嫌惡施設의立地葛藤에대한새로운解釋과計劃에의含意 177 嫌惡施設의立地葛藤에대한새로운解釋과計劃에의含意 Rethinking NIMBY Syndrome and Its Implication for Planning < 目次 > 李壽長 ( 江南大都市工學科敎授 ) Ⅰ. 序 論 Ⅲ.LULUs의立地葛藤의새로운解釋과計劃에의含意 Ⅱ.LULUs의立地葛藤의 Ⅳ. 結 論 傳統的說明과計劃論理 <ABSTRACT> Local opposition and protest constitute single greatest hurdle to the siting of locally unwanted land uses(lulus). Many planners view their role of transforming cries of "not in my backyard" to please of "yes in my backyard" or "please in my frontyard" as the modern equivalent of alchemy. At least three inter-related conventional explanations account for the problem. First, it can be attributed in part NIMBY syndrome, secondly, it is also possible to fault the public relation approaches of facility proponents, and finally the comprehensive-rational planning process of LULUs, which is technocratic and topdown in orientation, is itself a possible cause of siting conflicts. In this paper my purpose is to reconsider the conventional explanations, especially the NIMBYism which is built on two inherent premises: first, that facilities are needed to provide an important social benifit; and second, that selfish local parochialism prevents realization of that societal good. I argue that such facilities are needed not by society but by capital, and by a stste striving to reproduce the capitallabor relationship. Further I argue that the local protectionism characterized as NIMBY represents a barrier not to societal goal but to the goals of capital. Then I wish to trace several implications of this reformulation. NIMBYism reflects the role of place in the mobilization and empowerment of community resistance against the interests of capital. And pervasiveness of community opposition causes a crisis of legitimation that is forcing the state to redirect the costs of policy intervention away from communities toward capital. A final implication of this reconceptualization addresses the role of the planner in these polical debates. In short, using a sound planning process for siting LULUs should improve the ability of citizens to influence the decisions that affects them. By a sound planning process, I mean one that is open to citizen input and contains accurate and complete information.
178 地方行政硏究第 10 卷第 1 號 ( 通卷 35 號 ), 1995.6 Ⅰ. 序論 오늘날국가또는사회적문제를위기로특징지우는것이일반적인현상이나모든위기가그중요성에있어같지않다. 어떤문제는소수의사람들에게만중요한반면다른위기는대다수의사람들에게문제가된다. 또한본질적으로수명이짧은위기가있는가하면몇세대에걸쳐지속되는위기도있다. 나아가현대과학이나기술에의해극복될수있는위기가있는한편그렇지못한위기도있다. 이러한위기가운데서가장고차원적인것이산업화 근대화의부수물 ( 주로유해쓰레기 ) 에의해야기되는환경내지건강상의危害라할수있다. 이러한위기내지위해에대처하기위하여국가및지방자치단체는부수물을안전하게처분내지처리할수있는시설의입지에정책의촛점을두고있는것이세계적으로보편적인현상이다. 그런데이러한시설은이른바 지방적기피토지이용 (locally unwanted land uses), 즉 LULUs 1) 로그계획과집행에있어주민들의격렬한반대를야기하고있는데그가장주된이유는 LULUs의영향이사회전체에분산되기보다는어느국지적지역에집중되는지리적결정성 (geographical determinancy) 을가지는데있다. 다시말해 LULUs의경우그고유서비스를전달하는과정에서 1 당해및주변지역에부정적외부효과를미치며 2) 2 비용과편익의불공평한지리적배분, 즉반전된공유지문제 (reverse commons problem) 를가져오기때문인것이다 3). 모든토지이용이어느누구에게어떠한비용을수반하고있다는의미에서 LULUs라부를수있으나두가지측면에서진정한 LULUs(real LULUs) 와구별할수있는데 1 그것이발생시키는관심사가넓은의미에서의환경적이라는것과 2 그에대한반대가지방여론의실질적부분이라는것이다 4). 이러한 LULUs의입지문제는최근에생겨난새로운문제가아니며 60년대말에서 70년대초에걸쳐입지이론가에의해광역적으로필요하나입지예정지역의주민들에의해바람직한것으로받아들여지지않는유해한 (noxious) 시설로기술되어왔다 5). 따라서입지결정은정책결정자, 사기업또는개인의특권이아니라이들의상호작용과갈등의산물이되어왔으며 6) 많은계획가들은소위님비 (not in my 1) F. J. Popper, Siting LULUs, Planning, Vol.47, No.4, Apr., 1981, p.12. 2) F. J. Popper, The Environmentalist and the LULU, in R. W. Lake(ed.), Resolving Locational Conflict( New Brunswick, N. J. : Center for Urban Policy Research of Rutgers University, 1987), p.2-3. 3) K. L. Florini, Issues of Federalism in Hazardous Waste Control : Cooperation or Confusion?, Harvard Environmental Law Review, Vol.6, 1982, p.325. 4) F. J. Popper, The Environmentalist and the LULU, p.3. 5) A. M. Armour, The Siting of LULUs : Towards a Cooperative Approach, Progress in Planning, Vol.35, 1991, p.7.
嫌惡施設의立地葛藤에대한새로운解釋과計劃에의含意 179 backyard) 를임비 (yes in my backyard) 또는핌피 (please in my front yard) 로변환시키는일종의현대적연금술의개발을그들이당면한최대의과제로간주하고있다. Ⅱ. LULUs 의立地葛藤의傳統的說明과計劃論理 지난 10년간 LULUs입지의병리현상, 즉갈등을야기하는상황과그표출및영향을이해 설명하기위한이론적노력이이루어져왔는데이는크게세가지로나누어볼수있다. 즉님비신드롬, 주민참여의미흡및흠있는입지계획과정이그것이다 7). 1. 님비신드롬적說明 Spangler는기술과그영향에관계되는 73가지의신드롬을기술하면서신드롬을개인이나집단이어떠한형태의결정이나행동에대해가지는확인할수있는태도적양상으로정의하고있다 8). 정책결정자, 계획가및기술적전문가는입지문제를님비신드롬 (NIMBY Syndrome) 으로규정하고있는데이는약 20년전 O'Hare에의해처음사용된이후 9) LULUs 에대한지역주민들의행태를표현하는일반적인용어가되고있다. 님비신드롬은입지문제를간단히설명하고있다. 즉어떤시설에반대하는사람들은그시설의인근에거주하는데대해강한반감 (aversion) 을가지며그것을거부하려는성향을나타내게된다는것이다. 입지갈등을이와같이님비로설명하는이론적기초는행태와태도간의관계이다. 즉세가지조건이현재할경우태도와행태간에는실질적대응관계가존재한다는것인데 1 태도와행태가행위, 목표, 맥락및시간의견지에서구체적일때태도는행태의좋은예측인자이며, 2 직접경험에의거한태도는그렇지않은태도에비해보다믿을만한행태의예측인자이며, 3 강도, 확실성, 명료성및안정성의견지에서잘형성된태도는그렇지않은태도에비해보다좋은행태의예측자가된다는것이다 10). 6) J. Wolpert, "Departures from the Usual Environment in Locational Analysis", Annals of the Association of American Geographers, Vol.60, 1970, p.223. 7) 이하는주로다음논문을참조하였음. A. M. Armour, op. cit., pp.12-38. 8) M, B. Spangler, Syndromes of Risk and Environmental Protection : The Conflict of Individual and Social Values, The Environmental Professional, Vol.2, 1983, pp.274-291. 9) M. O'Hare, Not on My Block You Don't : Facility Siting and the Strategic Importance of Compensation, Public Policy, Vol.75, No.4, Fall, 1977, pp.407-458. 10) S. L. Albrecht & J. G. Thompson, The Place of Attitudes and Perceptions in Social Impact Assessment,
180 地方行政硏究第 10 卷第 1 號 ( 通卷 35 號 ), 1995.6 LULUs의입지갈등에대한님비적설명은 LULUs가갖는부정적외부효과에대한감정적대응, 즉심리적현상이라는것이며여러가지경험적조사가이를뒷받침하고있다. 즉어떤시설은다른시설에비해보다유해한것으로인식되고있으며, 사람들은그들자신과그들이유해하다고인식하는시설간에일정거리를유지하려고하며개인이나집단의 LULUs의외부성에대한인식이나반응에차이가난다. 이러한경험적사실이과학우려와정부에대한불신및다른사회적경향과융합될때 LULUs갈등의님비적인설명은꽤그럴듯하게보인다. 그러나이러한설명에는몇가지문제가있다. 우선경험적연구가대부분가상적상황에서이루어졌다는점이다. 인간의태도와행태에주된영향을주는요인은정보인데가상적 친숙하지않은상황에대한사람들의반응은최소한의정보에의지하기쉽다는것이다. 둘째, 모든경험적연구에서는님비적설명을주어진것으로받아들이고있다. 다시말해각사례연구의암묵적목표는다른설명을찾으려는것이아니라님비적설명을명료하게하는데있다. 사람들의반대행태는시설에대한그들의부정적태도에의해설명될수있다는것을전제로하고있다. 따라서사람들의반감을면밀히조사하는데초점이모아지고있으며 LULUs에대한사람들의반감과무관한인식과태도는연구되지않고있다. 셋째, 님비관점은갈등에대한제한된분석에머물고있다. 시설입지분쟁을설명하는출발점으로태도를주된변수로삼고있으며, 그문제를사회 심리적문제로한정하고있다. 즉두려움과불신으로인해사람들은입지제안에대해반감을가지며, 이러한반감은반대를가져오고반대가갈등상황을야기한다는것이다. 그러나갈등은일반적으로서로연계된세가지요소를가지는데태도, 행태및관계된당사자간의양립할수없는목표나가치가그것이다. 따라서갈등을충분히평가하기위해서는다른요소, 즉모든당사자가서로에게갖는행태와그들의목표와가치간의불양립성의정도를검토하는것이필요하다. 넷째, 님비적설명에서는모든비난을지역공동체에게돌리고있다. 즉님비적분석은 LULUs가지역적으로원하지않는시설임에도불구하고사회적편익을가져오며, 공공선을실현하는데필수불가결하다고전제하고있으며이러한전제는무비판적으로수용되고있다는것이다. Brion 은님비현상을분석하면서사회나지역공동체의구성원으로서우리는 LULUs로부터막대하고전반적인편익을추구할수있다는합의가이루어져있다고주장한다 11). 또한 O'Hare 등도시설의입지문제는일반적으로사회에있어본질적인것으로생각 Society and Natural Resources, Vol.1, 1988, pp.69-80. 11) D. Brion, Essential Industry and the NIMBY Phenomenon( New York : Quorum Books, 1991), ⅻ.
嫌惡施設의立地葛藤에대한새로운解釋과計劃에의含意 181 되고있으며따라서이러한시설을입지시키지못할경우공공경제와물리적건강에대규모적이며확실한위해를초래할것이라고기술하고있다 12). Mazmanian과 Morell 도사회가지방적거부에대해값비싼대가를지불하고있다고주장한다 13). 이와같이모든사람에게깨끗하고건강한환경을보장하려는국가적 전사회적목표를편협적 이기적 근시안적인이해 (local parochialism) 를가진지역공동체가방해하고있다는것이다. 다섯째, LULUs가사회적필요성을충족시킨다는전제로부터또하나의밀접하게관련된전제가도출되는데지방적이해와국가적이해의갈등관계를발생시킨다는것이다. 이와같이지방적이해와전사회적이해간의갈등의견지에서님비를파악할때수많은관계된구성물을도출할수있다. 즉지방적으로집중된비용과지리적으로분산된편익간의불형평성 14), 물질적진보를달성하려는사회적추진력과지역공동체의순수성을보호하려는힘간의마찰 15), 팽창과배제간의대조 16), 보다일반적으로는경제성장과환경보호간의갈등등이그것이다. 그런데님비적분석에서는이러한갈등을적절히설명하지않고있다. 즉갈등의다른당사자인국가또는개발업자가어떠한역할을수행해야하는가에대한언급이없다. 2. 住民參與의未洽 LULUs의입지갈등에관한또다른설명에서는갈등을시설제안자, 즉의사결정자의빈약한주민관계 (poor public relation) 에서찾고있다. 이는단순히시설제안자는나쁜녀석이며시설은환경적위해등을초래한다는이미지 (image) 의문제만은아니다. 시설입지과정동안시설제안자와주민들의상호작용, 즉긴장 갈등관계는상호연계된두가지요인에의해악화된다. 그하나는지역공동체의반응의강도이며 17) 다른하나는실질적전문성에의거하 12) M. O'Hare, L. Bacow & D. Sanderson, Facility Siting and Public Opposition( New York : Van Nostrand Reinhold, 1983), p.1. 13) D. Mazmanian & D. Morell, The NIMBY Syndrome : Facility Siting and the Failure of Democratic Discourse, in N.Vig & M.Kraft(eds.), Environmental Policy in the 1990s : Toward a New Agenda(Washington, D. C.: CQ Press, 1990), p.126. 14) D. Morell & C. Magorian, Siting Hazardous Waste Facilities : Local Opposition and the Myth of Preemption( Cambridge, MA :Ballinger, 1982). 15) D. Brion, op. cit., p.xv. 16) S. Plotkin, Keep Out : The Struggle for Land Use Control( Berkeley : University of California Press, 1987). 17) M. E. Kraft & R. Kraut, "The Impact of Citizen Participation on Hazardous Waste Policy Implementation : The Case of Clermont County, Ohio", Policy Studies Journal, Vol.14, No.1, Sep. 1985, pp.52-61. W. A. Rosenbaum, "The Politics of Public Participation in Hazardous Waste Management", in J. P. Lester & A. O'M. Bowman, The Politics of
182 地方行政硏究第 10 卷第 1 號 ( 通卷 35 號 ), 1995.6 여참여를제한하려는의사결정자의속성이다 18). 이와같이 LULUs의계획에있어주민지지의중요성을인지하지못함으로써그집행에도악영향을미치는것이다 19). 일반적으로계획가 ( 또는시설제안자 ) 가주민과의상호작용에서범하기쉬운오류가있는데그것은다음과같다. 첫째, 시설제안자의인식상의문제이다. 시설입지는 우리 의문제이며중요한것은거시적안목 (big picture) 이라는시설제안자의의식구조이다 20). 제안자들은자기의관점을과대평가하는반면대안적관점은과소평가하기쉬우며과학적엄격성을갖는문제만을주로분석하려고한다. 또한거시적공공정책과이것이갖는함의의견지에서문제를정의하려고한다. 따라서시설과지역공동체생활양식의양립가능성, 지역공동체의사회적특성이나장소에대한만족감같은문제는피상적으로다루거나관심을두지않으려고한다. 둘째, 정보의엄폐성향이다 21). 시설제안자들은반대로부터자신을보호하기위하여시기적으로내용적으로정보의제공을제한하거나정보에의접근을방해하려한다. 이러한성향은특히환경적정책결정과정에서두드러지는데왜냐하면기술적문제에대한주민의능력을믿지않으려는태도때문인것이다 22). 이러한이유로인해주민에게의정보제공이너무늦게이루어지며, 보고서등은그들만이이해할수있는전문용어로쓰여이른바지성의간격 (intelligibility gap) 을야기하고있다. 셋째, 협의절차의부적절성이다. 논쟁거리가되는문제의생산적인논의를조장하는데있어공청회등은효과적인메커니즘이되지않는다는일반적인합의에도불구하고 23) 주로이방법에의존하고있다. 다시말해주민들의의견을경청할수있는체계적인절차를사용하지않는다는점이다. 또한제안자들은필요한의사소통과과정기술을갖지못하는경우도있다. 나아가주민들의질문과코멘트중합리적내용만중시되어버린다. 따라서자기들의두려움과관심은어떠한방법으로도정당화될수없다는것을깨닫게된주민들은더욱격분하게되며제안자들은방어적이며냉담하게된다. 넷째, 법규의존적이다. 인간사를허가와금지의연속으로보는사람들은어떤일을하는 Hazardous Waste Management( Durham, N.C. : Duke University Press, 1983), pp.176-95. 18) C. Davis, "Substance and Procedure in Hazardous Waste Facility Siting", Journal of Environmental Systems, Vol.14, No.1, 1984-85, pp.51-62. 19) D. A. Mazmanian & P. A. Sabatier, Implementation of Public Policy ( Lanham : University Press of America, 1989). 20) A. M. Armour, op. cit., p.24. 21) Ibid., p.25. 22) C. Davis, op. cit., p.55. 23) B. Checkoway, The Politics of Public Hearing, The Journal of Applied Behavioral Science, Vol.17, No.4, 1981, pp.566-582.
嫌惡施設의立地葛藤에대한새로운解釋과計劃에의含意 183 데있어법률적장애물이유일한것처럼행동한다. 입지제안자들도입지선정과정을일련의법률적과정으로보고있다. 즉최고의선의를갖고일하며, 필요한서류를완벽하게작성하고최고의자문가 ( 변호사 ) 를선정한다면모든허가를받아낼수있고어떠한금지조항에도걸리지않으며따라서시설을건설할수있다는것이다. 그러나허가된모든것이가능하지않다는것은두말할나위도없는데진행시킬법적권한을가지고있다는것이반드시시설을건설할권한을주는것은아니다. 이를공공선택과정에있어법률가의오류라부른다 24). 끝으로너무늦게주민들과대화한다는점이다. 이러한오류가주민관계에서나타나는가장일반적인것으로연구설계과정에서주민들과의협의노력이불충분하기때문에지역공동체의관심과문제를건전하게이해하고있다는사실을확실히할수없다. 또한여러가지정보도이때에이르러서야비로소제공되는것이보통이다. 이상과같은오류로인하여불충분한주민협의는오히려이해당사자들을양극화시키는참여형태 (polarized public participation style) 를가져오는것이다 25). 3. 흠있는立地計劃過程 시설입지과정 (facility siting process) 은여러가지기술적 입지적대안의조합중에서경제적 공학적 환경적및사회적목표를가장잘성취할수있는하나의조합 ( 대안 ) 을선정하는과정이다. 이러한시설입지과정은새로운시설에대한필요성이인지될때시작되며, 상호관련된세가지구성요소로이루어져있다. 1) 목표의정립이는어떤기관또는조직의임무를확인하는과정으로몇가지이유로인해그정립내지확인이어려워질수도있다. 왜냐하면충족되어야할필요성에대해상이한인식이조직안팎에존재할수도있으며, 조직의목표가잘정의되어있지않을수도있으며또한조직의일차적인임무 (mandate) 와외적인사회 경제 환경의목표가상이할수도있기때문이다 26). 목표설정작업은문제를구체화 명확화하는것으로기술적 입지적결정이이루어지는전 24) M. O'Hare et al., op. cit., pp.26-27. 25) P. J. Culhane, Public Lands Politics ( Baltimore : Johns Hopkins University Press, 1981), pp.238-241. 26) E. A. Williams & A. K. Massa, Siting of Major Facilities (New York : McGraw-Hill, 1983), pp.36-37.
184 地方行政硏究第 10 卷第 1 號 ( 通卷 35 號 ), 1995.6 반적인정책의틀을강구하는것이다. 특히광범위한계획및관리대안을마련하기위하여경제적 기술적 환경적 사회적및기타정책적고려사항과함께시설에대한수요 공급분석이이루어진다. 문제를해결하기위한활용가능한여러대안중의하나로서시설을설치하지않는대안도이단계에서평가된다. 만약시설의필요성이확인된다면예상되는시설의특성, 즉형태, 능력등에대한예비적조사가있게된다. 2) 체제 기술의분석 평가시설입지과정의두번째단계는대안, 즉기술을평가하는단계이다. 이단계의기본목적은대안중에서정립된목표를가장잘성취할수있는가능한체제적 기술적대안을선정하는것이다. 보다구체적으로볼때각대안과관련된기술적사항을확인하며그것의상대적효과성, 위험및비용을평가하는것이다. 이단계는예상입지의평가에있어사용될입지적 환경적보호기준의개발을가능하게할수있다는의미에서입지선정행위와직접적인관계를가지고있다. 3) 입지의선정시설입지과정의마지막단계는입지선정과정으로이른바공간모색 (spatial search) 27) 이다. 이과정은상대적으로상기두과정에비해상당한논쟁을수반하기때문에가장가시적인것이다. 입지선정과정은두가지활동으로구분하는것이일반적인데후보지의목록을만들어내는지역및장소선별과정 (screening process) 과최적의장소를찾아내기위한장소평가및선정과정 (selection process) 이그것이다 28). 이단계에서전혀공통점이없는복수의환경적 경제적 사회적및공학적요인들은비교와결정을가능하게하는어떤종류의평가체제 (rating system) 29) 로조합되어야한다. 이러한접근방법은계획이론의파라다임 (paradigm) 이라고할수있는합리적 종합적계획이론 (rational-comprehensive planning theory) 에근거하고있다. 즉여기서는계획을사전적의사결정 (in advance decision-making) 즉결정을보다합리적으로내리기위한정보를준비하는과정으로보며 30) 다음과같은일련의과정으로구성되어있다 31). 1 목표와목적으로 27) B. H. Massam, Spatial Search ( Oxford : Pergamon, 1980). 28) Williams & Massa, op. cit., pp. 79-151. 29) 이러한평가체제를고안함에있어필요한분석적요구사항들은다음논문에간결하게제시되어있다. M. L. Elliott, Pulling Together the Pieces : Amalgamation in Environmental Impact Assessment, E.I.A.R., Vol.2, 1981, pp.7-35. 30) J. Friedmann & B. Hudson, Knowledge and Action : A Guide to Planning Theory, J.A.I.P., Vol.40, No.1, Jan.
嫌惡施設의立地葛藤에대한새로운解釋과計劃에의含意 185 표현된일반적가치체계, 2 목표를달성할수있는모든대안의산출과검토, 3 각대안이가져올모든결과의예측, 4 목표와결과의비교, 5 최선의대안의선택이그것이다. 그러나최근에이르러 LULUs에대한이러한접근방법의효능성 (efficacy) 에의문이제기되기시작하였다 32). 우선전통적 LULUs의입지계획과정은그정향이하향적의사결정과정 (top-down decision making) 이며따라서하나의선택을강제하고있다는점이다. 다시말해시설입지과정은사람을다른목적의수단으로간주하는관리된기술적사회의강력한경향을대변하고있다는것이다 33). 둘째, 앞에서도언급되었듯이합의된가치내지목표의도출이거의불가능하다는사실이다. 시설제안자는 LULUs가국가적으로긍정적효과를가져온다는견지에서그필요성을주장하는반면당해지역주민들은여러가지이유를내세워그필요성에이의를제기하게된다. 이렇게됨으로써가치와기대의근본적상충 (fundamental clash of values and expectation) 이라는갈등상황이생겨난다 34). 셋째, 입지의선정과관련하여몇가지오류가발생한다는점이다. 시설제안자는기능적합리성 (functional rationality) 에입각하여객관적이며과학적인기준에의거하여입지를선별 선정하였고따라서안전하다고주장한다. 그러나선정된기준이완전히가치중립적일수없으며, 최선의노력을경주한다하더라도위험이전혀없는시설을설계하는것은불가능하다. 여기서이른바계획가와과학자의오류 (planner's and engineer's fallacy) 가생겨난다 35). 또한제안자는선정된부지는공익의견지에서최선의선택이라고주장한다. 그러나그결정이최상의기대사회가치이며전반적인공익또는주민의선호를반영하고있다는점을증명하는것이거의불가능하다. 왜냐하면 공익 이라는개념은모호할뿐만아니라 Arrow 가 불가능성정리 라는용어로증명한바와같이개인적선호의합을집합적선택의근거로삼는것은많은문제점을가지고있기때문이다 36). 여기서또다른오류가발생하는데경제학자의오류가그것이다 37). 요컨대모든결정에는정치적인여러전제가내포되어있 1974. 31) M. Camhis, Planning Theory and Philosophy( London : Tavistock, 1979), p.30.31)) M. Camhis, Planning Theory and Philosophy( London : Tavistock, 1979), p.30. 32) 합리적. 종합적계획이론에대한비판과이에따른대안적이론의모색에관해서는다음논문을참조 E. R. Alexander, After Rationality,What?, J.A.P.A.,Vol.50, No.1,Winter 1984,pp.62-69. 33) P.Timmerman, Ethics and Hazardous Waste Facility Siting Toronto : University of Toronto Press, 1984), p.18. 34) M. O'Hare et al., op.cit.,p.24. 35) Ibid., pp.27-28. 36) K. Arrow, Social Choice and Individual Values( New York : John Wiley & Sons, 1963).
186 地方行政硏究第 10 卷第 1 號 ( 通卷 35 號 ), 1995.6 는것이다. 넷째, 입지의결정과관련해볼때주민들에게사업의기술적내용과장소를발표할경우이것이문제의해결이아니고시작이라는점을간과하고있다. 다시말해입지계획과정과갈등해결과정을분리하려고하는데양자는결코분리될수없으며입지선정과정에서동시에논의되어야하는정치적과정이라는사실을무시해왔다는것이다 38). 끝으로전반적인측면에서계획과정의효율성과형평성에문제가있다. 즉과정의효율성과결과의효율성및형평성의극대화를가져올수없다는점이다. 과정의효율성이라는측면에서볼때비슷한결과를가져오는대안을계속검토하는경우보다많은시간과자원이낭비되어그과정은비효율적이라는것이다. 또한시설을잘못된위치에입지시키거나시설을입지시키지못하게될경우결과의비효율성이초래되는것이다. 한편효율성만큼명확한개념은아니지만형평성에도문제가있다. 입지과정의비형평성을측정하는지표로절차적형평성 (procedural fairness) 을사용할때 1 입지과정에서대가를지불하지않으면다른사람들로부터무엇을취할수없다는점, 2 어떤의미에서는입지과정에서모든이해관계자를공평하게고려해야한다는점이그것인데전통적입지과정에서는양자모두에대응하지못하고있다 39). Ⅲ. LULUs 의立地葛藤의새로운解釋과計劃에의含意 이러한님비주의적분석은국가와지역공동체간의갈등을설명함에있어부적절한데왜냐하면그분석이외양적수준 (level of appearance) 에머물고있기때문이다. 다시말해님비적설명에서는국가이해와지방이해가왜전사회적이해와이기적이해의견지에서구성되고표현되어야하는데대해언급이없다. 즉국가와지방의관점을주어진것으로받아들이기보다는그것이왜전사회적- 이기적담론의견지에서구조화되었는가를규명할필요가있다 40). 본절에서는 LULUs의입지갈등에관한전통적설명의한계와이갈등을새로운측면에서설명하려는이론적논의를살펴보고이것이 LULUs의계획에서갖는함의를도출하고자 37) M. O'Hare et al., op. cit., pp.28-29. 38) R. W. Lake, Introduction, in R. W. Lake(ed.), op. cit., xvii-xviii. 39) M. O'Hare et al., op. cit., pp.37-41. 40) R.W.Lake & R.A.Johns, Legitimation Crisis: The Politics of Haxardous Waste Siting Law, Urban Geograpy, Vol. 11, No. 5, 1990, p.490.
嫌惡施設의立地葛藤에대한새로운解釋과計劃에의含意 187 한다. 1. LULUs 의立地葛藤의傳統的說明의限界 LULUs의입지에있어가장큰, 유일한방해물은지역공동체의저항내지반대이다. 혁신적이며광범위한주민의참여가보장되는입지절차에도불구하고거의모든 LULUs의입지노력은좌절되어버린다 41). 이러한 LULUs의입지에대한반대원인에대한전통적설명, 즉님비주의는비교적피상적수준에머물고있다. 건강위험에대한우려, 비용과편익의불공평성, 과학과정부에대한불신, 지역공동체의상 (image) 의상실, 재산가치의하락및환경의질의저하등에서그원인을찾고있다 42). 이러한설명에서는어떤지역공동체에 LULUs가입지할경우당해지역주민들이직면하게되는실제적관심을반영하고있다. 그러나두려움, 불공평성, 경제적손실, 불신등을강조함으로써전통적설명에서는시설입지과정의결과및과정과결과의상관성에초점을두고있다. 이와같이과정에따른결과에초점을두게되면당연히이러한부정적효과를경감시키거나완화시킴으로써지역공동체의반대를극복할수있는정책적대안이제시된다. 이와같이결과에대한분석적접근방법과이에따른정책적대응은 왜지역공동체가원하지않는시설을수용해야만하는가 라는사전적질문 (prior question) 을덮어버리고있다 43). 구체적으로표현하면전통적설명에서는쓰레기의관리문제가왜입지문제 (locational problem) 로서주민들에게어쩔수없이제시되어야하는가라는이유를간과하고있다 44). 시설입지는실제로복잡하고다면적인쓰레기관리과정에있어마지막대안이다 45). 그러나시설입지는이해의충돌이수면위로부상하여갈등이가장명백하게표출되는무대이다. 그런데전통적설명에서는관리논의가입지차원에이를때까지갈등이어떻게, 왜효과적으 41) L. S. Bacow & J. R. Milkey, O vercoming Local Opposition to Hazardous Waste Facilities : The Massachusetts Approach, Harvard Environmental Law Review, Vol. 6, 1982, pp.265-305. 42) D. Morell, Siting and the Politics of Equity, in R. W.Lake(ed.), op.cit.,.119-122. 43) F. J. Popper, op.cit., 1985. 44) R. W. Lake & L. Disch, Structual Constraints and Pluralist Contradictions in Hazardous Waste Regulation, Environment and Planning A, Vol. 24, No. 3, 1992, p.664. 45) 쓰레기관리의우선순위는첫째, 감량둘째, 분리와집중셋째, 재활용넷째, 소각, 탈독성화, 중성화다섯째, 위생매립이다. U. S. Enviornmental Protection Agency, Solid Waste Facts:A Statistical Handbook 2, 1978.
188 地方行政硏究第 10 卷第 1 號 ( 通卷 35 號 ), 1995.6 로연기되는가에대한언급은거의없다. 그런데 LULUs의입지에대한지방반대의근원은시설의입지에따른원하지않는부정적결과에있는것이아니라정책목표로서시설입지라는어쩔서없는결과를도출하는규제적접근방법에있는것이다 46). 다시말해지금까지쓰레기관리의기본전제가쓰레8 기문제를국가가당면한입지문제로정의하게하며, 시설에대한지방반대의근원은이러한기본전제에서찾아야한다. 2. 쓰레기管理政策의基本前提 쓰레기특히유해쓰레기관리정책의기본전제는정치경제학에근거하고있으며, 당연한것으로인식되며, 따라서심각한논의의대상이되지않고있다. 이러한여러전제를살펴보는것이쓰레기관리정책의구조를이해하고개혁하는데있어첫단계일것이다 47). 전제Ⅰ: 사기업은지속적으로유해쓰레기를배출할것이며배출하여야한다. 거의대부분의유해쓰레기는기초제조공정에서배출되고있으며그양은지속적으로증가되고있다 48). 그런데이러한생산물은주민들의일상생활, 사회및국가를떠받치는중요한것이므로유해쓰레기정책의기본적이면서합리적인전제는국가및사회가이러한재화의생산에있어대규모적감소를필요로하는생활양식의변화를지지하지않으며따라서산업체는지속적으로유해쓰레기를배출할것이라는것이다. 요컨대자본축적의부산물로써배출되는쓰레기의양은계속증가할수밖에없는것이다. 전제Ⅱ: 사기업은쓰레기의처분내지처리비용을지속적으로외부화할것이며외부화하여야한다. 국가의규제정책이시행되기전에는산업체는일반적으로단순한방법으로쓰레기를처분함으로써쓰레기관리의비용을외부화시켜왔다. 오늘날문제가되고있는버려진쓰레기매립지는과거의안전하지못하고낮은비용의처분관행의결과인것이다. 그런데국가의규제로인하여산업체가유해쓰레기를처리하는것이보다어려워지고있으며그비용도계속증가되어왔으며앞으로도증가될것이다. 그러나이러한비용, 즉외부화비용은배출되는쓰레기의양을감소시키기위한생산과정의변경에소요되는비용, 즉내부화비용에비해서는훨씬적다는점이다. 지금까지산업 46) R. W. Lake & L. Disch, op.cit., p.665. 47) 이하는다음논문을주로참고하였음. R. W. Lake & L. Disch, op.cit., pp. 666-671. 48) 미국의경우유해쓰레기는다섯개의산업부문, 즉화학, 1 차금속, 석유및석탄, 가공금속, 고무및플라스틱의제조공정에서주로 ( 약 92.5 %) 배출되고있다.
嫌惡施設의立地葛藤에대한새로운解釋과計劃에의含意 189 체는생산과정에서배출되는쓰레기의양을감소시킬수있는생산양식을채택하라는환경단체의요구에저항해온사실이이를웅변으로대변하는것이다 49). 배출자에의해외부화될또하나의비용은적절치못한처분에따른인간이입는건강상의위해에따른의료비용이다. 이러한비용의규모에대한추정치는아직없는데이는비용을배출자로부터지역주민에게전가한셈이된다. 처리비용의외부화에있어가장중요한것은새로운처리시설의개발 입지의책임을공공부문이지고있다는점이다. 국가가쓰레기처분을위한적지를모색하려고하는한산업체는쓰레기감량을위한생산공정변경에따른비용을내부화하려는유인을거의갖지않을것이다. 전제Ⅲ: 쓰레기처분 처리에필요한시설을제공하는것은공공부문의책임이다. 처분비용의외부화와조화되는또다른전제는쓰레기의관리책임을공공부문, 즉국가가지고있다는점이다. 과거의경험을볼때배출자는독자적으로적절한처분방법을채택하려고하지않으며, 그방법의시행에따른비용도자발적으로부담하지않으려고한다. 따라서국가는입법을통해쓰레기의적정관리기준을설정하는등쓰레기의적절한처리를위해직접관여하게된다. 전제Ⅳ: 필요한처리시설을제공함으로써국가는주민의건강과안전을보호해야할의무를수행하고있다. 규제되지않은쓰레기에의한환경적재앙은국가의정통성위기를초래하고있으며따라서국가관여가요청되고있다 50). 쓰레기관리에있어정부의역할을규정하고있는기본법령에서는건강, 안전및환경을보호하는데기본목표를두고있으며이로부터국가의정통성을찾으려는것이다 51). 즉이러한정통성을위한제도적형식을국가가만들어가고있으며 52) 그것은추상적원칙과형식적교리에의거하고있다. 이에따라국가의계획및정책결정은절차적문제에초점을두는합리적계획이론에의거하는결과를낳게된다 53). 전제Ⅴ: 필요한시설의규모와기술은쓰레기의양과유형에의해결정된다. 기존의처분 처리능력에비추어현재및미래의쓰레기양을비교함으로써필요한시설 49) K. Oldenburg & J. Hirschhorn, Waste Reduction: A New Strategy to Avoid Pollution, Environment, Vol.29, 1987, pp, 17-20, 39-45. 50) J. Hirsch, The Apparatus of the State, the Reproduction of Capital, and Urban Conflict, in M. Dear & A..Scott (eds.), Urbanization and Urban Planning in Capitalist Society( New York : Methuen, 1981), pp. 593-607. 51) R. W. Lake & R. A. Johns, op. cit., 52) G. L. Clark, A Theory of Local Autonomy, Annals of the Association of American Geography, Vol. 74, pp. 195-208. 53) A. Faludi (ed.), A Reader in Planning Theory (Oxford : Pergamon Press, 1973).
190 地方行政硏究第 10 卷第 1 號 ( 通卷 35 號 ), 1995.6 의객관적이며정량적인계산을도출한다. 이와같이객관적숫자에의거하여필요성을정의함으로써시설규모와특성에대한정치적논쟁을배제하는것이다. 즉그과정의기술적 객관적성격이그과정의정통성을담보하는것이다. 필요성에대한과학적중립성이라는외관에도불구하고이는지역공동체에비해자본의특권화를가져오는효과를가진다. 왜냐하면지역공동체의선호가아닌생산과정이필요한시설의규모와특성을규정하기때문이다. 이상과같은전제의관점에서볼때국가의임무는환경적 기술적으로적절한입지를발견하는데두어지고있다. 다시말해유해쓰레기문제를산업체에있어생산의문제가아닌국가에있어입지적문제로정의하게되는것이다. 요컨대시설입지는경제위기를완화하기위한국가관여의한형태로써이는국가의기능이자본주의의위기에서파생되는것으로보는국가도출론 (state derivationist theory) 에근거하고있다 54). 이와같이쓰레기관리문제를공간적으로한정된이해당사자간의입지갈등으로정의함으로써국가의구조적논리의근간이되는기본전제에대한도전을피할수있다. 또한입지문제는갈등의성격을변모시켜버린다. 즉생산의결과에대한자본과지역공동체간의갈등이아닌공간적으로한정된이해당사자상호간의갈등과비정형적이며비공간적인공익을대변하는것처럼보이는국가에대한갈등으로바꾸어버린다. 다시말해입지전략은갈등을이해집단의다원적정치영역으로돌리는것이다. 이러한다원적정치과정에서의정책결정은조직화된복수의집단간의경쟁에의해이루어지며, 국가는이러한경쟁, 즉갈등을불편부당하게중재하는역할을수행하는것이다 55). 또한다원론에서는쓰레기관리정책의기본전제가보호되는데왜냐하면그것이갖는경쟁적이며갈등적인정치양태는가치에관한의문을제기하는데적절치않기때문이다 56). 오히려다원론에서는물질적이해관계에대한경쟁을조장하는반면원칙의문제에관한관심을흩뜨리고있다 57). 54) 국가도출론에관한논의는다음문헌을참조. M. Carnoy, The State and Political Theory(Princeton : Princeton University Press,1984). C. Offe, Contradictions of the Welfare State(Cambridge : MIT Press, 1984). J. Habermas, Legitimation Crisis (Boston : Beacon Press, 1975). 55) R. Dahl, A Preface to Democratic Theory (Chicago : University of Chicago Press, 1956). 56) B. Barber, Strong Democracy (Berkeley : University of California Press, 1984). 57) T. Lowi, The Public Philosophy : Interest-Group Liberalism, American Political Science Review, Vol. 60, 1967, pp.5-24.
嫌惡施設의立地葛藤에대한새로운解釋과計劃에의含意 191 3. LULUs 의立地葛藤의새로운解釋과計劃에의含意 1) LULUs입지갈등의새로운해석 LULUs입지갈등의님비적분석은두가지내재된전제에근거하고있는데그하나는중요한사회적편익을제공하기위하여시설이필요하다는것이며, 다른하나는이기적 지방적편협주의가전사회적선의실현을방해하고있다는것이다. 이러한두가지쌍둥이적전제가 LULUs의본질적특성을호도하고있다. 앞에서살펴본바와같이쓰레기관리정책은국가와자본의관계에의해국가에가해지는구조적한계를반영하고있다. 즉 LULUs 는사회가아닌자본이필요로하는것이며, 자본- 노동관계의재생산을추구하는국가가요구하는것이다. 나아가님비로특정화되는지방의보호주의는전사회적목적에대한장애물이아니라자본의목적에대한방해를대변하는것이다 58). 다시말해 LULUs는내재적인전사회적필요성을대변한다기보다는자본의요구에특권을부여하는경제적문제에대한구조적으로제약된정치적해결책인것이다. 따라서 LULUs에대한지역공동체의반대는지역공동체와자본, 지역공동체와국가간의갈등의표출인것이다. 님비주의는 20세기후반에생겨난전혀새로운현상이아니고 19세기에이미경제적중요성을가지는시설에대한입지갈등은존재하였다 59). 다만오늘날에있어차이가나는것은 LULUs의입지를방해하여성공한비율에있으며 60) 이러한성공률은지역공동체의권한화 (empowerment) 의새로운수준을대변하고있다. 이와같이님비가유력한정치적힘을지녀왔으며지금까지지속내지증대되는이유는토지개발과정에있어님비는내재적이며불가피한구성요소이기때문이다. 토지개발과정은기본적으로토지자본의예상수익률에의해좌우되며이러한수익성을유지하기위한기본요건은토지의소비이다. 이러한토지개발과정으로부터토지이용패턴이확립되며그결과경관 (landscape) 은문제로가득차게된다. 즉고밀도개발, 교외확산, 부적절한서비스, 사회적 경제적분리, 교통혼잡및환경오염등이그것이다. 이러한문제의확산은차후의토지투자의수익성을위협하게되며따라서계획과정을통한국가의관여를초래하게한다. 그런데국가가이러한문제를중점적으로다루려고노력할때토지개발과정의초기에있어현재와같은경관에투자한소비자들로부터반대가생 58) R. W. Lake, Rethinking NIMBY, J.A.P.A., Vol. 59, No. 1, Winter 1993, p.87. 59) W. B. Meyer & M. Brown, Locational Conflict in a Nineteenth-Century City, Political Geography Quarterly, Vol. 8, No. 2, Apr. 1989, pp.107-122. 60) F. J. Popper, The Great LULU Trading Game, Planning, Vol. 58, No. 5, pp.15-17.
192 地方行政硏究第 10 卷第 1 號 ( 通卷 35 號 ), 1995.6 겨난다. 다시말해차후의자본투자에있어수익률을유지하기위한국가관여는초기투자의수익성을책임지고있는소비자들의반대에부딪치게되는것이다. 토지개발과정의오류를시정함에있어국가는처음투자한토지자본에대해그수익의환원을거의요구하지않는대신만들어진지역공동체로하여금그성격에있어실질적인변화를수용하도록기대내지요구하는것이다. 지역공동체가이러한변화에반대할때이를님비라부르는것이다. 결국자본축적을지지하는국가관여가님비현상을초래하는것이다. 님비를이렇게정의할때필요한시설의부정적외부효과의인식에의해님비가생겨난다는전통적설명은설득력을상실하게된다. 다시말해 LULUs에대한입지갈등은일정한시설이갖는공간적함축성에대한것이아니라생산과소비의선행적맥락에시설을추가입지시키려는국가의시도에대한갈등인것이다. 이러한갈등은 Cox 등에의해개발자본과상품화된삶의장소를보호하려는주민간의갈등으로설명되고있다 61). 여기에덧붙여입지갈등은자본과노동의직접적인갈등이라기보다는지역공동체에비해자본에특권을주는방식으로자본의위기를경감시키려는국가관여에의해야기된갈등인것이다 62). 그런데여기에하나의역설이존재한다. 자본의이해에반대하여생겨난님비주의가동시에자본의수익률을유지하는데필수불가결하다는점이다. 다시말해지속적인투자를추구하려는토지자본의필요성과님비로표현되는항상성과안정성의요구는토지개발과정에있어변증법적관계를구성하고있다. 따라서님비주의가이상하고비합리적인탈선이기는커녕토지자본의수익성을보장하는적대적이지만필요한요소인것이다. 님비주의를야기하는편협성, 보호주의및이기심을제거하는것은자본의수익을보장하는시장수요를제거하는것이다. 이러한소비와자본간의변증법적관계가님비의강렬성과확산성, 즉어느누구의뒷마당에도안된다는니아비 (Not in Anybody's Backyard) 63) 를설명하고, 님비적갈등을해결하기위해서는정-반사이의정치적화해를지속적으로재협상하여야한다는것을암시하고있다. LULUs에대한정치적갈등은국가를매개로한자본과지역공동체간의투쟁이다. 자본 61) K. Cox, Capitalism and Conflict around the Communal Living Space, in M. Dear & A. Scott(eds.), op. cit., pp. 431-456. K. Cox, Social Change, Turf Politics, and Concepts of Turf Politics, A. Kirby, P. Knox & S. Pinch(eds.), Public Service Provision and Urban Development(New York : St. Martin's Press, 1984), pp. 283-315. K. Cox & J. McCarthy, Neighborhood Activism as a Politics of Turf : A Critical Analysis, in K. Cox & R. Johnston(eds.) Conflict, Politics, and the Urban Scene(New York : St. Martin's Press, 1982), pp. 196-219. 62) R. W. Lake, op. cit., 1993, p.89. 63) M. Heiman, From 'Not in My Backyard!' to 'Not in Anybody's Backyard!' : Grassroots Challenge to Hazardous Waste Facility Siting, J.A.P.A., Vol.56, No.3, Summer, 1990, pp. 359-362.
嫌惡施設의立地葛藤에대한새로운解釋과計劃에의含意 193 의입장에서는자유방임주의, 자유시장원리, 제한받지않는개발을요구하면서국가에게자본축적을지원할것을요구한다. 한편지역공동체의견지에서는지역의항상성과안정성을필요로하는데여기에는재산가치의유지라는경제적요소와미적가치의보호, 사회적지위, 지역공동체의응집성과같은비경제적요소가포함되어있다. 이러한경제적 비경제적요소가이른바주민의최소화된불확실성의기대에기여하고있다. 이러한기대로인하여토지개발과정에기꺼이참여하려고하며이러한기대를충족시키는것이국가정당성의주요한근원이된다 64). 이와같이국가는양자사이에엮여있어국가관여의형태는정치적으로협상된것으로그시점에있어자본과지역공동체의상대적인정치적권한을반영하고있다. 따라서정치적논쟁은특정한시점에있어채택 실행되는특정한국가관여의형태가자본또는지역공동체중누구에게비용을귀속시킬것인가를결정하는것이다. 그런데대부분의경우그비용을지역공동체에게부담지우게되는데그이유는다음과같다. 즉님비는비합리적이며, 편협하며, 이기적인방해꾼으로몰아붙이는결정이정치적으로훨씬쉬운결정이라는점이다. 또한이러한정치적결정은보다근본적인문제에대처하는데있어서도매우효과적이라는것이다. 예를들어무주택자의경우그들이빈곤하게된정치경제학을재검토하는것보다는공동주택의건설에대한반대를님비로치부하는것이정치적으로용이하다. 하지만국가의관여형태에관한정치적결정에영향을주는자본의고도의조직화된힘에도불구하고, 그리고님비를이기적이며편협적인행태로매도하는국가의노력에도불구하고님비는이제국가로하여금자본의양보를받아내도록그관여의방향을재정립하여야할만큼의힘을가지고있다. 다시말해지역공동체의권한화의방향으로정치적추가움직이고있어국가관여에따른비용을자본에게부담지우려하고있다 65). 2) 계획에의함의님비가니아비로변모되고따라서 LULUs에대한입지갈등을자본과지역공동체간의투쟁으로보고기존의생산양식을정의하는사회적관계에있어내재한구조적모순의표출로인식할경우계획과정에있어몇가지함의를갖게된다. 우선지역공동체의관점이사회가아닌자본에대한방해라는점을수용한다면합리성과 64) 용도지역제가토지개발과정에있어생산자 소비자모두에게불확실성을감소시키는수단인것이다. 65) M. Heiman, op. cit., p.361.
194 地方行政硏究第 10 卷第 1 號 ( 通卷 35 號 ), 1995.6 지역공동체입장의상대적정당성에대한기존의관념을재정립해야할것이다. 님비를비합리적방해주의로비방하기보다는그것이지역공동체의욕구와두려움의표현이라는사실을인정해야한다. 다시말해그것은시장메커니즘이나자본의수익성추구와마찬가지로합리적이며정당한표현이므로제거할수없다는것이다. 그리고님비를비합리적인것으로매도하는것은그근원적문제해결이라는훨씬어려운과제를피하려는것이다. 그러나최근문제의근원을해결하려는노력이이루어지고있는데예를들어쓰레기의배출을감소시키려는노력이그것이다. 이러한노력은국가의역할이급격한변화를가져오는데, 즉지금까지의위기대응적역할로부터사전예견적행동 (proactive anticipation) 으로의변화이다. 사전행동적으로비젼과집행을제시한다는것이정치적으로어려운일이나사후에문제를치유하려는노력보다는보다용이하고, 효율적이며, 효과적이며, 또한공평할수있다. 이러한변화는 LULUs에대한입지갈등이근본적원인에대한연기된갈등에불과하다는인식을반영하고있다 66). 다시말해이러한변화는자본에보다많은비용을부담시키려는노력을의미한다. 그러나이러한근본적해결책은거의불가능한데, 정치적으로장기적논쟁거리가되고특히국가의역할에대한재정의가요구되기때문이다. 따라서보다실용적측면에서볼때자본과지역공동체사이의중용 (middle ground) 이나정-반의균형점을찾는것이중요할것이다. 이러한보다현실적인접근방법은그해결책이일시적이라는것을의미한다. 왜냐하면우선문제의근원을해결하지않기때문에새로운문제표출에그해결책을지속적으로적응시켜야하기때문이다. 그리고일시적해결책이상을결코기대할수없는데왜냐하면정치적중용은항상가변적이기때문이다. 실효성있는해결책은좋은계획원칙과타당한기술적해답뿐만아니라그순간의정치, 즉자본과지역공동체의상반된압력사이에서정치적으로수용가능한균형을어떻게정의하느냐에달려있다. 또한어떠한정치적균형이이루어졌다손치더라도해결책은일시적일수밖에없는데왜냐하면자본이나지역공동체의압력이지속적으로작용하여균형의추가이미다른방향으로움직이기때문이다. 결국완전한계획적논리를추구하기보다는자본과지역공동체의상반되는압력에대응할수있는융통성있는계획과정이요구된다. 님비에관한전통적전제를무비판적으로영구화시키려는계획가는합리적대화를차단시켜버려논의를대립적형태로몰아넣어정치적갈등만을심화시킬것이다. 오히려전통적전제와는달리지역공동체의관점을인정함으로써보다건전한계획과정 (sound planning process) 이도출될수있을것이다. 66) R. W. Lake & L. Disch, op. cit., p. 665.
嫌惡施設의立地葛藤에대한새로운解釋과計劃에의含意 195 Ⅳ. 結論 요컨데전통적 LULUs의계획논리는국가내지사회적으로주어진목표, 즉시설입지를성공적으로이루기위해과학적 합리적으로대안을찾으려는기능적합리성의추구를기본명제로하고있다. 그런데수단적계획관을비판하고있는규범적계획관에서주장하고있듯이계획을정치적과정으로이해할때 LULUs의계획에서도실질적합리성에기초한이해갈등의조정이주요한측면이라할수있다. 따라서지금까지무비판적으로수용한 LULUs의계획논리는수정되어야하며이에따라새로운건전한계획과정이모색되어야한다. 여기서건전한계획과정이라함은주민참여에대해개방적이며, 정확하고완전한정보를갖는계획과정을의미한다. 다시말해분석되고논의되어야할필요성이있는문제의정의, 즉목표정립과정에주민들이참여하여 LULUs의필요성을적절히평가 정당화하고, 계획가에의해분석된정보를주민들이평가하고, 문제해결을위한전략이합의형성방법을통해개발되어야할것이다 67). 무릇모든계획행위는인간활동에관여하기때문에전체사회의변화과정 (processes of societal change) 을통제하여야하는임무, 즉변화대응능력을가져야한다. 따라서지금까지의일방적인시설내지서비스의공급자위치에서벗어나수요자의관점, 즉지방정부의대응성과신뢰, 지역공동체의효능감 (efficacy), 그리고공동선 (common good) 에대한합의된개념을바탕으로하여 68), 각종공공서비스가계획된수혜자내지수요자에게적절한때에적절한양과질만큼착오없이공급 이용되게끔하는방법과절차가마련되어야할것이다 69). 參考文獻 권태준 (1981), 도시개발과새로운도시경영, 도시문제, 4월호. A. Faludi (ed.)(1973), A Reader in Planning Theory, Oxford : Pergamon Press. A. Kirby, P. Knox & S. Pinch(eds.)(1984), Public Service Provision and Urban Development New York : St. Martin's Press. 67) American Planning Association., Policy Implementation Principles on Locally Unwanted Land Uses( Washington, D.C. : A.P.A., 1991), p. 2. 68) Levine, C.M., Citizenship and Service Delivery : The Promise of Coproduction, P.A.R., Special Issue, Mar. 1984. 69) 권태준, 도시개발과새로운도시경영, 도시문제, 1981. 4 월호, p. 14. 195
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