였다.또한 미국 정부의 자원외교는 석유 등 화석연료에 대한 의 존도를 줄이는 한편 최근 개발 및 생산이 확대되고 있는 세일 가스의 전략 적으로 활용하는 방안에 초점이 맞추어지고 있다.구체적으로 오바마의 비전 은 (1)대체 및 재생 에너지 관련 연구,최종용도(end-use)기술,기술의 확산 과 상업화를 촉진하는 혁신,(2)경제 회복을 주요 수단으로서 녹색 일자 리 (green jobs)를 양산하는 하는 동시에 에너지와 환경의 양면적 도전을 극 복하기 위한 고용 창출,(3)기후 변화 협약을 성취하기 위한 국제협력,(4) 민간 부문,정부 기관,국회 사이의 파트너십 등 네 가지 분야로 압축된다. 17) 16) 물론 오바마 행정부의 에너지 정책에 대한 비판이 없는 것은 아니다. 공화당은 시장에 대한 직접 적 개입을 최소화하고 주로 기초 연구개발에 정부는 역량을 집중해야 한다는 입장이다(CRS 2013). - 40 -

자원외교와 관련하여 미국 내에서 진행되고 있는 쟁점은 석유에 대한 전략 적 접근이다.석유 시장이 불안정이 심화되고 있는 상황에 대하여 근본적으 로 새로운 시각에서 접근할 필요가 있다는 것이다.즉 유가의 불안정에 대하 여 국내 생산을 확대하거나 에너지 효율성을 향상시켜 소비를 절감하는 기 존의 방식은 전술적 접근에 불과하다는 것이다.석유 수입국들이 소비를 감 축하거나 국내 생산을 확대하더라도 세계 석유 생산의 79%를 점유하고 있는 OPEC이 생산을 감축할 경우,정책적 효과는 지극히 제한적일 수밖에 없기 때문이다.이러한 전통적 접근의 한계는 영국의 사례에서 잘 드러난다.영국 은 석유를 자체 생산하고 있기 때문에 공급 자체에는 문제가 없으나 유가가 급등하자 국내 운송업자들의 시위가 연이어 발생하는 등 정치적ㆍ경제적 불 안에 직면했던 것이 이러한 문제를 근본적으로 개선하기 위해 두 가지 차원 의 접근이 필요하다고 본다. 첫째,OPEC 중심의 석유 카르텔 구조를 개혁하여 이들의 영향력을 약화하 는 것이 매우 중요하다.OPEC의 카르텔은 석유의 생산과 공급을 통제함으 로써 국제 석유시장,더 나아가 에너지 시장의 왜곡을 초래하고 있다는 판단 이다.이는 궁극적으로 에너지 수급과 관련한 에너지 안보의 위기를 초래할 수 있기 때문에,기존 OPEC의 카르텔 구조를 약화시키는 것이 미국 자원외 교의 주요 목표가 되기에 충분하다.여기서 핵심은 에너지 분야의 새로운 글 로벌 거버넌스를 형성하는 하는 것이다.미국 정부는 이를 위해 주요국들과 협력 및 정책 공조가 필요하다고 본다.둘째,새로운 글로벌 거버넌스 하에 서 다양한 에너지원들이 경쟁하는 시장을 형성하자는 것이다. 세일 가스 혁명으로 촉발된 LNG 수출 관련 쟁점도 미국의 자원외교에 지 대한 영향을 미치고 있다. 18) 미국은 LNG 수출을 순수한 경제적 쟁점으로 인식하기보다는 전략적 요소를 포함한 광범위한 국익의 차원에서 접근하고 있다.즉 LNG 수출이 미국에 미칠 영향을 다각도로 검토하고 있는 것이다. 이와 관련하여 미국 내에서 열띤 논의가 진행되고 있다.지지하는 측에서는 17) Burke(2008). 18) Levi(2012). - 41 -

다음의 이유에서 LNG 수출이 미국의 국익에 도움이 된다는 입장을 피력하 고 있다.첫째,미국은 만성적인 경상수지 적자의 문제를 겪고 있는데 LNG 수출은 이를 개선하는 데 도움이 될 것이라는 점이다.둘째,외교안보적 관 점에서 볼 때,에너지 공급의 안정성을 확보하는 데 어려움을 갖고 있는 동 맹국에 대한 배려를 적극적으로 할 필요가 있다는 것이다.셋째,미국은 TPP,TTIT 등 다자화된 통상협상을 야심차게 진행하고 있는데,협상을 진행 하는 과정에서 LNG 수출을 협상의 지렛대로서 활용할 여지가 있다는 점을 강조하고 있다.또한 찬성하는 측에서는 LNG 수출을 글로벌 가스 시장의 투명성을 제고하는 계기로 활용할 수 있을 것이라는 기대도 표시하고 있 다. 19) 잘 알려져 있듯이,미국과 FTA를 체결하고 있는 국가들에 대한 수출 신청 은 에너지부가 자동 승인하도록 되어 있다.2012년 5월을 기준으로 수출 승 인을 신청한 물량이 모두 승인될 경우,이 시설에서 처리할 수 있는 용량은 일일 13.7bcf에 달할 것으로 예상된다.LNG 수출에 대한 규제 완화 및 철 폐를 촉구하는 기업들의 요구가 잇따르는 것은 이 때문이다.한편,non-FTA 국가에 대한 수출은 사안별로 검토하여 승인하도록 되어 있는데,일본,인도 등 3개국에 수출 승인이 이루어진 상태이다.비 FTA 국가에 대한 수출은 경 제적 요인 못지않게,미국의 전략적 요인에 대한 고려가 중요하다고 할 수 있다.예를 들어,미국이 일본에 대하여 수출 승인을 한 데에는 일본이 LNG 최대 수입국이라는 점도 고려하였지만,미일동맹을 유지 및 강화하고,일본 이 TPP 협상에 적극적으로 참여하도록 한다는 전략적 측면도 함께 검토한 결과라고 할 수 있다. 그러나 LNG 수출에 대한 반대도 만만치 않은데,주요 논거는 다음과 같 다.위에서 언급한 효과,예를 들어 LNG 수출의 경상수지의 개선 효과는 크 지 않을 것으로 예상되는 반면,기타 부정적 효과를 초래할 가능성이 높다는 것이다.무엇보다 LNG 수출은 미국 내 가스 수급 구조에 영향을 미쳐 국내 가스 가격의 인상을 초래할 가능성이 있다는 것이다.또한 가스 가격의 인상 19) Jaffe and Morse(2013), 위의 글. - 42 -

은 가스를 에너지원으로 활용하고 있는 미국 제조업의 경쟁력을 높이는 데 좋지 않은 영향을 미칠 것이라는 주장도 같은 맥락에서 제기되고 있다.가장 강력한 반대는 환경주의자들에게서 제기되고 있는데,LNG 수출이 생산 확 대를 촉발하여 환경 악화를 더욱 가속화시킬 것이라는 주장이 그것이다. 다.자원정책결정구조 미국은 에너지 및 자원 부문을 주관하는 독립된 부처인 에너지부 (DepartmentofEnergy)가 자원 정책에서 핵심적 역할을 수행하고 있다는 점에서 매우 단일화된 정책결정구조를 갖고 있다고 할 수 있다.그러나 실제 로 미국의 에너지 및 자원 정책 관련 정책결정구조는 매우 복잡하다.우선, 주정부가 독자적인 에너지 정책과 사업 시행권한을 보유하고 있다는 점을 감안할 때,에너지 부문과 관련한 권한이 연방정부와 주정부 사이에 분산되 어 있다고 할 수 있다.또한 에너지부 이외에도 상무부,국무부,국방부,환 경보호국(EnvironmentalProtection Agency),교통부,통상대표부(USTR)등 이 미국의 자원 정책에 관여하고 있다.이밖에도 국가경제회의(National Economic Council),국가안보회의(NationalSecurity Council),Councilon EnvironmentalQuality등 다수의 대통령 산하 위원회들이 자원 정책 및 외 교에 직간접적으로 결부되어 있다. 또한 연방에너지 규제위원회(Federal EnergyRegulatoryCommission:FERC)가 각 주 간 가스와 전력시장에 대한 규제를 관장하고 있다.이처럼 자원 정책 및 외교와 관련한 미국의 정책결정 구조는 매우 다원화된 특징을 보이고 있다. 미국의 정책결정구조가 다원화되어 있다는 것은 어느 하나의 측면에 국한 하여 자원 문제에 접근하지 않는다는 점을 상징적으로 시사하는 것이라고 하겠다.다만 다양한 정부 부처들 사이의 정책 조정이 다소 미흡하기 때문에 이를 효율화하여야 한다는 주장이 일부에서 제기되고 있다.국가석유위원회 (NPC:NationalPetroleum Council)는 에너지를 국무부,국방부,재무부,상 무부과 대등한 위치로 격상시키고,자원 및 에너지 정책을 무역,경제,환경, 안보 및 외교정책과 긴밀하게 연계할 필요가 있다고 촉구한 것도 이 때문이 - 43 -

다.특히,미국 정부가 중국,인도,캐나다,멕시코,러시아,사우디 등 주요 자원 생산 및 소비국들과 대화 및 협력을 확대하여 글로벌 에너지시장을 지 속적으로 개발하여야 한다고 주장하는 등 에너지 문제를 자원외교의 관점에 서 접근할 필요가 있다고 강조한 바 있다. 20) 예를 들어,탄소배출의 감축을 위해서,미국 정부는 단기적으로 중국과 협력을 적극 모색하여야 하며,중기 적으로는 글로벌한 차원의 효과적인 탄소배출관리체제를 확립하고,장기적으 로는 예측가능한 시장중심의 탄소배출 비용부과방식을 채택하여야 한다고 주장하였다. <그림 3-1> 미국의 자원정책결정구조 출처:오상면 2007,Burke2008. 에너지 안보의 기본 방향과 장기 전략을 직접 관장하는 기구를 백악관 직 20) NPC는 1946년 연방자문위원회로 설립되었으나, 1977년 에너지부가 설립됨에 따라 에너지부에 정보를 제공하고 자문에 응하는 기능을 수행하고 있다. NPC 홈페이지, http://www.npc.org. - 44 -

속으로 설치할 필요가 있다는 제안이 지속적으로 이루어지고 있다.이러한 관점에서 볼 때,현행 제도가 큰 문제는 없지만 다수 부처 사이의 정책 조정 을 원활하게 하고 국가 전략적 관점에서 에너지 문제에 접근하는 역할을 하 는 국가에너지안보회의(NationalEnergy Security Council)를 설치할 필요가 있다는 주장이 제기되고 있다(Burke2008). 이러한 견해를 반영하여 현재 오바마 행정부는 정책결정구조의 본격적인 개편을 시행하는 대신 포괄적으로 에너지 문제에 대한 전략적 고려를 함으 로써 미국 정부의 자원외교 역량을 한층 강화하는 것을 목표로 하고 있다. 오바마 행정부가 국무부 산하에 국제에너지조정실(O ficeofthecoordinator forinternationalenergy A fairs)을 설치한 것도 이러한 고려를 반영한 결과 라 하겠다.오바마 행정부는 2011년 5월 카를로스 파스칼(CarlosPascal)을 국무부의 국제에너지조정관(Special Envoy of the Coordinator for InternationalEnergy Afairs;S/CIEA)에 임명하였다.S/CIEA의 주목적은 (1)미국 국가안보의 증진을 위해 에너지 문제를 외교정책 어젠다에 통합하 고;(2)생산자 및 소비자와 협력을 촉진하며;(3)에너지 생산국들에 대해서 는 글로벌 에너지 시장이 효율적으로 작동할 수 있도록 생산,에너지 제품의 관리 및 유통을 지원하며;(4)신흥 소비국에게는 시장 접근에 대한 우려를 감소시키고,대체 에너지 개발을 위한 국제 협력을 강화하여 글로벌 차원의 공급을 다원화하고; (5) 에너지 안보 목표를 실현하기 위한 범정부적 (whole-of-government)차원의 노력을 강화하고자 한다. 21) 미 정부는 자원외교의 차원에서 특히 범정부적 노력을 한층 강화하고 있 다.EnergyGovernanceand CapacityInitiative(EGCI)를 시행하는 것도 자원 외교를 위한 범정부적 노력의 일환이다. 22) EGCI는 국무부의 에너지 자원국 (Bureau ofenergy Resources)이 주도하는 범정부적 시도로서 대체로 세 가 지 목표를 설정하고 있다.첫째,차세대 석유 및 가스 생산국 정부에 대한 21) http://www.state.gov/s/ciea/ 22) http://www.state.gov/s/ciea/egci/; 한편 미국 정부는 The Global Shale Gas Initiative도 시행하고 있는데, 이는 세일 가스를 포함한 에너지에 대한 접근성을 극대화하기 위한 자원 개발 촉진을 위 한 시도이다. - 45 -

기술 및 역량 강화를 위한 지원을 제공하는 것으로 개별 국가들의 특수 상 황에 맞는 전문적 역량을 증대시키는 데 도움을 주기 위한 시도이다.둘째, 정부 대 정부 지원으로 양자 수준의 자원 협력을 위한 긴밀한 정책 조정을 시행함으로써 미국 외교정책 목표에 대한 간접적 지원을 제공하는 것이다. 셋째,에너지 생산국의 역량 강화와 자원 협력을 바탕으로 EGCI는 장기적으 로 글로벌 차원의 새로운 에너지 거버넌스를 수립하는 데 소요되는 미국의 외교 능력을 증진시키고자 한다.OPEC 등의 사례에서 잘 나타나듯이 현재 의 에너지 거버넌스가 중동 국가들에 의해 주도되고 있어 매우 취약한 상태 에 있다고 보고 에너지 부문의 보다 건전한 거버넌스를 수립하기 위한 미국 정부의 외교적 노력을 EGCI를 통해 보완하고자 하는 것이다. 2.중국의 자원외교 가.중국 자원외교 대두의 배경 중국이 자원외교에 본격적인 관심을 표명하기 시작한 것은 지속적인 경제 성장에 따른 급격한 에너지 수요 증가,그로 인한 자원의 대외 의존도 증가, 국내적 차원의 환경 보호 필요성 증대,에너지 효율성의 증대 필요성이 복합 적으로 작용한 결과이다.중국은 특히 중동,아프리카,중앙아시아 지역과 자 원협력을 강화하는 데 외교 역량을 집중하고 있는데,여기에는 이 지역 국가 들이 자원부국이라는 점이 고려되었을 뿐 아니라 제3세계 국가들과 외교관 계를 강화하려는 전략적 의도도 함께 작용하였다.즉 1990년대 이후 자원의 대외 의존도가 급격하게 증가함에 따라 자원부국들과의 관계를 강화할 현실 적 필요성이 증대됨에 따라 중국 정부가 이 국가들을 대상으로 자원외교를 집중적으로 펼친 것은 어쩌면 당연한 결과이다. 한편 중국의 자원외교에는 이러한 경제적 이해관계뿐 아니라 외교적 또는 전략적 의도가 다분히 내포되어 있다.즉 중국이 1978년 개혁개방정책을 본 격 추진하면서 외교정책의 초점이 자연스럽게 서구 국가들과의 관계를 강화 - 46 -

하는 방향으로 변화하였고,그에 대한 반작용으로 제3세계 국가들과 외교적 유대가 다소 약화된 측면이 있었던 것이 사실이다.중국은 자원 획득과 개발 을 위한 외교를 실행하는 한편,이를 통해 제3세계 국가들과의 관계를 복원 한다는 양면적 목표를 갖고 있는 것이다.다만 중국의 자원외교가 제3세계 국가들과의 관계 개선이라는 외교적 목적을 포함하고 있는 것은 사실이지만, 그렇다고 해서 자원외교를 과거의 제3세계 외교와는 뚜렷한 차별성을 갖는 다는 점을 유의할 필요가 있다.과거 중국의 제3세계 외교는 사회주의 이데 올로기를 표방하며 이념적 동질성을 강조하는 데 역점이 두어졌다면,최근의 제3세계 자원외교는 이념보다는 세계경제에서 개도국으로서의 위치를 공유 하고 있다는 점을 강조함으로써 경제적 실리와 지정학적 요인을 결합하는 데 초점이 맞추어져 있다고 하겠다.실제로 중국 정부 자체가 제3세계 외교 라는 용어 대신 이념적 색채를 탈색시킨 발전중국가 (개도국)외교라는 용어 를 선호하고 있는 데서 이러한 변화가 감지된다. 나.중국 자원외교의 특징 중국이 자원외교를 본격적으로 추진한 것은 2000년대 이후의 일이지만 비 교적 체계적인 자원외교정책을 펼치고 있다는 평가를 받고 있기도 하다.예 를 들어,중국이 원유의 대외의존도를 어느 정도 분산시킬 수 있었던 것도 자원외교의 성공적 단면이라고 할 수 있다.즉,2006년을 기준으로 할 때,중 국의 지역별 원유 의존도는 중동 41.8%,아프리카 30%,러시아 12.8%로 나 타났다.국내적으로 에너지 수요가 급증하고 있음에도 불구하고,중동에 대 한 의존도가 40% 수준에서 관리되고 있는 것은 한국 또는 일본과 차별화된 다.특히 중동 국가들의 정치적 불안과 미국의 해상수송로 장악력 등을 고려 할 때,G2로 부상할 것으로 예상되는 중국이 특정 지역에 과도하게 의존한 다는 것은 전략적 취약성으로 이어질 가능성이 높다는 점에서 대외의존도의 적절한 관리는 향후에도 중국 자원외교에서 중요한 목표가 될 가능성이 높 다. 중국의 자원외교는 매우 다차원적이다.일반적으로 중국의 자원외교는 다 - 47 -

음과 같은 특징을 갖는 것으로 평가된다:(1)다자주의와 양자주의의 병행, (2)에너지 안보의 확보,(3)자원정책과 외교정책의 통합 등의 특징을 보이 고 있다.아래에서는 중국 자원외교의 특징과 성격을 중점적으로 검토한다. (1)다자 외교와 양자 외교의 동시 추진 중국은 자원외교를 실행하는 데 있어서 다자외교와 양자외교를 병행 추진 하는 특징을 보이고 있다. (가)양자외교 중국은 한편 자원부국들을 대상으로 한 양자외교를 활발히 추진하고 있다. 중국은 특히 정상외교를 양자 차원의 주요 수단으로 활용하고 있다.중국의 자원외교는 후진타오 시기인 2003년 이후 적극적으로 전개되었다고 할 수 있다.2003년 이전에도 자원 관련 정상외교가 펼쳐지기는 했지만 사례가 매 우 적고 규모도 작은 경우가 대부분이었다.정상외교를 통해 성사된 일부 프 로젝트의 경우에도 중국 정부가 적극성을 보였다기보다 상대국 정부가 자국 의 자원개발을 위해 중국 정부와 기업들을 초빙한 경우가 다수라는 점에서 이 시기 중국의 자원외교가 본격화하였다고 보기는 어렵다.1994년 국무원 총리 리펑이 우즈베키스탄을 방문하였을 당시 우즈베키스탄 대통령이 중국 측에게 자국의 석유와 천연가스를 개발하라고 요청한 바 있다. 23) 1995년 9월 수단의 오마르 알바시르(Omaral-Bashir)대통령 또한 중국 방문 중 장쩌민 주석을 만나는 자리에서 중국 정부가 자국의 석유 자원을 개발하길 바란다 는 의견을 피력하였다.이를 계기로 중국 정부는 CNPC 부총경리( 副 总 经 理 ) 인 저우용캉( 周 永 康 )을 수단에 석유 탐사를 위해 파견하게 되었다.이처럼 2003년 이전 중국 정부는 자원외교를 주도적으로 펼치기보다는 상대국 정부 의 자원 개발 요청에 응하는 형태의 수동적 외교를 수행하는 수준에 머물렀 다. 23) 新 华 网 2013/8/23,http://news.xinhuanet.com/world/2007-02/16/content_5748370.htm - 48 -

이 시기 중국 자원외교의 특징은 석유 분야에서 잘 드러난다.중국 정부는 1998년 국영기업의 효율성을 향상시키기 위한 개혁을 단행한 바 있는데 이 때 석유기업들도 상당한 변화를 겪게 되었다.이러한 변화에도 불구하고 2003년 이전 석유기업들이 외국 정부 또는 기업들과 직접 협상하는 하는 등 해외 석유자원의 획득에 있어서 주도적 역할을 하였다.중국-러시아 에너지 협력과 관련,중국 정부가 기본적으로 민간상무교류위주 의 방침을 고수한 것이 대표적 사례이다.이처럼 이 시기 중국 정부는 3대 석유기업들이 석유 개발 프로젝트를 수주할 수 있도록 정상외교의 장을 활용한 경우가 매우 드 물었다. 2003년 이후 중국 정부는 지속적인 고도성장에 따른 에너지 수급 문제의 대두,세계 에너지 시장의 불안정성 증대,외교정책 수단으로서 자원외교에 대한 전략적 활용 가능성 등 변화하는 국내외 사정을 인식하여 보다 적극적 이고 체계적인 자원외교를 추진하게 되었다.이 시기 중국의 자원외교는 수 행 방식에서도 커다란 변화를 보이고 있다.에너지 기업들이 개별적으로 자 원 획득과 개발을 위해 해외에 진출하였던 과거와 달리,2003년 이후 중국의 자원외교는 정부가 정상외교 및 장관급외교를 통해 에너지 기업들의 해외 진출을 적극적으로 지원하는 방식으로 변화하였다. 24) 2003년 이후 3대 석유 회사와 중국 정부가 해외 에너지 획득을 위한 보조를 맞추는 전략적 협력관 계가 형성된 것이다. 위에서 언급한 중국-러시아 에너지 협력의 경우,2004년 이후 송유관 건설 을 위한 협의를 정상외교 차원에서 진행하는 방식으로 적극적으로 전환한 것이 중국 자원외교 방식의 변화를 보여주는 대표적 사례이다. 25) 이처럼 2003년 이후 중국의 자원외교는 정부와 에너지 관련 기업이 유기적으로 협 력적 관계를 맺는 가운데 실행되었다는 데 커다란 특징이 있다.특히 3대 석 유기업들은 이러한 정부-기업 간 협력의 대표적인 수혜자라고 할 수 있다. 24) 전가림, 동북아 에너지 안보와 중국의 에너지 외교, 국제지역연구, 제9권 2호 (서울: 국제 지역학회, 2005) 25) 杜 仰 高 (2006). - 49 -

한편,중국 자원외교는 매우 전략적인 성격을 갖고 있다.전반적으로는 아 프리카 국가들과 협력을 강화하는 데 초점이 맞추어져 있지만,수단,시리아, 이란의 사례에서 나타나듯이 분쟁 지역의 국가들과의 자원협력을 공고히 하 는 특징을 보이고 있는 것이다.2003년 12월 원자바오 총리의 중동 방문, 2004년 1월 후진타오 주석의 아프리카 방문,2004년 남미 국가 방문 등이 중 국이 자원외교의 장으로서 실행한 정상외교의 대표적 사례이다.2006년 중국 은 전략적 동반자 관계 확인을 통한 협력을 강화하는 차원에서 중국 국영 석유회사의 러시아 석유산업 진출을 모색한 바 있다. 일시 방문 <표 3-1> 중국의 자원외교 현황(2001-2012년) 방문 국가 주요 내용 및 성과 지도자 2001.4 장쩌민 베네수엘라 CNPC,베네수엘라 국영석유회사가 석유 합 작개발 협약 체결 2002.4 장쩌민 리비아 CNPC,리비아 국영 석유회사와 석유 관련 협의 2003.5 후진타오 러시아 CNPC,러시아 유코스(Yukos)와 송유관 및 석유 장기 구매 관련 기본 원칙에 합의 2003.6 후진타오 카자흐스탄 CNPC,카자흐스탄 KMG와 송유관 공급 능 2003.10 후진타오 오스트레일 리아 력 5000만톤으로 확대;카자흐스탄 재정부와 석유 분야 투자 확대를 위한 협약서 체결 오스트레일리아와 천연가스 관련 협약 결;오스트레일리아는 향후 25년 간 중국에 300억 호주 달러 규모의 천연가스를 체 수출 하기로 합의 2003.11 중국 상무부, 앙골라 재정부와 베이징에서 2004.1 후진타오 이집트 중국-앙골라 석유,차관,경제무역 일관 협 약 체결 CNPC,이집트와 남부 지역 석유 탐사를 위 한 합작에 합의 가봉 CINOPEC,가봉과 자원협력 관련 MOU 체 결;가봉으로부터 석유 도입 개시 알제리 CNPC,알제리와 석유 개발을 위한 합작 협 정성 체결 - 50 -

2004.3 중국 상무부, 앙골라 재정부와 상호 협약 체 결;중국수출입은행이 앙골라 정부에게 20억 달러 규모의 차관을 제공하고,앙골라 정부 측은 석유로 상환하는 방식 도입. 2004.5 CNPC,카자흐스탄 국영 석유천연가스기업과 송유관 건설에 관한 기본합의서 체결;후진타 오 주석과 카자흐스탄 대통령 나자르 바예프 가 조인식에 참석 2004.6 CNPC,우즈베키스탄 국영 석유천연가스기업 과 타슈켄트 지역의 석유천연가스 개발을 위 한 협약 체결;후진타오 주석과 카리모프 대 통령이 조인식 참석 2004.14 우방궈 나이지리아 SINOPEC,나이지리아 석유개발기업과 석유 2004.11 후진타오 브라질 탐사개발 협력에 합의 SINPEC,브라질 국영 석유기업과 2,000km 에 달하는 가스관 건설(10억 달러 규모)협약 체결 아르헨티나 2005.1 쩡칭훙 페루 아르헨티나에 200억 달러 규모의 투자;이 가 운데 50억 달러는 석유 관련 투자 CNPC,페루 자원광산부와 석유,가스,정유 등 8분야의 협약 체결 베네수엘라 19개 항목의 에너지 관련 협약 체결 2005.6-7 후진타오 러시아 SINOPEC,러시아 석유기업과 극동 지역의 석유탐사개발을 위한 1차 협정 체결;러시아 석유기업과 석유 교역,석유 탐사 및 개발, 석유 관련 건설 기술과 관련한 장기협력협약 체결 2005.11 중국과 러시아 총리가 CNPC와 러시아 송유 관 기업이 송유관 설계 및 건설을 위한 기초 연구 지원 의사 표명 2006.3 푸틴 중국 CNPC,러시아 기업과 천연가스 공급 양해각 서 교환;CNPC,리시아와 합작기업 설립 등 협력에 관한 기본 합의 2006.4 후진타오 나이지리아 CNOOC, 나이지리아 제130호 석유탐사권 (OML)의 45% 주식 구매 2006.4 후진타오 케냐 후진타오 주석,케냐에서 석유개발 계약 체 결;CNOOC,케냐 에너지부 장관과 석유협력 - 51 -

2006.4 투르크메 니스탄 대통령 2006.6 원자바오 총리 중국 아프리카 7개국 순방 협약 체결;CNOOC,케냐 12개 지역 무상 탐 사권 획득;중국,케냐에 7000만 위안 규모의 차관 제공 및 인프라 건설 지원 투르크메니스탄 정부와 천연가스 송유관 건 설 프로젝트 및 천연가스 수출 협정 체결; CNPC,투르크메니스탄 석유천연가스기업 및 광산자원부와 천연가스 협력에 관한 기본협 정 체결 이집트에게 5000만 달러 규모 차관 제공;석 유,천연가스 관련 협의 2006.12 카자흐스 탄 대통령 중국 앙골라에 20억 달러 규모의 석유담보대출 합 의 카자흐스탄공화국 정부와 국경 지대 송유관 을 통한 에너지 운송에 관한 세관 관련 협정 체결;CNPC,카자흐스탄 국영 석유천연가스 기업과 제2차 송유관 건설에 관한 기본 협정 체결 2007.2 국무원 부총리 왕치산,러시아 부총리와 제3 차 중-러 에너지협상 개최 2007.3 리창춘 베네수엘라 베네수엘라와 석유협력에 관한 협정 체결 2007.9 후진타오 오스트레일 천연가스 채굴에 관한 협정 체결;오스트레일 리아 리아는 중국에 최장 20년 동안 연간 100만 톤 규모의 천연가스 제공하기로 합의 2008.10 중국과 러시아 양국 총리는 일련의 에너지 관련 협약 체결;중국수출입은행,러시아 천 연가스공업은행과 3억 달러 규모의 합작사업 에 관한 협의;중국국가개발은행,러시아 대 외경제은행과 기본 협력 합의;석유 관련 협 력을 위한 양해각서 교환;CNPC, 러시아 송 유관운송회사와 중-러 국경 송유관 건설 및 운영에 관한 기본 합의;에너지 및 광산업 협 력에 관한 의정서 체결 2008.10 SCO 제7차 총리급회의 기간 중,원자바오 총 리와 카자흐스탄 총리의 입회 하에,CNPC와 카자흐스탄 국영 석유천연가스주식회사가 천 연가스 및 가스관 분야 협력을 위한 기본협 의 체결;카자흐스탄 정부는 연간 50억 입방 미터의 천연가스를 중국-카자흐스탄 제2 가 - 52 -

스관을 통해 수송하기로 보증 2008.11 후진타오 코스타리카 에너지 분랴를 포함한 11개 분야 협력 체결; 2009.2 후진타오 사우디아라 2009.5 브라질 대통령 루라 2009.9 가나 대통령 John A ta 비아 중국 중국 Mils 2009.12 후진타오 투르크메니 코스타리카와 제1차 천연가스 프로젝트 체결; CNPC,코스타리카 국영석유회사 RECOPE와 석유분야 협력을 위한 합자회사 설립을 위한 협약 체결 사우디아라비아 정부,원유 공급 보장에 합 의;후진타오 주석,사우디아라비아와 전방위 에너지협력 제안 브라질과 자원 및 광업 분야 협력을 위한 의 정서 체결; 중국국가개발은행과 SINOPEC, 브라질 석유기업과 석유 및 융자 협력 강화 에 관한 양해각서 교환; 중국국가개발은행, 브라질 개발은행과 차관 협력에 관한 양해각 서 교환;중국국가개발은행,브라질 석유기업 과 10년 기한 100억 달러 규모의 석유담보대 출 체결;SNIOPEC,브라질과 10년 간 원유 도입 계약 체결 존 밀스(John A ta Mils)가나 대통령,중국 방문 중 100억 달러 규모의 차관대출계약 체 결;30억 달러 규모의 석유담보대출 포함 후진타오 주석,중국-중앙아시아 천연가스관 스탄 개통식 참석 2009.12 시진핑 미얀마 시진핑 부주석과 마얀마화평발전위원회부주 석의 공통적인 见 证 하에 중국석유천연가스 집단공사부총경리와 미얀마 에너지부 대표가 중국-미얀마 송유관 권리와 의무협의를 사인 하였다. 2010.4 후진타오 베네수엘라 국가에너지국국장 장보국,베네수엘라 석유부 부장과 4개항의 정부간 협의;CNPC 총책임 자 쟝지예민,중국국가개발은행장 진원,베네 수엘라 사회발전은행,국가석유공사,재정부, 에너지광산부,중국-베네수엘라 장기융자 합 작기본협의 체결;CNPC,베네수엘라 석유회 사와 4개 항목 합작 양해각서 체결 2010.4 후진타오 브라질 중국국가개발은행과 SINOPEC,브라질 석유 기업과 석유 및 자금 합력에 관한 양해각서 - 53 -

2011.3 투르크메 니스탄 부총리 2011.6 수단 대통령 중국 중국 바시르 2012.1 원자바오 사우디아라 비아, 카타르, 아랍에미레 교환;중국국가개발은행,브라질 개발은행과 대출 협정에 관한 각서 교환;SINOPEC과 중 국국가개발은행, 브라질 석유회사와 전략적 협력에 관한 협의;SINOPEC,브라질 석유기 업과 BM-PAMA-3 및 BM-PAMA-8 구역 임대 계약 협의;우강그룹,브라질 EBX그룹 과 전면적 전략협력 협의;중국국가개발은행 과 화웨기술회사, 브라질 TMAR와 협력을 위한 양해각서 교환;중국국가개발은행과 화 웨기술,브라질 TMAR와 협력을 위한 양해 각서 교환 중국 국무원 부총리 왕치산,투르크메니스탄 부총리와 회담;중국국가개발은행,투르크메 니스탄 정부와 투르크메니스탄천연가스 콘체 른에 대출 제공과 관련한 기본 협의 수단 석유북구무부부장과 석유 및 가스 분야 의 협력 강화를 위한 양해각서 교환 아랍에미레이트와 유한회사 설립 합의 이트 연방 2012.4 리커창 러시아 중-러 간에 60억 달러의 에너지 계약을 맺었 2012.6 타지키스 탄 중국 다. 타지키스탄 에너지 및 공업부부장과 이 자원 및 공업 분야 합작을 위한 양해각서 체결 대통령 2013.3 시진핑 러시아 중-러 양국 정부,원유 수출량 100% 증대 합 의;러시아,중국에 25년 간 원유 공급에 합 의;중국국가개발은행,20억 달러 규모의 차 관 제공; 출처:CNPC 홈페이지; 新 浪 网 ; 人 民 网 ;CCTV 网 ; 中 国 石 化 新 闻 网 ; 网 易 ; 中 国 新 闻 网 ; 外 汇 网 ; 中 国 青 年 报 ; 中 国 驻 安 哥 拉 使 馆 经 商 处 ; 中 国 经 济 网 ; 国 际 燃 气 网 ; 新 华 网 ; 国 资 委 网 站 ; 腾 讯 网 ; 中 国 石 油 新 闻 中 心 ; 中 国 广 播 网. - 54 -

(나)다자외교 중국의 자원 관련 양자외교는 그 자체로도 중요성을 갖기에 충분하다.그 러나 중국이 다자주의의 틀 속에서 양자 차원의 자원외교를 발전시키고 있 다는 점에 주목할 필요가 있다.즉,중국은 양자외교와 다자외교를 전략적으 로 연계하며 자원외교를 전개하고 있는 것이다.아래에서는 중국이 2000년대 이후 다자 수준의 자원외교에 전략적으로 접근한 과정을 살펴본다. 2000년대 중국 정부는 양자외교뿐 아니라 다자외교를 자원외교의 장으로 적극 활용하기 시작하였다. 26) 특히 중국은 2001년 이후 개도국을 대상으로 한 다자외교를 자원외교의 장으로 활용하는 경향을 드러내고 있다.중국ㆍ아 랍협력포럼(Sino-Arab States Cooperation Forum), 중국ㆍ아프리카포럼 (China-AfricaForum),상하이협력기구(ShanghaiCooperation Organization), 중국과 아세안 사이의 ASEAN+1형식의 대화 등이 중국이 자원외교를 위한 장으로서 활용하고 있는 대표적인 다자 포럼들이다.중국은 이 국가들과의 자원협력을 추진하는 데 있어서 ODA,경제협력,기술협력 등 다양한 수단을 활용하고 있다.이러한 다자포럼의 형식이 갖는 장점은 중국이 다수 국가들 을 하나의 장에 불러들임으로써 이 국가들 사이의 경쟁을 촉진하여 보다 유 리한 입지에서 자원외교를 펼칠 수 있다는 점이다.후진타오 시기 이후 중국 정부는 3대 석유 회사를 포함한 에너지 기업들이 해외 자원을 획득하는 데 적극적인 지원을 위한 장으로서 다자외교를 활용하였다고 할 수 있다. 중국 자원외교의 이러한 특징은 대 중앙아시아 외교의 쾌거로 상징되는 상 하이협력기구(SCO)의 사례에서 잘 나타난다.상하이협력기구는 기본적으로 중국과 역내 국가 간 영토문제를 해결하고 관계 개선을 촉진하기 창립된 기 구로,2001년 6월 처음 창설 당시에는 에너지 이슈를 구체적 의제로 설정하 였던 것은 아니다.그러나 상하이협력기구가 발전하는 과정에서 점차 에너지 문제를 포함한 경제 관련 이슈를 직접적으로 다루는 다자간 기구로 전환되 는 변화를 보이고 있다.2003년 9월 베이징에서 개최된 총리급 회의에서 회 26) 주재우, 중국의 에너지 협력외교: 정상외교와 다자외교 전략의 시사점, 비교문화연구, 제10 집 1호 (서울: 경희대 비교문화연구소, 2006). - 55 -

원국들이 상하이협력기구 회원국 간 다자간 경제 및 무역협력개요 ( 上 合 组 织 成 员 国 多 边 经 贸 合 作 纲 要 )를 통과시킨 것이 이러한 변화를 잘 보여준다. 27) 이 회의는 상하이협력기구 회원국들이 경제협력 관련 쟁점들을 본격적으로 논 의하기 시작하였다는 점에서 상당한 변화라고 할 수 있다. 이러한 변화는 이후에도 계속되어 2004년 9월 모스크바에서 열린 경제 및 통상장관회의에서 상하이협력기구회원국다자간경제무역개요 조치초안 이 확 정되었다.여기에는 에너지 영역을 포함한 11개 영역,127개 항목이 경제협 력의 대상으로 포함되어 있다.이어 2006년 9월 경제 및 통상장관회의에서는 에너지 관련 쟁점이 더욱 부각되어 회원국 간 에너지협력을 위한 작업팀 ( 能 源 领 域 合 作 的 专 业 工 作 小 组 )을 설치하는 데 합의하기에 이르렀다.더 나아가 2007년 8월 키르기스스탄 비슈케크에서 열린 상하이협력기구 정상회담에서 석유천연가스 등 에너지의 공동 개발을 강조한 비슈케크 선언 의 채택은 기 본적으로 2006년 7월 후진타오 주석의 신에너지안보관 와 궤를 같이 한다는 점에서 중국이 다자 차원의 자원외교의 장으로서 상하이협력기구를 활용하 고 있음을 시사하는 것이다. 에너지 관련 쟁점을 논의하는 장으로서 상하이협력기구의 변화는 이후에도 지속되었다.2008년 8월 타지키스탄 두샨베에서 열린 정상회의에서는 에너지 전략을 조율하고 에너지 안보를 강화하기 위해 에너지 생산국,소비국,송유 관 및 가스관 경유국,사기업을 모두 포함하는 조직을 발족시킨 데서 극명하 게 나타나듯이,에너지 안보협력체로서 상하이협력기구의 중요성은 더욱 강 화되고 있는 실정이다.더 나아가 중국,러시아,중앙아시아 회원국들이 에너 지 안보 및 자원 협력을 활발히 논의하고 추진하는 장으로서 상하이협력기 구의 역할은 점차 증대되어 왔다고 할 수 있다. 중국-아프리카협력포럼 역시 상하이협력기구와 유사한 전철을 밟으며 중국 의 자원외교의 장으로 발전해왔다.2000년 중국-아프리카협력포럼이 최초로 개최될 당시 금속자원 개발과 관련한 의제가 부분적으로 다루어졌을 뿐 아 27) 魏 百 谷, 中 國 與 中 亞 的 能 源 關 係 合 作 與 挑 戰, 國 際 關 係 學 報, 第 二 十 五 期 (2008) - 56 -

프리카의 최대 자원인 석유에 관한 논의는 전혀 이루어지지 않았다.그러나 2003년 이후 중국-아프리카협력포럼에 대한 중국의 접근 방식이 변화하기 시 작하였다.즉,2003년 제2차 포럼에서 중국은 자원 개발과 협력과 관련한 다 양한 의제를 포함시키기 시작한 데 이어,2006년 제3차 포럼에서는 자원 개 발과 협력의 수준을 한층 강화하였다. 대아랍 자원외교는 장쩌민 주석 당시에도 모색하였지만 후진타오 주석이 2004년 1월 아프리카 및 아랍 지역 4개국 순방과 함께 본격화되었다.우선 이 방문에서 후진타오 주석이 무바라크 이집트 대통령과 정상회담을 갖고 중동을 포함한 국제정세와 쌍무 관계 등을 논의하는 가운데 양국의 정치 및 경제 협력을 강화하기로 합의했다.이어 후진타오 주석은 중동 방문 중 아므 르 무사 아랍연맹 사무총장과 회담을 통해 중국과 아랍연맹 22개 회원국 간 정치,경제,통상 및 문화 교류를 확대하고 협력을 강화하기로 합의하였다. 가장 주목할 것은 이 방문을 통해 중국-아랍 협력포럼 구상에 대한 합의를 도출하는데 성공했다는 점이다. 이처럼 중국은 중앙아시아,아프리카,중동,동남아시아 국가들을 상대로 한 다자외교의 장을 발족 당시의 목적과는 달리 지금은 자원외교의 장으로 전략적으로 전환시켜 나가고 있다.이는 중국 정부가 자원 문제를 중장기적 인 관점에서 전략적으로 외교적인 노력을 경주하였음을 시사한다. 28) 중국의 자원외교는 비교적 가시적인 성과를 거두고 있다고 할 수 있다.자 원 획득과 관련,중국이 수단 원유의 80%,앙골라 원유의 60%를 각각 수입 하고 있는 것이 대표적 성과라고 할 수 있다.자원 개발에 있어서도 중국의 자원외교는 일정한 성과를 내고 있는데 브라질과 100억 달러 규모 에너지 수송을 계약을 체결한 것과 중국이 베네수엘라 유전에 3억 5천만 달러 규모 의 투자를 하기로 한 것 등이 대표적 사례이다.특히 베네수엘라와는 2005년 자원협력협정을 체결하는 등 자원협력을 한층 심화시키고 있다.<표 2-1>은 중국 자원외교의 주요 내용과 성과를 정리한 것이다. 28) 주재우(2006), 같은 글. - 57 -

(2)에너지 안보의 향상 중국은 에너지 안보를 확보하는 데 자원외교의 역량을 강화하고 있다.중 국이 중앙아시아,동남아시아,동북아시아 지역에 자원외교를 위한 노력을 배가하고 있는 것은 에너지 수송로를 확보하려는 전략적 목표와 관련이 있 다.실제로 중국은 자원외교를 펼치는 데 있어서 상당한 노력을 이 지역 국 가들과의 관계를 심화하는 데 투입하고 있다.중국-카자흐스탄 송유관,동시 베리아-태평양 노선 가운데 중국지선(러시아 스코보르디노에서 중국 다칭을 연결하는 구간),미얀마 코코 아일랜드에서 중국 서남부 지역으로 연결되는 철도 및 도로 운송망 등이 중국의 에너지 안보를 위해 유지해야 할 대표적 인 육상 운송로이다. 29) 해상 운송로의 경우,말라카해협 남중국해-대만해협 으로 이어지는 노선이 중국의 에너지 안보와 직결되어 있으며,중국은 이 지 역 국가들을 상대로 한 자원외교를 강화하는 것은 해상 운송로의 안전을 유 지하기 위한 해군 협력 역시 강화하려는 움직임을 보이고 있다.파키스탄의 과다르(Gwadar)항을 건설하는 데 소요되는 비용의 80% 이상을 중국이 지원 한 것이 이를 대변한다. (3)자원정책과 외교정책의 통합 한편,중국은 자원 도입선을 다변화하는 한편,동아시아 지역을 넘어 중국 외교의 지평을 글로벌로 확대하는 차원에서 대 아프리카 자원외교를 심화해 왔다.자원정책을 중국의 거시적인 외교정책 목표와 긴밀하게 연계하여 추진 하고 있는 것이다.중국 정부는 아프리카 국가들이 자원 부국인 동시에 후발 개도국이라는 점을 감안하여,자원 협력을 강화하기 위해 유상 및 무상 원 조,수출 신용,보조금 등 다양한 수단을 활용하고 있다.이를 반영하듯,중 국 대외원조의 약 45%가 아프리카 지역에 집중되고 있다.이는 빈곤 감축이 라는 지구적 차원의 개발협력 목표에 부합하는 노력을 함으로써 중국의 외 교적 위상을 강화할 수 있을 뿐 아니라,아프리카 국가들과의 관계 강화할 29) 김송죽, 중국 국제송유관 건설의 정치경제: 중국-카자흐스탄 송유관(2006-2009) 건설을 중심으 로, 세계지역연구논총, 제31집 1호 (서울: 국제지역학회, 2013), p. 136. - 58 -

수 있으며,특히 아프리카 국가들과의 자원 협력을 강화할 수 있다는 점에서 다양한 효과를 초래한다. 자원 협력과 원조를 연계하는 전략은 자원 도입의 다변화를 위한 것이기도 하지만 미국 및 선진국 중심의 질서에 대항하는 새로운 패러다임을 제시하 는 것이기도 하다.예를 들어,중국은 짐바브웨 같은 악당 국가들(rogue states) 에게 이른바 악당 원조(rogueaid) 를 제공하기도 하는데,이러한 정 책은 선진국들이 오랜 기간에 걸쳐 수립해 온 세계적 차원의 원조 질서와 상충되는 것이다. 30) 자원 협력과 원조를 연계하는 방식에 있어서도 중국은 매우 차별적이다. 중국은 아프리카 국가들에 전통적 의미의 원조뿐 아니라,양허성 차관,부채 탕감,수출 신용,FDI등 매우 다양한 형태의 경제 지원과 자원외교를 연계 하고 있다.또한 중국은 아프리카 국가들에게 원조를 제공하는 데 있어서 경 제,통상관계 및 우호를 증진시키는 남남협력을 공고히 하는 수단이라는 점 을 강조하기를 잊지 않는다.즉,중국은 원조와 자원협력을 연계하기는 하지 만,이는 어디까지나 수원국들의 자립적 발전을 지원하기 위한 것이며,미국 등 선진국들과 달리 원조를 대가로 어떠한 정치적 조건을 부과하지 않는다 는 것이다.즉,중국 자원외교 및 원조의 목표는 호혜 및 상호 발전의 원칙 을 고수하고,최선을 지향하되 현실성을 고려한다는 것이다. 31) 구체적으로 중국은 아프리카 국가들과 협력을 추구하는 데 있어서 평등과 호혜의 원칙 에 입각해서 원조를 제공하며,어떠한 정치적 조건도 부과하지 않을 것임을 명확히 하고 있다. 이처럼 중국은 자원외교와 원조를 전략적으로 연계하고 있다. 32) 즉,자원외 교 자체가 독자적 영역으로 추진되는 경향이 있지만,동시에 중국 외교의 전 반적 틀 속에서 추진되고 있음을 부인하기 어렵다.중국은 특히 아프리카 국 30) Naim 2007. 31) Information Office of the State Council 2011. 32) 황규득, 중국과 미국의 대아프리카 에너지안보 전략과 향후 전망, 주요국제문제분석 (서울: 외교안보연구원, 2008), pp. 5~9. - 59 -

가들과의 외교 관계를 심화하는 주요 수단으로 원조를 활용하고 있는데,그 결과 전체 원조의 거의 절반에 해당하는 45.7%가 아프리카의 저개발국에 제 공되고 있다. 33) 그 결과 중국의 원조는 외교 관계를 갖고 있는 아프리카의 거의 모든 국가 들에 고르게 분배된다.여기에는 보츠와나,나미비아,모리셔스,남아프리카 등 중국보다 잘사는 국가들도 포함된다.중국은 또한 G8국가들이 부채 탕 감을 실행하기 이전인 2005년 아프리카 국가들에게 약 100억 달러 규모의 부채를 탕감하기도 했다.또한 중국은 최근 개발협력을 시행하는 과정에서 경제적 이익과 연계하는 경향을 드러내고 있기도 하다. 중국 자원외교의 이러한 특성은 중국을 넘어선,그리고 자원 문제를 초월 한 지구적 차원의 영향을 초래할 가능성이 팽배하다.즉,중국 자원외교가 내전,인권문제,권위주의 등의 문제를 안고 있는 국가들에 집중되는 경향이 있다는 사실은 민주주의의 확산을 추구하는 미국과의 갈등을 고조시키는 요 인으로 작용할 가능성이 있다. 나.정책결정구조 위에서 언급한 중국 자원외교의 특징이 나타나는 것은 국내적으로 자원외 교와 관련한 제도적 뒷받침이 있었기 때문이라고 할 수 있다.실제로 중국은 2000년대 이후 몇 차례에 걸쳐 자원정책결정구조를 변화시켜 왔는데,이러한 변화의 과정은 자원외교에 전략적 관점에서 접근할 수 있는 제도적 장치를 만들기 위한 것이었다고 할 수 있다.아래에서는 중국 자원정책결정구조의 주요 특징을 검토한다. (1)자원정책결정구조의 개혁 중국의 자원외교가 본격화된 것은 2000년대 이후 후진타오 주석이 집권한 33) Information Office of the State Council 2011. - 60 -

이후부터라고 할 수 있다.중국은 자원외교를 본격적으로 가동함에 따라,이 를 효과적으로 뒷받침할 수 있는 정책결정구조의 개혁도 수차례에 걸쳐 단 행한 바 있다.특히 2008년 이후 중국 정부가 취한 자원정책결정구조의 변화 에 주목할 필요가 있다.2008년 이후 중국 정부는 크게 세 차례의 개혁을 실 행했는데,자원정책 관련 부서의 권한을 강화하고,정책결정구조를 일원화하 여 부처 간 정책조정을 촉진하는 데 주요 목적이 있다고 할 수 있다. (가)2008년과 2010년 개혁 우선,중국 자원정책결정구조의 개혁은 2008년 국무원 차원에서 단행된 제 도 개혁에서 시작되었다고 할 수 있다.중국 정부가 국무원 기구 개혁 당시 자원정책 관련 부처의 권력이 대폭 강화하는 결정을 내렸기 때문이다.중국 의 정책결정구조 개혁은 이후에도 계속되어 2010년 4월 고위급의사협조기구 인 국가에너지위원회를 출범시키기에 이르렀다. 34) 국가에너지위원회 출범과 동시에 중국 정부는 국제협력을 통한 에너지 공급 확보를 자원정책의 6대 역점 분야 중 하나로 공표함으로써,해외진출전략을 본격화하였다.이는 중 국 자원외교가 초기 단계를 넘어 본격적으로 전개하는 단계로 접어들었음을 대내외적으로 알리는 계기가 되었다고 할 수 있다. 중국 정부는 이에 머물지 않고 자원정책 집행부처의 개혁도 함께 단행하여 자원정책의 일원화를 기획하였다.과거 자원정책을 담당하던 국가에너지영도 소조를 철폐하고,국급( 局 级 )이었던 발전개혁위에너지국을 부부급( 副 部 级 )의 국가에너지국으로 격상한 것이 대표적 사례이다.중국 정부는 국가발전개혁 위원회의 관리 하에 있는 국가에너지국을 창설하여 국가에너지위원회의 사 무를 집행하도록 하였다.2008년 이후 일련의 개혁은 중국이 보다 일관성 있 고 전략적인 자원정책을 펼칠 수 있는 제도적 기반을 마련하였다는 데 의의 가 있다고 하겠다. (나)2013년 개혁 34) 최명해, 최근 중국의 해외 에너지원 확보 전략과 시사점, SERI 경제 포커스, 제341호 (서 울: 삼성경제연구소), p. 1; Jiand 2011. - 61 -

가장 최근에 이루어진 2013년의 개혁에서도 자원 관련 부처의 권한 강화는 계속되었다.국가에너지위원회를 위한 실행 부서인 국가에너지국의 권한이 대폭 강화된 것이 이러한 변화를 상징적으로 나타낸다.즉,국가에너지국이 부부급( 副 部 级 )의 지위를 유지하기는 하였으나,국무원 직속의 사업부문으로 국내의 전력 사용에 관한 감독권을 보유한 국가전력감독위원회를 흡수함으 로써 자원과 전력 관리를 함께 관장하는 집행 부서로 탈바꿈하였다. 35) (2)자원정책결정구조의 특징 (가)제도적 특징 중국 자원정책결정구조는 외견상 제도적으로 매우 분산되어 있는 것처럼 보인다.당,국무원,정부 부처,국무원 산하 위원회와 같은 다수의 당과 정 부 행위자들이 자원정책에 관여하고 있을 뿐 아니라,자원 관련 기업 및 은 행들이 실질적으로 정책결정에 참여하고 있다는 점에서 중국은 매우 분산적 인 정책결정구조를 갖고 있다고 할 수 있다.그러나 자원정책이 결정되고 집 행되는 실질적 구조는 매우 통합적이라고 할 수 있다.정책의 기본 방향이 당과 국무원에서 우선 설정이 되고,정부 부처가 이를 바탕으로 집행계획을 수립하며,기업 및 은행들이 실행한다는 점에서 중국의 자원정책은 하향식이 다.또한 자원정책을 수립하는 데 있어서 정부 부처와 기업 및 은행이 긴밀 한 협력을 추구한다는 점에서 중국의 자원정책은 정경융합형이다.특히,중 국은 2008년 이후 자원정책과 관련한 부처 간 조정을 강화하는 제도적 변화 를 단행했는데,이 역시 자원정책 및 외교의 일관성과 전략적 성격을 강화하 는 데 기여했다고 할 수 있다. (나)자원 정책 관련 주요 행위자 36) 35) 新 华 网,http://news.xinhuanet.com/photo/2013-03/10/c_124438943.htm. 36) Guo 2007; 王 孝 莹 2009; Jiand 2011. - 62 -

중국에서는 공산당과 국무원이 자원정책의 기본 방향을 설정하는 데 상당 한 역할을 수행하고 있다.특히 공산당 조직부( 共 产 党 组 织 部 )는 3대 석유화 학 관련 기업에 대해 인사권을 행사하며 자원정책에 커다란 영향력을 행사 하고 있다.국무원( 国 务 院 )은 산하에 고위급 정책조정기구인 국가에너지위원 회( 国 家 能 源 委 员 会 )를 설치하여 자원정책을 관리하고 있다. 이밖에 자원정책에 관여하는 정부 부처로는 재정부( 财 政 部 ),외교부( 外 交 部 ),국가발전개혁위원회( 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 : 发 改 委 ),국무원국유자산감독 관리위원회( 国 务 院 国 有 资 产 监 督 管 理 委 员 会 : 国 资 委 ),중국은행업감독관리위원 회( 中 国 银 行 业 监 督 管 理 委 员 会 : 银 监 会 )등을 들 수 있다.구체적으로 재정부 ( 财 政 部 )는 2006년 CNPC에 100억 yuan 제공한 데서 잘 나타나듯이 3대 기 업에 대한 재정적 지원을 담당하고 있다.외교부( 外 交 部 )는 자원정책의 대외 부문을 담당하며,특히 3대 기업이 해외 활동을 수행하는 데 외교적 지원을 제공하고 있다. 한편,국가발전개혁위원회( 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 : 发 改 委 )는 자원정책이 중 국 경제에 미치는 영향을 검토하는 역할을 수행하며 간접적으로 자원정책에 관여하고 있다.예를 들어,석유 가격의 관리는 국가발전개혁위원회를 통해 이루어지고 있는데,유가가 그만큼 중국 경제 전반에 미치는 영향이 크기 때 문이다.국무원국유자산감독관리위원회( 国 务 院 国 有 资 产 监 督 管 理 委 员 会 : 国 资 委 )역시 부분적으로 자원정책에 관여하고 있다.이 위원회는 169개에 달하 는 대형 국영기업들을 관리하는 부서로서,이 가운데 석유 3대기업도 포함되 어 있다.특히 이 위원회는 3대 석유기업에 대한 인사권 가운데 일부를 행사 하고 있다. 중국의 자원정책에는 재정부,외교부,국가발전개혁위원회,국무원국유자산 감독관리위원회,중국은행업감독관리위원회 등 다수의 정부 부처들이 관여하 고 있는데,이들 사이의 정책조정이 국가에너지위원회를 통해 이루어진다. 자원정책의 수립에 다수 부처가 영향력을 행사하고 있음에도 불구하고 중국 의 자원정책이 통합적으로 실행될 수 있는 제도적 배경은 여기에 있다.그리 - 63 -

고 국가에너지위원회의 집행부서인 국가에너지국( 国 家 能 源 局 )은 3대 기업을 관리하며 국가에너지위원회를 지원하는 역할을 담당하고 있다.이런 점에서 중국의 자원정책은 공산당/국무원 국가에너지위원회 국가에너지국 3대기 업으로 이어지는 하향식 구조를 취하고 있다. <그림 3-2> 중국의 자원정책결정구조 한편,중국의 3대 메이저 기업으로는 중국석유천연가스집단공사( 中 国 石 油 天 然 气 集 团 公 司 : CNPC), 중국석유화공집단공사( 中 国 石 油 化 工 集 团 公 司 : SINOPEC),중국해양석유총공사( 中 国 海 洋 石 油 总 公 司 :CNOOC)를 들 수 있 다.이 기업들에 대해서는 사실상 중국 정부가 직접적인 영향력을 행사한다 고 할 수 있다.이 기업들에 대한 정부 지분이 과반을 넘을 뿐 아니라, 37) 중 국 공산당과 국가에너지국이 이 기업들의 대한 인사권을 행사하고 있어 에 너지 관련 기업에 대한 정부의 영향력은 거의 절대적이라고 할 수 있다.또 한 중국 정부가 수립한 5개년 계획을 집행하는 데 있어서도 3대 기업의 협 력을 요구하는 등 정부와 에너지 관련 기업의 관계는 대단히 밀착되어 있다 고 할 수 있다. 중국의 자원정책과 관련한 최근의 특징으로는 은행의 역할이 점차 증대되 고 있다는 점을 지적할 수 있다.3대 기업들이 해외 진출을 하는 과정에서 중국 금융기관들과 전략적 제휴를 형성하는 사례가 다수 발견되고 있다.예 37) 석유 기업에 대한 정부 지분은 Petro China 90%, SINOPEC 80%, CNOOC 67.5%에 달한다. - 64 -

를 들어,중국 에너지 관련 기업들이 외국 정부 또는 기업들과 석유 및 가스 공급 계약 또는 자원 개발 계약을 체결하는 과정에서 중국 은행들이 재정 지원을 제공하는 경우가 다수 나타나고 있다. 38) 이는 자원 개발의 규모가 점 차 증대됨에 따라 에너지 기업들이 자금 조달에 있어서 은행과의 협력 필요 성이 점차 커지고 있는 점과 관련이 있다. (3)개혁의 결과 중국은 일련의 개혁을 단행함으로써 자원외교를 강화할 수 있는 제도적 기 반을 마련하였다.또한 정책결정구조의 개혁이 비단 정부 차원의 개혁에 머 물지 않고,정부-기업 관계 및 기업-은행 관계의 변화와 함께 이루어졌다는 점에서 2000년대 이후 중국은 자원외교를 과거에 비해 훨씬 공세적으로 시 행할 수 있게 되었다.이러한 경향은 2008년 글로벌 금융위기 이후 특히 두 드러진다.즉,중국 정부는 해외 자원 개발을 실행하는 에너지 기업에 대한 직접적 지원을 강화하고 있을 뿐 아니라,은행을 통한 재정 지원 역시 대폭 확대함으로써 통합된 자원외교를 실시하고 있다. 한 가지 주목할 것은 중국이 에너지 관련 정책결정구조를 개혁하고,에너 지 관련 부처의 권한을 일원화하여 대폭 강화하였음에도 불구하고,에너지부 는 아직 설치하지 않고 있다는 사실이다.이는 에너지부를 중심으로 자원정 책을 펼치는 미국의 사례와 매우 대조된다.현재까지 중국 정부는 에너지부 를 창설하기보다는 에너지국,국가발전개혁위원회,국가에너지위원회 등을 통해 체계적으로 자원외교를 실시하는 체제를 유지하고 있는 셈이다. 3.일본의 자원외교 가.자원외교 대두의 배경 38) 물론 카자흐스탄 및 러시아와 공급 계약 체결 사례에서 나타나듯이, 중국 정부가 직접 협상을 주 도하는 경우도 있다. - 65 -

(1)전통적 요인 일본의 에너지 자급률은 낮은 실정으로 2004년 기준 24%에 달하고 있으며, 원유수입에서 차지하는 중동의존도 또한 매우 높아 2006년 기준 89.2%를 차 지하고 있다.일본은 천연자원의 부존량이 부족하기 때문에 이러한 관점에서 2000년대 중반부터 자원 가격급등에 대비하여 자원 의존도를 낮추고 안정적 인 에너지 확보를 위한 다양한 에너지 정책을 시행하고 있다. (2)최근의 변화 중국과 인도를 비롯한 아시아 태평양 지역 신흥공업국의 급속한 경제성장 에 따른 에너지 수요급증으로 자원수급 불안정이 지속되고 있다.안정적인 에너지 확보를 위해 정부차원의 자원 확보 및 개발을 진행하고 있다.또한 최근 희토류와 같은 희귀금속의 중요성이 대두됨으로써 중국 등 거대 신흥 국들과의 자원 확보경쟁이 한층 격화되고 자원의 영역 또한 확대되었다.더 불어 원전사태로 인해 자원과 환경문제를 연계하여 즉,신재생에너지 개발을 통해 기후문제를 해결하는 등의 새로운 정책들이 등장하고 있다.따라서 자 원보유국들의 경제적 지원 요청 증가에 따른 일본기업의 자원개발 프로젝트 참여 및 개발에 대한 정부 차원의 지원이 적극적으로 이루어지는 등 자원외 교는 중요한 외교정책의 하나로 부상하였다. (가)에너지의 안정적 공급 일본의 에너지 안정공급 계획은 네 가지가 있다.첫째,화력발전을 이용한 에너지 공급이다.LNG 화력발전의 경우 상대적으로 이산화탄소가 적고 재 생가능에너지 보급 시 높은 조정기능이 기대되므로 국내 파이프라인을 정비 하고 북미로부터의 수입루트를 구축하여 천연가스의 안정적 공급을 실현할 수 있다.또한 석탄 화력 발전은 원자력 발전에 대한 의존도 절감을 추진 가 능케 하며,해외도입 전망도 높은 편이다.이 두 화력발전의 경우 상대적으 - 66 -

로 시설보충이 용이하고 이산화탄소 배출량이 적어 환경에도 도움을 줄 수 있다. 둘째,연료전지를 포함하여 열병합발전(코제너레이션,コジェネレーション, combined heatand power)을 최대로 보급 및 이용하여 전력수급을 원활하 게 하고자 한다.이를 위한 열병합 설비의 도입지원책 강화를 꾀하고 있다. 2030년까지 1,500억 kwh 도입(5배)을 목표로 하고 있다. 셋째,차세대 에너지 관련 기술개발이다.메탄 하이드레이트 등 미이용 에 너지 분야 외에도 수소네트워크,이산화탄소 회수(CCS)등 차세대 에너지 관 련 기술 실용화를 위한 연구개발을 촉진한다. 넷째, 자원확보전략 을 통해 안정적이고 저렴한 화석연료 확보 및 공급이 다.자원국과의 포괄적이고 호혜적인 양자관계를 구축 강화하여 일본기업에 대한 지원을 강화하고 시장안정화를 추진하여 안정적인 자원 확보를 도모한 다.더불어 국내에너지 광물 자원개발강화와 천연가스 지원을 위한 국내 파 이프라인 등의 공급기반도 정비하고자 한다. (나)그린 정책대강(グリーン 政 策 大 綱 ) 일본 정부는 2012년 11월 27일 에너지 환경회의 를 통해 그린 정책대강 을 발표하였다. 39) 이를 위해 기본방침 3가지를 제시하였는데 첫째,원전 의 전도 감소,화석연료 의존도 억제,그린 에너지를 최대한 활용하고 둘째,에 너지 절약을 가속화하여 실시함은 물론 재생 에너지 보급의 비약적 증가를 위한 정책 총동원 및 시장을 정비하며 셋째,그린 정책,기술,비즈니스를 위 한 국민생활,사회,산업구조 변화를 시행하겠다는 목표를 수립하였다. 더불어 이를 수행하기 위한 5개의 선도 분야도 선정되었다.선도 5분야는 그린에너지를 최대한 활용하고 태양광,풍력,지열을 사용하는 공급측면,세 39) http://www.cas.go.jp/jp/seisaku/npu/policy09/pdf/20121127/shiryo4-1.pdf - 67 -

계 최고 수준의 에너지 절약 심화를 시행하는 수요측면,스마트 커뮤니티(ス マートコミュニティ)에 따른 수급 일체화 및 효율화를 추구하는 조합,에너 지 이용의 폭을 확대할 수 있는 축전지와 세계를 선도하는 그린 에너지 부 품 및 소재 개발로 선정되었다. 또한 국내적으로 선도 5분야를 지원하기 위해 전력시장의 경쟁 촉진 및 전 기배송 부문을 중립 및 광역화하여 전력시스템을 개선하고,저탄소 라이프 스타일을 촉진하며,정책 인프라를 개선해 세제의 그린화,저탄소금융,정보 제공기반 정비 및 에너지 안정공급체제를 정비하고 나아가 국제적 틀을 만 들기 위한 민관협력 전개를 위해 국가체제를 개선하는 노력을 기울이고 있 다. 이를 발판으로 2030년까지 1,200억 kwh 이상의 절전과 7,200kwh 에너지 절약을 달성하고 현재보다 3배 이상의 3,000억 Kwh개발 목표를 수행하고자 한다.이는 에너지 절약을 통해 적은 에너지 소비로 동일한 경제적,사회적 효과를 얻고 재생가능에너지 개발을 통해 가능하다. (다)신에너지ㆍ환경전략(에너지ㆍ환경회의 2012.9) 2011년 동일본 대지진 발생 이후 일본은 더 이상 원전에 의존하지 않는 사 회실현을 중요한 목표로 에너지정책을 추구하고 있다.이를 위해 국민적 논 의를 바탕으로 세 가지 수행계획을 수립하였다. 첫째,원전에 의존하지 않는 사회실현이다.이를 위해 40년간 원전제한을 엄격히 적용하고 규제위원회 안전 확인 획득 후 재가등하며 원전의 신설 및 증설을 금지하는 3원칙 을 정하였다.나아가 2030년까지 원전 가동을 전면 중단하는 목표달성을 위해 그린에너지 실현을 추구하고 있다. 둘째,Green energy 혁명이다.기술혁신과 정책 유도를 통해 다양한 주체 가 녹색성장전략 을 추진하여 그린에너지가 자생적으로 보급 확대해가는 사 - 68 -

회시스템 구축을 추구한다.이를 위해 구체적으로 차세대 자동차 비율을 2020년까지 50%로 확대하고,2030년까지 재생에너지를 3,000억 kl/h까지 개 발하는 것을 목표로 한다. 셋째,안정적 에너지 공급이다.LNG 수입 루트 구축을 통해 화력 발전 최 대한 이용하고 석유,천연가스,석탄 확보,해양에너지,광물자원 개발 등 다 양한 자원 확보에 노력을 기울이고 있다. 나.자원외교의 목표 (1)화석연료 및 중동 의존도의 감소 일본은 화석연료 및 중동에 대한 석유 의존도 감소를 위해 1990년대 이후 부터 아태 지역,러시아,아제르바이잔,카자흐스탄 등으로 다변화하려는 노 력을 시도해왔다.이를 위해 2000년대 중반 이후 원자력,태양력,재생에너지 등으로 정책적 초점이 변화하였다. (2)경제성장과 환경보호의 조화 교토의정서 이후 일본은 2008년 후쿠다 총리가 쿨어스 파트너십 프로그램 (CoolEarth Partnership Programme)을 발표하고,약 5년간 100억 달러를 개 도국에 지원할 것을 약속하며 국제적으로 기후변화에 기여하고자 하였다.일 본은 특히 재정과 기술력을 바탕으로 개도국을 지원하는 완화과정 (mitigation)에 약 80%의 자금을 지원하였다. 40) 완화과정은 온실가스 배출억 제에 의한 온난화 완화에 기여하기 위해 풍력 지열 태양광 등 재생가능에너 지를 이용한 발전시설 건설 등에 지원한다는 점에서 자원정책과 연결되어 있다고 볼 수 있다.이를 위해 일본은 혁신적인 기술개발을 위한 R&D에 300달러를 투자하고 개도국에 대한 기술이전이나 시설 구축을 위해 이전과 40) 外 務 省, クールアース パートナーシップ 気 候 変 動 対 策 における 開 発 途 上 国 支 援 のための 資 金 メカ ニズム. (2008). - 69 -

달리 민관협력을 중시하여 국내 경제전략과의 연계를 적극적으로 도모하고 있다. 다.자원외교의 전반적 특징 (1)자원 협력의 다변화 (가)아프리카 및 중앙아시아와의 협력 강화 일본 자원외교의 전반적인 특징은 다변화로 볼 수 있다.중동,아프리카, 중앙아시아,아프리카의 경우,1993년부터 아프리카 개발을 위한 동경 국제 회의(Tokyo InternationalConferenceon African Development:TICAD)개 최하고 있다.2013년 6월까지 5회 개최했으며 아프리카의 발전을 위한 협력 을 촉진하는 글로벌 차원의 프레임워크를 제공하려는 의도가 있다.특히,자 원 생산국에 특화된 전략적 대응을 시도 하고 있다는 것이 특징이다.이는 자원 생산국과의 관계를 전반적으로 강화하려는 시도 뿐 아니라 자원 생산 국의 경제 발전 요구에 부응하는 광범위한 차원의 협력도 함께 고려하는 것 이다.구체적으로 ODA,기술협력,산업정책 전수 등을 비롯해 교육 및 의료 등 사회 인프라 발전을 위한 교류 협력 강화 및 EPA 체결을 통한 경제협력 강화를 시행 중이다.이를 통해 양국 간 뿐 아니라 지역,글로벌 등 다차원 적 협력을 추구하고 있다. (나)미국 및 러시아와의 협력 강화 현재 일본에서는 전통적인 외교적 틀에서 벗어나 협력과 조정의 국제관계 를 수립하는 것이 긴급 현안으로 떠오르고 있다.더불어 앞으로 공공과 민간 영역 업무를 포함한 전략적인 외교가 매우 중요하게 될 것이다.일본은 특히 미일동맹의 강화를 바탕으로 자원 협력을 진전시키려는 계획을 갖고 있다. 일본의 아베 정부가 미국이 주도하는 TPP 참여 선언을 한 데 대해,미국 정 부 역시 일본이 아직 FTA 미체결국임에도 불구하고 세일 가스 수출 승인을 - 70 -

허가한 것도 이러한 맥락이다. 41) 한편,일본은 자원 부문에 있어서 러시아와의 협력을 촉진하려는 계획을 갖고 있다.러시아와의 자원협력을 위해서는 미국과 일본 사이의 긴밀한 정 책조정이 전제되어야 한다.그러나 러시아와 에너지 협력을 위한 미국과 일 본 사이의 구체적 논의의 틀이 없는 상태이기 때문에,향후 이를 위한 구체 적 방안을 모색할 필요성이 제기되고 있다. 42) (2)민관 협력의 강화 이러한 일본의 자원외교 전략은 2009년 10월,일본의 에너지 자원 전략회 의 를 통해 발표되었다.자원보유국과의 전략적 호혜관계 구축을 위해,민관 이 협력하여 일본기업의 기술력을 최대한 활용한 자원외교를 강화하고 기술 이전 및 환경보전 협력 등 일본의 강점을 발휘한 협력을 추구하였다.또한 자원 보유국과 상호의존적인 관계를 구축하며 석유 천연가스 금속광물자원기 구(JOCMEC)의 기능을 대폭 강화하여 지원기구의 권한을 강화하는데 주력하 고자 하였다.더불어 자원국 광산 주변의 인프라 정비를 위해 ODA를 적극 활용하는 방안도 추진되고 있으며 자금지원 및 자원관련 무역보험 등 해외 자원개발 실시하는 민간기업지원을 통해 신흥 자원보유국 지원강화책을 마 련하였다.나아가 자원소비국들과의 연대강화를 위해 환경협력,자원 확보를 위한 과도한 경쟁억제,러시아 가스개발 협력을 통한 한일 협력증진 및 미일 동맹 속에서도 한중일의 협력을 확대하는 등 주변국가와의 관계개선에도 노 력하고 있다.이와 함께 희귀자원 확보를 위해 JOGMEC 등에 리스크 머니를 공급하고 일본 주변지역의 해저열수광상에 대한 계획을 추진하는 전략을 마 련하였다. (3)희토류 등 희소 자원의 안정적 공급을 위한 국제협력의 강화 덩샤오핑이 석유는 중동,희토류는 중국 이라고 했던 것처럼,희토류는 중 41) Jaffe and Morse(2013), 위의 글. 42) Tokyo Foundation. - 71 -

국이 보유한 풍부한 천연자원 가운데서도 가장 값진 지하자원으로 떠오르고 있다.이를 통해 중국은 현재 희토류를 전략적 자원으로 활용하려는 움직임 을 보이고 있다.하지만 한편으로 장기적 관점에서 볼 때,중국도 안정적 공 급원으로서의 지위를 유지하는 것이 좋기 때문에 중국과 일본이 호혜적 관 계를 형성하여 재활용 기술 개발 등의 분야에서 공동연구를 진행하는 등 양 국의 협력 수준을 단계적으로 높여 나갈 필요가 있다. 그러나 최근 중국이 희토류의 대일 금수조치를 단행한 것은 일본에 새로운 경각심을 불러일으켰다.이를 계기로 일본 정부는 희소자원에 대한 편중성을 완화하기 위한 차원에서 국제협력의 범위를 넓혀나가는 노력도 병행하고 있 다. 라.자원정책 정책결정구조 일본은 경제산업성(METI)산하에 자원에너지청을 설치하여 일본의 에너 지 자원사업과 관련된 포괄적인 정책개발과 시행 및 감독의 역할을 담당하 도록 하고 있다.즉,일본의 자원정책결정구조는 경제산업성 중심의 단일구 조라고 할 수 있다.그러나 최근 자원정책을 둘러싼 국내외 환경이 변화함에 따라,일본 자원정책은 에너지뿐 아니라 환경 문제를 포괄적으로 아우르는 변화를 거치게 되었다.이에 따라,경제산업성을 중심으로 한 단일한 정책결 정구조가 다양한 정부 부처들이 참여하는 보다 다원화된 정채결정구조로 변 화하였다.다만,일본 정부는 다양한 정부 부처 사이의 정책 조정을 원활하 게 실행하기 위한 제도적 장치로서 에너지환경회의 를 신설하였다.에너지환 경회의는 국가전략담당대신을 의장으로 하고 경제산업성과 환경성 장관이 부의장을 맡고 있으며 국토교통성 및 내각부 등 기타 부처들도 참여하는 구 조를 갖고 있다.정책의 기획 및 수립과 실행의 측면에서 볼 때,위에서 언 급한 정부 부처들이 정책을 수립하고,정책의 실행은 일본에너지경제연구원, 국가석유개발,석유천연가스 금속광물자원기구와 같은 각 정부부처 산하의 독립행정법인이 담당하는 형태로 이원화되어 있다. - 72 -

<그림 3-3>일본의 자원정책결정구조(에너지환경회의) 출처:htp://www.cas.go.jp/jp/seisaku/npu/policy09/archive01.html. 4. 한국적 시사점 가.주요국 자원정책 및 외교의 특징 이 장에서는 주요국들의 자원정책 및 외교의 특징을 비교 검토하고,이를 바탕으로 한국에 대한 정책적 시사점을 검토하고자 한다.주요국들의 자원외 교에는 상당 수준의 공통점이 발견되는 것이 사실이다.자원 공급의 안정성 확보,에너지원 및 도입선의 다변화,국내 생산 또는 에너지 자급률 증대,에 너지 효율성 증대 등이 주요국들의 자원정책 및 외교에서 발견되는 공통점 들이라고 할 수 있다.이처럼 주요국의 자원정책과 외교에서 공통점이 발견 되는 이유는 이 국가들이 글로벌한 차원에서 유사한 도전에 직면해 있기 때 문이다. 한편 주요국의 자원정책과 외교에서 상당 수준의 차별성이 발견되는 것이 사실이다.이러한 차별성은 개별 국가들이 처한 국제정치적 위상과 자원 수 급의 구조,정책결정구조,국내정치환경 등의 차이에서 비롯된 것으로 판단 된다.첫째,주요국들은 자국의 국제정치적 위상에 따라 자원외교의 목표를 - 73 -

상이하게 설정하고 있다.예를 들어,초강대국으로서 세계질서를 건설ㆍ유지 하는 데 주도적 역할을 하고 있는 미국은 자원 및 에너지 분야의 세계질서 에도 커다란 관심을 갖고 있다.따라서 미국의 자원외교에는 글로벌한 차원 의 자원 및 에너지 질서와 관련한 전략적 고려가 반영되어 있다.미국 정부 가 에너지원을 다양화하려는 시도를 하는 이유에는 OPEC의 카르텔 구조를 허물고,에너지 분야의 새로운 세계질서를 수립하겠다는 의도가 내포되어 있 는 것이다. 새롭게 부상하는 중국은 자국의 경제 성장으로 인해 자원의 대외 의존도가 증가하는 상황에서 에너지 수급의 안정성과 다양성을 동시에 확보하는 데 자원외교의 목표가 놓여 있다.이 과정에서 발견되는 중국 자원외교의 특성 은 주로 아프리카,중앙아시아,남미 등 제3세계 국가들과의 자원 협력을 강 화하고 있다는 점이다.이 가운데 상당수 국가들은 국내정치 면에서 권위주 의,인권 억압 등의 문제를 안고 있으며,이러한 국가들과의 협력 강화는 미 국이 기획하고 있는 세계질서와 상당히 배치되는 것이다.이런 점에서 중국 의 자원외교는 자원의 문제를 넘어 향후 자원을 매개로 한 세계질서의 문제 로 연결될 가능성이 있다. 둘째,정책결정구조 면에서도 상당한 차별성이 발견된다.주요국들의 자원 관련 정책결정구조는 매우 다양한 형태를 띠고 있다.주관 부처의 경우,단 일한 독립된 정부 부처를 갖고 있는 경우,위원회 형태를 갖고 있는 경우, 정부 부처 내에 청 또는 국이 자원 및 에너지 정책을 주관하는 경우 등으로 대별된다.더욱이 주요국들은 정책결정구조의 기본틀은 유지하는 가운데 국 내외적 환경 변화에 맞추어 정책결정구조의 개편을 지속적으로 시도해왔다. 이는 자원 관련 정책결정구조는 하나의 표준이 없으며,개별 국가들이 상황 에 따라 변화를 추구하는 방식이 일반적이라고 할 수 있다. 셋째,자원 정책 및 외교는 국내정치 환경의 변화와도 밀접한 관련이 있다 고 할 수 있다.미국의 자원정책에 환경 관련 단체들이 영향력을 행사하고 있는 것,3-11후쿠시마 원전 사태 이후 일본 정부가 자원정책과 환경정책의 - 74 -

통합을 시도하고 있는 것 등이 이를 상징적으로 대변한다.주요국의 자원정 책 및 외교의 특징을 종합하면 아래와 같다. <표 3-2> 미국,중국,일본 자원 정책 및 외교의 특징 비교 주관 부처 미국 중국 일본 위원회형 부처 내 설치형 단일 부처형 (국가에너지위원 (경제산업성 내 (에너지부) 회) 자원에너지청) 정책결정구조 분산협력형 하향식 집중형 외교정책과의 통합 정도 정부-기업 관계 매우 높음 매우 높음 중간 상향식 정부-은행-기업 간 협력 구조 지원형 나.한국에의 시사점 주요국들의 자원개발정책과 자원외교에 대한 검토가 한국에 주는 시사점과 함의는 무엇인가?첫째,주요국의 사례에 비추어 볼 때,정부는 자원외교 목 표와 수단 사이의 일체성을 명확히 할 필요가 있다.자원 정책은 개별 쟁점 으로 독자성을 갖고 있기도 하지만,외교정책과 연계되기도 한다.주요국들 이 자원정책 또는 외교를 외교정책 전반과 연계 또는 통합시키는 정도는 매 우 다양하게 나타난다.미국 또는 중국의 경우,자원외교와 외교정책의 통합 의 정도가 높은 것으로 나타나고 있는 것으로 나타난다.이는 미중 양국이 자원정책을 자국의 에너지 수급에 관련된 문제로만 인식하지 않는다는 것을 의미한다.이는 향후 자원 또는 에너지 분야의 글로벌 거버넌스가 변화할 가 능성을 갖고 있음을 시사하기도 한다. 한국은 이처럼 변화하는 국제정치환경을 잘 파악하고,자원 분야의 글로벌 거버넌스 변화의 가능성에 대한 대비를 할 필요가 있다.이는 정부가 자원 개발과 관련한 양자 수준의 협력을 넘어서는 보다 거시적인 관점을 가질 필 - 75 -

요가 있음을 의미한다.즉,정부의 기존 자원외교가 자원의 해외 개발 및 도 입과 이를 위한 양자 협력에 초점을 맞춘 것이었다면,향후에는 자원외교의 지평을 넓혀 다자 차원의 쟁점 또는 글로벌 차원의 거버넌스에 대한 자원외 교 전략을 수립할 필요가 있다.이는 궁극적으로 자원외교의 목표를 어떻게 설정할 것인가의 문제와 직결된다. 둘째,자원외교의 목표에 부합하는 정책결정구조를 갖는 문제이다.위에서 언급하였듯이,주요국들의 자원정책결정구조는 각각의 국내외적 환경을 고려 하여 형성시켰다.정책결정구조는 결국 자원정책 및 외교 목표를 효과적으로 달성하는 데 도움이 되는 제도적 조건을 갖출 수 있을 것인가의 문제로 귀 결된다.정책결정구조는 협소하게는 자원 정책과 외교를 주관하는 정부 부처 를 정하는 문제이기도 하지만,광범위하게는 자원정책 및 외교에 직간접적으 로 참여하는 정부 부처뿐 아니라 기업,시민사회 등을 포괄하는 거버넌스의 문제이기도 하다.협소한 의미의 정책결정구조를 보더라도,주요국들은 저마 다 다양한 형태의 정책결정구조를 갖고 있다.광의의 정책결정구조는 더욱 복잡해서,정부 부처 사이의 관계,정부 부처와 민간 행위자 사이의 관계,민 간 행위자 사이의 관계 등이 매우 다양한 형태로 나타나고 있다. 주요국의 사례 검토가 시사하는 점은 이 국가들이 국내외 환경 변화에 따 라 지속적으로 정책결정구조를 변화시켜왔다는 점이다.미국이 자원정책과 외교정책의 통합성을 제고하기 위해 국무부 산하에 국제에너지조정실을 설 치한 것,중국이 자원 수급의 문제가 본격화되기 시작한 2000년대 이후 크게 세 차례에 걸친 정책결정구조의 개혁을 시행한 것,일본이 2011년 후쿠시마 사태 이후 자원 문제와 환경 문제를 포괄하는 에너지ㆍ환경회의를 설치한 것 등은 모두 이 국가들이 국내외 환경 변화에 따라 정책결정구조의 변화를 시도하고 있음을 의미한다.한국 역시 자원과 관련한 국내외 환경 변화를 잘 포착하고,이를 반영하는 변화를 적시에 또는 선제적으로 실행할 수 있는 체 제를 갖출 필요가 있다. 셋째,변화하는 국내정치환경에 대한 면밀한 고려가 필요하다는 점이다.이 - 76 -

문제는 자원정책 및 외교와 관련한 국내정치 환경이 변화하고 있다는 사실 과 밀접한 관련이 있다.주요국의 사례에서 나타나듯이,자원정책 및 외교가 점차 투명성,개방성,유기적 협력의 정도를 제고하는 방향으로 변화하고 있 다.정책결정과정에 기업과 기타 민간 행위자들이 직간접적으로 참여하는 개 방성과 투명성이 점차 강화되는 추세에 있다.또한 자원외교를 실행하는 데 있어서 국가마다 초점은 다르지만 정부와 기업의 긴밀한 협력이 강화되기도 한다.예를 들어,중국 정부는 해외 자원개발을 촉진하기 위해 자국의 석유 및 자원 기업에 대한 지원을 강화하고 대폭 강화하고 있다.중국이 정부-은 행-기업 사이의 협력을 강화하고 있는 것이 이를 뒷받침한다.일본 역시 자 원 개발에 있어서 기업과의 연계를 강화하고 있다.특히,자원 또는 환경 관 련 핵심 기술을 보유하고 있는 일본 기업이 해외 자원 개발을 하는 데 진출 할 수 있도록 적극적인 지원을 하고 있다.일본이 석유천연가스금속광물자원 기구(JOCMEC)을 강화한 것도 이러한 맥락이다.미국은 국내 자원 개발에 대한 환경단체의 반발이 상당한데,정부가 이에 대한 일관성 있는 대처를 함 으로써 자원 개발에 대한 예측 가능성을 높이고 있다. 주요국의 이러한 움직임은 한국 역시 변화하는 환경에 맞추어 자원 정책 및 외교를 지속적으로 변화시키는 노력이 필요함을 의미한다.정부가 자원정 책 및 외교를 실행하는 데 있어서 투명성과 개방성을 제고하는 한편,기업과 의 협력을 증진할 수 있는 체계적인 시스템을 만들어 나갈 필요가 있다. - 77 -

Ⅳ.자원개발정책과 자원외교 성공을 위한 주요 분석 한국은 석유 가스 등 대외 에너지 수입의존도가 약 96%이며 특히 원유수 입의 약 84%를 중동에 의존하는 등 세계 자원 수급 및 시장변동에 매우 취 약한 경제구조를 갖고 있다.지속적인 경제성장을 위해서는 에너지 자원의 안정적 확보가 필수적이다.한국은 에너지 수입대상국을 다양화시키고 중동 의존도를 감소시키기 위해서 러시아,중앙아시아,아프리카,중남미 국가들로 부터의 자원 확보에 노력하고 있다. 2004년 유가상승 이후 대부분의 자원수입국들은 에너지 공급압박과 가격상 승이 일시적 현상이 아니라 구조적 추세라고 판단하여 안정적 에너지 도입 을 넘어 해외자원 개발에 주력하고 있다.한국도 자원외교를 통한 수급방식 을 공급계약 체결에서 탐사 및 개발에 직접 참여하는 방식으로 전환하였고, 해외자원개발 정책도 단순한 재정지원에서 직접 기업의 광구 확보를 지원하 는 선도적 정책으로 전환하였다. <그림 4-1>한국의 원유 수입원(2011) - 78 -

최근 두드러지게 나타나고 있는 자원보유국들의 자원민족주의로 인해 자원 확보를 위한 정부 간 대화의 중요성이 커지고 있다.대부분의 자원수입국들 은 국영기업체제로 해외자원개발 사업에 나서고 있고,정부가 자원외교를 통 해 국영기업의 광구권 확보를 지원하는 동시에 자원개발기업에 대해 다양한 특혜나 자금을 지원하고 있다.왜냐하면 오랜 기간 세계 자원개발 프로젝트 들을 지배하였고,자금,기술 및 협상력 등에서 막대한 역량을 가진 메이저 기업이나 구미 각국의 자원개발기업과 경쟁하기 위해서는 자국기업에 대한 정부의 지원이 불가피하기 때문이다. 43) 한국 자원개발기업의 역량도 기술력이나 전문 인력은 물론 사업경험과 대 외협상력에서 경쟁 국가들에 비해 크게 부족하기 때문에 자원보유국과 정부 간의 협력,자금조달 등 정책적 지원이 없이는 메이저기업이나 국제 자원개 발기업과 경쟁이 되지 않는다.따라서 자원개발기업이 경쟁력을 갖출 때까지 는 정부 선도의 해외자원개발정책이 불가피하다. 한국의 대표적인 자원외교 방식은 정상이나 고위급외교를 통해 자원개발권 을 확보하는 것이다.대통령이나 국무총리,고위 각료들이 직접 자원보유국 의 정상이나 고위 각료들을 만나 자원개발 사업권 확보를 위한 협상이나 대 화를 추진하는 방식이다.특히 2004년 이후 44) 정상급 자원외교나 각료급 자 원외교를 활발히 추진하여 중요한 자원보유국과는 대부분 고위급외교를 시 행하여왔다.이러한 정상 고위급 자원외교가 필요한 지역은 중앙아시아나 아 프리카,중남미 지역 같이 자원협력의 필요성은 높으나 협력채널이 미비하여 자원협력의 계기가 필요하거나,미개발자원이 많고 유망 프로젝트의 확보가 가능하지만 외국과의 경쟁이 치열해서 국가적 지원이 필요한 지역이다.실제 로 그동안 한국이 확보한 대형 광구의 대부분은 정상외교나 고위급외교를 통해 광구권을 획득하였다. 43) 구미 국가들은 정부가 자국기업의 사업개발권 확보에 개입하지 않고 자원개발기업에 대한 재정지 원도 없으며 자원개발에 특화된 외교적 행위도 거의 없으나, 자원의 안정적인 공급을 위한 자원보 유국과의 정치 군사 및 경제적 측면에서의 협력 강화는 핵심적인 외교정책이다. 44) 외환위기의 여파와 저유가시기(1986~2002년)이고 국제 에너지시장이 Buyer's Market이어서 자 원외교에 대한 정책적 필요성이 크지 않았던 시기라 할 수 있다. 따라서 우리나라에서 해외자원개 발 진출 확대를 위해 자원외교가 본격적으로 시행된 것은 2004년 유가 상승기 이후부터라고 할 수 있다. - 79 -

또 다른 자원외교 방식은 자원보유국과 양자 간 자원협력위원회를 결성하 여 정기적으로 만나 회의를 하는 것이다.자원협력위원회는 2004년 이전에도 산업부가 주관하여 9개국(인도네시아,호주,몽골,러시아,사우디아라비아, 베트남,카자흐스탄,필리핀,페루 등)과 운영해왔다.2004년부터 정부는 자원 개발보다는 자원공급의 안정이 주요 의제였던 자원협력위원회를 자원개발 사업 진출의 주요 전략수단으로 보고 자원보유국과의 협력위원회를 크게 늘 려나가기 시작했다.이에 따라 2008년 현재 자원협력위원회를 결성한 국가는 모두 29개국으로 늘어났다.대륙별로 보면 아 태지역이 9개국,중동 6개국, 러시아와 중앙아시아 지역이 5개국,아프리카 4개국,중남미 5개국으로 주요 자원보유국과는 대부분 자원협력위원회를 결성하게 되었다. 그동안 자원협력위원회는 공기업 및 민간기업의 주요 프로젝트 계약 체결 지원,정부 간 포괄적 자원협력 MOU 체결,양자 공기업간 자원협력 MOU 체결 등의 활동을 해왔고,정상외교에서 체결된 MOU 사업들을 후속회의를 통해 추진하거나,대규모 조사단파견 및 추가협상을 통해 사업을 성사시키거 나,협상을 지속하는 역할을 하고 있다.이처럼 한국의 자원외교는 정상 및 고위급 자원외교와 자원협력위원회 간의 연계를 통해 자원보유국과 외교의 지속성을 유지해왔다.즉 정상외교로 자원협력위원회를 구성하고 다시 이 위 원회를 통해 정상외교의 협상의제가 지속되도록 추진해왔다. 이상 정부주도의 자원외교 외에도 사실상 해외자원개발 사업이라고 할 수 있는 민간(기업)이 주도하는 자원외교 방식이 있다.최근 자원외교의 추세는 정부와 민간간의 긴밀한 공조체제가 요구되고 있는 만큼 민간 자원외교의 중요성이 커지고 있는 상황이다.과거 자원외교가 자원보유국에 구조적으로 접근하려는 전략이 미흡했는데 인적네트워크 등 자원보유국과의 긴밀한 관 계를 형성하는 중장기적 관점에서의 외교 전략이 필요하다.즉 자원보유국에 대한 정부 차원의 원조 및 지원 프로그램,봉사단 파견,의료서비스 등과 함 께 민간차원의 자원보유국을 대상으로 하는 다양한 프로그램을 자원외교에 전략적으로 활용할 필요가 있다. - 80 -

향후 한국의 자원외교를 성공적으로 수행하기 위해 먼저 과거 한국 자원외 교의 경험을 통해 그 성공과 실패 사례들을 분석해 보고자 한다.그리고 한 국이 자원외교를 추진할 중동,아프리카,중앙아시아 등 주요 대상지역들에 대한 리스크분석을 시도하겠다. 1. 한국 자원외교의 주요 경험 가.2004년 이전 자원외교 한국이 자원 확보를 위해 산유국과 접촉한 것은 제1차 오일쇼크가 발생한 1973년 12월 최규하 특사를 사우디아라비아 및 쿠웨이트에 파견한 것이 처 음이었다.이보다 먼저 산유국은 아니지만 당시 우리나라에 원유를 공급하고 있던 미국의 걸프,칼텍스,유니온 등에 오원철 경제수석을 보내 원유확보 교섭에 나선 적도 있었다.그리고 1979년 2차 오일쇼크가 발생하면서 국제 석유시장의 불안이 지속되자 1980년 5월 당시 최규하 대통령이 직접 사우디 아라비아와 쿠웨이트를 방문하여 원유의 안정적인 공급을 보장받기도 하였 다. 45) 한국이 처음으로 정부차원에서 해외 자원개발을 추진한 것은 1978년부터였 다. 46) 1978년 1월 동력자원부의 발족과 함께 에너지 및 광물자원에 대한 종 합적인 검토가 이루어지기 시작했으며 3월 대한광업진흥공사(한국광물자원공 사)에 해외자원부가 신설되고 12월에는 해외유전 및 광물자원개발에 대한 탐 사 개발업무를 담당하는 한국석유공사가 설립되었다. 45) 이러한 외교적 행위는 당면한 자원공급확보를 위해서였지 자원개발사업 진출을 위한 것은 아니었 으며 당시 한국은 해외 자원개발 진출 확대를 위한 자원외교를 수행할 만한 경제적 역량이 부족했 다. 46) 최초의 해외 자원개발은 1977년 한국전력공사가 25%의 지분으로 참여한 파라과이 샌안토니오 우라늄 탐사사업이다. - 81 -

이후 기업들의 해외 자원개발 투자도 증가했다.1981년 5월 코데코에너지 가 수출입은행 지원으로 한국 최초의 석유개발 사업인 인도네시아 서마두라 해상 광구에 진출했다.1984년 3월 유공(현 SK이노베이션)을 주축으로 석유 공사 삼환 현대가 참여한 예멘 마리브 유전개발 사업은 당시 가장 성공적인 사업 중 하나였다.서마두라 마리브 사업의 성공은 기업들로 하여금 자원개 발 사업이 고부가가치의 새로운 수익사업이라는 인식을 갖게 했고 많은 기 업들이 참여하는 계기를 만들었다. 그러나 1980년대 중반 이후 의욕적으로 추진하던 탐사 사업이 대부분 실패 로 돌아가자 각 기업들은 1990년대 초반부터 사업을 재검토하기 시작했다. 탐사 외에 개발 생산을 확대하는 포트폴리오 전략을 도입하고 미국 북해 서 아프리카 등 참여지역 다각화도 추진했다.이에 정부는 자원개발 정책을 수 립하여 1994년 해외자원개발 사업 허가제를 신고제로 전환하고 개발자원의 국내 도입 의무조항을 삭제했다.그 결과 석유개발 사업은 1995년부터 외환 위기가 발생한 1997년 말까지 3년간 10개 생산광구,3개 개발광구,28개 탐 사광구 등 총 41개 사업에 참여하게 됐다. 대표적인 자원개발 사업이 리비아 엘리펀드 베트남 11-2광구다.1997년 석 유공사 SK 마주코통상 대성산업 등으로 구성된 한국 컨소시엄은 리비아 엘리 펀드 광구에서 매장량 약 9억 6,000만 배럴 규모의 대형 유전을 발견하는 데 성공했고,2004년 4월부터 상업생산이 시작됐다.베트남 11-2광구는 국제 입 찰을 통해 한국 컨소시엄이 지분 100%를 확보(현재는 75%)하고 석유공사가 단독으로 사업을 추진했다. 1997년까지 크게 발전한 해외 자원개발 사업은 외환위기로 위축되었고 일 부 유전은 매각됐다.2002년까지 5년간 매각한 사업만 26개에 이르며 1997년 4억5,000만 달러 수준이던 석유 가스개발 투자액은 1998년 2억 9,000만 달러, 1999년에는 2억 6,000만 달러로 감소했다.이 시기에도 석유공사가 운영권자 가 되고 SK와 공동으로 탐사를 시작한 베트남 15-1광구가 탐사 약 3년 만 인 2001년 8월 대규모 상업유전을 발견하였지만 여전히 해외 자원개발 사업 - 82 -

은 침체되었다. 2002년 김대중 정부 말 몽골,러시아,카자흐스탄 등 3개국과 자원협정을 체결하였고,자원협력위원회는 주요 자원보유국들과 에너지 자원 분야의 교 역,합작투자,기술 및 정보교환 등에 관한 협력 증진을 위하여 러시아,인도 네시아,호주,필리핀,몽골,베트남 등과 설치되어 있었다.또한 이 해에 한 국은 국제에너지기구(IEA)에 정식 회원국이 되었다.2003년 노무현 정부는 호주와의 자원협정을 체결하였다. 나.2004년 이후 자원외교 47) (1)노무현 정부 시기 2004년 9월 당시 노무현 대통령은 러시아 방문 시 양국 정상 간에 한 러 에너지전략대화를 추진키로 합의하였다.러시아는 중요한 자원협력대상국으 로 특히 동시베리아 송유관 및 가스관 건설사업,동시베리아 석유,가스 자 원 개발에 우리 기업이 참여할 경우,우리의 대중동 에너지수입의존도 경감 등 에너지 안보 강화에 크게 기여할 것으로 기대되었다. 노무현 대통령은 중앙아시아 자원외교를 강화하기 위해 2004년 9월 카자흐 스탄 방문에 이어 2005년 5월에 우즈베키스탄을 국빈 방문하였다.동 정상회 담 계기에 자원협력약정이 체결되어 양국 간 에너지 자원 분야 협력확대를 위한 제도적 기반이 구축되었다.이밖에도 한국석유공사와 중소기업협동조합 중앙회는 우즈베키스탄 국영석유회사와 아랄해 지역에 대한 유전개발협력 양해각서를 체결하였다.2005년 11월에는 카스피해 자원협력단을 카자흐스탄 과 우즈베키스탄,아제르바이잔에 파견하였다.이를 통해 정상회담 합의사항 을 점검하고,카스피해 지역석유수송 요충지인 아제르바이잔과의 자원협력 기반을 조성하였다. 47) 이 절의 내용은 외교백서를 바탕으로 작성되었다. - 83 -

2005년 9월 멕시코 국빈 방문을 계기로 정부는 광물자원협력양해각서를 체 결하여 정부간 자원협력위원회 구성에 합의하였다.이로써 광물자원 공동개 발,기술협력 등 자원협력을 위한 제도적 기반이 구축되었다.또한 양국간 에너지협력의향서를 체결하여 최근 사회간접자본 투자를 확대하는 멕시코 전력분야에 대한 우리 기업의 진출 계기를 마련하였다.멕시코에 이은 코스 타리카 국빈 방문에서는 에너지경제연구원과 에너지기술연구원이 라틴아메 리카 에너지기구(OLADE)와 협력 양해각서를 체결하였다.이로써 브라질,칠 레,베네수엘라 등 중남미 자원 에너지 보유국과의 에너지기술 교류를 활성 화하는 기반을 마련하였다.정부는 대통령 남미 순방 후속조치의 일환으로 남미 민관공동 조사단을 브라질,아르헨티나,칠레 3개국에 파견하였다.조사 단은 자원협력위원회 등 정부와 유관기관간의 협력채널 구축 방안을 협의하 고,우리 기업의 남미 자원개발 참여 확대 방안을 모색하였다. 2005년 12월 노무현 대통령의 말레이시아 국빈 방문을 계기로 양국 국영 석유회사간 석유공동개발 사업 추진을 합의하였다.또한 팜오일을 활용한 바 이오디젤 공동연구에도 합의하여 에너지 자원 협력 확대 기반을 구축하였다. 또한 노무현 대통령의 필리핀 국빈 방문 계기에 양국은 에너지 협력약정,광 물자원 협력약정 등을 체결하여 전력 및 자원 분야에서 상호 협력하는 제도 적 틀을 마련하였다.특히 일리한발전소 증설사업 협력양해각서 체결 등을 통해 한국전력은 향후 필리핀 내 제1위의 민간발전사업자(2,650MW)로 도약 할 수 있는 계기를 마련하였다. 2005년 11월 이해찬 총리는 아랍에미리트,쿠웨이트,카타르,사우디아라비 아,오만 등 중동 5개국을 공식 방문하여 중동으로부터 원유 가스의 안정적 도입기반을 강화하였다.중동은 우리나라가 원유의 82%,천연가스의 47%를 수입하는 전략적 요충지임에도 불구하고 에너지 외교활동은 상대적으로 미 흡했었다. 2005년 1월 반기문 외교통상부 장관은 에너지 자원 공급원 및 신흥시장으 로 주목받는 아프리카 국가들과 우호협력관계를 증진하기 위해 알제리,탄자 - 84 -

니아,케냐,리비아 4개국을 공식 방문하였다.특히 알제리,탄자니아,리비아 는 수교 이후 최초의 외교통상부 장관 방문으로 한국 자원 외교의 지평을 넓혔다.2005년 8월에는 한국석유공사 등으로 구성된 우리 컨소시엄이 나이 지리아 신규광구 입찰에서,가스발전소 및 가스관 건설을 매개로 추정매장량 총 20억 배럴 규모의 2개 해상광구 탐사권을 낙찰 받는 성과를 거두었다. 2006년 정상외교 5대 성과사업은 3월에 본 계약을 체결한 나이지리아 OPL 광구(12억 배럴),5월에 지분참여 독점협상권을 확보한 아제르바이잔 이남 광 구(최대 4억 배럴),8월에 본 계약을 체결한 우즈베키스탄 아랄해 가스전(2.8 억 배럴),9월에 공동개발합의의정서를 체결한 카자흐스탄 잠빌 광구(4.5억 배럴),12월에 세부계약을 완결한 러시아 서캄차카 해상 광구(15억 배럴)등 이었다.2006년 7월 정부는 러시아로부터 석유,가스 등을 안정적으로 도입 하기 위해 극동시베리아 개발협력 조사단을 파견했고 10월에는 한 러 가스협 력협정 체결로 러시아로부터 천연가스를 안정적으로 공급받을 수 있는 법적 제도적 기반을 마련하였다. 2006년 8월 카자흐스탄과 블록 8광구 한국컨소시엄 100% 지분매매계약을 체결했고,9월에는 잠빌 광구 개발 프로토콜,새로운 우라늄 광구 공동 개발 에 관한 양해각서,2010-16년간 우라늄 공급에 대한 양해각서를 체결했다.또 한 우즈베키스탄과는 아랄해 유전공동개발 사업 관련 생산물분배계약(PSA), 수르길 광구공동사업추진 양해각서,한디자 아연 광산 공동개발 양해각서 등 을 체결하였다. 2007년 3월 노무현 대통령은 카타르,사우디아라비아,쿠웨이트 등 중동 3 개국을 순방하여 자원 정상외교를 추진하였다.이를 통해 중동 지역과의 자 원협력 강화와 세계 에너지시장 안정화를 위한 공동 노력의 필요성을 협의 하였다. 또한 에너지 공급원 다변화를 위한 중앙아,중남미,아시아 지역에 대한 자 원외교 강화 차원에서,방글라데시,투르크메니스탄,베트남,몽골,우크라이 - 85 -

나,베네수엘라 에콰도르 등의 국가에 민관 자원사절단을 파견했고,미얀마, 아제르바이잔,몽골,우즈베키스탄,칠레,호주,페루,브라질,러시아 등의 자 원보유국과의 정부간 협의채널 구축 운영을 통한 정기적인 에너지협의를 전 개하였다.특히,이라크와는 이라크 쿠르드지역 민관 자원협력사절단 방문 및 동 계기의 한국석유공사와 쿠르드 천연자원부간 유전개발협력 MOU 체 결,한 이라크 에너지 관련 장관급회의,한 이라크 자원협력위원회 개최,한 국석유공사 중심의 한국 컨소시엄과 이라크 쿠르드자치정부간 바지안 (Bazian)광구 개발계약(PSC)서명 등을 통해 본격적인 에너지 협력체제를 구축하였다. (2)이명박 정부 시기 2008년 이후 이명박 정부가 해외 자원개발을 적극적으로 추진하면서 한국 의 해외 자원개발 투자는 양과 질에서 기존과 확연히 달라졌다.사업 수가 2007년 286개에서 2010년 469개로 증가했는데 잠재력 있는 탐사 사업뿐만 아니라 물량을 확보할 수 있는 개발 생산에도 집중함으로써 개발 생산이 92 개 순증하면서 탐사보다도 더 많이 증가했다.석유 가스 개발의 경우 한국이 확보한 물량이 일일 1만 배럴 이상인 프로젝트가 2007년에는 베트남 11-2 리 비아 엘리펀트 베트남 15-1 페루 카미세 등 4개에 불과했으나 2010년 말에는 10개로 늘어났다. 이 시기의 가장 큰 특징은 정부의 자원외교가 대폭 강화됐다는 점이다.총 22개국에 우리 기업이 진출할 수 있는 기반을 닦고 정부 차원의 협력방안을 적극적으로 논의,추진하면서 세계 3위 원유국인 이라크 지역에 한국가스공 사가 진출하는 등 대규모 성과들이 나타났다. 2008년 9월 당시 이명박 대통령은 러시아를 방문하여 천연가스 연 750만 톤(2015년부터 30년간)을 새롭게 확보하는 성과를 거두었다.11월에는 투르크 메니스탄 대통령 방한 시 이루어진 정상회담에서 에너지 자원 분야를 의제에 포함시켜 최고위층의 협조를 당부하였으며,APEC 정상회의 참석 계기에 중 - 86 -

앙아,중미 등 자원보유국과의 정상회담을 개최하여 에너지 자원 분야 협력 강화를 위해 노력하였다. <그림 4-2>이명박 정부 출범이후 진행된 자원개발 주요 현황 출처:htp://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec&sid1=101&oid=009&aid=0002626524 2008년 5월 당시 한승수 총리는 에너지 협력 외교의 일환으로 우즈베키스 탄,카자흐스탄,투르크메니스탄 등 중앙아 3개국과 아제르바이잔을 순방하 여 카자흐스탄 잠빌 광구 본 계약 체결 등의 성과를 이루어냈다.또한 11-12 월에는 카타르,쿠웨이트 등 중동 2개국과 터키를 순방하였다 총리 순방이 이루어지기 전에는 국무총리실장,지식경제부 장관,에너지자원대사 등을 단 장으로 한 사전조사단이 파견되었으며,순방 이후에는 총리실과 유관 부처 간 긴밀한 협조를 통하여 후속 조치가 구체화되었다. 한편 주요 자원보유국과의 인적 교류 활성화 및 전반적 우호협력관계를 증 진하기 위하여 5월에 한 아랍소사이어티를 창립하고,11월에는 실크로드 문 화축전을 개최하는 등 행사를 통하여 해외 자원개발기업의 진출에 우호적인 환경을 조성하였다.또한 아제르바이잔,키르기스스탄 등 5개국과의 투자보 장협정,사우디아라비아 등 4개국과의 이중과세방지협정,투르크메니스탄 등 2개국과의 항공협정 체결 등을 통해 자원보유국과 우호협력관계의 법적 인 - 87 -

프라를 구축하였다.특히 정부 및 에너지 업계 간 긴밀한 협력을 통해 2013 년 세계에너지협의회(WEC)총회 한국 유치 활동을 전개한 결과,11월 멕시 코에서 개최된 세계에너지협의회 집행이사회의 2013년 총회 개최지 투표에 서 대구가 개최지로 확정되는 성과를 거두었다 재외 공관은 기업과의 직접적인 대화 채널을 통해 수시로 협조하여 이라 크,볼리비아 등 20여 개국의 주요 프로젝트에 대한 밀착형 지원을 제공하였 다.범정부 차원에서는 관계 부처 간 공조를 통해 사업 수요를 파악하고 우 리 기업의 현지 활동을 지원하기 위해 투르크메니스탄,몽골,이라크 등에 20여 차례 조사단을 파견하였다.이러한 노력의 결과,구체적 성과로는 우즈 베키스탄 수르길 가스전(가스 4,800만 톤)및 가스화학 플랜트(20억 달러)합 작프로젝트,볼리비아 코로코로 동광(연간 3-5만 톤)등 원유 가스 분야에서 16건,전략 광종 분야에서는 28건의 신규 프로젝트를 확보하였다.또한 카메 룬,키르기스스탄,DR콩고,볼리비아 및 이르쿠츠크 등 자원보유국에 6개 상 주 공관을 신설하였으며,에너지 협력 외교 업무의 안정적 지원을 위해 20여 개 공관에 현지인 에너지보좌관을 채용하였다 2009년 2월 이명박 대통령은 이라크 대통령 방한 계기 정상회담에서 한 이 라크 에너지 경제 상호지원 MOU를 체결하여 양국 간 에너지 협력을 강화하 기로 합의하였다.이는 우리 기업의 이라크 내 해외자원개발 활동이 어려운 상황에서 가스공사가 이라크 주바이르(66억 배럴,지분 20%) 바드라(77억 배 럴,지분 30%)유전 입찰에 성공할 수 있었던 밑바탕이 되었다. 한편 5월 중앙아 순방 시 카자흐스탄에서 발하쉬 화력발전소 건설 수주 및 잠빌 광구(10억 배럴)사업의 원활한 이행을 지원하였으며,우즈베키스탄 방문 계기 수르길 가스전(8억 배럴)사업 추진 등 양국 간 실질적 에너지 협력을 강화했다.3월 호주 뉴질랜드 인도네시아 순방 및 10월 베트남 캄보디아 순방 시에도 에너지 자원 분야 협력 강화를 위해 노력하였다.또 UAE 원전 수주 지원을 위해 한승수 전 총리는 6월 UAE 요르단 순방 시 한 UAE간 원자력 협력 협정을 체결하였다.뿐만 아니라 이명박 대통령은 12월 UAE 원전사업 - 88 -

최종 사업자 선정을 앞두고 아부다비를 전격 방문하여 수주를 지원하였다. 또한 2009년 가봉과 투자보장협정을 체결하였으며,카타르 리비아와 이중 과세방지협정을 체결하는 등 우리 기업의 해외자원개발을 위한 법적 인프라 를 구축하였다.정부는 2009년도 우리 기업의 해외자원개발기업에 대한 지원 을 대폭 강화하였다.특히 해외자원개발 프로젝트는 장기간 시행될 뿐 아니 라 해당국의 정치적 상황 변화 등으로 인한 리스크가 큰 특성을 지니고 있 는 점을 감안하여,마다가스카르 암바토비 니켈광 프로젝트 계약변경 애로, 볼리비아 코로코로 탐사개발 관련 법령 승인 지연,예멘 페루 현지인의 우리 기업에 대한 안전상 위협,수르길 가스전 매장량 평가 추진문제 등 우리 기 업의 현지 활동 애로사항 해결을 적극 지원하였다. 한편 재외공관은 기업과의 직접적인 협의채널을 구축하고 우리 기업의 해 외자원개발 프로젝트를 밀착 지원하였다.범정부 차원에서는 관계부처 간 공 조를 통해 신규 협력사업 발굴 및 우리 기업의 현지 활동을 지원하기 위해 남미(콜롬비아 브라질 페루),아프리카 태국 에너지협력 외교대표단(가나 DR 콩고 남아프리카공화국 태국)등에 10여 차례 자원 조사단 등을 파견하였다. 주요 자원보유국에 소재한 에너지 거점공관을 78개로 확대하여 에너지 협력 외교활동을 강화하였으며,에너지 거점공관에 인력을 보강하였다. 2009년에 이어 2010년에도 계속된 이상득 특사의 중남미,아프리카,중앙아 방문은 우리 에너지협력외교를 전략적 차원으로 제고하고 우리 기업의 해외 진출의 계기를 마련하였다.볼리비아 리튬개발,나미비아 우라늄 개발 등 광 물자원개발에 참여하기 위한 노력뿐만 아니라,우간다 유전개발,페루 유전 탐사,콜롬비아 유전,에콰도르 정유공장 등 석유자원 확보와 정유사업 진출 을 시도하였다.뿐만 아니라 투르크 해상광구 및 항만 인프라 개발,아제르 바이잔 석유화학,남아공 원전사업 등 각종 에너지관련 해외사업을 지원하고 협력국가의 유력인사들과 네트워크를 구축하였다. 한편 박영준 국무차장의 가나,DR콩고 방문,박영준 지경부 2차관의 10월 - 89 -

중동,아프리카 순방(짐바브웨,잠비아,모잠비크)및 12월 동남아 3국 순방, 총리실 에너지협력외교 실무대표단 3국(우즈베키스탄,아제르바이잔,헝가리) 방문 지원 등 관계부처의 해외 자원외교에 대한 적극적 지원을 통해 에너지 외교를 활성화하였다. 주요 자원보유국과의 전반적인 우호협력관계를 증진하기 위하여 한 중남미 고위급 포럼을 개최하였고,해외 에너지 틈새시장을 적극 발굴하기 위해 이 스라엘 신재생에너지 조사단,중남미 카라반 대표단(아르헨티나,브라질,파 라과이)을 파견하였으며,에너지자원 대사의 인솔 하에 민관합동 대표단을 휴스턴,칠레,콜롬비아,베네수엘라,알제리,나이지리아 등에 파견하였다. 주요 자원보유국에 소재한 에너지 협력공관 75개를 거점으로 에너지 관련 정보 수집,현지 네트워크를 구축하는 등 에너지협력 외교 인프라 구축을 강 화했다.에너지 보좌관 사업을 2009년 19명에서 2010년 28명 및 5개 컨설팅 회사로 확대하였다.뿐만 아니라 에너지외교 및 신흥시장 개척을 위해 신흥 개도국에 에너지협력 외교 추진을 위한 주재관 20명을 증원하여 에너지협력 외교역량을 강화하였다. 2011년 2월 이명박 대통령은 중앙아시아 순방 중에 카자흐스탄을 방문하여 38억 달러규모의 발하쉬 발전소 건설 정부간 협정을 체결하였으며,40억 달 러 규모의 아뜨라우 석유화학단지 건설 합자 계약서를 체결하였다.또한 우 즈베키스탄과는 40억 달러 규모의 수르길 가스화학 플랜트 건설 계약을 체 결하였다.3월에는 아랍에미리트를 방문하여 석유,가스 분야의 협력 양해각 서를 체결하여 UAE 아부다비 대형광구 개발참여 기회를 확보하게 되었다. 2011년 5월 이상득 특사는 페루를 방문하여 자원 에너지 등의 분야에서 양 국간 협력 확대 방안에 대해 논의하였다.또한 김성환 외교통상부 장관은 2011년 3월 몽골 외교장관과 면담하여 양국 에너지협력 방안을 논의하였으 며,8월에는 러시아를 공식 방문하여 양국 에너지 현안 등을 논의하였다. - 90 -

2011년에 정부는 아프리카,중남미,중동,중앙아 등과 에너지자원 협력관 계 구축을 증진하고 플랜트,인프라 건설 등의 신규 사업 진출방안을 모색하 기 위해서 민관합동 사절단을 16개국,7차례에 거쳐 파견하였다. 2011년에는 선택과 집중의 원칙에 의거,유망 프로젝트를 실시하는 공관을 위주로 기존 75개의 에너지중점관리공관을 47개로 대폭 축소하여 에너지협 력외교의 효율성을 제고하기 위해 노력하였다.또한 33개 공관에서 근무 중 인 에너지 보좌관들은 주재국의 유망프로젝트 정보를 수집하고 우리 진출기 업의 애로사항을 해결하며,현지 인사와의 인적 네트워크 구축을 지원하는 등의 기여를 하였다. 2012년에도 정상 등 고위급 외교를 통한 에너지협력 분야 협력을 강화하였 다.2012년 2월 이명박 대통령은 터키를 방문하여 한 터키 원전 협상 재개에 합의하였으며 압신 화력발전소 프로젝트를 수주하였다.또한,사우디,카타 르,UAE 순방을 통해 원유 가스 공급국과 비상시에 대비한 긴밀한 협조 체 제를 구축하였다.특히,UAE와는 100년간의 전략적 파트너 관계에 기반을 둔 정상급 에너지 외교의 대표 사례로서 유전개발 본 계약을 체결하였다. 2012년 9월에는 러시아를 방문하여 남 북 러 가스관 연결 사업,송전선 사 업협력방안을 논의하였으며,카자흐스탄에서는 에너지 플랜트 및 자원 원전 분야 등에서의 협력을 계속 강화해 나가기로 합의하였다.또한 2012년 7월 김황식 총리는 모잠비크를 방문하여 지질조사 연구,광물탐사 및 개발,교육 훈련 협력을 내용으로 하는 자원 협력 MOU를 체결하였다. 고위급 외교 외에도,자원보유국과의 포괄적 우호협력관계 강화를 위해 2012년 5월 중동 그린에너지 사절단,10월 동유럽 신재생에너지 사절단,11 월 이집트 이스라엘 녹색성장 사절단 등을 파견하고,현지 정부와 에너지 자 원 행사(총 54건)를 공동 개최하는 등 재외공관의 에너지협력 외교를 통해 우리 에너지 기업의 해외진출을 위한 기반을 조성하였다.또한 2012년 4월 아프리카 자원보유국 투자설명회,9월 셰일가스 국제협력 컨퍼런스,12월 제 - 91 -

2차 국제에너지협력심포지엄을 통해 자원보유국의 고위급 정책관료를 초청 하여 에너지 자원 행사를 개최하였다.이를 통해 인적 네트워크를 구축하고 자원보유국과의 에너지 자원 분야 유대를 강화함과 동시에 우리 기업의 해외 투자 기회를 제공하였다. <표 4-1> 시기별 한국 자원외교의 주요 특징 변화 - 92 -

시기구분 자원외교의 주요 성과 자원외교의 주요 특징 2004년 이전 -인도네시아 서마두라 해상광구 -예멘 마리브 유전 -리비아 엘리펀드 광구 -베트남 11-2,15-1광구 -국제에너지기구(IEA)가입 -자원협정 체결(몽골,러시아,카 자흐스탄,호주) -자원협력위원회(러시아, 인도네 시아,호주,필리핀,몽골,베트남 등) -70년대까지는 자원(원유)공급 확 보에 치중,자원외교 수행할 경제 적 역량 부족 -80년대 이후 기업의 해외자원개 발 투자 증가 -90년대 이후 참여지역 다각화 추 진 -외환위기로 해외자원개발사업 위 축 노무현 정부 -한 러 에너지전략대화 추진 합의 -나이지리아 OPL 광구 -아제르바이잔 이남 광구 -우즈베키스탄 아랄해 가스전 -카자흐스탄 잠빌 광구 -러시아 서캄차카 해상 광구 -자원 정상외교 강화 -정상회담 활용하여 기업진출 계 기 마련 -자원협력을 위한 제도적 기반 구 축 -에너지공급원 다변화를 위한 중 앙아,중남미,동남아,중동,아프 리카 지역 자원외교 강화 이명박 정부 -러시아 천연가스 연 750만톤 확 보 -이라크 주비아르 바드라 유전 -정부 차원의 자원외교 강화 -해외자원개발기업에 대한 지원 강화 -주요 프로젝트에 대한 밀착형 지 -카자흐스탄 발하쉬 화력발전소, 원 아뜨라우 석유화학단지 -해외자원개발을 위한 법적 인프 -우즈베키스탄 수르길 가스전 라 구축 -UAE 원전,아부다비 유전 -에너지협력 외교 인프라 구축 강 -터키 압신 화력발전소 화(인적교류 활성화 및 인적네트 -한 아랍소사이어티 창립 워크 구축) -한 중남미 고위급 포럼 -에너지 협력외교 효율성 제고(에 -세계에너지협의회(WEC) 총회 너지 보좌관제 및 에너지 거점 공 유치 관) 2.성공 및 실패 사례 분석:이명박 정부를 중심으로 - 93 -

자원외교에 있어서 성공과 실패 사례를 명확히 구분하는 것은 매우 어렵 다.왜냐하면 해외 자원개발은 하이 리스크 하이 리턴(High Risk High Return)의 특성을 갖고 있기 때문이다.오랜 역사와 경험을 가진 메이저 기 업도 탐사에 성공하는 비율은 최대 30%에 불과하다.또한 자원외교의 성과 가 나오기까지는 상당한 기간이 요구된다.장기적 관점에서 지속성을 갖고 추진돼야 하는 자원외교의 특성을 고려하면서 과거 자원외교의 사례들을 통 해 그 성공요인과 실패요인을 분석하고 이를 통해 향후 자원외교에 대한 시 사점을 도출해 보겠다. 가.성공 사례 이라크 유전 가스전 개발에 있어서 한국기업이 이라크 유전개발 입찰에 참 여하기 위한 가장 큰 걸림돌은 이라크 석유부가 정한 생산량 기준이었다.이 라크 석유부는 유전입찰에 참여할 수 있는 회사의 자격기준으로 한국기업으 로는 넘볼 수 없는 높은 수준을 기준으로 제시하였다.이러한 난관에도 불구 하고,한국가스공사는 2009년 시작된 1차 이라크 유전 가스전 입찰부터 2010 년의 3차 입찰까지 참여하여 주바이르유전(2009.6),바드라 유전(2009.12),만 수리야 가스전(2010.10),아카스 가스전(2010.10)등 4개 개발 생산 광구를 확 보하였다. 한국가스공사가 이라크에서 확보한 4개 유전과 가스전은 한국가스공사의 독자 노력만으로 따낸 것은 아니다.일본 경산성 장관이 폭탄테러 위험을 이 유로 바그다드 시내가 아닌 바그다드 공항호텔에서 일 이라크 경제포럼을 개 최하는 동안 한국의 지식경제부 이윤호 장관(2009.6),최경환 장관(2010.2),최 중경 장관(2011.2)은 폭탄테러의 위험을 무릅쓰고 바그다드 시내로 진입하여 한 이라크 경제협력 포럼을 개최하는 등 장관급 외교로 측면 지원함으로써 이라크 측의 높은 평가를 받았다.또한 이명박 대통령은 탈라바니 대통령 (2009.2)과 말리키 총리(2011.4)등 이라크 정상의 방한 초청외교를 통하여 한 국가스공사의 이라크 진출을 지원하였다.특히 이명박 대통령은 탈라바니 대 통령과 한 이라크 경제-에너지협력 양해각서 에 직접 서명하여 우리 기업의 - 94 -

이라크 유전개발 사업 진출을 공식적으로 선언하였다.한국가스공사가 이라 크에서 4개 유전과 가스전에 참여하게 된 것은 이러한 정상급 외교관계가 긍정적으로 작동한 결과로 평가된다. 한편 이라크는 7월 한여름 평균 기온이 50도를 오르내리는 사막성 건조기 후다.이라크의 정치적 불안정으로 인해 현장 작업자들은 이동시 무더운 날 씨 속에도 두터운 방탄복을 착용해야 한다.외국인에 대한 잦은 테러 때문에 차량 이동만 가능하고 이마저도 경호 차량 없이는 불가능하다.그러나 가스 공사 직원들은 위험을 감수하며 3년 기한의 초기생산 목표를 6개월 만에 달 성했다. 또한 신규 진입자인 가스공사가 시장에 들어오는 것을 견제하는 오일메이 저 기업들에 대응해 이라크 국영기업인 NOC와 전략적 제휴를 맺고 정부기 관을 비롯해 다양한 네트워크를 만들고 현지 법인을 설립하는 등 철저한 현 지화 전략을 구사했다. UAE 아부다비 석유개발에 있어서 UAE 아부다비는 이미 기득권을 선점한 영국,미국,프랑스 등 선진국 메이저 기업 외에는 외국 기업의 자원개발 참 여가 이뤄지지 않은 접근 불가 지역이었다.그러나 정부는 UAE와 100년간 의 전략적 파트너관계 에 바탕을 둔 정상외교를 통하여 우리나라 자원개발 사상 최대 규모의 유전개발 진출기회를 확보하였다. 2011년 3월 13일 UAE 아부다비에서는 한 UAE 양국 정상이 참석한 가운 데 석유가스분야 개발협력 양해각서(MOU)와 3개 광구 주요 조건 계약 (HOT)이 체결되었다.이를 통하여 우리나라는 최소 10억 배럴 이상 대형 생 산유전에 참여할 권리를 보장받았으며,3개 탐사광구 광구권에 대한 우선 참 여권도 함께 확보하였다.Exxon Mobil,BP,Shel과 같은 석유메이저 및 소 수 일본기업에게만 진입을 허용한 UAE 아부다비에 세계 77위의 석유기업인 한국석유공사가 진출하는 것은 극히 이례적인 경우로 이는 정부의 정상 자 원외교 없이는 불가능한 일이다. - 95 -

<그림 4-3> 한국가스공사 해외 사업 현황도 출처:htp://www.asiae.co.kr/news/view.htm?idxno=2012122617165747775 당초 아부다비 정부는 한국의 석유개발 기술력에 회의적인 시각을 가지고 있었으며,참여조건 협상 과정에서도 여러 차례 난관에 봉착하였다.그러나 이러한 과정에서 이명박 대통령이 직접 전화 통화와 회담을 통하여 아부다 비 최고위급과 긴밀한 커뮤니케이션을 지속하였다.수차례의 특사 파견,수 십 차례의 협상팀 파견을 통하여 실무 협상에도 총력을 기울였다.정부-한국 석유공사 합동팀의 수년간의 노력과 준비는 결국 아부다비 측의 변화를 이 끌어냈다. 우즈베키스탄 수르길 프로젝트는 우즈베키스탄령 아랄해 인근에 위치한 수 르길 가스전을 한국컨소시엄(한국가스공사 22.5%,호남석유화학 24.5%,STX 에너지 3%)과 우즈베키스탄 국영석유가스공사인 UNG(50%)가 공동으로 개 발하고,여기에서 생산되는 가스를 원료로 가스화학공장을 운영하는 사업으 로서 총사업비는 약 40억 달러 규모이다.수르길 가스전은 매년 약 1,400만 LNG톤을 20년 이상 생산할 수 있는 가스전이다. <그림 4-4> 한국석유공사(KNOC)의 해외 자원개발 계획 - 96 -

출처:EIA 2006년 3월 한국가스공사와 UNG 간에 MOU를 체결하였고,2007년 10월 한국가스공사,호남석유화학,STX에너지 등으로 한국컨소시엄이 구성된 후 2008년 5월에는 양국 간 합작회사인 UZ-KOR GasChemical이 타슈켄트에 설립되었다. 2011년 8월 타슈켄트에서 개최된 이명박 대통령과 카리모프 대통령의 양국 간 정상회담 계기에 상류부문(가스전 개발 및 인프라시설)은 UNG가 약 5억 달러의 금액으로 수행하는 한편,하류부문(가스화학공장 건설)은 한국의 삼성 엔지니어링,현대엔지니어링,GS건설이 부문별로 참여하기로 하고 총 20억 달러 규모의 EPC 계약서에 서명하였다. 2008년 삼성물산은 미국 멕시코만에 위치한 테일러사의 생산자산인 앵커광 구를 인수하였다.앵커광구 인수는 삼성물산의 정보력이 빛을 발휘한 대표적 인 사례이다.미국이라는 대규모 시장을 지척에 두고 있으면서 확인된 매장 량만 6,100만 배럴에 달하는 양질의 유전을 얻기 위해 삼성물산은 세계 각국 에 구축한 인적네트워크를 바탕으로 도움이 될 만한 정보수집에 나섰다.그 러던 가운데 테일러사의 전 회장이자 현 회장의 남편이 생전에 교육 관련 자선사업을 활발하게 펼쳤다는 정보를 입수했다.삼성물산은 최종 입찰 프레 젠테이션에서 경쟁력 있는 인수 제안과 함께 작고한 전 회장의 공적을 치하 하고 그 유지를 받들겠다는 그 누구도 예상하지 못한 발표를 했다.결과는 - 97 -

더 높은 가격을 제시한 곳도 있었지만 테일러사 회장은 삼성물산을 선택했 다.이렇게 인수한 멕시코만 앵커광구는 인수 당시 진입장벽이 높은 선진 시 장에 진출한 국내 첫 자원개발 사례이다. 대우인터내셔널의 미얀마 가스전의 가치는 4-5조원에 이르고 연간 3,000억 원대 이익을 거둘 것으로 전망한다.이는 2000년 미얀마 정부로부터 광구 탐 사권을 부여받은 지 13년 만의 일이다.이에 앞서 1990년대 초반 옛 대우그 룹은 미얀마에 진출하며 현지 군부에 공을 들이며 집권층과 인맥을 쌓아왔 다.워크아웃 중이던 대우인터내셔널이 성공 확률이 높았던 광구를 확보할 수 있었던 것도 이 인맥의 도움을 받았다는 평가다.결국 미얀마 진출 20년 만에 성과를 낸 것이다. 석유공사가 2010년 인수한 영국의 자원개발 업체인 다나는 연간 2억 달러 안팎의 순이익을 거두고 있다.다나 인수는 국내 공기업 처음으로 해외기업 적대적 M&A로 진행됐다.영국 다나사 인수 후 첫 시추에서 원유부존을 확 인하는 가시적 성과를 얻어냈으며 다나사가 운영 중인 이집트 탐사광구와 모리타니아 7광구에서 시험산출에 성공했다. SK이노베이션은 브라질 광구 개발을 위해 2000년 설립한 SK이노베이션 브 라질 법인을 머스크오일에 2011년 7월 매각했다.이 브라질 광구 매각은 자 원개발 사업 패러다임을 바꿀 수 있는 중요한 사건으로 평가 받는다.석유개 발 사업 특성상 성공률이 매우 낮고,보유 광구 자산을 정확하게 평가하기 어려워 매각이나 매입이 쉽사리 이뤄지지 않는 상황에서 민간 기업 최초로 보유 광구를 메이저 회사에 판 데다 매각 대금도 24억 달러로 최대였으며 이 매각 대금은 다시 자원개발 사업에 활용될 것이다. LG상사는 1996년 지분 50%를 취득하며 진출한 오만 제8가스전 생산광구 사업을 확장해 보자는 제안을 두고 국내 공동 사업자들과 좀처럼 의견차를 좁히지 못했다.탐사에 들어가는 3,000만 달러 시추비용도 부담이었지만 불 확실성이 높은 탐사사업에 대한 신중론 또한 무시할 수가 없었다.5-6개월의 - 98 -

교착 상태를 거친 뒤 LG상사는 이 사업에 우리나라 기업으로는 단독으로 참 여하기로 결정했다.리스크는 높지만 분석 결과 추가적인 유전 가스전 발견 가능성이 높다고 판단하여 추진했다.손실로 끝날 뻔 했던 투자가 가장 확실 한 수익원이 된 이 사업은 LG상사가 추진하고 있는 자원개발사업 중 가장 큰 규모를 갖는 오만 웨스트부카 사업이다.자원개발 사업을 기업 미래 성장 동력으로 선정하고 전문성을 확보해 나간 결과였다. 이라크 유전 가스전 개발 사례에서는 대통령의 정상외교,위험을 무릅쓴 장관들의 고위급외교,가스공사 직원들의 희생과 현지화전략 등의 성공 요인 들을 볼 수 있다.UAE 아부다비 석유개발 사례에서는 대통령의 전화통화 등 정상외교,실무협상 노력,정부와 석유공사의 합동 노력 등이 성공 요인이다. 우즈베키스탄 수르길 프로젝트에서는 양국 대통령의 정상외교가 성공 요인 이다.앵커 광구 사례에서는 기업(삼성물산)의 정보력을 동원한 인간적인 측 면에서의 접근 전략이 성공 요인이고,미얀마 가스전 사례에서는 현지 집권 층과의 인맥과 장기간에 걸친 노력이 성공 요인이다.영국 다나사 사례에서 는 해외기업의 적대적 M&A가 성공 요인이고,브라질 광구와 오만 웨스트부 카 사례에서는 전문성 확보가 성공 요인이다. 나.실패 사례 2009년 한국석유공사의 캐나다 에너지 기업 하베스트사 인수 프로젝트의 경우 석유공사는 2009년 9월 하베스트와 자원 개발 부문 인수 협상을 마무 리하고,10월 14일 이사회에서 인수안을 통과시켰다.하지만 하베스트 측은 같은 날 열린 이사회에서 매각안을 부결시켰다.겉으로는 상승세인 유가 흐 름 등을 이유로 댔지만 어떤 무리한 조건을 추가로 내걸더라도 석유공사가 인수할 것이라는 것을 알아챘기 때문이다.하베스트는 당초 매각 협상 조건 에 없었던 정유 공장까지 인수해달라는 조건을 제시했다.부실 덩어리 정유 공장이었다.석유공사는 정유 공장을 운영해본 경험이 전무했으면서도 불과 일주일 뒤인 21일 약 40억 달러(4조 6,000억 원)에 이 계약을 체결했다.이사 회 승인조차 거치지 않았다.3년 만에 8,202억 원에 달하는 대규모 손실이 - 99 -

발생했다. 하베스트사 사례에서는 해외 자원 개발 목표를 미리 정하고 단기 실적 위 주로 투자를 한 것이 실패 요인이다.2008년 지식경제부(현 산업통상자원부) 는 '석유공사 대형화 방안'을 통해 당시 하루 5만 배럴 수준이던 해외 원유 생산 규모를 5년 안에 30만 배럴로 확대하고,자주개발률은 2009년 9%에서 2019년 30%로 높이기로 했다.석유공사는 목표를 맞추기 위해 부실 덩어리 였던 정유 공장을 떠안는 조건까지 받아들였던 것이다.하베스트사가 확보하 고 있던 석유 가스 매장량이 2억 2,000만 배럴이어서 이를 인수하기만 하면 2008년 5.7%였던 석유 가스 자주개발률을 7.5%까지 끌어올릴 수 있었기 때 문이다. 이와 같은 부실 투자를 주도했던 사람들은 대부분 전문성이 없는 인사들이 었다.이들은 중 장기적인 국제 원자재 가격 동향을 치밀하게 파악하지 않고 투자에 나섰다가 큰 손실을 보았다.하베스트 정유사는 WTI(서부텍사스산 원유)보다 값이 싼 두바이유를 수입해 들여와서 정제한 뒤 판매해 수익을 얻 는 사업 구조를 갖고 있었지만 그때는 이미 두바이유와 WTI의 가격차가 거 의 사라지고 있었고 인수 직후에는 오히려 역전됐다.정제해 판매하면 할수 록 손해를 볼 수밖에 없었다.가스공사가 2010년부터 사업에 착수했다가 최 근 중단을 선언한 캐나다 웨스트 컷뱅크 천연가스 사업도 마찬가지였다. 2008년 1MMBtu(25만kcal의 열량을 내는 가스양)당 12달러를 웃돌던 가스 가 격이 북미 지역에서 셰일가스가 잇달아 개발되면서 2012년 4월 1달러대로 급락하자 채산성을 완전히 잃었다. 투자 여력을 감안하지 않은 과도한 투자와 그에 따른 부채 증가도 문제다. 광물공사는 연간 해외 자원 개발 투자액이 3,000-8,000억 원 수준에 불과한 공기업이다.그런데 2006년 아프리카 암바토비 니켈 사업 한 곳에만 5,000억 원을 투자했다.석유공사도 연평균 투자 금액인 4조 4,500억 원을 초과하는 돈을 하베스트 한 곳에 투자했다가 손실을 보았다. - 100 -

한편 이상득 자원외교 특사는 볼리비아의 리튬광산,나미비아의 우라늄 개 발 사업 등을 추진했고 볼리비아 정부와 MOU를 체결했으나 그 이후 별 진 전이 없다.박영준 차관은 카메룬 다이아몬드 개발,아프리카 가나 주택 공 급,미얀마 해상 광구 등 개발 사업들을 지원했지만 사업들은 대부분 중단 상태다.김은석 에너지자원 대사는 2011년 민관 합동 사절단을 이끌고 에티 오피아 우간다 카메룬 수단 등을 방문했고 그때마다 자원 개발 성과를 발표 했지만 김 대사와 박 차관이 참여한 카메룬 다이아몬드 사업은 주가조작 사 건에 휘말렸다. 다.시사점 성공한 해외 자원 개발 투자 사례를 보면 적어도 10년 이상을 내다보고 기 다려서 성공한 사례가 많다.한국의 공기업처럼 1-2년 단기간에 성과를 내려 고 무리했다가는 대부분 손해로 이어진다.공기업의 경우 정권의 의중에 따 라 투자 성과를 재검토하고 매년 열리는 국정감사에서도 경영 성과를 보고 해야 하는 등 중장기보다 단기 실적에 치중한다.공기업에서 사장이 정치권 의 의중을 읽고 한마디 지시할 경우 조직 내에서 이를 거부할 사람이 없는 조직문화가 중장기적인 자원 개발을 벌이지 못하는 가장 큰 이유다. 자원외교가 성공하기 위해서는 대통령의 확고한 의지와 이를 뒷받침하는 정상외교,희생적인 고위급외교 노력,공기업과 민간(기업)의 정보력,추진전 략,현지 인맥 및 현지화 전략,장기적인 안목의 노력과 전문성 확보 등이 요구된다. 그리고 자원개발과 관련하여 정권 내에 성과를 내려하지 말고 정권과 상관 없이 해외자원개발정책에 일관성을 갖고 우선순위를 유지해 나가야 한다.현 재 공기업 대형화 등 정부주도 자원개발 사업이 진행되고 있지만 장기적으 로는 민간 기업 참여가 더욱 활성화돼야 한다.민간 기업의 자원개발사업 활 성화를 위한 인력양성,고급정보 지원 등의 인프라를 구축해야 한다.물론 정부의 세제지원은 물론이고 진출 국가의 투자 위험도를 낮출 수 있는 정부 - 101 -

의 후방지원 또한 중요하다. 자원개발사업 추진을 위한 MOU가 필요 이상으로 많다는 지적이 있고,과 시용 MOU는 지양해야 하지만 해외자원개발 사업에 있어 불가피한 부분이 다.다만 MOU 이후 사업 추진을 위한 지속적인 노력이 더욱 중요하다. 이명박 정부는 자원 외교를 외교정책의 우선순위로 설정했고,해외 자원 확보에 적극적이었다.그런데 이명박 정부 5년간 추진했던 해외 자원 개발 투자는 그 이전과 비교할 때 수익률이 현저히 떨어지는 것으로 확인된다.손 실액은 훨씬 커서 이미 드러난 손실액만 1조 1,500억 원에 달하는 것으로 평 가된다.그러나 자원외교에 있어 수익률의 문제도 공격적인 해외자원개발 추 진으로 인한 일시적인 문제일 수 있고 손실액 추정이나 지연 중단상황 등에 대한 장기적인 평가가 요구된다.따라서 해외자원 개발은 정권을 초월하여 추진되는 장기적인 과제이므로 단기적으로 자원외교의 성공과 실패를 구분 하거나 자원외교의 성과를 평가하는 것은 바람직하지 않다. <표 4-2> 이명박 정부 성공 및 실패 사례 주요 사건 주요 자원외교 사건의 특징 성공/실패의 핵심 요인 이라크 유 가스전 개발 UAE 아부다비 석유개발 우즈베키스탄 수르길 프로젝트 미국 앵커광구 인수 -이라크 석유부의 높은 자격기 준 -오일메이저 기업의 견제 -메이저기업 외 접근불가지역 -한국 석유개발기술력 불신 -한 우즈벡 공동개발 -가스화학공장 운영사업 -최초의 선진시장 진출 -대통령의 정상외교 -위험을 감수한 장관급 외교 -가스공사 직원들의 희생과 노 력 -현지법인 설립 등 현지화 전 략 -대통령의 전화통화 등 정상외 교 -실무협상 노력 -정부 석유공사 합동팀의 노력 -양국 대통령의 정상자원외교 -삼성의 네트워크,정보력 활용 -인간적인 측면에서의 접근 전 략 - 102 -

미얀마 가스전 영국 다나사 인수 브라질 광구 매각 오만 웨스트부카 사업 캐나다 하베스트사 인수 볼리비아 리튬광산 카메룬 다이아몬드 개발 -워크아웃 중이던 기업 -자원개발업체 인수 -보유광구 자산평가 어려움 -매각대금 24억 달러 자원개발 로의 재투자 -리스크 높은 탐사사업 참여 -부실조건 감수하고 인수 -MOU 체결 후 진전 없음 -무분별한 자원개발성과 발표 -주가조작 사건 연루 -대우의 20년에 걸친 현지 군 부 및 집권층과의 인맥 구축 노 력 -해외기업의 적대적 M&A -SK의 전문성 확보 -LG의 기업미래 성장동력 선정 및 전문성 확보 -해외자원개발목표를 미리 정 하여 단기실적 위주 투자 -비전문가들의 부실투자 주도 -이상득 특사의 정권차원 자원 외교 한계 -박영준 차관,김은석 에너지자 원대사 등의 정권 내 성과도출 을 위한 무리수 3.주요 지역별 리스크분석:6대 권역을 중심으로 국제 원자재 가격 상승과 자원민족주의로 대표되는 자원 보유국들의 폐쇄 적 동향으로 자원외교는 더 이상 선택이 아닌 생존의 문제가 되고 있다.정 부와 민간(기업)모두 해외자원개발을 적극 추진하면서 대상지역 및 국가들 도 다양해지고 있다.그러나 자원외교의 성공이 보장되지 않는 상황에서 실 패를 최소화하기 위해서는 대상지역에 대한 리스크분석이 요구된다. 해외 자원개발은 장기간의 투자기간과 거액의 자금이 소요되는 사업으로, 성공을 위해서는 여러 가지 사전 고려사항들이 있다.성급하고 무리한 투자 는 실패로 이어지며 특히 대상지역의 정치적,경제적,법적 환경 등에 대한 이해 부족으로 인한 실패 사례가 대표적이다.따라서 자원민족주의와 자원 수급구조를 통해 자원외교의 지형 변화를 살펴보고,지역별 리스크분석을 통 - 103 -

해 자원외교 성공을 위한 시사점을 도출해 보겠다. 가.자원외교 지형 변화 자원민족주의가 확대되면서 자원보유국 정부와의 긴밀한 자원외교를 통한 협력채널 구축은 해외자원개발의 핵심이 되었다.그동안 한국은 정상외교 및 고위급 자원외교,30여 개 자원보유국과의 자원협력위원회 구성을 통해 자원 외교 채널을 가동해왔다.또한 민간(기업)차원의 자원외교를 통해 해외자원 개발에서 커다란 성과를 거둬왔다.한국은 선진국이나 중국 등 경쟁국들에 비해 자원보유국과의 유대관계가 공고하지 못하고 인적네트워크 역시 취약 하다.주요 경쟁국들에 비해 자원개발 역량,경제지원 여력 및 외교관계,인 적자원 등 대부분의 분야에서 역량이 낮은 상태이다.즉 선진국 및 중국은 대외투자능력과 경제지원능력 모두 한국보다 우위에 있고 자원보유국과의 외교관계도 밀접하다.미국이나 유럽 강국들은 이미 자원보유국과 역사적으 로 오랜 외교적 관계를 구축하고 있고,인적네트워크나 자원보유국에 대한 전문가 층도 두텁다. 자원외교를 실시하는 데 있어 자원보유국에 대한 협상력이나 영향력을 높 이는 요소는 경제적 지원이나 정치적 후원행위이다.현재 미국과 EU,중국, 일본 등은 자원보유국에 대해 막대한 경제지원을 진행하고 있다.특히 아프 리카지역에 대해서는 ODA와 사회간접자본설비를 위한 차관과 무상지원 등 다양한 형태의 경제지원을 추진 중이다.한국은 주요 경쟁국들에 비해 경제 규모가 작아 지원에 의한 자원외교에서도 경쟁국에 비해 열위에 있다.정치 적 후원 측면에서도 대다수 경쟁국들이 국제정치,외교력이나 UN에서의 활 동 등에 있어 우리보다 우위에 있다. 반면 한국은 많은 자원보유국이 요구하는 플랜트나 건설,정보 통신 분야 의 강국이기 때문에 이를 자원개발 사업과 결합한다면,메이저나 선진강국과 겨룰 수 있는 경쟁력을 확보할 수도 있다.특히 압축성장의 경제개발경험, 건설 플랜트 시공능력,IT 금융 제공능력,무상원조 제공,민간기업 경영 노 - 104 -

하우 등을 모두 제공할 수 있다는 강점도 갖고 있다.또한 개도국의 자원보 유국은 대부분 강대국에 정치적 압박,식민지에 의한 수탈 등을 경험하였고, 경제 각 부문에서 이들에 대한 의존도가 높아,이들에 대한 정치적 역사적 경제적 경계심도 높다고 할 수 있기 때문에 한국은 이런 측면에서 자원보유 국과 동질성을 확보할 수도 있다.대부분의 자원보유국은 관 주도의 개발도 상국이고 정치상황이 불안한 경우가 많으므로 중장기적인 정세 판단을 통한 정부 및 개인적 관계 구축에 중점을 둘 필요가 있다. (1)자원민족주의의 확산 최근 석유를 비롯한 국제자원가격의 상승,자원에 대한 수요증가 및 공급 불안,세계경제 성장으로 인한 자원업계 활황 등을 틈타 자원을 정치 경제적 인 도구로 활용하려는 자원민족주의 경향이 다시 나타나고 있다.이러한 움 직임은 중남미를 필두로 러시아와 중앙아시아,아프리카,중동 등 광범위한 지역과 국가에서 나타나고 있다. 48) 에너지 자원을 중심으로 한 자원민족주의가 다시 등장한 이유는 첫째 탈냉 전시대 국가전략이 경제이익 중심으로 전환되었기 때문이다.국제원자재가격 의 상승세가 지속되는 상황 속에서 자원보유국은 수입 확대를 위해 자원기 업을 압박하는 조치를 취하고 있다.이에 따라 진출해 있는 다국적기업에 대 해 자원보유국이 권리회복을 주장하는 경우가 빈번하게 일어나고 있다.둘째 에너지를 비롯한 자원안보의 중요성이 커짐에 따라 자원보유국의 위상이 높 아졌기 때문이다.자원소비국들의 자원확보 경쟁으로 인해 판매자 시장이 도 래한 것이다.셋째 에너지를 비롯한 자원안보를 둘러싼 미국의 새로운 전략 추구와 자원보유국의 반미연대 구축 때문이다.카스피해,중앙아시아,아프리 카,중동 등에 대한 미국의 전략이 자원을 중심으로 이루어지고 있는데 대해 반미를 매개로 하는 중남미국가들의 자원민족주의가 강하게 나타나고 있다. 특히 좌파성향의 중남미국가들은 풍부한 석유 및 천연가스를 무기로 한 베 네수엘라를 중심으로 반미를 기치로 내걸고 에너지산업을 포함한 자체 경제 48) 임수호, 자원민족주의와 석유안보, Issue Paper (서울: 삼성경제연구소, 2011). - 105 -

동맹체를 구축하여 미국과 대립하고 있다.넷째 막대한 투기자금이 자원시장 으로 유입된 점도 또 다른 이유이다. 자원민족주의는 일반적으로 다음 네 가지 형태로 분류 49) 할 수 있는데,첫 째 국가지배라는 극단적인 정책을 쓰는 형태로 중국,러시아,볼리비아,베네 수엘라 등에서 사용하고 있다.이러한 극단적인 정책은 지정학적 이해관계에 서 발생하는 것이 대부분이다.둘째 자원을 정치적 도구로 이용하는 국가의 정책으로,이 경우 우즈베키스탄과 키르기스스탄 등과 같이 일부 기업에만 우선적인 접근권을 부여하기 때문에 몇 개 기업만이 자원을 독점할 가능성 이 크다.셋째 국가참여 정책을 쓰는 형태로 칠레나 카자흐스탄 등의 국가들 은 기업들에 자원에 대한 접근권을 허용하기 때문에 비교적 호의적인 환경 으로 볼 수 있다.넷째 과세제도를 이용하여 자원을 통제하는 형태로 몽골, 페루,남아프리카공화국 등에서 나타나고 있다.이 중 자원 확보를 위한 해 외자원개발에 실질적인 위협이 되는 자원민족주의는 사회주의 및 좌파성향 의 국가들이 국가지배라는 극단적인 정책을 쓰는 경우이다. 최근 나타나고 있는 자원민족주의는 과거에 있었던 전면적인 자원민족주의 와는 달리 국영회사의 프로젝트 참여 확대를 통한 자원통제 강화나 계약 및 세제변경을 통한 영향력 강화 등에 초점이 맞춰져 있다.이러한 점에서 과거 1930년대 멕시코의 석유국유화,1960년대 OPEC 창설에 의한 자원생산자 카 르텔 형성,1970년대 중동,중남미,아프리카 등에 의한 일련의 자원국유화 사례와는 다르다.자원민족주의가 주로 법규,제도 등에 반영되어 자원개발 로 인한 자국의 경제적 이익 및 국제협상 시 정치적 우위를 점하기 위해 활 용되고 있는 것이다. 그러나 중남미의 볼리비아나 베네수엘라와 같이 자원의 국유화를 통해 민 간기업의 소유권을 원천적으로 불허함으로써 기존의 자원개발 계약을 무효 화하기도 하고,러시아와 같이 자원 프로젝트 개발 시 정부 소유지분 강화나 외국인 지분참여 한도를 제한하기도 하며.중국과 같이 일부 자원의 수출을 49) I. Bremmer & R. Johnston, "The Rise and Fall of Resource Nationalism," Survival, Vol. 51, No. 2 (2009), pp. 149~158. - 106 -

금지 또는 억제하기 위해 수출 허가제 및 할당제를 시행하거나 수출관세를 부여하는 경우도 있다.이 모든 것은 자국 자원의 급속한 고갈을 방지하기 위한 전략이라고 볼 수 있다. 이러한 자원민족주의가 전체 자원을 대상으로 러시아,아프리카,중남미 등 세계 전 지역으로 확산되고 있기 때문에 앞으로 자원보유국의 자본과 기술 축적,원자재 수요 급증 등이 나타난다면 자원민족주의는 보다 심화될 것으 로 보인다. (2)자원 수급구조의 변화 세계적으로 자원 수급구조의 변화가 지속되고 있고 1차 에너지원으로서 가 장 중요한 석유 및 천연가스는 물론 6대 전략광물 역시 수급구조상 적지 않 은 변화가 예상되고 있다.이는 기본적으로 자원의 공급과 수요 사이에 발생 하는 불일치성에 기인하는 것으로 즉 자원의 부존과 수요가 지역 또는 국가 별로 커다란 편차를 보이고 있기 때문이다. 최근 자원공급 측면에서 나타나고 있는 큰 변화 가운데 하나는 아프리카를 비롯하여 중앙아시아,러시아,중남미 등이 새로운 자원개발지역으로 부상한 점이다.수요 측면에서는 미국과 일본 등 전통적인 수요 강국보다 최근 경제 가 급성장하고 있는 BRICs지역이 자원의 블랙홀 기능을 수행하고 있다.국 제자원가격은 중국을 비롯한 신흥소비국의 수요증가 등으로 다시 상승세로 돌아섰다. 중동을 비롯한 주요 자원매장지역의 정치 사회적 불안 지속,중남미와 중 앙아시아를 중심으로 한 신자원민족주의 대두,새로운 메이저기업으로서 개 도국 국유석유기업(NOC)의 등장,M&A 확산에 의한 광물메이저 등장 등으 로 자원 확보 경쟁은 갈수록 치열해질 전망이다.새로운 자원부존지역인 아 프리카,중앙아시아,러시아,중남미에 세계 각국이 경쟁적으로 진출하여 자 원 확보 전쟁을 치르고 있다. - 107 -

세계 지역별 석유매장량 분포를 살펴보면,아직까지 중동이 가장 큰 비중 을 차지하고 있고 북미 및 중남미 지역이 그 뒤를 잇고 있다.그러나 최근 들어 러시아의 동시베리아지역과 중앙아시아,그리고 아프리카가 새로이 유 망지역으로 급부상하고 있다.기존의 주요 원유공급원 가운데 북해와 북미 및 동아시아의 석유개발 잠재력은 점차 위축되고 있고 상기 유망지역의 석 유개발 잠재력은 최근 매우 높이 평가되고 있다. 중남미,중동,서시베리아 지역은 현재의 석유생산력을 유지하고 있으며 동 아시아지역의 경우 수급 측면에서 공급보다는 수요가 많고,중동지역은 주요 석유메이저들과 자국의 국영석유회사들이 석유개발권을 지배하고 있어 외국 기업의 진출 여지가 많지 않다.개발 잠재력과 수급상황,외국기업 진출 가 능성 등을 고려하면 러시아,중앙아시아,아프리카,중남미 등이 새로이 부각 되는 지역이다. 2000년대 이후 에너지자원을 중심으로 나타난 국제석유시장의 큰 변화 중 하나는 그동안 국제유가를 좌지우지하는 강력한 파워를 발휘하던 미국과 영 국 기업 중심의 석유메이저가 쇠퇴하고 산유국 국유석유기업(NOC)을 중심 으로 한 새로운 메이저가 탄생했다는 점이다.1970년대 석유시장점유율 50% 를 자랑하던 기존 일곱 자매(SevenSisters) 는 그 후 산유국의 에너지산업국 유화와 OPEC에 의한 유가 통제 등으로 크게 위축되어 최근에는 석유와 천 연가스 생산량이 세계 전체의 10%,매장량은 3%에 머물고 있다.게다가 참 여기업 수도 M&A를 거쳐 현재 4개,즉 엑슨모빌,쉐브론,BP,로열더취셀로 축소되었다. 새롭게 등장한 기업들은 사우디아라비아의 아람코(Aramco),러시아의 가즈 프롬(Gazprom),중국 석유천연가스집단공사(CNPC),이란 국영석유사(NIOC), 베네수엘라 PDVSA,브라질의 페트로브라스(Petrobras)와 말레이시아의 페트 로나스(Petronas)등 7개 국영기업으로,이를 파이낸셜타임즈는 새로운 일곱 자매 로 명명하였다.이들은 전 세계 석유 및 천연가스 생산량과 매장량의 - 108 -

1/3이상을 차지할 정도로 막강하다.현재 에너지부문 세계 상위 20개 기업 중 14개가 국영석유회사라는 점에서 석유 생산의 지배권은 개도국 산유국의 국유에너지기업에 넘어갔으며,이에 따라 새로운 국제석유질서가 등장했다. 이 새로운 일곱 자매는 물론 다른 산유국의 국영석유회사들이 영향력을 보 다 확대하기 위해 상호 연대와 협력을 강화하고 있다.이들은 서로 손을 잡 고 새로운 석유와 천연가스 매장 추정지역에서 탐사와 개발 주도권을 확보 하고 있고,또한 풍부한 자금력을 활용한 상호간 기술협력과 공동투자 등 전 략적 제휴를 통해 국제적인 영향력을 확대하고 있다.앞으로는 새로운 일곱 자매를 포함한 개도국 국유에너지기업들이 국제시장에서 새로운 규칙을 만 들어가고 다른 기업들은 이러한 규칙들을 받아들이는 시기가 올 것으로 보 인다.향후 석유를 비롯한 에너지자원의 안정적인 공급을 위해서는 유전개발 투자가 필수적이나 국유에너지기업의 대두로 일반석유기업들의 투자나 참여 가능한 지역이 제한되기 때문에 국유에너지기업의 대두는 자원민족주의의 한 형태로 볼 수도 있다.세계 1차 에너지원의 20% 이상을 차지하고 있는 천연가스 분야에서도 러시아와 이란,베네수엘라를 중심으로 천연가스 카르 텔을 설립하려는 움직임도 나타나고 있다. <표 4-3> 리스크분석의 중요성 증대 요인 핵심 요인 요인별 주요 내용 -자원보유국의 권리 주장 -국유화 조치 자원민족주의 확산 -자원에의 접근 차단 -정부 소유지분 강화 -외국인 지분참여 한도 제한 -일부 자원 수출금지 -수출 허가제 및 할당제 -수출관세 부여 -과세제도를 통한 자원통제 -반미연대 구축 자원수급구조 변화 -새로운 자원개발지역 부상(러시아,중앙아,아프리카,중남미 등) - 109 -

-BRICs지역이 자원의 블랙홀 기능 수행 -새로운 메이저기업으로서 개도국 국유석유기업(NOC)등장 -상호연대와 협력 강화 및 새로운 규칙 나.지역별 리스크분석 한국의 자원외교를 위한 주요 대상지역으로 중동,아프리카,중남미,러시 아,중앙아시아,동남아 등 6대 권역을 선정하여 이들 대상지역에 대해 정치 적,경제적,법적 차원에서의 리스크를 분석해보겠다. <그림 4-5> 해외 자원 에너지 개발 추진 중인 주요 프로젝트 출처:htp://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec&sid1=101&oid=022&aid=0002186766 (1)중동 세계 지역별 석유매장량 분포를 살펴보면,아직까지도 중동이 가장 큰 비 중을 차지하고 있다.중동을 비롯한 주요 자원매장지역의 정치 사회적 불안 지속은 주요 리스크 요인으로,세계 최대 원유매장지역인 중동의 지정학적 - 110 -

리스크는 여전히 확산 지속되고 있다.왜냐하면 중동지역 내 국가 및 종파 간 대립,이란 핵개발을 둘러싼 국제사회,특히 미국과의 긴장 지속,이스라 엘 주변국 및 지역과의 전쟁,이라크의 정정 불안 등이 여전하기 때문이다. 매장량이 풍부한 사우디아라비아,이란,이라크 등 걸프만 지역에서의 개발 필요성이 증가하고는 있으나 이와 같은 이유로 지체되고 있는 상황이다. 중동의 전 세계 석유 공급비중이 2007년 23.7%에서2030년 37.9%로 확대될 것으로 전망되고 있는 것을 고려한다면 중동 정세의 불안이 국제유가에 미 치는 영향은 매우 크다고 할 수 있다.이러한 상황은 중동뿐만 아니라 나이 지리아,파키스탄 등 여타 지역에서도 나타나고 있는데.공교롭게도 이들은 모두 석유나 천연가스 등 자원을 많이 보유한 국가들이기에 이들의 정정 불 안에 따라 국제자원 시세는 민감한 반응을 보이고 있다. 특히 최근 국제유가가 지정학적 리스크에 민감하게 반응하는 이유로는 미 국과 북해 등 정세가 안정된 지역의 유전이나 가스전이 감산기에 들어갔다 는 점,세계에너지자원이 중동,아프리카,러시아,중앙아시아 등에 편중되어 있다는 점 등을 들 수 있다.더욱이 자원보유국에서는 국제자원가격 상승에 수반한 자원민족주의 발생,자원수입 확대의 수혜 여부에 따르는 빈부격차 확대,확대된 재정을 통한 군비증강 추진,외국기업의 이권 추구 등 복잡한 문제들로 정정 불안이 야기되고 있다. 사우디아라비아는 전 세계 확인매장량의 22%에 달하는 2,642억 배럴의 석 유와 6조 9천억 입방미터의 천연가스를 보유하고 있다.카타르의 천연가스 확인매장량은 910Tcf로 러시아와 이란에 이어 세계3위이다.원유매장량은 270억 배럴로 전 세계 매장량의 2.2% 수준이다. 이라크는 1,150억 배럴로 세계 3위의 원유 매장량을 보유하고 있지만,1991 년 1차 걸프전쟁과 그 이후 유엔의 경제재제,2003년 미국과 영국의 이라크 주둔 등으로 인하여 중동의 여타 산유국에 비하여 석유개발이 뒤처지게 되 었다.이는 의도적이지는 않았지만 이라크가 중동 최후의 Easy Oil 지역으 - 111 -

로 남게 되는 결과를 가져왔고,2008년 이라크가 국제입찰로 개발 생산광구 를 분양하겠다는 계획을 발표하자 전 세계 석유업계의 관심은 이라크 유전 입찰에 집중되었다. 석유생산이 피크에 달하면 급격히 감소한다는 오일 피크론에 따르면 이지 오일은 이미 피크에 도달했고 이에 대한 대비가 필요한 상황이다.일부에서 는 사우디아라비아도 이미 이지 오일은 피크에 도달했고 나머지 오일도 추 가생산에 한계가 있다고 본다.유가 급등에 따른 오일 머니의 유입으로 중동 산유국들은 플랜트 사업 추진,석유산업 투자,IT 산업에의 투자 등 석유 고 갈에 대비한 미래 투자를 적극적으로 추진하고 있다. (가)정치적 리스크 중동지역의 정치적 리스크는 최근 아랍의 봄 이후 각국들의 국내정치 불안 으로 인해 중동 전역으로 확산되어 있는 상황이다. 50) 특히 시리아 사태로 인 한 미국의 군사적 개입이 임박한 상황에서 중동지역의 정치적 리스크는 최 고조에 달해 있다고 할 수 있다.개별국가 차원에서 살펴보면,이란은 전통 적으로 외국인 배척 사상이 있는데다가 종교적으로도 근본주의적 경향을 보 이고 있다.이에 더해 미국과의 적대관계가 극심한 상황에서 달러거래 중단 등으로 인한 파이낸싱에 어려움을 겪을 가능성도 매우 크다.쿠웨이트의 경 우에도 자원개발에 대한 외국인 지분을 전혀 인정하지 않고 있는데 이와 같 은 외국인에 대한 배척은 리스크 요인이다. (나)경제적 리스크 중동지역 자원보유국들은 석유개발을 대부분 국가 직영체제로 운영하거나 외국 참여사들에게 매우 불리한 조건으로 상업조건을 재편하여 진입장벽을 높이고 있다.중동지역 진출 자원개발기업으로서는 이와 같은 상황에서 사업 을 추진하기는 매우 어렵다.여기에 더해 중동지역은 메이저 기업들이 선점 50) 김재명, 아랍세계는 민주화되고 있는가: 아랍의 봄 은 진행중인 미완의 혁명, 아시아저널, 5권 (광주: 5 18 기념재단, 2012), pp. 191~228. - 112 -

하고 있는 상황에서 신규 기업의 진입을 막기 위한 메이저들의 견제도 치열 해 이중 삼중의 장벽이 있는 상황이다.이에 따라 장벽이나 견제가 없는 곳 을 찾아 최근의 석유개발 지역은 심해나 기반시설이 전무한 오지 등으로 옮 겨가고 있는 실정이다. (다)법적 리스크 이란은 외국인 투자보장이 미흡하여 자원개발 진출기업이 매우 높은 위험 부담을 감수해야 하는 상황이고 외국인 지분을 인정하지 않고 있는 쿠웨이 트는 기술공급을 통한 수수료 수수 방식밖에 이익을 취할 방법이 없어 투자 매력이 매우 낮은 상황이다.특히 이라크의 경우 정정 불안으로 인해 법규와 세제,치안 등에 있어서 커다란 위험을 무릅써야만 하는 상황에 놓여 있다. (2)아프리카 아프리카 국가들은 공통적으로 자본력과 기술력이 크게 부족하고,부존자 원의 개발 잠재력 면에서도 국가별로 큰 차이가 있다.현재 세계에서 차지하 는 아프리카 대륙의 원유 매장량과 생산량 비중은 각각 7%대,10%대로 세계 적인 산유지역은 아니지만 상당한 규모의 석유자원을 보유하고 있는 미개척 지로 앞으로 개발 붐이 본격화될 경우 걸프지역에 버금가는 새로운 원유공 급센터로 부상할 전망이다.특히 나이지리아와 앙골라,적도기니 등의 신흥 산유국이 몰려 있는 서아프리카 기니만의 경우에는 심해유전개발이 본 궤도 에 오르면서 2030년경에는 일일 생산량이 900만 배럴에 육박할 것으로 평가 되고 있다.아직까지 아프리카는 중동이나 카스피해에 비견될 수는 없지만 개발 잠재력 측면에서 보면 일정 부분 중동지역을 대체할 가능성이 있다. 아프리카 대륙의 석유자원 매장량은 전 세계 매장량의 9.5%에 해당하는 1,170억 배럴 정도로 예상되는데,국가별로 보면 북아프리카의 리비아(35.3%) 와 알제리(10.5%)가 아프리카 전체 매장량의 절반 정도를 차지하고 있으며 나머지는 나이지리아(30.8%),앙골라(7.7%)등으로 주로 서아프리카 기니만 지 - 113 -

역에 집중되어 있다. 51) <그림 4-6> 아프리카 주요국 자원분포 현황 출처:htp://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec&sid1=101&oid=022&aid=0002228140 기니만은 카스피해와 더불어 세계 오일메이저들이 새롭게 주목하고 있는 유망 신흥지역으로 근래 들어 다수의 경제성 있는 유전이 잇달아 발견되고 있다.1990년대 초반까지만 해도 이 지역의 유전개발은 주로 육상과 천해 지 역에 집중되었으나,이후 이 유전들이 성숙단계에 접어들자 최근 들어서는 심해지역에서의 개발 사업이 주류를 이루고 있다. 나이지리아는 OPEC 회원국이자 세계 10대 석유수출국으로서 국제 에너지 시장에서 중요한 위치를 점하고 있다.나이지리아는 아프리카 2위의 원유매 장량과 제1위의 가스매장량을 지닌 에너지 보유국으로 중동 정정 불안 등으 로 인해 그 중요성이 더욱 부각되고 있다.현재까지 확인된 매장량은 350억 51) BP, BP Statistical Review of World Energy 2013. - 114 -

배럴로 대부분이 해안지역인 니제르 삼각주(NigerDelta)분지에서 발견되고 있으며 산유량은 쿠웨이트나 UAE와 비슷한 250만 배럴에 달하고 있다.최근 들어 심해유전에 대한 메이저들의 개발사업 확대로 대규모 유전이 잇달아 발견되고 있는데 앞으로 산유량은 더욱 늘어날 것으로 전망되고 있다. 나이지리아에 이어 서아프리카 제2의 신흥산유국인 앙골라는 최근 들어 개 발 사업이 매우 활발하게 진행되고 있는데 1990년대 동안에만 확인매장량이 5배 이상 증가하여 현재 90억 배럴에 이르고 있다.1990년대 중반까지만 해 도 전형적인 농업소국에 불과했던 적도기니는 1997년 산유가 개시된 이후 급성장한 석유산업이 현재 국내총생산과 수출의 60%와 90%를 담당하는 산 유국으로 변신하였다.수단 역시 나이지리아,앙골라와 함께 새롭게 떠오르 고 있는 아프리카 신흥 산유국으로 원유매장량은 약 30억 배럴(BP는 66억 배럴 추정)로 추정되고 있다. 리비아는 외자 유치를 통해 2007년 기준 184만b/d 정도에 불과한 원유 생 산능력을 2015년까지 300만b/d 수준까지 끌어 올린다는 계획이다.대부분의 유전이 육상에 위치해 있어 생산비용이 저렴하고 유럽시장과 인접해 있다는 이점을 지니고 있어 매력적인 시장으로 평가되고 있다.아프리카 최대의 원 유보유국인 리비아의 원유 확인매장량은 415억 배럴에 달하고 있으며,10억 배럴 이상에 달하는 초대형 유전만 해도 12개가 넘는 것으로 알려지고 있다. 아프리카 최대의 국토면적을 지니고 있는 알제리 역시 막대한 석유자원을 보유하고 있는 산유국으로 개발 잠재력이 높이 평가되고 있다.현재까지 확 인된 매장량은 123억 배럴로 밝혀지고 있는데,이는 아프리카 전체 매장량의 약 10%에 해당하는 규모이다. 에너지전문가들은 미국의 자본과 기술이 본격적으로 유입될 경우 현재 1970년대 초반의 절반수준으로 떨어진 산유량이 빠른 속도로 증가하여 머지 않아 1970년대의 절정기 수준으로까지 회복될 수 있을 것으로 기대하고 있 다. - 115 -

(가)정치적 리스크 아프리카는 기본적으로 국가위험도가 높다.많은 국가가 정치적 안정과 민 주화를 정착시켜나가고는 있지만 나이지리아,수단,콩고 등의 국가에서는 아직도 정정 불안과 분쟁 상태에 놓여 있다.아프리카 분쟁의 이면에는 인종 적,종교적인 대립이 정치적인 이해관계와 복잡하게 얽혀 있어 평화를 정착 시키기 매우 어렵다.특히 아프리카 최대 산유국인 나이지리아에서는 250여 개의 종족과 기독교 회교도 간의 갈등으로 유혈사태와 폭력사태가 사라지지 않고 있다.이는 사업특성상 많은 기간이 소요되는 석유개발과 같은 투자 진 출사업에 있어 상당한 위협요인으로 작용하고 있는데,실제로도 내전과 원유 약탈행위 등으로 원유 생산이 중단되는 경우가 자주 발생하고 있다.수단의 경우 지난 20년 이상 지속된 장기간의 내전은 전 국토를 피폐화시키며 인종 간의 대량학살로 이어졌다.앙골라 Cabinda유전에서는 앙골라 원유 총생산 의 70% 이상이 생산되고 있는데,분리주의 단체들의 원유 요구사례 등 지역 불안이 상존하고 있다.적도기니에서는 인접국간 해상유전을 둘러싼 국경문 제가 원유개발의 걸림돌로 작용하고 있다. (나)경제적 리스크 아프리카에서 M&A 확산에 의한 광물메이저 등장 등으로 자원 확보 경쟁 이 갈수록 치열해질 것으로 전망되는 점은 리스크 요인이다.53개국으로 구 성된 아프리카는 국가별로 자원 잠재력과 투자여건이 매우 상이한데 이러한 열악한 비즈니스 환경으로 신뢰를 얻지 못하고 있다.또한 아프리카 석유개 발에는 아프리카가 지니고 있는 구조적 특성으로 말미암아 적지 않은 리스 크가 뒤따르고 있다.높은 개발비용을 들 수 있는데,서아프리카의 경우 대 부분의 유전이 심해지역에 위치해 있어 시추장비 등 관련 장비의 수송 및 개발 비용이 높아 경제성 확보가 쉽지 않다. 이외에도 유전개발과 관련한 제반 인프라 기반의 취약성을 들 수 있다.아 프리카 진출 석유기업들이 개발 사업에서 가장 어려운 이유로 꼽을 만큼 아 - 116 -

프리카 대부분 국가의 인프라시설과 제반여건은 매우 취약한 실정이다.심각 한 전력사정 또한 아프리카 경제적 리스크의 한 요인으로 작용하고 있다. (다)법적 리스크 아프리카는 다른 산유국들에 비해 석유개발 개방도가 높다는 이점을 지니 고 있다.대부분의 중동국가나 중남미국가의 경우에는 외국업체의 개발 참여 가 매우 제한적이거나 사실상 금지되어 있는데 반해,아프리카 산유국들은 외자 유치를 위해 외국 개발업체에 유전개발 운영권을 부여하고 있어 개발 참여가 용이하다.그러나 알제리 석유 가스 산업은 국영공사(Sonatrach)가 탐 사 및 개발,생산 및 수송에 이르기까지 석유산업 전반에 걸쳐 독점권을 행 사해왔다.2005년 석유개발법의 개정을 계기로 Sonatrach의 권한이 대폭 축 소되고 외국자본에 대한 개방 폭이 크게 확대되었으나 결국 석유법 개정으 로 축소된 Sonatrach 권한의 일부를 복원시키는 내용의 신 석유개발법 수정 안이 2006년 6월 의회에서 통과되어 석유가격이 배럴당 30달러를 초과하는 경우 외국인투자기업에 대해 세금을 추가적으로 부과하게 되었다. (3)중남미 중남미의 원유 매장량은 전 세계의 약 10%를 차지하고 있다.중남미국가 중 에콰도르와 더불어 양대 OPEC 회원국인 베네수엘라가 최대 매장량을 보 유하고 있다.베네수엘라의 공식 원유 매장량은 870억 배럴이나 오리노코 유 전의 경제성을 인정받을 경우 총 매장량은 3,770억 배럴로 사우디아라비아를 제치고 세계 최대 원유 매장국으로 부상할 가능성도 있다. 52) 브라질이 최근 잇단 유전 발견에 힘입어 멕시코를 제치고 중남미국가 중 두 번째 매장국의 위치를 차지했다.2007년 11월 추정매장량 50억-80억 배럴 에 달하는 대형 투피(Tupi)심해유전이 발견된 데 이어 2008년 4월에는 330 억 배럴의 초대형 카리오카(Carioca)유전이 발견되었다.2007년 말에서 2009 52) BP, BP Statistical Review of World Energy 2013. - 117 -

년 초까지 브라질에서 발견된 유전(총 12개)은 모두 상투스(Santos)분지의 암염하층(pre-salt)에서 발견되었으며,기존 브라질에서 발견된 유전과 달리 양질의 경질유전(lightoil)이라는 공통점을 갖고 있다.2007년 말 이후 발견 된 공식 및 비공식 매장량을 합할 경우 브라질의 석유매장량은 603억 배럴 에 달할 것으로 추정된다.이 경우 브라질은 러시아에 이어 세계 8대 석유매 장국으로 부상할 전망이다. 중남미는 중동,러시아 중앙아시아에 이은 세계 3대 원유 생산 축이다.중 남미의 원유 생산은 전 세계 원유 생산의 12.4%를 차지하고 있다.중남미의 천연가스 매장과 생산은 잠재력에 비해 아직까지 미미한 편이다.중남미 천 연가스 매장량은 전 세계 매장량의 4.6%에 불과하다.볼리비아는 전체 영토 (109만 5,000m2)중 60만m2가 석유 천연가스 매장지로 추정되나 이 중 현재 6%만이 탐사 채굴 중이어서 향후 개발 잠재력이 매우 높은 것으로 평가된 다. 중남미 자원시장이 갖고 있는 매력은 아직 미개척지역이 많고 풍부한 자원 을 보유하고 있어 개발 잠재력이 높다는 것이다.특히 석유의 경우 중남미는 개발 잠재력이 높아 전 세계적으로 석유 부존량이 감소하고 있는 상황에서 앞으로 세계 에너지시장 판도에 커다란 영향을 미칠 변수로 부상할 전망이 다.중남미 자원개발시장이 갖는 또 다른 장점은 다른 지역에 비해 아직까지 경쟁이 심하지 않다는 점이다. 남미의 경우 자원보유국 가운데 일부 국가는 아직 자본력과 기술력이 부족 하고 또 일부 국가는 이미 자본과 기술이 축적되어 있는 등 국별로 상이한 양상을 나타내고 있다.남미는 일부 국가의 자원민족주의 득세로 정치 경제 위험도가 매우 높은 상황이므로 남미 주요 자원보유국의 진출환경을 세분화 하여 고위험국에 대한 진출은 상대적으로 위험을 감수할 의지와 능력이 있 는 공기업,정부가 주도하고,위험이 낮은 국가에 대한 진출은 민간 기업이 주도하는 분업화 체계를 구축할 필요가 있다.그리고 남미 주요 산유국에서 독점적 지위를 확보하고 있는 국영에너지기업(NOC)과의 전략적 파트너십을 - 118 -

구축할 필요가 있다. 남미는 2000년대 들어 베네수엘라를 필두로 에콰도르,볼리비아 등 좌파성 향의 정부들이 자원주권을 주창하며 자원산업에 대한 부분적 국유화정책을 추진했다.최근의 국유화 조치는 엄격한 의미에서 국유화라기보다는 에너지 산업에 대한 국가의 통제를 강화하는 측면이 강했다.에너지산업에 대한 국 가의 통제는 주로 로열티,소득세 등 에너지에 부과하는 각종 세금을 대폭 인상하거나 기존 다국적기업들과 체결한 계약을 무효화하고 국가가 과반수 이상의 지분을 갖는 형태의 새로운 계약을 체결하는 것이었다.일부 자원보 유국에서는 최근 글로벌 금융위기에 따른 유가급락에 따른 재정난으로 사회 부문 지출이 감소하면서 정치 사회적 혼란 조짐이 보이고 있다. (가)정치적 리스크 중남미를 중심으로 한 신자원민족주의 대두는 리스크 요인이다.남미국가 에서 반미기치를 내걸고 등장한 자원민족주의의 영향력은 제한적이지만 베 네수엘라,에콰도르,볼리비아 등에서의 자원 국유화 조치로 미국계 석유메 이저들이 가장 큰 타격을 받은 것으로 평가된다.브라질과 페루는 개방기조 를 유지하면서 일부 국가통제를 강화했고 멕시코는 석유산업의 국가독점을 유지하고 있다.파나마는 환경단체의 반대로 차질을 빚는 프로젝트가 많으며 아르헨티나는 개방기조를 유지하면서 석유산업을 육성하고,천연자원의 소유 권을 연방정부에서 주정부로 이전했다.베네수엘라는 1990년대 후반 좌파성 향의 차베스 정부가 에너지산업에 대한 완전한 주권행사를 천명하고 에너지 자원에 대한 국가통제를 강화했다.에콰도르는 외국회사의 석유 및 천연가스 자원개발 참여는 허용하되 개발된 자원에 대한 외국회사의 소유권은 인정하 지 않고 있다.남미 제2위의 천연가스 보유국인 볼리비아도 좌파성향의 모랄 레스 정부가 들어서면서 자원산업에 국가통제를 강화해오고 있다. (나)경제적 리스크 - 119 -

새로운 메이저기업으로서 개도국 국유석유기업(NOC)의 등장은 리스크 요 인이다.브라질은 개발 잠재력이 높은 암염하층(pre-salt)광구개발을 전담할 새로운 국영석유회사를 설립한다는 계획을 발표했고,아르헨티나는 에너지난 타개와 에너지 주권 회복을 위해 국영에너지회사(ENARSA)를 다시 설립했 다.멕시코에서도 1939년 석유산업 국유화 이후 국영석유회사인 Pemex가 원 유 및 가스의 채굴,생산,판매에서 완전한 독점권을 행사해왔다.페루는 소 규모 기업 참여가 쉽지만 성급한 투자 피해사례도 많다. 베네수엘라는 종전 다국적기업 소유의 32개 유전사업에 대해 계약 변경을 통해 정부가 60% 이상 지분을 확보하고 민간석유기업에 부과하던 로열티와 소득세를 대폭 인상했다.볼리비아는 2006년 5월 1일부로 현지 진출한 석유 천연가스 기업은 생산 등을 비롯한 전체 석유천연가스사업의 소유권을 의무 적으로 볼리비아국영석유회사(YPFB)에 양도하고,YPFB가 석유 천연가스의 판매와 판매조건,국내시장 및 수출량과 가격을 결정하도록 했다. (다)법적 리스크 2000년대 중반 들어 페루의 자원개방정책은 후퇴하는 경향을 보이고 있다. 한때 광물가격이 낮은 상황에서 외국인투자 유치를 위해 부가세를 환급하는 혜택을 주기도 했던 페루 정부는 2004년 자원가격이 급등하자 광업로열티법 (Mining Royalty Law)을 새롭게 도입했다.또한 다국적 자원 에너지 기업들 의 진출이 경쟁적으로 이루어지면서 페루 내에서 환경규제 및 기업의 사회 적 책임에 대한 요구가 거세지고 있다.환경문제를 지나치게 의식한 주민들 의 반발로 인한 광산개발 중단사례가 발생하기도 했다.이를 수용해 페루정 부는 2008년 광산개발에 따른 심각한 환경오염에 체계적으로 대응하고자 환 경부를 신설했다.페루는 지역주민과의 갈등으로 반드시 협상을 거쳐야 하는 경우가 많고 환경보전 규정이 엄격해 자칫 투자허가가 취소될 수도 있다.멕 시코는 에너지개혁법을 2008년 10월 제정했고,파나마는 환경부담금으로 프 로젝트 자체가 무산되기도 한다. (4)러시아 - 120 -

러시아는 세계 주요 에너지자원 보유국 및 생산국이자 소비국이다.2000년 이후 고유가 추세에 힘입어 석유 생산량의 비중이 증대되었다.또한 막대한 오일달러의 유입으로 세계 에너지시장에서 러시아의 영향력이 확대됨과 동 시에 경제성장의 발판이 마련되었다.러시아는 석유자원의 세계 7대 보유국, 2대 생산국,4대소비국이다.러시아의 석유 확인매장량은 109억 톤으로 전 세계 매장량의 6.4%,석유생산량은 약 4.8억 톤으로 전 세계 생산량의 12.3% 를 점하고 있다. 53) 러시아 석유 생산량 감소원인은 에너지자원에 대한 높은 세금부과로 인해 석유기업의 수익성이 감소하여 생산 및 투자 심리가 위축되었을 뿐만 아니 라,기존의 생산광구 매장량이 감소한 반면,새로운 광구 개발이 제대로 진 척되지 않은 데 있다.현재 대부분의 매장량과 유전설비는 서시베리아에 위 치해 있으나,러시아는 장기적으로 동시베리아 및 극동 지역의 대규모 유전 개발을 계획하고 있다.러시아 전체 석유 매장량의 60%,석유 생산량의 70% 가 우랄 및 서시베리아 지역에 편중되어 있다.한편 동시베리아 및 극동 지 역의 석유매장량은 19억 톤으로 러시아 전체매장량의 17.4% 정도이다. 러시아는 또한 세계 1위의 천연가스 보유국이자 생산국이다.러시아의 천 연가스 확인매장량은 44.7조m3로 전 세계 매장량의 25.2%에 달하며,천연가 스 생산량은 6,074억m3로 전 세계 생산량의 20.6%에 이른다.러시아의 천연 가스 가채연수(R/P 비율)는 73.5년으로 전 세계 가채연수 60.3년보다 길다. 최근 세계 가스수요 증가로 러시아의 천연가스 수출이 증대되고 있다.중국, 인도를 비롯한 고성장국가들의 폭발적인 가스수요 증가가 이루어지고 있으 며 미국,유럽,일본 등 천연가스 주요 수요국도 완만한 수요증가가 이루어 지고 있다. 현재 주요 가스 생산지는 서시베리아지역으로 전체 생산의 90%를 점하고 있으며,향후 동시베리아 및 극동의 대규모 천연가스 매장지 개발이 계획되 53) BP, BP Statistical Review of World Energy 2013. - 121 -

어 있다.서시베리아에 위치한 우렌고이(Urengoy),얌부르크(Yamburg),메드 베지예(Medvezh'ye)가 주요 생산지이나 현재 생산량이 점차 감소하고 있다. 동시베리아지역의 천연가스매장량은 2.2조m3로 러시아 전체의 약 5% 정도이 며,극동지역은 1.2조m3로 러시아전체의 약 3% 정도이다. 러시아는 부존자원 측면에서는 신흥지역이 분명하나 자본 및 기술 측면에 서는 선진권으로 이행하는 중간단계이다.러시아 자원개발 진출을 위해서는 러시아 정부가 요구하는 교차투자를 선제적으로 수용하고,러시아 기업과의 M&A를 통한 자원개발 사업 참여를 다양화해야 한다.또한 러시아 권력구조 및 산업재편동향을 고려한 접근이 필요하며 전반적인 에너지 산업정책을 관 장하고 있는 연방정부와 실제 개발 사업을 추진하는 국영기업,그리고 개발 지역의 법적 제도적 허가권을 갖고 있는 지방정부의 권력구조를 정확히 이 해하고 지속적인 관계를 유지할 필요가 있다. (가)정치적 리스크 러시아의 자원개발 핵심전략은 대십자로 54) 구축을 통한 세계시장에서의 항구적인 영향력 확보이다.자원 공급축과 소비축의 연결을 통해 러시아는 세계 에너지시장에서 막강한 항구적 영향력을 확보하고자 하는 것이다.이와 같은 전략을 추진하기 위해 러시아정부는 에너지 관련 대외정책의 주요 원 칙으로 지역별 국가별로 차별적인 협상전략을 통해 자국의 이익을 극대화할 수 있는 양자주의와 상호간 에너지 상류부문과 하류부문을 교차 투자하는 상호주의를 채택하고 있다. 러시아는 자국 중심의 에너지 경제공동체 구축을 다각적으로 계획하고 있 는데,중앙아시아지역에 대한 EU 및 미국의 정치 경제적 영향력을 차단하기 위한 것이다.러시아는 동북아국가들과의 에너지협력을 통한 수출시장 다변 화를 꾀하고 있으며,이와 같은 전략을 통해 동북아지역에서 러시아의 위상 54) 대십자로 의 종축은 중앙아시아, 카스피해 연안에서 러시아로 이어지는 남 북의 자원공급축이다. 횡축은 세계 최대의 에너지 소비시장인 유럽과 최고의 성장 잠재력을 실현하고 있는 동북아 및 아 태지역을 연결하는 동 서의 자원소비축이다. - 122 -

강화를 노리고 있다.동북아국가들과 개별 사업단위에서는 양자주의 정책을 고수하면서 정부단위의 역내 다자간 협력에도 참여함으로써 새로운 수출시 장인 아 태지역 진출을 적극 추진하고 있다.또한 에너지자원을 전략적으로 이용하여 미국의 일방주의를 견제함으로써,동북아지역의 다극체제구축을 계 획하고 있다. 55) (나)경제적 리스크 러시아는 자원산업에 대한 정부통제를 강화하고,외국인 투자를 제한하는 등의 자원민족주의적 정책을 추진하고 있다.외국기업 주도의 개발사업에 대 해 환경규제를 비롯한 각종 행정규제를 가하고 있으며 무리한 비용 지출을 요구하기도 한다.1990년대 실시되었던 각종 외국인 투자유치들이 수정되었 고 외국기업에 제공되었던 각종 특혜제도가 철폐되었으며 기존에 외국기업 주도로 추진되고 있는 개발사업에 대해서는 각종 행정규제를 통해 개발권을 러시아 기업에게 이양하도록 압력을 행사하였다. 56) 이에 따라 러시아에서는 현지기업과 합작회사 설립을 통한 자원개발권 획득이 필수적이다. (다)법적 리스크 러시아에서는 불명확한 법률 기준에 대한 불만이 크다.러시아는 2008년 촉발된 세계 금융위기 극복을 위한 대책 중 하나로 러시아 경제의 근간이 되는 에너지 및 광물자원 산업에 대한 지원책을 발표하였는데,특히 원유 생 산 감소의 주된 원인 중 하나로 지적되었던 높은 채굴세(MET)와 수출세를 크게 인하하였다.러시아는 에너지,통신,수송,금속,자동차 등 295개의 전 략기업을 선정하고 이 기업들에 대해 해외 차입 시 정부보증,대출이자 지급 보조,국책사업 발주,체납 세금 조정 등을 통해 지원할 계획이다.반면 러시 아는 전략산업에 대한 외국인 투자를 제한하는 새로운 외국인투자법을 발효 55) 고상두, 러시아 자원외교: 동아시아 시장개척의 고충, 정세와 정책, 11월호 (성남: 세종연 구소, 2011), pp. 16~18. 56) 김상원, 러시아의 에너지전략 변화와 러 중 에너지 협력, 한국동북아논총, 제61호 (서울: 한 국동북아학회, 2011). - 123 -

하였으며 이러한 조건을 갖춘 자원매장지를 전략광구로 지정하고 외국기업 이 획득할 수 있는 지분한도를 규정하는 정부명령을 발표하였다. (5)중앙아시아 중앙아시아는 미개발된 석유 가스가 다량 매장되어 있어 새로운 해외자원 개발 대상 지역이자 중동을 보완할 에너지 공급원으로 급부상하고 있다.중 앙아시아 주요국의 석유 가스 확인매장량은 석유가 479억 배럴로 세계 확인 매장량의 3.9%,가스는 9조 800만 입방미터로 세계 확인매장량의 5.0%를 점 하고 있다.또한 잠재매장량 기준으로 석유는 약 2,500억-3,000억 배럴,가스 는 약 15조-20조 입방미터에 이르는 것으로 평가되고 있다.중앙아시아 주요 국의 석유 생산량은 연간 1억 2,620만 톤으로 세계생산량의 3.3%,가스 생산 량은 연간 1,478억 입방미터로 세계 생산량의 5.1%를 점하고 있다.석유는 카자흐스탄,가스는 카자흐스탄과 투르크메니스탄이 주요 생산국으로 주목받 고 있는데 이들의 가채연수는 중동의 주요 산유국 수준으로 매우 길어서 향 후 개발 잠재력이 매우 풍부한 것으로 평가된다. 카자흐스탄은 중앙아시아 최대의 자원보유국으로 특히 석유산업은 카자흐 스탄 전체 GDP의 약 30%를 차지하고 있는 최대 산업이다.중앙아시아 최대 산유국인 카자흐스탄은 최대 약 300억-400억 배럴의 확인매장량을 보유하고 있다. 2006년까지 100억 배럴에 미치지 못했던 확인매장량은 카샤간 (Kashagan)유전의 개발이 시작되면서 2007년에 300억 배럴 이상으로 급증 하였다.카자흐스탄은 추정매장량 기준 100조 입방피트의 천연가스를 보유하 고 있으며,2007년 1조 370억 입방피트의 천연가스를 생산하였다.천연가스 의 70% 이상은 석유와 함께 존재하는 수반가스 형태로 텡기즈 유전과 카라 차카나크 유전을 중심으로 하는 서부지역에서 생산된다. 우즈베키스탄의 지하자원은 투자부족으로 인해 자급자족 수준 정도로만 개 발되어왔으며,이로 인해 향후 개발 잠재력이 매우 풍부한 것으로 평가되고 있다.확인매장량 6억 배럴의 석유자원을 보유하고 있다.대표적인 석유산지 - 124 -

는 우즈베키스탄 최대 유전인 코크두말락(Kokdumalak)유전이 위치한 부하 라 히바(Bukhara-Khiva)지역으로,우즈베키스탄 전체 석유매장량의 1/3이 상,생산량의 70% 이상을 점하고 있다.우즈베키스탄은 투르크메니스탄에 이 은 중앙아시아 제2의 천연가스 보유국으로,추정매장량 기준 66조 입방피트 (1조 8,700억 입방미터)의 천연가스를 보유하고 있다.천연가스생산은 구소련 으로부터의 독립 이후 꾸준히 증가하여,1992년에 연간 1조 5,000억 입방피 트에서 2006년에 연간 2조 2,000억 입방피트의 천연가스를 생산하였다. 투르크메니스탄은 중앙아시아 제1의 천연가스 보유국이자 생산국으로,석 유 및 천연가스의 생산 및 수출이 경제성장을 주도하고 있다.석유 및 천연 가스 부문은 최근까지 엄격한 국가통제로 투자기회가 부족하였으나,2007년 출범한 베르디무하메도프 정부가 외국인투자 유치를 희망하고 있어 개발전 망이 매우 높은 것으로 평가되고 있다.아제르바이잔은 카스피해와 유럽을 이어주는 전략적 요충지에 위치하고 있어,러시아를 견제하려는 미국과 유럽 의 카스피해 지역 전략기지이자,유럽의 새로운 에너지 공급원으로 급부상하 고 있다. 중앙아시아는 전형적인 자원보유국이지만,자본력과 기술력이 부족한 지역 이다.중앙아시아로 진출하기 위해서는 전력산업 또는 석유화학산업 협력을 결합한 자원개발을 추진하고 금융협력을 통한 자원협력 기반을 구축하고 터 키기업과의 전략적 제휴 등을 통해 동반 진출하는 방안을 고려할 필요가 있 다.지도층의 변화가 거의 없는 중앙아시아는 해외자원개발을 위한 고위급 외교가 가장 효과적인 지역으로 집중적이고 지속적인 고위급 외교를 추진해 야 한다.동시에 현재 지배계층의 후계구도가 아직 확정되지 않은 국가의 경 우,차세대 리더를 중심으로 교류를 확대할 필요가 있다. (가)정치적 리스크 중앙아시아를 중심으로 한 신자원민족주의 대두는 정치적 리스크의 주된 요인이다.최근 들어 중앙아시아 국가들은 자국의 거대 국영기업을 육성하여 - 125 -

에너지 자산에 대한 자국 통제를 강화하고 있다. 즉 카자흐스탄 KazMunaiGaz,우즈베키스탄 Uzbekneftegaz,투르크메니스탄 Turkmengaz, 아제르바이잔 SOCAR 등 국영기업들이 자국의 에너지자산을 독점 관리하고 있다. 세계 강대국들의 중앙아시아를 둘러싼 패권경쟁 속에서 중앙아시아국가들 은 자국의 실리에 입각한 대외 자원협력정책을 추진하고 있다. 57) 구소련으로 부터 독립한 초기에는 미국,EU 등 친서방정책을 추진하였으나,최근에는 자 국 에너지 및 자원의 안정적 수출을 위해 다시 러시아와의 관계를 회복 중 이다.특히 상하이협력기구를 중심으로 중앙아시아 에너지 자원의 최대 수출 대상국인 러시아 및 중국과의 협력을 확대하고 있다. (나)경제적 리스크 중앙아시아 석유 가스는 질이 중동산보다 낮아 정제비용이 많이 들고 산지 가 내륙에 위치해 있어 중동보다 물류비용이 높은 것은 리스크 요인이다.카 자흐스탄은 장비와 기자재 조달에 어려움이 있고 지역전문가 영입이나 정보 입수가 힘든 상황이다.투르크메니스탄은 아직 국가가 경제 전반을 통제하는 소비에트식 계획경제시스템을 유지하고 있으며,자국의 자원개발을 통해 수 입대체산업화 정책을 추진하고 있다.석유 및 천연가스 수출을 통해 벌어들 인 외화로 건설,석유정제,농업 등 핵심 산업을 발전시키고,나아가 수입대 체부문을 확대하여 자급자족 경제를 건설한다는 계획이다.아제르바이잔은 노후설비가 문제이고,육상유전은 고갈단계에 이른 상황이다.우즈베키스탄 은 제도개선에도 불구하고 여전히 자원개발부문에 대한 외국인 투자가 어려 운 상황이다. (다)법적 리스크 카자흐스탄은 관련 법 세부규정이 불투명하고 일관성이 떨어져 어려움이 57) 이장규 이석호, 카스피해 에너지 전쟁 (서울: 올림, 2007). - 126 -

많다.독립 이후 대체로 자국의 자원개발부문에 대한 외국인투자에 다양한 혜택을 주고는 있으나,최근 들어 자국 자원의 국가통제를 강화하는 방향으 로 점차 선회하고 있다.석유법,지하자원법,PSA법 등에 따르면 자원개발에 정부가 반드시 참여하도록 규정하고 있다.또한 2002년 승인된 석유계약의 정부지분에 관한 규칙에는 정부가 입찰하는 석유광구 개발 관련 프로젝트에 국영기업인 KMG가 최소 50%이상의 지분을 보유하도록 규정되어 있다. 최근까지 카자흐스탄 자원개발에서 환경규정은 별다른 제약요인이 되지 않 았으나,카자흐스탄 정부는 외국자본의 자원개발 과정에서 점차 환경학적 요 구사항을 강화하고 있다.2004년 1월 카자흐스탄 정부는 환경법 위반에 대해 부담금 20억텡게(약 1,671만 달러)를 징수하기도 했는데,여기에는 카자흐스 탄의 최대 석유프로젝트인 Agip KCO,TengizChevroiland PetroKazakhstan 에 대한 부담금도 포함되었다. (6)동남아 동남아는 전반적으로 석유와 천연가스 등 에너지 자원이 풍부한 지역이다. 동남아의 석유 확인매장량은 103억 배럴,가스 확인매장량은 6.6Tcm에 달한 다.동남아의 에너지 생산은 역내 에너지 수요를 초과해왔고 수출로 이어졌 다.가장 크게 수요를 초과하고 있는 것은 가스이다.그러나 동남아의 에너 지 자원은 역내 국가들 간에 불균등하게 분포되어 있어 인도네시아,말레이 시아,베트남,브루나이 등은 수출국의 지위를 누리지만 필리핀,싱가포르 등 은 수입의존도가 높다.또한 1990년대 이후 전 지역의 석유 수입의존도가 증 가하면서 향후 동남아는 석유수입지역이 될 것으로 보인다. 동남아는 한국의 자원외교에 있어 주요 공급국인 동시에 다양한 개발 프로 젝트를 진행시킬 협력대상국이다. 58) 이제까지 진행되어 온 동남아 개별국과 의 양자관계 및 다자관계는 향후 자원 수급 다변화 및 자주개발 정책이 지 속되는 한 그 중요성이 유지될 것이다.특히 석유,가스,석탄,전력 관련인 58) 이재승 공승현, 한국의 對 ASEAN 에너지 외교 전략: 동아시아 에너지 다자협력과의 연계를 중 심으로, 정책연구, 통권 167호 (서울: 국가안보전략연구소, 2010), pp. 23~25. - 127 -

프라 산업에 있어서 다양한 프로젝트 형성이 가능할 것으로 전망된다.동남 아가 자원외교 차원에서 가지는 전략적 가치는 향후 동남아에서의 자원개발 현황,국제 자원시장의 향배,한국의 자원 수급구조 등에 따라서 결정될 것 이다. 향후 동남아에서의 자원외교는 주요 자원생산국과의 자원수급을 위한 양자 외교 뿐만 아니라 다자외교 추진의 틀에서 볼 필요가 있다.동남아의 석유 및 가스 수출 잠재력이 내수 증가로 감소하고 있는 상황에서 대동남아 자원 외교를 단순히 수급 문제로만 접근하기보다는 역내 자원 관련 인프라 산업 진출과 다자간 자원외교로 활용하는 것이 바람직하다.다자간 자원외교는 양 자 간 자원외교에 비해 이슈의 성격이나 접근방식에 있어 간접적인 방식을 택하는 경우가 많으며 종종 직접적인 자원 수급을 동반하지 않을 수도 있다. 나아가 대동남아 자원외교는 동북아로 국한되었던 기존의 지역 자원협력의 범위를 확대시키며 보다 여러 차원의 프로젝트를 모색할 수 있는 기회가 될 수도 있을 것이다. (가)정치적 리스크 동남아 국가들의 정정 불안으로 인한 국가위험도가 높은 것이 리스크 요인 이다.인도네시아,필리핀 등에서 활동하고 있는 반군단체나 테러집단으로 인해 안정적인 자원개발 사업의 추진에 어려움을 겪을 수 있다.이로 인한 테러행위 등으로 인해 실질적인 피해를 감수할 경우도 있다.미얀마의 경우 에도 정치적인 갈등으로 인한 통제 상황이 초래될 가능성도 상존하고 있다. (나)경제적 리스크 향후 동남아 지역에서 수출할 수 있는 에너지,특히 화석연료의 절대량은 감소될 여지가 큰 점은 리스크 요인이다.이는 지리적으로 인접한 동북아 국 가들의 새로운 경쟁을 심화시킬 가능성이 크다.특히 석유의 경우에 있어서 는 이들 동남아 국가들이 마찬가지로 수입 경쟁 구도에 놓일 수도 있다.국 - 128 -

가별로 살펴보면,인도네시아의 경우 브로커를 통한 사기피해가 빈번하고, 광산은 운송 인프라스트럭처를 면밀하게 확인해 봐야한다.말레이시아는 자 원개발과정에 있어서 진출기업이 모든 위험을 부담해야 할 수도 있고,미얀 마는 고질적인 전력난과 열약한 교통 통신이 걸림돌이다. (다)법적 리스크 인도네시아는 부처 간 또는 지방정부와의 이견으로 불확실성이 높다.자원 개발 기업의 안정적인 사업 추진에 걸림돌이 될 수 있다.특히 말레이시아는 사업허가와 관련하여 철저한 확인이 필요하며 반드시 중앙정부가 발행하는 면허권을 획득해야만 한다.미얀마는 국내 정치상황으로 인해 공기업과의 합 작만이 가능하며 민간 기업이 독자 진행하는 경우는 없다. <표 4-4> 주요 지역별 리스크 요인 비교 분석 지역 핵심 정치적 리스크 핵심 경제적 리스크 핵심 법적 리스크 중동 정정 불안 진입 장벽 투자보장 미흡 아프리카 정정 불안 자원 경쟁 심화 세제 강화 중남미 신 자원민족주의 개도국 NOC 등장 환경 규제 러시아 에너지 대외정책 정부 통제 외국인투자 제한 중앙아시아 신 자원민족주의 자원 경제성 법 제도 미비 동남아 정정 불안 자원 감소 법률적 혼선 다.시사점 정치적 변화가 경제에 크게 영향을 미치지 않는 선진국과는 달리 아직 민 주주의와 시장원리가 정착되지 않은 자원보유국의 경우 자원개발에 정치적 리스크가 매우 중요한 요인으로 작용한다.특히 정권교체가 자주 발생하고 - 129 -

그때마다 정책 및 제도가 극적으로 돌변하는 경우가 많거나 자원개발을 비 롯한 산업에 대한 의사결정이 시장원리보다는 정치논리에 의해 결정되는 경 우에는 자원개발의 불확실성이 매우 커진다.예를 들면 극단적으로 생산물 분배계약에 의해 자원개발이 이루어지는 과정에서 쿠데타가 발생하여 정권 이 교체되면서 자원개발권을 박탈당하는 경우도 상정해볼 수 있다.중동,아 프리카,동남아 일부 국가들이 이와 같은 정치적 리스크가 심각하고 러시아 와 중앙아시아 국가들의 정치적 리스크는 양호한 편이다.중남미의 경우 볼 리비아는 매우 심각하지만 같은 지역이라도 칠레는 양호하다. 인프라의 부족이 때로는 비용을 급상승시켜 자원개발의 결정적인 장애요인 으로 작용하는 경우가 많기 때문에 인프라는 경제적 리스크를 결정하는 매 우 중요한 요소 중 하나이다.인프라 환경을 살펴보기 위해서는 도로,철도, 공항 및 항만 등 부존자원 매장지의 공공 인프라와 자원보유국의 전반적인 비즈니스 인프라를 동시에 검토해야 한다.먼저 공공 인프라에 대해 살펴보 면,대체로 카자흐스탄을 제외한 중앙아시아국가들이 양호하며,아프리카와 중남미의 일부 국가에서는 인프라가 자원개발에 상당한 저해요인이다.기존 의 유전지대인 서시베리아보다는 아직 인프라가 완비되지 못한 동시베리아 에서 주로 탐사가 이루어지는 러시아는 불량한 상태이고 서유럽으로의 수출 경로에 인접한 아제르바이잔은 매우 양호하다. 비즈니스 인프라의 수준도 대체로 공공 인프라 수준과 유사하다.다만 공 공 인프라 수준이 비교적 양호한 중앙아시아국가들이 비즈니스 인프라는 상 대적으로 덜한 수준이다.아프리카와 중남미 국가들은 비즈니스 인프라가 양 호한 국가에서부터 심각한 국가에 이르기까지 매우 다양하다.정치적 리스크 와 유사하게 중남미의 칠레가 양호한 인프라 수준인데 반해 같은 지역의 볼 리비아는 심각한 수준이다. 법적 리스크와 관련해 과도한 규제 및 법률의 복잡성 등을 살펴보면 베네 수엘라,에콰도르,볼리비아 등 중남미국가들은 공히 심각한 수준이다.제도 적 불확실성 측면에서 살펴보면,러시아 및 중앙아시아국가들보다는 아프리 - 130 -

카국가들이 제도적 불확실성 측면에서 대체로 양호하다.아프리카국가 가운 데 나이지리아를 제외한 모든 국가들이 양호한 수준이고 특히 리비아는 매 우 양호하다.러시아와 아제르바이잔을 제외한 나머지 중앙아시아국가들은 모두 불량한 수준이다.중남미국가들은 아주 양호한 국가와 매우 불량한 국 가로 확연하게 구분된다.칠레가 양호한 반면 베네수엘라와 볼리비아는 심각 한 수준이다.마지막으로 환경규제 측면에서 살펴보면,대체로 아프리카와 중앙아시아 국가들이 비교적 환경규제 측면에서 양호하며,러시아와 중남미 국가들은 심각한 수준이다.중남미의 에콰도르가 매우 심각하며 나머지 국가 들도 모두 심각한 상태다.아프리카국가 가운데 나이지리아를 제외한 거의 모든 국가가 양호하며,특히 리비아는 환경규제가 거의 없다.러시아의 환경 규제는 약간 심각한 수준인 반면 카자흐스탄을 제외한 나머지 중앙아시아국 가들은 매우 양호하다. 이상 살펴본바와 같이 6대 권역의 국가들은 각기 다른 정치적,경제적,법 적 리스크 요인들을 갖고 있고,이러한 리스크 요인들을 권역별로 범주화하 기는 쉽지 않을 것이다.그리고 국가별 리스크 요인의 차이는 자원외교를 추 진하는데 있어 매우 중요한 요소로 작용할 것이다.따라서 범주화를 통한 전 략 수립의 장점에도 불구하고 성공적인 자원외교를 위해서는 개별국가 차원 의 전략을 마련할 필요가 있으며,리스크 요인에 따른 전체적인 전략방향 제 시를 통해 차별적인 자원외교 전략이 요구된다. - 131 -

V. 한국형 자원외교를 위한 역량강화: 원칙과 전략 1. 주요 원칙 가. 질적 역량 강화를 통한 제3세대 자원외교의 수행 (1) 제1세대 자원외교 o 1970년대 오일쇼크 이후 원유의 안정적 수입을 위한 자원외교가 최우 선적인 과제로 부각되었음. o 중동 지역에 주로 집중된 수급 위주의 에너지 외교전략을 수행하는 동 시에, 수입다변화 전략을 병행함. o 냉전 시기 미국의 주도 하의 에너지 안보 체제에 직 간접적으로 편입된 바 있음. - 미국은 카터 독트린에서 미국의 국가이익과 직결된 에너지 문제와 관련하여 중동 지역에 대한 개입의 필요성을 밝힌 바 있음. 59) - 자유진영의 상당수의 국가들은 이러한 미국 주도 하의 에너지 안보 우산에 자동적으로 편입될 수 있었음. o 1980년대 초반 이후 국제 유가는 다시 하락하기 시작하였고, 1990년 걸프전 당시 급격한 상승을 보이다가 종전 이후 1990년대 전반에 걸 쳐 배럴 당 20-30 달러 대의 안정대로 접어들면서 에너지 수급 문제 의 위기감이 상당히 약화되었고, 이에 따라 자원외교는 소강상태에 접 어들게 되었음 (<그림 5-1> 참조). o 구소련의 붕괴 이후 러시아의 유 가스전 지분이 일부 외국 자본에 매각 되었으며, 일부 국내 기업이 이를 인수한 사례가 있었음. (2) 제2세대 자원외교 59) Jaffe and Morse(2013), 위의 글. - 132 -

o 2000년대 중반 이후 석유 및 가스 가격의 급격한 상승에 따라 에너지 수급에 대한 새로운 필요성이 강조되기 시작함. o 상류부문(upstream)으로의 직접적 진출을 통한 자주개발 증대가 본격 적으로 논의되기 시작함. - 이는 수동적인 자원수입안정 및 다변화를 목적으로 한 자원외교에 서 개발역량 강화를 통한 능동적인 자원외교로의 전환을 의미함. o 개발 부문에 대한 일차적인 경험 축적을 축적하기 시작함. o 이명박 정부는 에너지 외교의 목표를 적극적인 해외자원개발을 통한에 너지 자주개발율의 확대, 에너지자원 공급선의 다변화 및 기술자립도 로 설정한 바 있음. o 적극적인 해외자원개발 추진 전략은 단기간에 양적 성장을 달성해냈지 만, 상당수 프로젝트들은 지속되지 못하고 초기 및 중기에 포기하게 됨. o 2008년 글로벌 금융위기 이후 배럴 당 140 달러에 육박하던 국제유가 가 연말 50 달러 대로 급락한 바 있으며 이후 꾸준히 상승하여 100 달러 선을 다시 돌파하게 되었으나, 동 시기 투자된 상당수의 해외 자 원개발 프로젝트들이 수익성 악화, 자본조달의 부족, 정치적 불안정 등 의 이유로 의도한 수익을 거두지 못한 바 있음, (3) 제3세대 자원외교 o 초기 개발부문의 진출이 짧은 시간에 여러 성공 및 실패 사례를 가져 온 바, 이 과정에서 드러난 문제점들을 보완하며 보다 업그레이드된 제3세대 자원외교로 전환할 필요성이 있음. o 향후 제3세대 자원외교에 있어서는 양적인 팽창보다 보다 전문화되고 상시화된 자원외교 수행을 통한 질적인 역량을 제고하는 것이 핵심을 형성함. o 내실에 기반한 고부가 프로젝트로의 진출을 통해 자체적으로 지속가능 한 수익성을 담보해 나감. - 패키지형 사업(동반진출사업) 형태의 접근이 실제 사업성을 약화시 - 133 -

킬 수 있는 바, 개발사업과 인프라 사업이 양쪽 모두 수익을 낼 수 있는 경우에 한해 선별적으로 적용시킬 필요성이 있음. - 물량적인 측면에서 중국을 비롯한 대형 투자 주체와 경쟁하기 어려 운 구도임을 인식해야 함. o 주요 자원보유국 뿐만 아니라 개발 부문의 기술력 및 자본력을 보유한 선진국 기업들과의 다양한 형태의 네트워크 구축을 통해 보다 중장기 적인 해외 에너지 및 자원 자산 포트폴리오를 운영함. 나. 전 단계에 걸친 장기적이고 상시적 성격의 자원외교 추진 (1) 이벤트 형식의 자원외교 지양 o 과거 여러 행정부를 거치면서 에너지 및 자원외교는 종종 정상 및 고 위급 방문의 주요 성과사업으로 간주된 바 있으며, 이러한 관행이 암 묵적, 기계적으로 강화되어 왔음. - <순방외교-성과사업-후속조치>의 구도 하에서 실제 사업의 타당 성보다 부풀려지고 확인되지 않은 잠정적 수치들을 통해 자원외교 의 성과를 과도하게 홍보한 바 있으며, 이는 왜곡된 시장 정보로 이 어지기도 했음. o 정상 및 고위급 외교를 통한 자원외교의 유용성이 있음을 부인할 수 없으나, 이벤트 및 홍보에 과도한 역량을 투입하는 과정에서 사업의 본질과 기대수준이 왜곡되거나 비전문가들이 필요 이상으로 개입되는 역효과를 가져오게 되었음. o 따라서 향후 자원외교의 추진에 있어서는 고위급 방문의 순기능을 살 리는 한편, 이를 선행할 전문성에 기반한 자원외교 기반을 동시에 구 축할 필요가 있음. o 자원외교는 기본적으로 신중하고 조용히 접근해야하며, 이벤트 및 홍 보는 사업 가능성 타진 단계가 아니라 실질적 추진 및 최종 발표 단계 에서 이루어지는 것이 바람직함. - 134 -

(2) 자원외교의 지속성 확보 o 자원외교 프로젝트들이 연속성을 지니지 못하고 상당수가 도태된 원인 에는 개발사업의 양해각서(MOU) 체결에 치중한 개시형 내지는 돌 파형 위주의 자원외교 전략이 추진된 것을 들 수 있으며, 자원외교의 추진동력이 계속해서 신규 지역으로 이행하는 과정에서 기존 사업들에 대한 충분한 지속력을 부여하지 못한 것이 문제점을 지적될 수 있음. o 기본적으로 모든 자원개발관련 사업은 5년 이상의 장기적인 진행을 요 하는 관계로 지속성의 담보가 사업의 성패에 가장 중요한 요소가 됨. o 탐사 및 개발 관련 MOU 체결에서 고위급 자원외교의 모멘텀을 멈출 것이 아니라, 프로젝트의 중장기적 Follow-up 체제를 강화시켜 나갈 필요가 있음. - 정상 및 고위급 자원외교 관련 방문 지역 선정에 있어서 전임자가 추진했던 사업 및 기 방문 지역을 기피하는 전례가 있는데, 향후 필 요에 따라 수차례 재방문할 수 있는 정치적 세팅이 필요함. (3) 개발, 진행, 완료의 각 단계별 모니터링 시스템 구축 o 주요 해외자원개발 프로젝트와 관련하여 개발단계, 진행단계, 완료 단 계별 모니터링 시스템을 일괄적으로 구축하고, 특히 진행단계에 있어 서 추진동력이 상실되지 않도록 지속적으로 관리할 필요가 있음. 다. 자원외교 평가방식의 개선 (1) 성과지향형 평가방식에서 장기전략추진형 평가방식으로 개선 o MOU 체결 중심의 단기적 접근과 이벤트 홍보성의 자원외교가 증가하 게 된 데에는 계량화된 일괄적 성과지표를 설정하고 이를 수치적으로 달성하는 방식의 양적 평가방식의 과도한 사용이 주요한 원인이 되었 - 135 -

음. o 단기성과 위주의 사업목표 설정은 관련 정부기관 뿐 아니라 실제로 자 원외교 사업을 추진해야 하는 기업들에게도 직 간접적으로 영향을 미 치면서 전반적으로 자원외교의 질적 역량 증진을 제약하게 됨. - 하나의 사업을 책임지고 장기적으로 추진하는 것이 오히려 인사 및 평가에 부정적인 결과를 초래할 가능성이 발생하면서, 정부를 중심 으로 한 주요 추진 주체들이 상위기관 및 홍보 관련기관의 기호에 맞도록 지속적으로 어젠다를 교체해 왔으며, 이 과정에서 실제 난이 도가 높은 사업의 follow-up 부분에 역량이 집중되지 못한 집단적 도덕적 해이(moral hazard) 현상이 광범위하게 발생함. o 단기성과 위주의 평가지표를 중장기 전략추진형으로 교체하는 것이 중 요함. (2) 자주개발률 성과지표의 재편 o 대표적인 성과지표로 사용된 자주개발율의 경우 실제 도입가능 물량과 현지 판매 및 포트폴리오 관련 투자 부분이 혼재되어 사용되었음. o 적극적인 해외자원개발 사업을 통해 자주개발율 및 총투자규모는 지난 수년간 상당한 수준으로 증가하였으나, 실질적인 에너지 안보 및 수익 창출과 관련해서는 많은 비판이 제기됨. - 누적 총투자 규모( 07~ 11)에 있어서 석유 가스는 101.1억 달러에 서 349.1억 달러로, 광물 부문에서는 29.9억 달러에서 98.1억 달러 로 거의 3배가 넘는 수준으로 증가함. - 이러한 투자 증대의 결과로 현 자주개발률 지표상으로는 2011년 기 준 석유 8.9%, 가스 27.7%, 광물 29%의 자주개발을 달성함. o 그러나 실제 국내 도입 물량 및 실질적 수익 자산은 그 규모가 상대적 으로 미미함. - 시기적으로 아직 국내도입 내지는 현지판매의 단계에 접어들지 않 은 초기 투자분이 상대적으로 많은 것도 요인이 될 수 있음. - 자주개발률에 대한 과도한 기대 및 의존이 전략적으로 고려해야 할 - 136 -

자원외교의 성과 및 평가를 왜곡시키고 있으며, 개발사업이 부진할 경우 정치적 부담으로 작용하고 있는 마, 이러한 성과지표의 실질적 인 재편이 요구됨. (3) 개발, 진행, 완료의 각 단계별 평가 시스템 마련 o 앞서 논의된 주요 해외자원개발 프로젝트의 단계별 모니터링 시스템과 연계하여 평가 시스템을 마련함으로써 초기개발 및 수주단계, 중간진 행단계, 생산 및 완료 단계의 평가 시스템을 별도로 구축하도록 함. - 이는 특히 정부 차원에서 자원외교의 지속성을 효율적으로 개선시 킬 수 있음. 라. 자원외교 강화를 위한 외교적 네트워크 기반 구축 (1) 자원외교 대상국(보유국)과의 상시적이고 중장기적인 외교적 기반 구축 o 에너지 및 자원만을 목적으로 한 외교적 접근은 근본적으로 한계를 가 질 수밖에 없음. - 엄밀한 의미에서 에너지 외교 및 자원외교 라는 표현 자체가 적 절하지 않음. - 자원 및 에너지외교는 보다 큰 틀의 전반적인 외교전략 틀 안에서 수행되는 것이 바람직하며, 부득이한 경우 국내적으로는 사용할지라 도 대외적으로 이를 공표하며 해외 자원개발 사업을 추진하는 것은 특히 자원보유국에 대한 외교적 결례일 수 있으며, 중장기적으로는 외교역량을 저해할 수도 있음. o 주요 자원보유국들과는 상시적이고 중장기적인 신뢰구축이 선행될 필 요가 있음. - 특정 프로젝트 진행을 통해 외교관계가 급격히 진전될 수 있지만, 이를 원활히 하기 위해서도 중장기적인 외교적 신뢰관계를 구축해 야 함. - 137 -

o ODA를 활용한 신뢰구축에 있어서는 보다 신중을 기할 필요가 있음. - 자원외교를 표방한 ODA 전략은 자원외교 측면에서도, 국제개발외 교 측면에서도 부정적인 요소들을 다수 가지고 있음. - 유상원조의 경우 일정부분 자원외교와 연계시킬 수 있으나, 무상원 조 대상인 경우 가급적 특정한 산업적 이해관계를 떠나서 수행하는 것이 중장기적으로는 더 바람직함. (2) 개발사업 협력국(비보유국)과의 협력체제 구축 강화 o 컨소시움 파트너로 통상적으로 구성될 주요 에너지 기업 및 참여국에 대한 정보수집 및 외교기반을 강화할 필요가 있음. o 주요 국제 에너지 기업들은 선진국에 기반을 두고 있으며, 이들 개발 주체들과의 공동참여는 자원개발 물량 확보뿐만 아니라 탐사 및 생산 (E&P) 부문에서의 기술력 확보에서 그 의의를 찾을 수 있음. o 한국이 국영 및 민간 기업의 기술력 및 자본력이 대형 광구를 단독으 로 개발하기에 아직까지 상당한 어려움이 있고, 이에 대한 위험도가 상당히 높은 바, 충분한 역량을 확보할 때 까지는 주요 에너지 기업들 과의 컨소시움 형태로 참여하여 성공적인 track-record를 만들어 내는 것이 앞서 제기된 제3세대 자원외교의 질적인 향상을 가져오는 방법 임. (3) 국제다자에너지기구에의 참여 강화를 통한 간접적 자원외교 역량 강화 o 국제 다자에너지 협력 기구들은 해외자원개발에 있어서 직접적인 주체 들은 아니나, 이러한 다자 에너지 무대에서의 적극적인 논의들은 한국 에너지 개발 주체들의 가시도 향상, 기술 및 정보공유, 주요국의 리스 크 분석 등의 여러 차원에서 간접적인 효과를 거둘 수 있음. - 다자에너지기구에의 참여는 상대적으로 적은 비용을 높은 부수적 효과를 얻을 수 있는 방안인 만큼, 관련 부처들과의 원활한 협조를 통해 실질적인 참여와 가시도를 높일 필요가 있음. - 138 -

o 또한 대다수의 글로벌, 지역적 차원의 다자에너지 기구를 주도하고 있 는 국가들이 자본 및 기술력에서 선도적 위치에 있는 국가들이 많은 만큼, 외교적 차원에서 해외자원개발의 질적 역량 제고를 원활히 지원 할 수 있는 계기를 마련해 줄 수 있음. o 국제에너지기구(IEA), 에너지헌장조약(ECT)을 비롯한 소비국 또는 소 비국-생산국 연계 중심의 기구들에 대한 참여를 보다 강화할 필요가 있음. - ECT의 경우 아직 한국이 직접적으로 참여하고 있지 않지만, 에너지 생산 및 투자 부문에 있어 법적, 제도적 장치를 논의한다는 측면에 서 고찰 및 연구 대상의 가치를 충분히 가짐. o 아시아-태평양 및 동아시아 차원의 다자협력기구에서도 에너지 관련 논의가 활발히 이루어지고 있는 바, 이들 기구에의 참여를 통해 주요 생산 및 개발국들과의 정보공유 및 신뢰구축 조치를 강화할 필요가 있 음. 2. 주요 추진전략 가. 자원외교 대상의 세분화 o 제2세대 자원외교가 지역별, 주요 자원별로 포괄적인 전방위 진출전략 을 표방했던 반면(<표 5-1, 5-2> 참조), 향후 자원외교는 다음과 같 은 선택적이고 세분화된 주체와 분야를 대상으로 전략으로 이행할 필요 가 있음. (1) 국내수급 목적 vs 현지판매 목적 o 자주개발률 지표의 재고와 더불어 자원외교의 목적을 국내도입물량의 안 정적 확보라는 에너지 안보 차원의 목적과 현지판매, 포트폴리오 투자 및 기술 수수료 확보 등의 자원 관련 산업경쟁력 제고 의 목적으로 나 - 139 -

누어 지원 체제를 갖추어 나가는 것이 중요함. (2) 국영기업 vs 민간기업 o 국영기업과 민간기업은 자원외교 부문에 있어 지원 방식이 상이할 수 있 음. - 국영기업이 보다 에너지 안보 차원에서 접근하는 경우가 많은 반면, 민간기업의 경우 수익 창출 및 산업적 이해관계 차원에서 접근하는 경우가 많음. - 위험 분산 및 관련 산업 부문의 연계 시너지를 위해 국영-민간기업 이 공동으로 진출하는 방식을 강화할 수 있음. (3) 전통적 에너지원 vs 비전통적 에너지원 o 석유, 천연가스, 석탄 등의 전통적 에너지원에 대한 자원외교와 셰일가 스, 샌드오일, (초)중질유, 희소광물 등의 비전통적 에너지원의 개발 역 시 나누어 접근할 필요가 있음. o 전자의 경우는 안정적 개발 및 도입 부문에 역점을 두고, 후자의 경우 관련 기술개발 및 이전의 문제를 심도있게 고려해야 함. - 현재 셰일가스를 비롯한 대부분의 비전통적 에너지원은 새로 발견한 자원이라기보다는 기술 진보에 따라 과거 생산이 어려웠던 자원이 개발 가능하게 된 측면이 큼. 따라서 비전통적 에너지원이 개발은 기술력 확보가 자원외교의 관건이자 목적이 될 수 있음. (4) 개발 주체 vs 개발 파트너 o 한국 기업이 개발 주체로 들어가는 부분과 개발 파트너(컨소시움 파트 너)로 들어가는 경우도 분리해서 지원할 필요가 있음. o 개발 주체인 경우 현지 자원보유국 정부, 국영회사 및 관련 기관들을 고 려한 종합적인 타당성 평가 및 리스크 관리가 필요하며, 개발 파트너인 경우 컨소시움 내 리스크 분산 및 관리에 역점을 둘 필요가 있음. - 140 -

(5) 에너지/자원 자체의 수급 vs 에너지/자원 관련 산업부문(플랜트, 인프라 등) o 해외 자원개발 진출에 있어서 에너지/자원 자체의 수급이 목적이 경우와 관련 산업 부문에의 파급효과가 목적이 되는 경우가 나뉘어 질 수 있음. o 한국의 경우 건설, 플랜트, 인프라 산업에 강점을 가지고 있고, 이를 패 키지딜의 형태로 묶기보다 개별적으로 충분한 수익을 창출할 수 있는 구조로 진출할 수 있음. o 개발 부문 컨소시움 지분참여를 통해서 인접부문의 진출을 원활히 할 수 있는 시스템도 활성화시킬 수 있음. - 민-관 협력체제의 모델로 활용할 수 있음. 나. 리스크관리의 체계화 o Upstream 분야의 역사가 짧은 한국의 입장에서는 고위험 지역에 진출해 야 하는 특수성을 지니고 있으며, 이에 따른 리스크 관리가 보다 체계적 으로 이루어질 필요가 있음. o 리스크 관리는 상업적, 정치적, 법적 리스크 차원에서 나누어 접근해 볼 수 있음. - 상업적 리스크의 분석 및 관리는 개별 프로젝트별로 참여 주체들이 수행해 오고 있음. - 정치적, 법적 리스크의 관리는 상대적으로 공공재(public goods)의 성격을 가지고 있으며, 개별 기업 차원에서 충분히 다루기 어려운 측면이 있음. o 정치적, 법적 리스크의 관리에 있어서는 현지 외교공관 및 외교부의 역 할과 지원이 주요하게 작용할 수 있음. o 해외자원개발 관련 정치적, 법적 리스크 관리와 관련하여 상설화된 조직 을 운영하는 방안도 고려할 수 있음. - 가칭 자원개발 리스크관리 위원회 를 구성하여 외교 및 법 전문가들 의 자문을 수시로 활용하는 방안을 고려해 볼 수 있음. - 141 -

다. 선별화 및 집중화된 자원외교 o 과거 에너지 자원의 공급선 다변화를 위해 해외자원개발 유망진출 지역 을 5대 권역(중앙아시아, 아프리카, 동남아시아 대양주, 중남미, 중동)으 로 설정한 바 있으며 이에 따른 자원별 진출전략을 구체화한 바 있음. - 이러한 권역별 진출전략은 자원외교의 체계화에 기여한 바 큼. o 그러나 한국의 자본력과 기술력으로 모든 지역에 동시다발적으로 진출할 필요는 없으며, 오히려 선별적이고 집중화된 전략이 필요함. - 진출 프로젝트의 수를 줄이더라도 중장기적으로 지속적으로 관리하 면서 성과를 높이는 집중화된 자원외교 전략이 필요함. o 최근 자원 개발 동향이 기술적 역량 제고를 통한 비전통적 에너지자원의 개발을 강조하고 있는 상황에서 보다 질적으로 우수한 성공사례의 도출 이 필요함. 라. 자원외교 관련 기관간 실질적 협력체제 구축 o 정부 내 에너지 자원외교 관련 협의체제는 구축되어 있으나(<그림 5-2> 참조), 이러한 하드웨어적인 협의체제 형성보다는 실질적인 정보 공유 및 공동 전략 수립을 상설화시킬 수 있는 소프트웨어적인 강화가 필요함. - 산업부, 외교부, 국토부 등 주요 관련 정부조직 간 협의를 실질적으 로 강화하여야 함. - 업무 평가지표 상에서 관련기관과의 협의 를 의무화함으로써 보다 실질적인 제도적 진전이 필요함. o 개발주체(기업) 및 정부 부처들간의 의견 및 정보공유를 실질적인 차원 에서 가능하게 할 필요가 있음. o 리스크관리기구와의 협의를 강화함. - 142 -

마. 자원외교를 위한 평가기준 및 평가기구의 재편 (1) 자주개발률 의존의 탈피 o 국내도입 물량에 대한 별도 지표화 필요성. o 해외 지분참여분(equity oil/gas)에 대한 별도 지표화 필요성 (2) 다양한 방식의 단기-중기-장기의 평가지표 개발 o 자원외교의 성격상 단기성과를 가지고 충분한 평가를 내리기 어려우며, 중장기적인 follow-up 체제가 절실히 요구되는 시점에서 MOU 위주의 단기 성과뿐만 아니라 중간단계 및 중장기적 대비를 충분히 반영한 평 가지표를 개발함. o 관련기관들과의 충분한 협의를 평가지표 하에 의무화함으로서 실질적인 민-관 및 관-관 협조체제를 구축함. (3) 자원외교 관련 평가 및 자문위원회 설립 및 운영 o 자원외교의 평가 및 자문을 담당할 위원회(가칭 자원외교 자문위원회 ) 를 범부처 차원에서 실질적으로 운영함. o 앞서 논의한 리스크관리위원회 기능과 통합적으로 운영할 수 있음. 바. 자원외교 관련 인력 개발의 지속적 확충 (1) 대내적 인력 개발 o 자원개발 인력 육성 관련 융합교육 및 연구기관을 확대함. - 자원외교는 기술적, 경제적, 외교적인 측면을 복합적으로 수행해야 하는 관계로 학제간 융합연구가 매우 필요한 분야임. o 자원외교 담당자의 상시적 재교육 및 피드백 수렴 - 143 -

- 정부 및 민간부문의 자원외교 담당자들이 지속적으로 정보를 업데이 트하고 질적 역량을 강화할 수 있는 단기간의 재교육 프로그램 도입 및 피드백 활성화가 요구됨. (2) 해외 인력풀 확보 o 해외 자원외교는 국내 인력만 가지고는 충분하지 않으며, 지속적으로 해 외 자원외교 전문가 네트워크를 확대해 나가야 함. o 주요 거점 프로젝트 및 거점 공관으로 선별적인 자문관 제도를 운영. - 지난 정부에서 운영했던 대사자문관 제도 등은 성과가 없지 않았으 나, 지속적으로 운영하기에는 예산상 및 필요성이 있어 한계가 있음. o 해외 에너지 컨설팅 및 자문기관과 국내 자원외교 자문위원회, 리스크 관리 위원회 와 연계하여 본부 차원에서 자원외교의 정보분석력을 강화 하고, 이를 통해 업그레이드된 자원외교를 수행함. Appendix. <그림 5-1> 국제유가의 변동 자료: BP Statistical Review of World Energy 2013-144 -

<표 5-1> 지역별 자원개발 진출전략 구 분 여 건 진 출 전 략 ㅇ자원풍부 진출여지가 큼 * 카스피해지역의 석유 잠재매장량 ㅇ패키지형 자원개발 러시아 은 2,700억배럴로 제2의 중동 (정유, IT,발전소 등) 중앙아 이라 불림 * 우라늄의 세계적 매장량 부존 ㅇ산업 투자 협력 강화 ㅇ오일머니증가 경제성장 열망고조 ㅇ자원풍부하나 정세불안으로 자원개 ㅇODA 지원 아프리카 발 실적 저조 ㅇ사회인프라 취약, 중국진출 활발 ㅇ패키지형 자원개발 (발전소, SOC 등) ㅇODA 지원 동남아 ㅇ 阿, 露 에 비해 자원이 많지 않으나 ㅇ기술연수 등 산업협력 강화 대양주 지리적 인접성으로 자원도입 유리 ㅇ자원협력위 지속 개최 ㅇ고위급 자원외교, 자원협력위 등 정부 협 중남미 ㅇ자원풍부하나 지리적으로 멀어 자원도 입여건 불리 ㅇ자원민족주의 확산 력채널 강화 - 정부의 통제력 강화를 활용 ㅇ실수요자 중심으로 제련소 등 처리시설 진출 병행 중동 ㅇ최대 자원보유지역이나 자국 국영회 사 중심으로 운영하여 진출여지 적 음 ㅇ틈새 공략을 통한 진출 교두보 마련 - 자이툰부대 주둔과 연계하여 이라크 쿠 르드 지역 진출 - 예멘, 오만 등 보유자원은 상대적으로 적지 만 진출가능성이 있는 국가 진출 자료: 제3차 해외자원개발기본계획 (2007.8), p. 34 <표 5-2> 6대 전략 광종별 자원개발 진출전략 광 종 현 황 개발 전략 우라늄 동 철 니켈 원전 산업원 료로서 중요 하나 자주개 발 저조 중 국 인 도 등의 제철 수요증가로 투자유망 ㅇ 적극적 자원외교(투자조사단 등)로 신규사업 발굴 ㅇ 광진공 등 정부투자기관 선도투자 유도 ㅇ 중앙아시아(우라늄), 남미 및 아프리카(동)지역 집중 공략 ㅇ 중점투자국: 카자흐, 캐나다, 호주, 우즈벡, 니제르, 남아공, 나미비아, 칠 레, 페루 ㅇ 미래대비 전략투자국: 미얀마, 아르헨, 몽골, 잠비아, 콩고, 러시아 ㅇ 발전소 건설 등과 연계하는 패키지형 자원개발 ㅇ 인도(철) 마다가스카르(니켈)프로젝트 집중관리 ㅇ 중점투자국 : 호주, 인도, 브라질, 인니, 필리핀 ㅇ 미래대비 전략투자국 : 남아공 등 아프리카국 - 145 -

ㅇ 실수요자 유통업체 자원기업 등의 컨소시엄 구성 진출 한전 고려아연 ㅇ 원가 경쟁력과 성장가능성의 선택과 집중 유연탄 등 국내 수요 ㅇ 호주 인니 등과의 자원협력위 채널 활용 아연 의 안정적 공 ㅇ 중점투자국 : 호주, 캐나다, 인니, 중국, 페루 급필요 ㅇ 미래대비 전략투자국 : 남아공, 러시아, 몽골, 모잠비크, 콩고 자료: 제3차 해외자원개발기본계획 (2007.8), p. 35. <그림 5-2> 정부기관별 에너지 협력외교 역할분담체계 국무총리실 에너지 협력외교 총괄조정 기획재정부 외교통상부 지식경제부 국토해양부 대외경협사업관 리 총괄 에너지협력외교 대 내외협력 및 협상 산업 에너지부문 양자협력 자원개발 지원 등 해외건설사업 육 성 및 수주 지 원 한국수출입은행 한국국제협력단 공기업/연구기관 광물자원공사, 석 유공사 등 공적개발원조(유 공적개발원조(무상) 지질자원연구원 상) 집행 집행 에너지경제연구원 등 자료: 감사원, 감사결과보고서: 외교통상부 보도자료 배포 등에 대한 감사(국회 감사 요 구 사항), 2012.01, p.3. - 146 -

Ⅵ. 현 정부 자원외교의 주요 사안별 정책 제안 1. 현 정부의 정책을 위한 주요 고려 사항 가. 북미국가들과의 신에너지 동맹 구축의 중요성 에너지 안보의 본질과 핵심은 국가 간 에너지의 교역과 거래 없이는 달성 되기가 어렵다는 사실을 기정 가설로 내세우고 있다. 따라서 국가들은 앞을 다투어 양자관계 혹은 다자관계의 모습이건 에너지 파트너 국가들을 상대로 여러 형태의 무역 파트너로서 필요한 네트워크 혹은 더 나아가 긴밀한 동맹 관계를 구축해 나가고 있다. 이러한 시점에서 특히 한국 정부로서는 주변국 들 중 향후 에너지 주공급원의 역할을 담당할 국가들과 다양한 양자 관계를 구축하는 것이 시급한데, 러시아라는 한축과 북미 국가들로 구성된 또 하나 의 축과 긴밀한 에너지 안보 동맹을 동시에 이끌어 나가는 것이 중요하다. 우선 북미지역과 관련해서, 북미 셰일가스 혁명으로 인한 북미 산 가스의 아시아 시장으로의 진출 현황과 북미 국가들의 가스 수출 전략을 면밀히 분 석하고 이에 대응하는 에너지 외교 전략을 다각도로 적절하게 수립할 필요 가 있다. 이유는 북미 산 가스가 비교적 안정화되고 예측가능하며, 계약조건 이 관대한 점을 감안할 때, 한국은 정부차원에서 북미 국가들과의 새로운 에 너지 동맹 관계 구축에 신경을 쓸 필요가 있다. 그런 의미에서 최근 미국과 일본 사이 가스 협력의 추이 및 동향을 세부적으로 분석하고 대비할 필요가 있다. 특히 우리 정부는 미국을 상대로 한국이 FTA 체결 국가라는 사실을 대내외적으로 강조할 필요가 있다. 일본의 경우 미국과 FTA 미체결국가이면 서 지극히 예외적으로 미국의 가스를 수입하게 된 배경에는 몇 십년동안 일 본 정부와 수많은 로비스트 그룹들이 미국 의회를 상대로 전방위적으로 로 비해온 점을 둘 수 있다. 특히 최근 몇 년간 일본정부는 50조 원이라는 막 대한 자금을 투입하며 미국산 셰일가스를 수입하는 계약을 극적으로 체결하 였다. 한국은 지구상에서 찾아보기 힘든 미국과 끈끈한 혈맹국임에도 불구하 - 147 -

고 아직까지 이점에서 많이 뒤져 있는 것이 현실이다. 향후 상당 물량의 미 국 가스가 수입되는 현실을 감안할 때 분명 대미외교는 그동안 혈맹만 중시 하는 정치 군사적인 비중 못지않게 FTA 카드를 적극적으로 이용한 에너지 동맹 외교가 새로운 과제로 떠오를 것이다. 동아시아 국가들 중 미국의 가스 와 에너지를 수입하는데 있어 FTA의 체결 여부는 미국내 여론 형성에 있어 서도 매우 큰 의미와 임팩트를 가질 것으로 전망된다. 또한 2013년 초반 들어서 캐나다는 한국과 에너지 동맹을 구축 하는 것에 대해 매우 적극적으로 나오고 있다. 특히 캐나다는 한국전쟁당시 미국 다음 으로 많은 병력을 파병하였다는 혈맹국가라는 사실을 강조하면서 캐나다 현 지에 한국 에너지 기업들의 적극 투자 유치 로비를 벌이고 있다. 캐나다는 현재 특히 미국에 비해 가스와 오일 부분 수송에 관해서 다소 유리한 위치 에 있다. 특히 캐나다 서부 지역에는 가스 수출 기지가 가동되고 있으며, British Columbia 지역과 Albert 지역에서 나오는 샌드오일이나 셰일 가스가 Kitimat LNG 터미널을 통해 수송될 예정이다. 현재로서 캐나다 가스 단가는 미국에 비해 높은 것이 사실이지만 중장기적으로 미국산 가스 수출물량은 미국 국내 향후 가스수요의 영향을 많이 받는 다는 점과는 차별적으로 국내 가스 수요의 여파를 덜 받기 때문에, 한국 입장에서는 충분히 매력이 있다는 점이 염두에 두어야 할 점이다. 60) 그러기 위해서는 조속히 캐나다와 FTA 체결을 마무리 짓는 것이 시급하다. 비슷한 맥락에서 모잠비크, 호주, 미얀마 등과 신흥 가스 생산국들을 상대로 맞춤형 에너지 외교를 펼치는 것도 중요 하다. 특히 모잠비크 경우 본장 말미에서 언급이 되겠지만, 호주의 경우 현 재 우리 정부가 중앙아시아에 쏟아 붓는 관심과 열정만큼 호주에 투자를 한 다면 충분히 보상효과가 있을 것이라는 사실도 염두에 두어야한다. 나. 러시아의 전략적 중요성 현 정부는 바야흐로 현재 가스 시대가 본격적으로 도래했다는 사실을 다시 60) 2008년 8월 지식경제부는 국내 기업 북미 진출을 위해 캐나다 브리티시 컬럼비아주 에너지광업 부와 MOU를 체결한 바 있다. 김영학, 에너지 자원정책의 재도약 (서울: 포스코경영연구소, 2012), p. 98. - 148 -

한 번 인지하고, 러시아와 북미 국가들과의 천연가스 외교에 주안점을 둘 필 요가 있다. 특히 러시아와 에너지 협력 관련해서 현재 여러 가지 정치 경제 적 걸림돌들이 잠재적으로 산재해 있지만, 러시아의 가스와 석유는 중장기적 으로 상당부분의 물량이 한국으로 들어올 수밖에 없는 한국의 운명적 수입 자원이다. 또한 한국의 에너지 안보 측면에서 수입선 다변화한다는 측면에서 도 러시아 가스는 항상 대북미산, 대중동산 가스의 Leverage로 언제든지 전 략적으로 이용할 수 있다는 사실을 꼭 염두에 두어야 한다. 그러기 위해서는 현재 중국 정부와 일본 정부가 러시아 시베리아 천연가스를 상대로 어떻게 에너지 외교를 전개하고 있는지 그 상황을 면밀히 주시할 필요가 있다. 특히 일본은 후쿠시마 원전 사고 이후 그동안 사할린 지역에만 국한되어왔던 관 심을 동시베리아 지역으로까지 확대시키면서 전방위적으로 러시아 리더들의 환심 사기에 총력을 기울이고 있다. 가령 JOGMEC의 동시베리아 진출은 주 의 깊게 볼 대목이다. 특히 최근 푸틴정권의 재등장으로 말미암아, 과거 푸 틴의 일본에 대한 관심이 어떤 리더들 보다 높은 것을 감안할 때 현재 일본 의 러시아 가스 외교는 상당부분 긍정적인 탄력을 받고 있다. 중국 또한 시 진핑 체제 등장 이후 그동안 지난 수년간 경직되어온 러시아와의 천연가스 가격협상을 재개하며 시베리아산 러시아 가스 외교에 총력을 기울이고 있다. 그러나 2013년 7월 기준으로 아직까지 당초 기대보다 중러 가스협상은 성공 적으로 진행되고 있지 않다. 여기서 중요한 점은 주변 국가들이 아직까지 러 시아산 가스 수입에 priority를 두고 적극 에너지 외교를 펼치고 있는 반면 에 우리 정부는 현재 다소 크게 러시아 가스에 비중을 두고 있지는 않은 것 처럼 보인다. 러시아 가스에 대한 되면 좋고 안되도 그만 식의 에너지 외교 접근 방식은 한반도에서의 러시아 가스의 중장기적 중요도와 잠재력을 감안 할 때 크게 바람직하지는 못하다. 일부 국내 에너지 기업이나 정책결정자들 에서 나타나는 이 같은 접근 방식은 중장기적 수입선의 다변화와 가격 협상 재고 측면을 감안한 에너지 안보 관점에서 다소 위험하고 근시안적인 접근 이다. 향후 북미지역과 호주, 모잠비크에서 들어오는 가스물량이 충분히 확 보될 수 있기에 러시아 가스에 더 이상 미련을 둘 필요가 없다는 견해와 정 책 구상은 안일한 생각이다. 러시아 천연 가스는 차후 북미산과 모잠비크, 카타르, 호주 물량에 협상 카드로 쓸 수 있는 좋은 대안이고, 거리상으로 매 - 149 -

우 인접해있어서 장기적으로 볼 때 LNG 형태이건 PNG 방식이건 한반도에 서 최종적으로 소비될 수밖에는 없는 물량이라는 사실에 주목해야 한다. 또한 이와 관련해서 러시아 가스 외교 전개 시 극동 러시아 개발 패키지 프로젝트를 적극 가동 시킬 필요가 있다. 한국 정부는 러시아의 지정학적 특 수성을 참작하고 동북아시아 지역 역학관계를 염두에 두면서 가스외교를 펼 쳐야 한다. 다시 말해, 연해주 농업 관련 프로젝트와 블라디보스톡 및 극동 항구 및 북극항로 개발 사업을 가스외교와 효과적으로 접목시켜 적극적으로 자원외교를 추진한다면, 명실상부 중국이나 일본에 비해 러시아로부터 상대 적으로 이득과 보상을 생각보다 상당히 챙길 수 있다는 사실을 꼭 명심해야 한다. 다. 국내 자원외교 추진의 걸림돌 해결 현 상황에서 우리 정부의 자원외교에서 가장 큰 걸림돌 중하나는 부처 간 에 갈등과 다소 다원화되어버린 자원외교 시스템이다. 빠른 시일 내에 다원 화된 체제에서 생기는 상호 부처 간 눈치 보기, 업무 중첩, 오해에서 빚어지 는 불필요한 에너지 소모를 이제는 가능하다면 일원화된 체제로 통합 개선 하여 자원외교를 보다 효율적이고 집중적으로 수행하도록 자원외교 시스템 을 총체적으로 재편할 필요가 있다. 그러기 위해서는 적어도 자원외교 관련 해서는 현 정부의 공무원 순환보직 시스템을 전문화된 시스템으로 적극 개 선시킬 필요가 있으며, 자원외교 담당하는 인력을 국가적 차원에서 체계적으 로 양성시키고, 장기적 차원에서 보다 더 큰 규모의 국가적 에너지 기업을 적극적으로 양성할 필요도 있다. 61) 만일 자원 외교 수행시 정부의 일원화된 체제가 어려울 경우, 자원외교의 업무 분담을 각 부처별로 차별화하여 진행 할 필요가 있다. 가령 외교부의 경우, 산자부의 업무와는 차별적으로 자원외 교 진행시 정치적 리스크나 지역별 정보수집 및 분석에 초점을 맞춘다면 현 재 부처간 업무의 중첩성 문제를 다소 해결할 수 있을 것이다. 또한 주변 강 61) 박환일은 한국경제의 지속 성장을 위해 한국형 자원메이저 육성이 시급하다고 강조한 바 있다. 박환일, 한국도 가능하다: 글로벌 자원메이저, CEO Information, 제849호 (서울: 삼성경제 연구소, 2012), pp. 17~20. - 150 -

대국들의 경우와 마찬가지로, 정부에서도 장기적으로 하루빨리 에너지 문제 만 일괄적으로 담당하는 에너지부 설립을 적극 모색해 볼 시점이 왔다고 판 단된다. 그러한 이유는 현재 공무원 순환보직 시스템의 전면 수정이 불가능 할시 에너지부 창립만이 에너지 외교 안보를 보다 효율적으로 진행할 수 있 는 유일한 길이기 때문이다. 라. 자원 외교의 목표 재설정 또한 자원외교 목표 설정에 있어서 지나친 자주개발률이나 자산 확보에 대 한 집착을 버릴 필요가 있으며, 정부나 해당 에너지기업의 수익성 추구에 보 다 역점을 둘 필요가 있다. 자주개발률은 에너지소비량(또는 수입량) 중 국 내기업이 국내 외에서 차지하는 비중을 의미하는 것으로, 석유공급 구조가 취약한 한국이나 일본에서 많이 사용되는 개념이다. 우리나라나 일본에서는 자주개발률이 자원외교의 지표로 빈번하게 채택되는데, 이 자주개발률이라는 지표는 실제 수조원이 투입된 정부 재정사업의 목표나 성과목표로 그 의미 가 크지 않다. 그럼에도 불구하고 일반 국민이나 특히 언론에서는 지나치게 이 지표에 집착을 하게 되는데, 이러한 점은 분명 에너지 외교 안보에 대한 대국민 교육과 홍보 차원에서 잘못된 점이다. 자주개발률에 대한 집착의 역 기능을 살펴보면 공기업들은 이 자주개발률 지표에 의식을 하게 돼 당장 성 과를 내기 위해 급급하게 된다. 따라서 특히 공기업 CEO들은 임기 2-3년 안에 성과를 내야 하기 때문에, 신중하고 면밀한 검토 없이 무분별하게 실속 없는 보여주기식의 프로젝트를 추진할 가능성이 크다. 이런 점에서 미루어 볼 때, 에너지 외교에서 자주개발률보다는 가채매장량을 확보하거나 자원 개 발 사업을 통한 재무적 수익에 사업의 목표를 맞추는 것이 바람직하다. 마. 대국민 에너지 외교 안보에 대한 교육과 홍보 또한 앞서 언급 되었듯이 자원외교 추진 관련해 보다 지정학적인 접근방식 과 지역별 현지사정에 대한 철저한 분석과 업데이트된 정보 수집에 초점을 두어야 하며, 청와대 리더들 뿐 아니라 정부 부처 고위급 관계자들, 국회의 - 151 -

원들, 무엇보다도 언론 미디어들에 대한 에너지 안보에 대한 보다 적극적이 고 올바른 개념 주입과 함양에 대한 체계적인 교육 프로그램 시스템 구축도 절실히 요구된다. 그런 의미에서 산자부는 에너지 유관기관들과 함께 국민, 언론 및 국내 에너지 이익단체들을 상대로, 가령 통일부가 전 국민을 상대로 통일 교육에 힘쓰는 것과 같이, 에너지 외교와 안보에 대한 기초적이고 체계 적인 에너지 지식을 함양시키고 에너지 안보에 필요한 교육 프로그램을 하 루 빨리 활성화시킬 필요가 있다. 이는 분명 에너지 블랙아웃 위기 혹은 고 유가로 인한 에너지 혼란시 자칫 사회혼란으로 이어질 수 있는 위기상황에 미리 대비한다는 측면에서 매우 효과적으로 볼 수 있다. 바. 올바른 국가 에너지 전략 수립 이에 앞서 산자부 측면에서도 보다 효율적이고 앞을 내다보는 국가에너지 전략을 새롭게 재편할 필요도 있다. 외교는 국내정치의 연속이다. 국내 에너 지 수급 전략은 그대로 에너지 외교에 투영된다. 가령 현 정부의 향후 전반 적인 에너지 수급 정책을 보면 가스보다는 석탄에 중점을 두었는데, 이 정책 은 석탄의 현재 저렴한 가격 문제를 떠나서 전 세계적인 에너지 트렌드 현 상과는 다소 거리가 있는 정책이다. 석탄관련 국내 유관 사업 활성화도 중요 하지만 가스 발전 육성 정책은 이웃 국가들의 경우만 보더라도 이제는 피할 수 없는 하나의 세계적인 에너지 대세라고 볼 수 있는 시점에서 향후 국내 가스 수급과 소비를 줄이는 정책은 다시 한 번 재고해야 할 대목이다. 앞서 언급한 에너지 안보와 외교에 관한 교육의 내용과도 연관되지만, 국 내 예비 전력의 설정도 지금 현재보다는 상향 조정할 필요가 있다. 잉여 예 비전력이 국정 감사의 단골 대상이 아니라는 점은 대 국민과 타부처 관료 홍보 차원에서 접근할 필요가 있다. 또한 에너지 교육과 홍보 내용관련 해서 도 국내 예비전력과 전기요금과의 관계는 꼭 포함시켜야 한다. 국내 예비전 력은 궁극적으로 향후 에너지 외교 전략 수립과도 깊은 관련이 있기 때문이 다. 현재 국내 예비전력은 가령 일본과 비교했을 때 턱없이 부족한데, 주원 인은 설비시설의 부족 때문이다. 설비시설을 증가하기 위해서는 전기료 인상 - 152 -

이 불가피하다. 실제로 국내 전기료는 같은 OECD국가들 중 최 하위권에 속 해있는데, 정부는 국민을 상대로 지속적인 홍보나 교육을 통해서 이를 절대 적으로 설득시킬 필요가 있고 전기료 상향 정책도 더 이상 피할 수 없는 현 실이라는 점을 받아들여야 한다. 또한 예비전력 여분에 대한 정부 감사원의 지나친 지적과 감사는 에너지 안보측면에서 볼 때 크게 도움이 되지 못한다. 잉여 예비 전력은 단지 국가 예산 낭비로만 볼 수는 없기 때문이다. 최근 매년 여름철 전력부족 경보로 인한 정부의 일방적인 에너지 줄이기 정책은 향후 국민적 공감대를 더 이상 얻기가 힘들고, 장기적으로 볼 때 국가 구성원의 일의 효율성 측면에서도 절 대적으로 바람직하지만은 않다. 국제사회에서 초강대국이나 강대국으로 한층 더 발돋움하기 위해서는 더 많은 에너지를 소비할 수밖에 없고 해외에서 에 너지를 추가로 조달하는 방법밖에는 없다는 사실을 국민들이 인지해야 하며, 전기료 인상도 중장기적으로 받아들일 수밖에 없는 현실이라는 점도 또한 정부가 국민들을 상대로 효과적으로 설득시켜야 할 것이다. 또한 전기료와 관련된 이슈와 마찬가지로 해외 자원 외교의 구체적인 사항에 관한 언론의 무분별한 홍보이슈도 중요한 안건이다. 그리고 특히 언론이 자원외교에 관한 민감하고 구체적인 계약을 국민에게 무분별하게 알리는 것은 분명 절제할 필요가 있는데, 국가안보 차원에서 사 전 정부가 언론이나 이익집단들에게 설명을 충분히 시켜줄 필요가 있다. 무 책임하고 부정확하며 무분별한 언론의 자원외교관련 정보 유포나 유출은 실 제로 자원외교에서 마이너스적인 작용을 지대하게 초래해 궁극적으로 실패 로 이어지는 경우가 종종 있다. 이러한 점을 사전 방지하기 위해서는 다시금 에너지 안보에 대한 교육과 국가홍보가 산자부 주도로 적극적으로 이루어져 야 할 것이다. 2. 동북아에너지다자협력 과 한중러에너지 동맹 - 153 -

가. 협력방안 (1) 의미와 현황 동북아 에너지자원개발 협력은 시기적으로 매우 중요하고 피할 수 없는 동 북아지역내의 당면 과제이다. 특히 러시아 천연가스와 원유를 두고, 에너지 게임이 비록 제로섬게임의 양상을 띠기는 하지만, 동북아시아 자원 소비국들 이 협력을 해야 하는 것은 너무나도 당연한 사실이다. 특히 중국 경유 혹은 북한영토 경유 러시아 가스관 사업은 뒤에 자세히 언급되겠지만, 한반도 통 일과 더불어 피할 수 없는 역내 대규모 에너지 프로젝트이다. 이와 더불어 유럽이나 다른 지역에서 행해지고 있듯이, 동북 3성 지역, 러시아 그리고 한 반도를 연결하는 슈퍼그리드 구축도 절실히 필요하다. 더 나아가서 향후 북 미 지역에서 몰려드는 천연가스와 러시아 가스를 동시에 컨트롤할 수 있는 가스허브센터의 구축도 충분히 현실성 있는 프로젝트이며, 싱가폴에 견줄 수 있는 국제 석유현물시장의 탄생도 동북아시아 국가들이 공동으로 모색해 볼 수 있는 중요한 에너지 협력 프로젝트이기도 하다. 62) <그림 6-1> 한국전력이 구상하고 있는 슈퍼그리드 63) 62) 백훈, 동북아 오일허브의 전략적 접근, 동북아경제연구, 제21권 2호 (서울: 한국동북아경제 학회, 2009), pp. 19~25. 63) http://www.ksmartgrid.com/news/articleview.html?idxno=798-154 -

특히 동북아시아 에너지협력과 관련해 주목할 만한 것은 오늘날까지 역내 국가들간의 다자협력모델이나 사업이 여러 요인으로 인하여 제대로 진행되 지 않았다는 점이다. 그동안 러시아라는 주된 에너지 공급국과 동북아시아 지역 내 에너지 소비국들 사이의 양자 협력은 여러 차례 언급되어왔고, 실제 부분적으로 진행되고 있지만, 역내 모든 국가들이 동시에 참여하는 형태로서 의 다자간 에너지협력은 지금껏 구체화된 예가 전무하다. 그럼에도 불구하 고, 두만강 개발 프로젝트 64) 등 거시적인 협력방안의 일환으로 혹은 APEC 등을 통한 다자간 에너지 협력을 모색한다는 것은 매우 긍정적인 시그널임 에 분명하다. 다만 현실적인 측면에서 여러 형태의 다자협의체가 제안하는 협력 방안은 그동안의 경험으로 미루어 볼 때 다소 이상적이고 비강제적인 색체가 농후하기 때문에, 구체적으로 실현되기까지는 많은 어려움이 산재되 어 있었다. 그렇기 때문에 한중일러 4개국이 정부 차원에서 역내에서 절실히 필요한 유가스허브센터 컨트롤 타워, 슈퍼그리드 혹은 현물시장 구축 등은 시기상으로 한번쯤 논의할 필요가 있는 프로젝트들이라 하겠다. 또한 타반톨고이 광산 프로젝트나 코비크타 가스전 사업 등을 비롯하여 국 가별 특화된 대규모 에너지 프로젝트들은 동북아시아 국가들이 개별적 그룹 64) 신범식, 푸틴 3기 러시아의 한반도정책: 변화하는 동북아에서의 적극적 역할 모색, 한국과 국 제정치, 제29권 1호 (서울: 경남대 극동문연구소, 2013), pp. 139~140. - 155 -

핑을 형성해 협력할 수 있는 좋은 기회가 될 여지가 충분히 있다. 그러나 에너지 협력의 당위성에도 불구하고, 미묘한 정치적 요인, 미해결된 역사문제, 국민들 간의 불신 등은 계속해서 이러한 역내 에너지협력의 걸림 돌로 작용할 것이다. 그럼에도 불구하고, 가장 현실성 있는 프로젝트들은 이 미 가동 중인 시베리아 송유관 프로젝트와 러시아 가스관 혹은 LNG 프로젝 트 등인데, 특히 후쿠시마 원전 사고 이후 일본이 적극적으로 러시아 가스에 관심을 보이기 때문에 한중일 3국이 러시아 가스를 두고서 치열한 경쟁을 벌일 것으로 예측할 수 있다. 65) 사실 이러한 경쟁구도는 러시아 정부가 바 라는 것이기도 하다. 러시아 입장에서 볼 때, 최상의 시나리오는 한중일 3국 이 서로 경쟁하며 러시아에게 더 낳은 조건을 제시하고 독자적으로 계약을 체결 하는 것이다. 반면, 최악의 시나리오는 한중일 3국이 공동으로 협력해 서 러시아와 공동으로 거래를 하는 것이다. 따라서 앞서 언급된 가스 허브니 석유 현물시장의 구축은 분명 러시아에게 그렇게 호의적인 방안이 아니라는 점이다. (2) 구체적 프로젝트 특히 동북아시아 다자간 에너지협력에서 핵심이 될 수 있는 협력체로는 한 -러-중 혹은 통일한국-러-중 수퍼그리드 구축과 관련된 협력을 제시할 수 있다. 또한 구상되고 있는 여러 한-러-중 협력 프로젝트들 중 현재와 미래 에 실현 가능한 대표적인 것으로는 러시아의 천연가스 파이프라인 연계사업 을 들 수 있다. 66) 여기서는 동시베리아 지역과 사할린지역을 포함한 4개의 가스전에서 파이프라인을 연결하여 한국과 중국이 자국으로 얼마만큼의 러 시아 가스를 어떠한 방식(LNG, PNG 혹은 혼합식)으로 어떻게 들여오느냐 가 단연히 삼국간 에너지동맹의 핵심이 될 것이다. 65) 우평균, 러시아 극동지역의 에너지 자원을 둘러싼 일본 중국 간의 경쟁과 한국의 진로, 세계 지역연구논총, 제23집 2호 (서울: 한국세계지역학회, 2005). 66) 백훈, 남 북 러 가스관 사업의 정책적 접근, 동북아경제연구, 제23권 4호 (서울: 한국동북아 경제학회, 2011), pp. 104~115. - 156 -

(3) 최대 변수 여기서 한 가지 예의 주시해야 할 것은 한-러-중 삼국간 에너지협력에 있어 중국과 러시아 간 천연가스 협력이 가장 큰 변수로 작용할 것이라는 점이다. 67) 실제 한국은 러-중 에너지협력의 연장선에 위치하고 있다고 해도 결코 틀린 이야기는 아니다. 한국은 러시아나 중국에 비해 자원외교의 인프 라 측면에서 많이 뒤쳐져 있고, 지난 수년간 중국의 에너지수요와 비교해 볼 때도 상대적으로 미약하기 때문에 러시아 입장에서도 향후 가스나 석유 수 출을 결정할 경우 중국 물량을 우선적으로 고려하지 않을 수 없기 때문이다. 그렇기 때문에 러-중 에너지협력의 진행상황, 양자간 갈등의 근원 등을 선 제적으로 파악하는 것이 한-러-중 에너지동맹이나 협력을 이끌어 냄에 있 어서 중요한 고려사항이라 하겠다. 지난 10년 동안 러시아를 포함한 동북아시아 국가들 간 가장 활발한 에너 지협력의 성과는 동시베리아송유관(Eastern Siberian Pacific Ocean Oil Pipeline, ESPO)이다. 중동산 원유 프리미엄을 희석시키는 좋은 방안으로 시 베리아산 원유가 동북아시아 국가들에게 공급되기 시작하면서, 향후 역내 석 유현물시장의 구축도 뜨거운 이슈로 부상하고 있다. 한편 동북아시아 국가들 간 에너지 협력사안 중 또 하나 주목할 것은 수퍼그리드의 구축이다. 에너지 안보 요소 중 최근 중요한 부분으로 떠오르는 전력공급의 측면에서도 러시 아와 중국은 그동안 활발하게 협력을 논의해왔다. 세계적인 에너지 동향을 고려해 볼 때, 중국과 러시아 간의 에너지 협력관 계는 더욱더 돈독해질 가능성이 높다. 물론 지금까지 그래 왔듯이, 양국 간 의 의견 차이와 상호견제 심리가 어느 정도 에너지 외교협상에서 가장 큰 걸림돌로 작용할 수 있지만, 중국경제의 지속적인 발전과 함께 천연가스 수 요가 지속적으로 증가하는 시점에서 러시아는 결코 무시할 수 없는 중요한 에너지 공급원이기 때문이다. 실제 중국의 2009년 1월에서 9월까지 LNG 수 입량은 전년 동기대비 51% 증가된 396만 톤이었다. 관련해 주목할 만한 것 67) 안세현, 한국 러시아 중국 에너지 동맹: 잠재력과 문제점, 국제관계연구, 제15권 1호 (서울: 일민국제관계연구원, 2010), p. 115. - 157 -

은 2008년 세계 금융위기 이후 세계 최대 LNG 수입국가 1,2위인 일본과 한 국의 LNG 수입량이 전년대비 10% 감소했음에도 불구하고, 중국의 LNG 수 입량은 오히려 계속해서 증가하고 있다는 점이다. 그러한 이유는 중국 정부 가 중국 남동해안 지역에 새로운 LNG 기지를 건설 가동하였기 때문이며, 경 제발전으로 인해 중국의 남동해안 지역의 LNG 수요가 급격하게 증가했기 때문인 것으로 관측된다. 68) CNPC의 데이터에 따르면, 중국은 향후 2015년 까지 연간 총 450bcm 이상의 천연가스를 소비할 것으로 예측하고 있다. 실질적으로 중국은 러시아 가스의 대안으로 주변 스탄국가들과 호주를 끌 어들이는 방식을 지난 몇 년간 모색해왔고 성공적으로 수행해 왔다. 그러나 향후 10년 이후 중장기적 관점에서 스탄국들과 호주 옵션 이외에 지리상으 로 가까운 시베리아의 잠재적 물량을 중국 정부가 좌시하지만은 않을 것이 라는 것은 너무나도 당연한 사실이다. 러시아에서 중국으로 천연가스 파이프 라인이 구축된다면, 러시아 입장에서는 파이프라인을 한반도에까지 연장하여 추가적으로 물량을 수출하려고 할 것이다. 그러나 러시아와 중국 간의 에너지 협상과정에서 가장 민감한 부분은 실질 적인 가스협력 분야이다. 중국의 러시아산 원유 수입은 큰 문제없이 진행되 어 온 것이 사실이나, 가스협력을 두고는 양국 간에 그동안 보이지 않은 신 경전이 지난 수년간 계속 지속되어 왔다. 러시아와 중국은 양국 간의 가스 가격 설정을 두고서 서로 무리한 요구를 벌이다가, 결과적으로 러시아 동시 베리아의 최대 가스전 프로젝트인 코비크타 가스 파이프라인의 노선이 결국 중국 영토를 우회하는 방향으로 틀어지기도 했다. 69) 그러나 2009년 10월에 열린 양국 총리회담에서 양국은 가스가격에 대해서 어느 정도 상당부분 입 장을 조율하였다. 가스 가격문제는 향후 한-러-중 에너지 동맹에 있어서 가장 민감하고 중요 사안임을 감안할 때, 양국이 가격협상을 통해 2013년 상반기 타협점을 찾아가는데 합의하였다는 사실은 매우 고무적인 일이다. 총 리 시절 푸틴은 양국 간에 가스 공급에 관한 기본협정에 서명을 하였으나 구체적으로 진전시키지 않았다. 그러다 2013년 상반기 들어서 가격협상이 68) 주간 해외에너지 정책 동향, 11월 27일 (의왕: 에너지경제연구원, 2009). 69) 안세현(2010), 위의 글, p. 118. - 158 -

거의 마무리되었다. 그 결과 2014년~2015년 사이 중국에 러시아의 가스공 급이 최초로 이루어질 예정이다. 구체적으로 러시아산 가스는 러시아 동부노 선과 서부노선을 통해 년간 각각 38 bcm 과 30 bcm을 중국으로 공급하게 된다. 그러나 가스가격의 협상문제는 ESPO에서도 비슷한 현상이 나타났듯이 항 상 공급자와 수요자 간에 언제나 일어날 수 있는 다이나마이트 같은 이슈로 존재할 것이다. 2013년 시진핑과 푸틴체제 등장 이후 양국 간에 가스협상은 급속도로 진전을 보였다. 그러한 진전에 따라 올해 초까지만 해도 지난 몇 년간 지속되어온 가스가격 협상이 극적으로 타결될 듯 보였지만, 협상은 아 직까지도 타결되지 못하고 있다. 앞서 언급되었듯이 ESPO를 통한 원유공급은 비교적 순탄하게 진행되어 왔는데, 러시아 정부는 2009년 중국과 한국을 염두에 두면서 동시베리아산 원유에 대한 수출관세를 철폐하겠다는 결정을 내렸다. 2009년 12월 1일부터 러시아 지역 내에서 생산되는 원유를 수출할 경우 톤당 $271의 관세가 부과 되도록 했으나, 동시베리아산 원유에 대해서 관세 특혜를 부여하기고 했다. 이는 매우 이례적이고 파격적인 정책이라 하겠다. (4) 코비크타 프로젝트 보다 구체적으로 한국, 중국, 러시아간 에너지협력을 살펴보면, 코비크타 가스전 프로젝트, 사할린 석유가스 프로젝트로 요약할 수 있다. 이들 중 미 래 한-러-중 에너지동맹에서 중요한 부분을 차지하는 것은 코비크타 가스 전 프로젝트이다. 코비크타 프로젝트는 동시베리아 이르쿠츠크 바이칼호 유 역에 매장되어있는 세계 최대 규모의 가스전 중 하나로 1987년에 발견되었 다. 이 가스전에는 20조 큐빅미터 이상의 가스를 보유하고 있는 것으로 밝 혀졌으며, 캐나다에 매장되어 있는 전체 가스매장량보다 훨씬 웃도는 천문학 적인 수치이다. 때문에 세계 에너지 개발사업자들이 크게 주목하고 있는 사 업이다. - 159 -

한러중 에너지 동맹에서 이 프로젝트가 중요한 까닭은 원래 중국과 한국을 겨냥한 프로젝트라는 점 때문이다. 중국 영토를 관통해 한반도를 거치거나 혹은 서해 앞바다를 통해서 연간 20 bcm을 중국에, 10 bcm을 한국에 동시 에 공급하는 계획으로 진행되었었다. 70) 그러나 이렇게 유망하고 중대한 프 로젝트는 중국과 러시아의 가스가격 협상 실패, 그리고 러시아 정부와 영국 British Petroleum(BP)간 가스전의 지분 분쟁으로 말미암아 현재 전면 유보 된 상태이다. 그러나 중요한 점은 이 가스전은 실제 가스 개발탐사, 즉 상류부문 (upstream) 작업이 모두 끝났고 가스를 이미 생산하고 있는 검증된 에너지 원이라는 것이다. 빠르게는 향후 수 년 내에, 설사 최악의 경우 1세기가 걸 린다 하더라도, 미래 한국과 중국의 천문학적으로 늘어가는 가스 수요를 충 당시킬 운명의 에너지원이다. 현재로서는 러시아 정부는 코비크타 가스전에 대한 향후 구체적 계획을 전면 함구한 채, 그 대신 동시베리아의 4군데 가스 센타(크타스나야르스크, 이르쿠츠크, 사할린, 야쿠트 센타)를 통합해 나호트 카나 블라디보스톡에 있는 가스터미널에서 모든 가스를 최종 취합해 해외로 가스를 수출할 계획을 가지고 있다. 러시아 정부는 경제성 측면을 고려하여 4군데의 가스 센터를 통합할 파이 프라인에 대하여 현재 이미 건설 중인 동시베리아 송유관과 같은 선상에서 나란히 가스 파이프라인을 건설할 계획을 가지고 있다. 그러나 이것도 최종 적으로 확정된 것은 아니다. 여기서 분명한 것은 현재 논의되고 있는 불확실 한 가스 파이프라인 노선에 관계없이, 동시베리아 지역에 매장되어 있는 대 규모 가스물량이 러시아의 국내소비용이 아니며, 따라서 이는 동북아시아 국 가들, 지리적으로 가장 가까운 중국과 한국으로 공급될 수밖에 없다는 사실 을 중국 정부나 한국 정부가 명심해야 한다는 것이다. 나. 갈등 요인 분석 70) Se Hyun Ahn, "The Fate of Kovykta," Northeast Asia Energy Focus, Vol. 6, No. 1 (Spring 2009), p. 12. - 160 -

국가 간 에너지안보 협력 혹은 에너지동맹에서 중요한 키워드는 국가 사이 의 신용(confidence & trust)의 문제이다. 이는 어떻게 보면 다소 순진하고 당연한 접근법이라고 인식될 수 있으나, 국가 간의 에너지 외교나 심지어는 사기업들 간의 소규모 에너지 거래에 있어서 가장 중요한 요소는 교역 상대 와의 신용과 관련된 것이다. 특히 가스협상처럼 장기계약을 요구하는 에너지 거래는 국가 간의 신뢰도에 따라서 가격이나 물량 등의 조정 협상이 가능하 기 때문이다. 71) 실제로 중국과 러시아 간의 천연가스 협상 과정을 살펴보면, 양자간 협상 이 계속해서 난항을 겪어왔고, 여러 문제가 산재되어 있는 것을 알 수 있다. 비록 2009년 하반기 푸틴의 중국 방문 이후, 양국은 가스가격에 대한 타협 의 가능성을 보았으나 2013년 초까지 협상은 지지부진하였다. 또한 가스프 롬과 CNPC는 2006년 상반기 러시아로부터 천연가스를 중국으로 공급하기 위한 기본 협약을 체결하였다. 그러나 양자는 각각 서로에게 터무니없는 가 격을 제시함으로써 가스거래에 대한 타협점을 전혀 찾을 수 없었다. 러시아 는 국제석유제품 가격시세를 기준으로 가격 제의를 한 반면, 중국은 자국 내 석탄가격시세를 기준으로 러시아산 가스 가격을 요구했다. 러시아 측에서 볼 때, 중국 내에서 아직까지 석탄이 주 에너지원임에는 틀림이 없지만 석탄가 격이 아직까지 예외적으로 너무 낮은 수준에서 책정되기 때문에 가스 가격 과 비교한다는 것은 다소 억지라는 것이다. 앞서 언급되었듯이 2013년에 중국과 러시아는 가까스로 가스가격 협상타 결에 근접했다고 전해지고 있으나, 구체적인 협상내용과 향후 전개과정은 주 의 깊게 지켜 볼 필요가 있다. 이 과정에서 나타난 중요한 점은 러중간 에너 지협력에 있어 양국은 서로를 여전히 근본적으로 신뢰하지 못하고 있다는 것이며, 중국이 러시아의 천연가스를 바탕으로 지속적인 경제성장을 도모함 으로써 중국이 동북아시아에서 경제대국으로 부상하는 것을 러시아가 결코 원치 않는다는 것을 보여주었다는 것이다. 1950년대부터 지속되어온 지역 71) 안세현(2010), 위의 글, p. 122. - 161 -

라이벌 구도와 양국 국민들 간의 불신은 분명 동북아시아 다자 에너지협력 에 있어 최대 걸림돌로 남을 것이다. 한-러-중 에너지협력의 또 다른 최대 변수는 이 지역이 갖고 있는 정치 적 특수성인데, 그것은 바로 분단된 한반도 정치 상황이다. 실제로 러시아는 동시베리아의 가스전을 파이프라인으로 북한 영토를 경유하여 남한까지 연 결하자는 제의를 지난 거의 30년간 여러 차례 계속해서 왔다. 하지만 북한 경로 사업 프로젝트는 번번이 취소되어 왔는데, 때로는 러시아 가스전을 보 유하고 있는 일부 서방 민간기업의 위험감수회피로 인한 극심한 반대에 의 해, 때로는 자금부족에 의해, 때로는 불안정한 한반도 정치 상황으로 말미암 아 전혀 실현되지 못했던 것이다. 다. 정책 제안과 전망 (1) 타이밍의 문제 한국, 중국, 러시아 정부가 에너지협력 혹은 동맹을 수행하는데 있어 한 가 지 유념해야 할 것은 에너지 거래의 타이밍 시점과 관련된 것이다. 특히 러 시아 가스가 동북아시아 국가들에게 배달되는 시점이 동북아 에너지협력에 서 매우 중요한 부분을 차지하게 될 것이다. 다시 말해 3개국 정부 간에 모 든 에너지협력 인프라에 대한 합의와 구체적인 프로젝트 추진에 대한 구체 적 합의와 조정이 이루어진다고 해도, 타이밍 즉 가스물량이 수요국가에 전 달되는 시점이 맞지 않을 경우 -대부분 경우 늦은 시점- 한러중 에너지동 맹은 특히 경제적인 기대효과의 측면에서 큰 파급효과를 기대하기 어렵다. 3국간의 에너지 동맹은 대부분 다방면에서 긍정적인 포석으로 인식되는 것 이 사실이나, 앞서 언급하였듯이 무엇보다 에너지 안보의 또 다른 키워드인 경제적 타당성이 담보되어야만 한다. 에너지가 적재적소에 배달되는 타이밍 을 고려하지 않을 경우 에너지 안보의 경제성은 극도로 삭감되는 것이다. 동 북아시아에서도 그런 타이밍을 전혀 고려하지 않을 수 없는데, 세계 LNG 장 기 계약이 우연하게 거의 동시에 만료되는 시점이 2015년과 2020년 사이 - 162 -

로, 한국, 일본, 중국 모두 기존의 장기 가스 계약이 끝나는 시점이 거의 비 슷하다는 점이다. 단언하건데, 기존 세계 최대의 LNG 수입국인 한국과 일본과 함께 특히 거 대한 신흥 가스 수입국으로 등장한 중국이 모두 한정된 세계천연가스 확보 를 하기 위해 이 기간 동안 아니 장기 계약 만료되기 수년전부터 서로 치열 한 쟁탈전을 벌일 수밖에 없을 것이다. 이 과정에서 러시아 가스 역시 이들 국가들의 기존 LNG 공급원 국가들인 중동국가들과 동남아시아 국가들과 최 근 새롭게 에너지시장에 주요 행위자로 등장한 미국, 캐나다 등과 공급시장 에서 경쟁을 벌여야 한다는 것을 의미한다. 동남아시아, 중동, 호주시장이 러시아 가스를 인식하여 상대적으로 LNG 가격을 낮출 수 있다는 가능성이 이미 제기되고 있으며, 따라서 2015년에서 2020년 기간 동안 또는 그 이후 LNG 가격이 현재보다 더 떨어질 것이라고 예상되고 있다. 결국 러시아의 PNG 시장은 국제 LNG 가격과 비교해 경쟁 력을 갖추지 않는다면 무용지물인 셈이다. 다시 말해 중국이나 한국이 굳이 러시아의 PNG에 집착할 이유가 없어지기 때문인 것이다. 중국은 이미 이점 을 염두에 두고 러시아 PNG의 차선책으로 카자흐스탄과 투르크메니스탄, 호 주 옵션을 이미 확보해 두었으며, 한국도 이미 국내에서 러시아 가스보다 북 미산 가스에 눈을 돌리고 있다. 그러나 중요한 점은 러시아가 다른 지역보다 지리적으로 매우 가깝고 풍부한 가스 수출물량을 보유하고 있다는 것이다. 결론적으로 러시아에 있어서 하루 빨리 중국 및 한국과의 가스 파이프라인 프로젝트를 추진하고 에너지 인프라 구축에 필요한 안정적이고 예측 가능한 에너지 투자환경을 조성하는 것이 급선무일 것이다. 지난 60~70년간 러시아 와 서유럽 국가들 간 가스파이프라인 시스템 구축 경험을 볼 때, 한러중 프 로젝트가 전혀 불가능한 것은 아니다. 구소련은 미소 대결구도가 치열했던 냉전시대에도 상당히 안정적으로 가스를 서유럽에 지속적으로 공급해왔다. 동북아시아 국가들도 이러한 점을 참작하여 러시아와의 에너지 외교를 과거 보다 보다 공격적이고 저돌적으로 추진해야 하는 것이 중요한 과제가 될 것 - 163 -

이며, 이를 통해 향후 동북아 에너지협력이 실현될 수 있을 것이다. (2) 에너지안보와 전통안보 사이의 문제 동북아시아 에너지협력은 분명 그동안 동북아시아 지역에서의 전통적 안보 패러다임을 충분히 변화시킬 수 있는 동시에, 지역질서의 동맹구도 재편을 가져올 수 있는 새로운 모티브를 제시할 수 있다. 이것은 단지 예측 시나리 오가 아니라 지구상 어느 다른 지역과 비교해 동북아시아 지역의 천문학적 으로 증가하는 에너지 수요, 미래의 주 에너지원으로서 천연가스에 대한 국 제적 선호도를 고려할 때 충분히 설득력이 있다. 그러나 동북아시아 에너지협력은 여러 지역적 특수성과 가격 협상문제 등 에너지 안보 구축의 일반적 장애 요소들, 고질적으로 반복되는 주변국들과의 이해관계 충돌 혹은 국가 간 라이벌 의식, 러시아 에너지 정책의 일관성 및 투명성 문제 등으로 인하여 그렇게 순탄하게 진행되지 못하고 있는 것이 현 실이다. 앞으로도 이러한 협력의 고질적인 장애요소들은 지역 협력이 구체화 되는 과정에서도 지속적으로 영향을 미칠 수밖에 없을 것이다. 특히 에너지 안보라는 것이 전통적, 비전통적 안보 요소를 모두 내재하고 있기 때문에 더 욱 그러하다. (3) 참여국 간 이해갈등의 문제 역내 에너지협력은 참여국 모두가 윈윈 게임(Win-Win Game)을 할 수 있 지만, 참여국들 간 불신(mistrust) 또는 믿음의 결여(lack of confidence) 등 으로 인하여 협력 및 동맹이 구축되는 속도는 여전히 느린 상황이다. 이 지 역 내에 에너지협력을 이끌어내기 위해서는 정부 차원뿐 아니라 각국 정상 들이 직접 에너지안보의 정확한 개념과 필요성을 인지하고 구체적인 협력 프로젝트에 관심을 기울여야 하며, 이전보다 더 적극적인 동북아시아 에너지 외교를 하루 빨리 전개해야 한다. 그렇지 않는다면 동북아시아에서 에너지협 력은 필요성만 계속해서 제기될 뿐 기약 없는 백일몽으로 끝날 것이다. - 164 -

한-러-중 에너지 동맹에서 또 다른 중요한 점은 향후 러시아의 에너지 정책의 일관성 문제와 관련되어 있다. 72) 과거 러시아는 동북아 지역에서 일 본과 서방기업을 상대로 전혀 예상치 못한 에너지 정책을 시행함으로써 국 제사회의 우려와 혼란을 야기하였고 투자국들과 심각한 갈등을 빚어왔다. 예 를 들면, 2007년 사할린 2가스전의 지분을 가스프롬이 독차지할 목적으로 환경문제를 내세워 이미 이 프로젝트의 지분을 보유했던 서방 기업인 Shell 과 일본기업 미쯔비시 및 미쓰이의 지분을 재편성하여 서방의 반발을 크게 야기하기도 했다. 또한 2008년 영국의 BP와 러시아의 TNK 회사가 보유하 고 있었던 코비크타의 지분을 가스프롬이 지분을 100% 보유하기 위해 여러 차례 제동을 걸었고, 급기야 TNK-BP 합작회사 회장이 도중 사임하고, 코 비크타 프로젝트 추진이 전면 보류되기도 했다. 나아가 TNK-BP 회사의 경 영권 문제가 급기야 러시아와 영국정부의 외교적 마찰로 확대되는 사태를 일으켰다. 여기서 주목할 점은 이 모든 문제의 발단이 러시아 크레믈린과 가 스프롬의 코비크타 가스전에 대한 소유권을 강조하면서 시작되었다는 것이 다. 당시 TNK-BP의 소액주주들은 BP를 상대로 BP가 선임한 경영진이 TNK-BP사의 해외 진출을 막아왔다며 소송을 제기했고, 이에 대응해 BP는 대주주 알파그룹이 이끄는 컨소시엄과 최고경영자(CEO) 교체 등에 합의함 으로써 문제가 일단락된 바 있 있다. TNK-BP 사태가 시사하는 바는 크레믈린이 외국 투자자들의 권리를 어떤 형태로든 제한하려 한다는 것을 단적으로 보여준 사례이다. 향후 한-러-중 에너지 동맹에서도 이와 비슷한 형태의 패턴이 등장할 가망성을 전혀 배제 할 수 없기 때문에, 이에 대한 적절한 대비가 절실히 필요하다. 이러한 문제에 관련해 한 가지 긍정적인 요소는 러시아 정부가 서방 기업 에 비해 비교적 아직까지 아시아 정부와 기업에 대해 우호적이라는 것이다. 또한 같은 아시아 기업과 국가 중에서도 비교적 한국 기업에 대해 좋은 이 미지를 가지고 있다는 점은 한국정부나 정책수립자들이 러시아를 상대하는 72) Se Hyun Ahn and Michael T. Jones, "Northeast Asia's Kovykta Conundrum: A Decade of Promise and Peril," Asia Policy, No. 5, Research Notes (January 2008), pp. 129~133. - 165 -

데 있어서 꼭 참작을 해야 하는 점이다. 러시아의 1998년 모라토리움 선언 시 일본 기업이 러시아를 신속하게 탈출했던 것과 대조적으로, 일부 한국 기 업은 오히려 현지에서 투자 사업을 이전보다 더욱 확대함으로써 러시아 정 부와 국민들의 신뢰를 많이 쌓아 놓았던 것이 영향을 미친 것이다. 앞서 잠 시 언급하였듯이 한국 정부의 러시아 에너지에 대한 근시안적이고 미온적인 태도가 오히려 한-러 에너지 협력의 속도를 늦추고 있다고 하겠다. 러시아 가 에너지 정책을 수립 및 실행할 때 서방 기업과 아시아 기업에 대해 어느 정도 차별화를 두는 경우가 많다는 점을 적극 활용할 필요가 있다. 73) (4) 기타 기대이익과 관련한 분석 미래 한러중 에너지 동맹에서 또 한 가지 기대해 볼 수 있는 분야는 중동 산유국들의 아시아 프리미엄과 관련된 것으로, 정부 차원에서 특히 한국과 중국이 이 문제를 공동으로 대처하는데 유리한 환경을 조성할 수 있다는 것 이다. 이러한 차원에서 ICE, NYMEX, 혹은 싱가폴 현물시장에 버금가는 석 유현물시장 혹은 가스현물시장의 창설도 공동으로 구상해 볼 수 있다. 동아 시아 지역에서 가스 트레이드 센터 구축 및 가스 benchmark price system 도입 등은 한 중 양국이 협력할 수 있는 실현가능한 분야이다. 특히 한중러 간의 합의를 통해 역내, 특히 한반도에 석유물류센타를 건설 하는 것은 매우 현실성 있는 프로젝트이다. 74) 한러중 3국을 제외하고도 동 북아 지역이 세계석유소비에서 차지하는 비중이 20%에 육박한다는 점을 감 안할 때, 에너지 안보와 경제성장 측면에서 이는 분명 경쟁력 있는 방안이 될 수 있다. 실제 2000년부터 2007년까지 세계석유 소비증가율은 연평균 1.6%이었다. 그러나 동북아 지역의 석유 소비증가율은 대략 3%로 세계 증 가율보다 거의 2배에 이르는 수준이었다. 이러한 증가율은 한국과 일본의 소 비율이 각각 0.6%, -1.3%였음에도 불구하고 중국 소비율이 7.7%로 압도적 73) 안세현(2010), 위의 글, p. 127~128. 74) 백훈(2011), 위의 글, pp.. 105~108. - 166 -

으로 증가했던 것이 원인이었다. 또한 2030년까지 동북아 지역의 석유소비 예상 증가율은 2.2%로 세계증가율 1.3%보다도 훨씬 높을 것으로 예측된다. 게다가 러시아의 ESPO 프로젝트가 거의 완성 단계에 이르렀고, 최종적으 로 블라디보스톡 부근 코즈미노 터미날로 이어지는 제2구간 송유관 건설이 완공되면, 사할린에서 개발되는 석유와 더불어 어느 정도 러시아 석유가 지 배적이지는 않겠지만 중동 석유의 대체 공급원으로서 어느 정도 역할을 할 것으로 판단된다. 특히 동아시아의 세력균형 측면과 물류위치 측면을 고려해 볼 때, 경쟁력 있는 한반도에 석유물류센타를 구축하는 것은 한러중 에너지 동맹이 더욱더 탄력을 받을 수 있는 모멘텀이 될 수 있다. 그동안 동북아시 아 국가들이 의존해오던 싱가포르 석유 현물시장은 동북아시아의 미래 석유 증가율을 감당하기에는 다소 역부족이며, 러시아라는 주 에너지 공급원의 부 상은 싱가폴 현물시장을 긴장시키기에 충분하다. 그러나 이러한 석유물류센타 건설 제안은 3국 이외에 일본 및 주변국들의 적극적인 참여와 의견 조절이 필수적으로 요구된다. 더욱이 현재 동북아시아 지역이 처한 에너지 특수성, 이를 테면 하루라도 시급한 천연가스 확보와 천 연가스 파이프라인 건설의 필요성을 고려해 볼 때, 석유물류센타 제안은 역 내 국가들 사이 정치적인 타협과 양보가 필요하다. 물론 석유물류센타는 가 스보다 절박함이 떨어지는 것도 사실이며, 기존 세계 석유물류시장인 런던, 뉴욕, 싱가폴 현물시장과도 계속해서 경쟁을 벌여야 한다는 점을 고려해 볼 때 그리 간단한 문제는 분명 아니다. 부가적으로 시베리아산 러시아의 석유 는 동북아시아 국가들의 기존 중동 의존도를 고려해 볼 때 가스만큼 매력적 이지는 않은 것도 사실이다. 3. 북미 셰일가스와 동북아 에너지 지정학 가. 북미 셰일가스 주요 현황 - 167 -

최근 동북아시아 국가들 간에 에너지 협력 모색하는 시점에서 가장 중요한 변수는 북미지역의 셰일가스 붐 현상이다. 75) 셰일가스 혁명은 미국 내에서 조차 놀랍고 매우 경이로운 현상이다. 더욱이 중요한 사실은 셰일가스 혁명 은 러시아를 궁지에 내몰기 위한 미국의 의도된 글로벌 에너지 전략은 아니 고 미국 국내 정치현상의 일부분이라고 해석하는 것이 지금 시점에서는 더 적절하다고 하겠다. 다시 말해 셰일가스 붐 현상은 미국 내에서는 국내 정치 문제와 직접적으로 연관되어 있는데, 미국 대선의 핵심이슈와 현재 경제난의 해결책인 일자리 창출과 관련이 깊다고 할 수 있다. 또한 미국 내 셰일가스 혁명으로 인하여, 미국 제조업은 다시 일어설 수 있는 절호의 기회를 맞이하 였다고 볼 수 있다. 석유화학산업, 철강사업, 건설 중장비 관련 제조업들이 다시 살아나고 이에 수반되는 상당수의 일자리가 창출되고 있다는 것이다. 그러나 미국 내 정치경제 문제와 상관없이 셰일가스 혁명으로 인한 현재 세 계 글로벌 에너지시장에서 최대 피해자들가 중동국가들과 러시아라는 사실 에 대해서는 별 다른 의심의 여지가 없다. 동아시아 지역 내 국가들처럼 LNG 소비가 많은 국가들은 서로 앞을 다투어 엄청난 로비와 물량공세로 향 후 북미산 셰일가스 확보에 촉각을 곤두세우고 있다는 점은 매우 주목할 대 목이다. 먼저 미국 내 셰일가스 개발 동향에 대해 살펴보면, 미국 내 셰일가스는 2000년도만 해도 전체가스 공급의 1%에 지나지 않았는데 2011년에 이르러 25%, 향후 20년에는 50%까지 육박할 것으로 내다보고 있다. 현재 북미 가 스 매장량은 3,000조 큐빅피트로 향후 100년간 소비할 수 있을 만큼의 보유 량을 가진 것으로 평가되고 있다. 이에 잠재적 매장량까지 계산할 경우 200 년 이상 소비할 수 있다고 내다보고 있다. 특히 미국산 가스의 동북아시아 지역으로의 수출과 관련해 주목할 것은 미국이 전통적으로 닉슨시대부터 원 칙적으로 자국 내에서 생산되는 어떤 형태의 에너지는 수출을 금지한다는 정책을 몇 십년동안 고수해 왔는데, 셰일가스 수출이 과연 얼마나 계속해서 지속될 수 있는가 하는 문제이다. 특히 현재 한국과 일본은 미국의 셰일가스 기업들과 가스 수출 계약을 체결하여 빠른 시일 내에 물량을 인도받기로 되 75) 김영학(2012), 위의 책, pp. 93~94. - 168 -

어 있는데, 향후 10년 후에도 이러한 정책이 미국 내 언론의 반발과 정권교 체에 관계없이 계속해서 지속될 것인지는 상당히 불확실하다. 나. 셰일가스 관련 문제점 미국 내 셰일가스 붐이 지속될 수 있는지의 여부와 동아시아 지역으로의 셰일가스 수출정책에 있어 미국 내 자동차 산업에 대한 정책, 미국 내 환경 문제, 셰일가스개발 관련 규제정책, 특히 연방정부와 주정부의 셰일가스 개 발에 대한 규제 정책 등을 예의 주시할 필요가 있다. 먼저 미국의 연방정부 가 향후 2~3년 내에 셰일가스 개발과 관련해서 어떠한 규제정책을 내놓을 것인가를 유심히 지켜보아야 한다. 미국 내 셰일가스 개발에 관한 드릴링, 수질관리, 환경 그룹들과의 타협 조정 등 중요 문제들을 연방정부가 최종적 으로 결정하지만, 실제 실질적인 권한은 현재 주정부에게 위임하고 있다. 따 라서 주별로 셰일가스 개발에 대한 정책과 인식이 상이할 수 있으며, 연방정 부도 이런 사안들을 얼마나 직접 제어하고 관여할 것인지 세심하게 지켜봐 야 한다. 특히 환경문제와 관련해 볼 때, 미국 내 주별로 셰일가스 개발에 대해 인 식의 차이가 상당히 크게 존재한다. 인구밀도가 낮고 전통적으로 유전개발에 대한 역사가 있는 텍사스 지역의 경우 셰일가스 개발에 비교적 관대한 편이 나, 상대적으로 인구 밀집도가 높은 뉴욕지역이나 펜실베니아-1800년대 경 험이 있긴 하지만-의 경우 주민들이 주거지 인근부근에서 당장 셰일가스 드 릴링 작업을 하는 것에 대해 상당한 거부감을 가지는 사람들이 꽤 존재한다. 미국 내에서도 숙박업 및 제조업 관련 일자리 창출, 로얄티, 조세 수입 등 셰일가스 개발을 환영하는 그룹이 있는가 하면, 환경파괴 및 조용한 시골에 트럭들이 교통체증을 야기하는 것 등에 대해 불만을 갖는 반대 그룹도 존재 한다. 셰일가스 개발과 관련해 지하수의 오염문제도 매우 심각한 문제다. 지하수 오염에 대해 셰일가스 개발업자들은 대비책이 확실히 있으며 안전하다고 주 - 169 -

장하고 있지만, 이를 반박할 사례들도 종종 발견되었다. 수압파쇄법을 통해 분사되는 화학물질에 의한 오염도 문제지만, 최근 제기된 보다 큰 문제는 시 추시 생성되는 메탄에 의한 지하수 및 토양 오염문제로 아직까지 메탄의 오 염 경로에 대해서는 명확한 정보가 없다. 특히, 셰일가스 시추 이전에는 메 탄이 지하수나 토양에 얼마나 함유되어 있는가를 정확히 측정한다는 것이 어렵기 때문에 그러하다. 따라서 미국 내 특히 환경보호그룹이 향후 어떻게 정부나 기업을 상대로 거세게 저항할 것인가의 여부가 셰일가스 개발에 중 요한 영향을 미칠 수 있을 것이다. 향후 북미산 셰일가스의 수출정책 방향을 예측하기 위해서는 최근 북미에 서 가장 화두가 되고 있는 Key Stone XL 프로젝트의 동향을 예의 주시할 필요가 있다. 76) 오바마 대통령이 빠른 시일 내에 최종 결정을 내리겠지만, 이 프로젝트의 방향이 향후 미국과 캐나다 정부의 에너지 안보정책을 수립 하는데 있어 큰 영향을 미칠 수 있기 때문에 그러하다. 물론 이 프로젝트가 석유 프로젝트이기는 하지만, 양국 간 에너지 수출입 정책, 동아시아 지역으 로 수출되는 가스 물량과 가격책정 문제, 그리고 두 국가의 장기적 에너지 수급 계획 및 환경문제 등 관련 법령을 제정하는데 결정적 영향을 미칠 것 으로 보인다. 따라서 우리가 미리 예측하고 대비하는 차원에서 키스톤 XL 프로젝트의 향후 방향이나 정책 및 여론 형성 여부를 주의 깊게 봐야할 필 요가 있다. 실제로 미국과 북미 지역에서 정계, 언론계 및 에너지 관련 업계 에서 이 프로젝트에 촉각을 곤두세우고 있다. 분명 북미산 가스가 동아시아 지역으로 의 수출에 있어 미국과 캐나다 사이의 에너지 관계가 큰 변수로 작용한다는 사실을 염두에 둘 필요가 있다. 미국 내 가스자동차산업의 방향 과 정부 정책이 향후 미국 내 가스 소비와 직결되는 문제이기 때문에, 한국 정부는 관련 정책결정이나, 정부와 자동차 산업부문간 관계를 치밀하게 관찰 하고 대비책을 미리 마련해야 할 것이다. 다. 셰일가스와 동북아 76) 자세한 Key Stone XL 프로젝트에 관해서는 http://keystone-xl.com/about/the-project/ - 170 -

동북아시아의 에너지 안보 차원에서 보면, 북미 셰일가스 혁명은 미국과 러시아의 가스 전쟁이 본격적으로 시작되었음을 의미한다. 앞서 기술했듯이, 러시아는 북미 세일가스 혁명의 최대 피해자라고 할 수 있는데, 한중일 3국 은 모두 실제로 러시아보다 계약 조건이 친화적이고 상대적으로 예측 가능 한 미국산이나 캐나다산 LNG 수입을 선호하고 있다는 점이다. 이는 한중일 이 자연스럽게 가스수입국으로서 러시아가 아닌 북미산 가스를 상대로 치열 한 경쟁체제로 점차 접어들게 될 것이라고 예측할 수 있다. 따라서 향후 동 북아시아 국가들은 북미 국가들과 상대로 FTA 체결문제 혹은 에너지 외교 에 대한 치열한 정보전이나 로비전을 지금보다 더욱 활발하게 펼칠 것이다. 여기서 한 가지 주목할 점은 장기적인 시각에서 살펴보면 미국과 러시아간 관계의 우호적으로 유지됨으로써 추후 양국이 국제 가스가격에 대해 담합할 여지도 충분히 가능하다는 것이다. 특히 오바마-푸틴, 오바마-메드베데프 간의 친밀감은 역대 미 러 관계에서 찾아보기 어려울 정도로 매우 좋은 것으 로 알려지고 있다. 향후 10년 내에 본격화될 미국의 셰일가스 개발사업 진 행과정에서는 미국이 러시아와 다소 껄끄러운 관계를 맺을 수 있겠지만, 10 년 이후 양국이 국제가스 시장에서 가스 수출메이저국가로서 가스가격 인상 에 대해서 충분한 공감대를 조성할 수 있으며, 석유와 같이 국제 가스 벤치 마크 프라이싱 시스템도 양국이 서로 이익이 되도록 공동 창설 운영할 수 있 는 가능성도 충분히 있다는 점도 미리 염두에 두어야 한다. 4. 러시아 가스 파이프라인 연결 사업 가. 러시아 가스관 연결 사업의 의미 남북러 PNG(Pipeline Natural Gas) 사업은 지난 20년 동안 북한 에너지 부족 문제에 대한 최적의 해법이자 북한 내 천연가스 인프라 건설 프로젝트 의 일환으로서 여러 차례 걸쳐 언급되었다. 남북러 PNG 사업은 지금까지 구 체적으로 진행된 바는 없지만, 남북 경협사업에 있어서 정치적-경제적 규모 및 중요성 측면에서 볼 때 역대 가장 중요한 매머드 급의 프로젝트임에 분 - 171 -

명하다. 77) 또한 남북러 PNG사업은 러시아의 전반적인 대동북아시아 PNG사 업의 일부분에 속한다고 볼 수 있다. 사실상 러시아의 PNG 사업구상은 1960년대와 1980년대부터 계속해서 언 급되었던 프로젝트이다. 고 현대 정주영 회장이 동시베리아 사하가스를 북한 을 경유해 들여오려고 한때 추진했었던 프로젝트가 오늘날 남북러 가스관 사업의 전신이기도 하다. 고 노무현 대통령 역시 당선자 시절에도 여러 차례 언급한 바 있지만, 그 당시 공급 가스전 후보들 중 가장 유력했었던 시베리 아 가스전인 코비크타의 지분은 대부분 BP가 소유하고 있었는데 동 회사는 북한영토 통과 제안을 강력하게 반대했다. 현재 정부에서 추진하고자 하는 시베리아 가스 파이프라인 사업도 기존 사업구상하고 크게 다를 바 없지만, 구체적으로 어디로부터 가스를 도입하는가에 대해서는 아직 확정되지 않았 다. 또한 러시아의 동시베리아 가스 수출 역량과 가스전에 대한 매장량 확인 에 대해서는 의심의 여지가 없지만, 파이프라인의 경로와 정확한 가스 수급 의 타이밍 등과 관련해서는 아직까지 모든 것이 불분명하다고 하겠다. 단지 지금까지 논의되었던 관점에서 볼 때, 중국 국경을 관통하여 들어오는 방안 과 현재 시베리아 송유관 옆에 쌍둥이 가스관을 설치하여 러시아 영토 내에 서만 구상중인 방안 두 가지로 볼 수 있는데, 러시아는 2007년 말부터 중국 을 통한 루트를 회의적으로 보고 있는 상황이다. 중국 역시 러시아의 가스가 장기적으로 절대적으로 필요하지만, 가격협상 측면에서 러시아와 이견을 전 혀 좁히지 못하고 있다. 또한 중국은 투르크메니스탄과 호주 옵션이 있기 때 문에 절대 서두를 필요가 없다. 타이밍 상으로 볼 때, 러시아가 구상중인 북 한 PNG 사업은 실제로 2020년 이후가 돼서야 공급이 가능하다. 이는 진정 한 PNG 도입, 즉 동시베리아에서 들어오는 가스가 상업적으로 개발되는 시 점이 아무리 빨라야 2018년이 돼서야 가능하다는 것을 의미한다. 지금 급하 게 추진하려는 안은 사할린 1 또는 사할린 2에서 신속하게 물량을 도입하려 는 것인데, 이는 단순히 시범적 성격의 물량일 뿐 남북한 모두 현재와 미래 의 가스 수요를 충족시키기에는 턱없이 부족한 물량이다. 여기서 우리가 기 대할 수 있는 것은 북한 내 일단 PNG 인프라가 건설될 경우 향후 20~30년 77) 안세현, 북한의 에너지 안보 구축, 국제관계연구, 제18권 1호 (서울: 일민국제관계연구원, 2013), p. 85. - 172 -

간 동시베리아 가스를 전격 들여오는데 있어 절대적으로 편리한 시스템을 미리 구축할 수 있다는 것이다. 그리고 무엇보다 중요한 점은 이 PNG 사업 의 추후 진전은 안보이슈들과 깊게 연관되어 있기 때문에, 무엇보다 남북관 계와 북한의 태도 변화에 따라 가장 민감하게 반응할 수 있다는 것이다. 중 러 에너지 관계가 극적으로 호전될 경우, 동시베리아 가스전을 중국 심 양을 통해 북한으로 연결하는 구상도 간과할 수 없다. 이는 남북한이 러시아 가스를 들여 올 수 있는 PNG의 최단거리라는 이점과 러시아에 대한 에너지 의존도를 중국과 함께 견제한다는 측면에서 바람직한 제안일 수 있다. 그러 나 러시아 정부는 현재 이 제안에 대해 상당히 부정적인 것이 사실이고, 중 국 동북부 지역에는 언제든지 시베리아 가스관에서 지선을 만들어 추후에 공급할 수 있다. 한편 중국 수뇌부의 에너지 고위급 관리에 의하면, 현재 중 국은 남북러 가스관 연결 사업에 대하여 매우 부정적 입장을 취하고 있으며 실패할 사업이라고 전망하고 있다. 나. 러시아 가스관 사업 추진 현황 남북러 가스관 사업의 자세한 경과를 살펴보면, 2006년 10월 한국과 러시 아 정부는 사스분야 협력 협정을 체결한 것을 시발로 PNG 사업에 대해 본 격적으로 논의를 시작하였다. 2009년 9월에 모스크바 한 러 정상회담 당시 한국가스공사와 가즈프롬은 천연가스 도입에 관한 MOU를 체결하고 2015년 부터 가스 공급을 시작하여 2017년부터 연간 750만 톤 이상의 천연가스를 도입하기로 했다. 2009년 1월 지식경제부 차관이 러시아를 방문하여 러시아 에너지부 차관과의 면담에서 남-북-러 정부간 사업 안전보장협정의 체결을 제의하였다. 북한과의 논의 경과를 살펴보면, 2004년 12월에 북한 석유 산업부와 러시 아 가즈프롬 사이 협의 과정에서 러시아 측에서 북한통과 PNG 사업 추진을 제의하였다. 이에 북한은 어느 정도 관심을 보였지만, 아직 시기상조라는 의 견을 전달했다. 2008년 9월 러시아-북한 외교장관 간 회담에서도 러시아 - 173 -

측은 북한통과 PNG 사업이 북한의 경제 이익 및 지역평화에 기여할 수 있 다고 설득하기도 했다. 2009년 1월 러시아에서 열린 한국 가스공사와 가즈 프롬 회의 이후 가즈프롬은 주러 북한 대사관과 접촉했는데, 당시 북한 대사 는 긍정적 입장을 표명했다고 알려졌다. 그러나 같은 달 러시아 외교부 차관 이 북한을 방문해 PNG 사업 추진 방안에 대해 설명하였을 때, 북한은 남북 관계상 현재로서는 추진하기 어렵다고 전언했다. 사실상 북한은 경제 개혁파 세력들은 이 사업안에 대해 대체적으로 긍정적인 태도를 보이고 있으나, 군 부 세력들은 PNG가 북한을 통과할 때 발생할 군사시설에 대한 안보문제로 인해 반대 입장을 극명하게 표명해왔다. 그러다가 2010년 9월부터 북한은 가스관 연결 사업에 대해 기존의 입장과는 전향적으로 적극적인 모습으로 변화하였다. 우선 러시아의 북한 차관 탕감 제의와 북한의 가스관 통과 수수 료의 연간 1억 5천만 달러 이상 증감제안 등으로 인하여 김정일은 이 사업 에 대해 매우 긍정적인 시그널을 보였고, 러시아와 북한은 매우 빈번하게 상 호방문을 통해 사업 추진에 대해 논의했다. 그러나 최근 급속도로 남북관계 가 경색됨에 따라 러시아 정부를 제외하고는 이 가스관 연결 사업에 대하여 남북한 정부 모두 사실상 보류 상태에 들어갔다고 해도 과언이 아니다. 구체적으로 북한지역 내의 사업추진 방안과 관련해 지금까지 두 가지 방안 이 제시되고 있다. 78) 첫째, 남북러 합작기업 조인트 벤처 형식으로 북한지역 의 가스배관 건설, 소유 및 운영을 독립적으로 담당할 남북러 프로젝트 회사 를 설립하여 북한에 의한 일방적인 공급중단의 가능성을 최소화하겠다는 포 석이다. 이러한 구상은 지구촌 다른 지역에서 그 모범사례를 찾을 수 있는 데, 알제리-서유럽 구간 PNG 사업에서 참여국 사업자들이 프로젝트 회사를 설립하여 해저구간 및 통과국의 배관을 건설하고 직접 운영하고 있다. 또 다 른 방안은 러시아가 독자적으로 추진하는 방안인데, 북한지역의 가스배관 건 설, 소유 및 운영을 러시아가 독자적으로 수행하여 남북의 국경 이전 지점에 서 발생하는 정치적 이유 등에 의한 공급교란 요인의 가능성을 최소화하겠 다는 것이다. 그러나 이 방안은 추후 언급하겠지만 장기적인 한반도의 에너 지 안보 측면에서 그렇게 바람직한 방안은 아니다. 78) 같은 글, pp. 87~88. - 174 -

다. 향후 추진 전략 현 시점에서 북한을 설득할 수 있는 방법은 무리하게 북한 내 러시아 천연 가스 PNG 연계를 강요하기보다 보다 근본적인 해결방안을 제공하는 것이라 하겠다. 장기적인 안목을 갖고 북한 내 천연가스 인프라의 건설을 우리 측에 서 도와줄 수 있다는 시그널을 보내는 것이 오히려 북한을 설득하기에 용이 하다. 매스컴에서 지속적으로 언급되어온 러시아 PNG 사업은 분명 러시아가 주 도할 수밖에 없는 사업임에 틀림없다. 그러나 현실적으로 북한의 러시아에 대한 태도가 그렇게 적극적이거나 긍정적이지 못한 것이 사실이다. 북한의 중국에 대한 신뢰도와 비교할 때, 러시아에 대한 신뢰도는 상대적으로 매우 낮은 편이다. 그러한 이유로는 첫째 북한이 러시아의 에너지 외교 전략과 가 스 파이프라인 정책 혹은 러시아의 에너지 잠재성을 제대로 파악하지 못한 것에서 기인하고, 둘째 동북아시아 지역과 6자회담에서 다른 국가들에 비해 러시아의 영향력이 상대적으로 낮기 때문이기도 하다. 따라서 한국 정부는 유럽에서의 러시아 가스 판매 경험이나 러시아의 가스 잠재력을 북한에게 잘 설득시킬 필요가 있다. 가장 이상적인 시나리오는 민감한 북한에게 무리하게 파이프라인을 북한 영토를 관통해야 한다고 일방적으로 압력을 넣기보다는, 북한 정부로 하여금 점차 에너지원을 석탄, 수력 발전 또는 중유 등 다른 기존의 에너지원에서 천연가스로 대체하여야 한다고 설득한 다음, 우선적으로 LNG를 공급하고, 이후 비용측면에서 유리한 LNG보다는 PNG의 북한 도입을 장기적으로 선호 하게끔 설득시키는 것이 방법이 될 것이다. 이러한 제안은 물론 북한 내에 천연가스 인프라 구축이 먼저 선행되어야 한다는 것과 오늘날처럼 PNG 가 격이 LNG가격보다 저렴하게 유지된다는 사실을 전제로 가능한 논의이다. 천연가스 인프라 구축 문제는 6자회담, 3자회담, 혹은 4자회담의 형태로 - 175 -

주변국들에게 자연스럽게 투자를 유도함으로써 북한 에너지문제를 공동으로 대처할 수 있도록 하는 건설적인 방안이기도 하다. 79) 북한 정부로 하여금 에너지 지원문제와 관련하여 5개국을 상대로 중유공급을 무리하게 요구하는 대신, 북한을 상대로 보다 장기적이고, 안정적이고, 건설적인 제안을 하게끔 유도할 수 있는 최적의 에너지 프로그램이 바로 천연가스 인프라 프로젝트 이다. 비록 6자회담이 와해된다고 하더라도, 이 천연가스 프로젝트는 한국 정부와 기업들이 단독으로 남북경협의 형태로 독자적으로 추진할 수 있는 프로젝트이기도 하다. 앞서 언급했듯이 남북러 가스관 연결 사업은 가스물량의 근원지 즉 정확한 가스전이 명시되지 않고 있기 때문에, 아직까지 불확실성이 존재하는 것이 사실이다. 러시아의 가스통합계획 중 이스트 보스토치니 프로그램이 동북 아시아 지역과 극동지역에서 확정된 프로그램이라고 단정짓기에는 아직 시 기상조이다. 4개 가스전을 통합하여 나호트카나 블라디보스톡 지역 코즈미노 터미널에서 해외로 수출한다는 소위 러시아 통합가스 계획은 실제 동북아시 아지역 국가들의 가스 수입 타이밍과 동북아 각국들의 해외 가스시장의 다 변화 정책을 고려할 때, 수요 국가들에게 그렇게 매력적인 구상안은 아니다. 실제로 러시아 내에서도 시베리아 가스전을 개별적으로 관리해야 한다는 점 에 대해 어느 정도 수긍하고 있는 분위기이다. 세계 가스시장 구조가 수요자 중심의 시기가 도래한 만큼, 러시아 정부도 이 점을 간과할 수 없다. 더욱이 시베리아 최대 매장량 가스전인 코비크타 가스전은 이 러시아 통합가스시스 템에서 사실상 제외되어 있다. 다시 말해, PNG 사업은 북미산 셰일가스에 비해 도입시점이 매우 늦을 수 있기 때문에, 결국 가스가격이나 물량 측면에 서 경쟁력을 잃게 될 확률이 지금으로서는 높다고 하겠다. 라. 북한 구간에서의 에너지 안보적 의미 북한영토 내 천연가스 인프라 구축 프로젝트는 남북관계와 지역안보의 차 원에서도 여러 중요한 의미를 갖는다. 첫째, 이 프로젝트는 북한 에너지 지 79) 백훈(2011), p. 112. - 176 -

원 문제에 관해 한국과 미국 또는 한미러 공동으로, 기존 6자회담에서 지속 적으로 제기된 대북 중유 공급 제안에 대한 하나의 대안적 해결책을 제시할 수 있다. 천연가스 지원 사업은 핵문제 타결이라는 큰 틀에서 기존 중유 300만 톤 지원 사업을 대체할 수 있을 만큼 북한 정부를 충분히 설득시킬 수 있는 프로젝트이다. 다시 말해, 천연가스 카드는 북한 내 단 중장기적인 에너지 부족 문제의 해결 방안으로, 3자 혹은 4자 등 다자 에너지 공동체 형태의 협의체로서 기존 6자회담 방식보다 더 효율적으로 북한 에너지 부족 문제를 다룰 수 있다는 것이다. 또한 장기적으로 동북아시아 지역 내에서 이 협의체를 시작으로 하여 보다 건설적인 동북아 에너지 협력체를 발족시키고, 유럽과 같은 천연가스 파이프라인망 및 전력계통의 그물망 구축이라는 큰 밑그림도 동시에 그려 볼 수 있다. 둘째, 북한 내 가스관 건설과 이에 한층 더 나아간 발전소 설립제의는 궁 극적으로 북한지역에 천연가스를 공급함으로써 중장기적으로 원전을 대체하 여 북한의 핵개발사업에 대한 의지를 차츰 낮추고, 북한 내 에너지 부족 문 제를 해결함으로써 경제를 점차적으로 활성화시켜 북한이 현재 관여하고 있 는 돈세탁, 불법무기 수출, 마약 사업, 가짜 담배 판매 등 각종 불법사업들을 근절시키는데 이바지할 수 있다. 결국 장기적으로 한반도의 긴장을 완화시키 는데도 큰 의미가 있다. 셋째, 남북러 가스관 연결 사업은 장기적으로 남북 경협을 도모함으로써 통일 시점을 앞당길 수 있는 이점과 동시에 통일한국과 러시아와의 에너지 외교를 더욱더 공고히 하는데 기여할 수 있다. 한국은 러시아 천연가스 수입 에 있어서 중국이나 일본에 비해 가격 면에서 분명히 안정적으로 우위를 확 보할 수 있다. 이는 실제 러시아가 에너지 외교 특히 천연가스 공급에 있어 서 전략적으로 중국과 일본보다는 두 한국, 혹은 통일한국을 더 선호하기 때 문이다. 러시아는 유럽에서 반세기동안 성공적으로 추진해 왔던 천연가스 파 이프라인 그리드를 동아시아 지역에서 한반도를 기점으로 인해 추진하기를 원하고 있다. 또한 최근 러시아 리더들은 수십 년 동안 지속되어온 중 러 라 이벌 관계와 일본과의 역사적 증오와 감정을 의식하고 동아시아에서의 힘의 - 177 -

균형을 계산해 보면서 예외적으로 동아시아 주변 국가들 중 유일하게 한반 도 통일을 지지하며, 통일한국과 가스 외교에 지대한 관심을 보이고 있다. 80) 넷째, 남북러 가스관 건설을 포함한 각종 천연가스 프로젝트는 남북통일과 관련해서 현재 불균형적인 북-중 에너지 종속 관계를 개선할 수 있는 좋은 처방이 될 수 있다. 81) 언급되었듯이 현재 중국은 어느 다른 인접 국가보다 북한의 에너지산업에 직 간접적으로 깊게 관련되어 있다. 중국은 수력, 화력 발전소 합작 건설 및 투자, 중유공급을 통해 북한의 협조를 얻어 북한 내 에 너지 상황을 상세하게 파악 분석하고 있다. 여기서 염려스러운 부분은 북한 내 광물자원이, 기존 중국이 몽골의 지하자원을 상대로 지난 10년간 추진해 왔던 것처럼, 국제시가보다 현저하게 싼 가격에 중국으로 유출될 수 있다는 것이다. 더욱 더 심각한 문제는 남포해 유역의 북한유전 공동 탐사와 개발문 제와 관련된 것으로, 현재 이 유전사업은 중국이 합작으로 투자해왔기 때문 에 북한이 독자적으로 사업을 추진하기 어려우며 그마저 발이 묶인 상태인 것이다. 이러한 불균형적인 북 중 에너지 관계로 인하여 북한 정부도 최근 대 중국 에너지 의존도를 낮추는 방법을 나름대로 모색하고 있다. 그 좋은 예로 이전과는 반대로 2011년부터 러시아의 가스, 석유, 전력 공급에 더욱더 적극성을 보이기 시작했다. 북한으로서는 러시아를 부분적으로 끌어들이면 서, 남한의 기술과 북미산 천연가스를 적극적으로 이용하는 것이 향후 중국 에 대한 에너지 의존도를 떨어뜨리고 국내 에너지 인프라 재정비 및 에너지 안보를 확고히 하는데 있어서 유일한 길임을 인식할 필요가 있다. 재차 강조 하듯이, 남북한의 천연가스 협력은 실현 불가능한 이상적인 사업이 전혀 아 니다. 실제 지난 수년간 남한에서 트롤리를 이용하여 천연가스와 석유가스를 개성공단에 공급하고 있다. 향후 개성공단과 인천을 연결하는 가스 배관 사 업은 근시일 내에 불가피한 남북경협에서 중요한 사업의 일환으로 자리매김 할 것이며, 통일한국을 대비하여 북한 내 남한과 같은 전국적 가스배관망 건 설사업도 조만간 구체적으로 언급될 수 있다. 세계에서 수준급 가스관 배관 건설 능력과 천연가스 인프라 시설을 보유하고 있는 한국 정부와 기업은 북 한 정부가 에너지 안보를 구축하는데 있어서 필수 불가결한 요소인 것이다. 80) 신범식(2013), 위의 글, pp. 146~147. 81) 안세현(2013), 위의 글, pp. 92~93. - 178 -

따라서 현재 북한은 더욱더 천연가스 관련된 에너지 사업과 동향에 관심과 총력을 기울여야 할 것이다. 혹자는 오늘날 북한의 심각한 에너지 부족 현상을 타개하기 위해서는 남북 러 PNG 사업과 같은 대규모 광범위한 프로젝트보다는 단기 긴급처방이 보 다 시급하다고 주장한다. 그러나 북한의 경우 응급처방의 에너지 정책은 현 시점의 북한 에너지 산업구조 및 중국에 대한 심각한 에너지 의존을 감안할 때 결국 계속되는 에너지 악순환만 초래할 가능성이 높다. 따라서 북한의 에 너지 안보를 확고히 할 수 있는 정책은 보다 과감하고 중장기적 관점에서 통일과 남북관계, 동아시아 정치의 역동성, 세계 에너지 동향이라는 여러 변 수를 고려하면서 경제안보적인 차원에서 근본적 대안을 제시하는 방향으로 접근해야 한다. 현재 낙후되고 효율이 현저하게 낮은 북한의 기존 에너지 시 스템을 계속 유지해 나가면서 현재 20%대에 불과한 에너지 설비 가동률을 높이는 단기적인 처방은 분명 그 한계가 명확하다. 천연가스 위주의 장기적 인 처방은 결코 실현 불가능한 사업이 아닐뿐더러, 재원 조달 측면에서 비록 거액의 자금이 투입되어야 하지만 현재 한국 정부와 기업이 충분히 독자적 으로 수행할 수 있는 사업 프로젝트임에는 틀림이 없다. 따라서 경색된 남북 관계를 풀어줄 수 있는 최적의 남북 경협은 바로 천연가스 협력 프로젝트에 서 시작될 수 있다. 특히 에너지 프로젝트라는 것이 지속적인 자금 투자와 유지보수, 풍부한 노동력, 일정 수준의 기술이 요구되는 사업이기 때문에 남 북 협력이 더욱더 기대될 수 있다는 것이다. 오히려 주변 국가들의 단기적인 북한 에너지 원조 프로그램이 에너지 안보 측면에서 북한의 에너지 안보를 확고히 하는데 걸림돌이나 족쇄로 작용할 수 있다. 여기서 더 나아가 천연가 스 대안은 통일한국의 에너지 랜드스케이프(landscape)를 미리 그려보고 구 체적 에너지 수급 계획을 수립한다는 측면에서 더 큰 의미가 있다고 하겠다. 따라서 남북한 에너지 협력, 특히 천연가스와 관련된 프로젝트는 중장기적 으로 그 어느 분야의 협력보다도 비용에 관계없이 꼭 성사되어야 하는 프로 젝트임에 틀림없다. 일각에서는 오늘날 북한의 불안정한 정치-경제 상황 및 북한영토 내 가스 인프라 구축에 필요한 엄청난 비용(도시가스관, 액화기지 - 179 -

시설 등 인프라 포함)을 감안해 볼 때, 투자 위험부담이 너무 크다고 주장한 다. 그러나 북한 내 천연가스 인프라 구축은 분명 북한의 핵 발전과 주변 국 가들의 대북한 중유공급에 대한 대체방안으로 상당히 유용하고 설득력 있는 에너지 프로젝트임에 틀림없다. 또한 우리의 통일 시나리오가 북한 경제를 서서히 끌어올려 궁극적으로 경제통합을 도모하고 평화통일을 이루어내는 것이라고 한다면, 북한 내 천연가스 인프라 구축 및 이에 수반되는 도로시설 및 인프라 확충은 한국 정부의 중장기적인 통일 로드맵에 있어서 중요한 핵 심이 되어야만 한다. 다시 말해 북한의 천연가스 인프라 구축 사업은 통일한 국의 전국적 가스 인프라망의 구축이라는 큰 틀의 일환으로 접근해야 한다 는 것이다. 남한의 도시가스 보급률과 전국적 가스배관 건설기술이 세계 수 준급이라는 사실과 국가 전력에 쓰이는 천연가스 수요가 점점 증대되는 것 을 감안할 때, 통일 후 북한지역도 남한의 지금까지 에너지 천연가스 인프라 시스템을 그대로 적용한다면 단시일 내에 천연가스 시스템이 북한 전 지역 으로 확대 보급될 수 있다. 특히 북한 내 전국적인 에너지 그리드나 인프라 가 빈약한 상태에서 북한의 에너지 시스템을 새로이 구축하는 것은 남한의 선례와 노하우를 그대로 적용한다는 측면에서 오히려 용이할 수도 있다. 비 용 측면에서도 일반적인 우려와는 다르게, 외국자본 없이도 충분히 남한 정 부와 기업들에 의해 단독으로 추진할 수 있다. 가스공사가 단독으로 가스 인 프라 건설시 가질 수 있는 부담 부분에 대해서는 현재 남한 내 가스설비를 갖추고 있거나 혹은 가스를 직도입하는 국내 에너지 대기업들이 콘소시엄 형태로 북한 내 투자를 유도한다면 전혀 현실성 없는 프로젝트는 아니라 하 겠다. 따라서 본 프로젝트를 실현하기 위해서는 북한 내 에너지 설비관계자들과 협력하여 북한 내 도시가스 인프라 구축비용 조사 및 구체적 계획을 체계적 으로 수립할 필요가 있다. 실제 국내에서는 북한 내 도시가스 구축비용을 천 문학적으로 보아 다소 비관적으로 보는 견해도 많다. 그러나 국내에서 지난 30년간 보여준 KOGAS의 도시가스 트렁크 파이프라인, 저장기지 및 설비 등 인프라 구축 노하우를 살려서 우선적으로 북한 대도시에서 시작해 차츰 중소도시로 범위를 늘려간다면 충분히 실현 가능한 프로젝트가 될 수 있다. - 180 -

앞서 언급한 대로 남한 내 천연 가스회사들과 가스공사 외 에너지 공사들이 주도가 되고, 남한 내 건설 회사들이 대거 참여한다면 북한 내 노동력을 현 지투자 형태로 효과적으로 이용할 수 있을 뿐 아니라 동시에 남북한 모두 대규모 일자리를 창출할 수 있다는 측면에서 매우 자연스럽고 바람직한 남 북 경협모델이 될 수 있다. 최근 극동러시아 내 초고속 블라디보스톡 도시 리모델링 사업과정에서 효과적으로 투입된 북한 건설 근로자들의 선례에서 알 수 있듯이, 단기간의 북한 내 천연가스 인프라 구축은 남북한 노동력과 기술을 감안할 때 전혀 실현 불가능한 프로젝트가 아니다. 대규모 천연가스 인프라 구축에 앞서서 시범적으로 북한 내 액화석유가스 (LPG) 인프라 도입을 우선적으로 진행하여 총경비 및 구체적 문제점 등을 타진해 보는 것도 하나의 방법이다. 82) LPG의 경우 특별한 공급시설이 필요 하지 않기 때문에 북한 내 일반 가정의 에너지 공급원, 특히 취사용으로 먼 저 인프라 구축사업을 시행해보고 이를 통해서 미래 천연가스 도입의 전체 수요나 물량을 예측해 볼 수 있다. 게다가 북한의 경우 LPG를 사용한 전례 가 있기 때문에, LPG 도입은 충분히 현실성 있는 프로젝트이다. 마. 유의점 및 동북아시아 안보차원에서 정책 제안 남북러 PNG 사업은 동북아시아 에너지 안보 차원에서 숙원 사업인 북한의 에너지 안보 구축이라는 중대 과제와 깊은 관련이 있다. 그러한 의미에서 남 북한 정부는 남북 가스 협력 이외에 전반적인 동아시아의 천연가스 안보 동 향을 면밀히 예의주시할 필요가 있다. 앞서 언급된 러시아 주도의 남북러 가 스관 연결 사업 관련해서 한 가지 주목해야 할 점은, 북한은 가스관 통과 수 수료를 챙길 수 있는 이점이 있지만, 사실상 이 제안은 북한의 단기적 중장 기적 관점에서 볼 때 에너지 안보 구축과는 다소 거리가 있다는 것이다. 러시아는 2010년부터 일관성 있게 남북한을 상대로 남북러 가스관 연결 82) 양의석, 북한 에너지 부족의 실체와 남북한 에너지 협력 가능성, 정책연구자료 제1권 7호 (의왕: 에너지경제연구원, 2003), p. 12. - 181 -

사업 사업을 적극적으로 추진해오고 있다. 그러나 이 사업에서 러시아의 분 명한 의도를 파악하는 것은 사실상 어렵다. 사실 남북러 가스관 연결 사업은 러시아에게 있어서 분명한 경제적인 메리트가 존재하지 않는다. 따라서 이 사업은 철저히 러시아의 동아시아에서 정치적 이권과 야심이 숨겨진 지정학 적으로 계산된 프로젝트라 할 수 있다. 심지어 러시아는 북한영토 내 가스관 건설 사업까지 독자적으로 수행하려는 의지를 보여주고 있는데, 이는 장기적 으로 전통적인 에너지 강국으로서 한반도의 가스관 연결 사업에 관해 다른 계산이 있을 수 있다는 사실을 남북한 모두 직시할 필요가 있다. 다소 애매모호한 시점에서 미국은 국내 셰일가스 붐을 타고 다시 동아시아 에너지 게임 무대에 주연배우로 등장하고 있다. 미국은 이제 향후 2~3년 내 에 분명 북한의 에너지 안보를 구축하는데 있어서 더 이상 간접적인 행위자 가 아닌 직접적으로 상당부분 큰 역할을 할 수 있게 된 것이다. 특히 에너지 공급자로서 미국의 역할은 오늘날의 동아시아 국제관계를 보면 더욱 설득력 이 있다. 미국은 전통적으로 이 지역에서 강자였으며, 탈냉전시대에는 더욱 더 입지가 견고해졌다. 이제 동북아시아 지역에서는 과거의 중동이나 구소련 영토에서 벌어진 직접적인 미-소 에너지 대결구도 형태가 아닌, 한국, 일본, 미국, 중국, 러시아 등이 자발적으로 참여하고 공동으로 구성하는 동북아시 아 가스 수요공급시장이 자연스럽게 형성될 수 있다. 따라서 미국과 러시아 가 에너지 문제를 두고 정면으로 충돌하는 시나리오를 예측하는 것은 그다 지 의미가 없다고 하겠다. 물론 러시아와 미국이 향후 가스 공급국으로서 어느 정도 경쟁을 벌일 것 으로 예상되지만, 동북아 지역 내 한 중 일 모두가 가스 구매자들이기 때문에 과거 1, 2차 세계대전시 중동과 코카서스 지역에서 일어난 에너지 전쟁이나 첩보전이 일어날 것을 기대하기 사실상 어렵다. 83) 또한 현재 미국과 러시아 리더들 간의 의사소통이 활발하게 이루어지고 두 정상 리더들이 과거 어느 때와 비교해 상호 친밀감을 표시하는 상황을 고려해 볼 때, 미국에 대한 러 시아의 태도는 냉전시대와는 현저하게 다르다고 평가할 수 있다. 물론 북한 83) Lutz Kleveman, The New Great Game: Blood and Oil in Central Asia (New York: Atlantic Monthly Press, 2003). - 182 -

내 가스 인프라 구축에 있어서 미국의 주도적인 단독참여는 러시아의 반발 을 발생시킬 가능성은 충분하다. 아무튼 현 시점에서 중요한 사실은 러시아가 비록 남북러 가스관 사업을 주도적으로 이끌어가고 있지만, 북한 정부를 설득시킬 수 있는 역량의 측면 에서 볼 때 그다지 크게 그 역할을 수행하지 못하고 있다. 반면 미국은 북한 의 에너지 안보 구축 게임에서 새로운 다크호스로 부상하고 있으며, 미국이 주도권을 가지고 각종 천연가스 프로젝트를 접근할 경우 오히려 북한 측으 로부터 예기치 않은 긍정적인 답변을 기대할 수 있을 것이다. 결론적으로 북한을 효과적으로 설득할 수 있는 방안으로, 우리 정부는 북 한 정부에게 에너지 안보와 경제안보의 연관성을 재차 강조시키며, 시간이 촉박하다는 점을 각인시켜야 한다. 중국의 본격적인 에너지 식민지화가 드러 나지 않게 차근차근 진행되고 있는 시점에서, 남한 에너지기업의 북한 진출 이 중국 기업이나 혹은 타국 기업이 북한 내 투자에 비해 왜 중요하고 시급 한 지에 대해 반드시 인지시킬 필요가 있다. 세계적인 LNG 설비 및 저장 시 설, 전국적 가스 배관망 설치 및 운용 노하우를 이미 보유하고 있는 한국 정 부와 관련 에너지기업들이 북한의 가스 인프라 구축에 적임자라는 사실을 재차 강조해야 한다. 동시에 국내에서도 북한 내 천연가스 인프라 구축 프로 젝트가 전통적, 비전통적 안보 차원에서 북한 에너지 문제를 해결할 수 있다 는 여론을 적극 형성해야 한다. 다시 말해 국내 외교안보 리딩 그룹은 일시 적인 중유공급이나 원자력 발전문제가 군사적인 목적으로 충분히 이용될 수 있다는 점과 달리 천연가스 프로젝트는 군수용이 아닌 북한 주민들의 생활 과 직결된 발전용, 산업용, 민수용의 주 에너지원으로서 현재 북한 정부가 선택할 수 있는 최적의 에너지 수혈 카드라는 점을 국민들에게 각인시켜야 할 것이다. 5. 한중간 에너지 협력 - 183 -

가. 협력의 의미 과연 한중간 에너지협력을 기대할 수 있는가? 이에 대한 대답은 한중간 협 력가능한 부분이 있고, 또 그렇지 못한 부분이 있다는 것이다. 그러한 차이 는 어떤 의미에서 한 중 양자관계에서보다는 외부적인 요인이 더 크게 작용 한다는 것에서 기인한다. 보다 구체적으로 러시아와 미국, 북한 factor가 한 중 에너지협력의 열쇠를 가지고 있다 해도 과언이 아니다. 우선, 한중간 협력가능한 분야로는 러시아 가스가격과 ESPO 원유가격에 대한 공조, 동아시아 지역에서 석유 현물시장 탄생에 대한 모색, 아시아 가 스 수입국 연맹 발족, 해외지역에서 상류부문에 대한 연구 및 정보 공유 등 등 충분히 한중간 공동 콘소시엄을 구성할 만한 여러 사항들이 있다. 나. 구체적 협력방안 러시아 에너지에 대한 공조 외에 한중간 에너지 협력부분을 모색해보자면, 양국의 에너지 외교와 관련하여 공동프로젝트 구상이나 정부 차원에서의 신 뢰구축을 모색해 볼 수 있다. 84) 가령 KOGAS와 CNPC 간에 여러 형태의 MOU를 체결한다든지, 고위급 인사들의 정기적인 방문 등을 통한 투자 리스 크에 관한 정보 공유를 고려할 수 있다. 예를 들어 CNPC의 업스트림 전략 은 분명 한국보다 한 수 위인 것만은 틀림없다. 대체적으로 CNPC의 해외자 원 공략법은 상당부분 credibility가 있다. 가령 우리 정부의 쿠르드사업 진 출 경우를 보더라도, 이라크 쿠르드지역에서 CNPC가 참여하지 않는 것은 그만큼 리스크가 크다는 것을 의미하기 때문에 정보측면에서 리스크 정보는 양자간 어느 정도 공유할 수 있는 부분이라 하겠다. 다. 걸림돌 그러나 한 중 에너지 협력에서 가장 우려되는 것은 역내의 특수한 정치상 84) 한국은 1999년부터 한중 에너지자원환경 분과위원회를 운영하고 있다. - 184 -

황이다. 특히 북한문제가 최대 걸림돌로 작용하고 있다. 우선 가스관 연결 사업과 관련해서도 북한 리스크가 상당히 크기 때문에, 역내 협력이 원활하 게 이루어질 수 없는 것이다. 또 하나 북한정권이 안정기에 접어든다는 가정 하에서도 중국과 한국은 북한 광물자원이나 에너지 지원 정책을 두고서도 포지티브섬 게임보다는 제로섬 게임형태의 경쟁관계로 치달을 가능성도 완 전히 배제할 수 없다는 것이다. 결론적으로 실제 에너지라는 것이 엄밀히 말해 포지티브섬 게임보다는 제 로섬 게임적 속성이 농후할 뿐 아니라, 동아시아의 특수성, 즉 다른 지역에 서는 포지티브섬 게임이 될 수 있는 여러 이슈들이 유독 이 지역으로만 오 면 제로섬으로 바뀌는 현실을 감안할 때 과연 최초 의도한 대로 추진했던 협력 사업들이 계속적으로 지속될 수 있는가라는 문제를 고민해 볼 필요가 있다. 아마 러시아는 시베리아 가스를 두고 한 중 두 국가를 서로 격리시킴 으로써 자국에 유리하게 협상을 이끌고자 할 것이다. 라. 전망 러시아의 한정된 에너지자원을 두고 한국과 중국은 분명 경쟁을 벌이는 수 요국이기도 하지만, 동시에 러시아를 상호 견제할 수 있다는 측면에서 어느 정도 에너지 정책의 협력을 기대해 볼 수 있다. 지금까지 한국과 중국은 에 너지 수요국으로서 어떠한 조인트 형식의 에너지협력 프로젝트를 구체적으 로 진행하지는 못했던 것이 사실이다. 그러나 한중의 에너지협력을 통해 향 후 러시아의 파이프라인을 통해 가스가 양국에 전달되는 과정에서 러시아의 변덕스럽고 무모한 에너지 정책에 공동으로 대응할 수 있다. 다시 말해, 한 중 양국이 협력이 가능하고 가장 용이한 분야는 분명 러시아의 다소 예측 불가능한 대동아시아 에너지 정책에 대한 공동 대처가 될 것이다. 85) 특히 ESPO 가격문제와 미래 가스 공급가격과 관련해 분명 러시아는 무리하게 동 아시아 국가들을 상대로 예고 없이 에너지 가격을 올릴 가능성이 있다. 이는 그동안 러시아의 대주변국 에너지 수출정책 사례를 종합 판단해볼 때 충분 85) 안세현(2010), 위의 글, p. 120. - 185 -

히 예상할 수 있는 시나리오이다. 2011년에도 ESPO 가격과 관련해 중국과 러시아간에 가격 마찰이 있었다. 양국간 가스협상은 향후 언제든지 터질 수 있는 다이너마이트 같은 사안이다. 러시아의 대동아시아 에너지 수출 전략은 한중일과 개별적으로 협상을 진행하면서 한중일 3국을 서로 경쟁시켜 서로 를 지렛대로 삼는다는 것이 그 기본 전략인데, 이러한 측면에서 한국과 중국 은 향후 러시아의 예기치 못한 행보에 대하여 공동으로 대처할 필요가 있다 는 것이다. 가령 러시아가 무리하게 가스가격을 갑자기 인상시킨다든지 혹은 부득이한 경우 가스공급을 중단시킬 경우 양자간 공조체제가 구축된다면 러 시아에 효과적으로 대응할 수 있기 때문이다. 다시 말해 중국이나 한국 역시 러시아 에너지에 대한 지나친 의존도를 상대적으로 낮출 수 있을 뿐 아니라, 혹여 러시아가 중앙아시아 스탄 국가들이나 유럽에 위치한 구소련국가들에 게 시행해온 예측불허의 요구나 정책에 공동 대응을 가능케 함으로써 암묵 적으로 러시아를 견제할 수 있다는 것이다. 여기서 중요한 점은 에너지 확보 나 안보의 기본정책이 제로섬 원칙에 기반을 두고 있는 것처럼 보일 수 있 다 하더라도, 에너지 수요국들간 공조체제도 때로는 에너지 안보에 있어 중 요한 요소임에 분명하다는 것이다. 특히 최근 세계 천연가스 시장에서의 수 요자 우위의 트렌드를 감안할 때, 수요자 국가들의 힘은 예상외로 크다고 볼 수 있다. 그 이유는 천연가스의 독특한 계약구조방식인 선물량확보-선계약 -후개발 방식으로 인해, 가스 공급국들도 미리 수요국을 확보해두지 않으면 에너지 안보에 위협을 느끼기 때문이다. 그런 의미에서 동시베리아 가스 파 이프라인 연결 사업도 중국 참여로 진행하는 것이 어떤 의미에서는 장기적 인 에너지 안보 측면에서 바람직한 측면이 있다. 사실상 2012년부터 본격적 으로 다시 재가동되고 있는 남북러 가스관 연결 사업과 관련해서도 북한 리 스크와 버금가게 러시아 리스크도 상당히 크다는 점을 분명 유념해야 할 것 이다. 6. 자원외교와 ODA의 연계: 아프리카 지역 전략 가. 한국의 ODA 정책과 아프리카 - 186 -

최근 아프리카에서 성공적인 성과를 보이고 있는 중국과 지난 70년간 성 공신화를 거듭해온 이탈리아 국영회사 ENI의 성과를 면밀히 검토하여 그들 이 갖지 못한 한국만의 특수성을 찾아내어 중국과 서방국가들과는 차별화된 대아프리카 에너지 외교와 ODA 연계 정책을 개발할 필요가 있다. 86) 전략적 으로 아프리카 현지인들과 함께 하는 현지화 작업과 새로운 프로그램을 고 안해서 빠른 시일 내에 현지에 적극 투입하고 실행해야 할 필요가 있다. 국제정치학적 관점에서 아프리카 대륙은 ODA와 에너지 외교를 연계시키 는데 있어 매우 흥미로운 관심의 대상인 지역이라 하겠다. 아프리카는 ODA의 대표적 명분인 남북문제의 해결을 위해 주목받는 대상이자 새로운 에너지 자원의 보고이기 때문에, ODA와 에너지 외교의 연계 작업을 본격적 으로 테스트할 수 있는 지구상 최적의 실험무대이다. 그동안 아프리카로의 진출에 성공한 국가들이나 에너지 기업들에서 찾아지는 공통적 특징은 해당 정부의 수뇌부, 외교라인 및 에너지 기업들 사이에 유기적인 움직임과 소통 을 기반으로 하여 ODA와 에너지 외교를 매우 효과적으로 연계시켰다는 것 이다. 이들 국가들은 ODA의 명분과 함께 자국의 이미지까지 제고시키고, 장 기간에 걸쳐 아프리카 현지인들과 정부로부터 확고한 신뢰를 구축함으로써 궁극적으로 주요 에너지 프로젝트 수주 및 확보 측면에서 경쟁국이나 경쟁 기업들에 비해 우월한 위치를 점할 수 있었다. 한국이 아프리카 ODA나 에너지 외교를 펼치는데 아직 초보적 단계에 있 음에도 불구하고, 아프리카 자원외교에 성공한 여러 사례들을 분석하는 과정 에서 중국이나 이탈리아 국영에너지회사 ENI가 보유하지 못하고 있는 잠재 적 가능성이 발견할 수 있었다는 점은 매우 고무적이라 하겠다. 다시 말해, 아프리카 지역의 ODA 역사에서 우리의 위치는 분명 후발주자이지만 당면한 현실이 그다지 비관적이지만은 않다. 숨겨진 잠재력과 장점을 찾아내고 상대 경쟁국들의 허점과 실패요인들을 분석 보완하여 틈새 전략을 구축할 수 있다 면, 아프리카에서 한국의 ODA 국제경쟁력은 분명히 존재한다. 그러한 이유 86) ODA의 취지와 인식에 대한 관점과 관계없이 특히 아프리카 지역에서의 ODA는 에너지 외교를 효율적으로 수행하는데 필수 불가결한 카드로 통용되고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. - 187 -

는 한국이 보유하고 있는 ODA 잠재력이 현지에서 충분히 친화적이며 유용 하다는 사실에서 기인한다. 보다 자세히 말하면, 세계 ODA 역사 속에서 한 국만의 특수한 입지, 그리고 수혜국에서 공여국으로 전환할 수 있었던 노하 우와 잠재력, 구체적으로 국민 의식개혁에 초점을 둔 전국민적인 빈곤퇴치 개발 프로그램은 오늘날 중국의 엄청난 현금 다발 공세의 아프리카 ODA 정 책이나 ENI가 지난 70년간 차근차근 추진해 왔던 정책과는 분명 차별성을 갖는다. 중국의 자원 확보 및 영리 달성위주 ODA 에너지 연계정책은 장기 적으로 볼 때 그 한계점이 존재한다. 실제 중국도 냉전시대 동안 미국과 소 련의 제3세계를 상대로 한 원조경쟁에서 그 틈새를 잘 활용하여 아프리카에 서 성공을 거둘 수 있었다. 당시 대다수 아프리카 국가들은 미국과 소련에 대한 피식민역사를 경험하고 있었기 때문에, 양축 중 한 쪽을 선택하여 애매 한 입장에 놓이느니 오히려 제3의 선택, 즉 중국을 선택했던 것이다. 87) 탈냉 전 이후에도 중국은 아프리카 국가들과의 동질성을 고취시키고 서방 국가들 과 차별성을 두기 위해 후진타오, 원자바오 등 중국 지도부가 아프리카 국가 들을 방문할 때마다 항상 중국은 개발도상국가라는 사실을 강조해왔다. 나. 자원외교와 ODA의 효율적인 결합 한국 정부는 특히 중국이 갖고 있지 못한 틈새를 집중적으로 분석해 파고 들 필요가 있다. 아프리카인들의 의식개혁을 도모할 수 있는 창조적인 ODA 개발이 절실하다. 중국 ODA의 고질적인 문제점들, 이를테면 민주주의와 인 권의 경시 88), 복지증진과 현지인 일자리 창출 등한시, 재투자에 대한 인 색 89), 질적인 면보다는 양적인 면을 강조하는 측면 등을 집중적으로 분석하 고 이러한 요소들을 보완할 수 있는 프로그램을 하루 빨리 개발해야 한다. 이러한 차원에서 과거 새마을 운동의 경험은 좋은 자산이 될 수 있다. 경제 87) 안세현, 아프리카 지역에서 중국의 ODA 정책과 에너지 외교 연계 마스터 전략, 동서연구, 제24권 1호 (서울: 연세대 동서문제연구소, 2012), p. 122~123. 88) 실제 서방 국가들과 기업들은 중국의 오늘날 아프리카 독식현상을 황화현상(Yellow Peril)이라고 표현하며 우려를 보이고 있다. Nicholas Shaxson, Poisoned Wells: the Dirty Politics of African Oil (New York: Palgrave Macmillan, 2007). 89) 아프리카 국가들은 저렴한 중국산 제품의 국내 유입으로 현지 산업발전에 크게 기여하지 못한다 고 주장한다. 강준영 서상현 공유식, 중국의 대아프리카 ODA 전략과 한국의 대응 전략, 중국연 구, 49권 (서울: 한국외대 중국연구소, 2011), pp. 263~286. - 188 -

성장과 개발 및 일방적 물자 제공과는 달리, 인적 자원의 육성과 계몽, 효율 적 정부 주도 등을 강조하기 때문에, 대아프리카 ODA 정책으로 효율적으로 활용할 수 있다. 또한 중국 및 다른 서방 국가들에 비해 비교적 저렴하면서 뛰어난 국내 의료 시설과 의료 고급 인력풀들은 분명 아프리카 현지에서 ODA의 일환으로 에너지 외교를 펼치는데 그 파급효과가 클 것으로 기대된 다. 정부 해당부처는 국내 의료 산업과 교육 산업이 ODA 외교와 효과적으 로 연결되는 여러 프로그램들을 본격적으로 구축할 필요가 있고, 더불어 현 지에 대한 이해도까지 가미될 수 있을 때 비로소 한국형 ODA 프로그램은 대아프리카 ODA 역사에서 규모는 작지만 질적으로 우수하고 현지인들을 감 동시킬 수 있는 파급효과가 큰 프로그램으로 확실히 자리매김할 수 있을 것 이다. 그러나 성공적인 대아프리카 에너지-ODA 연계 정책을 수행하기 위해서는 국내적으로 분명 선행되어야 할 과제들이 있다. 부처 간 소통, 조정 및 상호 협력, 국민적 관심 그리고 제도적인 뒷받침 없이 효율적인 ODA 정책 추진 은 불가능하며, 결과적으로 에너지 외교의 성공도 기대하기 어렵기 때문이 다. 이런 측면에서 한국 ODA 정책의 책임성, 투명성 및 효율성을 지속적으 로 뒷받침할 수 있는 제도 및 법률이 반드시 필요하다. 국회도 ODA 관련 법령 제정이 단순히 예산편성 차원의 문제가 아닌 국가 에너지 안보와 직접 적으로 관련된다는 사실을 인식할 필요가 있다. 또한 한국 ODA 규모가 점 차적으로 증가함에 따라, 이에 상응하는 ODA 예산 집행과정의 투명성이 보 장되어야 하며, ODA 집행에 관한 국회의 감시기능도 동시에 강화해야 한다. 다시 말해 국회의 관심과 적극적 참여가 절대적으로 필요하다. 한국은 2010 년 1월 25일 국회에서 국제개발협력기본법 이 제정됨으로써, ODA 지원 에 한층 박차를 가할 수 있는 환경을 마련하였다. 이를 추가적으로 뒷받침할 수 있는 여러 보완제도의 마련도 시급히 요구된다. ODA와 에너지 외교 연 계를 더욱 효율적으로 진행하기 위해서는 기존 에너지 외교를 담당하고 있 는 산업자원부, 외교통상부, 총리실, 대통령 비서실, 에너지경제연구원, 석유 공사와 가스공사를 포함한 에너지공사들 간 긴밀한 조정과 협의, 의견 수렴 과 더불어 보다 간결화 된 조직화가 절대적으로 필요하다. 그러기 위해서는 - 189 -

이런 다양한 부서들을 총괄할 수 있는 국가 차원의 새로운 조직과 시스템 구축을 고려해야 할 것이다. 그 좋은 예는 다른 강대국들의 경험에서 확인되 듯이, 에너지부의 창설이라 하겠다. ODA 집행차원에서 볼 때, 현재 한국의 ODA 정책 중 무상원조와 관련해서는 외교통상부의 한국국제협력단이 담당 을 하고 있고, 유상원조에 대해서는 기획재정부 산하 한국수출입은행 대외협 력기금으로 이원화되어 있다. 이러한 이원화는 자연스럽게 부처들 간 갈등을 야기하며, 정책의 비효율적 집행으로 나타날 수밖에 없다. 또한 무상원조의 경우 무상자금 협력사업은 한국국제협력단에서, 기술협력은 다른 정부 부처 와 기관에서 맡고 있는 등 ODA 정책에 대한 책임의 측면에서도 이원화되어 있다. 조속히 일원화 체제로 통합하여 국내에서 세력 다툼 없이 국가경쟁력 을 강화하여 하루 빨리 독자적인 ODA 프로그램을 개발해야 한다. 요약하면, 우리의 이상적인 아프리카 ODA와 에너지 외교 연계 정책을 수 립하기 위해서 오늘날까지 중국의 대아프리카 원조프로그램 성공요인을 본 받고 중국 ODA의 틈새와 부정적인 측면을 보완해 중국이 서방 국가들, IMF 및 World Bank와 차별적인 정책을 추진했던 것처럼 독자적으로 개발할 필 요가 있다는 것이다. 이러한 과정을 통해 새로이 구축한 한국의 ODA 프로 그램은 비단 아프리카 지역에만 적용되는 것이 아니라, 다른 여타 빈곤지역 에도 매우 유용하게 사용될 수 있다는 점을 알아야 한다. 동시에 미국과 중 국은 아프리카 혹은 다른 ODA 수혜지역에서 국가들을 지원하면서 자국의 정치경제체제를 서로 이식하기 위해 노력해왔다. 소위 워싱턴 컨센서스와 베 이징 컨센서스가 그런 노력들의 일환인 것이다. 이들 개념은 ODA 정책을 집행할 때도 많이 적용되는데, 한국 정부도 이 시점에 특히 아프리카 지역에 서 서울컨센서스 라는 차별화되고 독창적인 프로그램을 고안해내어 ODA에 적용시킴으로써, K-POP과 같은 새로운 KOREA-ODA의 브랜드화를 이끌어 내야 한다. 그렇게 된다면 아프리카에서 뿐 아니라, 국제사회에서 한국의 국 가브랜드도 한층 더 향상될 수 있을 것이다. 현재 대아프리카 에너지 외교에서 가장 큰 성과를 거둔 부분은 단연히 모 잠비크 사업이다. 특히 한국가스공사는 ENI와 공조를 효과적으로 추진함으 - 190 -

로써 지금까지 볼 수 없었던 대단히 큰 성과를 거두었으며 한국의 자원외교 역사에 있어 한 획을 그었다고 해도 과언이 아니다. 여기서 한 가지 주목할 것은 한국가스공사의 토탈 패키지 전략이다. 한국가스공사는 에너지 공기업 답게 '온( 溫 )누리' 브랜드를 앞세운 사회공헌활동을 특징으로 하고 있다. 실 제 가스공사는 교육환경이 매우 열악한 모잠비크 어린이들에게 교육서비스 를 제공하기 위해 올해 초 사회공헌기금 2억 1,000만원을 들여 모잠비크 수 도 인근에 초등학교를 신설했다. 이후 모잠비크 국내 트렁크 파이프라인 건 설 프로젝트도 수주하는 성과를 거둘 수 있었다. 다만 모잠비크 사업에서 가 장 염려스러운 부분은 중국의 반격이다. 전통적으로 아프리카 지역에서 강세 를 보이고 있는 중국을 뛰어넘어 한국이 선전하고 있지만, 중국은 2013년 5 월 초부터 모잠비크에 다시 총력을 기울이고 있고 개발사업에 참여하고 있 다. 이와 같은 중국의 원조 규모나 현금 투자 전략은 장기적으로 한국에게는 매우 부담스러울 수밖에 없다. 따라서 앞서 언급했듯이 중국과 차별화된 접 근전략을 강구하지 않는 이상, 장기적으로 중국의 자원외교에 밀릴 수밖에 없다는 현실을 인지해야 한다. 또한 모잠비크 사업 추진에 있어서 핵심은 ENI와의 효율적인 연계 작업이지만, 이것 역시 장기적으로 양날의 검이 될 수 있다. 만일 모잠비크 정부와 ENI와의 관계가 예상과 다르게 전개될 경우 한국가스공사와 우리 정부의 입장은 자칫 기존에 바라던 바와 차이가 발생 할 수 있기 때문이다. 따라서 향후 모잠비크 사업 추진시 ENI와 모잠비크 정부와의 관계도 특히 예의 주시할 필요가 있을 것이다. - 191 -

Ⅶ. 맺음말 본 연구는 한국이 처한 현실에서 자원외교의 역량 강화를 위해 어떠한 원 칙과 전략을 수립해야 하는지, 또 그러한 전제 하에서 현 시점에서 국가적 관심을 가지고 집중해야 할 자원외교 정책이 무엇인가를 설명하는 데에 그 목적이 있다. 이러한 목적을 수행하기 위해 본 연구는 정치경제적 환경은 다르지만 우 리가 참고할 수 있는 주요국의 자원외교 거버넌스를 분석해 보았고, 또한 우 리 정부의 역대 자원외교-특히 이명박 정부를 중심으로-에 대한 객관적인 평가를 시도해 보았으며, 그리고 자원외교 대상지를 6대 권역별로 나눠서 정 치, 경제, 제도적 관점의 리스크를 분석하고자 노력하였다. 이러한 분석과 노 력을 토대로 현재 우리나라 자원외교의 구조적인 문제점이 무엇인가를 지적 하고, 그러한 문제점들을 극복하기 위한 주요 원칙과 주요 전략을 제시해보 았다. 본 연구가 제시하고 있는 주요 원칙과 전략은 한 마디로 국가이익적 관점에서의 자원외교 역량강화 라고 볼 수 있겠다. 마지막으로 이러한 원 칙과 전략을 참고하면서, 현 시점에서 중요하게 고려해야 할 자원외교정책에 대해서 기에 이른 것이다. 이상과 같은 배경에서, 본 연구는 한 마디로 한국 자원외교의 역량강화를 위한 모색이라는 의미를 가진다. 물론 자원외교 역량강화를 위해서는 매우 다양한 방안을 제안해 볼 수 있으며, 본 연구와 같은 어느 한 특정 연구가 역량강화를 위한 모든 방안을 모두 검토해 볼 수는 없는 노릇이다. 다만, 주요 원칙과 전략 의 경우 현재 우리 자원외교의 현실을 가장 본질적으 로 짚어볼 수 있는 관점에서 접근하고 있는 것으로 판단된다. 본 보고서의 서론에서 언급한 바와 같이 한국 사회의 구조적 특징으로 인 해 지속적인 경제성장이 가지는 한국의 정치, 경제, 사회적 의미를 아무리 강조해도 지나침이 없다. 이 번 연구가 치열한 글로벌자원경쟁에서 한국의 국가이익을 극대화하고 지속적인 경제성장을 가능케 하는 자원외교를 수행 하는 데에 작은 도움이 되기를 바라는 바이다. - 192 -

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