국제사회보장리뷰 2017 가을호 Vol. 2, pp. 25~34 프랑스가족수당의현황과시사점 The Current State of Family Allowance in France and Its Implications 신윤정, 한국보건사회연구원연구위원 프랑스가족수당은사회보장제도가발달하기시작한 1945년이후부터프랑스사회가직면해온문제에대응하면서발달하여오늘날의모습으로자리잡았다. 프랑스가족수당제도는국가가가족을지원한다는의지의천명으로서사회정책에서중요한위치를차지하고있으며, 가족의자녀양육과생활을지원하는다양한수당으로구성되어있다. 이러한통합적수당체계는사각지대를최소화하고정합성을도모하여정책의효과성과효율성을극대화한다는장점이있다. 본고는프랑스가족정책을구현하는중요수단인가족수당의특징과현황을살펴봄으로써아동수당도입을앞둔우리나라에제공하는시사점을도출하고자한다. 1. 서론프랑스는합계출산율이인구대체수준인 2.1명에달하고여성경제활동참여율도 60% 이상으로높아우리나라를포함한, 저출산문제를가지고있는국가들의모범사례로여겨진다. 1) 프랑스가성공적인모습을보이는이유는프랑스에서는가족정책이국가사회보장제도에서중요한자리를차지하기때문이다. 경제협력개발기구 (OECD) 에따르면프랑스는가족을위한공공지출이국내총생산 (GDP) 에서차지하는비중이 2013년도에 3.65% 로 OECD 국가중에서세번째로높다. 그런데프랑스가가족정책을구현하는중요한수단이바로 가족수당 이다. 근대적인모습의프랑스가족수당은 2차세계대전이후프랑스가국가주도의복지국가를 1) OECD(2017). Family database. http://www.oecd.org/els/family/database.htm 에서 2017. 9. 1. 인출. 기획 25
건설하면서시작되었지만, 그역사적인근원은가족을중시하는가톨릭교회의전통에있다고할수있다. 프랑스가족수당은가족을중시하는프랑스의고유한전통을기본으로시대별로요청된사회적인이슈를반영하면서오늘날의모습을갖추게되었다. 프랑스가족수당의중요한특징중하나는가족수당이단일한하나의수당이아니라자녀양육을지원하는성격을가진다양한현금지원정책들을가족수당이라는하나의커다란체계안에포함하고있다는것이다. 아동수당과유사한형태로둘째자녀이상을가진가족에게매월일정금액을제공하는가족수당을포함하여, 육아휴직급여를수당의형태로제공하고있으며, 보육지원에해당하는가정보육사이용수당도모두가족수당체계안에포함된다. 이뿐만아니라한부모, 장애아, 빈곤가정등취약가정에대한지원도가족수당체계안에포함된다. 프랑스의가족수당제도는내년부터보편적인아동수당제도를도입하는우리나라가어떻게정책을효과적으로추진할것인가에대한중요한시사점을줄것으로보인다. 특히저출산, 여성경제활동참여증가등 2차인구학적변화뿐만아니라소득불평등및사회양극화문제가심화되고있는우리나라가프랑스가가족수당이어떻게프랑스의인구학적위기뿐만아니라다양한사회문제를해결하는데효과적이었는지를살펴보는것은유용할것으로판단된다. 2. 가족정책의목적과가족수당의역할프랑스의가족수당제도를이해하기위해서는프랑스가어떻게가족정책을정의하고있으며그목적이무엇인가를살펴볼필요가있다. 앞서지적하였다시피프랑스에서가족수당제도는가족정책의목적을구현하는중요한수단이기때문이다. 프랑스의법무행정정보국 (DILA: Direction de l information légal et administrative) 은부모의출산 양육 교육부담을경감해주기위해국가, 지방및사회보장기구가추진하는정책을가족정책으로정의한다. 2) 코마이유 (Commaille) 등은가족수당이란가족부양에따른위험으로부터가족을보호하는수당과가족생활과관련한사회적위험으로부터가족을보호하는수당을포괄하는 2) DILA(Direction de l information légale et administrative)(2016). http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/protectionsociale/rub1850/ 에서 2017. 9. 1. 인출. 26
것이라고하였다. 3) 여기서가족부양수당에는자녀부양수당, 임신 출산및영아양육수당, 한부모지원수당, 장애아자녀에대한수당이포함되며, 가족생활과관련한사회적위험으로부터가족을보호하는수당에는주거수당, 성인장애수당, 빈곤자지원수당등이포함된다. 코마이유의이러한정의는다음절에서논의될프랑스가족정책의유형에잘나타나있다. 프랑스가족정책이전통적으로지향하는목적은다음두가지로요약할수있다. 첫째, 출산지원정책을통해인구구조를안정적으로유지한다. 둘째, 출산과자녀교육비용을지원해일정수준의가족생활을보장한다. 이와더불어 2차인구학적변화에따른가족의변화로프랑스가족정책은새로운목적을추가하게된다. 이를테면일과가정의양립을지원해자녀를부모가양육하면서일을지속할수있도록하는것과, 또한가족형태의다양화에대응해부모역할을지원하고가족관계와자녀교육에어려움이있는가족을돕는것등이가족정책의목적에추가되었다. 이렇듯프랑스가족정책은새로운가족과사회의욕구에정책목적을맞춰왔다. 최근들어사회양극화, 빈곤문제의심화그리고이로인한재정압박으로인하여프랑스가족정책은수평적인형평성과더불어수직적인형평성도지향하게되었다. 수평적형평성이라는것은자녀를둔가정의소득을보전해줌으로써자녀가있는가정과없는가정간의생활수준의격차를최소화하는것이다. 또한고소득가정과저소득가정간의수직적형평성을위하여일정수준이상의소득가구에는수당을지급하지않고있다. 프랑스정부는 2015년 7월부터그동안소득수준과무관하게두자녀이상을둔가족이면누구에게나지급하던가족수당을소득수준에따라차등지급하고있다. 3. 프랑스가족수당의발달과정 4) 프랑스는가족수당제도가현재의모습으로자리잡기이전부터가톨릭교회를중심으로모성을칭송하고가족을지원해온역사적인전통이있다. 2차세계대전이후여성경제활동참여가활발해지고사회적불평등확산, 이민자유입, 경제불황등다양한사회문제가발생하 3) Commaille J., Strobel P., & Villac M.(2002). La politique de la famille, Paris, La Découverte, collection Repères. 4) 본절의내용은 Marc de Montalembert(2004). La protection social en France, Les notice de al documentation Française 의내용을기초로작성하였다. 기획 27
면서가족수당제도도수차례의개혁을거쳐오늘날의모습을갖추게되었다. 프랑스가족수당의발달과정은 1 19세기후반 ~20세기초, 2 제1차 ~ 제2차세계대전 (1930~1945), 3 1945년 ~1974년, 4 1975년 ~2004년, 5 2004년이후의기간으로나누어볼수있다. 각시기별주요특징을살펴보면다음과같다. 첫째, 19세기후반부터 20세기초반은프랑스가족수당정책이태동한시기이다. 이시기에는가톨릭교회가중심이되어가족에대한지원을제공하였다. 현대적인모습으로서의가족수당제도는 20세기이후부터가족의생계를책임지는남성근로자에게고용주가특별수당을지급하는것에서시작되었다고할수있다. 19세기말과 20세기초반일부고용주들은부양가족이있는남성근로자가부양의무가없는독신자와동등한생활수준을누릴필요가있다고보고이들에게임금외특별수당을지급했다. 이와함께특별수당은남성근로자의임금이상승되는것을막는역할도하였다. 이후고용주가부담하는특별수당지급의무에공동대응하기위해몇개의기업으로구성된보상금고가단계적으로창립되었다. 이후 1932년근로자에게가족특별수당을지급하는것이법적으로의무화되었다. 둘째, 1945년부터 1975년까지는세계대전종전이후프랑스의경제가급상승하던시기였다. 이시기프랑스는전쟁으로감소된인구를회복하기위해다양한수당을창설했다. 급속한경제성장으로국가재정을확보할수있었기때문에이것이가능했다. 고용주가지급하던특별수당은 1930년에가족법이창설되고 1945년에사회보장법이제정됨으로써철폐되었다. 동시에자녀수에따라산정되고지급되는가족수당개념이도입되어고용주들이지급하던특별수당은가족보조금으로대체되었다. 이때의가족수당은직업이있는가장에게가족부양비의일부를보전해주기위한목적으로지급되었다. 가족수당이도입된초기에는 3명이상의자녀가있는가족과미혼자혹은자녀가없거나자녀가 1명뿐인가족간에생활수준차이가나지않도록하는것이목적이었다. 가족수당의재원은고용주가부담한사회보험료였다. 이때가족수당은자녀수와자녀출생순위에따라차등적으로지급되었다. 1967년 홑벌이수당 (allocation de salaire unique) 을개혁하면서일정소득수준이하의가족에게만수당을지급하는개념이도입되었다. 이후여섯차례의계획작업을거쳐소득수준을고려하여수당을지급하는것으로개념을수정하였으며, 이에따라 1972 년 1월 3일에 자녀양육수당 (allocation de frais de garde) 을마련했다. 이시기에소득수준에따라 28
지급하던수당에는고아수당 (allocation d orphelin) 과주거수당 (allocation des hadicapés) 이있었다. 이후 소득수준을고려하여지급하는수당으로 1974년에도입한개학수당 (allocation de rentrée scolaire) 과 1978 년에마련한한부모수당 (allocation de parent isolé) 이있다. 소득수준을고려하여지급하는 수당과함께장애인, 한부모, 버려진가족등취약계층을위한선별적인가족수당도마련하 였다. 셋째, 1975 년부터 2004 년기간은경제성장이둔화되면서사회적불평등이확대되어이러 한문제를가족수당을통해해결하려는노력이이루어진시기이다. 또한경제불황으로국가 재정이어려워지자그동안확대했던다양한가족수당제도를조정하고통합하려는시도가이 루어졌다. 이밖에도여성경제활동참여증가에대응하여자녀양육에대한지원과일과가 정양립을위한수당정책을도입하였다. 1977 년 7 월 12 일에지금까지마련된수당을정리하고단순화하는작업이이루어졌다. 그 일환으로홑벌이수당, 가정주부수당, 자녀양육수당등을포함한 5 가지수당을대체하는 수당으로가족보조금을마련하였다. 1984 년 12 월에새롭고중요한두가지개혁이이루어 졌다. 하나는기존의고아수당을자녀부양비수당으로변경하여전배우자에게자녀양육 비를받지못하는한부모에게지급하는것이고, 다른하나는임신수당, 출산수당, 가족보 조금을영아수당으로대체해 3 세미만의자녀를양육하는가정에지급하는수당체계의단 순화였다. 이와더불어일과가정의양립을지원하는수당으로부모교육수당 (allocation parentale d education) 과보육사에대한수당 (allocation de garde d enfant à domicile) 을마련하였다. 1997 년리오넬조스팽정권은당시보편적으로지원하던가족수당을자산조사에기반해 지급하는것으로변경했다. 이러한결정은자녀를둔모든가정에수당을지급한다는가족수 당의수평적재분배목적에위배된다는비판을받았다. 이러한비판하에이결정은 1998 년 에철폐되었다. 2001 년자녀간호수당 (l allocation de présence parentale) 이마련되어심한질병이있거나사고를 당했거나장애가있는자녀를돌보기위해근로시간을줄이거나직업활동을멈추는것이가 능해졌다. 5) 초기에이수당은 4 개월동안 12 회지급하는것으로출발하였으나, 이후 3 년기 5) 자녀간호수당은이후에명칭이 L allocation journaliére de présence parentale 로바뀌었다. 기획 29
간에 310일동안지급되는것으로변경되었다. 2002년도에마련된아버지휴가 (le congé de paternité) 는출산이나입양시아버지들이최대 11일까지휴가를사용할수있도록한것이다 ( 쌍생아출생시에는총 18 일휴가 ). 제도를시행한첫해에는약 60% 의아버지가이휴가를 사용한것으로나타났다. 2004 년 1 월 1 일에취업여성의일과가정생활의양립을위한영아보육지원정책으로서 영아양육수당 (Paje: prestation d accueil du jeune enfant) 이마련되었다. 이수당은그때까지영아보육을 지원하던영아수당 (APJE: l allocation pour jeune enfant), 입양수당 (l allocation d adoption), 부모교육수당 (APE: l allocation parentale d education), 가정에서돌보는자녀를위한수당 (AGED: l allocation de garde d un enfant à domicil), 인증받은보육사를고용하는가족에대한지원 (AFEAMA: l aide à la famile pour l emploi d une assistante agréée) 등다섯가지수당정책을대체하는것이었다. 영아양육수당은임신및출산 을지원하는수당과영아자녀보육을지원하는두가지체계로구성되어있다. 임신및출산 을지원하는수당은출산 입양장려금과기초수당이다. 영아자녀보육을위한수당은직업 활동의자유로운선택에대한보조금 (Clca: le complément de libre choix d activité) 과자녀양육방식의자 유로운선택에대한보조금 (Cmg: le complément de libre choix du mode de garde) 의두가지로구성되어있 었다. 직업활동의자유로운선택에대한보조금은부부간에자녀양육을위한휴직을더많 이공유하게하기위해 2015년 1월 1일부터 자녀교육을분담하는것에대한수당 (PreParE: La prestation partagée d éducation de l enfant) 이라는명칭으로제도가변경되었다. 직업활동의자유로운 선택에대한보조금은첫째아출생시휴직급여가지급되는기간이모성혹은부성휴가가 끝난직후 6 개월간이었으나, PreParE 에서는첫째자녀연령이 1 세가될때까지부부각각이 6 개월간지급받을수있게하여부부가함께육아휴직을사용할수있는여지가더확대되었다. 넷째, 2004 년이후현재까지가족수당을둘러싸고제기되고있는이슈는다음과같다. 프 랑스가족정책이기초로삼는것은가족수당이보편적인특성을가지고있어둘이상의자녀 를둔경우모두같은액수의가족수당을받을권리가있다는점이었다. 이러한수평적재분 배를위한논리는수직적형평성에대한논리와결합되어지속되었다. 그러나소득이높은 다자녀가정에게가족수당을지원하는것은이후계속적인논쟁의대상이되었으며특히최 근유럽경제의불황이심화되고가족수당금고의적자문제가지속되자더욱큰이슈로부 각되었다. 30
프랑스가족수당의보편적인특성은 2015년사회보장재정법의변경에따라제한을받게된다. 가족수당의개혁이강조하는것은모든가족이가족수당을받을자격은있지만받는수당의액수는가족의소득수준에따라달라야한다는것이다. 가족수당제도의개혁에따라 2015년 7월부터수당액은월순소득이 6,000 유로가넘는가족에게는절반으로감소하였으며, 월순소득이 8,000 유로가넘는가족에게는 4분의 1로감소하였다. 6) 가족수당개혁이지향하는명목적인목적은상대적으로빈곤한사람들에게더많은수당을지급함으로써사회적정의를실현하는것이다. 하지만실절적인목적은사회보장의가족분야재정이적자에직면함에따라공공지출을절감하고자하는데있었다고볼수있다. 4. 프랑스가족수당의현황프랑스가족수당공단이지원하는수당은가족수당, 가족보조금, 영아양육수당, 장애아동교육수당, 가족지원수당, 개학수당, 자녀간호수당등 7가지로분류된다. 7) 이밖에도활동연대수당, 성인장애수당, 주거수당등과같이반드시가족지원을목적으로하지는않지만자녀양육을조건으로지급하는수당이있다. 프랑스법무행정정보국 (DILA) 은가족수당에대한폭넒은정의를적용해이수당들도가족지원의성격을가지고있다고본다. 본절에서는 DILA의정의에따라프랑스가족수당공단이지원하는 7가지수당의내용을자세히검토한다. 8) 첫째, 가족수당은 20세미만의자녀 2명이상을둔가족에게가족의상황이나소득수준과무관하게지급하는수당이다. 하지만급여액은양육하는자녀수와소득수준에따라다르다. 자녀가 14세이상이되면기본가족수당에추가수당이지급되는데이역시소득수준에따라차등적으로지급된다. 둘째, 3세이상 21세미만의자녀를 3명이상양육하는일정소득수준이하의가족은가족보조금을받을수있다. 2017년현재소득수준과맞벌이 홑벌이 한부모여부에따라지 6) DILA(2016). 위의글. 7) DILA(2016). 앞의글. 8) 프랑스가족수당전국공단 (2017). 2017 년도가족수당가이드 (Guide des Prestations de la Caf). http://www.caf.fr/ 에서 2016. 8. 9. 인출. 기획 31
급하는보조금은월 236.71 유로혹은월 1만 6,903 유로가된다. 셋째, 영아양육수당은출산 입양장려금, 기초수당, 자녀보육대체보조금, 부모휴직수당의네가지로구성되어있다. 먼저출산 입양장려금은출산혹은입양으로자녀를갖게되었을때지급되는일시불수당이다. 이장려금은일정한소득수준이하의가족에게만지급되며소득기준은양육하는자녀수에따라다르다. 기초수당은일정소득수준이하의가족이 3세미만의자녀를양육하거나 20세미만의아동을입양할경우에지급되는수당이다. 3세미만자녀의경우 3세생일이되기전까지매달지급되며, 20세이하의아동을입양하는경우 20세생일이되기전까지매달지급된다. 자녀보육대체보조금은직업을가지고있는부모가 6세미만의자녀를양육하기위해보육사 (assistante maternelle) 를고용할때지원받는수당이다. 급여액은양육하는자녀수와소득수준에따라다르다. 최소한전체보육사이용비용의 15% 는부모가부담해야한다. 끝으로부모휴직수당은출산혹은자녀입양으로일을쉬거나근무시간을줄여야할경우받을수있는급여이다. 출산에따른수당은자녀가 3세가될때까지, 입양에따른수당은자녀가 20세될때까지만지급된다. 급여지급기간은자녀수에따라다르다. 넷째, 자녀간호수당은 20세미만의자녀가질병혹은심각한장애를가지고있거나사고를당하여부모의돌봄을필요로하는경우받을수있는수당이다. 이수당을받기위해서는자녀를돌보기위해직업활동을그만두어야한다. 근로자의경우고용주에게자녀돌봄휴가를요청해야한다. 사회보험급여를받고있는실업자역시자녀간호수당을받을수있으며이수당을받는기간동안실업급여는중단된다. 사회보험급여를받지않는실업자는자녀간호수당을받을수없다. 급여는자녀돌봄휴가에해당되는 (1개월당최대 22일 ) 기간에맞추어월단위로지급된다. 부모는이급여를 6개월단위로갱신하면서지급받을수있으며최대 3년동안받을수있다. 다섯째, 장애아동교육수당은 20세미만자녀의장애율이적어도 80% 이상인경우받을수있는수당이다. 장애율이 50~79% 인경우라도특수학교에다니거나집에서특수교육을받는다면이수당을받을수있다. 기본적인급여액은월 130.51 유로이다. 장애아동을돌보기위해부모가근로시간을줄이거나일을그만둔경우, 장애자녀를돌보기위해제3자를고용한경우자녀장애의심각성에따라받을수있는급여액은월 97.88~1107.49 유로로다 32
양하다. 여섯째, 가족지원수당은부모중한사람이혼자서 20세미만의자녀를양육하거나 20세미만의아동을입양해양육하는경우받을수있는수당이다. 끝으로개학수당은 6~18세미만의재학중인자녀를양육하는일정소득수준이하의가족에게지급되는수당이다. 수당은 1년에 1회학교가개학하기전인 8월말에지급된다. 자녀의연령이높을수록급여액이늘어난다. 자녀연령이 6~10세이면월 364.09 유로, 11~14 세이면 384.17 유로, 15~18 세이면 397.49 유로가지급된다. 5. 결론본고는프랑스가족수당이가족정책의목적과그것을구현하는수단으로서갖는정의를기술하고, 오늘날의모습을갖추게되기까지의역사적발달과정을살펴보았다. 보편적형태의아동수당을 2018년 7월부터도입하기로한우리나라에게프랑스의가족수당제도가주는시사점을정리하면다음과같다. 첫째, 프랑스의가족수당은사회를구성하는기본단위는가족이며, 가족이기본적인생활을유지할수있도록국가가지원한다는의지를표명하는정책이다. 역사적인발달과정에서가족수당의모습은변해왔지만국가가가족을지원한다는지향성은변화된적없다. 우리나라의아동수당제도는그초점을아동에게두고있으므로향후에도국가가아동을지원한다는지향성을갖고아동을위한최선의정책이될수있도록추진되어야할것이다. 둘째, 프랑스의가족수당은가족생활을지원하는다양한수당으로구성되어있다. 이러한수당에는현금수당뿐만아니라우리나라의육아휴직급여에해당하는급여와아이돌봄지원에해당하는지원도포함되어있다. 또한한부모와저소득층등취약가정을지원하는정책도여기에포함된다. 이렇게하면가족을지원하는정책을가족수당이라는하나의체계안에포함시킴으로써보다촘촘하게가족을지원할수있고중복성을방지할수있다는장점이있다. 우리나라는각부처별로아동을지원하는제도가마련되어있으며부처별고유의목적에따라아동관련정책을추진하고있어아동을최우선으로두고정책을추진하는데한계가있다. 각부처별로흩어져있는아동관련정책을아동수당을중심으로하는하나의체계안에포함시킴으로써정책의효과성과효율성을극대화할수있을것으로본다. 기획 33
셋째, 프랑스의가족수당제도가당시에직면한사회문제를해결하는방향으로설계되고추진되었듯이우리나라아동수당제도도아동관련현안뿐아니라전반적인사회문제에적극대응할수있어야할것이다. 이를테면, 아동학대문제를포함하여초저출산문제를포함한인구구조에대응할수있는제도를설계할필요가있다. 아동수당이아동의건전한발달을위해사용될수있도록함으로써미래저출산 고령사회에서아동이우수한인적자원으로성장하도록할수있을것이다. 넷째, 프랑스의가족수당은대부분자녀가부양가족으로머물러있는동안지급된다. 아동의정의를어디까지볼것인가는다양한견해가존재하지만부모의자녀양육부담을감면한다는차원에서아동이부양가족으로남아있을때까지는아동수당을지급할필요가있다. 또한가족내에서부양하고있는자녀수에따라부모가가지고있는자녀양육부담도다를것이므로부양자녀수를고려한급여액의차등화도고려해볼필요가있다. 우리나라가아동에대한보편적인지원을천명하는아동수당을도입하게된것은진정으로환영할만한일이다. 아동수당의도입을통하여국가와사회가아동의양육과권리향상에힘쓰고아동을포함한온가족이행복한곳을만들길바라면서본고를마감한다. 34