<BCB1B0C5BFACB1B82838C8A3296F6B312D D2DC7CFB4C2C1DF2E687770>

Transcription

1

2

3 3 차례 제 19 대대통령선거에서나타난유권자기본심리특성의영향 : 5 가치와정치이데올로기를중심으로 윤광일 제 19 대대통령선거 TV 토론의설득전략연구 이수범 김용준 37 정치참여와소셜미디어정보순환효과 : 년촛불집회참가자현장설문조사를중심으로 장우영 송경재 독일식연동형선거제도도입의쟁점과과제 : 81 초과의석문제의해법을중심으로 김종갑 국회의원선거제도개선방안 : 103 지역주의극복과지방대표성강화를중심으로 박범종 재 보궐선거의문제점과개선방안 이정진 127 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 : 총선시민네트워크 를중심으로 김형철 사회적갈등비용과선거의갈등해결기능에대한연구 임재형 183 한국정당운영의현황과당내민주주의실현을위한과제 윤종빈 207 역대선거를통해서본충북지역주의의동태와특성 정상호 송정호 229 미국의선거인단제도와부동주 (swing state) 안효종 한기영 년프랑스대통령선거와정당체계재편이한국에주는시사점 윤기석 279 선거운동제한체계개선방안연구 박성민 311 선거관리신뢰확보를위한시민참여확대방안 조은숙 337 장애인투표편의제도개선방안 김혜선 박정민 359

4 4 CONTENTS Basic Personal Values, Political Ideology, and Political Choice: 5 The Case of the 19 th Presidential Election Yoon, Kwang-Il Analysis of Persuasion Strategies in the Televised Debates 37 for the 19th Korean Presidential Election Lee, Soobum Kim, Yongjun Political Participation and Social Media Information Circulation Effect: 59 Focusing on the Field Survey of Korean Candlelight Demonstration in 2016 Chang, Woo-young Song, Kyong Jae Proposal for Introducing the German Electoral System to Korea: 81 Focusing on the Solution of Overhang Seat Kim, Jonggab Improvement Methods of Election System for National Assembly Members: 103 Overcoming Regionalism and Strengthening Local Representation Park, Beom Jong Problems and Improvement of Re-Elections Lee, Jeongjin 127 The Evaluation of NGOs Electoral Participation Movement in Korea: 153 Focusing on the Civil Network for the 2016 General Election Kim, Hyung-Chul A Study on the Cost of Social Dispute and Election as 183 an Alternative Process of Dispute Resolution Lim, Jae Hyoung The Reality of Party Operation and the Solution of 207 Intra-party Democracy in Korea Yoon, Jongbin A Study on the Mechanism and Characteristics of Chung-buk Regionalism 229 Viewed from Elections in History Jeong, Sang Ho Song, Joung Ho The Impact of Swing State on Presidential Election Outcome under 255 the Electoral College System in the United States Ahn, Hyojong Han, Kiyoung A Study on French Presidential Elections of and the Party System Change Yoon, KiSuk Study on the Improvement Strategy of 311 the Election Campaign Regulatory System Park, Sungmin Measures to Increase Citizen Participation to 337 Secure Election Management Trust Jo, Eunsook System Improvements for the Voters with Disabilities Kim, Hye Sun Park, Jeong Min 359

5 제 19 대대통령선거에서나타난유권자기본심리특성의영향 5 제 19 대대통령선거에서나타난유권자기본심리특성의영향 : 가치와정치이데올로기를중심으로 * 윤광일 숙명여자대학교 국문요약 본연구는유권자정치선호형성과선택의심리과정에대한통합적이해를위해제19 대대통령선거후실시된설문조사자료를이용하여, 정치적사고와행동을예측하는기본심리특성변인으로슈워츠개인기본가치와정치이데올로기의관계와정당과후보선택에미치는두변인의영향을파악하고자했다. 연구결과후다음과같은사실을확인했다. 첫째, 이론적으로정치이데올로기정향에선행하는것으로상정되어온개인기본가치는정당일체감과후보선택에직접적영향을미치는것으로보기어려운반면에후보선택집단과정당선호집단에따른정치이데올로기정향차이는뚜렷한것으로드러났다. 특히, 진보후보와정당으로인식되고있는문재인과더불어민주당선호집단과보수후보와정당으로알려진홍준표와자유한국당선호집단의진보-보수성향차가매우뚜렷하게나타났으며지난제18대대통령선거후보지지집단간에도이와같은결과가나타났다. 둘째, 이번선거에서정치이데올로기정향과이와밀접한관련이있는정당일체감은사회경제변수와출신지역을통제한 McFadden 조건부로짓모형에서후보선택에독립적영향을미친반면에기본가치는대체로영향을미치지못한것으로드러났다. 셋째, 변화에대한개방, 보수, 자기초월, 자기고양등의상위차원기본가치는대체로정당과후보선택집단간에차이가없는것으로드러났다. 넷째, 사회경제변수중세대는정치이데올로기는물론이고가치와도의미있는관계가나타났다. 나이가든세대일수록자신을보수정치성향으로평가하고있고, 보수성향과관련이있는보수가치에대한지지도높은반면에진보성향과관련이있는변화에대한개방가치에대해서는그지지가낮았다. 관찰결과의함의와한계를논의하는것으로글을맺는다. 주제어 슈워츠기본가치, 정치이데올로기, 제 19 대대선 * 이글은통일연구원의 2017 년도일반연구과제 통일이후통합방안 (V) 의지원을받아수행된연구임.

6 6 제 8 호 I. 들어가며 유권자는어떤심리과정을거쳐정치태도를형성하고또한어떤심리과정을거쳐정당또는후보선택이라는행동으로이어지는가? 이에대해전통적으로정치학자들은정치인과정당의선호가유권자에게전달되는 하향식 (top-down) 접근방식을취해온반면에심리학자들은유권자의성격과인지와동기그리고이를반영하는가치와정치이데올로기에의해형성된선호와선택이라는심리과정곧 상향식 (bottom-up) 접근을해왔다. 최근에와서는두접근방식을통합하여유권자의태도형성, 판단, 그리고선택행동기저에있는기본심리과정을체계적으로이해하려는시도가이론적 경험적설득력을얻고있다 ( Jost et al. 2009). 또한, 현실정치에있어서정치인뿐만아니라유권자수준에서도비중있게나타나고있는 정치사인화 (personalization of politics) 현상을이해하는데에도유권자심리과정에대한연구가적지않은도움을주고있다. 정치의사인화현상에대한연구는정치인개인특성과자질이유권자선택에미치는영향에초점을맞춰왔는데유권자자신의성향과가치그리고정치이데올로기가정치태도형성그리고정당또는후보선택에미치는심리과정을밝히는연구는아직은이론적으로도경험적으로도발전시킬여지가많은것으로보인다 (Caprara and Zimbardo 2004). 아울러최근사회및정치심리학적접근은서구유권자설문및실험자료을이용하여정치태도와선호가논리적사고과정을거쳐형성된것이라기보다는성격요인과가치등개인의근본적심리특성의영향을받아형성된것이라는경험적증거를상당수제시하고있는데 ( 김현정외 2015), 이결과가한국유권자심리과정을이해하는데에얼마나도움을줄수있는지에대한연구도아직은시작단계에있다. 본연구는유권자정치선호형성과선택의심리과정에대한통합적이해를지지하면서한국유권자선거행태연구에서상대적으로비중이높지않았던정치심리학적접근에바탕을두고유권자심리과정에서정치사인화현상을이해하고자한다. 구체적으로이글에서는지난 2017년 5월 9일에치러진제19대대통령선거후실시된확률표집에기초한면접설문조사자료를이용하여, 정치적사고와행동을예측하는심리적변인으로상대적으로많은연구가이루어진가치와정치이데올로기의관계와정당과후보선택에미치는두변인의영향을파악하고자한다. 1) 1) 이설문조사자료는 2017 년 6 월 12 일부터 7 월 12 일까지 31 일동안전국의만 19 세이상성인남녀를대상으로

7 제 19 대대통령선거에서나타난유권자기본심리특성의영향 7 이와같은시도는기존한국유권자선거행태연구와두가지측면에서차별성을띤다. 첫째, 기존연구에서는진보와보수 2) 의세대별 계층별 정당지지별분포와변화그리고이의정당및정치인선택에대한영향에초점을맞춰왔는데, 본연구에서는대체로진보 보수라는단일차원으로접근해온정치이데올로기기저에어떤다차원적심리특성, 특히가치를중심으로한성격요인과어떠한관계가있는지밝히고자한다. 둘째, 선행연구에서는일반적으로유권자정치이데올로기를측정하는데에있어서단일설문자기평가 (self-placement) 나연구자가사전정의한정책선호방향에따라일련의정책선호의합또는평균으로만든지수를사용해왔는데이는무엇보다정치이데올로기영향연구가동어반복이라는비판에서자유롭지못하게했다. 곧, 정치이데올로기영향에대한이론적정당화가뒷받침되지않는한정책선호설명변인으로서정치이데올로기는사실그선호자체와다르지않다는것이다. 본연구에서는유권자기본심리특성으로서정치와는직접관련이없는상위수준의심리적요인으로서개인기본가치와정치이데올로기의관계에주목하고, 두심리적변인의정치적선택에대한영향을밝히고자함으로써기존연구의이론적 경험적한계를극복하고자한다. 이같은작업은기존정치이데올로기측정방식의이론적정당화에기여할것이다. 이글의순서는다음과같다. 우선, 기본심리특성으로서유권자선호와선택에영향을미치는것으로알려져온개인기본가치와정치이데올로기에대한정치심리학논의를소개한다. 이후설문조사자료를이용하여제19대대선에서나타난가치와정치이데올로기와관계와이의정당및후보선택에대한영향을실증적으로파악한다. 마지막으로연구결과를요약하고이의정책적함의와한계를논의한후, 추후연구과제를제시한다. 종이설문을이용한대면면접조사를통해수집되었다. 표본표집은 2017년 5월주민등록인구현황에따라성별, 연령별, 지역별비례할당후무작위추출기법을통해이루어졌으며총응답자수는 1,002명이었다. 최대허용표집오차는 95% 신뢰수준에서 ±3.1%p이었다. 2) 이글에서는진보와보수를좌파와우파와각각서로교체가능한개념으로쓴다. 또한인용문에따라서는진보나좌파대신자유주의 (liberalism) 로쓰기로한다.

8 8 제 8 호 II. 가치와정치이데올로기 1. 가치 개인에게가치는 무엇이바람직한것인가 에관한신념으로, 여러가능한행동양식, 수단및목적중무엇을선택할지에영향을끼치는것 (Kluckhohn 1951) 이며, 어떠한행동양식이나최종상태 (end-state) 가개인적, 혹은사회적으로선호될만한가에관한지속적인신념이자 (Rokeach 1973), 사회적행위자들의삶의지침이되는, 상황을초월하여바람직하지만상대적인중요도에는차이가있는목표들이다 (Schwartz 1992). 인간은생물학적유기체로서개인의욕구, 사회적상호작용조정의필요, 집단의생존과복지필요등과같이, 존재하기위해반드시충족해야하는 3가지보편적요건이있는데, 가치는이와관련된동기를표현한다 (Schwartz and Bilsky 1987). 가치는또한인지적 동기적구성물 (construct) 로성향특성 (dispositional trait) 과함께생태적 (biological) 성격요소를구성한다. 맥아담스와팰스 (McAdams and Pals 2006) 는가치를시간과장소그리고사회역할이라는구체적맥락에서발현되는 특성적응 (characteristic adaptations) 의예로들면서상황과시간을초월하여상대적으로안정적으로드러나는개인차성격변인인성향특성과구분한다. 한편, 가치는그기저에있는욕구나동기와는달리본질적으로바람직한특성이있고, 인지적내용이상대적으로명확하여의사소통에쉽게쓰인다 (Bilsky and Schwartz 2008). 대체로심리학에서의가치연구는우선가치의심리과정상기능을실증적으로밝히는데에초점을맞춰왔다. 기능적으로가치는자신과타인의태도와행동그리고일어나는일들을이해하고평가하고설명하며예측하는데쓰이는원칙이자기준이다. 가치는대상이나특정상황에얽매이지않는안정적인신념으로서시간과상황에따라달라지는태도와행동에영향을준다. 가치연구는또한거시적으로한문화권에속한사람들이공유하고있는심리적유사성과다른문화권에속한사람들과의심리적차이의근원을밝혀내는경험적비교문화연구로진화해왔으며, 특히슈워츠 (Schwartz) 이후대규모다국가설문자료를이용하여개인의보편적가치내용과구조에관한체계적이론을실증적으로확인하는비교문화심리학의분야로발전해왔다. 다시말해서슈워츠와동료의후속연구는기존가치연구의가치측정및분석수준을거시문화차원에서개인차원으로바꾸었고다양한문화권에모두적용가능한보편적가치유형의구조를경험적으로밝혀내고자

9 제 19 대대통령선거에서나타난유권자기본심리특성의영향 9 < 표 1> 기본가치의개념적정의와하위유형 * 기본가치정의대표적가치항목 1. 안전 (Security) 2. 동조 (Conformity) 3. 전통 (Tradition) 자신, 자신과관계있는사람, 사회의안전, 조화, 그리고안정 사회적기대와규범을위반하고타인에게해를끼칠수있는행위, 성향, 및충동의자제 전통문화또는종교가제시하는관습및아이디어의존중, 수용, 이행 가족의안전, 나라의안전, 사회질서, 소속감, 건강한, 청결한, 호의에보답 순종하는, 부모와연장자들을공경하는, 공손, 자기수양 전통에대한공경, 중립적인, 겸손한, 인생에서자신의몫을받아들이는, 헌신적인 4. 박애 (Benevolence) 가까운사람들의복지보존과향상 영적인삶, 의미있는삶, 성숙한사랑, 참된우정, 충성스러운, 용서하는, 도움이되는, 정직한, 책임감있는 5. 보편주의 (Universalism) 6. 자율 (Self-direction) 인류와자연복지에대한바른이해및인식, 관용, 보호 선택, 창조, 탐색등에있어서독립적인사고및행위 평등, 내적조화, 세계평화, 자연과의조화, 지혜, 아름다운세상, 사회정의, 관대한, 환경을보호하는 자유, 자존감, 프라이버시, 창의성, 자신의목표를스스로선택하는, 독립적인, 호기심있는 7. 자극 (Stimulation) 흥분, 신기로움, 도전다채로운삶, 재미있는삶, 대범한 8. 쾌락 (Hedonism) 자신을위한즐거움과감각적인만족쾌락, 즐기는삶, 방종한 9. 성취 (Achievement) 10. 권력 (Power) 사회기준에따라드러나는유능함을통한개인적성공 사회적지위와위신, 통제력, 또는사람과자원에미치는지배력 영향력있는, 야심적인, 유능한, 지적인, 성공적인 사회적힘, 부, 권위, 사회적인정, 체면을유지하는 * 김연신 최한나 (2009) < 표 1> 과슈워츠외 (Schwartz et al. 2012) <Table 1> 을통해재구성 했다 ( 김연신 최한나 2009). 슈워츠 (Schwartz 1992) 는선험적 (a priori ) 이론화작업을통해개별가치가추구하는동기적목표에따라구분되는일련의인간기본가치 (basic value) 가존재하며이들가치는서로양립하거나충돌하는동적인관계가존재한다고주장했다. 그는이러한관계를특정문화를초월하여보편적으로나타나는가치의구조로명명한다. 씨씨어크와동료들 (Cieciuch et al. 2015) 에의하면, 가치는성향특성과함께성격요소로서인간생태에

10 10 제 8 호 바탕을두기있기때문에가치구조나성격요인구조가어느사회나보편적으로나타나는것이다. 한편, 가치의본질과구조는보편적일지라도가치의상대적중요성에대해서는개인이나집단에따라다른곧가치의우선순위또는위계가존재한다 (Schwartz 1992). 이와같은가치의보편성과문화특수성은최근신경과학의뇌연구에서도그근거가밝혀지고있다 (Brosch and Sander 2013). 슈워츠는동료연구자들과함께나라별로광범위하고다양한표본으로이루어진대규모다국가설문조사자료를이용하여반복적으로 기본개인가치이론 을경험적으로뒷받침했다. 그결과슈워츠는어느문화권이든내재적동기에의해구분되며서로양립하거나대립하는또는독립적인관계가있는 10개의기본가치가존재함을밝혀냈다. 10개의기본가치는자기주도 (self-direction), 자극 (stimulation), 쾌락 (hedonism), 성취 (achievement), 권력 (power), 안전 (security), 동조 (conformity), 전통 (tradition), 박애 (benevolence), 보편주의 (universalism) 로이루어져있으며각각의정의와대표적인세부가치항목은 < 표 1> 과같다 (Schwartz et al. 2012). 3) < 그림 1> 슈워츠의동기에따른 10 개기본가치와 4 개의상위차원가치구조 자기초월 보편주의 박애 변화에대한개방 자극 자기주도 동조 안전 전통 보수 쾌락 성취 권력 자기고양 3) 슈워츠는이후작업에서자기주도가치를사고와행위로, 동조를규칙과대인관계로, 박애를돌봄과의존으로, 보편주의를자연, 배려, 관용으로나누고체면 (face) 과겸양 (humility) 이라는새로운가치를추가하여기본가치를 19 개로세분해서접근할것을제안한다 (Schwartz et al. 2012; Schwartz 2017).

11 제 19 대대통령선거에서나타난유권자기본심리특성의영향 11 10개의개인기본가치는가치간의관계가양립가능한지대립적인지, 가치추구가개인적또는사회적결과에초점을맞춘것인지그리고불안회피와자기보호 (self-protection) 를위한것인지또는불안이없는상태에서자기확장 (self-expansion) 과성장을위한것과같은 3가지요인에의해보편적가치구조에서위치가결정된다 (Schwartz et al. 2012). 슈워츠는 < 그림 1> 과같은원을이용하여기본가치의위치가반영된어느사회에서나나타나는보편적가치구조를설명한다. 개별가치는원에서의위치가멀어질수록동기측면에서관계가없거나갈등관계에놓여있는것을나타내고자기초월, 자기고양, 변화에대한개방성, 보수주의등과같이원밖에놓인 4개의상위차원 (higher order) 가치에의해분류된다. 다만쾌락은변화에대한개방성과자기고양이라는 2개의상위차원가치의특성을포함하기때문에점선으로경계를구분한다. 각각의가치는표현하는동기에따라개념적으로구분되긴하지만, 동기적연속선 (motivational continuum) 상에놓여있다 (Schwartz et al. 2010; Schwartz et al. 2012). 본연구에서는가치가삶의원칙으로서대상이나상황을초월하여태도와행동에영향을준다는경험적으로뒷받침된이론적명제가정치심리영역에도적용된다는전제하에슈워츠가제시한기본가치와정치이데올로기그리고정치적선호와선택간의관계를파악하고자한다. 이는한국에서기존가치연구가많이활용해왔지만설명력과유용성에대해적지않은비판을받아온탈물질주의 (post-materialism) 연구의한계를극복하고, 슈워츠 (Schwartz 1992) 이후지난 25여년간높은수준의이론적세련화와많은경험적증거를축적해온선행가치연구의성과를활용하려는시도이다. 2. 정치이데올로기 사회과학에서가장이해하기어려운개념으로알려진정치이데올로기는그만큼무수히많은개념적정의가있어왔다 (Jost et al. 2009). 그럼에도정치학에서가장많이알려진개념적정의중하나를제시하자면, 정치이데올로기는 믿음체계 (belief system) 로서 개념 (idea) 과태도의배열조합으로서그구성요소가기능적상호의존으로서로결합, 제약된것 (Converse 1964, 207) 이다. 4) 곧정치이데올로기는정부, 정당, 정치인, 정책등 4) 이와같은가치중립적접근외에유력한접근방식으로정치이데올로기를전형적으로현실을오도하는, 체계적으로왜곡된선전선동의도구로서현존착취체제를정당화하는허구의신념체계로이해하는, 주로맑시스트

12 12 제 8 호 정치대상에대한안정적신념으로서단기적상황에따라변하는정치태도와달리논리적일관성 (coherence) 과시간에따른일관성 (consistency and persistence) 을특징으로한다. 그러나여론설문조사에기초한경험적연구는이와같은정의에부합하지않는것으로드러났다. 곧, 서구대부분의유권자들은정치에대해서잘모르며논리적으로일관된정책선호를갖고있지않으며시간에따라선호도자주바뀌며선호태도와행동 ( 투표결정 ) 간의일관성도보이지않았다. 앞서언급한정치이데올로기정의에부합하는유권자의비율은나라마다한자리숫자도채되지않은것으로나타났다 (Converse 1964; Klingeman 1979; Kinder 1998). 조스트 ( Jost 2006) 는이와같은경험적증거가 2차대전후사회과학계에서제기되어온 이데올로기종말론 을뒷받침했다고진단한다. 5) 그는설문조사에기반한이데올로기종말론이무엇보다정치이데올로기를정치지식 (political sophistication) 과등치하는오류를범했고, 시기상성격, 태도, 인간성등심리학핵심주제에대한이론적, 방법론적위기와겹쳐학문적인검토를받지못했다고주장한다. 조스트는동료들과후속연구를통해최근경험적자료들과심리학방법론의혁신은언론담론에서뿐만아니라유권자수준에서도정치이데올로기영향력을확인할수있게했다고주장하면서, 이제이데올로기종말론이종말을맞이하고있다고단언한다. 이들에의하면, 일반적으로유권자자기평가를측정되는진보 보수정치이데올로기성향이상황변수이자동기에영향을주는체제위협과죽음공포의현저함그리고성격특성변인인개방성과치밀함 (conscientiousness) 과의미있는관계가있을뿐만아니라대통령선거투표행태에있어서도뚜렷한차별성을나타나게한다 ( Jost 2006). 조스트를중심으로한정치심리접근은정치이데올로기를인식, 존재, 관계동기에기반한 동기또는기능하부구조 (motivational or functional substructure) 와사회적으로구성된 담론상부구조 (discursive superstructure) 로이루어져있다고보고동기또는욕구에근본바탕을둔정치이데올로기정향이정당, 후보, 쟁점, 집단평가및선호와체제정당화태도등에미치는영향을체계적으로파악하고자한다. 동기화된사회인지 (motivated social cognition) 론으로명명된이들의접근이밝힌경험적연구결과에의하면, 불확실성과위협회피동기와관련된근본적개인차가사회인지차이를초래하 중심의비판적접근이있다 (Jost et al. 2008; Jost et al. 2009). 5) 조스트 (Jost 2006) 에의하면, 이데올로기종말론은이외에도추상적좌우정치이데올로기의동기기반과행동에대한영향력부재, 좌 우정치이데올로기의철학적 이론적차별성부재, 진보 보수정치이데올로기성향을뒷받침하는기본심리특성차이의부재등의이론적논의와경험적연구에의해뒷받침되어왔다.

13 제 19 대대통령선거에서나타난유권자기본심리특성의영향 13 며, 좌 우또는진보 보수성향 (proclivity) 6) 의핵심적차이는사회변화에대한옹호대저항그리고불평등에대한수용대거부차원에서뚜렷하게나타난다. 또한, 정도의차이는있을지라도좌 우성향모두혼란보다는질서를저항보다는동조의가치를선호하는가운데우파또는보수성향의사람들은전통, 인습, 질서, 안정, 전통적가치, 위계질서에상대적인선호를보인다. 반면에좌파또는자유주의성향의사람들은진보, 저항, 혼란, 융통성, 페미니즘, 평등등에대해상대적인선호또는관용을보인다. 그리고보수적인사람은자유주의적사람에비해체제정당화에대한일관된선호를보이기도한다 ( Jost et al. 2008; Jost et al. 2009). 그렇다면기본가치와정치이데올로기간의관계와두심리변인이정치태도와선택에미치는영향을경험적으로검증한선행연구의결과는무엇인가? 캐프래라와동료연구자들 (Caprara et al. 2006) 은서구민주주의국가에서는중도좌파유권자가중도우파유권자에비해보편주의, 박애, 자기주도가치를중시하는반면에안전, 권력, 성취, 동조와전통가치를상대적으로낮게평가하고있음을밝혔다. 그들은또한기본가치가성격특성보다투표이력과미래투표의향을더잘설명하고있음을실증적으로밝혀냈다. 한편, 서구자유주의복지국가나종교영향이강한전통적국가모두기본가치중보편주의와박애는좌파또는진보정치이데올로기정향 (orientation) 과관계가있고동조와전통은우파또는보수정치이데올로기정향과관계가있는반면에, 구공산권국가에서는가치와정치이데올로기정향간에관계가나타나지않았다. 또한이들가치는정치이데올로기를예측하는데에있어서자유주의국가에서는사회경제적변수보다더강한것으로구공산권국가에서는그보다더약한것으로전통국가에서는그강도가유사한것으로드러났다 (Piurko et al. 2011). 7) 또한유럽, 북미, 남미, 아시아와오세아니아 16개국설문조사자료를이용한최근연구에서도정치이데올로기에대한기본가치의영향이확인되었다. 예컨대대립적인진보 보수정치이데올로기정향의기저에는관용과모든사람의복지를추구하는가치와관련된보편주의와사회질서와현상유지를추구하는가치와관련된안전이라는대립적기본가치가있다는것이다. 대립적기본가치는대립적인정치이데올로기정향을통해투표결정에영향을미치고있는것으로드러났다 (Caprara et al. 2017). 한편, 조스트와동료들 6) 성향과정향은큰차이가없는서로대체가능한개념이지만이글에서는원저자가쓴대로썼다. 7) 서구자유주의복지국가의예로오스트리아, 벨기에, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 독일, 네덜란드, 노르웨이, 스웨덴, 스위스, 영국등이있고전통국가로그리스, 아일랜드, 이스라엘, 폴란드, 포르투갈, 스페인등이있으며탈공산권국가로체코, 헝가리, 폴란드, 슬로베니아등이있다.

14 14 제 8 호 ( Jost et al. 2016) 은가치가성격특성이이데올로기성향에영향을미치는데에매개역할을하는지혹은이데올로기성향이성격특성이특정가치를우선시하는데매개역할을하는지경로모형에의하여검토한후현재로서는후자를뒷받침하는경험적증거가있다고밝힌다. 기본가치와정치이데올로기또는정치태도대한한국사회및정치심리학선행연구는주로기본가치와편견간의관계에초점을맞춰왔다. 예컨대, 김혜숙 (2002) 은평등, 사회정의관용관련기본가치인보편주의가북한사람들에대한사회거리감을낮추고대북지원과민간교류정책을찬성하는진보적태도와관련이있음을밝혔다. 또한, 보편주의가치는외국인노동자, 새터민, 장애인, 북한사람및호남사람등대표적소수자집단에대한긍정적태도와관련이있고, 이들약자집단을위한정책에찬성하는태도를예측해주었다. 자기주도가치는소수자집단에대한태도와관련이없었지만양성평등고용제에대한반대태도와관련이있는것으로드러났다 ( 김혜숙 2007). 이와같은결과는한국유권자의진보 보수정치이데올로기성향이일반적으로반공과북한에대한태도를중심으로구분되는경향 ( 강정인 2009; 강원택 2011) 이있고앞서본바와같이평등정책에대한지지가진보성향과관련이있으므로보편주의가진보성향과연관되어있는것으로해석할수있을것이다. 김현정외 (2015) 연구는본격적으로기본가치, 도덕성기반 (moral foundations) 그리고성격특질등기본심리특성과정치이데올로기, 정치태도, 투표선택간의인과관계를 2012년 12월 19일제18대대통령선거직전인터넷설문조사를이용하여경로모형을통해제시하고있다. 이들에의하면, 박근혜와문재인후보지지자들에게서성격이나도덕성기반에대한차이는나타나지않았지만기본개인가치 10개중이론적으로그리고서구경험적연구에서보수정치이데올기성향과관련이있는것으로알려진안전, 전통, 성취, 권력가치에서보수후보로인식된박근혜후보지지자들이진보후보로인식된문재인후보지지자들에비해통계적으로의미있는수준에서높은평균을드러냈다. 또한진보 보수정치이데올로기성향과북한변화요구 / 북한지원, 경제성장 / 소득분배, 경제성장 / 환경보호, 현사회체제정당화등의정치태도에있어서도예측한방향으로두집단간에통계적으로유의미한차이가관찰되었다. 8) 이들은기본개인가치가정치태도에영 8) 이들은정치이데올로기성향을정책선호라는정치태도와같은맥락에서파악하고있는데, 이는앞서논의한대로정치이데올로기는특성적응의한형태로단기적선호와태도에영향을주는기본심리특성의하나라는이해와배치된다.

15 제 19 대대통령선거에서나타난유권자기본심리특성의영향 15 향을주어최종적으로후보선택이라는정치적판단에영향을미친다는결론을내린다. 이하에서는서구자료에의존하거나대표성이제한된표본에의존해온국내외기존정치심리접근의한계를극복하기위하여제19대대선후설문조사에서나타난한국유권자의기본가치와정치이데올로기성향분포그리고두심리요인의관계와정당및후보선택에대한기본가치와정치이데올로기의영향을실증적으로파악하고자한다. III. 경험적분석 : 기본가치, 정치이데올로기, 제 19 대대통령선거에서의선택 1. 기본가치분석 본연구에서는슈워츠가고안한가치묘사질문지 (Portrait Value Questionnaire) 중 10 개항목을이용하여기본개인가치를측정했다. 참고로이 10개항목기본가치측정도구는제5차세계가치조사 (WVS: World Values Survey ) 부터포함되어전세계인구의약 90% 의가치구조를파악하는데에도쓰이고있다. 9) 응답자는개별가치를측정하는 10개가치묘사진술이자신과비교하여어느정도비슷한지 나와대단히비슷하다, 나와아주비슷하다, 나와어느정도비슷하다, 나와약간비슷하다, 나와비슷하지않다, 나와전혀비슷하지않다 는 6점척도로답하게되는데각진술이대표하는가치는 < 표 2> 와같다. 어느사회나개인수준에서가치는개인에따라선호순서가다르긴하지만대체로슈워츠가제시한 10개기본가치로포괄되며속성과가치간관계에따라원형의형태로나타낼수있다는점에서보편구조를갖고있다고할수있다. 가치는삶의원칙으로시간과상황에초월하여대상에얽매이지않고개인태도와행동에영향을준다. 따라서한국의개인가치구조와분포를파악하는연구는보편적가치구조를확인하는작업이자태도대상 9) 슈워츠의가치측정도구는일반적으로개별가치도다항목 (multi-item) 으로측정하여타당도를높이고자했으나최근에는설문조사의한계를고려하여 21 개항목으로구성된가치묘사질문지 (PVQ-21) 와같은축약판을도입했고본조사에서는세계가치조사처럼 PVQ-21 중에서 10 개항목을추출하여기본가치를각각하나의항목으로측정하도록했다.

16 16 제 8 호 < 표 2> 기본가치와가치묘사진술문 기본가치 자기주도 가치묘사진술문 이사람에게는새로운아이디어를생각해내고창조적인생각을갖고자기방법대로행동하는것이중요하다. 권력 이사람에게는부유하게살고, 돈이많아값비싼물건을많이소유하는것이중요하다. 안전 이사람에게는주변이안전하여위협이없는곳에서생활하는것이중요하다. 쾌락 이사람에게는많은시간을갖고자신을즐기는것이중요하다. 박애 이사람에게는사회를위해어떤일을하는것이중요하다. 성취 이사람에게는성공해서다른사람으로부터인정을받는것이중요하다. 자극 이사람에게는모험심과새로운도전을하는것이중요하다. 동조 이사람에게는비난받을만한일을하지않고정도를걷는것이중요하다. 보편주의 이사람에게는자연보호가중요하다. 전통 이사람에게는전통을따라행동하는것이중요하다. 에대한국민의일반선호를가늠하려는시도이다. 가치는추구하는내재적동기를표현하는것이므로그구조와분포에대한정책적함의를찾기쉽지않을뿐만아니라인위적으로그리고단기간에변화시키기매우어렵다. 그럼에도기본가치구조와분포는특정정치적대안과정책이국민일반에게수용될수있는한계를설정한다고볼수있기때문에이를실증적으로확인하는작업은중요하다. 이번조사에서나타난기본개인가치분 < 표 3> 슈워츠기본개인가치분포 ( 단위 : 명, %) 기본가치 대단히비슷하다 아주비슷하다 어느정도비슷하다 약간비슷하다 비슷하지않다 전혀비슷하지않다 계 자기주도 자극 쾌락 , , ,

17 제 19 대대통령선거에서나타난유권자기본심리특성의영향 17 성취권력안전동조전통박애보편주의 , , , , , , , 포는 < 표 3> 과같다. 응답자들은대체로보편주의, 동조, 안전등의가치를다른기본가치에비해선호하는것으로드러났다. 각선호에대해 대단히비슷하다 와 아주비슷하다 로응답자의비율이 44.3%, 43.6%, 42.6% 로나타났다. 보편주의에대한높은선호는내용상평등과조화에대한추구를의미하므로 (< 표 1> 참조 ), 평등에기초한자유민주주의체제와갈등회피 ( 조화 ) 라는어찌보면이율배반적선호가동시에높은것으로해석할수있다. 특히동조와안전가치는 보수 라는상위차원가치로포괄되는데, 이에대한선호가높다는것은한국사회가급격한변화보다는현상유지또는점진적인변화를선호한다고해석할수있다. 한편, 앞서검토한바와같이서구와국내기존연구에서상대적으로진보성향과관련이있는것으로나타난보편주의에대한선호가지난 WVS 한국조사결과 (2005년 32.7%, 2010년 37.2%) 에비해점차높아지고있는데이현상이상대적으로진보적인물이당선된후실시된설문조사의결과를반영하는것인지아니면진보적정치이데올로기와친화적인기본가치를중시하는유권자의비율이실제로높아지고있는현실을반영하는것인지장기적으로추적해볼필요가있다.

18 18 제 8 호 선행연구에의하면한사회가치분포를좌우하는변수로무엇보다세대를들수있다. 또한성년이전에형성된가치가상당히오랫동안안정적으로유지된다는경험적연구결과를고려한다면청년세대와성년이후세대와의가치비교는향후이데올로기지형을가늠하는데에도도움을줄것이다 (Inglehart 1990; 1997). 따라서 10개기본가치를 4개상위차원가치로묶어세대별로차이를보면다음그림과같다. 각가치는동의정도가높을수록높은점수 ( 최저 1점최고 6점 ) 를나타내도록재코딩해서막대높이가세대별평균을나타내도록했다. 우선세대별자기주도와자극가치의분포를살펴보면, 젊은세대일수록자기주도와자극가치에대한선호가높고특히 50대이하와 60대이상의차이가뚜렷하며자극가치에대한젊은층의선호가두드러진다 (< 그림 2> 참고 ). 이같은결과는이번조사에서도확인된젊은세대일수록상대적으로진보성향이두드러진다는경험적사실을부분적으로뒷받침하는것으로보인다. 앞서살펴본바대로서구민주주의국가에서는진보성향과자기주도및자극가치와관련이있는것으로나타났기때문이다 (Capara et al. 2006; Piurko et al 2011). 다만, 상위차원가치인변화에대한개방성을구성하는이두가치에대해서전세대에걸쳐 나와약간비슷하다 와 어느정도비슷하다 는선택지사이를의미하는평균약 3.5점내외로상대적으로낮은선호가나타나고있다. 이는조사대상기본가치중권력가치를제외하고는가장낮은선호가드러난가치항목으로정치이데올로기성향과의친화성에대해서는제한적인정보를주고있다고도볼수있다. 상위가치인자기고양가치로묶여지는쾌락, 성취, 권력가치의세대별분포 < 그림 3> < 그림 2> 세대별변화에대한개방가치 ( 자기주도와자극 ) 분포 만 19~29세 만 30~39세 만 40~49세 만 50~59세 만 60세이상 자기주도 자극

19 제 19 대대통령선거에서나타난유권자기본심리특성의영향 19 < 그림 3> 세대별자기고양가치 ( 쾌락, 성취, 권력 ) 분포 만 19~29 세만 30~39 세만 40~49 세만 50~59 세만 60 세이상 쾌락성취권력 을살펴보면, 먼저쾌락가치에있어서 40대이하와 50대이상세대의차이가뚜렷함이눈에띈다. 기존가치연구에서 쾌락 이라는다소오해를불러일으키는명칭으로분류되고있긴하지만, 단일묘사진술문에의하면 많은시간을갖고자신을즐기는것 이라는가치내용이기때문에집단보다는개인을중시하는가치로볼수있고또한진보성향과관련이있는변화에대한개방이라는상위가치에도포괄될수있기때문에이또한세대별진보 보수정치이데올로기분포를부분적으로뒷받침하는증거로볼수있다. 한편, 성취가치는세대별차이가명확하게나타나지않고 나와약간비슷하다 는것을의미하는평균 4점대로비교적높게나타나고있다. 또한, 조사대상 10개의기본가치중가장낮은선호가나타난권력가치가세대별로큰차이가없어보이지만 20대에서그선호가가장높은것드러났다. 선행연구에서명확하게드러나지는않았지만대립적기본가치가대립적정치이데올로기정향과관계가있다는사실이맞는다면진보성향과관련이있는보편주의와박애라는자기초월가치와대립적인자기고양가치에대한선호가전세대에걸쳐낮게나타났다는사실은보수정치이데올로기담론의영향력이상대적으로크지않을수있다는것을시사한다. 그러나사실한국유권자에대한보수정치이데올로기의영향력은아래에살펴볼기본가치로서보수주의에대한상대적으로높은지지에서연유하는것으로보인다. 가치내용상그리고경험적으로보수정치이데올로기성향과관련이있는것으로알려진상위가치로서보수주의가치의세대별분포 < 그림 4> 를보면그구성가치인안전, 동조, 전통모두상대적으로높은비율의응답자가수용하고있는것으로드러났다. 이는

20 20 제 8 호 < 그림 4> 세대별보수주의가치 ( 안전, 동조, 전통 ) 분포 만 19~29세만 30~39세만 40~49세만 50~59세만 60세이상안전동조전통 특히안전과동조가치의세대별평균이 4점이상으로다른가치에비해상대적으로높은것에도알수있다. 안전가치는세대별차이가뚜렷하게드러나지않는가운데전체적으로높은선호를받았는데이것이세월호사건이후변화된국민의식을반영하는것인지그리고이러한분포가어느정도지속될것인지추후연구가필요해보인다. 참고로지난 WVS 한국조사에서도동조와안전가치에대한선호가높이나타났는데 2005년, 2010년조사에서동조는각각 50.6%, 52.2% 안전은각각 37.4% 45.1% 비율로높은지지를받고있어어느정도는보수정치담론의영향력이상당기간건재할것이라는예측이가능해보인다. 한편, 전통가치는 40대이상과그아래세대의차이가비교적눈에띄게나타나고있는데이는두가치가현재세대간갈등을상당부분설명하는기본가치라는사실에서기인한것으로보인다. 마지막으로보편주의와박애로이루어진상위가치인자기초월가치선호에대한세대별분포 < 그림 5> 를보면, 평등, 내적조화, 세계평화, 자연과의조화, 지혜, 아름다운세상, 사회정의, 관대한, 환경을보호하는 등을포괄하는보편주의는전세대에걸쳐고르게높은선호가나타난가운데특히 40대와 50대에서높은선호가드러났다. 영적인삶, 의미있는삶, 성숙한사랑, 참된우정, 충성스러운, 용서하는, 도움이되는, 정직한, 책임감있는 등을나타내는박애도 60대이상에서는상대적으로낮은선호가나타나긴했지만비교적전세대에걸쳐지지를받고있는것으로드러났다. 선행연구에서진보정치이데올로기성향과관련이있는것으로밝혀진보편주의와박애에대해세대에걸쳐높은지지가나타났다는사실은한국유권자의기본가치배열이앞으로도진보정치이데

21 제 19 대대통령선거에서나타난유권자기본심리특성의영향 21 < 그림 5> 세대별자기초월가치 ( 박애와보편주의 ) 분포 만 19~29세 만 30~39세 만 40~49세 만 50~59세 만 60세이상 박애 보편주의 올로기담론에상대적으로친화성있는구조를띠고있다는것을시사한다. 특히, 다른세대와뚜렷이구분되는진보적성향을지속적으로유지하고있는소위 386세대 ( 노환희 송정민 2013) 에서보편주의가치에대한수용도가높게나타났다는사실은정치이데올로기를뒷받침하는기본가치의영향력을시사한다고볼수있다. 2. 기본심리특성과사회경제변수간의관계 이번조사에서는정치이데올로기자기평가와기본가치간에는선행연구결과와부합하는방향으로상관관계가나타난것도있었지만 ( 자기주도 r= 전통 r=.065; 상위가치로서변화에대한개방 r=.088), 그크기도크지않고다른가치와는대체로의미있는관계가나타나지않았다. 따라서이하에서는기본가치와정치태도와선택을매개하는정치이데올로기효과를직접적으로검증하기보다는두심리특성변인과사회경제변수그리고정당및후보선택간의관계를파악한다. 우선사회경제변수에따라정치이데올로기자기평가와변화에대한개방, 보수, 자기초월, 자기고양의 4개상위가치그리고성격특질로분류되는권위주의성향의분포는어떻게되는지알아보자. 10) < 표 4> 는연령을포함하여성별, 학력, 가구소득등사회경제적 10) 정치이데올로기자기평가는매우진보를 0, 중도를 5, 매우보수를 10 으로하여응답자가 0 에서 10 사이의

22 22 제 8 호 변수에따른기본심리특성변인의평균비교를나타낸다. 먼저성별에따른기본심리특성변인평균차이는대체로없어보인다. 예컨대, 여성 (M=5.19) 이남성 (M=5.02) 보다조금더보수성향으로자기평가를하고있지만두집단간평균차이는통계적으로의미는없다 (p=0.168). 유일하게통계적으로의미있는성차가나타난심리특성은변화에대한개방가치로남성 (M=3.63) 이여성 (M=3.40) 보다높게지지하고있다. 자율과자극그리고자기초월가치에도걸쳐있는쾌락으로구성된변화에대한개방가치는상위차원으로서보수와대립적인가치로서상대적으로진보정치이데올로기성향과관련이있는것으로알려져있다. 기존연구에서나타난한국여성유권자의보수성향기저에기본가치차이가있을수있다는점을시사한다 ( 김혜숙 2002, 2007; 최영진 2004; 윤광일 2013). < 표 4> 에나타난세대와기본심리특성변인간의관계를살펴보기위해세대대신만나이기준연령을이용하여상관관계분석을한결과연령은예상대로정치이데올로기성향과통계적으로의미있는상관관계 (r=0.305, p<0.05) 곧, 나이가들수록보수성향을나타내는결과를나타냈다. 또한, 연령은상위차원가치로보수정치성향과관련이있는보수와양의상관관계 (0.108, p<0.05) 를진보정치성향과관련이있는변화에대한개방과부의상관관계 ( , p<0.05) 를나타내어정치이데올로기와기본가치간의관계에대한선행연구의경험적결과와부합하는결과를보였다. 11) 참고로연령은권위주의성향과도통계적으로의미있는상관관계를보였다 (0.196, p<005). 이와같은결과는기본심리특성변인이성년이후비교적안정적으로유지되고가치와권위주의성향과 숫자로답하게했다. 한편, 본연구주제는아니지만보수정치이데올로기성향과관련있는성격특성으로알려진권위주의성향도참고로살펴보았다. 이는 5점척도로동의정도를묻는 7개진술 (1우리나라를망쳐놓고있는극단주의와싸워서끝장낼수있는강력한지도자가필요하다. 2정부권력에비판적인사람들은대부분국민들을쓸데없이혼란스럽게만들뿐이다. 3우리나라의현재상황은너무심각해서, 문제를일으키는사람들을제거하고우리나라를옳은길로되돌려놓기위해서라면가장강력한수단을사용하는것도정당화될수있다. 4우리나라에진정으로필요한것은더많은 인권 이아니라좀더강력한법질서이다. 5권위에대한순종과존경은우리아이들이배워야할가장중요한덕목이다. 6최근의범죄나성적타락, 사회적혼란을보면, 우리의가치관과법질서를보존하기위해서는우리사회의말썽꾼들과문제집단들을더강력히척결해야한다. 7우리나라에가장필요한것은국가지도자의지휘에잘따르는질서정연한국민들이다.) 을이용하여평균으로측정했다. 11) 연령과기본가치간상관관계중통계적으로의미있는 (p<0.05) 것을살펴보면자기주도 ( 0.106) 자극 ( 0.127), 쾌락 ( 0.102), 권력 ( 0.084), 동조 (0.098), 전통 (0.148), 보편주의 (0.0363) 등이있다. 다른기본가치와달리보편주의와권력은비록낮은상관관계계수이지만연령에따른정치이데올기정향과다른양과부방향으로각각나타났다. 김혜숙 (2002; 2007) 의연구에서도확인된이와같은결과는젊은세대가개인주의적성취를중시하는가치관의변화를반영한다고볼수있다 ( 나은영 차유리 2010).

23 제 19 대대통령선거에서나타난유권자기본심리특성의영향 23 < 표 4> 사회경제변수와정치이데올로기, 권위주의성향, 기본가치평균비교 N 진보 보수 M(SD) 권위주의 M(SD) 개방 M(SD) 보수 M(SD) 자기초월 M(SD) 자기고양 M(SD) 성별남 (2.04) 3.35(0.56) 3.63(0.89) 4.15(0.82) 4.11(0.86) 3.66(0.78) 여 (1.91) 3.31(0.61) 3.40(0.91) 4.12(0.85) 4.10(0.86) 3.63(0.79) 연령만 19~29세 (1.60) 3.15(0.61) 3.67(0.84) 3.97(0.79) 4.07(0.83) 3.79(0.74) 만 30~39세 (1.85) 3.27(0.49) 3.61(0.88) 4.04(0.74) 4.10(0.85) 3.71(0.75) 만 40~49세 (1.83) 3.30(0.61) 3.60(0.88) 4.20(0.86) 4.14(0.85) 3.68(0.80) 만 50~59세 (1.94) 3.39(0.61) 3.49(0.91) 4.15(0.88) 4.19(0.93) 3.58(0.85) 만 60세이상 (2.09) 3.48(0.54) 3.28(0.96) 4.25(0.84) 4.04(0.82) 3.52(0.76) 학력중졸이하 (2.08) 3.54(0.48) 3.11(0.94) 4.12(0.87) 3.91(0.83) 3.44(0.74) 고졸이하 (1.99) 3.37(0.56) 3.58(0.89) 4.18(0.86) 4.17(0.85) 3.65(0.80) 대졸이상 (1.85) 3.22(0.61) 3.60(0.88) 4.10(0.78) 4.11(0.86) 3.72(0.78) 가구소득 200만원미만 (2.32) 3.45(0.55) 3.23(1.01) 4.13(0.92) 3.99(0.93) 3.45(0.80) 200~300만원 (1.87) 3.43(0.58) 3.41(0.97) 4.23(0.90) 4.12(0.95) 3.58(0.86) 300~400만원 (1.94) 3.36(0.55) 3.59(0.81) 4.14(0.82) 4.18(0.83) 3.71(0.74) 400~500만원 (1.84) 3.30(0.60) 3.56(0.82) 4.14(0.81) 4.07(0.84) 3.69(0.76) 500만원이상 (1.95) 3.21(0.60) 3.63(0.91) 4.07(0.76) 4.11(0.79) 3.71(0.78) Total (1.98) 3.33(0.58) 3.52(0.91) 4.13(0.83) 4.10(0.86) 3.65(0.79) 같은성격특성은더욱더변하기어렵다는사실을감안했을때, 향후한국사회이데올로기지형이진보성향에기운형태로유지될가능성이높을것이라는예측을가능하게한다. 학력에따른기본심리특성변인의평균차이는일원변량분석 (One-way Anova) 후튜키 (Tukey HSD) 짝비교사후검정을통해파악했다. 대체로중졸이하학력과고졸이상학력간에통계적으로의미있는차이가나타났는데예컨대, 중졸이하학력에서는보수

24 24 제 8 호 정치성향 (M=5.86) 이나타났고고졸과대졸이상에서는중도 (M=5.14) 또는진보 (M= 4.79) 정치성향이드러났으며고졸과대졸이상에서는그차이가통계적으로의미가없었다. 또한, 보수와진보정치이데올로기정향을뒷받침하는성격특성으로변화에대한개방가치와자기초월가치에서도같은관계가나타났다. 곧, 중졸이하인경우에개방과자기초월가치지지가낮고고졸과대졸이상은의미있는차이는없지만두상위가치에대해중졸이하집단보다높은지지를나타냈다. 한편, 권력과성취로이루어진상위가치인자기고양은학력이높을수록높은지지를받고있고, 중졸이하와고졸이상집단간에통계적으로의미있는차이가나타났다. 상위차원가치로서보수에는학력에따른통계적으로유의미한차이가없었으나권위주의성향은학력이높을수록낮고, 세범주간모두의미있는차이가나타났다. 마지막으로가구소득과기본심리특성변인간의관계를일원변량분석후튜키짝비교사후검정으로분석해본결과 200만원미만저소득층과 300만원이상또는 400만원이상가구소득을올리는중산층이상간의의미있는차이가있음을알수있었다. 예컨대, 저소득층은상대적으로보수정치성향 (M=5.51) 을나타냈으며, 다른집단과달리상대적으로진보정치성향을나타낸 400~500만원가구소득층 (M=4.91), 500만원이상가구소득층 (M=4.95) 과만통계적으로의미있는차이를보였다. 진보정치이데올로기정향을뒷받침하는가치에도같은관계가나타났는데곧, 변화에대한개방가치에대해 200만원이하가구소득층에서는 300만원이상가구소득층에비해그지지가비교적낮은것으로드러났고 200~300만원소득계층을제외하고는다른가구소득층과는달리그차이도통계적으로의미있는것으로났다. 이와같은관계는개인주의성향과관계있는것으로알려진자기고양가치에서도나타났다. 한편, 보수와자기초월가치에대해서는가구소득층별통계적으로의미있는차이가나타나지않았으며, 권위주의성향에대해서는 300만원이하가구소득층과최고소득층간에만통계적으로의미있는차이가드러난가운데두저소득층 (200만원미만 M=3.45, 200~300만원 M=3.43) 의권위주의성향이상대적으로높은것으로나타났다. 3. 기본심리특성과정당지지및투표결정간의관계 그렇다면정치이데올로기자기평가와기본가치그리고권위주의성향이대선후보지지집단과정당지지집단간의어떠한차이가있는가? < 표 5> 는제19대대선후보지지집단,

25 제 19 대대통령선거에서나타난유권자기본심리특성의영향 25 정당일체감그리고제18대대선후보지지집단의기본심리특성변인의평균을나타내고있다. 각지지집단의평균차이는일원변량분석후튜키짝비교사후검정으로분석했다. 우선예상대로진보후보로알려진문재인후보지지집단 (M=4.51) 이보수후보로알려진홍준표후보지지집단 (M=6.59) 에비해통계적으로의미있는차이를보였으며, 두지지집단은중도를나타내는 5점을기준으로보아도명확하게진보와보수성향으로구분되고있다. 홍준표후보지지집단은다른후보지지집단에비해서도가장보수적으로드러났으며, 가장진보성향을보인심상정후보지지집단 (M=4.47) 은물론이고중도성 < 표 5> 대선선택과정당일체감별정치이데올로기, 권위주의성향, 기본가치분포 N 진보 보수 M(SD) 권위주의 M(SD) 개방 M(SD) 보수 M(SD) 자기초월 M(SD) 자기고양 M(SD) 제19대대선문재인 (1.79) 3.30(0.59) 3.54(0.92) 4.15(0.84) 4.13(0.86) 3.63(0.79) 홍준표 (1.88) 3.45(0.55) 3.45(0.85) 4.14(0.79) 4.05(0.80) 3.59(0.78) 안철수 (1.87) 3.33(0.64) 3.61(0.95) 4.29(0.82) 4.26(0.86) 3.85(0.78) 유승민 (1.57) 3.19(0.54) 3.63(0.93) 4.01(0.81) 4.20(0.83) 3.90(0.67) 심상정 (1.59) 3.45(0.52) 3.38(0.81) 4.12(0.65) 4.12(0.69) 3.58(0.67) 소계 (1.99) 3.34(0.59) 3.53(0.91) 4.16(0.82) 4.14(0.84) 3.67(0.78) 정당일체감더불어민주당 (1.89) 3.28(0.61) 3.60(0.92) 4.19(0.85) 4.15(0.84) 3.67(0.81) 자유한국당 (1.87) 3.51(0.52) 3.42(0.82) 4.18(0.82) 4.05(0.81) 3.58(0.78) 국민의당 (1.37) 3.54(0.77) 3.85(0.97) 4.44(0.91) 4.51(0.78) 4.07(0.85) 바른정당 (1.51) 3.31(0.58) 3.77(0.92) 4.20(0.70) 4.13(0.86) 3.85(0.73) 정의당 (2.22) 3.02(0.59) 3.72(0.74) 4.26(0.79) 4.46(0.84) 3.79(0.65) 소계 (2.15) 3.35(0.61) 3.59(0.90) 4.21(0.83) 4.16(0.83) 3.70(0.80) 제18대대선박근혜 (1.90) 3.39(0.54) 3.47(0.90) 4.14(0.81) 4.10(0.83) 3.59(0.76) 문재인 (1.79) 3.32(0.65) 3.57(0.98) 4.28(0.84) 4.25(0.88) 3.74(0.85) 소계 (2.01) 3.37(0.59) 3.51(0.93) 4.19(0.83) 4.15(0.85) 3.65(0.79)

26 26 제 8 호 향을보인안철수후보지지집단 (M=5.17) 과유승민후보지지집단 (M=5.04) 과도통계적으로의미있는차이를보였다. 흥미로운사실은홍준표후보지지집단을제외하고는각후보지지집단간에통계적으로의미있는차이를나타내지않았다는것이다. 일반적으로알려진각후보의정치이데올로기위치와부합하게지지집단의자기평가평균이나타난편이지만홍준표후보지지집단을제외하고는정치성향이의미있는차이가뚜렷하게드러나지않았다는사실은중도와진보성향유권자의선택이자신의주관적정치성향평가외에다른요인에영향을받으리라는예측을가능하게한다. 한편, 보수와진보후보의양자대결이었던제18대대선에서도박근혜후보지지집단 (M=5.94) 과문재인후보지지집단 (M=4.33) 간에도후보의인식된정치이데올로기위치에부합하는차이를통계적으로의미있는수준에서드러냈다 (p<0.00). 가깝게느끼는정당 으로측정한정당일체감에서도예상대로진보정당으로알려진더불어민주당지지집단 (M=4.27) 이보수정당으로알려진자유한국당지지집단 (M=6.84) 에비해통계적으로의미있는차이를보였으며, 두지지집단은중도를나타내는 5점을기준으로보아도뚜렷하게진보와보수성향으로구별되었다. 더불어민주당지지집단은가장진보성향을보인정의당지지집단 (M=4.00) 이나진보에가까운중도성향을보인국민의당지지집단 (M=4.82) 과는통계적으로의미있는차이를보이지않았지만, 중도보수성향으로나타난바른정당지지집단 (M=5.85) 과는의미있는차이가나타났다. 또한, 자유한국당지지집단은다른정당지지집단에비해서도가장보수적으로드러났으며, 모든집단과통계적으로의미있는차이를보였다. 국민의당지지집단은정의당지지집단과의미있는차이가나타나지않았지만정의당지지집단과의미있는차이를보인바른정당지지집단과는통계적의미있는차이를보였다. 이와같은결과는진보 보수정치이데올로기를기준으로한정당배열이정의당, 더불어민주당, 국민의당이라는진보성향유권자지지정당의정당과바른정당과자유한국당이라는보수성향유권자지지정당의두축으로이루어져있음을시사한다. 대선후보선택과정당일체감기준으로상대적으로뚜렷하게나타났던지지집단간정치이데올로기자기평가차이는다른기본심리특성변인에의해뒷받침되지않는것으로나타났다. 예컨대, 변화에대한개방, 보수, 자기초월, 자기고양등 4개상위차원가치모두에서제19대대선후보지지집단간모두에서의미있는차이가나타나지않았다. 비교적선택이단순했던제18대대선에서는문재인후보지지집단이박근혜후보지지집단에비해자기초월가치 ( 문재인 M=4.25 박근혜 M=4.10) 와자기고양가치 ( 문재인 M=3.74 박근혜 M=3.59) 에대한선호가높게나타났으나, 예상과는다르게보수 (M=4.28) 에대

27 제 19 대대통령선거에서나타난유권자기본심리특성의영향 27 한지지가박근혜후보지지집단 (M=4.14) 에비해통계적으로의미있는수준에서높이나타났다 (p<0.05). 이와같은결과에대해서는거의 5년이지난대선의투표선택에대한오기억 (false memory) 가능성으로해석에신중해야겠지만상위가치로서보수가안전을포함하고있다는점을염두에둔다면세월호이후에강화된문재인지지집단의기본가치선호가반영되었다고볼수도있다. 12) 한편, 정당일체감에따른지지집단간의선호가치차이는자유한국당과국민의당지지집단에서만그리고자기초월과자기고양가치에서만통계적으로의미있는수준에서나타났다. 자유한국당지지집단은두가치모두국민의당지지집단에비해낮게선호하는있는데이는두정당지지자의진보 보수성향차이를뒷받침하는동시에두집단의연령차를반영하는것으로볼수있다. 참고로자유한국당 (M=3.51) 과국민의당 (M=3.54) 지지자는정의당 (M=3.02) 지지자에비해높은권위주의성향을통계적으로의미있는수준에서보이고있다. 4. 기본심리특성과제 19 대대선선택 마지막으로종합적으로사회경제변수를통제한가운데정치이데올로기와기본개인가치가제19대대통령선거투표결정에미친영향을살펴보도록하자. 본연구에서는기존한국투표행태연구에서투표결정에영향을미치는핵심변인으로제시되어온출신지역과정당일체감을통제했으며, 정치이데올로기성향과관계가있는것으로경험적으로드러난권위주의성향도통제했다. 또한개인에따라달라지는사회경제변수와기본심리특성변수뿐만아니라종속변수인후보에따라달라지는정당일체감과정당과의이념거리 13) 를함께포할시킬수있는 McFadden 의선택모형곧대안 특정조건부로짓 (alternative-specific conditional logit) 모형을이용하여각변수의독립적영향력을측정했다. < 표 6> 은조건부로짓모형에의한승산비추정결과를담고있는데, 상술한경험적분석에서시사한대로이념거리와정당일체감영향이다른심리특성변인에비해두드러지게나타남을알수있다. 14) 곧, 다른조건이같다면이념거리가짧은후보를선택할 12) 실제로제18대대선에서문재인후보선택집단 (M=4.42) 은박근혜후보선택집단 (M=4.19) 보다통계적으로의미있는수준에서안전가치선호가높았다. 13) 정당과의이념거리는응답자자신의정치이데올로기평가와같은척도로측정한각정당이데올로기평가차이의절댓값으로측정했다. 14) 승산비는 1을기준으로다른조건이같다면 1보다큰경우에는비교대안보다선택할가능성이높다는것을,

28 28 제 8 호 < 표 6> 제 19 대대통령선거투표선택조건부로짓모델 (n=554) 승산비 ( 표준편차 ) 이념거리 정당일체감 0.865** (0.038) 9.373*** (1.439) 문재인대홍준표 안철수대홍준표 유승민대홍준표 심상정대홍준표 연령 0.546*** (0.100) (0.134) 0.347*** (0.094) 0.410** (0.120) 여성 (0.758) (0.692) (0.564) (0.882) 학력 (0.599) (0.624) 5.173* (3.359) (1.887) 소득수준 (0.144) (0.155) (0.291) 0.534* (0.140) 광주 / 전라출신 9.163* (8.685) (5.343) (6.346) (2.177) 대구 / 경북출신 (0.208) (0.219) (0.317) (0.266) 부산 / 울산 / 경남출신 0.395* (0.175) 0.224** (0.117) (0.191) (0.790) 권위주의성향 (0.474) (0.442) (0.436) 3.894* (2.398) 자기초월 (0.171) (0.199) (0.357) (0.330) 자기고양 (0.334) (0.371) (0.435) (0.319) 변화에대한개방성 (0.204) (0.206) (0.257) (0.292) 보수 (0.423) 2.188* (0.713) (0.850) (1.147) * p<0.05, ** p<0.01, *** p< 보다작은경우에는선택할가능성이낮다는것을의미한다.

29 제 19 대대통령선거에서나타난유권자기본심리특성의영향 29 가능성이높고정당일체감이있는정당후보를선택할가능성이높다. 반면에상위가치차원은보수가치만이그것도안철수와홍준표를선택하는경우에만통계적으로의미있는수준에서독립적인영향을나타내고있는것으로드러나적어도제19대대통령선거에서는가치가실제의미가있는직접적효과를보이지못한것으로판단된다. 한편, 연령이높을수록보수후보인홍준표에비해상대적으로진보후보인문재인과심상정을선택할확률이낮다. 한가지흥미로운사실은연령이높을수록홍준표에비해같은보수후보인유승민을선택할가능성이낮은것으로나타났는데이는이데올로기성향차이보다는전략적선택에기인한것으로보인다. 특히이에는학력의독립적인영향이뚜렷했다. 곧, 다른사회경제변수와심리특성변인모두독립적효과가드러나지않았지만학력이높을수록홍준표보다는유승민을선택한것으로나타났다. 한편, 연령이높을수록홍준표보다안철수를선택할확률은낮았지만통계적의미는없었다. 아울러상위가치차원에서유일하게통계적으로의미있는효과로추정된보수가치는홍준표보다안철수를선택할가능성을독립적으로높이는쪽으로드러났고권위주의성향은예상과는달리홍준표보다심상정을선택할가능성을독립적으로높이는것으로드러났는데이의의미에대한추후연구가필요해보인다. 참고로한국유권자선택에지속적으로가장큰영향을미쳐온출신지역 ( 이갑윤 2011) 은홍준표대비문재인에대한투표확률을크게높인호남과문재인출신지역이지만의외로확률을낮춘부산 / 울산 / 경남에서두드러지게나타났다. 또한홍준표대비심상정에대한투표가능성을통계적으로의미있는수준에서낮춘소득효과와안철수출신지역임에도홍준표대비투표확률을낮춘것도흥미로운사실이다. IV. 글을마치며 지금까지이글에서는기본심리특성으로서유권자선호와선택에영향을미치는것으로알려져온개인기본가치와정치이데올로기에대한정치심리학논의를소개한후제19 대대통령선거후실시한설문조사자료를이용하여두심리특성변인과정당및후보선택에대한간의관계를실증적으로분석해보았다. 이를통해다음과같은관찰결과를얻었다.

30 30 제 8 호 첫째, 이론적으로정치이데올로기정향에선행하는것으로상정되어온기본가치는정당일체감과후보선택에직접적영향을미치는것으로보기어려운반면에후보선택집단과정당일체감집단에따른정치이데올로기정향의차이는뚜렷한것으로드러났다. 특히, 진보후보와정당으로인식되고있는문재인과더불어민주당지지집단과보수후보와정당으로알려진홍준표와자유한국당지지집단의진보 보수성향차가매우뚜렷하게나타났으며지난제18대대통령선거선택집단간에도이와같은결과가나타났다. 둘째, 이번선거에서정치이데올로기정향과이와밀접한관련이있는정당일체감은사회경제변수와출신지역을통제한모형에서후보선택에독립적영향을미친반면에가치는대체로영향을미치지못한것으로드러났다. 셋째, 변화에대한개방, 보수, 자기초월, 자기고양등의상위차원기본가치는대체로정당과후보선택집단간에차이가없는것으로드러났다. 넷째, 사회경제변수중세대는정치이데올로기는물론이고가치와도의미있는관계가나타났다. 나이가든세대일수록자신을보수정치성향으로평가하고있고, 보수성향과관련이있는보수가치에대한지지도높은반면에, 진보성향과관련이있는변화에대한개방가치에대해서는그지지가낮았다. 정치이데올로기정향은물론정치일체감과선택에있어기본가치의영향이뚜렷하게나타나지않은반면진보 보수성향과정당일체감의영향력이상대적으로명확하게나타난사실은, 선행연구결과대로기본가치가정치이데올로기정향을뒷받침하는것이옳다면우리정치이데올로기지형이근본적으로고정된것은아니라는예측을가능하게한다. 개인기본가치는특성적응이라는성격변인으로성향과함께생태적성격요소로서변화하기매우어렵기때문이다. 그러나또한편으로는기본심리특성변인이성년이후비교적안정적으로유지된다는사실로미루어보건대, 향후한국사회이데올로기지형이진보성향에친화성있는구조로유지될가능성이높다. 연령별정치이데올로기성향차이와이와관련된가치차이가비교적뚜렷하기때문이다. 본연구는온라인조사또는편의표집에기초한국내정치심리가치연구와비교하여대표성있는표본을이용하여얻은결과로외적타당성을보완했고, 기본가치와정치이데올로기정향이라는두기본심리특성변인과정당일체감과후보선택이라는정치적변인간의관계를구체적으로검토했다는데있어의의를찾을수있다. 다만, 대면설문조사의한계로다항목으로측정되지않아기본가치의타당도가상대적으로낮았고그로인해이의다른변수와의관계를파악하지못했을수도있다. 또한, 기본가치와정당일체감및후보선택간에실제의미있는관계가뚜렷하게드러나지않아선행연구에서양자를

31 제 19 대대통령선거에서나타난유권자기본심리특성의영향 31 매개하는것으로보고되고있는정치이데올로기의매개효과를검증할수없었다. 추후연구에서는이러한한계를보완하여기본심리특성과정치태도와정당일체감, 후보선택간의관계를체계적으로파악해야할것이다. 이를위해서본연구에서는본격적으로이론적으로검토하지못한권위주의성향과성격 5요인등성격특성에대한분석도필요해보인다.

32 32 제 8 호 참 고 문 헌 강원택 한국에서정치균열구조의역사적기원 : 립셋 록칸모델의적용. 한국과국제정치 27집 3호 강정인 보수주의 : 비동시성의동시성그리고모호한정상화. 강정인 김수자 문지영 정승현 하상복. 한국정치의이념과사상 : 보수주의, 자유주의, 민족주의, 급진주의. 서울 : 후마니타스. 김연신 최한나 Schwartz의보편적가치이론의적용타당성연구. 한국심리학회지 : 사회및성격 23(1) 김현정 박영옥 박상희 유권자의기본적인심리적특성들과정치적태도, 후보선택에관한경로모형연구 한국심리학회지 : 사회및성격 29(4) 김혜숙 대학생들이중요시하는가치와북한사람및대북정책에대한태도와의관계에관한조사연구. 한국심리학회지 : 사회및성격 16(1) 우리나라사람들이가지는가치가소수집단에대한편견적태도에미치는영향. 한국심리학회지 : 사회및성격 21(4) 나은영 차유리 한국인의가치관변화추이 1979년, 1988년, 및 2010년의조사결과비교. 한국심리학회지 : 사회및성격 24(4) 노환희 송정민 세대균열에대한고찰 : 세대효과인가, 연령효과인가. 박찬욱 강원택편. 2012년대통령선거분석. 파주 : 나남. 서지영 연령에따른가치구조의발달. 한국발달심리학회지 25(2) 윤광일 지역주의투표. 박찬욱 강원택편. 2012년대통령선거분석. 파주 : 나남. 이갑윤 한국인의투표행태. 서울 : 후마니타스. 최영진 성의정치심리학 : 한국여성유권자의정치의식과투표행태. 한국심리학회지 : 여성 9(2) Bilsky, Wolfgang, and Shalom H. Schwartz Measuring Motivations: Integrating Content and Method. Personality and Individual Differences 44(8): Brosch Tobias, and David Sander Comment: The Appraising Brain: Towards a Neuro-Cognitive Model of Appraisal Processes in Emotion. Emotion Review 5(2): Caprara, G. V., & P. G. Zimbardo Personalizing Politics: A Congruency Model of Political Preference. American Psychologist 59(7): Caprara, Gian Vittorio, Michele Vecchione, Shalom H. Schwartz, Harald Schoen, Paul G. Bain, Jo Silvester, Jan Cieciuch, Vassilis Pavlopoulos, Gabriel Bianchi, Hasan Kirmanoglu, Cem Baslevent, Ctlin Mamali, Jorge Manzi, Miyuki Katayama, Tetyana

33 제 19 대대통령선거에서나타난유권자기본심리특성의영향 33 Posnova, Carmen Tabernero, Claudio Torres, Markku Verkasalo, Jan-Erik Lnnqvist, Eva Vondrkov, and Maria Giovanna Caprara Basic Values, Ideological Self- Placement, and Voting: A Cross-Cultural Study. Cross-Cultural Research 51(4): Caprara, Gian Vittorio, Shalom Schwartz, Cristina Capanna, Michele Vecchione, and Claudio Barbaranelli Personality and Politics: Values, Traits, and Political Choice. Political Psychology 27(1): Cieciuch, Jan, Shalom H. Schwartz, and Eldad Davidov The Social Psychology of Values. In International Encyclopedia of Social and Behavioral Sciences, 2nd. ed. James D. Wright, ed. Oxford: Elsevier, Converse, Philip The Nature of Belief Systems in Mass Public. In Ideology and Discontents. David E. Apter, ed. New York: Free Press, Feldman, Stanley Values, Ideology, and the Structure of Political Attitudes. In Oxford Handbook of Political Psychology. David O. Sears, Leon Huddy and R. Jervis, eds. New York: Oxford University Press, Inglehart, Ronald Culture Shift in Advanced Industrial Society. Princeton, N.J.: Princeton University Press Modernization and Postmodernization: Cultural, Economic, and Political Change in 43 Societies. Princeton, N.J.: Princeton University Press. Jost, J. T The End of the End of Ideology. American Psychologist 61(7): Jost, John T., Brian A. Nosek, and Samuel D. Gosling Ideology: Its Resurgence in Social, Personality, and Political Psychology. Perspectives on Psychological Science 3(2): Jost, John T., Christopher M. Federico, Jaime L. Napier Political Ideology: Its Structure, Functions, and Elective Affinities. Annual Review of Psychology 60(1): Jost, John T., Elvira Basevich, Eric S. Dickson, and Sharareh Noorbaloochi The Place of Values in a World of Politics: Personality, Motivation, and Ideology. In Handbook of Value. Tobias Brosch and David Sander, eds. Oxford University Press, Kinder, Donald R Opinion and Action in the Realm of Politics. In The Handbook of Social Psychology. Daniel T. Gilbert, Susan T. Fiske and Gardner Lindzey, eds. Boston: McGraw-Hill; Oxford University Press, Klingeman, Hans-Dieter Measuring Ideological Conceptualizations. In Political Action: Mass Participation in Five Western Democracies. Samuel H. Barnes and Max Kaase, eds. Beverly Hills, CA.: Sage Publications,

34 34 제 8 호 Kluckhohn, Clyde Values and Value-Orientations in the Theory of Action: An Exploration in Definition and Classification. In Toward a General Theory of Action. Talcott Parsons and Edward A. Shils, eds. Cambridge, MA: Harvard University Press, McAdams, D. P., and J. L. Pals A New Big Five: Fundamental Principles for an Integrative Science of Personality. American Psychologist 61(3): Piurko, Y., S. H. Schwartz, and E. Davidov Basic Personal Values and the Meaning of Left-Right Political Orientations in 20 Countries: Basic Values and Meaning of Left-Right. Political Psychology 32(4): Rokeach, Milton The Nature of Human Values. New York: The Free Press. Schwartz, Shalom H Universals in the Content and Structure of Values: Theoretical Advances and Empirical Tests in 20 Countries. In Advances in Experimental Social Psychology. Academic Press A Theory of Cultural Value Orientations: Explication and Applications. Comparative Sociology 5: The Refined Theory of Basic Values. In Values and Behavior: Taking a Cross Cultural Perspective. Sonia Roccas and Lilach Sagiv, eds. Cham: Springer International Publishing, Schwartz, Shalom H., and Wolfgang Bilsky Toward A Universal Psychological Structure of Human Values. Journal of Personality and Social Psychology 53(3): Schwartz, Shalom H., Jan Cieciuch, Michele Vecchione, Eldad Davidov, Ronald Fischer, Constanze Beierlein, Alice Ramos, Markku Verkasalo, Jan-Erik Lönnqvist, Kursad Demirutku, Ozlem Dirilen-Gumus, and Mark Konty Refining the Theory of Basic Individual Values. Journal of Personality and Social Psychology 103(4): Schwartz, Shalom H., Gian Vittorio Caprara, and Michele Vecchione Basic Personal Values, Core Political Values, and Voting: A Longitudinal Analysis. Political Psychology 31(3): 접수일자 : 2017 년 10 월 13 일, 심사일자 : 2017 년 11 월 24 일, 게재확정일 : 2017 년 12 월 13 일

35 제 19 대대통령선거에서나타난유권자기본심리특성의영향 35 [ Abstract ] Basic Personal Values, Political Ideology, and Political Choice: The Case of the 19 th Presidential Election Yoon, Kwang-Il Sookmyung Women s University This paper investigates the relationships between basic psychological characteristics and political choices in order to understand voters political preference formation process in an integrated approach. Using a nationally representative survey dataset collected after the 19th Korean presidential election in 2017, it attempts to identify the relationships between Schwartz basic personal values and ideological selfplacement and the influence of those basic psychological characteristics on party and candidate choices. The study finds that basic personal values, which have been suggested to predict one s ideological self-placement, turned out not to influence his or her party identification or candidate choice directly while there was a stark ideological contrast among different party and candidate supporters. Specifically, there was even stronger ideological contrast between the supporters of Moon Jae-in and those of Hong Jun-pyo as well as between the supporters of Democratic Party and those of Liberty Korea Party. Moon and Democratic Party have been perceived as progressive while Hong and Liberty Korea Party as conservative. The study also finds that party identification influenced one s candidate choice while basic personal values did not, according to McFadden conditional logit model estimation. There was no distinct contrast of such basic values as openness to change, conservatism, self-transcendence, and self-enhancement among different party and candidate supporters. Yet, it finds that older generations seem to perceive themselves as more conservative and subscribe conservatism more as basic personal values than younger generations do. Keyword: Schwartz basic personal values, political ideology, the 19 th presidential election

36

37 제 19 대대통령선거 TV 토론의설득전략연구 37 제 19 대대통령선거 TV 토론의설득전략연구 이수범 * 김용준 ** 인천대학교 국문요약 본연구는 TV토론에서후보자들의수사전략과이슈전략이어떻게나타나는지알아보기위해 19대대통령선거 TV토론을대상으로내용분석을하였다. 본연구는선거캠페인의핵심미디어중하나인 TV토론에서후보들이유권자의선택에영향을미치기위해어떠한수사학적설득전략을사용하는가를베노이트와하트콕의기능분석과이슈전략이라는이론적토대를활용하여분석하였다. 분석결과, 후보들은 TV토론당시공격, 방어, 주장순으로수사전략을구사하는것으로나타났으며, 개인적특성이슈전략보다는정책이슈전략을많이사용하는것으로밝혀졌다. 주제어 대통령선거, TV 토론, 수사전략, 이슈전략 * 주저자. ** 공동저자.

38 38 제 8 호 I. 서론 지난 2017년 5월 9일, 대한민국제19대대선에서당시더불어민주당의문재인후보가 2위였던자유한국당홍준표후보보다무려 17.05%p 높은 41.1%p의득표율을얻으며당선을확정지었다. 두후보간득표차는무려 557만 938표로직선제가처음도입된 1987년 13대대선이래가장높은수치이며, 득표율격차로는역대두번째로높은수치로기록되었다 ( 박상욱 2017, 5, 10). 이번제19대대선은국내역사상최초로대통령탄핵결정으로인해전례없이짧은기간동안진행된대선으로, 어지러운국내정세를바로잡을수있는대통령이누가될것인가에전국민적관심이집중된선거이다. 더욱이양자구도혹은 3자구도등으로압축되어후보간각축전이이루어졌던과거대선과는달리이번대선에서는 5자구조로세분화되어진행되었기때문에누가대통령이될것인가를예측하기란쉽지않았다. 지난대선과는달리이번대선은홍보기간이채 20일도되지않았었기때문에다양한선거캠페인이실시되었다할지라도유권자가 5명의후보를검증할수있는기회는그리많지않았다. 때문에여러전문가들은이번대선에서 TV토론의역할이더욱중요하게작용할것으로예측하였으며, 이를증명하듯이중앙선거방송토론위원회가주관했던세차례 TV토론의평균시청률이 35.2% 1) 을기록하기도하였다 ( 민병권 ; 연합뉴스, ; ; ). 이처럼오늘날의정치는 미디어정치 라고할만큼미디어를이용한정치캠페인이주류를이루고있다. 매선거때마다다양한미디어를활용하여정치캠페인이실시되고있지만 TV토론은여전히중요한위치를점하고있는것이현실이다. 이는타미디어에비해 TV가다양한연령층에서고루소비되며, TV토론의경우전달할수있는메시지와정보의양이여느캠페인수단에비해월등히많다는장점이있기때문이다 (Lee & Benoi 2005). TV를이용한대표적인선거캠페인방법중하나인 TV토론을통해후보자들은자신의의견을주장하고상대방을공격하거나상대방의공격을방어하는일련의과정을통해지지자들을설득하게된다. 반대로유권자들은 TV토론을시청함으로써후보자의정책과 1) 시청률조사회사닐슨코리아에의하면, 1 차토론시청률 %, 2 차토론시청률 %, 3 차토론시청률 % 를기록한것으로나타났다 ( 연합뉴스, ; ; ).

39 제 19 대대통령선거 TV 토론의설득전략연구 39 능력에대한정보를습득하고각후보자에대한태도를형성하거나강화하기때문에 TV 토론은유권자가투표권을행사하는데중요한기준을제공한다 ( 이수범 우정민 신동숙 2007). 본연구는선거캠페인의핵심미디어중하나인 TV토론에서후보자들이유권자의선택에영향을미치기위해어떠한수사학적설득전략을사용하는가를베노이트와하트콕 (Benoit & Harthcock 1999) 의기능분석 (Functional analysis) 과이슈전략이라는이론적토대를활용하여분석하고자한다. 기능분석은베노이트와하트콕 (Benoit & Harthcock 1999) 에의해제기된분석방법으로 TV토론의수사를기능적인측면인 주장 (acclaims), 공격 (attacks), 방어 (defenses) 로구분하여분석하는방법이다. 이와더불어후보자의발화주제를 정책 (policy) 이슈와 인간적특성 (character) 이슈로구분함으로써후보자들이 TV토론에서어떤전략을활용하여유권자들을설득하는지, 무엇을말하고있는지를종합적으로살펴보고자한다. II. 이론적배경 1. 선거 TV 토론에서의수사전략 유권자설득방식중하나인 TV토론은후보자간토론을통해정치적공동체나유권자개인의정책결정에영향을미치기위한일종의논증과정이며 ( 김환열 2000), 후보자들을공개적인대립상황으로유도함으로써유권자에게 충돌 상황을제공하는독특한선거캠페인이다 (Benoit & Wells 1996). 타선거캠페인과는달리 TV토론은후보자가직접본인의공약을설명하고상대후보자에게서나타나는정책의문제점을나열하는등실시간으로상호경쟁하는모습을제공한다는데특징이있다. 유권자들은시시각각변화하는토론양상을확인하며후보자의역량을평가하기때문에후보자들은토론을통해자신에대한부정적인이미지를탈피하고유권자들이자신을지지하도록설득하고자한다 ( 박연진 김관규 2016; 송종길 2004; Benoit & Harthcock 1999; Lee & Benoit 2005). 즉, 큰틀에서 TV토론은선거후보자가우호적유권자를확보하고상대후보자와의경쟁에서우위를선점하기위해유권자들을설득해가는일련의과정이라할수있다.

40 40 제 8 호 최근, 정치캠페인수단이다양해지고있으나 TV토론은여전히강력한설득수단중하나이다 (Benoit & Harthcock 1999; Lee & Benoit 2005). 때문에정치커뮤니케이션분야에서후보자들의수사전략을분석하는연구는국내 외를막론하고활발히진행되어왔다. 이때, 후보자들의수사전략을파악하기위한분석방법으로가장많이활용되는것이베노이트 (Benoit) 의정치캠페인메시지분석틀이다. 베노이트는정치수사를목적 ( 주장, 공격, 방어 ) 과주제 ( 정책, 인간적특성 ) 로유형화하여정치담론을분석하였다 ( 김관규 김춘식 2008). 베노이트는 TV토론을연구하기위한후보자들의수사목적을기능이론 (Functional Theory) 에기반하여주장 (acclaims), 공격 (attacks), 방어 (defences) 의세가지유형으로구분하였다 (Banoit & Harthcock 1999). 먼저주장 (acclaims or positive utterances, selfpraise) 은자신이해당선거에서당선되기에적합한인물이며, 당선후실시할자신의공약들을강조하는긍정적인의미의발언을말한다. 주장은다시객관적으로검증가능한사실을주장하는사실적 (factual) 주장과주어진대상이얼마나바람직한가를진술하는가치적 (value) 주장, 당면한과제를위해향후어떻게나아가야할것인가에관한당위적결론을내리며진술문의성격인지닌방침적 (policy) 주장으로나뉜다. 공격 (attacks or negative utterances, comments, criticism) 은공격적인행동과이러한행동에대한비난이해당후보자에게귀착 (attribution) 되어야하기때문에 ( 박연진 김관규 2014) 특정후보자를대상으로후보자의개인적인문제점이나상대후보자가제시한정책의모순및한계등을지적하는방식을말한다. 공격에대한세부유형으로는비방 (accusation, 흑색선전 ), 주관적 (subjective) 공격, 사실적공격이있다. 비방은객관적사실에기반하지않은중상, 비방또는흑색선전에가까운표현이며주관적공격은비방에비해공격성은약하나개인적인감정으로상대방을평가하는내용이나의견을개진하는것을말한다. 사실적공격은앞의두공격유형과는달리사실이나근거에기반한논리적이고객관적인공격방식이다. 마지막으로방어 (defenses, refutations of attacks) 는상대후보자가공격한것에대한반응이나이를반박하기위한발언으로공격에의해훼손된명예를회복하기위해사용하는방법이다. 방어또한공격과마찬가지로사실적방어와주관적방어로구분되는데, 사실적방어는상대후보자의공격에객관적인사실이나증거를제시하면서이를논리적으로반박하거나부정하는발언을뜻하며주관적방어는객관적인자료없이단순히이를부정하거나회피하는내용의발언을말한다 ( 김관규 김춘식 2008; Benoit & Harthcock 1999).

41 제 19 대대통령선거 TV 토론의설득전략연구 41 이처럼화자의언어적메시지를분석할수있는베노이트의기능분석틀은국내 외정치커뮤니케이션분야와관련한다양한주제에적용되었다. 미국의후보자 TV토론과더불어정치광고, 정치인연설등의정치담론분석에도적용되었으며 (Benoit & Brazeal 2002; Benoit & Currie 2001; Benoit et al. 2002; Benoit & Harthcock 1999; Benoit & Wells 1996), 국내역시베노이트의분석틀을활용하여후보자의수사전략에대한연구가진행된바있다. 베노이트의기능분석틀을사용하여대선 TV토론을분석한연구들은공통적으로주장, 공격, 방어순으로수사전략이나타난다는결과를보이고있다. 16대와 17대대선 TV토론을분석한연구에서는자신의긍정적측면을강조하는주장, 상대방의부정적측면을강조하는공격, 자신을방어하는방어전략순으로후보들의수사가이루어진것으로나타났다 ( 김춘식 송종길 이민규 전영란 2004; 김춘식 김관규 이영화 2008). 18대대선 TV토론역시주장전략이가장많이활용된것으로나타나앞선연구와유사한결과가도출되었으나당시비유력후보였던이정희후보에한해서는공격전략이주장전략보다빈번하게관찰되어후보별로수사전략에차이가있음을밝혀내었다 ( 박연진 김관규 2014). 이처럼 18대대선당시이정희후보의수사전략이타후보들과의차이가있음이확인되면서각후보별주장, 공격, 방어전략의차이를확인하기위한후속연구들이진행되었다. 그결과, 지지율이낮고도전자입장에있는후보의경우공격전략의활용이두드러지게나타나는반면, 지지율이높고집권여당에소속되어있는후보의경우에는상대적으로방어전략의활용이두드러지는것으로나타났다. 이밖에비유력후보의경우에는비교적자유롭게다른후보를비판하면서자신을알리는전략을많이활용하기때문에다른후보자에비해공격전략이상대적으로높게나타나는경향을보이기도하였다 ( 송종길 2004; 박기령 김재영 2014). 이처럼각후보자의입장과당시상황에따라수사전략의차이가발생할가능성이있기때문에본연구의분석대상인 19대대선에서도선행연구에서밝힌바와같이후보자에따른주장, 공격, 방어전략의활용에차이가있을것으로예상할수있다. 더욱이 19대대선은기존의양자구도, 3자구도가아닌 5자구도로치러진선거이기에후보자별설득전략이어떠한양상으로나타나는지살펴보는것은중요한의미를가진다. 이와같은문제의식을바탕으로다음과같은연구문제를설정하였다. < 연구문제 1> TV 토론에서후보자에따라나타나는수사전략은어떠한양적차이를보이는가.

42 42 제 8 호 2. 선거 TV 토론에서의이슈전략 베노이트는 TV토론에서나타나는후보자들의발언을연구하기위해기능적측면 ( 주장, 공격, 방어 ) 뿐만아니라주제적측면도함께다루었다. 기능분석은후보자들이토론과정에서 어떠한방식으로 공방을하는지를파악할수있는분석방법이나 어떠한내용으로 공방이진행되는지는정확히알수없다는한계를지니고있다 ( 박기령 김재영 2014). 그러므로후보자의수사전략을보다세밀하게분석하기위해서는수사방식에대한차이와함께후보자와관련한내용, 다시말해후보자를둘러싼무수한이슈중, 어떠한이슈를가지고상대방을공격하거나방어했는가를알아보는것이필요하다. 선거에출마한후보자들의궁극적인목적은당선이기때문에선거기간중에가장중요한이슈로부터파생되는내용을공약으로설정하여유권자들의지지를구하게된다. 전술한바와같이 TV토론은후보자자신의정책을유권자에게설명하고상대후보자의정책이나발언상의문제점을지적할수있는경쟁의장이기때문에후보자는자신과관련된긍정적인이슈나상대후보자의부정적인이슈를강조하고자신에게부정적으로작용할가능성이있는이슈를축소시키기위한전략을구사한다. 후보자는이슈전략을사용함으로써자신의이미지를형성하는것이가능하며, 특정전략에의해형성된이미지는유권자들이후보자의입장을인지하는것에영향을미치게된다 (Benoit & Currie 2001). 이렇듯, 이슈전략은후보자가경쟁자와의비교에서우위를점할수있는하나의무기로써활용될수있다. 이슈전략을활용하여 TV토론연구를진행한국내연구들은후보자들이어떤이슈를주로언급하는지, 상대후보자에따라차이가있는지를알아내고자하였다. 15대대선 TV토론을연구한이남기 (2001) 는대선후보자들모두자신에게유리한이슈를상대방에게집중적으로제시한것으로나타났다. 특히, 당시후보였던이인제후보는심판자적입장에서김대중후보와이회창후보의약점을지적함과동시에자신은기존의정치구조와정경유착, 부정부패구조로부터상대적으로자유롭다는점을강조하면서두후보와의차별화를시도하였다. 또한이수범외 (2007) 는 2006년서울시장후보자였던강금실후보와오세훈후보의전략을분석한결과, 두후보모두여러이슈들을활용하여토론을실시하였으나주로교육정책, 도시개발문제 ( 용산신도시플랜 뉴타운건설 ), 강남 강북양극화현상이슈를주된토론주제로삼아상대방을공격하거나자신을방어하는것으로나타났다. 앞서언급한두선행연구는당시의시대적상황과특성에부합하는이슈전략을도출하기위해귀납적방법을활용하여후보자들의이슈전략을유목화하였다는공통된특징이있다.

43 제 19 대대통령선거 TV 토론의설득전략연구 43 한편, 베노이트는연역적분석방법을활용하여토론에서발생하는발화의주제를정책 (policy) 이슈와인간적특성 (character) 이슈로구분하여연구를진행하였다 (Benoit & Harthcock 1999). 정책이슈는과거정부의정책이나후보자본인의공약, 일반적목표등과같이후보자의과거또는현재의정치행적에관한이슈를말한다. 인간적특성이슈는후보자개인의특성과관련된주제로개인적자질, 능력, 이념등을포함하는개념이다. 베노이트는유권자들은후보자를선택하는기준으로상기두가지차원의발화주제를활용한다고언급하였다. 이러한이슈분석틀을활용하여미국의대선 TV토론을연구한여러선행연구들은대다수의후보자들이인간적특성이슈에관한언급보다는정책이슈를주로활용하며토론에임한다고분석하였다 (Benoit, Blaney & Pier 1998; Benoit & Harthcock 1999; Benoit & Brazeal 2002). 박기령과김재영 (2014) 은 18대대선 TV토론에서사용된후보자들의이슈전략을베노이트가제시한분석틀을활용하여정책이슈와이미지이슈로구분하여연구를진행하였으며국내 TV토론을통해이슈유형을정리한송종길 (2004) 의연구를차용하여세부이슈전략을구성하였다. 박기령과김재영 (2014) 은이슈전략을분석하기위해정책이슈는과거정책, 공약, 시대 사회상황으로, 이미지이슈는정치적행위 발언, 소속정당 정부, 관련인물 단체, 개인적문제, 토론태도로구분하였다. 분석결과, 후보들은전반적으로정책이슈를이미지이슈보다많이사용하는것으로나타났다. 그러나 1, 2차 TV토론에서나타난후보자의이슈전략의결과와는달리 3차토론에서는당시후보자들이이미지이슈전략에치중하는경향을보이는것을밝혀내었다. 이렇듯국 내외여러선행연구에서는후보자의특성에따라서이슈전략이다르게활용된다는점을밝히고있다 ( 박기령 김재영 2014; Benoit & Brazeal 2002; Lee & Benoit 2005). 따라서본연구에서도 19대대선이치러지는시대적상황과후보자의입장에따라서 TV토론에서활용되는이슈전략이달라진다고가정하여다음과같은연구문제를설정하였다. < 연구문제 2> TV토론에서각후보자에따라나타나는이슈전략은어떠한양적차이를보이는가.

44 44 제 8 호 III. 연구방법 1. 내용분석과정 본연구는이번 19대대선을위해 4월 13일부터실시된모든 TV토론중중앙선거방송토론위원회주관, 주요후보자초청 TV토론회 (4월 23일, 4월 28일, 5월 2일 ) 를대상으로분석을실시하였다. 내용분석을위해중앙선거방송토론위원회공식홈페이지 ( bates.go.kr) 에서 토론회다시보기 를활용하여각차시별영상시청후직접녹취록을작성하였으며, 이를토대로수사전략과이슈전략에관한분석을실시하였다. TV토론에서언어적메시지가전달하는주제와의미는단어와문장의조합으로구성될수있다. 토론에서나타난후보자의발언은하나의단어가하나의전략에해당될수있으며여러문장이하나의전략에해당할수있기때문에 ( 전영란 2007; 박연진 김관규 2016) TV토론을분석한기존문헌들과마찬가지로후보자가하나의주제를가지고실시한발언하나를분석단위로설정하여연구를진행하였다. 본분석을위한분석단위결정방법은다음과같다. 먼저, 각후보자의개별발언상황에서주장, 공격, 방어등의수사전략이발견될경우이를하나의분석단위로구분하였다. 또한 1회발언중다양한수사전략을활용하여발언할시에는특정수사전략의시작시점부터종료시점까지를하나의분석단위로보았다. 즉, 1회발언에서수사전략이 2개혹은 3개가나타난다면이를모두분할하여각각의분석단위로설정하였다. 만일특정후보자가상대방의발언에단순응답할경우 (ex. 그렇습니다. 또는 예. ) 나발언의방향이상대후보자가아닌사회자를향할경우에는해당발언의전 후맥락을확인하고연구자들의합의를거친후분석에포함하거나제외하였다. 이슈전략은수사전략에관한분석단위를결정한결과에기반하여분석을진행하였다. 특정후보자간의토론상황에서동일한이슈를활용하여토론이진행되기도하나특정후보자가상대후보자를공격하거나상대후보자의공격을방어하기위해여러이슈들을사용할가능성이있기때문에이슈전략역시수사전략에기반한분석단위를기본분석단위로설정하였다. 다시말해, 수사전략에의해구분된개별분석단위에서나타나는이슈전략은어떠한가를분석하였다. 분석단위결정과코딩은본대학소속대학원생 2명에의해실시되었으며, 코더간신뢰도를위해녹취록의 10% 정도를무작위로추출하여각유목에관한예비조사를실시

45 제 19 대대통령선거 TV 토론의설득전략연구 45 < 표 1> 분석단위현황 문재인홍준표안철수유승민심상정총계 1 차토론 94 (24.7%) 93 (25.0%) 97 (29.3%) 91 (28.9%) 93 (29.2%) 468 (27.3%) 2 차토론 127 (33.4%) 130 (34.9%) 112 (33.8%) 116 (36.8%) 119 (37.4%) 604 (35.2%) 3 차토론 159 (41.8%) 149 (40.1%) 122 (36.9%) 108 (34.3%) 106 (33.3%) 644 (37.5%) 합계 380 (100.0%) 372 (100.0%) 331 (100.0%) 315 (100.0%) 318 (100.0%) 1,716 (100.0%) 하였다. 홀스티공식을이용하여신뢰도검증을실시한결과, 84.7% 의유의할만한결과를보였으나일치하지않은코딩내용으로인한분석의오류를최소화하기위해코더간합의를충분히거쳐재코딩을실시하였다. 그결과, 최종분석단위는 1,716건으로토론시기별세부분석단위는 1차 468개, 2차 604개, 3차 644개로나타났다 (< 표 1> 참고 ). 2. 분석유목 1) 베노이트 (Benoit) 의수사전략본연구는각후보자의수사전략을알아보기위해국내 외연구에서빈번하게사용하는베노이트의여러분석틀중, 베노이트와하트콕 (1999) 과김연종 (2009) 의연구에서사용한기능분석틀을활용하였다. 본분석틀은후보자의수사전략을크게주장, 공격, 방어로구분하고있으며각전략에따른세부전략으로는다음과같다 (< 표 2> 참고 ). < 표 2> 수사전략의유형및정의 주장 유형 사실적주장 가치적주장 정의 객관적으로검증가능한사실로서과거정책이나현상에관한발언 발언자의주관적판단이나소속정당의정치적가치관에관한발언

46 46 제 8 호 공격 방어 정책적주장사실적공격주관적공격비방사실적방어주관적방어 향후정책이나공약적주장, 혹은구체적수치보다는당위적주장에관한발언 사실이나근거를제시하여객관적으로상대방을공격하는발언 이념적, 시각적차이를강조하거나감정적으로상대방을평가하는발언 객관적사실에근거하지않은중상이나비방에가까운표현과관련한발언이나흑색선전 구체적이고객관적인증거를제시하여발언자의공격을방어하는발언 객관적사실에근거하지않고상대방의공격을단순부정하거나포괄적으로언급하는발언. 또는상대방의공격에대한명확한언급을회피하는발언 2) 이슈전략이슈전략은쉽게말해해당발언의주제 (topic) 가무엇인지를확인하기위한것으로, 베노이트와브레질 (2002) 의연구를기반으로후보자의이슈전략을분석한송종길 (2004), 박기령과김재영 (2014) 의연구에서사용한분석유목을본연구에적용하였다. 이슈전략은크게는정책적 (policy) 이슈, 개인적특성 (character, 또는이미지 ) 이슈로나뉘며, 세부적으로정책적이슈는과거정책, 공약, 시대 사회상황의세가지로, 개인적특성이슈는정치적행위 발언, 소속정당 정부, 관련인물 단체, 개인적문제, 토론태도의다섯가지로구분할수있다. 각유목에대한세부이슈전략은다음과같다 (< 표 3> 참고 ). < 표 3> 이슈전략유형및정의 정책이슈 개인적특성이슈 유형과거정책공약시대 사회상황정치적행위 발언소속정당 정부관련인물 단체개인적문제토론태도 정의 토론시점에서과거에실행한정책에대해직접적으로언급 추후대통령으로당선될경우실행할정책에대해직접적으로언급 시대및사회적상황을묘사하면서간접적으로상대후보의정책비판 후보자의과거정치활동이나발언의문제또는관련사건의언급 소속정당이나정부에서발생한사건또는동정당원에의해발생한사건의언급 후보자본인과소속정당의인물이아닌, 제 3 의개인혹은단체의언급 후보자의과거사생활과관련된사안의언급 토론진행중토론에임하는태도를문제삼는언급

47 제 19 대대통령선거 TV 토론의설득전략연구 47 IV. 연구결과 1. 연구문제 1 의검증 ( 후보자별수사전략의차이비교 ) 19대대선 TV토론에참여한각후보자들의수사전략의양적차이가어떠한지를 < 연구문제 1> 로설정하고이를검증하기위해교차분석을실시한결과, < 표 4> 와같이각후보자마다발언시수사전략에차이가있는것으로나타났다 (χ 2 = , ρ=.000). 후보자들의전반적인수사전략을살펴보면주장과방어의총발언수는각각 493회, 498회로거의동등하게나타났으나공격총발언수는 725회로타수사전략에비해약 1.45배에서 1.47배정도높은것으로나타났다. 다만, 수사전략을비교하는데있어각후보들마다발언시수사전략에차이를보이고있는데, 당선이유력한후보였던문재인후보는 TV토론에서방어전략 (171회) 을가장주되게사용하였으며, 홍준표후보를비롯한나머지후보들은공격전략 ( 후보자번호순, 각 156회, 119회, 154회, 153회 ) 을많이사용한것으로나타났다. 또한문재인후보와나머지후보들간의수사전략차이뿐만아니라공격전략을주로사용한네후보간에도수사전략의차이를보인다. 홍준표후보는공격전략다음으로방어전략 (131회) 을많이사용하였으며유승민후보와심상정후보는주장전략 ( 각 101 회, 133회 ) 을많이사용하였다. 이에비해안철수후보는유승민후보와심상정후보처럼 < 표 4> 후보자별수사전략의차이 문재인홍준표안철수유승민심상정총계 주장 66 (17.4%) 85 (22.8%) 108 (32.6%) 101 (32.1%) 133 (41.8%) 493 (28.7%) 공격 143 (37.6%) 156 (41.9%) 119 (36.0%) 154 (48.9%) 153 (48.1%) 725 (42.2%) 방어 171 (45.0%) 131 (35.2%) 104 (31.4%) 60 (19.0%) 32 (10.1%) 498 (29.0%) 합계 380 (100.0%) 372 (100.0%) 331 (100.0%) 315 (100.0%) 318 (100.0%) 1,716 (100.0%) χ 2 = , df=8, ρ=.000

48 48 제 8 호 주장전략 (108회) 을공격전략다음으로많이사용하였으나후보자개인의수사전략간빈도차이는그다지크지않은것으로나타났다. 각후보들의수사전략을크게주장, 공격, 방어의구분으로확인해본것에서한단계더나아가각세부전략의차이는어떠한가를분석한결과 (< 표 5> 참고 ), 주장과방어는통계적으로유의미한차이를보이지않는것으로나타났으나후보자간세부공격전략은통계적으로유의미한차이를보이는것으로나타났다 (χ 2 = , df=8, ρ=.000). 먼저유의미한차이를보이지않았던각후보의주장과방어전략중, 주장을우선살펴보면모든후보자가정책적주장전략을가장많이사용한것으로나타났다. 특히문재인후보 (30회, 45.5%) 와유승민후보 (46회, 45.5%) 는전체주장전략중정책적주장전략을무려절반가까이사용한것으로나타나두후보가자신의정책을설명하기위한발언 < 표 5> 후보자별세부수사전략의차이 문재인홍준표안철수유승민심상정총계 사실적주장 25 (37.9%) 26 (30.6%) 26 (24.1%) 21 (20.8%) 36 (27.1%) 134 (27.2%) 주장 가치적주장 11 (16.7%) 29 (34.1%) 41 (38.0%) 34 (33.7%) 45 (33.8%) 160 (32.5%) 정책적주장 30 (45.5%) 30 (35.3%) 41 (38.0%) 46 (45.5%) 52 (39.1%) 199 (40.4%) χ 2 =13.161, df=8, ρ=.106 사실적공격 31 (21.7%) 10 (6.4%) 20 (16.8%) 24 (15.6%) 32 (20.9%) 117 (16.1%) 공격 주관적공격 96 (67.1%) 60 (38.5%) 75 (63.0%) 108 (70.1%) 93 (60.8%) 432 (59.6%) 비방 16 (11.2%) 86 (55.1%) 24 (20.2%) 22 (14.3%) 28 (18.3%) 176 (24.3%) χ 2 = , df=8, ρ=.000 사실적방어 40 (23.4%) 26 (19.8%) 24 (23.1%) 11 (18.3%) 2 (6.3%) 103 (20.7%) 방어 주관적방어 131 (76.6%) 105 (80.2%) 80 (76.9%) 49 (81.7%) 30 (93.8%) 395 (79.3%) χ 2 =5.449, df=4, ρ=.244

49 제 19 대대통령선거 TV 토론의설득전략연구 49 의비중이상당했던것을확인할수있었다. 세부방어전략역시모든후보가사실적방어전략을구사하기보다는주관적방어전략을사용하는것으로조사되었다. 반면에후보자간세부수사전략의차이에서통계적으로유의미한결과를보인공격전략은대부분의후보자가주관적공격전략을가장많이사용한것으로나타났으나홍준표후보만이비방전략을가장많이사용하였으며빈도또한전체 86회 (55.1%) 로절반이상을차지하는것으로나타난것이분석결과확인되었다. 2. 연구문제 2 의검증 ( 후보자별이슈전략의차이비교 ) 후보자별로이슈전략에양적차이가있는지를분석한결과, 모든후보가정책이슈전략을가장많이사용한것으로나타났다 (χ 2 =63.888, df=4, ρ=.000, < 표 6> 참고 ). 전체후보자중정책이슈전략을가장많이사용한후보는문재인후보로총 286회 (75.3%) 의정책이슈전략을사용한것으로나타났으나정책전략의비율이가장높았던후보는심상정후보로무려 85.2%(271회 ) 로나타났다. 또한세부수사유형과마찬가지로타후보와는달리홍준표후보만이이슈전략에서차이를보이는데, 홍준표후보는인간적특성이슈 (154회) 보다는정책이슈 (218회) 를많이사용하였음에도불구하고각전략의비율이각각 58.6%( 정책적이슈 ), 41.4%( 인간적특성이슈 ) 인것으로나타나타후보에비해격차가그리크지는않았다. 후보자들의이슈전략들을세부적으로구분할경우그차이는어떠한지를추가적으로분석한결과 (< 표 7> 참고 ), 모든후보자가정책이슈전략에서는공약 (823회, 67.0%) 을 < 표 6> 후보자별이슈전략의차이 문재인홍준표안철수유승민심상정총계 정책이슈 286 (75.3%) 218 (58.6%) 238 (71.9%) 216 (68.6%) 271 (85.2%) 1,229 (71.6%) 인간적특성이슈 94 (24.7%) 154 (41.4%) 93 (28.1%) 99 (31.4%) 47 (14.8%) 487 (28.4%) 합계 380 (100.0%) 372 (100.0%) 331 (100.0%) 315 (100.0%) 318 (100.0%) 1,716 (100.0%) χ 2 =63.888, df=4, ρ=.000

50 50 제 8 호 < 표 7> 후보자별세부이슈전략의차이 문재인홍준표안철수유승민심상정총계 과거정책 67 (23.4%) 44 (20.2%) 35 (14.7%) 31 (14.4%) 45 (16.6%) 222 (18.1%) 정책적이슈 공약 시대 사회상황 194 (67.8%) 25 (8.7%) 126 (57.8%) 48 (22.0%) 171 (71.8%) 32 (13.4%) 162 (75.0%) 23 (10.6%) 170 (62.7%) 56 (20.7%) 823 (67.0%) 184 (15.0%) χ 2 =38.550, df=8, ρ=.000 정치적행위 발언 67 (71.3%) 68 (44.2%) 40 (43.0%) 41 (41.4%) 31 (66.0%) 247 (50.7%) 소속정당 정부 14 (14.9%) 21 (13.6%) 22 (23.7%) 36 (36.4%) 3 (6.4%) 96 (19.7%) 인간적특성이슈 관련인물 단체 개인적문제 0 (0.0%) 7 (7.4%) 15 (9.7%) 28 (18.2%) 3 (3.2%) 23 (24.7%) 4 (4.0%) 14 (14.1%) 5 (10.6%) 5 (10.6%) 27 (5.5%) 77 (15.8%) 토론태도 6 (6.4%) 22 (14.3%) 5 (5.4%) 4 (4.0%) 3 (6.4%) 40 (8.2%) χ 2 =71.421, df=16, ρ=.000 가장많이사용하였으며, 인간적특성이슈에서는정치적행위 발언 (247회, 50.7%) 을가장많이사용하는것으로밝혀졌다 ( 정책이슈 : χ 2 =38.550, df=8, ρ=.000, 인간적특성이슈 : χ 2 =71.421, df=16, ρ=.000). 각후보자별세부이슈전략을살펴본결과, 문재인후보와심상정후보는전반적인세부통계결과와같이공약과정치적행위 발언을가장빈번하게사용하는것으로나타났으나홍준표후보, 안철수후보, 유승민후보는앞선두후보와는달리정책이슈의결과는동일하나인간적특성이슈에서차이를보이는것으로나타났다. 세후보모두정치적행위 발언의비율이절반을넘지않는다는것이공통된특징이며홍준표후보는개인적문제 (28회, 18.2%), 토론태도 (22회, 14.3%) 를비롯한전반적인인간적특성이슈를고루사용한것으로나타났다. 반면유승민후보는소속정당 정부 (36회, 36.4%) 와정치적행위 발언 (41회, 41.4%) 의빈도차이가그리크지않은것으로나타났고, 안철수

51 제 19 대대통령선거 TV 토론의설득전략연구 51 후보는개인적문제 (23회, 24.7%) 와소속정당 정부 (22회, 23.7%) 의두가지이슈전략비중이상당하다는것이분석을통해확인되었다. V. 결론및논의 본연구는대통령탄핵으로인해실시한 5월대선이라는점과국내에처음으로도입된스탠딩 TV토론이라는점에주목하여제19대대통령선거 TV토론에서각후보자간의수사전략과이슈전략의양적차이를분석하는데중점을둔연구이다. 본연구의결과를요약하면다음과같다. TV토론에관한수사전략과이슈전략을분석한결과, 각후보마자세부수사및이슈전략에서는차이가있으나각전략의전반적인결과를살펴보았을때수사전략에서는공격전략을, 이슈전략에서는정책전략을후보자들이가장많이사용하는것으로나타났다. 이처럼 TV토론내각종전략에서유의미한결과들이도출된바, 각각의연구결과를종합하여유추해볼수있는심층적인연구결과는다음과같다. 먼저수사전략의경우지금까지의 TV대선토론을연구하였던여러결과들과동일한결과를보이나수사전략은기존의연구들 ( 김관규 김춘식 2008; 박연진 김관규 2014, 2016; Benoit & Brazeal 2017; Benoit & Currie 2017) 과는다소상이한결과를보인다. 기존문헌들은후보자에대한유권자의지지정도및각선거의당선여부, 선거 TV토론의방식에상관없이주장전략을많이사용하는것으로나타났으나본연구에서는대부분의후보자들이가장많이사용한수사전략은공격전략이었다. 이번 19대대통령선거에서문재인후보는방어전략을, 나머지후보들은공격전략을사용하면서기존연구들과의차이를보이는것으로나타났으며, 공격전략을사용한각각의후보역시상대후보와비교하여별다른차이가없거나특정공격전략을타후보에비해집중적으로사용하는등후보자마다차이를보이는것으로나타났다. 이는토론참여자수, 토론방식등의선거내적요인이아닌대통령탄핵이라는특수한상황이맞물려후보자들의수사전략에강하게작용하였을것이라미루어짐작할수있다. 이번대선은탄핵으로인하여급하게실시된선거이니만큼후보자에게있어박근혜정부의문제점을상기시키고책임을부과하며본인이대통령이될경우이러한문제점을

52 52 제 8 호 해결할수있다는것을유권자에게설득시키는것이중요한대선이었다. 또한탄핵의상징인촛불과광화문을전면에내세워국민들의바람을이루어줄수있는대통령이후보자자신이라는점을강력하게호소해야만했다. 실제로이번대선 TV토론을살펴보면진보성향의후보자들이보수성향의후보자를공격할때각후보자의정당이과거집권여당에서파생되었다는점과후보자개인이박근혜정부에서요직을담당했다는것을문제삼아토론을이끌었으며, 보수성향의후보자들은진보성향의후보자들이공격하였던문제들의파급력을최대한축소하고자상대후보자들의정책적, 개인적인문제점을지적하는방식으로토론을하였기때문에과거선거 TV토론보다는각후보자들의공격전략이더많이발생하였을것이라해석할수있다. 또한각후보자의수사전략은선거기간중에나타난지지율변화가원인으로작용하였을가능성이높다. 문재인후보의경우이번 19대대선에서당선이유력한후보였기때문에나머지후보들에게집중공격을받아방어전략을많이구사하였으리라예상할수있다. 이러한맥락과마찬가지로유승민후보와심상정후보가상대적으로공격전략을많이사용한것은당선이불가하다고판단되는비유력후보였기때문인것으로보인다. 그러나공격과방어에비중이높았던세후보와는달리홍준표후보와안철수후보의경우는앞선두상황과는다른수사전략을보여주었다. 홍준표후보의경우공격전략다음으로방어전략을많이구사한것으로나타났는데, 이는홍준표후보의지지율이지난 4월 17일 8.5%p를기록한이후지속적으로상승하여 5월 2일 19.6%p를기록하며전체후보중지지율 2위를기록하기도하였다. 이처럼홍준표후보의위치가당선비유력후보에서차순위후보로변화하였기때문에유권자의지지율상승과맞물려수사전략에영향을주었으리라판단된다. 세전략간빈도차이가크지않았던안철수후보는홍준표후보와는정반대로 4월 17일 34.6% 였던지지율이 5월 2일 17.8로하락하면서문재인후보와함께양대구도였던대선의판세가 1강, 2중, 2약으로변화하였기때문에세전략을고루사용했을것이라추측할수있다 (YTN, ). 두번째로이번 TV토론에참여했던후보자들모두이슈전략중정책이슈, 그중공약이슈를가장주된이슈로하여상대후보자와토론을진행하였으나개인적특성이슈에서는각후보자마다양적차이를보이는것으로나타났다. 각후보자의이슈전략에관한특징적인내용으로는문재인과안철수후보의자녀문제, 문재인후보의적폐발언및동성애발언, 유승민후보와홍준표후보의바른정당소속정치인의대거탈당문제등후보자의발언에의해또는후보자를둘러싼개인적 정치적이슈등다양한개인적이슈들이

53 제 19 대대통령선거 TV 토론의설득전략연구 53 존재하는것으로나타났다. 특히홍준표후보의경우문재인과안철수후보의가정사를집중적으로공격하고상대방의토론태도에관한공격을하였다. 반면에홍후보는과거성범죄모의나경남도지사재직및사퇴과정등자신과관련된이슈를방어하기위해노력하는등개인적이슈에가장많은영향을받은것으로나타났다. 그러나각후보들의이슈전략사용의차이는결과그대로나름의의미를가져오기도하나 TV토론을통해나타나는유권자반응을고려하였을때보다깊은논의를도출할수있다. 트위터상의유권자반응을살펴보면각후보자의정책적인내용이아닌개인적인이슈나 TV토론과정내후보자의발언에의한내용이상당수를차지하였다. 예컨대, 유승민후보의 3차토론마무리발언중이순신장군을언급했던마무리발언, 안철수후보의 MB 아바타와갑철수, 문재인후보의동성애와적폐, 심상정후보의보통시민의행복한조건등이확산되었다. 즉, 이슈전략과유권자의반응을연결지어보면후보자들이정책전략을주로사용하였음에도불구하고유권자들이주목하였던것은개인적특성이슈이며더욱이 TV토론에서발생하는각후보자들의발언과토론태도라는점이다. 이러한결과는특정정당이나정치인이오랫동안반복적으로일정한성과를이루어유권자들로하여금특정이슈를떠올렸을때유권자가특정정당이나정치인을떠올리는것을말하는이슈소유권 (issue ownership)( 이수범외 2007; Petrocik 1996) 과후보자본인이긍정적인평판을유지할수있는이슈를선택적으로강조함으로써소유한이슈가유권자들에게중요한이슈로자리잡을수있도록노력하고경쟁후보자에게불리한이슈를제시한다는신과김 (Shin & Kim 2017) 의주장을함께고려해볼필요가있다. 기존연구에서의하면, 언급된후보자의이슈소유권과이로인한효과는특정이슈를선택함으로써해당후보자에게긍정적인영향을미친다는내용이다. 그러나이번 19대대선 TV토론은문재인후보를제외한나머지후보자가본인을위해제시한이슈의대부분이오히려본인에게부정적인결과를낳았다. 또한이슈에관한기존학자들의주장은정책이슈에해당하는내용이주류를이루고있으나실제유권자의반응은개인적특성이슈에의해나타났다. 본연구에서제시한분석결과는수사전략의결과와마찬가지로후보자의이슈전략을연구한선행연구들과도차이를보이고있다. 결론적으로후보자의이슈전략에있어서정책이슈뿐만아니라개인적특성이슈역시 TV토론을시청하는유권자에게상당한영향을미친다는것으로해석할수있다. 후보자의수사전략을파악하였다는본논문의긍정적인면에도불구하고본연구는 19대대선만을활용하여분석함으로써타선거 TV토론과의비교를실시하지않았다는점과선행연구들이분석을위해사용하였던토론방식, 참여자수, 지지율등의다양한

54 54 제 8 호 유목들을활용하지못하였다는점은한계로들수있다. 특히각후보자의토론차수별수사및이슈전략의변화와각후보자간의방향성을고려하지않았던것은본연구의주된한계이다. 후속연구에서는각후보자간의수사및이슈전략의차이를분석하는데있어상기의유목들을적절히활용한다면보다풍부한논의가가능할것이다.

55 제 19 대대통령선거 TV 토론의설득전략연구 55 참 고 문 헌 김관규 김춘식 년( 제17대 ) 대통령선거 TV토론의설득적전략분석. 언론과학연구 김연종 제18대국회의원선거 TV 방송토론의형식과내용. 스피치와커뮤니케이션 김춘식 김관규 이영화 년대통령선거텔레비전토론에나타난후보자의캠페인수사분석. 방송통신연구 김춘식 송종길 이민규 전영란 제16대대통령선거후보자의 TV토론수사분석 : Benoit 의정치캠페인수사분석틀적용. 방송문화연구 김환열 TV 토론의이해. 서울 : 커뮤니케이션북스. 민병권 [ 대선후보 TV토론회효과는 ] 검증시간빠듯 역대어느선거보다큰영향. 박기령 김재영 제18대대통령후보 TV토론에나타난후보들의수사분석. 스피치와커뮤니케이션 박상욱 [19대대통령문재인 ] 文득표율 41.08% 1 2위표차, 직선제도입이래최다. 박연진 김관규 TV토론의후보자설득전략과효과에관한연구. 언론과학연구 선거방송토론에서나타난후보자의설득전략. 방송문화연구 송종길 년대통령후보텔레비전토론에서나타난수사학적토론전략연구. 한국언론학보 연합뉴스 일대선후보토론생중계시청률 38%. co.kr/bulletin/2017/04/24/ akr html?input=1195m 일대선후보토론생중계시청률 %. co.kr/bulletin/2017/04/29/ akr html?input= 1195m 일마지막대선후보토론회생중계시청률 %. hapnews.co.kr/bulletin/2017/05/03/ akr html?inpu t=1195m 이남기 TV토론에나타난후보자의수사학적전략에관한연구 : 제15대대통령선거 TV 토론을중심으로. 성균관대학교대학원신문방송학과박사학위논문. 이수범 우정민 신동숙 TV토론에나타난후보자들의설득전략연구 : 2006년서울시장 TV 토론을중심으로. 스피치와커뮤니케이션 전영란 TV토론에나타난선거캠페인修辭에관한분석 : 대통령선거와서울시장선거를중심으로. 한국외국어대학교대학원신문방송학과박사학위논문.

56 56 제 8 호 YTN 홍준표 상승 안철수 하락 지지율교차 _ Benoit, W. L., J. R. Blaney, and W. T. Wells Candidates in Conflict: Persuasive Attack and Defence in the 1992 Presidential Debates. Tuscaloosa: The University of Alabama Press. Benoit, W. L., J. R. Blaney, and P. M. Pier Campaign 96: A Functional Analysis of Acclaiming, Attacking, and Defending. Westport: Greenwood Publishing Group. Benoit, W. L., J. R. Blaney, and A. Harthcock Functions of the Great Debates: Acclaims, Attacks, and Defenses in the 1960 Presidential Debates. Communication Monographs 66, Benoit, W. L., J. R. Blaney, and H. Currie Inaccuracies in Media Coverage of the 1966 and 2000 Presidential Debates. Argumentation & Advocacy 38, Benoit, W. L., J. R. Blaney, and L. M. Brazeal A Functional Analysis of the 1988 Bush-Dukakis Presidential Debates. Argumentation & Advocacy 38, Benoit, W. L., J. R. Blaney, P. M. Pier, L. M. Brazeal, J. P. McHale, A. Klyukovski, and D. Airne The Primary Decision: A Functional Analysis of Debates in Presidential Primarie. Westport: Praeger. Chadwick, A Britain s First Live Televised Party Leaders Debate: From the News Cycle to the Political Information Cycle. Parliamentary Affairs 64, No Lee, C., and W. L. Benoit A Functional Analysis of the 2002 Korean Presidential Debates. Asian Journal of Communication 15, No Petrocik, J. R Issue Ownership in Presidential Elections, with a 1980 Case Study. American Journal of Political Science 40, No 접수일자 : 2017 년 10 월 13 일, 심사일자 : 2017 년 11 월 24 일, 게재확정일 : 2017 년 12 월 13 일

57 제 19 대대통령선거 TV 토론의설득전략연구 57 [ Abstract ] Analysis of Persuasion Strategies in the Televised Debates for the 19th Korean Presidential Election Lee, Soobum Kim, Yongjun Incheon National University In order to examine to what extent the candidates rhetorical strategies employed televised debate, this study analyzed the content of TV debate in the Presidential election campaign. More specifically, this article explored rhetorical persuasion strategy that candidates conducted in the 19th Presidential election debates based on Benoit and Harthcock s functional analysis and issue strategy, as an analytical framework. This study found that candidates focused more on policy than they did in the debates, and increased their use of attacks. Keyword: Presidential Election, Television Debate, Rhetorical Strategy, Issue Strategy

58

59 정치참여와소셜미디어정보순환효과 59 정치참여와소셜미디어정보순환효과 : 2016 년촛불집회참가자현장설문조사를중심으로 장우영 ** 대구가톨릭대학교송경재 ** 경희대학교 국문요약 이연구는정치참여에서의소셜미디어효과를분석하고자하였다. 특히비관습적정치참여의대표유형인사회운동에서의소셜미디어의영향을촛불집회를사례로경험적으로분석하였다. 이연구는촛불집회참가자들을특정하여진행함으로써독창적인분석의함의를제공한다. 아울러촛불집회가 2000년대한국사회에관습화된사회운동이라는점에서그리고참가자들을대상으로한경험적분석이매우빈곤하다는점에서이연구의의의를더욱크게강조할수있다. 나아가사회운동에서시민들의자발적동원기제로운위되는소셜미디어의효과가해외연구에서는실증적으로고찰되며분석의지평을넓히고있는반면, 국내에서는거의진척되지않고있는현실에서이연구는실험적탐색으로활용될수있을것이다. 주제어 민주주의, 소셜미디어, 정치정보, 정치참여, 촛불집회 * 제 1 저자. ** 공동저자.

60 60 제 8 호 I. 소셜미디어와정치참여 정치와미디어의상호작용은불가분의관계로서현대정치과정에서미디어활용은중추적인현상이다. 나아가매스미디어시대의정치엘리트중심의미디어과독점은커뮤니케이션플랫폼의다변화에따라크게약화되고있다. 가령시민미디어로일컬어지는인터넷의등장으로절대다수를대상으로하는소수의게이트키핑 (gate-keeping) 과일방향일색의커뮤니케이션에변화를초래하였다. 즉게이트키핑의반명제로서시민의게이트워칭 (gate-watching) 이보편화되고, 커뮤니케이션의단방향성은상호작용성으로전화되고있다. 이러한흐름은소셜미디어의확산에힘입어더욱강하게고착되고있다. 소셜미디어는이용자간직접네트워킹에기반한 1인미디어로서대인커뮤니케이션 (interpersonal communication) 을통해상호직용의범위와강도를비약적으로높이고있는것으로평가되고있다 (Bruns 2005; Castells 2009). 소셜미디어를매개한시민의정치참여는정치엘리트와의소통밀도를높일뿐만아니라, 소통관계를수평화하여시민의제를적극적으로투입하는양상으로나타나고있다. 아울러지인을중심으로한시민상호간의연결과소통을확대하며잠재적동원네트워크 (mobilizing network) 를구축하고있다. 동원네트워크는연결양태에따라교량형 (bridging) 과결속형 (bonding) 으로구분할수있다. 교량형은네트워크는대인간연결이개방적이며느슨한구조를띠는반면, 결속형네트워크는대인간연결이반 (semi) 개방적이며강한구조를띤다. 네트워크노드간의소통밀도와연결강도등응집성 (cohesiveness) 및공유되는의제의범위와반응의수준등수용성 (acceptability) 은양네트워크를구분하는지표이다. 즉교량형네트워크는응집성이낮고수용성이높은반면, 결속형네트워크는응집성이높고수용성이낮다 (Graonovetter 2005). 그런데특정유형의네트워크가정치참여에더용이하다고단정할수는없다. 가령주목할만한최근의연구결과를참고하면, 김은이 정선영 문원기 (2015, ) 는결속형네트워크가정치참여에부정적인효과를낳은것으로분석한반면, 장우영 (2013, 2017) 은결속형네트워크가정치참여에더욱효과적이라는분석결과를제시하고있다. 부연하면교량형네트워크의노드들은정치적관심도와결속력은상대적으로약하지만상호연결과의제의공유범위가넓다. 이와는달리결속형네트워크의노드들은높은정치적관심사와결속력을표출하지만상호연결과의제의공유범위가좁다. 흔히전자를약한유대 (weak tie) 의네트워크로, 후자를강한유대 (strong tie) 의네트워크로

61 정치참여와소셜미디어정보순환효과 61 지칭하는이유가여기에있다 (Shirky 2010; Sinclair 2012; 이창호 정낙원 2014). 그러나동원네트워크는잠재적이기때문에, 사회정치적으로중대이슈나국민적공분이폭발하는임계점을만나면교량형네트워크는더욱강하고광범한결속형네트워크로전환될수있다. 이와같은소셜미디어의네트워크효과가세계적으로이목을끈최초사례로는 아랍의봄시위 를들수있다. 서키 (Shirky 2008, 2010) 는일찍이소셜미디어가정치참여의도구로활용될잠재력을예견하고, 네트워크의확장성이인지잉여 (cognitive surplus) 를수렴하여국가간경계를뛰어넘는파급효과를가져올것이라고주장한바있다. 이러한선험적주장은오래지않아아랍민주화운동에서입증되었는데, 그는권위주의에저항하는시민저항의자원이소셜미디어라는점과이에토대한동원네트워크가아랍민주화운동의핵심공로자라는점을재차강조하였다. 특히개방형소셜미디어의정치참여잠재력을주목한커크패트릭 (2010) 과마리챌 (2012) 은아랍의봄시위를위시한권위주의국가들에서의민주화운동의파급을 페이스북효과 (Facebook effect) 로언명할수있다고분석하였다. 즉이들은기성미디어를불신한대중들이페이스북과같은개방형소셜미디어를대안적커뮤니케이션채널로추구하며, 대항적정치정보확산을통해아래로부터의의제설정 (bottom-up agenda setting) 을수행한성과를페이스북효과로제시하였다. 소셜미디어를매개한정치참여에서나타나는시민저항이나사회운동의가장큰특징은 집단행동의개인화 (personalization of collective action) 라고할수있다 (Bennett & Segerberg 2012). 주지하듯이전통적사회운동이결사체기반의조직화된행위라는점에서이는사뭇대조적이다. 즉아랍의봄시위와같은개인기반의비조직적행위가위력한집단행동으로전화될수있는이유는무엇인가하는점이다. 우선이물음에대한첫번째해명은정보비대칭성의상쇄효과이다. 정보순환이단절되거나비대칭적인상황에서는고립된개인이자신의안위를추구하는죄수의딜레마게임이전개된다. 따라서이러한상황을반전시키는매개나조건이갖추어질경우개인간연결망을통해정보를폭넓게공유할수있게된다. 이에주목해서마리챌 (Marichal 2012) 은아랍민주화운동과정에서페이스북이시민공론장의기제로활용되어개인적참여가집단행동으로전화되었다고강조한다. 다음으로두번째해명은소셜미디어정보의신뢰효과이다. 단순히누군가정보순환의연결망속에위치해있다는것만으로집단행동참여를합리화하기는불충분하다. 즉정보의양과순환범위는네트워크규모와비례하는경향을보이지만, 이러한정량적차원을넘어정보의품질과그에대한신뢰가정치참여에훨씬더큰영향을미친다 (Diamond and Plattner 2012). 특히언론이통제되거나권언유착이만연한

62 62 제 8 호 정치체제에서정보에대한신뢰의중요성은더욱커진다. 이런점에서소셜미디어를통한집단적인정보여과 (filtering) 와게이트워칭은정보신뢰를기할수있는기제이다. 특히기성권력과언론의정보를불신하는반작용으로대항미디어이정보신뢰도는배가될수있다. 나아가정보수용자의정치적태도를강화하고참여효능감을촉진하는데에서도순기능적으로역할할수있다 (Sunstein 2007). 그러나이와같은소셜미디어효과가자연적으로담보되는것은아니다. 즉소셜미디어효과는조건적으로발생한다. 이와관련해서지트레인 (Zittrain 2006) 은세가지의필요조건을제시한다. 우선소셜미디어가기성미디어에대한대체재또는경합재로서의위상과역할을확보해야한다는것이다. 소셜미디어또한거대한미디어생태계의일원으로의제설정경쟁을통하여이용자를충원하고내구력을갖추어적절한규모의경제에적응해야한다. 그렇지않을경우시장논리에잠식되어보조적미디어로퇴화하거나기성미디어의플랫폼으로흡수될수있다. 다음으로소셜미디어가민주주의의기술로진화해야한다는것이다. 기술자체의속성은중립적이지만, 기술에투영되는논리는가치지향적이다. 소셜미디어는정보통신혁명의산물로서개방 참여 공유의가치체계를내재화한도구이다. 따라서내외적으로네트워크양극화와허위정보발흥및정보검열등오도된가치개입이횡행할경우소셜미디어의도태를촉진할수있다. 마지막으로정치적기회구조의개방성수준에따라소셜미디어효과는증폭되거나위축될수있다. 표현의자유등정치적기본권이확립되어사회적소통이활발한사회에서소셜미디어효과는증대하지만그렇지않은사회에서는그효과를기대하기어렵다. 그럼에도아랍민주화운동에서볼수있듯이억압된권위주의체제에서지배연합이균열되어정치참여의공간이확장됨에따라소셜미디어효과가증폭될수있다. 이경우소셜미디어는불신과분노를조직화한저항의무기로역할한다. 이러한선행연구의의미있는진척에도불구하고사회운동에서의소셜미디어효과가경험적으로분석된성과는찾아보기어렵다. 특히네트워크와정보라는소셜미디어를구성하는두핵심요인이사회운동참가자에게미친효과를규명한연구가시도된사례는없다. 이러한배경에서이연구는소셜미디어의네트워크규모와정보에대한신뢰와파급수준을고려하여, 그것이사회운동참여자의정치의식과참여행태및효능감에미친영향을경험적으로분석하고자한다. 이연구는특히 2016~2017년촛불집회 ( 이하 촛불집회 ) 를사례로소셜미디어가참가자들에게미친영향을고찰함으로써분석의의의와함의를배가할수있을것으로기대된다. 조인호 장우영 최성철 (2017), 도묘연 (2017), 이종환 강내원 전종우 (2017) 의최근연

63 정치참여와소셜미디어정보순환효과 63 구에따르면촛불집회참가에서소셜미디어의활용은세대와계층을넘어폭넓게대중화된것으로파악된다. 특히카카오톡단톡방을통한반개방형소통및페이스북포스팅과공유를통한개방형소통이대표적인방식으로회자되고있다. 이밖에페이스북의촛불태그와촛불집회현장실황중계도활발하게이루어져소셜미디어공감장을폭넓게확산하였다. 이는 1인미디어가사회운동에처음등장한 2008년촛불집회와비교할때보다진일보한현상으로평가할수있다. 2008년촛불집회에서는웹기반의블로그나아프리카 TV와같은동영상채널에 BJ(Broadcasting Jockey) 라불리는소수의액티비스트들이캠코더와노트북을이용해서촛불집회실황을중계하는방식이주를이루었다 ( 장우영 2010). 이또한당시로서는획기적인진전이었으나극히일부가 BJ로활동하였고 pc에접근하지않고서는실황중계등정보를공유할수없다는점이근본적인한계로지적된다. 그리고공감장의확대이면에공권력의폭력감시가주요한목표였던점도상기할필요가있다. 이러한면에서 2016~2017년촛불집회는지트레인 (Zittrain 2006) 이제시한세필요조건 의제설정자로서의소셜미디어, 민주주의의기술로서의소셜미디어, 개방된정치공간에서의소셜미디어를통한불신과분노의조직화 과상당히정합함으로써실제로소셜미디어효과가발생했는지탐문해볼가치가있다. 구체적으로이연구는소셜미디어에대한신뢰도 활용도 네트워크규모를고 저집단으로분류하여촛불집회참가자들의정치의식, 참여행태, 정치효능감이유의한차이를보였는지를경험적으로분석한다. 이연구의경험적분석을위한자료구축과연구방법을제시하면다음과같다. 우선 2016년 11월 25일제5차촛불집회가개최되는동안광화문일원에서참가자들을대상으로현장설문조사를실시하였다. 5차촛불집회는집회측추산 150만명이참가하여 6차촛불집회와함께민주화이후최대규모시위로기록되었다. 이를위해서 3 4차촛불집회참가자들의성별연령별분포를광화문사거리에서사전에파악하여 5차촛불집회현장설문조사에근사치의구성비를반영하였다 (< 표 2> 참고 ). 참고로본연구조사에적용한성비 ( 남녀 54.7:45.3) 는지난해 11월촛불집회참가자들의성비를분석한최근의빅데이터분석결과 ( 남녀 52: 48) 와거의근사한것으로나타나 ( 한겨레신문, ) 본연구의표본의적절성을뒷받침한다. 현장설문조사는연구자가 20명의대학생들로구성된조사자들을사전교육하고가설문조사를시행하여문제점을보정한뒤본설문조사에투입하였다. 그리고조사대상자들의호응과응답률이대단히높아배포된설문지의약 90% 를수거하여응답이크게누락되거나훼손된설문지를제거하고 551명의표본을확보하였다. 마지막으로사회과학통계프로그램인 SPSS ver. 22.0을이

64 64 제 8 호 용하여수집된설문자료에대하여빈도분석과 t-test분석및이원분산분석을수행하였다. 이연구는현장설문조사의특성상표본대표성의한계가불가피하다. 그럼에도촛불집회참가자들을대상으로한연구의의의가크다는점과가능한범위에서조사설계에최선의합리성을기했다는점은충분히고려할필요가있다. 아울러비관습적참여의관습화를보여주는촛불집회에대한연구가보다다양한접근을통해시도되어야한다는학문적의무감도존중되어야한다고여겨진다. 이글의구성은다음과같다. I절에서는소셜미디어의정치참여효과에관련된국내외선행연구검토와이론적논의를통하여연구문제의필요성을제기한다. II절에서는연구가설과변인의조작화를논의하고표본의개요를제시한다. III절에서는경험적분석을수행하여결과를토의하고연구가설을검증한다. 마지막으로 IV절에서는연구내용을요약하고촛불집회참가자들의소셜미디어와정치참여행태의함의에대하여논의한다. II. 선행연구검토와연구가설도출 1. 변인의조작화와연구가설 이연구에서는선행연구에서확인되는단순한소셜미디어의참여효과또는참여효능감등의단편적인인과관계분석에서벗어나심화된연구를위한시도에서구상되었다. 좀더구체적으로소셜미디어의정치정보의내용과소셜미디어연계성의효과그리고정치정보의구체적인습득과전파행위에따른정치참여효과를다각적으로살펴볼것이다. 이를위해선행연구와이론을바탕으로변인의조작화와연구가설을도출하였다. 먼저, 독립변인은정치정보신뢰도와동원네트워크의규모, 정치정보습득과전파등으로구분했다. 첫째, 정치정보는타자와상호작용하는매개이자근거이기때문에내용에대한신뢰도가매우중요하다. 이를위해서는무엇보다사실관계에위배되지말아야하며공공성이담보되어야한다. 정치정보는정치적관심도및정치행위의원천으로미디어자체의신뢰도와동일시되는경향이있다 ( 송경재 임정빈 장우영 2016). 프레이저와두타 (Fraser & Dutta 2009) 는소셜미디어확산초기에나타났던 파키스탄의부토전총리의아들과관련한사건 을예로들면서당시소셜미디어정보에대한검증없이세계유수

65 정치참여와소셜미디어정보순환효과 65 의언론사가공개사과를하는곤욕을치렀다고비판했다. 그리고그들은소셜미디어정치정보를과대평가해서는안된다고경고한바있다. 이러한정치정보의신뢰는참여집단의의식과행태에중요한영향을미치게된다. 카스텔 (Castells 2009) 또한이렇듯커뮤니케이션소스 (source) 의유형에따라정치정보에대한신뢰도가상당한차이를보인다고지적하였다. 이런맥락에서이연구는촛불집회과정에서소셜미디어정치정보의신뢰도를파악하기위하여 귀하는최순실게이트와촛불집회에대해소셜미디어와모바일메신저의정보를어느정도신뢰하십니까? 라는설문문항을제시하고리커트 5점척도 (Likert 5 point-scale) 로측정했다. 둘째, 라파엘리 (Rafaeli 1988) 는네트워크의동원규모에따라상호작용강도가상이하고그에따라정치적행위의차이로연쇄된다고분석결과를제시한바있다. 최근국내연구 ( 김은이 정선영 문원기 2015) 에서도소셜미디어상의네트워크가강한연계인지혹은약한연계인지에따라소속된노드의정치참여의향과강도에차이가발생한다는결과가제시되었다. 이와함께이들은사회연결망 (social networking) 을통하여다양한활동을하는것은정보의다양한수용과반응을통해네트워크에소극적으로참가하는경우보다활발하게정치에참여한다고주장하였다. 이처럼개인과집단이정보 사람 서비스를재구축하고스스로생산자가된다는점에서네트워크의구조적특성은매우중요하다 ( 조화순 2012). 이연구에서는개인의소셜미디어동원규모를파악하기위하여 귀하는소셜미디어와모바일메신저에서평균친구나팔로워가몇명입니까? 로질문하였다. 셋째, 최순실게이트와촛불집회과정에서소셜미디어에서의정치정보습득과전파는일상적인현상이었다. 특히미디어생태계의주류언론에대한불신과반감이증폭된상황에서시민들이정치정보를신뢰하거나습득하는채널은상대적으로특정비주류미디어로이동하는양상이나타났다. 그중소셜미디어에서는페이스북과카카오톡단톡방이정치정보의전파공간으로가장활발하게활용된것으로알려졌다. 정치적격변기에서의이러한소셜미디어정보습득과전파효과는해외의선행연구에서폭넓게확인되어왔다. 대표적으로 2011년중동의민주화운동에서소셜미디어정치정보의습득과전파는권위주의국가를붕괴시키고민주주의로이행하는데크게공헌했다는분석이공감을이룬다. 아울러서구민주주의사회에서소셜미디어상의정치정보습득과전파는온라인정치참여의주된방식이자일상정치 (politics as usual) 의지배적인유형으로저변화되었다 ( 커크패트릭 2010; Shirky 2010; Marichal 2012). 이러한맥락에서이연구는정치정보습득과관련해서 귀하는최순실게이트와촛불집회에대해소셜미디어와모바일메신저에서하루몇시간정도정보를얻습니까? 와정치정보전파와관련해서 귀하는현재까지소

66 66 제 8 호 셜미디어나모바일메신저를통해서, 메시지를작성하거나타인의메시지를공유하는방식으로, 최순실게이트와촛불집회정보를얼마나많이전달하였습니까? 로질문을제시하였다. 다음으로정치참여효과는 3가지측면으로세분하여종속변인으로설정할것이다. 연구에서종속변인으로설정한정치의식과행태, 효능감은정치참여의주요개념이자변인으로인식된다 ( 이승종 김혜정 2011). 첫째, 정치참여를위한전단계로서정치의식 (political consciousness) 은광의의개념으로사실정의와측정이용이하지않다. 그렇지만구체적인정치참여효과를파악하기위해서는전단계로서의식에관한조작화와측정이중요하다. 정치참여효과를측정위해서는정치의식의변화가무엇보다선행되어야한다. 일반적으로정치의식은특정한정치적사안과현상에대한신념 태도 판단 사고 감정등을통칭한다 ( 헤이우드 2006). 따라서일반적범주에서정치의식을측정하기위해서는다층위의측정지표가요구된다. 이연구에서는집회현장에서설문조사를진행해야하는여건상문항의난이도와빈도를고려해서대표질문을제시하였다. 구체적으로촛불집회참가자들의정치의식을박근혜정부에서의한국민주주의수준에대한평가로조작적으로정의하여, 설문에서는정치의식을 귀하는현재한국사회가어떤정치체제라고평가하십니까? 로측정했다. 응답은강한민주주의에서강한권위주의까지 5점척도로측정하였다. 둘째, 참여행태또한조작화와측정의범위가넓은개념이다. 따라서이연구는참여의경험과습성에초점을맞추어참여행태의측면을파악하고자했다. 즉조사대상자가촛불집회참가자라는점에서기존의참여유형보다는현재의참여방식인촛불집회에대하여과거에얼마나참여한경험이있는지와앞으로촛불집회에계속참여할의향이있는지를조작화했다. 덧붙이면사후적으로도대규모촛불집회가장기간지속되었다는점에서이러한문항설계는적실했던것으로여겨진다. 구체적으로설문문항은 귀하는지난해 (2015년) 까지촛불집회참여한경험이몇차례있습니까? 와 귀하는박근혜대통령이하야하지않을경우몇차례더촛불집회에참가할의향이있습니까? 으로제시하였다. 셋째, 참여효능감 (political efficacy) 은 자신의정치적행동이갖거나혹은가질수있는정치과정에미치는영향력에대한개인의감정 을말한다 (Campbell 1954; 이정기 2011; 송경재 임정빈 장우영 2016에서재인용 ). 선행연구에서는소셜미디어사용과사회경제적변인에따라정치효능감이다르게나타난다는연구가제출되어있다 ( 이정기 2011). 이연구에서는촛불집회의목표달성확신에초점을두고 귀하는촛불집회참가목표가어느정도이루어지리라믿고있습니까? 라고문항을제시하였다. 이러한변인

67 정치참여와소셜미디어정보순환효과 67 < 표 1> 가설검증요약 구분연구가설검증 민주주의수준 채택 1 소셜미디어정치정보신뢰정도에따라촛불집회참가자들의정치의식, 참여행태, 참여효능감에차이가나타날것이다. 촛불집회참가횟수계속참가여부 채택채택 목표달성효능감 채택 민주주의수준 기각 2 소셜미디어동원네트워크의크기에따라촛불집회참가자들의정치의식, 참여행태, 참여효능감에차이가나타날것이다. 촛불집회참가횟수계속참가여부 기각기각 목표달성효능감 기각 민주주의수준 기각 3 소셜미디어정치정보습득정도에따라촛불집회참가자들의정치의식, 참여행태, 참여효능감에차이가나타날것이다. 촛불집회참가횟수계속참가여부 기각기각 목표달성효능감 기각 민주주의수준 채택 4 소셜미디어정치정보전파정도에따라촛불집회참가자들의정치의식, 참여행태, 참여효능감에차이가나타날것이다. 촛불집회참가횟수계속참가여부 채택채택 목표달성효능감 채택 5 6 소셜미디어정치정보습득과전파정도에따른촛불집회참가자들의지속적참여의향에차이가나타날것이다. 소셜미디어정치정보습득과전파정도에따른촛불집회참참가자들의참여효능감에차이가나타날것이다. 정치정보전파채택 정치정보전파채택 설정을통한연구가설은다음과같이제시된다. 구체적으로연구가설 1~4까지는소셜미디어효과 ( 정치정보신뢰, 동원네트워크의크기, 정치정보습득과전파정도 ) 에따른정치의식, 참여행태, 참여효능감차이를분석할것이다. 첫째, 선행연구에따르면소셜미디어의정치정보신뢰는정치의식과행태, 효능감에영향이있다 (Fraser & Dutta 2009; Castells 2009). 따라서이결과가한국의촛불집회과정에도적용되는지를파악하기위하여연구가설을설정했다 (< 표 1> 참조 ).

68 68 제 8 호 < 연구가설 1> 소셜미디어정치정보신뢰정도에따라촛불집회참가자들의정치의식, 참여행태, 참여효능감에차이가나타날것이다. 둘째, 소셜미디어기반의네트워크규모와동원강도가정치의식과행태, 효능감과인과성이있다. 초기연구에서도확인된바와같이 (Rafaeli 1988), 네트워크는연계성으로인한무한확장성을가진다. 특히소셜미디어의경우서키 (2008) 가지적한바와같이네트워크확장성이가장뛰어난정치참여의도구이기도하다. 따라서동원네트워크의규모는정치참여와의식과효능감에큰영향을미친다 ( 송경재 임정빈 장우영 2016). 이를반영하여연구가설 2는소셜미디어의참여와동원효과가한국의촛불집회과정에서작동했는지를밝히고자한다. < 연구가설 2> 소셜미디어동원네트워크의크기에따라촛불집회참가자들의정치의식, 참여행태, 참여효능감에차이가나타날것이다. 셋째, 소셜미디어정치정보습득과전파는촛불집회참가자들의유력한참여방식이었다. 과연촛불집회참가자들의정치정보습득과전파의강도에따른정치의식과행태, 효능감의차이는존재할것인가? 선행연구에따르면오프라인기반의정치참여행위 ( 예를들면시위나파업또는투표등 ) 가정치의식과행태, 효능감에차이가존재한다는연구는존재한다. 하지만소셜미디어기반의정치정보와습득의차이에따른변화는가능한지에관한분석은많지않다 ( 송경재 임정빈 장우영 2016). 연구가설 3과 4는소셜미디어정치정보습득과전파에따른촛불집회참가자들의정치의식, 참여행태, 참여효능감차이를분석할것이다. < 연구가설 3> 소셜미디어정치정보습득정도에따라촛불집회참가자들의정치의식, 참여행태, 참여효능감은차이가나타날것이다. < 연구가설 4> 소셜미디어정치정보전파정도에따라촛불집회참가자들의정치의식, 참여행태, 참여효능감은차이가나타날것이다. 다음으로, 연구가설 5와 6은소셜미디어를통한정치정보의습득, 전파에따른참여의지속성과효능감의차이를분석할것이다. 앞서의연구가설 1~4를분석한후에, 보다심

69 정치참여와소셜미디어정보순환효과 69 화하여촛불집회참가자중소셜미디어사용자집단의정치정보습득과전파의변인들이참여의향과효능감에어떻게영향을미쳤는지살펴볼것이다. 많은정보정치학을연구하는학자들은소셜미디어의정치정보습득과전파는정치참여에긍정적이며참여의도구또는아키텍처 (tool or architecture of participation) 라고강조한바있다 (Shirky 2008; Castells 2009). 정보사회가성숙됨에따라정치정보는기존오프라인의면대면또는신문이나방송의일대다의전파방식이아니라다대다의정치정보습득과전파가동시에진행된다. 간단한버튼으로정치정보를검색하고, 역시간단하게정치정보를전달할수있기때문이다. 이런변화상을반영한다면, 커크패트릭 (2010) 이강조한바와같이소셜미디어또는인터넷의정치정보습득과전파가일상의정치영역이되었다면이러한변화가촛불집회과정에서는어떤효과가있는지를살펴볼필요가있다. 이가설검증을통해서소셜미디어정치정보습득과전파변인이촛불집회정국에서정치참여의지속적참여의향과참여효능감차이를살펴볼것이다. 이는소셜미디어의정치정보전파와습득의두변인간의개별변인효과또는상호작용성이있는지를파악하고자한것이다. 분석에서는소셜미디어정치정보의습득과전파효과또는상호결합된상호작용효과가존재하는지를통계적으로분석하고그함의를제시할것이다. < 연구가설 5> 소셜미디어정치정보습득과전파정도에따른촛불집회참가자들의지속적참여의향에차이가나타날것이다. < 연구가설 6> 소셜미디어정치정보습득과전파정도에따라촛불집회참가자들의참여효능감에차이가나타날것이다. 2. 표본의개요 < 표 2> 표본의개요 성 촛불집회참가자설문조사 구분 빈도 비율 (%) 비고 합계 남자 평균 : 1.45 표준편차 : 여자 결측 : 1

70 70 제 8 호 연령 최종학력 가계소득 만 18세이하 만 19~29세 대 대 대 대이상 고졸미만 고졸 대재 / 대졸 대학원재이상 만원이하 ~400만원 ~600만원 ~800만원 만원이상 평균 : 3.29 표준편차 : 결측 : 1 평균 : 2.61 표준편차 : 결측 : 1 평균 : 2.95 표준편차 : 결측 : 6 III. 분석과토의 1. 소셜미디어와촛불집회참가효과 2016~2017년촛불집회과정에서소셜미디어의정치정보에관한신뢰도에따른정치의식과정치참여행태변인간의인과성은 < 표 3> 과같이제시된다. 분석에서확인되는바와같이소셜미디어정치정보를더강하게신뢰하는집단에서박근혜정부국정농단을더부정적으로평가하고촛불집회참여도가더높게나타났다. 1) 구체적으로살펴보면우선소셜미디어정치정보고신뢰집단일수록박근혜정부에서의한국사회를강한권위주의라고인식하였다 (t= 3.451, p<0.001). 그리고고신뢰집단일수록촛불집회에참가 1) 소셜미디어정치정보신뢰를구분한기준은평균을기준으로평균이상인경우고신뢰집단으로, 평균이하는저신뢰집단으로분류했다.

71 정치참여와소셜미디어정보순환효과 71 < 표 3> 최순실게이트와촛불집회과정에서의소셜미디어정치정보신뢰분석 구분 N 평균표준편차 t 박근혜정부민주주의수준평가 /5= 강한권위주의체제 소셜미디어정치정보저신뢰집단 소셜미디어정치정보고신뢰집단 ** 촛불집회참가횟수 /5=10 회이상 소셜미디어정치정보저신뢰집단 소셜미디어정치정보고신뢰집단 ** 촛불집회계속참가여부 /5= 계속참가할것임 소셜미디어정치정보저신뢰집단 소셜미디어정치정보고신뢰집단 ** 촛불집회목표달성효능감 /5= 완전히이루어질것이다 소셜미디어정치정보저신뢰집단 소셜미디어정치정보고신뢰집단 ** < 0.1, * < 0.05, ** < 0.01, *** < 한빈도수도더많았다 (t= 2.605, p<0.01). 또한촛불집회의지속적인참가의향도고신뢰집단이더높게나타났다 (t= 2.641, p<0.01). 마지막으로촛불집회참여효능감역시정치정보고신뢰집단이더강하게나타났다 (t= 2.938, p<0.01). 둘째, 소셜미디어의동원네트워크크기와정치의식과정치참여행태간의분석은정치정보신뢰변인과는상이한결과가도출되었다. 2) 즉촛불집회참여효능감을제외하고세변인모두동원네트워크규모가 201명이상일경우보다강한경향성은있지만통계적으로유의하지는않았다. 특히동원네트워크크기와촛불집회참가횟수및지속적참가여부간의인과성이없다는점은해석의여지를제공한다. 우선조사대상자가촛불집회참가자들이라는점에서기본적으로정치의식과참여자발성이상대적으로높은집단이라는것을고려할수있다. 아울러이들이사회연결망구조에서누군가에게영향을받기보다 2) 소셜미디어동원네트워크를구분한기준역시평균을기준으로분류했다.

72 72 제 8 호 < 표 4> 최순실게이트와촛불집회과정에서의동원네트워크크기분석 구분 N 평균표준편차 t 박근혜정부민주주의수준평가 /5= 강한권위주의체제 촛불집회참가횟수 /5=10 회이상 촛불집회계속참가여부 /5= 계속참가할것임 촛불집회목표달성효능감 /5= 완전히이루어질것이다 200명이하 명이상 명이하 명이상 명이하 명이상 명이하 명이상 < 0.1, * < 0.05, ** < 0.01, *** < 는영향을미치는위치에입지했을가능성도고려할수있다. 다만이러한추론은심층면접과사회연결망분석을통해서확인할수있을것이다. 요컨대촛불집회참가자집단에서는소셜미디어의동원네트워크의크기는정치의식과참여행태에큰영향을미치지못했다고정리할수있다 (< 표 4> 참조 ). 셋째, 최순실게이트와촛불집회과정에서소셜미디어정보습득도에따른정치의식과참여행태간의차이역시통계적인유의성이발견되지않았다. 즉동원네트워크크기와마찬가지로박근혜정부에서의민주주의수준평가, 촛불집회참가횟수, 계속참가의향, 촛불집회목표달성효능감변인이모두동일하게인과성을보이지않았다. 이러한결과는사회운동참가집단의정치의식이비참가집단보다높은배경에서정보반응성이상대적으로수용보다는가공이나전파에초점이맞추어져있을개연성을드러낸다 (< 표 5> 참조 ). 넷째, 최순실게이트와촛불집회과정에서의소셜미디어정보전파변인은정치의식과참여행태에중요한변인이었던것으로나타났다. 3) 즉각변인별로통계적인유의성이강하게나타났으며대부분소셜미디어에서정보를많이전파할수록다양한정치의식과참여행태, 참여효능감에인과성이높은것으로조사되었다. 우선박근혜정부에서의민주주의수준평가는 26회이상정치정보를전파한집단이강한권위주의의성격을띠고있다 3) 소셜미디어정치정보전파를구분한기준은표본의평균을기준으로분류했다.

73 정치참여와소셜미디어정보순환효과 73 < 표 5> 최순실게이트와촛불집회과정에서의소셜미디어정치정보습득도 구분 N 평균표준편차 t 박근혜정부민주주의수준평가 /5= 강한권위주의체제 촛불집회참가횟수 /5=10 회이상 촛불집회계속참가여부 /5= 계속참가할것임 촛불집회목표달성효능감 /5= 완전히이루어질것이다 평균보다낮은수준 평균보다높은수준 평균보다낮은수준 평균보다높은수준 평균보다낮은수준 평균보다높은수준 평균보다낮은수준 평균보다높은수준 < 0.1, * < 0.05, ** < 0.01, *** < < 표 6> 최순실게이트와촛불집회과정에서의소셜미디어정치정보전파 구분 N 평균표준편차 t 박근혜정부민주주의수준평가 /5= 강한권위주의체제 촛불집회참가횟수 /5=10 회이상 촛불집회계속참가여부 /5= 계속참가할것임 촛불집회목표달성효능감 /5= 완전히이루어질것이다 25회이하 회이상 회이하 회이상 회이하 회이상 회이하 회이상 *** 5.108*** 2.000* < 0.1, * < 0.05, ** < 0.01, *** < 고평가했다 (t= 1.731, p<0.1). 이어서촛불집회참가횟수역시 26회이상전달집단이많았다 (t= 4.630, p<0.001). 다음으로촛불집회계속참가의향 (t= 5.108, p<0.001) 과촛불집회목표달성효능감변인도통계적으로유의했다 (t= 2.000, p<0.05). 이러한결과는소셜미디어를이용한정치정보전파를많이할수록, 정치적인참여고활발하고효능감

74 74 제 8 호 도높으며, 집회참가횟수도많았음을알려준다 (< 표 6> 참조 ). 2. 소셜미디어변인과촛불집회참가의상호작용성 그렇다면이상의결과를토대로소셜미디어의변인들이구체적으로어떻게촛불집회참여에영향을미쳤는지를탐색할필요가있다. 즉소셜미디어정보습득과정보전파변인이촛불집회정국에서정치참여에상호작용성이있는지를파악해보고자한다. 이를검증하기위해서이원분산분석 (two-way ANOVA) 을실시하였다. 4) 분석결과, 촛불집회참가자들의촛불집회계속참가의향과참여효능감에영향을미치는소셜미디어효과는소셜미디어를이용한정치정보전파가유의한것으로나타났다 (p<0.001). 그러나소셜미디어정치정보습득변인은통계적으로유의하지않았고 (p=0.519), 상호작용성효과역시유의하지않았다 (p=0.507). 즉촛불집회정국에서단순한소셜미디어정보의습득은주요한영향변인이되지않았음을알려준다. 이결과는촛불집회에서계속참여의지가높은경우소셜미디어를이용해 25회이상의정보를전파 < 표 7> 소셜미디어와촛불집회계속참여상호작용성 소스 종속변인 : 촛불집회계속참가의향 제 III 유형제곱합 F 유의확률 수정한모형 (***) 절편 (***) 소셜미디어정보습득 소셜미디어정보전파 (***) 소셜미디어정보습득 * 정보전파 R 제곱 =0.048( 수정된 R 제곱 =0.042) * < 0.05, ** < 0.01, *** < ) 이원분산분석은종속변인에영향을주는독립변인이 2 개일경우각변인의영향도와상호작용효과를파악하는통계기법이다. 이분석은개별독립변인이종속변인에영향을주는효과를알아보고, 변인들간의상호작용효과를통해서종속변인에영향을줄수있는지를알아보는것이다.

75 정치참여와소셜미디어정보순환효과 75 < 표 8> 소셜미디어와촛불집회참여효능감상호작용성 소스 종속변인 : 촛불집회참여효능감 제 III 유형제곱합 F 유의확률 수정한모형 절편 (***) 소셜미디어정보습득 소셜미디어정보전파 (*) 소셜미디어정보습득 * 정보전파 R 제곱 =0.007( 수정된 R 제곱 =0.002) * < 0.05, ** < 0.01, *** < 한집단이통계적으로더욱강한인과성이확인되었다. 그리고정의 (+) 방향성을띠므로소셜미디어정보전파를활발히할수록촛불집회에계속참가할의지가강하다는것을알려준다 (< 표 7> 참조 ). 다음으로종속변인을촛불집회참여효능감을설정하고소셜미디어정치정보효과를분석했다 (< 표 8> 참조 ). 분석결과, 앞의계속촛불집회참여분석과마찬가지로소셜미디어를이용한정치정보전파가유의한것으로나타났다 (p<0.001). 소셜미디어정치정보습득변인은통계적으로유의하지않았고 (p=0.728), 소셜미디어정보습득 * 정보전파의상호작용성효과역시유의하지않았다 (P=0.875). 이를해석하면개별변인으로서소셜미디어정보습득은참여효능감과인과성이없고상호작용효과또한나타나지않았다. 다만소셜미디어정보전파는촛불집회참여효능감에영향을미친것으로확인되었다. 이상의소셜미디어의정치정보습득 * 전파와촛불집회참여효능감간의관계는소셜미디어라는빅데이터정치정보에서주로습득보다는전파활동을하는사용자들이보다적극적인정치참여집단임을확인할수있다. 그리고이들의참여효능감역시매우강한것으로분석되었다. 요컨대, 소셜미디어정치정보는단지수동적으로접하기보다는적극적으로전달과확산을통한활동을전개할수록강한정치참여지향성을가지며참여효능감역시배양된다는것이확인되었다. 물론이런결과가 5차촛불집회라는특정한국면에서의분석결과이기때문에정치적격변기의맥락이충분하게고려되어야한다. 그렇지만탄핵과관련한비상한정치일정속에서소셜미디어이용자들이단지정치정보를습득하는것은중요한정치적행위또는

76 76 제 8 호 효능감과는큰인과성이없다는점은재차강조할수있다. 그리고오히려정치정보를소셜미디어를통해전파할경우계속촛불집회에참여하겠다는의향이강하고, 촛불집회의참여효능감또한강한것으로나타나사회운동에서의소셜미디어효과의단면을이해하는데적지않은시사점을제공한다. IV. 결론 이연구는정치참여에서의소셜미디어효과를분석하고자하였다. 특히비관습적정치참여의대표유형인사회운동에서의소셜미디어의영향을촛불집회를사례로경험적으로분석하였다. 서두에서밝혔듯이이연구는촛불집회참가자들을특정하여진행했다는점에서강점과약점을동시에드러낸다. 다만촛불집회가 2000년대한국사회에관습화된사회운동이라는점에서그리고참가자들을대상으로한경험적분석이매우빈곤하다는점에서이연구의의의를충분히찾을수있을것이라여겨진다. 나아가사회운동에서시민들의자발적동원기제로운위되는소셜미디어의효과가해외연구에서는실증적으로고찰되며분석의지평을넓히고있는반면, 국내에서는거의진척되지않고있는현실에서이연구는실험적탐색으로활용될수있을것이다. 표본집단의한계로이연구의경험적분석결과를일반화하기는어려울것이나, 촛불집회와같은자발적사회운동에서의시민참여의경향성을탐구하는차원에서분석의함의를정리하면다음과같다. 우선소셜미디어정치정보신뢰도가높을수록그리고정치정보전파활동이활발할수록정치의식과참여행태및참여효능감이배양된다는시사점에주목할수있다. 즉기성언론의게이트키핑의반명제로서시민의게이트워칭이사회운동참여에서중요한역할을할수있다는것이다. 그리고소셜미디어는일상적이고편의적인시민공론활동기제라는점에서사회운동자원으로서의활용도가더욱커질여지가있다. 다만가짜뉴스 (fake news) 를둘러싼사회정치적혼란사례들이빈발하고있는바, 신뢰도가높은정보가곧진실한정보라고단정할수없기때문에, 소셜미디어공론활동에서의정보식별과여과의중요성또한더욱커질것이다. 특히지난해미국대선사례에서보듯이가짜뉴스가선거정당성을위협하거나, 국내태극기집회에서가짜뉴스를통한오도된동원이국민통합을저해할수있는수준이어서팩트체크제와같은제도적규제방안

77 정치참여와소셜미디어정보순환효과 77 도숙고할칠요가있다. 그리고소셜미디어정치정보의습득정도와촛불집회참여간의인과성이존재하지않는다는분석결과도주목할만한시사점이다. 정보습득의양적증대와정치적행위간의인과성여부는정치커뮤니케이션분야의전통적인탐색주제이다. 그러나 TV와신문등주로매스미디어와인터넷상의포털뉴스를중심으로연구가진행된반면, 소셜미디어와같은시민저널리즘차원에서는연구가부진한실정이다. 이주제를집성한선행연구에따르면사례별차이가있지만경향적으로정보습득보다는신뢰나전파가정치참여에보다유의한영향을미치는분석결과가두드러진다. 아울러수동적인반응으로서의정보습독보다는수용자의정치적각성이선행한상태에서이를강화하는정보습득이정치참여에더강한영향을미치는것으로분석되고있다 (Kaid 2004). 따라서이러한양상이소셜미디어에서도재현될가능성을염두에둘수있으며, 이연구의결과또한선행연구의맥락에서벗어나지않는다. 종합하자면소셜미디어정보에대한신뢰와적극적인공론활동이정치참여에중요한영향을미치며, 이과정에서수용자의정치적자각은주요하게고려되어야할또다른변인이다.

78 78 제 8 호 참 고 문 헌 김은이 정선영 문원기 SNS, 사회자본네트워크유형, 그리고정치참여 : SNS( 트위터와페이스북 ) 의유형별비교를중심으로. 사회과학연구 도묘연 촛불집회참여의결정요인. 한국정당학회 21세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의자료집. 송경재 소셜네트워크서비스 (SNS) 사용자는참여적인가?: 미국의정치참여유형과 SNS. 한국과국제정치 네트워크사회, 소셜시티즌의사회적자본. 한국정당학회보 송경재 임정빈 장우영 SNS는정치를어떻게변화시키는가? 한국콘텐츠학회논문지 이승종 김혜정 시민참여론. 서울 : 박영사. 이정기 온 오프라인공간에서의 저항적 ( 대안적 ) 정치참여 에관한연구 : 미디어이용량, 미디어신뢰도, 정치신뢰도, 정치효능감이저항적 ( 대안적 ) 정치참여경험과의도에미치는영향을중심으로. 미디어, 젠더 & 문화 이종환 강내원 전종우 SNS를통한시민사회운동의공론화과정. 사이버커뮤니케이션학보 이창호 정낙원 소셜미디어이용정도및이용동기가사회자본에미치는영향 : 개방형 폐쇄형소셜미디어비교. 한국언론정보학보 장우영 네트워크개인주의와시민저항 : 2008년촛불시위를사례로. 한국정치연구 트위터스피어의선거이슈와동원 : 19대총선을사례로. 21세기정치학회보 대총선의소셜미디어캠페인특징과효과 : 수도권사례. 입법과정책 조인호 장우영 최성철 촛불집회정치개혁이슈와헤테라키정치메가트랜드. 한국정당학회 21세기정치학회 한국지방정치학회공동학술회의자료집. 조화순 소셜네트워크시대의정치참여와민주주의의미래 : 연구의동향과과제. 대한정치학회보 커크패트릭, 데이비드, 임정민 임정진옮김 페이스북이펙트. 서울 : 에이콘출판. 한겨레신문 촛불시민빅데이터, 남녀 52% 대 48%. Bennett, Lance, and Alexander Segerberg Digital Media and the personalization of collective action. Brian Loader and Dam Mercea. Social Media and Democracy. New York: Routledge

79 정치참여와소셜미디어정보순환효과 79 Bruns, Axel Gatewatching. New York: Peter Lang Publishing. Campbell, Angus, Gerald Gurin, and Warren Edward Miller The Voter Decides. Greenwood Press. Castells, Manuel Communication Power. Oxford: Oxford University Press. Diamond, Larry, and Marc Plattner Liberation Technology: Social Media and the Struggle for Democracy. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Fraser, Matthew, and Soumitra Dutta Throwing Sheep in the Boardroom: How Online Social Networking Will Transform Your Life. Work and World. WILEY. Granovetter, Mark The Impact of Social Structure on Economic Outcomes. Journal of Economic Perspectives 19, No.1. pp Kaid, Lynda Lee Handbooks of Political Communication. London: Lawrence Erlbaum Associates, Publishers. Marichal, José Facebook Democracy. Burlington: Ashgate Publishing Company. Rafaeli, Sheizf Interactivity: From new media to communication. In R. P. Hawkins, J. M. Wiemann & S. Pingree (eds.). Advancing Communication Science: Merging Mass and Interpersonal Processes. Newbury Park, CA: Sage. Shirky, Clay Here Comes Everybody: The Power of Organizing Without Organizations. New York: Penguin Press The Political Power of Social Media: Technology, the Public Sphere, and Political Change. Foreign Affairs, at clay-shirky/thepolitical-power-of-social-media(accessed June 14, 2017). Sinclair, Betsy The Social Citizen: Peer Networks and Political Behavior. Chicago: The University of Chicago Press. Sunstein, Cass R Republic.com 2.0. Princeton: Princeton University Press. Zittrain, Jonathan The Generative Internet. Harvard Law Review 119. 접수일자 : 2017 년 10 월 13 일, 심사일자 : 2017 년 11 월 25 일, 게재확정일 : 2017 년 12 월 13 일

80 80 제 8 호 [ Abstract ] Political Participation and Social Media Information Circulation Effect: Focusing on the Field Survey of Korean Candlelight Demonstration in 2016 Chang, Woo-young Daegu Catholic University Song, Kyong Jae Kyung Hee University The purpose of this study is to analyze the effects of social media on political participation. In particular, this study empirically analyzed the influence of social media in the social movement, which is a representative type of unconventional political participation, in the case of Korean candlelight demonstrations in This study provides a unique implication by specially conducting candlelight demonstrators. The significance of this study can be emphasized in that candlelight vigils are customized social movements in Korean society in the 2000s and that empirical analysis of participants is very poor. In addition, the research of social media effects, which is motivated by the citizens voluntary social mobilization in social movements, will expand the horizon of political communication and political mobilization research. Keyword: candlelight demonstration, network, political information, political participation, social media

81 독일식연동형선거제도도입의쟁점과과제 81 독일식연동형선거제도도입의쟁점과과제 : 초과의석문제의해법을중심으로 김종갑 국회입법조사처 국문요약 이논문의목적은현행국회의원선거제도의대안으로논의되는독일식연동형의도입방안을모색하는데있다. 독일식연동형에서발생하는초과의석은비례성의저하와의원정수의유동성을초래하여제도도입의가장큰장애로작용할수있다. 그러나초과의석이발생했을때권역간조정또는정당간조정을사용하여차단하면높은비례성을유지하면서의원정수의유동성도막을수있다. 지난 20대총선에이방식을적용하면현행병립식보다비례성제고와의석수확대차단에있어서유의미한결과를보이는것으로나타난다. 비례의석의비율을설정하는문제는초과의석의발생에크게구애받지않기때문에지역구의석대비 3:1 수준으로소폭확대하는것이적정할것이다. 명부작성단위는전국명부보다는권역명부가지역대표성의보완및지역주의완화의효과를보이므로바람직하다고할수있다. 주제어 독일식연동형, 초과의석, 비례성, 권역간조정, 정당간조정

82 82 제 8 호 I. 들어가며 독일식연동형이현행국회의원선거제도의대안적모델로주목받고있다. 현행선거제도의문제점으로지적되는부분을독일식연동형이해결해줄수있다는점때문이다. 현행제도는지역구의석대비비례의석의비율이혼합식선거제도를채택하고있는국가들중가장낮고, 지역구대표와비례대표를각각독립적으로선출하는병립형 (mixed member majoritarian) 이기때문에사표 (wasted vote) 의과다한발생으로낮은비례성을보인다. 그런이유로거대정당의의석독과점이견고하게유지되어의회가사회의다양성을대표하는데한계를보이고, 정책경쟁중심의정당정치가온전하게작동하지못한다. 또한유권자의표심과선거결과의불일치는유권자의정치불신을초래하고, 이는다시우리사회의갈등과균열을심화시키는부작용을낳는다. 따라서현행다수대표제중심의의석편중이가져오는불비례성 (disproportionality) 을극복하는것이선거제도개혁의최대과제라고할수있다. 현행선거제도의낮은비례성은일반국민이갖고있는문제인식이기도하다. 2017년 7월일반국민을대상으로한여론조사에서응답자의 67.9% 가비례성제고를선거제도개편의일차적인조건으로꼽았다. 1) 이러한사회적분위기를부응하여현정부는비례성이높은독일식연동형선거제도의도입을 100대국정개혁과제에포함시켰다. 2017년 8월출범한국회정치개혁특위에서도독일식연동형의도입이핵심논제로등장할것으로전망된다. 이렇듯독일식연동형에대한관심이집중되고도입논의가무르익고있지만, 아직까지이제도에대한인식의폭은협소하다고할수있다. 무엇보다독일내에서도제도적결함 2) 으로인식되고있는초과의석문제는그심각성에비해비중있게다루어지지않고있다. 독일식연동형에서발생하는초과의석은더이상지엽적이고부차적인문제로볼수없다. 초과의석이제한적인규모로만발생하고, 그발생을통제할수있다면그렇게볼수도있겠지만현실은다르다. 최근 2017년 9월 24일실시된독일총선에서초과의석 1) 2017년 7월 20~31일정세균국회의장실에서는국회휴면네트워크에등록된각계각층의전문가 16,841명을대상으로설문조사를실시했다. 2) 독일의비교정치학자 Behnke는독일식연동형에서발생하는초과의석의문제점을위헌성과불공정성으로지적한다. Joachim Behnke, Überhangmandate bei der Bundestagswahl 2009 das ewige Menetekel, Politische Vierteljahresschrift 51-3(2010), pp

83 독일식연동형선거제도도입의쟁점과과제 83 은역대최대규모인 46석이발생했다. 3) 또 20대총선에독일식연동형을적용했을때 112석의초과의석이발생한다는중앙선관위의시뮬레이션결과도있다. 4) 이러한사실들로볼때독일식연동형도입의성패는전적으로초과의석의해법에달려있다고해도과언이아닐것이다. 물론초과의석문제가독일식연동형도입과정에서유일하게다루어져야할사항으로볼수는없겠지만, 그에대한합리적개선방안을모색하지않고서는향후도입논의에서최대난제로부상할것임에는틀림없다. 그러한점에서이글에서는초과의석의상쇄방안을중심으로향후도입논의에서참고할수있는개선모델을제시하고자한다. II. 기존논의의검토 독일식연동형은정당에게돌아가는의석이득표에비례하기때문에비례성이높다. 높은비례성은선거결과의예측가능성을높여정치시스템에대한신뢰제고와공정선거풍토의조성, 유권자의투표참여활성화에기여한다. 독일식연동형은높은비례성으로다당체제의구축에도용이하다. 선거제도가높은비례성을보이게되면현재의거대양당중심의정당체제가다당체제로변모할수있다. 물론현재와같은다수제위주의선거제도하에서도정치적변동이나지역주의, 정당의이합집산행태등으로다당체제의외양을보일수는있지만, 비례성이높은선거제도를도입해야비로소다당체제로의 구조적 전환이가능해질수있다 ( 김종갑 2017). 이처럼독일식연동형은높은비례성을보장할수있는이상적인모델로평가된다 (Shugart et al. 2003; Colomer 2011, 2; Lawrence et al. 2014, 17). 그것은독일식연동형의의석배분방식이기본적으로정당투표의결과로정당의총의석을결정하기때문이다. 그러나독일식연동형의최대장점인높은비례성은초과의석이얼마나발생하는가에 3) 초과의석은기민당 36석, 기사당 7석, 사민당 3석으로나타났다. Election.de. Bundestagswahl 2017 Zweitstimmen und Sitze in den Bundeslandern, 17l.txt( 검색일 : ). 4) 헤럴드경제 ( 일자 ). 선관위 선거구제개편시뮬레이션, 국민의당 38석 106석바뀌어 ( 검색일 : ).

84 84 제 8 호 달려있다. 초과의석이발생하지않으면전면적비례제와같은높은수준의비례성이나타나지만, 초과의석이발생할수록그만큼비례성은낮아진다 ( 윤재만 2016, 67). 초과의석은비례성의저하뿐만아니라의원정수의유동성도초래한다 ( 정준표 2015, 212). 5) 선거때마다초과의석의규모가달라져전체의석수의변동이발생할수밖에없다. 그러한점에서초과의석은독일식연동형도입에가장큰장애라고할수있다 ( 홍일선 2007; 김원표 2015; 강우진 2017). 초과의석의발생을억제하는가장실효적인방법은비례의석의비율을높이는것이다. 따라서독일식연동형도입시현행비례의석규모보다대폭확대되어야한다는주장은설득력이있다 ( 김진곤 2012; 신옥주 2017). 그러나비례의석의비율을확대한다는것은지역구의석의감축또는전체의원정수의확대를의미한다. 어느쪽이든실행되기쉽지않다. 한편초과의석의발생을억제하기위한방안으로뉴질랜드와같은전국명부방식도대안으로거론된다. 명부작성단위를권역으로나누지않고전국단위에서정당득표에따른배분의석을결정하여지역구의석을제외한숫자만큼개별정당에게돌아가도록하면초과의석의발생문제를원천적으로해결할수있다는것이다 ( 김욱 2006, 62; 유영국 2011, 54; 이부하 장지연 2013, 312). 그러나전국명부방식이초과의석의 확실한 해법이되기는어렵다. 전국명부방식으로독일식연동형을실시하면초과의석의발생가능성을상당부분낮출수있는것은사실이다. 독일식연동형을권역명부식과전국명부식으로구분하고지역구의석대비비례의석의비율을 2:1로설정하여지난 4번의총선에적용한시뮬레이션을보면권역명부식에서는초과의석이 17대 : 45석, 18대 : 16석, 19대 : 3석, 20대 : 33 석이발생하지만, 전국명부식에서는발생규모가확연히낮아진다. 그러나전국명부식이라도 20대총선의경우와같이거대정당의정당득표율이급감하면다수의초과의석이발생할수있다. 따라서이제는초과의석의발생가능성을원천적으로억제할수있는제도설계보다는초과의석이발생했을때그것을상쇄할수있는방안을모색하는데초점을둘필요가있다. 5) Bundeszentrale für politische Bildung, Das neue Wahlrecht und die Krux mit den Überhangmandaten, 검색일 : ).

85 독일식연동형선거제도도입의쟁점과과제 85 III. 독일식연동형관련공직선거법개정안 ( 제 20 대국회 ) 독일식연동형의도입을내용으로하는공직선거법개정안은제20대국회에서총 4건이발의되었다. 이들개정안은정당득표를기준으로정당에할당되는의석을결정하는독일식연동형이라는점에서는동일하지만, 의원정수와비례의석의비율, 권역별의석할당, 명부작성단위등에있어서는차이를보인다. 예컨대, 소병훈의원의개정안 6) 과박주민의원안 7) 은지역구와비례대표의비율을 2:1로설정하지만, 김상희의원안 8) 의경우 3:1, 박주현의원안 9) 은 4:1이다. 의원정수의경우소병훈의원안, 김상희의원안, 박주민의원안은 300석을기준으로하고있지만, 박주현의원안만지역구의석수는현행 253석으로유지하고비례의석을현재의 47석에서 63석으로늘린 316석을기준으로하고있다. 박주현의원안을제외한 3건의다른의원안은모두권역단위에서정당득표율에따라배분된의석수보다지역구의석이많을경우발생하는초과의석을인정한다. 그러나박주현의원안은초과의석이발생하면초과의석이발생하지않은정당의비례의석을이용해초과의석을상쇄하는 정당간조정 (inter-party compensation) 을제시하고있다. 이방안은독일식연동형의전형적인문제점인의원정수의유동성을막는해법을제시했다는점에서의미가있다. 또한현행지역구의석수를유지하면서의석비율의변동를최소화했다는점에서제도적안정성을유지하는방안으로평가할수있다. 독일식연동형에서의석배분전단계인총의석할당은 4건의의원안모두인구비례를따르지만, 김상희의원안의경우비례의석의 10% 를서울, 경기 인천을제외한나머지권역에가중하여할당한다. 이는수도권의과대대표를완화하기위한취지로볼수있다. 명부작성단위는다른 3인의의원안이권역명부식을규정하고있는데반해, 박주현의원안에서는전국명부식이다. 지역구출마후보의비례대표명부등재를허용하는중복입후보제는모든의원안이찬성하고별다른제한기준을설정하고있지않지만, 박주민의원안의경우지역구출마후보의명부중복등재 (dual candidacy) 를권역명부의 30% 범위내로한정하고있다. 6) 제안일 : , 의안번호 : ) 제안일 : , 의안번호 : ) 제안일 : , 의안번호 : ) 제안일 : , 의안번호 :

86 86 제 8 호 < 표 1> 연동형비례제도입개정안 ( 제 20 대국회 ) 대표발의의원 의석수 지역구대비비례비율 주요내용 권역구분초과의석중복입후보특징 소병훈 300 석 2:1 (200:100) 6 개인정허용 박주현 316 석 4:1 (253:63) 전국명부 초과의석상쇄 허용 의원정수유동성차단, 지역구의석유지 김상희 300 석 3:1 (200:100) 6 개인정허용 권역별의석할당시비 ( 非 ) 수도권에 10% 가중할당 박주민 300 석 2:1 (200:100) 6 개인정 허용 ( 대상자는권역의지역구후보의 30% 로제한 ) 출처 : 국회의안정보시스템, 검색일 : ) IV. 초과의석의발생과효과 독일식연동형은일반적인혼합식선거제도와같이지역구의석과비례의석으로구성되며, 유권자에게는지역구후보와정당명부에각각 1표씩행사하도록 2표가주어지는방식이다. 그러나정당별의석배분은독특한방식을보인다. 먼저총의석을권역별로인구수에따라할당한후, 개별권역단위로정당득표에따라정당의배분의석을정한다. 배분의석에서지역구의석을제외한나머지의석은비례의석이된다. 그러나배분의석보다지역구의석이많을경우그잉여분의의석은초과의석으로인정되어전체의원정수의증가로이어진다 (Helms 2010, 290). 초과의석은배분의석을상회하는지역구의석을의미하지만, 실제로늘어나는의석은비례의석이다. 예컨대, < 그림 1> 과같이총의석이 598석이고지역구의석 ( 음영부분 ) 과

87 독일식연동형선거제도도입의쟁점과과제 87 < 그림 1> 초과의석발생메커니즘 초과의석발생전 초과의석발생후 출처 : 김종갑, 독일식선거제도와한국적용, 민주정책연구원포럼, 독일식선거제도의한국적용가능성 비례대표줄일것인가? 늘릴것인가? ( 서울, 2014 년 12 월 ) 비례의석이각각절반씩인독일식연동형에서 A, B, C, D정당이얻은배분의석이모두 4칸씩동일하다고가정하자. A정당이배분의석보다지역구의석을 1/2칸만큼더얻었다면, B정당의지역구의석은동일한크기만큼줄어들고, 그에따라비례의석은상대적으로 1/2칸늘어난다. 지역구의석은 299석으로고정된숫자이기때문에늘어날수없다. 늘어나는의석은비례의석이고, 비례의석의증가분만큼총의석도증가하게된다. 초과의석은발생지점에따라두가지유형으로구분된다. 정당내부권역단위에서발생한초과의석은내생적초과의석 (internal overhang seat) 이고, 정당외부의전국 ( 연방 ) 단위에서발생한초과의석은외생적초과의석 (external overhang seat) 이된다. 따라서내생적초과의석은권역명부에서발생하고외생적초과의석은정당명부가전국명부일때발생한다. 그러나권역명부에서도내생적초과의석뿐만아니라외생적초과의석도발생할수있다. 이두가지유형의초과의석이권역과전국에걸쳐발생하는것은비례의석의비율이지나치게낮거나거대정당의정당득표율이급격하게하락했을때이다. 그리고독일의경우처럼권역명부식이면서특정권역의초과의석이내생적초과의석이면서동시에외생적초과의석이될수도있다 (Lübbert 2009, 6). 독일기사당 (CSU) 은바이에른 (Bayern) 주에서만의석을가져가기때문에내생적초과의석과외생적초과의석의 동일화 가나타나는것이다. 발생빈도로보면외생적초과의석보다내생적초과의석이빈번하게나타난다. 외생적초과의석은드물게나타나는현상이다. 10) 초과의석은권역별비례제중에서도권역의수가많을수록발생가능성도높아진다. 또한권역이특정정당이

88 88 제 8 호 집중된지지세를갖는지역을중심으로구획되면초과의석이발생할가능성은더욱높아진다. 초과의석의발생은앞서언급했듯이비례성의저하를초래하게된다. 초과의석은정당득표에따른배분의석보다지역구의석이많을경우발생하므로초과의석이발생했다는것은의석점유가정당득표에비례하지않고과대대표되었다는것을의미하기때문이다. 초과의석은대부분거대정당에서만발생한다는점에서초과의석이많이발생할수록거대정당과군소정당간대표성의불균형은심화되는결과를가져온다. 11) 독일연방헌법재판소는초과의석이초래하는대표성의왜곡을위헌적요소로판단한바있다. 2012년 7월 25일연방헌법재판소는일정수이상의초과의석이독일선거제도가갖는 비례제적기본성격 (Grundcharakter als Verhältniswahl) 을무력화시키고, 투표가치의평등을훼손한다고보았다. 12) 연방헌법재판소는초과의석의허용상한선을원내교섭단체구성요건인총의석대비 5% 의절반 ( 약 15석 ) 으로설정하였는데, 이는초과의석이허용범위내에서발생하면비례제의성격을훼손하지않는다는것을의미한다기보다초과의석을완전히차단할수는없는현실을고려하여임의의상한선을책정한것으로볼수있다. V. 초과의석의해법모색 1. 초과의석상쇄 초과의석이발생했을때그것을해결하는방법은초과의석에대한균형의석 (balance seat) 을추가로배분하여모든정당의득표와의석점유를비례적으로만들어주는방법도있지만, 의석수를늘리지않으면서배분의석의조정을통해해결할수도있다. 10) 독일에서는외생적초과의석이발생한사례가역대연방하원선거중 2009년선거가유일했고, 우리의경우 2016년총선에독일식연동형을적용하면발생하는것으로나타난다. 11) 물론특정지역에서밀집된지지기반을갖는지역주의정당이라면군소정당이라도초과의석을발생시킬수있다. 그러나군소지역주의정당이거대정당보다초과의석을많이발생시키는경우는현실적으로매우드물다. 12) Bundesverfassungsgericht, Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes vom , 검색일 : ).

89 독일식연동형선거제도도입의쟁점과과제 89 1) 권역간조정 (inner-party compensation) 정당의권역단위에서발생한내생적초과의석은 권역간조정 으로해결할수있다. 이방식은권역간배분의석을초과의석이발생하지않도록임의로조정하는것으로배분의석을지역구의석과동일하게만들면초과의석이발생하지않는원리를이용하는것이다. 예를들어, P정당의 A, B, C 권역에배분된의석수가각각 10, 20, 30석이고, 지역구의석이 11, 10, 20석이라고가정하면, P정당의총의석은 A권역의초과의석 1석으로인해 61석이된다. 이초과의석을차단하려면 P정당의전체배분의석 60석중 A권역의배분의석을지역구의석과동일한 11석으로일치시키고나머지 49석은 B와 C 권역에득표비례로배분한다. 이처럼내생적초과의석은권역간조정의방법으로정당내부에서상쇄할수있다. 권역간조정으로상쇄할수내생적초과의석의규모는정당의총배분의석과지역구의석의차이에해당하는규모로볼수있다. 즉, P정당의경우 19석 (60-41) 의초과의석까지는배분의석의권역간조정으로정당내부에서차단할수있다. 현행독일연방하원선거에서는최종의석배분단계에서이러한권역간조정을사용해내생적초과의석을상쇄한다. 13) 개별주 ( 州 ) 단위에서정당의득표율에따라배분의석을정한후배분의석보다지역구의석이많아초과의석이발생하면초과의석으로인한불비례현상을해소하기위해균형의석을추가로배분한다 (Behnke 2014, ). 이과정에서특정정당의주단위에서초과의석이다시발생할수있는데, 이때권역간조정방식을사용한다. 2013년독일총선에서기민당의초과의석 4석을해소하기위해균형의석을배분했지만, 자를란트 (SL) 의 1석만해소되고나머지 3석은그대로남았다. 남은초과의석을해소하기위해다시균형의석을배분하면의석수가지나치게늘어나기때문에균형의석을재배분하는대신권역간조정을실시한다. 즉, 기민당의총배분의석 255석중초과의석이발생한브란덴부르크 (BB), 작센 안할트 (ST), 튀링엔 (TH) 의총지역구의석 27석을뺀 228석을주별득표율에따라재배분한다. 권역간조정후에는 3개주의배분의석이지역구의석과동일하게조정되어초과의석이없어진다. 정당내권역간조정으로내생적초과의석을상쇄하는방안은 2016년한국총선에도적용될수있다. 2016년총선에독일식연동형을적용하면국민의당의호남 제주권에서 13) 2013 년독일연방총선에서권역간조정방식을적용한후의최종주별의석분포참조. DHB-Bundestag, Wahlergebnisse nach Ländern(Sitzverteilung) (2016), f046c74291b68e524afdf59d884/kapitel_01_08_wahlergebnis_nach_l ndern sitzverteilung_-data.pdf ( 검색일 : ).

90 90 제 8 호 < 표 2> 권역간조정방식적용사례 (2013 년독일총선 ) 최초초과발생 균형의석배분 권역간조정후 주 ( 州 ) 기민당 (CDU) 기민당 (CDU) 기민당 (CDU) 정당득표배분지역초과배분지역초과배분지역초과 SH 638, MV 369, HH 285, NI 1,825, HB 96, BB 482, ST 485, BE 508, NW 3,776, SN 994, HE 1,232, TH 477, RP 958, BY BW 2,576, SL 212, 계 14,921, 주 : SH: 쉴레스비히 홀쉬타인 ; MV: 메클렌부르크 포어폼먼 ; HH: 함부르크 ; NI: 니더작센 ; HB: 브레멘 ; BB: 브란덴부르크 ; ST: 작센 안할트 ; BE: 베를린 ; NW: 노르트라인 베스트팔렌 ; SN: 작센 ; HE: 헤센 ; TH: 튀링엔 ; RP: 라인란트 팔츠 ; BY: 바이에른 ; BW: 바덴 뷔르템베르크 ; SL: 자를란트출처 : DHB-Bundestag, Wahlergebnisse nach Ländern(Sitzverteilung (2016), blob/196098/15da5f046c74291b68e524afdf59d884/kapitel_01_08_wahlergebnis_nach_l ndern sitzv erteilung_-data.pdf( 검색일 : ) 4석의초과의석이발생하게된다. 호남 제주권의득표율에따른배분의석이 19석인데반해, 지역구의석은그보다 4석이많은 23석이기때문이다. 이초과의석을차단하기위해총배분의석 93석에서호남 제주권의지역구의석 23석을뺀 70석을다른권역에득표율에따라비례배분한다. 권역간조정후에는호남 제주권의배분의석이지역구의석과

91 독일식연동형선거제도도입의쟁점과과제 91 < 표 3> 권역간조정적용사례 (20 대총선국민의당 ) 초과발생권역 득표 배분 지역 초과 비례 서울 1,424, 경인강원 2,004, 충청 571, 대경 367, 부울경 697, 호남제주 1,291, 계 6,355, 권역간조정권역 득표 배분 지역 초과 비례 서울 1,424, 경인강원 2,004, 충청 571, 대경 367, 부울경 697, 호남제주 1,291, 계 6,355, 출처 : 필자작성 동일하게설정되므로초과의석이차단된다. 2) 정당간조정 (inter-party compensation) 정당간조정 은정당밖에서발생한외생적초과의석을차단하기위해사용된다. 14) 정당간조정을통해외생적초과의석을차단하는방식은내생적초과의석에대한권역간조정과본질적으로유사하다. 권역간조정이배분의석을초과의석이발생한권역의 14) 정당간조정을사용하는국가는스코틀랜드를비롯하여, 웨일즈, 오스트리아, 덴마크, 스웨덴, 레소토등이있다.

92 92 제 8 호 지역구의석과일치시킨후잔여의석을비례배분하는것처럼, 정당간조정은권역대신정당을대상으로할뿐이다. 특정정당에서초과의석이발생하면해당정당의초과의석을모든정당의총배분의석에서제외한후나머지잔여의석을초과의석이발생하지않은정당에배분한다. < 표 4> 는정당간조정을이용하여외생적초과의석을차단한시뮬레이션결과를나타낸다. 20대총선에지역구와비례대표의비율 3:1로독일식연동형을적용하면 47석의초과의석 ( 새누리당 6석, 더불어민주당 37석, 국민의당 4석 ) 이발생한다. 개별정당의초과의석과비례의석의규모를비교해보면새누리당과국민의당의초과의석은비례의석보다적지만더불어민주당의초과의석은비례의석보다많다. 따라서정당별초과의석의유형이다르다. 새누리당과국민의당의초과의석은권역단위에서발생한내생적초과의석인반면, 더불어민주당의초과의석은외생적초과의석이된다. 기본적으로내생적초과의석은권역간조정으로, 외생적초과의석은정당간조정으로해결하지만 20대총선에독일식연동형을적용했을때와같이내생적초과의석과외생적초과의석이동시에발생하는경우, 우선정당간조정으로정당별최종의석을정한후권역간조정을실시한다. < 표 4> 에서정당간조정은총배분의석 326석에서더불어민주당의지역구의석 110석을제외한 216석을새누리당과국민의당, 정의당에득표비례로배분하는방식으로이루어진다. 조정후정당의최종의석은새누리당 107석, 더불어민주당 110석, 국민의당 86 석, 정의당 23석으로변경되어초과의석을차단할수있다. 그러나변경된정당별최종의석을권역단위에재배분할때배분의석과지역구의석의차이로권역단위에서다시초과의석이발생할수있으나, 이경우권역간조정을사용하면정당의최종의석안에서차단할수있다. 예컨대, 20대총선에지역구와비례대표의비율을 3:1로설정하여독일식연동형을적용하면더불어민주당에서 37석의초과의석이발생한다. 초과의석이비례의석 16석보다많기때문에정당간조정후다시권역간조정으로초과의석을상쇄해야한다. 정당간조정으로상쇄할외생적초과의석은 37석에서 16석을뺀 21석이된다. 이외생적초과의석을상쇄하기위해서는총배분의석 326석 15) 에서더불어민주당의전체지역구의석 110석을제외한나머지 216석을다른정당들에득표비례로배분한다 (< 표 4> 조정후 ). 정당간조정후권역간조정은개별정당의총배분의석에서내생적초과의석이발생한 15) 지역구의석 253 석을유지하면서지역구의석과비례의석의비율을 3:1 로설정하면 337 석 (253+84) 이고 20 대총선의무소속 11 석을뺀배분의석은 326 석이된다.

93 독일식연동형선거제도도입의쟁점과과제 93 < 표 4> 정당간조정적용독일식연동형 (20 대총선 ) 조정전 계 새누리당더불어민주당국민의당정의당 배분지역초과비례배분지역초과비례배분지역초과비례배분지역초과비례 조정후 계 새누리당더불어민주당국민의당정의당 배분지역초과비례배분지역초과비례배분지역초과비례배분지역초과비례 주 : 20 대총선선거인명부작성기준일현재인구수. 지역구의석과비례의석의비율은 3:1. 할당의석 326 석은지역구의석 242 석 ( 무소속 11 석제외 ) 과비례대표 84 석을합한숫자. 권역별인구비례의석할당및비례의석배분은셍뜨 라귀식 (Sainte-Laguë method) 적용출처 : 중앙선관위선거통계시스템, 검색일 : ) 권역의지역구의석을뺀의석을다른권역에득표비례로배분하면된다. 3) 상쇄방안과현행병립형비교앞에서설명한것처럼초과의석이발생했을때어떤방식의조정이적용될것인지는어떤유형의초과의석인가에달려있다. 특정정당의초과의석이해당정당의비례의석수보다적다면 ( 내생적초과의석의경우 ) 권역간조정을통해비례성의저하없이의원정수를유지할수있다. 그러나비례의석수를넘는외생적초과의석이발생한경우라면정당간조정이의원정수를유지할수있는유일한방법이다. 권역간조정이적용되는경우비례성은전면적비례제와동일한수준으로높게나타난다. 그러나정당간조정에서는외생적초과의석의규모가클수록그만큼다른정당의비례의석이줄어들기때문에비례성이저하되는결과를가져온다. 20대총선과같이내생적초과의석과외생적초과의석이동시에발생하는경우에는정당간조정을먼저사용하여외생적초과의석을차단한후권역간조정을통해내생적초과의석을상쇄한다. 상쇄하는순서가바뀌면정당간조정후다시권역간조정이실시되어야하기때문에 선 ( 先 ) 정당간조정, 후 ( 後 ) 권역간조정 이적용되어야한다. 우리가독일식연동형을도입했을때 20대총선과같이내생적초과의석과외생적초과의석이동시에발생할가능성은낮지않다. 비례의석의비율이충분히확보되지않거나

94 94 제 8 호 유권자의분할투표율이높을경우두가지유형의초과의석이언제나동시에발생할수있다. 외생적초과의석만발생한경우나외생적초과의석과내생적초과의석이같이발생 < 표 5> 초과의석의유형별상쇄방안비교 내생적초과외생적초과내생과외생동시발생 발생지점권역전국권역과전국 상쇄방법권역간조정정당간조정정당간조정후권역간조정 상쇄가능초과의석범위 정당의비례의석수 모든정당의총비례의석수 정당간조정시모든정당의비례의석, 권역간조정시해당정당의비례의석 제도효과 전면적비례제의비례성, 의원정수변동차단 외생초과발생분만큼비례성저하, 비례제의비례성, 의원정수변동차단 외생초과발생분만큼비례성저하, 의원정수변동차단 발생 ( 예측 ) 사례 초과의석의일반적유형 2009 년독일총선 2016 년한국총선에독일식적용시 출처 : 필자작성 < 표 6> 정당간조정과병립식의이득률비교 (20 대총선 ) ( 단위 : %) 정당간조정계 새누리당 더불어민주당 국민의당 정의당 득표율 의석률 이득률 현행병립식 계새누리당더불어민주당국민의당정의당 득표율 의석률 이득률 주 : 정당간조정방식의독일식연동형에는지역구와비례대표의비율 3:1 적용. 정당간조정의의석률산출에사용된총의석은지역구의석 242 석 ( 무소속 11 석제외 ) 에비례의석 84 석을합산한 326 석출처 : 필자작성

95 독일식연동형선거제도도입의쟁점과과제 95 할경우모두비례성은외생적초과의석의규모만큼저하된다고할수있다. 내생적초과의석은정당의의석수안에서권역간비례의석의차이를보이는데그치기때문에정당의비례성과는무관하다. 그러나외생적초과의석이발생하면그로인해정당간배분의석이달라지기때문에비례성의저하는불가피하다. 독일식연동형을 20대총선에적용했을때발생한외생적초과의석을정당간조정으로상쇄한결과로산출한이득률을현행병립식과비교하면 < 표 6> 과같다. 정당간조정후정당별이득률은새누리당 0.91, 더불어민주당 1.22, 국민의당 0.91, 정의당 0.90으로현행병립식과비교할때월등히높은비례성을보인다. 16) 현행병립식의고질적인문제점인거대정당의과대대표와군소정당의과소대표현상이뚜렷하게해소된다. 2. 비례의석의비율및명부작성단위 독일식연동형에서초과의석의발생규모를예측하기는어렵다. 비례의석의비율, 명부작성단위, 유권자의투표행태, 권역의크기및수등다양한요인이영향을미칠수있다. 이중제도디자인의측면에서볼때비례의석의비율과명부작성단위가가장결정적인역할을한다고할수있다. 1) 비례의석의비율설정비례의석의비율이높을수록초과의석의발생가능성은그에비례하여낮아지는경향을보인다. 17) 비례의석의비율이지역구의석보다높으면배분의석이지역구의석보다많아지기때문에초과의석의발생가능성이낮아진다. 따라서비례의석비율의확대는초과의석의발생을억제할수있는효율적인방안이라할수있다. 그러나비례의석의확대를위해서는지역구의석을축소하든가총의석을확대해야하는데, 전자의경우정치권의합의를이끌어내기어렵고후자의경우국민적저항과여론의반대에부딪힐것이다. 독일식연동형을채택하고있는국가들의지역구의석대비비례의석의비율을보면, 독일은 16) 이득률 (bonus rate) 은의석률을득표율로나눈값으로, 1에근접할수록비례성이높아진다. 17) 지역구의석대비비례의석의비율을 9가지경우 (1:1~5:1) 로구분하여 17대에서 20대총선에독일식연동형을적용했을때비례의석비율의초과의석발생에대한인과적영향을회귀분석을통해추정하면결정계수 (coefficient of determination) 는 0.979로양자의상관관계가매우높은것으로나타난다. 김종갑, 국회의원선거비례대표제개혁논의의쟁점과과제 ( 서울 : 국회입법조사처, 2017).

96 96 제 8 호 1:1, 뉴질랜드 1.4:1, 레소토 2:1 수준으로대체로 1:1에서 2:1의범위에있다 ( 김종갑 2017). 중앙선거관리위원회도 2015년독일식연동형을공직선거법개정의견으로국회에제출하면서 2:1 비율을제안한바있다. 학계에서는그보다낮은 3:1을비례성보장을위한최소한의의석비율로평가했다 (Taagepera et al. 1989). 독일식연동형을도입할때지역구의석과비례의석의비율을어느수준에서책정할것인지는이와같은다양한사례와견해를참고해야하겠지만, 그결정이어려운가장큰이유는초과의석의발생을억제할수있는적정지점을찾기어렵다는데있다. 그러나초과의석이발생했을때권역간조정이나정당간조정이효과적인차단수단으로사용될수있다는점을고려하면비례의석의비율을굳이대폭늘릴필요는없을것이다. 시뮬레이션분석에서알수있듯이지역구와비례의비율은 3:1 수준으로소폭확대하더라도높은비례성을보일수있다. 2) 권역명부 vs 전국명부연동형비례제에서초과의석의발생은정당명부를전국명부로할것인지, 권역별명부로할것인지에따라서도달라질수있다. 일반적으로권역별명부는의석배분이권역단위에서이루어지기때문에전국명부에비해비례성이낮다. 그이유는사표의발생에있다. 권역구분으로의석으로전환되지못하고버려지는사표가많이발생하기때문이다. 따라서권역의수가많을수록비례성이떨어진다. 연동형비례제를권역명부와전국명부로구분하여 20대총선에현행지역구와비례대표의비율인 5.38:1에서 1:1까지다양한비율을적용했을때정당별의석분포는 < 표 7> 과같이나타난다. 18) 권역명부식에서는전국명부식보다초과의석이확연히많이발생한다. 예컨대, 지역구의석과비례의석의비율이 2:1일때권역명부식에서는 33석의초과의석이발생하지만전국명부식에서는 9석이발생한다. 3:1의경우도권역명부식일때전국명부식보다초과의석이 2배이상으로늘어난다. 권역명부식이전국명부식보다초과의석발생에는취약하지만, 그규모는모두권역간조정또는정당간조정을통해해결할수있는수준이다. 초과의석이가장많이발생한 5.38:1의경우에서도초과의석이 63석이나발생하지만정당간조정을이용하면전부상 18) 시뮬레이션에서지역구의석과비례의석의비율은예컨대 3:1 의경우 300 석을기준으로하면 225 석 :75 석이지만, 지역구의석을줄일수없기때문에지역구의석을고정시킨채비례의석만 3:1 로조정하였다. 따라서실제배분은 337 석 (253+84) 에서 20 대총선의무소속 11 석을제외한 326 석을적용하였다.

97 독일식연동형선거제도도입의쟁점과과제 97 < 표 7> 명부유형별독일식연동형의초과의석발생 (20 대총선적용 ) 지역구 : 비례할당명부유형 새누리더민주국민의당정의당 초과 ( 비례 ) 초과 ( 비례 ) 초과 ( 비례 ) 초과 ( 비례 ) 계 253:47 (5.38:1) 240:60=253:63 (4:1) 225:75=253:84 (3:1) 200:100=253:126 (2:1) 150:150=253:253 (1:1) 권역 13(13) 43(13) 7(63) 0(21) 63 전국 권역 9(16) 31(15) 5(67) 0(21) 45 전국 권역 6(19) 37(16) 4(72) 0(24) 47 전국 권역 1(30) 30(21) 2(82) 0(26) 33 전국 권역 0(88) 10(31) 0(110) 0(34) 10 전국 주 : 지역구와비례대표의비율은지역구의석을고정시키고비례의석의수를조정하는방법으로설정하였음. 따라서비율별할당의석은지역구의석 253 석에서무소속 11 석을제외한 242 석과비례의석을합산한숫자임. 의석할당정당은비례대표배분의최소조건 3% 를통과한정당. 의석배분에사용된방식은셍뜨 라귀식. 4:1 은총의석 300 석기준출처 : 중앙선거관리위원회선거통계시스템참조필자작성 쇄하고도 47석 (110 19) 63) 의비례의석이남는다. 여기서유념해야할점은권역명부에서내생적초과의석과동시에발생하는외생적초과의석의수는비례의석수를감산한숫자라는사실이다. 의석비율 5.38:1의경우더불어민주당의초과의석 43석중 13석은비례의석 13석으로상쇄할수있는내생적초과의석이고, 나머지 30석이정당간조정으로만상쇄할수있는외생적초과의석이라할수있다. 마찬가지로의석비율 4:1에서도정당간조정을통해해결할수있는더불어민주당의외생적초과의석은 31석이아닌 16석 (31 15) 이고, 3:1의경우 21석 (37 16), 2:1에서는 9석 (30 21) 이된다. 전국명부방식은초과의석의발생을낮출수있지만문제점은농산어촌지역의낮은대표성을보완하지못한다는것이다. 현행지역구의석의분포는인구밀도가낮은농산어촌은지역구의석이적어과소대표될수밖에없는데, 전국명부는이문제를해결하지못한 19) 110 석은정당별비례의석의총합이다.

98 98 제 8 호 다. 그러나권역명부식은농산어촌지역에비례의석을추가할당하는방법으로농산어촌의지역대표성약화를보완할수있다. 20) 또한권역명부는지역주의완화에도효과가있다. 권역명부방식은의석배분전단계에서권역별로인구수에따라총의석 ( 지역구의석과비례의석 ) 을할당하는방식이기때문에특정권역에서지지도가낮은정당이나지역구의석을획득하기어려운군소정당도비례의석을확보할가능성이높아정당간경쟁구도가마련될수있다. VI. 나가며 현재와같이거대양당이의회내대부분의의석을차지하는구조에서유권자의다양한의사를반영하기는어렵다. 연동형비례제는유권자의표심을대표선출에정확히반영하고, 정당정치의활성화를가져올수있는긍정적인측면이있다. 이는종국적으로우리사회의다양성표출과정치의생산성을높이는방안으로작동할수있을것이다. 그러나독일식연동형을우리가도입했을때이러한긍정적인효과가나타날수있도록하기위해서는무엇보다초과의석에대한해법이마련되어야한다. 독일식연동형은기본적으로초과의석의발생자체를완벽히막을수없기때문에발생했을때상쇄할수있는방안을설계하는것이중요하다. 초과의석을차단하지못하는한비례성의저하와의원정수의유동성문제는제도의안정적운영에장애로작용할것이다. 독일식연동형에서발생하는초과의석문제는정당간조정과권역간조정을사용하면높은비례성을유지하고의원정수의유동성도차단할수있다. 물론외생적초과의석의경우어느정도비례성의저하는감수할수밖에없지만, 시뮬레이션분석에서나타나듯이현행제도보다는높은비례성을보장할수있다. 비례의석의비율은초과의석에대한상쇄방안을이용할수있다는점을고려하여 3:1 수준을검토해볼수있을것이다. 명부작성단위는전국명부보다는권역명부가농산어촌의지역대표성보완, 지역주의완화등의 20) 예컨대, 이글 < 표 1> 의김상희의원안 ( 제안일 : , 의안번호 : ) 과같이농산어촌에인구비례로배분되는할당의석에추가로할당하거나, 도농복합선거구제를적용하여도시지역의지역구의석을농산어촌에추가할당하는방법이있다.

99 독일식연동형선거제도도입의쟁점과과제 99 효과를보일수있어바람직하다. 독일식연동형이현행선거제도의대안모델로논의되지만한계로지적되는부분들도분명존재한다. 우선, 독일식연동형의도입은비례의석의유동성에대한수용가능성이전제되어야한다. 총의석의유동성은상쇄방안을통해막을수있지만, 정당에돌아가는비례의석수와정당의권역에배분되는비례의석수는유동적이다. 비례의석의유동성은초과의석이발생했을때권역간조정이나정당간조정을사용하면나타날수있고, 초과의석이발생하지않더라도나타날수있다. 정당득표율이동일한정당간에도지역구의석을많이얻은정당의비례의석이적어지기때문이다. 또한독일식연동형은비례의석의증가를통해비례성을높이는방식이라기보다정당득표율로총의석을결정하는독특한의석배분방식을통해비례성을높이는방식이다. 따라서비례성은높아도비례의석이충분히확보되지않을수있다. 특히거대정당은비례의석을얻기어려울수있다. 반면대부분의비례의석은군소정당에돌아간다. 비례의석의분포가군소정당위주로편중되는현상이나타나는것이다. 독일식연동형과같이폐쇄형명부제 (closed list system) 를운영하는경우정당이비례대표후보명부의작성권한을가지므로후보자의대중적지지도와관계없이직능, 여성, 종교, 인종등의소수대표성을반영할수있지만, 거대정당의경우비례의석의부족으로그러한기능이제약받을수있다. 마지막으로권역간조정또는정당간조정은권역간인구비례로최초설정된배분의석의변동을가져와권역간대표성의불균형을초래할수있다. 초과의석이발생한권역은그렇지않은권역에비해과대대표된다. 그러나이는초과의석의발생을허용하는독일식연동형의제도적특성상불가피한현상이라할수있다.

100 100 제 8 호 참 고 문 헌 강우진 한국대통령제와선거제도개혁 독일식연동형비례대표제를중심으로. 개헌논의이대로좋은가? 정부형태와선거제도, 정당제도의정합성을중심으로. 이상민 박주민의원주최토론회 국회의안정보시스템. 검색일 : ). 김욱 독일연방의회선거제도개혁이주는시사점. 세계지역연구논총 김원표 그들은왜독일식선거법도입을주창하는가?. 서울 : 여의도연구원. 김종갑 독일식선거제도와한국적용. 민주정책연구원포럼 독일식선거제도의한국적용가능성 비례대표줄일것인가? 늘릴것인가?. 서울. 12월 국회의원선거비례대표제개혁논의의쟁점과과제. 서울 : 국회입법조사처. 김진곤 비례대표선거제의체계와그정당화요건. 공법연구 신옥주 선거제도개선을통한국회의원의대표성 비례성강화방안연구. 공법연구 유영국 국회의원선거제도의개선방향 : 비례대표의석의대폭증대. 법정리뷰 윤재만 정당민주화와선거제도개혁 : 민주적정당조직과독일식비례대표제도를중심으로. 헌법학연구 이부하 장지연 독일의연동형혼합선거제도입검토. 법과정보 정준표 중앙선거관리위원회선거제도개정안의비판적분석. 국제정치연구 중앙선관위선거통계시스템. 검색일 : ). 헤럴드경제 ( 일자 ). 선관위 선거구제개편시뮬레이션, 국민의당 38석 106석바뀌어 ( 검색일 : ). 홍일선 초과의석의헌법적문제점과도입가능성을중심으로 : 비례대표선거와초과의석. 헌법학연구 Behnke, Joachim Überhangmandate bei der Bundestagswahl 2009 das ewige Menetekel. Politische Vierteljahresschrift The New Electoral Law or: Good Things Don t Always Come to Those Who Wait. German Politics Bundesverfassungsgericht. Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes vom 검색일 : ). Bundeszentrale für politische Bildung. Das neue Wahlrecht und die Krux mit den Überhangmandaten.

101 독일식연동형선거제도도입의쟁점과과제 101 das-neue-wahlrecht( 검색일 : ). Colomer, Josep M. (ed.) Personal Representation: The Neglected Dimension of Electoral Systems. Colchester: ECPR Press. DHB-Bundestag Wahlergebnisse nach Ländern(Sitzverteilung). destag.de/blob/196098/15da5f046c74291b68e524afdf59d884/kapitel_01_08_wahlerg ebnis_nach_l ndern sitzverteilung_-data.pdf( 검색일 : ). Election.de. Bundestagswahl 2017 Zweitstimmen und Sitze in den Bundesländern. 검색일 : ). Helms, Ludger The German federal election. Electoral Studies Lawrence, LeDuc, Richard G. Niemi, Pippa Norris (eds.). Comparing Democracies: Election and Voting in a Changing World. London: Sage. Lübbert, Daniel Negative Stimmgewichte und die Reform des Bundes-Wahlrechts. Berlin: Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages. Shugart, Matthew S., and Martin P. Wattenberg Mixed-Member Electoral Systems: The Best of Both Worlds. Oxford: Oxford University Press. Taagepera, Rein, and Matthew Soberg Shugart Seats and Votes: The Effects and Determinants of Electoral Systems. New Haven: Yale Univ. Press. 접수일자 : 2017 년 10 월 13 일, 심사일자 : 2017 년 11 월 30 일, 게재확정일 : 2017 년 12 월 13 일

102 102 제 8 호 [ Abstract ] Proposal for Introducing the German Electoral System to Korea: Focusing on the Solution of Overhang Seat Kim, Jonggab National Assembly Research Service In the German electoral system the parliament s size may increase and result also in diminishing the proportional representation due to the occurrence of overhang seats. For that reason, the success of the German system depends on resolving the overhang seat issue. Inner-party compensation for internal overhang and inter-party compensation for external overhang present an effective solution for blocking overhang seats. These selective applications of the compensation model could guarantee proportional representation and prevent the enlargement of the assembly s size. The simulation result shows that applying the German election system with the compensation model to the 20th Korean parliament election creates a much more proportional assembly than does the current Korean election system. Keyword: German electoral system, overhang seat, proportionality, inner-party compensation, inter-party compensation

103 국회의원선거제도개선방안 103 국회의원선거제도개선방안 : 지역주의극복과지방대표성강화를중심으로 박범종 부경대학교 국문요약 본연구는한국의고질적인권력집중과지역주의문제극복, 그리고지방대표성강화를중심으로국회의원선거제도개선방안에대해연구하였다. 그중에서도선거연령 18세인하논쟁과비례대표도입에따른지역구와비례대표의원간의비율조정에대한대안을제시하였다. 첫째, 선거연령 18세인하는국가인권위원회의권고와중앙선거관리위원회의정치개정법의견그리고각국의선거연령요건 (190개국대상 ) 에서 18세를선거연령으로두는국가가 147개국 (77.3%) 에달한다는것을근거로선거연령 18세로인하필요성을제안하였다. 둘째, 지역구와비례대표의원간의비중에대한외국사례와의원 1인당인구수의외국사례를토대로국회의원수를지역구의원 240석, 비례대표 120석으로총 360석으로하는안을제안하였다. 셋째, 지역구의원의거주요건명문화를제안하였다. 지역구의원에있어, 지역거주요건을둠으로써 전략공천 의문제점을해결하고, 지방대표성도높아질것이다. 넷째, 정당식명부제의선호투표제와지역구국회의원의교호순번제도입을제안하였다. 비례대표공천에있어서도유권자에게선택권을부여하고, 지역구국회의원에있어교호순번제 ( 정당명 + 후보자명포함 ) 를활용함으로써지역주의를극복하고 1번과 2번의거대정당에권력이집중되는현상을보완할수있다. 다섯째, 지역구국회의원후보의정당공천확정일 ( 본선거 60일전 ) 의명문화를제안하였다. 왜냐하면우리나라는국회의원후보공천을늦게하는경우가많아정책선거가실종되고, 후보자에대한매니페스토운동을통한검증자체가이루어지지않고있기때문이다. 이러한공직선거법개정을통한국회의원선거제도개선은지역주의극복그리고지방대표성을강화할수있을것이다. 주제어 지역주의, 지방대표성, 거주요건, 선호투표제, 교호순번제, 정책선거

104 104 제 8 호 I. 서론 2016년 12월국정농단사태로인해탄핵안이국회를통과하고, 2017년 3월 10일헌법재판소탄핵결정으로 5월 9일대통령선거가실시되었다. 19대대통령선거는촛불광장에서시작되어적폐청산과사회대개혁이라는이슈로 77.2% 라는높은참여를보였다. 특히 5 9 대선을거치며대한민국의정치지형은바뀌고있으며, 전통적인보수층기반이무너지고있다고분석된다. 또한한국대통령제의문제점으로지적되었던권력독점에대한견제와균형에대한논의가활발해졌고, 2018년지방선거에서분권형대통령제와선거제도개선및지방분권등에관한정치제도개혁에대한논의가활발해지고있다. 따라서분권형대통령제논의와함께국회의원비례대표의원확대에대해논쟁도부각되고있다. 왜냐하면실제로 10년동안한국은실제양당제의모습을보였지만, 최근 20대총선과 19대대통령선거를통해국민의당과정의당의부상, 보수정당의퇴보라는정치현상속에다당제구축의가능성이높아졌기때문이다. 즉, 지역주의와권력의핵심이된국회의원선거제도에대한개선의필요성을공감하고, 양당제의틀에서벗어나새로운다당제체제의구축이라는정치적실험환경에직면했기때문이다. 더나아가문재인대통령이개헌을국민투표에부치겠다고대선공약으로선언하면서여당인민주당과국민의당그리고정의당은 선거제도개편을위한정책연대 를모색하고있다. 특히선거구를정하는것도개방하고모든선거구에 3인이상선출하는방식과연동형비례대표제를도입하는방안, 그리고중앙선거관리위원회가제안한권역별비례대표제 1) (2015.2월정치관계법개정의견 ) 방안에대한논의가활발하게진행되고있다. 최근 20대총선결과를토대로권역별비례대표제적용시의시뮬레이션결과를중앙선관위가발표하였다. 20대총선에서당별득표율에따른시뮬레이션결과, 국회의원정수는현재의 300석보다 112석이늘어난 412석 ( 지역구 253석, 비례대표 159석 ) 이된다. 그리고자유한국당 ( 구새누리당 ) 은지난총선결과보다 13석이더많은 135석을획득하며원내제1당이되고, 민주당은 8석이증가한 131석이된다. 그리고 20대총선에서 38석을얻었던국민의당은의석수가 68석이증가해, 106석의정당이된다. 정의당도총선직후보 1) 중앙선관위는전국을지리적여건과생활권등을고려하여 6 개권역으로구분하여총정수 300 명을권역별로인구비례에따라배분한다. 권역별로지역구와비례대표비율은 2:1 범위 (±5%) 에서정하고정당별의석배분은병용제를채택한다. 그리고권역별로확정된총의석을각의석할당정당의득표율에따라나누어각의석할당정당별로의석 ( 지역구 + 비례대표 ) 을배분하는권역별비례대표제를제안하였다 ( 중앙선거관리위원회 2015).

105 국회의원선거제도개선방안 105 다 23석이늘어난 29석으로바뀐다. 그결과특정정당의지역독식현상도일부해소되는것으로분석되었다. 지역별로는자유한국당 ( 구새누리당 ) 의경우호남지역에서 2석이늘어나고민주당은영남지역에서 12석이증가하고국민의당은전체지역에서크게늘어난다고분석되었다 ( 헤럴드경제, 검색일 : ). 이처럼선거제도는유효정당수에영향을주고, 비례성이높아질수록경제정책이나실적에도영향을준다. 또한보편적정책프로그램을중심으로정당간경쟁이일어나고, 다당제의경쟁체제로변화할가능성이높아진다. 이것은 19대대통령선거에서 5당의독자후보가출마해다자구도선거과정이가능함이증명되었다. 따라서선거제도개선을통해지역주의극복과지방대표성강화라는목적을실현한다는것은중요한의미를갖는다. 따라서한국의고질적인권력집중과지역주의문제극복그리고지방대표성강화를중심으로국회의원선거제도개선방안에대해연구한다. 구체적으로 II절에서는선거제도의유형과대표자선출방식에대해언급하고, 기존연구분석을통해국회의원선거제도의문제점과비례대표제확대필요성을언급한다. III절국회의원선거제도개선방안에관한연구에서는선거연령의 18세인하논쟁과비례대표제도입에있어지역구와비례대표의원간의비율조정에대해논한다. 그리고지역주의극복과지방대표성강화에초점을맞추어, 공직선거법개정을통한선거제도개선방안을연구한다. II. 국회의원선거제도의이론적논의 1. 선거제도유형과대표자선출방식 선거 (election) 는대의민주주의국가의통치질서를형성하는가장핵심적인제도이며, 통치권력의정당성을부여한다. 그리고국민은선거를통하여직접정치에참여해공직자를선출하고자신의의사를정치에반영한다. 또한선거제도는정당체제와권력구조의초석이며, 궁극적으로한나라의민주주의발전모델을규정하는가장강력한정치적제도이다 ( 이상명 2015, 17). 이러한대의제민주주의에서선거제도는유권자가정치적선호를표출하고, 선거를통한득표율에따라의석을전환하는방법을결정하는것으로의회제도 2) 와의원의임기그리고대표선출방식을포함한다 (Diter Nohlen 1996).

106 106 제 8 호 국회의원선거에있어가장중요한것은 당선자를어떻게결정할것인가 그리고 선거구당의원정수를몇명으로할것이냐 이다 ( 박명호 양병하 2016, 189). 따라서대표선출방식에따른선거제도유형을살펴보면크게다수제와비례제그리고혼합제의 3가지유형이있다. 다수제는크게단순다수제와절대다수제로나누어지며, 단순다수제는각선거구에서가장많은득표를한후보자가당선되며, 과반득표의필요성은없다. 하지만절대다수제는후보자가당선되기위해서는과반수이상의득표를요구하기때문에, 1차투표에서과반을얻은후보자가없을경우, 2차투표를거쳐과반득표를한후보자가당선자가된다. 그리고정당명부식비례대표제는비선호투표제와선호투표제로나뉘는데, 비선호투표제는흔히폐쇄명부 (close list) 라고불리며, 유권자들이정당에만투표하게됨으로써후보자에대한선택권을갖지않는다. 하지만선호투표제는유권자가정당이제시한명부에있는후보자를선택할수있는권한을갖게되며흔히개방명부 (open list) 라고부른다. 다수대표제와비례대표제의장 단점을고려할때, 두제도를결합한혼합제는이상적인제도로간주될수있다 (Shugart and Wattenberg 2001). 혼합제는독일식으로각정당은정당득표율에따라얻은전체의석수중에서 1인선출선거구에서당선된의원들을제외한나머지의석을비례대표제에서얻은득표율에따라비례대표의원을결정하는 2표병용제와각정당의의석수를 1인선출구에서당선된의원수와비례대표의원선거에서당선된의원수를합쳐전체의원수로결정하는 2표병립제로나뉜다 ( 중앙선거관리위원회선거연수원 2015, 7). 우리나라의국회의원선거제도는소선거구제 단수다수대표제를기본으로하는지역구와정당명부제 ( 폐쇄형 ) 의비례대표제가가미된 1인 2표의혼합형선거제도를갖추고있다. 공직선거법 ( 법률제14839호 ( 정부조직법 ) 일부개정 ) 제188조 1항에서지역구국회의원선거에있어서는선거구선거관리위원회가당해국회의원지역구에서유효투표의다수를얻은자를당선인으로결정한다. 다만, 최고득표자가 2인이상인때에는연장자를당선인으로결정한다. 공직선거법제189조 1항에따르면중앙선거관리위원회는비례대표국회의원선거에서유효투표총수의 100분의 3 이상을득표하였거나지역구국회의원총선거에서 5석이상의의석을차지한각정당 ( 이하이조에서 의석할당정당 이라한다 ) 에대하여당해의석할당정당이비례대표국회의원선거에서얻은득표비율에따라 2) 의회는국민과정부를연결하는민주주의체제의핵심적기구로단원제의회와양원제의회국가로나눌수있으며, 전세계 202 개국중에서단원제국가는 117 개국 (57.92%), 양원제국가는 85 개국 (42.08%) 을차지하고있다 ( 중앙선거관리위원회선거연수원 2015, 6)

107 국회의원선거제도개선방안 107 < 표 1> 선거제도유형 : 대표자선출방식 연기투표 (bloc vote) 복수의원선거구에서유권자에그선거구의의원정수만큼투표권을부여, 단순다수표를획득하면당선. 다수제 단순다수제 제한투표 누적투표 복수의원선거구에서유권자에게의원정수보다적은투표권을주어연기투표제의위험성인정당싹쓸이를줄이고작은정당의당선기회를높임. 복수의원선거구에유권자는선거구의의원정수와동일한수의투표권을가지나하나의후보에투표또는그이상을투표할수있음. 단기비이양식투표 복수의원선거구에서유권자가한후보만을선택하고이들중다수표를얻은순서대로의원선출. 절대대수제 선호투표제또는대안투표제 전체유효투표수의 50% 이상을획득한후보가당선되는제도로후보자들에게서열을부여해어느후보가 50% 이상을얻게될때까지표를이양. 결선투표제 1 차투표에서 50% 이상을득표한후보가없을경우 2 차투표를실시 비례대표제 정당명부식비례대표제 비선호투표제 선호투표제 정당명부식비례대표제에서유권자들이정당에만투표하는것으로흔히폐쇄명부 (Close list) 라함. 유권자가정당이제시한명부에있는후보를개별적으로선택해투표할수있는제도로개방명부라함. 혼합제 2 표병용제 2 표병립제 각정당은정당득표율에따라얻은전체의석수중에서 1 인선출선거구에서당선된의원들을제외한나머지의석을비례대표제에서얻은득표율에따라비례대표의원결정 ( 독일식 ) 각정당의의석수를 1 인선출선거구에서당선된의원수와비례대표의원선거에서당선된의원수를합쳐전체의원수로결정 ( 한국, 일본식 1994 년이후 ) 출처 : 중앙선거관리위원회선거연수원, 각국의선거제도비교연구 (2015), p.7 비례대표국회의원의석을배분한다 ( 로앤비, 검색일 : ). 그리고이러한비례대표제는군소정당의난립을막기위해 3% 이상득표한경우에한해비례대표의석배분이라는저지조항을두고있으며, 그결과 17대국회의원선거에서는 4개정당, 18대국회의원선거에서는 6개정당, 19대국회의원선거에서는 4개정당그리고 20대국회의원선거에서는 4개정당이비례대표당선자를배출하였다.

108 108 제 8 호 2. 국회의원선거제도문제점과비례대표제필요성 민주화이후우리나라국회의원선거제도개편은전국구비례대표제를중심으로많은변화가있었고, 국회의원선거연구에있어득표율과의석율의불비례성의문제, 군소정당의원내진출어려움과선거제도의공정성에대한많은연구가있었다. 하지만황아란 (2015, 4-5) 에따르면여전히혼합형다수제의선거가갖고있는한계, 특히비례성과대표성에대한쟁점이남아있다. 우리나라는 승자독식 의선거제도인단순다수제로인해 독점의정치 가이루어지고있으며, 지역주의와결합되어정당의대표성의약화를초래하였다. 특히단순다수제는사표 ( 死票 ) 문제 3) 를발생시켜, 각정당의득표율과의석점유율간의 비례성 (proportionality) 을전혀보장하지않는다 ( 박명호 양병하 2016). 즉, 현행국회의원선거제도는지역선거구의비중이비례대표보다높기때문에과다한사표발생으로비례성이낮은구조적문제점과특정정당이특정지역에서높은지지를바탕으로의석을독점하는지역주의가여전히존재한다. 따라서이러한문제를해결하기위해국민의대표성강화와지역주의극복방안으로비례대표제에관한논의가활발해졌다. 특히비례대표제는의회의석이정당별득표율에따라배분되기때문에다당제가형성되기쉽고, 정당간의입법권분점공유가이루어질수있다. 또한특수집단, 계층, 지역압력에의해정책이좌우되는것을막을수있으며, 전문지식과능력을갖춘인물이국회에충원될수있는제도이다 ( 이상명 2015, 2). 다수대표제는소정당의원내진입을어렵게만들어파편성을감소시키지만비례대표제는파편성을증가시킨다. 하지만비례대표제는선심정치를억제하고정책대결을유도하는효과가있다 ( 신재혁 정한울 허석재 2016). 그리고김은희 (2017) 는 19대대선이후개헌과비례대표제확대논의는민주주의의질을높이고, 다수대표제의책임성과비례대표제의비례성균형을추진하는것이라고주장한다. 특히비례대표제여성할당은현재 50% 여성추천및남녀교호순번제를내용으로하고있지만이행을강제할수있는실질적제재수단이없다는제도적한계가있음을지적하고있다. 따라서여성정치참여확대와대표성제고를위해서비례대표제확대를강조한다. 이상명 (2015) 은다수제민주주의와합의제민주주의의결합하고, 지역주의를극복하 3) 사표는당선자가아닌다른후보들에게던져진유권자의표로, 선거후그가치가없어지는유권자의선택을말한다. 17 대 49.99%, 19 대 46.44%, 2012 년대선에서는 48% 의유권자의의견이무시되었다 ( 박명호 양병하 2016, 185).

109 국회의원선거제도개선방안 109 며, 사회적약자와소외계층보호하는방향에서 1 지역구의석수의감소는최소화하되비례대표의석을늘리고, 2 독일식비례대표제를도입하되, 3 지지정당이없는국민의의사를반영하여비례대표의석수를유동적으로운영하고, 4 권역별비례대표제를도입하는등의제도개선이필요하다고주장하였다. 김종갑 (2015) 은중대선거구제는비례성제고의효과는있지만당선인의대표성문제가나타나며, 권역별비례제의경우독일식과선관위의 수정 독일식은높은비례성을보이지만의원정수가선거때마다유동적인단점이있다. 그리고석패율제의경우지역구도완화의간접적인효과는기대할수있지만, 당선인의대표성문제가있을수있음을지적한다. 그러나영호남을교차할당하는방식으로전국을 3개권역으로할당하는권역별비례제는지역주의완화와비례성제고, 농어촌지역대표성제고에유의미한효과를보일수있다고주장한다. 반면홍완식 (2015) 은권역별비례대표제도나중대선거구제가지역주의의구도를완화하기위한방안의하나로제시되고있다. 하지만한국사회의고질적인지역주의가선거제도때문이라고할수는없으며, 지역주의를개선하기위한유일한방안이중대선거구제와권역별비례대표제의도입이라고할수는없다고주장한다. 그리고정준표 (2015) 는중앙선거관리위원회가제시한권역별비례대표선거제도를제 18대와제19대국회의원선거에적용해분석한결과첫째, 비례대표선거의명부상동일순위에배치된동시입후보자중당선인을결정하는방법과초과의석을인정하는병용식선거제도는불공정한선거결과를초래하는정치인혹은정당의전략적행동을유발할수있다. 둘째, 초과의석의발생으로비수도권이나농촌지역이오히려권역별인구대비의석수기준에서불리해질수있다고분석하였다. 조원용 (2014, 73-74) 은현행국회의원비례대표공천은폐쇄형명부로인해자유선거의선택자유를침해하고있음을지적하고있다. 그리고현행비례대표제는직업, 지역, 재산, 종교, 연령등의여러가지요소중성별을비례하는것을제외하고비민주적방식으로이루어지고있어, 비례대표제폐지또는보완책으로비례대표추첨제를제안하고있다. 또한 지지정당없음 이 30% 이상상회하는현실에서의무투표참여제도입과 지지정당없음 을선택지에추가하는방안을제안하였다. 몇몇의상반된지적과연구도있지만, 대체적으로선행연구에서는중앙선거관리위원회가 2015년정치관계법개정의견으로제안한권역별비례대표제는지역구국회의원을배출할수없는지역에대한정치적배려의성격과함께전국정당득표율에따라비례의석을배정하는현행전국구방식에비해지역구도를완화하는장점이크다는분석이다. 그리고비례대표제의긍정적효과로지역주의극복과비례성의강화를들고있다. 따라서

110 110 제 8 호 우리나라가시행하고있는지역구와비례대표제의혼합제는매우의미가있으며, 선거구인구편차의조정과함께권역별비례대표제도입개편에대해서는긍정적이다. 그렇다면이제부터논의되어야할것은선거연령의 18세로의조정, 지역구와비례대표간의인원증대와비중의문제이다. 그리고국회의원선거제도에있어지역주의극복과지방대표성강화에초점을맞춘공직선거법개정에관한논의가필요할것이다. III. 국회의원선거제도개선방안연구 : 지역주의극복과지방대표성강화를중심으로 선거는민주주의실현의중요한수단이기때문에, 합리적인선거제도를마련하는것은민주국가의통치구조에서본질적인부분이다 ( 홍완식 2015, 305). 2015년 3월국회정치개혁특별위원회가출범한이후, 정치권과학계는국회의원선거제도개혁방안에대해활발하게논의하고있다. 독일식비례대표제의도입과권역별비례대표제를도입등다양한대안들이제시되고있다. 기존연구의분석에따르면우리나라는현재지역구국회의원제도는다수제선거제도를유지하고, 비례대표선거제도를통해다수제민주주의의단점을보완하는혼합제가적실할것으로본다. 즉비례대표제의확대 4) 를통해지역주의를극복하고사회적약자와소회계층의의견을대변해줄수있는군소정당의사회진출을용이하게할필요성이있다는데합의하고있다. 하지만이러한제도를도입함에있어서지역주의극복과지방대표성강화등의현실적제도보완이필요하다. 따라서국회의원선거제도개선방안에있어비례대표제, 혹은권역별연동형비례대표제를도입한다는전제하에세부적으로쟁점이되고있는선거연령의 18세인하논쟁과비례대표제도입에있어지역구와비례대표의원간의비율조정에대한대안을제안한다. 특히지역주의극복과지방대표성강화에초점을맞추어, 지역구의원의거주요건명문화 4) 비례대표제도의비례성이높을수록다당제화되기싶고, 다당제로갈수록이념의극단쪽에위치한정당한유효정당이될가능성이높아진다. 또한사표가많이발생하는단순다수제에서는당선가능성을고려해차선을택하는전략적투표가많이나타나지만다당제하에서는유권자의개인선호에근접한정당이나타날가능성이높아서진심투표로이어질가능성이높다 ( 신재혁 정한울 허석재 2016, 15).

111 국회의원선거제도개선방안 111 필요성, 정당식명부제의선호투표제와지역구국회의원의교호순번제도입그리고예비후보등록후본선거시작 60일전에정당공천후보등록명문화라는새로운선거법개정의필요성에대하여논하고자한다. 1. 선거연령 18 세로조정논의 대한민국헌법 제24조에는 모든국민은법률이정하는바에의하여선거권을가진다 고규정하고있으며, 이에근거하여 공직선거법 제15조 ( 선거권 ) 1항에따르면 19 세이상의국민은대통령및국회의원의선거권이있다. 다만, 지역구국회의원의선거권은 19세이상의국민으로서제37조제1항에따른선거인명부작성기준일현재다음각호의어느하나에해당하는사람에한하여인정된다. [ 개정 , , ] 구체적으로 1. 주민등록법 제6조제1항제1호또는제2호에해당하는사람으로서해당국회의원지역선거구안에주민등록이되어있는사람, 2. 주민등록법 제6조제1항제3호에해당하는사람으로서주민등록표에 3개월이상계속하여올라있고해당국회의원지역선거구안에주민등록이되어있는사람으로규정하고있다 ( 로앤비, 검색일 : ). 공직선거법제15조 1항에선거권연령을 19세이상으로규정하고있다. 하지만선거권자연령을만 18세로낮추고자하는논의가지속적으로나오고있다. 지난 19대국회임기말에더불어민주당측에서만18세부터투표를할수있도록하는개정안을추진했으나정치적이해관계로인한여당의반대로무산되었다. 하지만국가인권위원회 ( 결정 ) 에서국회의장에게 공직선거법 제15조에규정된선거권연령의하향을검토하라는권고와, 중앙선거관리위원회 (2016, 26-27) 는 정당법 제22조에규정된정당가입연령을선거권연령과분리하고선거권연령보다낮추는것을검토하는것이바람직하다는정치개정법의견을내놓았다. 그리고중앙선거관리위원회는 18세에도달한청소년도독자적인신념과정치판단에기초해선거권을행사할수있는소양을갖추었다고분석하였다. 또한 2016년 7월 26일더불어민주당소병훈의원 ( 경기광주갑 ) 이선거권자연령을현재 19세에서 18세로낮추자는것을내용 ( 공직선거법제15조제1, 2항 ) 으로대표발의하면서선거연령 18세인하논쟁이다시부각되었다. 이에대해선거권자연령을현행대로유지하자는측은선거권자연령을낮추게되면성년이되는나이와선거가능연령이불일치하여혼란이야기된다는점과미성년인고등

112 112 제 8 호 < 표 2> OECD 34 개회원국가의선거권연령현황 구분선거권연령비고 오스트리아 16 세 (1 개국 ) 그리스, 뉴질랜드, 네덜란드, 독일, 노르웨이, 덴마크, 룩셈부르크, 미국, 멕시코, 벨기에, 스웨덴, 스위스, 스페인, 슬로바키아, 슬로베니아, 아이슬란드, 아일랜드, 영국, 에스토니아, 이스라엘, 이탈리아, 일본, 체코, 칠레, 캐나다, 터키, 핀란드, 포르투갈, 폴란드, 프랑스, 호주, 헝가리 18 세 (32 개국 ) 독일, 뉴질랜드, 스위스일부주는선거권연령 16 세 슬로베니아는고용된경우는선거권연령 16 세 일본의선거권연령하향 (20 세 18 세 ): 개정 한국 19 세 (1 개국 ) 출처 : 중앙선거관리위원회, 정치관계법개정의견 ( 공직선거법 정당법 정치자금법 ) (2016), p.27 학생은아직인지능력이완성되지않아자신이판단이아닌외부의영향에쉽게휩쓸릴수있다는점을근거로내세운다. 반면, 반대측은 18세에도달한청소년은이미독자적인인지능력을갖추고있으며, 정치 사회의민주화, 교육수준의향상및인터넷등대중매체를통하여정보교류를접하면서스스로정치적판단을할수있는능력을갖추었다고본다 ( 중앙선거관리위원회, 검색일 : ). 그리고우리나라는 2005년선거가능연령을만 19세로개정했고, 일본은 2015년투표가능연령을만 20세에서만 18세로낮추면서, OECD 국가내에서유일하게만 19세에투표하는국가로남게되었다. 무엇보다도각국의선거연령요건 (190개국대상 ) 에따르면 16세의경우, 6개국, 17세의경우 4개국그리고 18세를선거연령으로두는국가는 147개국이며, 20세 20개국, 21세 12개국에달한다. 실제로 18세를선거연령국가로하는경우는 77.3% 에달한다는점에서선거연령 18세로의변화는전세계적으로일반적인추세이다 ( 중앙선거관리위원회선거연수원 2015, 93). 2. 지역구와비례대표의원간의인원및비율조정 2001년헌법재판소의 1인 1표선거제도의한정위헌결정으로 1인 2표혼합형선거제도 가도입되었지만, 비례대표제의원과지역구의원간의인원및비율조정에관한합의

113 국회의원선거제도개선방안 113 점을찾지못하고있다. 왜냐하면비례성을높이려면비례대표정수확대가필수적인데, 이를위해지역구의원의의원수를줄이는데있어현역의원들의정치적계산에부합되지못하고, 전체정원수를확대하는방안에있어서는국민의공감대를형성하기어렵기때문이다 ( 김만흠 2011; 황아란 2015, 6). 이러한상황에서중앙선거관리위원회는 2015년 2월정치관계법개정안에서 1) 지역구의원을 200명으로줄이고, 비례대표의원을 100명으로늘리고, 2) 전국을 6개광역으로구분해전국구대신권역별비례대표제를실시하고, 3) 지역구와비례대표후보로동시에출마할수있는동시입후보제를실시하자는안을제안하고있다. 이러한논의에대해 20대국회에서는 연동형비례제도입 을내용으로하는공직선거법개정안이총 4건발의되었다. 개정안 4건의공통점은정당득표를기준으로정당에할당되는총의석을결정하는연동형이면서, 전국을 6개권역으로구분하고 < 표 3> 연동형비례제도입개정안 ( 제 20 대국회 ) 대표발의의원주요내용 소병훈 ( ) 박주현 ( ) 김상희 ( ) 박주민 ( ) 독일식의석배분방식적용 총의석 300 석 6 개권역 지역구와비례비율 2:1 초과의석인정 독일식의석배분방식적용 총의석 316 석 6 개권역 지역구와비례비율 2:1 초과의석차단 ( 스코틀랜드식적용 ) 독일식의석배분방식적용 총의석 300 석 6 개권역 지역구와비례비율 3:1 초과의석인정 비 ( 非 ) 수도권에비례의석가중할당 독일식의석배분방식적용 총의석 300 석 6 개권역 지역구와비례비율 2:1 초과의석인정 자료 : 국회의안정보시스템 (likms.assembly.go.kr/bill/) 출처 : 김종갑, 국회의원선거비례대표제개혁논의의쟁점과과제, 이슈와논점 (2017), p.3

114 114 제 8 호 개별권역의인구수에따라총의석을할당한후, 권역별로당선인을결정하는권역별연동형비례제라는점이며독일식의석배분방식을적용하고있다. 하지만소병훈과박주민의원은총의석 300석에지역구와비례비율 (2:1) 그리고초과의석을인정하자는의견이다. 이것은중앙선관위의비례대표안과유사하다. 그리고박주현은총의석을 316석으로하고지역구와비례비율 (2:1) 로하면서초과의석은차단하자는의견을내놓았다. 김상희의원안은총의석 300석에지역구와비례비율 (3:1) 그리고비수도권에비례의석을가중할당하자는안이다. 위의내용을요약해보면박주현의원을제외한 3명의국회의원과중앙선관위안의공통점은국회의원총의석 300석을기준으로지역구와비례비율 (2:1) 로하자는것이다. 하지만지역구의원을현 253명에서 50명을감축하자는안에있어지역구의원들의반대가심할것으로예상된다. 따라서지역구와비례대표제의원의인원과비율을어떻게하는것이가정적실한가에대한논의가필요하다. 예를들어, 외국사례에서지역구와비례대표의원간의비중은독일 (50:50), 헝가리 (53.3:46.7), 뉴질랜드 (58.5:41.6), 멕시코 (60:40), 일본 (62.5:37.5) 등으로나타난다 ( 이상명 2015, 9). 이러한외국사례를보면지역구의의감소를최소화하되비례의원의비율을높이는것은필요해보인다. 황아란 (2015, 12-16) 의연구에서 11대총선결과를토대로권역별비례대표의원 54석을기준으로한시뮬레이션결과에서는정당별의석분포는현행과크게다르지않았다. 지역구도가다소완화되었지만새누리당이호남에서얻는이익 (1석) 과민주당이영남에서얻는의석 (4석) 과의차이는크지않았다. 하지만비례대표확대의석 (100석) 을기준으로한시뮬레이션에서는새누리당이 141석, 민주통합당 117석, 자유선진당 10석, 진보통합당 34석이나왔으며, 19대총선에서나타난양대정당의과대대표와군소정당의과소대표가완화된결과를보여주었다. 이러한분석결과는비례대표의원의확대는지역주의완화효과를가져올수있음을보여준다. 또한 < 표 4> OECD 33개국의원정수와의원 1인당인구수를비교해보면아이슬란드가의원 1인당인구수가 5.269명으로가장적고, 룩셈부르크 9,504명으로 2위를차지했다. 15위인헝가리도의원 1인당인구수가 49,736명이었으며, 21위인영국의경우도의원 1인당인구수가 98,597명이었다. 그리고한국은의원 1인당인구수는 171,437명으로 30위를기록하였다. 따라서국회의원에대한국민의신뢰도는낮지만, 다른국가의사례와비교해본다면한국의의원 1인당인구수가너무많았다. 따라서 2015년 7월 26일새정치민주연합의혁신위원회가국회의원정수를 369명으로늘여지역구와비례비율을 2:1로맞추는방안 ( 지역구 246, 비례대표 123석 ) 을제안한적

115 국회의원선거제도개선방안 115 < 표 4> OECD 국가의의원정수지표 번호 국가명 의원정수 ( 하원기준 ) 의원 1 인당인구수 번호 국가명 의원정수 ( 하원기준 ) 의원 1 인당인구수 1 아이슬란드 63 5, 벨기에 ,493 2 룩셈부르크 60 9, 폴란드 ,831 3 에스토니아 , 이탈리아 ,183 4 슬로베니아 90 22, 영국 ,597 5 핀란드 , 캐나다 ,846 6 스웨덴 , 네덜란드 ,986 7 아일랜드 , 프랑스 ,344 8 노르웨이 , 독일 ,137 9 덴마크 , 스페인 , 그리스 , 터키 , 슬로바키아 , 칠레 , 뉴질랜드 , 호주 , 스위스 , 한국 , 오스트리아 , 멕시코 , 헝가리 , 일본 , 체코 , 미국 , 이스라엘 ,078 출처 : 중앙선거관리위원회선거연수원, 각국의선거제도비교연구 (2015), pp 재구성 이있다 ( 신재혁 정한울 허석재 2016, 94). 이러한제안과유사하게국회의원수를지역구의원 240석, 비례대표 120석으로총 360석으로하는안을제안한다. 즉지역구는현재 253석기준으로보면 13석이줄어들고비례대표는 47석기준으로 73석이늘어나면서지역구와비례의비율은 (2:1) 을맞추는것이다. 이러한논의가확대되면차후에는지역구와비례의비율을 1:1로점차나아가는방안을모색할수도있을것이다.

116 116 제 8 호 3. 지역구의원의거주요건명문화 피선거권이란선거에있어서당선인이될수있는자격을의미하며, 대한민국헌법 제25조에서 모든국민은법률이정하는바에의하여공무담임권을가진다. 고규정하고있다. 그리고 공직선거법 제16조 2항에 25세이상의국민은국회의원의피선거권이있다고명시하고있다. 하지만지역구의원에있어거주요건을두고있지않다. 왜냐하면각지역선거구에서선출되기는하지만국가의입법기관의구성원으로서국민대표적성격을가지고있기때문에지역구국회의원과비례대표의원모두거주요건을요구하지않는것이다. 하지만 공직선거법 제15조 ( 선거권 ) 1항에따르면 19세이상의국민은대통령및국회의원의선거권이있다. 다만, 지역구국회의원의선거권은 19세이상의국민이어야하며, 1. 주민등록법 제6조제1항제1호또는제2호에해당하는사람으로서해당국회의원지역선거구안에주민등록이되어있는사람, 2. 주민등록법 제6조제1 항제3호에해당하는사람으로서주민등록표에 3개월이상계속하여올라있고해당국회의원지역선거구안에주민등록이되어있는사람으로규정하고있다 ( 로앤비, 검색일 : ). 이것은선거권자인유권자의요건과피선거권자의요건이상이한조항이다. 유권자에게는지역구국회의원을선출하기위한조건으로지역거주요건을두면서지역을대표하는지역구국회의원에게지역거주요건을두지않는것은모순성이있다. 무엇보다도국회의원은국가입법기관의대표성과지역의대표성도가져야한다. 그래서우리나라의지역구의회선거와독일식정당명부제를혼합한선거제도는매우중요한의미를갖는다. 왜냐하면지역구의원과비례대표의원을따로두면서전면비례대표제를실시할경우지역대표성을보장하지못하다는문제점을보완했기때문이다. 따라서비례대표의원은지역거주요건을적용하지않더라도지역구의원은거주요건을두는거주요건의차별화가필요하다. 왜냐하면지역구의원의다수제선거제도의 승자독식 의체계와국회의원의국민대표적성격을강조해지역거주요건을두지않아, 선거때만되면여전히 전략공천 의문제가쟁점화되고있다. 이러한전략공천으로인해지역대표성과지역현안에대한관심이낮게나타난다. 따라서유권자가자신이살고있는지역에거주하는대표자를선출함으로써의회에서지역의대표와책임이라는무게감을부여할수있다 ( 이상명 2015, 2-3). < 표 5> 해외국가의의원들의거주요건사례를살펴보면영국의하원선거의경우는북아일랜드는 3개월이상거주요건을두고있으며, 프랑스의경우도시, 읍, 면내 6개월이상거주요건을두고있다. 일본의경우도시민권자, 도도부현 ( 都道府縣 ) 은당해도도부

117 국회의원선거제도개선방안 117 < 표 5> 해외국가의원들의거주요건사례 국가명영국미국프랑스독일일본멕시코브라질필리핀 피선거권 ( 국내 ): 시민권요건및거주요건 하원의원선거 : 북아일랜드는 3 개월이상거주 대통령 14 년, 상원 9 년, 하원 7 년 시, 읍, 면내 6 개월이상상하의원선거 : 귀화주민혹은결혼으로국적취득한경우에는국적취득후 10 년 시민권자, 하원의원선거 : 국내에 1 년이상 시민권자, 도도부현 ( 都道府縣 ) 의회의원은당해도도부현에, 시정촌 ( 市町村 ) 의회의원은 3 개월이상당해시정촌에주소를가진자. 시민권자, 상하의원선거 : 선거구내 6 개월이상거주 출생국민, 상하의원선거 : 선거구내 1 년이상거주 대통령 10 년, 상하의원 2 년, 하원의원 1 년 출처 : 중앙선거관리위원회선거연수원, 각국의선거제도비교연구 (2015), pp 현에시정촌 ( 市町村 ) 의회의원은 3개월이상당해시정촌에주소를가진자로거주요건을두고있으며, 멕시코의경우는상하의원선거에서선거구내 6개월이상거주, 그리고브라질은상하의원선거에서선거구내 1년이상거주요건을명문화하고있다. 또한우리나라의경우지방의회의원및지방자치단체장선거의피선거권은선거일현재 25세이상의국민이어야하고, 또한선거일현재계속하여 60일이상당해지방자치단체의관할구역안에주민등록이되어있는주민이어야한다. 이러한기준에따른다면지역구국회의원은지방의원보다선거영역이넓고지역의문제를대변할수지방대표성이높기때문에 1년이상이라는지역거주요건을둘필요성이있다. 이러한지역거주요건을둠으로써 전략공천 의문제점을해결하고, 지역구국회의원의지방대표성도높아질것이다. 또한지역구국회의원은지역주민의의사를반영하는맞춤형지역정책을발의함으로써지역발전에도긍정적인효과를가져올것이다. 4. 정당식명부제의선호투표제와지역구국회의원의교호순번제도입 우리나라는비례대표공천을 정당 만이할수있도록규정하고있다. 즉정당만이비례

118 118 제 8 호 대표의순번을확정해서고정적으로배열한다는것이문제점으로지적되고있으며, 이러한문제에대해조원용 (2014, 69-73) 은비례대표공천에있어상향식민주적절차의입법화를주장하고있다. 즉각정당의전당대회를통해 1명의평당원이 1~3명의후보자를복수투표해비례대표명부의순위를정하자는것이다. 그리고비례대표국회의원을원하는국민들이일정한요건하에명부에등록하게하고성별, 직업, 학력, 재산, 종교, 연령등의변수를고려해각각의가중치를부여해추첨하는방식을주장하고있다. 하지만이러한논의또한유권자들이후보자를선택할수있는선택권을제한할수있다. 따라서정당명부제비례대표제중선호투표제를선택함으로써비례대표의경우에도유권자가후보자를선택할수있는폭을넓혀주고지역대표후보를선택함으로써비례대표의원에있어서도지역의대표성을가질수있도록할필요성이있다. 그리고비례대표의원의경우, 비례대표선거에서정당의게재순위는 (1) 국회에서의석을가지고있는정당, (2) 국회에서의석을갖고있지않은정당순으로하며, 국회에서다수의석순으로하되, 같은의석을가진정당이 2 이상일때에는최근에실시된비례대표국회의원선거에서의득표수순으로하고있다. 따라서비례대표의원은이규정을그대로적용하면될것이다. 하지만지역구후보자의게재순위는다수대표제로인해지역주의문제가나타난다. 또한현행지역구국회의원선거에서의석수의많고적음에따라기호를배정받음으로써거대정당을우선적으로고려하고있어불공정문제가있으며, 거대정당우선의기호순번제는권력관계를반영하고있다 ( 김범수 2016, 204). 특히이러한기호순번제효과는유권자의선거관심이낮을수록커진다. 유권자의관심이높은대통령선거에서는후보의수가적고, 후보자의정보를얻기쉽기때문에유권자는자신이원하는후보를찾아낸다. 하지만상대적으로많은후보자를검색하고, 후보자의정보를찾아야하는지방선거에서투표용지의순서효과는크게나타난다 (Miller and Krosnick 1998; Brockington 2003). 예를들어, 제5회전국동시지방선거에서교육감선거에서는정당명과기호를사용하지않고, 투표용지의순서효과문제와일렬투표에의한후광효과가발생하였다. 그러나제6회전국동시지방선거에서교육감선거는순환순번제를도입했고후보자의게재순서가순환되면서순서효과와후광효과로인한득표이익이무작위로분산되었다. 무엇보다도순환순번제를활용하면유권자는정당기호보다는정당명과후보자성명을보고선택함으로써후보자의정당성은높아진다. 또한정당명이라는정당표식을유지하면서유권자의정보습득에변화를주지않으면서선거불공정의문제를해소할수있다 ( 김범수 2016, ). < 표 6> 제6회전국동시지방선거에서교육감선거결과분석에서알수있듯이서울은

119 국회의원선거제도개선방안 119 < 표 6> 제 6 회전국동시지방선거에서교육감선거결과분석 지역 / 순번 서울 이상면 (6%) 고승덕 (24.25%) 조희연 (39.08%) 문용린 (30.65%) 부산 박맹언 (20.39%) 임헤경 (22.17%) 정승윤 (6.07%) 신현철 (5.74%) 최부야 (5.58%) 김석준 (34.67%) 최석태 (5.35%) 대구 우동기 (58.47%) 정만진 (28.21%) 송인정 (13.31%) 인천 김영태 (20.82%) 이본수 (27.31%) 안경수 (19.96%) 이정연 (31.39%) 광주 양형일 (31.79%) 윤봉근 (9.79%) 김왕복 (5.22%) 김영수 (5.61%) 장휘국 (47.40%) 대전 최한성 (15.11%) 한순동 (15.94%) 이장기 (14.25%) 정상범 (9.17%) 김동건 (14.08%) 설동호 (31.42%) 울산 김석기 (22.90%) 권오영 (13.43%) 김복만 (36.17%) 정찬모 (27.48%) 세종특별자치시 최교진 (18.17%) 최태오 (16.13%) 오광록 (24.94%) 홍순승 (20.74%) 출처 : 중앙선거관리위원회 ( 검색일 : 2017/10/10) 조희연 (39.08%), 부산김석준 (34.67%), 대구우동기 (58.47%), 인천이정연 (31.39%), 광주장휘국 (47.40%), 대전설동호 (31.42%), 울산김복만 (36.17%) 그리고세종특별자치시오광록 (24.94%) 으로 1번과 2번의로또당첨효과및투표용지의순서효과는사라진것으로보인다. 따라서지역주의를극복하고 1번과 2번의거대정당에권력이집중되는현상을보완하기위해교호순번제 ( 정당명 + 후보자명포함 ) 를실시할필요성이있다. 이러한정당명부식선호투표제와교호순번제를도입한다면지역주의극복과지역대표성강화를가져올수있을것이며, 군소정당의득표가능성도높아질것이다.

120 120 제 8 호 5. 지역구국회의원후보의정당공천확정 60 일명문화 예비후보자란공직선거에서관할선거구선거관리위원회에예비후보자등록신청을하여수리된사람을말한다. 즉공직선거법제60조의2 ( 예비후보자등록 ) 1 예비후보자가되려는사람 ( 비례대표국회의원선거및비례대표지방의회의원선거는제외한다 ) 은다음각호에서정하는날 ( 그날후에실시사유가확정된보궐선거등에있어서는그선거의실시사유가확정된때 ) 부터관할선거구선거관리위원회에예비후보자등록을서면으로신청하여야한다 [ 개정 , ]. 그리고제60조의3 ( 예비후보자등의선거운동 ) 1 예비후보자는다음각호의어느하나에해당하는방법으로선거운동을할수있다고규정하고있다. 하지만비례대표국회의원선거에서는예비후보자등록제도가없다. 그리고공직선거법제60조의2 ( 예비후보자등록 ) 일정은 1. 대통령선거 ( 선거일전 240일 ), 2. 지역구국회의원선거및시 도지사선거 ( 선거일전 120일 ) 로규정하고있다 ( 로앤비, 검색일 : ). 즉, 국회의원선거에서는선거일전 120일부터예비후보등록이가능하기때문에, 정당후보로실제선거에참여하려는적극적의사가있는후보는선거 120일에서 90일사이에등록을마치고, 등록된후보에한정하여 90일부터 60일사이에서각정당에서정당후보자공천을완료 ( 무소속후보는제외 ) 해예비등록 60일부터실제로정당후보자격으로선거를준비하도록명문화할필요가있다. 이것은본선거후보등록전까지언론에서많은후보자에대한지속적인언급으로유권자에게후보자에대한혼란을가중시키는문제와과다한선거비용문제를해결할수있다. 또한정당내검증시스템을통한후보자검증과정책선거를준비할수있도록하는계기가될수있다. 왜냐하면우리나라의국회의원선거과정에서후보공천을늦게하는경우가많아정책선거가실종되고, 후보자에대한매니페스토운동을통한검증자체가이루어지지않기때문이다. 또한본선거전까지너무많은후보가범람하고, 실제선거전에사퇴하는경우가많아유권자에게혼란을가중시키고, 정치참여에대한관심을떨어뜨리기때문이다. 따라서무소속출마가아닌정당후보로선출될경우는예비후보등록후본선거시작최소 60일전에는정당후보선출을명문화하는규정이필요하다. 만약 60일전에예비후보중정당후보로추천등록이되지않을시그지역구에서정당후보를출마시키지못하도록강제조항을둘필요도있다. 또한선거기간에후보자가사퇴할경우에도그비율에따라정치자금법환수등과차후후보진출자격제한을둘필요가있다. 왜냐하면지금까지후보자가본선거기간이다되어결정되면서, 후보자는정책공약도

121 국회의원선거제도개선방안 121 없었고, 공약과정책이과대포장되거나실현불가능한것임에도불구하고정책을검증할매니페스토등다양한검증체계가제대로이루어지지지못했기때문이다 ( 박명호 박혁 정창국 2016, 8-9). 따라서이러한지역구국회의원의정당공천확정의명문화는정책공약실현및후보자들의능력과적정성을비교해올바른후보를선택할수있는정보를제공할것이다. 이것은선거공약과선거결과가상관성이있다는실증적연구에서증명되고있다. IV. 결론 선거는민주주의의중요한실현수단이기때문에, 합리적인선거제도를마련하는것은민주국가의통치구조에서본질적인문제이다. 따라서본연구는한국의고질적인권력집중과지역주의문제극복, 그리고지방대표성강화를중심으로국회의원선거제도개선방안에대해연구하였다. 그중에서도선거연령인하논쟁과비례대표도입에따른지역구와비례대표의원간의비율조정에대해논한다. 그리고지역주의극복과지방대표성강화에초점을맞추어공직선거법개정을통한선거제도개선방안을제안하였다. 첫째, 선거연령 18세의인하논쟁에있어서국가인권위원회 ( 결정 ) 는국회의장에게 공직선거법 제15조에규정된선거권연령의하향을검토를권고하고, 중앙선관위도정당법 제22조에규정된정당가입연령을선거권연령과분리하고선거권연령보다낮추는것을검토하는것이바람직하다는의견을표명하였다. 무엇보다도각국의선거연령요건 (190개국대상 ) 에따르면 16세의경우 6개국, 17세의경우 4개국, 그리고 18세를선거연령으로두는국가는 147개국이며, 20세 20개국, 21세 12개국에달한다. 실제로 18세를선거연령국가로하는경우는 77.3% 에달한다는점에서선거연령 18세로의변화는전세계적으로일반적인추세로보여지며, 선거연령을 18세로인하할필요성이커지고있다둘째, 2001년헌법재판소의 1인 1표선거제도의한정위헌결정으로 1인 2표혼합형선거제도 가도입되었지만, 비례대표제의원과지역구의원간의인원및비율조정에관한합의점을찾지못하고있다. 따라서소병호, 김상희, 박주민등 3명의국회의원과중앙선관위는국회의원은 300석을기준으로지역구와비례비율 (2:1) 로하자는안을제안하고

122 122 제 8 호 있다. 그리고지역구와비례대표의원간의비중에서독일 (50:50), 헝가리 (53.3: 46.7), 뉴질랜드 (58.5:41.6), 멕시코 (60:40), 일본 (62.5:37.5) 등의외국사례와국회의원 1인당인구수의외국사례를토대로볼때우리나라국회의원수를늘릴필요성이있다. 따라서지역구의원과비례대표의원비율을 2:1로하면서지역구의원 240석, 비례대표 120석으로총 360석으로하는안을제안한다. 이안은지역구의원의감축에대한반발도줄이고, 지나친국회의원의석수증대에대한국민의불신감도줄일수있는조정안이될것이다. 셋째, 지역구의원의거주요건명문화를제안하였다. 왜냐하면비례대표국회의원이아닌지역구의원에있어, 지역거주요건 (1년규정 ) 을둠으로써 전략공천 의문제점을해결하고, 지역구의원의지방대표성도높아질수있기때문이다. 또한지역구국회의원은거주지역주민의의사를반영하는맞춤형지역정책을발의함으로써지역발전에긍정적인효과를창출할수있을것이다. 넷째, 정당식명부제의선호투표제와지역구국회의원의교호순번제도입을제안하였다. 우리나라비례대표공천은 정당 만이할수있고, 고정적으로배열한다는것이문제점으로지적되고있기때문에유권자에게선택권을부여하기위해정당식명부제의선호투표제를도입해야한다. 또한지역구국회의원에있어교호순번제 ( 정당명 + 후보자명포함 ) 를활용해정당명과후보자성명을보고선택함으로써후보자의정당성은높이고, 지역주의극복그리고 1번과 2번의거대정당에권력이집중되는현상을막을수있다. 따라서정당명부제의선호투표제와교호순번제를도입한다면지역주의극복과지역대표성강화그리고군소정당의득표가능성도높아질것이다. 다섯째, 지역구국회의원후보의정당공천확정일 ( 본선거 60일전 ) 명문화를제안하였다. 왜냐하면우리나라는국회의원후보공천을늦게결정해정책선거가실종되었고, 매니페스토운동을통한후보자검증자체가이루어지지않고있기때문이다. 또한실제선거전에후보자가사퇴하거나경우가많아유권자들에게혼돈을야기하고있기때문이다. 이러한공직선거법개정을통한국회의원선거제도개선은지역주의극복과지방대표성강화효과를가져올것이다.

123 국회의원선거제도개선방안 123 참 고 문 헌 김만흠 지역균열의정당체제와선거제도개편 : 개편논란과새로운대안. 한국정치연구 20(1) 김범수 순환순번제의순서효과, 기호효과, 일렬투표의후광효과 : 2014년기초의회의원선거사례분석. 선거연구 제7호 김은희 비례대표제확대와여성의정치적대표성. 이화여자대학교젠더법학연구소. 이화젠더법학 9(2) 김종갑 국회의원선거제도개혁논의와현실적개선방안. 한국의정연구회. 의정논총 통권제10권제1호 국회의원선거비례대표제개혁논의의쟁점과과제. 이슈와논점 국회입법조사처. 8월 16일. 박명호 박혁 정창국 정책 공약검증체계연구. 한국정당학회. 12월. 박명호 양병하 정치개혁을위한협의제민주주의의제도개선방향 : 선거와정당그리고정치자금을중심으로. 선거연구 제7호 신옥주 선거제도개선을통한국회의원의대표성 비례성강화방안연구. 한국공법학회. 公法硏究 Vol.45, No 신재혁 정한울 허석재 한국의대통령제에적합한국회의원선거제도에관한연구 비례대표제는대통령제와친화적인가?. 한국정당학회. 이상명 공법분야투고논문 : 비례대표국회의원선거제도의개선방안. 한양대학교법학연구소. 법학논총 32권 4호 정준표 중앙선거관리위원회선거제도개정안의비판적분석. 동아시아국제정치학회. 국제정치연구 통권제18집 1호 조원용 비례대표제의합헌적개선방안 : 지지정당없음의처리와비례대표추첨제도입을중심으로. 한국공법학회. 공법연구 제43집 2호 중앙선거관리위원회 정치관계법개정의견. 중앙선관위 2월 정치관계법개정의견 ( 공직선거법 정당법 정치자금법 ). 중앙선관위, 8월 25일. 중앙선거관리위원회선거연수원 각국의선거제도비교연구. 아람문화. 하세헌 지역구도타파와국회의원선거제도개혁. 사회과학담론과정책 경북대학교사회과학연구원 홍완식 선거제도개편에관한연구 : 중대선거구제와권역별비례대표제를중심으로. 한국법학회. 법학연구 황아란 국회의원선거의권역별비례대표제도입의대안제시. 21세기정치학회보 제25 집제4호

124 124 제 8 호 Brockington, David A Low Information Theory of Ballot Position System. Political Behavior 25(1) Miller, Joanne M., and Jon A. Krosnick The Impact of Candidate Name order on Election Outcomes. The Public Opinion Quarterly 62(3) Nohlen, Diter Elections and Electoral Systems. Macmillan India Limited. Shugart, M., and Wattenberg Mixed-Member Electoral Systems: A Definition and Typology. In M. Shugart and Wattenberg (eds.). Mixed-Member Electoral System: The Best of Both Worlds? Oxford: Oxford University Press. 로앤비. E4F7238( 검색일 : ).. 6B085C#J16( 검색일 : ). 중앙선관위. 검색일 : ).. 검색일 : ). 헤럴드경제, 일자. 접수일자 : 2017 년 10 월 13 일, 심사일자 : 2017 년 11 월 24 일, 게재확정일 : 2017 년 12 월 13 일

125 국회의원선거제도개선방안 125 [ Abstract ] Improvement Methods of Election System for National Assembly Members: Overcoming Regionalism and Strengthening Local Representation Park, Beom Jong Pukyong National University This study investigated ways to improve the electoral system of the National Assembly members, focusing on the concentration of power in Korea and the overcoming of regionalism and the strengthening of local representation. Among them, we proposed an alternative to the 18-year-old debate on the election age and to the ratio between the regional and proportional representation. First, it suggested the need to reduce the age of election to 18 years based on the recommendations of the National Human Rights Commission, the Political Amendment Act of the National Election Commission and there are 147 countries (77.3%) who are 18 years of age in election age. Second, based on the foreign cases of the ratio between local districts and proportional representatives and population per member of parliament, we propose that the number of members of parliament be 240 seats in the district and 120 seats in proportional representation. Third, we proposed the residency requirements of the local national assembly members. it will solve the problems of strategic nomination and enhance the local representation by local residency requirements. Fourth, we proposed the preferential voting system of the party list system and the introduction of the rotating ballot of the members of the regional assembly. This can overcome regionalism and concentration of power in the first and second largest political parties. Fifth, it proposed the naming of candidates for the candidates of the National Assembly members(60 days before the election). Because there are many cases which the candidates for the National Assembly are delayed, so the policy election was lost and Candidates and policy verification through the manifest were not done.

126 126 제 8 호 The improvement of the election system of the National Assembly through the revision of the public election law will overcoming of the regionalism and strengthen the local representative. Keyword: Regionalism, Local representation, Residence requirements, Preference vote, Rotating Ballot, Policy election

127 재 보궐선거의문제점과개선방안 127 재 보궐선거의문제점과개선방안 이정진 국회입법조사처 국문요약 잦은선거로인한 선거피로 와 과다한선거비용 으로인한재정적부담을적절하게해소하면서대표의충원과대표의민주적정당성을확보하는방안은매우중요한문제로부상하고있다. 특히최근지방선거실시이후재 보궐선거가급증하면서선거비용의문제와낮은투표율로인한대표성의약화를우려하여제도적개선방안을주장하는목소리들이높다. 본고에서는재 보궐선거의현황과문제점을정리하고정치권과학계에서논의되고있는개선방안을검토함으로써선거제도의개선방향을모색하고자한다. 특히현재일본에서실시되고있는 차점자당선제도 를중심으로해외사례를통해재 보궐선거의개선방향을고찰하고한국에주는시사점을도출한다. 재 보궐선거제도의개선방안으로는선거횟수를줄이거나원인제공자에게선거비용을부담시키는방안을중심으로논의가이루어지고있다. 이미 2015년공직선거법개정을통해기존에 1년에두차례실시되던재 보궐선거를 1회로축소하였으며, 현재가장많이논의되는제도적개선방안은재 보궐선거의발생시그원인을제공한당사자에게선거비용의일부를부담하도록함으로써국고혹은지방자치단체의재정부담을줄이는것이다. 최근에는원인제공자뿐아니라그를추천한정당에게귀책사유를물어선거비용일부를부담시키거나해당재 보궐선거에소속정당의후보자를추천하지못하도록제한하는방안도검토할수있다. 다른한편에서는재 보궐선거실시사유의상당수는다른선거출마를위해현직자가임기중에사퇴하는것이므로이러한사례를줄이기위해현직자의사퇴를제한하자는주장도제기되고있다. 다만이처럼사퇴자의공직선거출마를제한할경우이는공직자에대한과도한피선거권 주제어 재선거, 보궐선거, 재 보궐선거제도, 선거비용, 차점자당선제도

128 128 제 8 호 제한일수있다는점에서신중한접근이필요하다. 한편기초의회의원선거의경우중선거구제를채택하고있으므로차점자당선방식을도입하는방안도고려해볼필요성이있다. 일본은선거일이후당선승낙기간또는 3개월이내에사퇴, 사망이나사직등으로결원이발생하였을경우, 재, 보궐선거실시에따른유권자의혼란, 선거실시에따른번거로움, 선거비용낭비등을예방하기위한목적으로차점자당선제도를도입하였다. 중의원선거에서는 1993년이전시기에선거일로부터 3개월이내에결원이발생하였을경우, 차점자에게의석을승계하는조상보충이이루어졌다. 그러나 1994년소선거구제도가도입됨에따라차점자승계방식은폐지되었다. 지방자치단체의장선거에서도최다득표자 1인을당선인으로하는제도적특징으로차점자에승계방식을금지하고있다. 참의원의원선거, 지방의회의원선거에서는현재에도차점자에대한당선제도를현재에도운영하고있다. 그러므로일본과같이선거실시이후일정기간이내에발생하는결원보충을차점자승계방식으로실시한다면, 선거비용을절감하는효과를거둘수있을것이다. I. 서론 민주주의정치체제에서선거는다양한정치사회적기능을수행한다. 선거의기능은우선국민의 대표 를선출하는기능이다. 대의민주주의에서주권자인국민모두가정치과정에참여하는것은불가능하다. 그러므로국민은자신들을대신하여정책결정과정에참여할대표를선거라는정치적절차로서뽑는다. 그리고선거는선출된대표에게 정당성 을부여하는절차이기도하다. 즉, 민주적인선거절차에따라대표로선출됨으로써민주적정당성이국민으로부터위임된다. 이외에도선거는공직자를충원하는기능을수행하며, 내각책임제국가에서는선거에서과반의석을차지한정당이정부를구성하게되므로정부구성의기능도수행한다. 이와더불어선거는유권자에대한정치교육의기능과국민통합의기능을동시에수행한다. 그러나최근에는많은민주주의국가에서정치적무관심의확대와기성정치인들에대한불신등으로인해투표율이감소하고있다. 또한선거에대한국민들의관심이낮아지면서선거의기능에대한재조명이이루어지고있다. 즉, 대의민주주의의한계로인해정치적효능감이낮아진다는점에서직접민주주의적요소를결합한선거제도의보완이

129 재 보궐선거의문제점과개선방안 129 논의되기도하였다. 특히 IT 기술의발달로인해모바일이나인터넷을통해이슈의선정이나정책결정과정에일반유권자들이직접참여할수있는다양한방식들이나타나고있다. 이러한변화는직접민주주의의가능성을높이고있다. 그럼에도불구하고현실적으로대부분의국가에서선거를통한대표의선출과대의제민주주의가실시되고있다. 직접민주주의적요소는대의제민주주의를보완하는역할에그치고있다. 한국의경우, 대통령과국회의원, 그리고지방자치단체장과지방의회의원, 교육감을선거로선출한다. 특히 1990년이후, 지방자치제도가본격화되면서선거의대상이더욱확대되는계기가되었다. 지방선거는지방자치단체장뿐아니라지역구와비례대표지방의회의원을선출한다. 지방의회의원선거는광역자치단체와기초자치단체가별도로의원을선출하기때문에한번에많은선거가실시된다. 이후, 교육감선거와교육위원선거등교육자치에따른선거가도입되었다. 농협, 축협조합장선거등과같은위탁선거역시제도화되면서선거는지속적으로증가하였다. 선거의증가는각종공직의임기만료에따른선거뿐만아니라당선자의사망, 사직, 당선무효, 피선거권상실등에따른재 보궐선거로인해더늘어나게되었다. 선거나정치에대한무관심과불신이고조되는상황에서잦은선거는 선거피로 를양산한다는비판이제기되고있다. 더구나 과다한선거비용 으로인한재정적부담은학계나정치권에서재 보궐선거무용론까지제기되고있는상황이다. 현재아파트입주자대표회의선거, 재건축조합, 증가하고있는협동조합선거및학교선거등과같은생활선거가일상화되는상황에서선거는더욱증가하게될것으로보인다. 이러한상황속에서재 보궐선거에서나타나는낮은투표율문제는과다한선거비용의문제, 정당및국민들의선거피로감등과더불어당선자의민주적정당성에대한의문을제기하기에이르렀다. 결국잦은선거로인한 선거피로 와 과다한선거비용 으로인한재정적부담을적절하게해소하면서대표의충원과대표의민주적정당성을확보하는방안은매우중요한문제로부상하고있다. 그러므로본고에서는재 보궐선거의현황과문제점을정리하고정치권과학계에서논의되고있는개선방안을검토함으로써선거제도의개선방향을모색하고자한다. 특히현재일본에서실시되고있는 차점자당선제도 에주목하여해외사례를살펴보고, 한국에주는시사점에대해서살펴볼것이다.

130 130 제 8 호 II. 한국의재 보궐선거현황과문제점 1. 재 보궐선거현황과실시사유 재 보궐선거는선거를통해선출된대표가사퇴나사망등의이유로결원이발생할경우이를충원하기위해실시된다. 1) 우리나라의경우지역구국회의원및지방의회의원, 지방자치단체장, 교육감을대상으로재 보궐선거가실시되는데, 중앙선거관리위원회가발표한자료에따르면, 2011년부터 2016년까지최근 5년간총 286건의재 보궐선거가실시되었다 (< 표 1>). 그가운데국회의원선거는 27건, 자치단체장선거 39건, 지방의회의원 216건으로지방의회의원선거가다수를차지한다. 이처럼국회의원선거와지방선거에서재 보궐선거가반복됨으로써선거비용부담, 장기간의행정공백, 선거에대한지역민의불신, 주민갈등조장, 지방자치의퇴행등많은문제들이발생하고있다. 시기별로보면 2011년에 80건, 2012년 87건, 2013년 14건, 2014년 18건, 2015년 36건, 2016년 51건으로재 보궐선거가가장많았던해는 2012년이다. 2012년의경우 4월에총선거가실시되었는데, 국회의원선거에출마하기위해지방의회의원이나단체장이사직한사례가많았으며, 하반기재보궐선거에서는선거법위반에따른결원이발생하였기때문이다. 그다음으로재 보궐선거가많았던해는 2011년으로 2010년지방선거가처음실시되면서선거법위반에따른재 보궐선거사유가다수발생하였기때문이다. < 표 1> 에따르면최근 5년간실시된재 보궐선거가운데 사직 이 108건으로 37.8%, 당선무효 가 102건으로 35.7%, 피선거권상실 이 50건으로 17.5%, 그리고 사망 이 26건으로 9.0% 를차지하고있다. 즉재 보궐선거발생사유가운데 당선무효 혹은 피선거권상실 과같이당선자의불법행위에따른처벌로인해재 보궐선거가발생한경우가전체의 53.2% 로 사직 이나 사망 등부득이한사정으로인한사례보다더많다. 더구나사직으로인한재 보궐선거가대부분다른선거출마를위해현직을사퇴하는경우라는점을 1) 재선거는 1) 해당선거구에후보자없음, 2) 당선인이없거나해당선거구에서선거할지방의원정수에달하지아니한때, 3) 선거의전부무효판결, 혹은결정이있을때, 4) 임기개시전당선인의사퇴혹은사망, 5) 당선인이임기개시전피선거권상실로당선이무효가될때, 6) 선거비용의초과지출혹은선거사무장등의선거범죄로인해당선무효가될때실시된다 ( 공직선거법제 195 조 ). 보궐선거는지역구국회의원, 지역구지방의회의원, 지방자치단체장및교육감의임기개시후사퇴, 사망, 피선거권상실등으로신분을상실할경우결원을보충하기위해실시된다 ( 중앙선거관리위원회선거법령정보 ). 재선거가임기개시전의사유로실시되는반면, 보궐선거는임기개시후에발생한사퇴나사망등으로실시된다는점에서다르다.

131 재 보궐선거의문제점과개선방안 131 < 표 1> 선거별재 보궐선거발생사유 (2011~2016 년 ) 사유별 선거일 합계 피선거권상실 당선무효사직사망 선거실시내역 (3) 4 (2) 24 5 (1) 국회의원 3, 광역장 1, 기초장 6, 광역의원 5, 기초의원 23 광역장 1, 기초장 11, 광역의원 11, 기초의원 ( 국선동시실시 ) ( 대선동시실시 ) 기초장 5, 광역의원 37, 기초의원 19 광역장 1, 기초장 3, 광역의원 2, 기초의원 (3) 2 (2) 4 (1) 3 (2) 1 (1) (1) 국회의원 3, 기초장 2, 광역의원 4, 기초의원 3 국회의원 (15) 1 (1) 4 (4) 10 (10) 1 국회의원 15, 기초의원 기초의원 (4) 4 (3) 5 (1) 2 1 국회의원 4, 광역의원 1, 기초의원 기초장 1, 광역의원 9, 기초의원 ( 국선동시실시 ) 기초장 8, 광역의원 17 기초의원 26 계 11 회 286 (100%) 50 (17.5%) 102 (35.7%) 108 (37.8%) 26 (9.0%) *( ): 국선실시사유로서본수포함출처 : 중앙선거관리위원회 감안하면재선거나보궐선거의대부분은당선자의불법행위나다른공직에출마하기위한사퇴등기존당선자가원인을제공하고있다. 이는제19대국회에서실시된재 보궐선거현황을살펴보면좀더구체적으로알수

132 132 제 8 호 < 표 2> 제 19 대국회의원재보궐선거실시현황 선거일시도별선거구명소속정당성명사유비고 서울노원구병진보정의당노회찬피선거권상실 부산영도구새누리당이재균당선무효 충남 부여군청양군 새누리당김근태당선무효 경기화성시갑새누리당고희선사망 경북 포항시남구울릉군 무소속김형태당선무효 서울동작구을새누리당정몽준퇴직 부산 해운대구기장군갑 새누리당서병수퇴직 광주광산구을무소속이용섭퇴직 대전대덕구새누리당박성효퇴직 울산남구을새누리당김기현퇴직 수원시을 새정치연합 신장용 당선무효 수원시병 새누리당 남경필 퇴직 경기 수원시정 새정치연합 김진표 퇴직 김포시 새누리당 유정복 퇴직 평택시을 새누리당 이재영 당선무효 충북 충주시 새누리당 윤진식 퇴직 충남 서산시태안군 새누리당 성완종 당선무효 전남 출처 : 중앙선거관리위원회 순천시곡성군나주시화순군담양군함평군영광군장성군 통합진보당김선동피선거권상실 새정치연합배기운당선무효 새정치연합이낙연퇴직 서울관악구을통합진보당이상규의원직상실 경기중원통합진보당김미희의원직상실 광주서을통합진보당오병윤의원직상실 인천서구강화군을새누리당안덕수당선무효 당해산에따른의원직상실

133 재 보궐선거의문제점과개선방안 133 있다. 2012년 4월선거를통해구성된제19대국회의경우총 24석의궐석이발생하여 2013년부터 2015년까지총 4차례에걸쳐재 보궐선거를실시하였다. 선거실시사유를살펴보면공직선거법위반으로당선무효형을받아재 보궐선거가실시된사례가 8건, 통신비밀보호법위반 ( 노회찬 ), 총포 도검 화학류등단속에관한법률위반 ( 김선동 ) 으로피선거권을상실한사례가 2건, 당해산에따른의원직상실이 3건이며, 지방자치단체장선거에출마하기위해의원직을사퇴한사례가 10건, 사망 1건이다. 당해산으로인한의원직상실과지병으로인한사망을제외하면법률위반으로인한당선무효및피선거권상실이 10건, 다른선거입후보를인한의원직사퇴가 10건으로재 보궐선거실시사유의대부분을차지한다. 이처럼 당선무효 나 피선거권상실 과같이당선인의불법행위, 혹은다른선거출마를위한사퇴가재 보궐선거실시사유의대다수를차지하면서재 보궐선거의비용부담혹은책임론이불거지고있다. 특히당선무효나피선거권상실로인한재 보궐선거의경우당선인의불법적행위가재 보궐선거의원인이라는점에서선거비용을국가혹은지방자치단체가모두부담할것이아니라책임이있는개인에게부담시킬필요성이있다는지적이다. 다만당선인의사퇴에따른재 보궐선거에대해당선인에게책임을묻는것에대해서는찬반논란이있으며, 신중할필요가있다. 선거의정치적기능중의하나는정치적충원기능이다. 국회의원이나지방의회의원이광역단체장선거에출마하기위해사퇴하는것은선거를통한정치적충원기능에해당된다고볼수있으며, 당선인개인의사뿐아니라정당차원에서다른선거출마를위해사퇴할것을권유하는경우도다수이기때문이다. 또한당선무효형이나피선거권상실로인한재 보궐선거의경우당선인의위법행위로인해선거가실시되는반면, 사퇴의경우지역민혹은자신을선출한유권자들에대한도의적책임을물을수는있겠지만위법행위를한것은아니라는점에서개인에게책임을묻는것에대해서는신중할필요가있다. 2. 재 보궐선거비용의문제 재선거나보궐선거를실시하는경우선거관리및실시를위해많은비용이발생한다. 더구나이비용은전액국가나지방자치단체에서부담하고있다는점에서재 보궐선거의비용부담과관련된문제가자주지적되고있다. 중앙선거관리위원회의발표에따르면,

134 134 제 8 호 2011년이후 2016년까지 5년간에걸쳐지출된재 보궐선거비용은 1,472억정도로나타났다. < 표 3> 을보면국회의원선거의경우재 보궐선거의비용이선거구당평균 10억원이상, 광역단체장의경우에는평균 100억원이상소요되는것을알수있다. 특히 2011 년 10월실시된서울시장보궐선거의경우 200억원이넘는선거비용이소요되었다. < 표 3> 선거별재 보궐선거비용 ( 단위 : 백만원 ) 선거일합계국회의원 ( 국선동시실시 ) ( 대선동시실시 ) ( 국선동시실시 ) 계 22,652 (38) 37,396 (42) 7,428 (61) 28,943 (26) 6,435 (12) 2,665 (2) 17,809 (16) 499 (2) 7,308 (12) 7,227 (24) 8,837 (51) 147,199 (286) 3,651 (3) 지방자치단체장 지방의회의원 광역기초광역기초 8,562 (1) 22,622 (1) 3,400 (3) 2,665 (2) 17,744 (15) 7,830 (1) 3,886 (6) 8,023 (11) 2,707 (5) 1,937 (3) 1,101 (2) 1,247 (5) 2,944 (11) 3,245 (37) 179 (2) 1,050 (4) 5,306 (23) 3,807 (19) 1,476 (19) 1,682 (19) 884 (3) 4,957 (4) 32,417 (27) 39,014 (3) 774 (1) 5,535 (8) 23,963 (36) 317 (1) 2,912 (9) 1,459 (17) 13,353 (86) 65 (1) 499 (2) 2,034 (7) 3,541 (14) 1,843 (26) 21,137 (133) *( ): 선거구수출처 : 중앙선거관리위원회

135 재 보궐선거의문제점과개선방안 135 < 표 3> 을보면전체재 보궐선거발생건수 286건가운데기초의원선거가 133건으로가장많고, 그뒤를이어광역의원 (86), 기초단체장 (36), 국회의원 (27), 광역단체장 (3) 의순이다. 이는국회의원선거를제외한지방선거의재 보궐선거발생비율이전체재 보궐선거의 90.6% 를차지함을보여준다. 특히지방의회의원선거의경우기초의원과광역의원을합하면총 219건으로전체재 보궐선거의 76.6% 를차지한다. 선거비용의측면에서도전체선거비용 1,472억가운데국회의원선거에 324억원, 지방선거에 1,148억원이소요되었으며, 지방선거가차지하는비중이전체선거비용의 78% 를차지하고있다. 이처럼재 보궐선거실시에따른비용의많은부분이지방선거에서발생하고있는데이는지방재정을악화시키는요인의하나로지적되고있다. 국회의원선거의경우국가가재 보궐선거비용을부담하지만지방선거의경우지방자치단체에서선거비용을부담하기때문이다. 2) III. 재 보궐선거제도의개선방안 재 보궐선거의문제점은크게다음세가지로요약할수있다. 첫째, 잦은재 보궐선거의실시로인한선거비용의문제이다. 둘째, 잦은선거로인해유권자의피로감이높아진다는점이다. 셋째, 정당입장에서도잦은재 보궐선거실시로후보자지원등을위해시간과자원을투입하는데따른부담감을들수있다. 이러한문제의식으로인해재 보궐선거개선방안은선거횟수의단축과선거비용의절감에초점을맞추어져있다. 1. 선거횟수조정 재 보궐선거로인한문제를개선하기위한가장손쉬운방안은선거횟수를줄이는 2) 현행공직선거법은선거비용으로정당하게지출한것으로인정되는비용에대해선거비용제한액의범위에서대통령선거와국회의원선거의경우국가가부담하고, 지방자치단체장과지방의회의원선거의경우해당지방자치단체에서보전하도록규정하고있다 ( 제 122 조의 2). 보전비율은후보자의득표수가유효투표총수의 15% 이상이면후보자가지출한선거비용의전액을, 10~15% 인경우는후보자가지출한선거비용의 50% 를보전해준다.

136 136 제 8 호 것이다 ( 음선필 2015). 재 보궐선거의잦은실시로인한문제를줄이려는노력은이미 2000년부터시작되었다. 기존공직선거및선거부정방지법은선거횟수와무관하게선거실시사유가발생한후일정기간이내에재 보궐선거를실시하도록되어있었다. 따라서선거실시사유가발생할경우일년에도수차례재 보궐선거를실시하고는했다. 이처럼선거실시사유가발생할때마다재 보궐선거를실시함으로인해선거비용의문제뿐아니라잦은선거로인한피로감이높아지고투표율또한낮아지는등잦은선거로인한문제가발생하였다. 이러한문제를해결하기위해 2015년법개정을통해매년 4월과 10월두차례재 보궐선거를실시하도록함으로써선거실시횟수를줄일수있었다. 3) 하지만이러한제도개선에도불구하고 1년에두차례실시되는재 보궐선거에따른비용부담이나선거피로도가높았을뿐아니라, 지방선거나국회의원선거가실시되는해에는몇개월시차를두고재 보궐선거와지방선거혹은국회의원선거가실시됨으로인해선거비용이과다하게지출되었다. 또한유권자의선거에대한무관심이높아져투표율이하락하는결과를초래하였다. 따라서재 보궐선거를별도로실시하지않고대통령선거나국회의원선거, 지방선거가실시될때동시에실시하거나매년상반기와하반기로나누어두차례에걸쳐실시하던재 보궐선거횟수를한번으로줄이는방법이논의되었다. 재 보궐선거실시횟수를줄임으로써선거비용을절감할수있을뿐아니라유권자의피로감을줄이고정당들역시시간과자원을투입해야하는부담감을줄일수있기때문이다. 이러한논의는법개정으로이어져 2015년공직선거법개정을통해재 보궐선거는 4 월에한번실시하도록하되, 4) 임기만료에따른국회의원선거나지방선거가실시되는해에는해당선거와동시에실시하게되었다. 5) 3) 재 보궐선거일은당선자의부재로인해발생하는행정공백이나유권자에게미치는영향등에따라차등적으로규정되었는데지방자치단체장의경우선거실시사유가발생한후 60일이내, 지역구국회의원의경우는 90일이내, 지방의회의원은 180일이내에재 보궐선거를실시하도록규정하였다. 4) 2015년국회의장직속으로설치되어선거제도개선방향에대해논의했던 선거제도개혁국민자문위원회 는재 보궐선거개선방안으로재 보궐선거를연 2회에서 1회로축소하되, 실시시기는의정활동에부담을주지않도록정기국회, 임시국회, 국정감사기간을피하여실시하는방안을제안하였다. 5) 다만대통령선거의경우에는재 보궐선거와대선을분리하여 4월에재 보궐선거를실시하되, 그이후재 보궐선거사유가발생할경우대선과동시에실시한다 ( 공직선거법제35조제2항및제203조제3항, 4항 ).

137 재 보궐선거의문제점과개선방안 원인제공자의선거비용부담 한편재 보궐선거의문제점을해결하기위해최근주로논의되는방안은비용부담을줄임으로써중앙정부나지방자치단체의재정부담을줄이는것이다. 재 보궐선거비용부담을절감하기위한방안으로는크게다음세가지방안이논의되고있다. 첫째, 재 보궐선거원인제공자에게선거비용을부담하도록하는방안이다. 선거법위반으로인해당선무효판결을받은경우뿐아니라다른공직에출마하기위해사퇴하는경우실시되는재선거나보궐선거의경우선거의원인이기존당선자에게있다. 따라서재 보궐선거의원인을제공한당사자에게선거비용의일부를부담하도록함으로써국고나지방자치단체의예산낭비를줄이고재 보궐선거의원인을억제하는방안이다 ( 김종갑 2014; 음선필 2015). 다만당선무효혹은피선거권상실등명백한위법행위로인한재 보궐선거와사퇴로인한재 보궐선거를같이취급하여선거비용을부담하도록하는것이정당한지에대해서는논란이있다. 다른선거출마를위해현직을사퇴하는경우행정력과선거비용의낭비를초래함으로써도덕적비난의대상이될수는있겠지만위법행위를한것은아니기때문이다. 현행공직선거법은선거비용의초과지출로인한당선무효, 당선인혹은선거사무장등의선거범죄로인한당선무효의경우반환 보전받은선거비용을환수하도록규정하고있다. 하지만보전받은선거비용을환수하는외에당선무효, 혹은피선거권상실로인해실시되는재 보궐선거비용에대해서는별도의부담을지우지않고있다. 또한임기중다른선거출마를위해사퇴하는경우에는아무로제재조항이없다. 이에국회에서는재 보궐선거원인제공자에게선거비용을부담하도록하는내용의법률안들이다수발의되어논의되고있다. 제18대국회에서는질병이나부상등으로인한사퇴혹은사망외의사유로재 보궐선거가실시될경우원인제공자에게부담을지우는내용의개정법률안이발의되었으나법개정으로이어지지는않았다. 제18대국회에서발의된법률안을살펴보면재 보궐선거의원인제공자에게선거비용을부담하도록하거나, 자신이돌려받은선거비용을반환하도록하는등재 보궐선거의책임을물어비용을부담하도록하는내용이다. 제19대국회에서도당선인의책임으로인한재선거및중도사퇴로인한보궐선거의경우원인제공자에게책임을묻는법률안들이발의되었다. 제20대국회에도지역구국회의원이나지역구지방의회의원및지방자치단체장이다른선거출마를위해임기중사퇴할경우보전받은기탁금및선거비용을반환하도록하고,

138 138 제 8 호 < 표 4> 원인제공자에게선거비용을부담하도록하는내용의제 18 대국회법률안 의안명제안일자대표발의주요내용 공직선거법일부개정법률안 백원우의원질병 부상등으로인한사퇴혹은사망외의사유로재선거나보궐선거가실시될경우선거관리준비와실시에필요한경비를원인제공자가부담 공직선거법일부개정법률안 이주영의원 재 보궐선거의원인제공자에게반환 보전받은 공직선거법일부개정법률안 서갑원의원 기탁금과선거비용을반환하도록함 공직선거법일부개정법률안 최인기의원 출처 : 국회의안정보시스템 < 표 5> 원인제공자에게선거비용을부담하도록하는내용의제 19 대국회법률안 의안명제안일자대표발의주요내용 공직선거법일부개정법률안 이완영의원 질병 부상등으로인한사퇴혹은사망외의사유 로재선거나보궐선거가실시될경우선거관리준 비와실시에필요한경비를원인제공자가부담 공직선거법일부개정법률안 박완주의원 임기중다른선거출마를위해사퇴할경우반환 보전받은기탁금 선거비용을반환당선무효등의사유로재 보궐선거가실시될경우원인제공자의소속정당이해당선거관리비용일부를부담 출처 : 국회의안정보시스템 이를반환하지않을경우후보자등록을할수없도록하며, 해당재 보궐선거의관리비용을원인제공자에게부담하도록하는내용의공직선거법일부개정법률안 ( 홍철호의원대표발의, ) 이발의되어논의중이다. 재 보궐선거의원인부담자에게반환 보전받은기탁금과선거비용의반환이외에선거비용의일부를부담하게할경우재 보궐선거의원인을억제하는효과를기대할수있을것으로보인다. 다만원인제공자에게어느정도까지선거비용을부담시킬것인지, 위법행위로인한재 보궐선거와사퇴로인한재 보궐선거의사례를동일하게취급할것인지에대해서는좀더신중한고려가필요하다. 특히사퇴로인한재 보궐선거의경우선거관리비용을원인제공자에게부담시킨다면공무담임권을제약할가능성이있다는점

139 재 보궐선거의문제점과개선방안 139 과헌법이규정하고있는선거공영제의취지와부합하지않는측면이있다는점을종합적으로고려할필요가있다. 6) 3. 정당의선거비용부담 다음으로, 재 보궐선거원인제공자를추천한정당에게선거비용을부담시키는방안이다. 정당은공직선거에후보자를추천함으로써책임정당정치를실현하고자노력한다. 그런점에서특정정당의당선인이위법행위혹은사퇴를함으로써재 보궐선거가실시된다면그당선인을추천한정당에게도책임이없다고할수없다. 따라서재 보궐선거의원인을제공한당선인을추천한해당정당에게귀책사유를물어선거비용의일부를부담하도록할경우정당의책임성을강화할수있다는장점이있다. 하지만앞에서지적한것처럼헌법에서는선거에관한경비는법률이정한경우를제외하고는후보자뿐아니라정당에게부담시킬수없다고규정하고있으며, 선거와관련해후보자나정당이사용한비용을국가나지방자치단체에일부보전하도록하는선거공영제의취지를생각하여신중한판단이필요하다. < 표 6> 추천정당이비용을부담하도록하는내용의제 19 대국회법률안 의안명제안일자대표발의주요내용 공직선거법일부개정법률안 공직선거법일부개정법률안 이원욱의원위법행위로재 보궐선거가실시될경우해당선거관리비용일부를추천정당이부담재 보궐선거의원인을제공한당선인을추천한정당은해당재 보궐선거에후보자를추천할수없음 박완주의원 당선무효등의사유로재 보궐선거가실시될경우원인제공자의소속정당이해당선거관리비용일부를부담임기중다른선거출마를위해사퇴할경우반환 보전받은기탁금 선거비용을반환 출처 : 국회의안정보시스템 6) 헌법제 116 조 1 선거운동은각급선거관리위원회의관리하에법률이정하는범위안에서하되, 균등한기회가보장되어야한다. 2 선거에관한경비는법률이정하는경우를제외하고는정당또는후보자에게부담시킬수없다.

140 140 제 8 호 제19대국회에서는당선자의위법행위로인해재 보궐선거가실시될경우추천정당에게선거관리비용의일부를부담하도록하는내용의개정법률안이논의되었다. 특히이원욱의원안의경우추천정당에게재 보궐선거관리비용의일부를부담하도록할뿐아니라해당재 보궐선거에후보자를추천할수없도록함으로써정당의책임성을더욱강조하고있다. 4. 임기중공직선거출마제한 끝으로, 임기중다른공직선거출마를제한함으로써사직으로인한재 보궐선거의실시를줄이는방안이다. 현행공직선거법은선출직공직자가다른선거에입후보하기위해임기중사퇴하는경우특별한제한규정이없어국회의원, 지방의회의원및지방자치단체의장이다른선거에입후보하기위해사퇴하는일이빈번하게발생하고있다. 이는당선자를지지한유권자들의표심에반하는행위이며임기중사퇴로인한행정업무공백을초래하는등문제점으로지적되고있다. 이러한이유로제18대국회에서는선출직공직자의임기중사퇴를제한하는내용의법률안이발의되었다. 최인기의원이대표발의한공직선거법일부개정법률안 ( ) 은임기중다른선거를위해사퇴한국회의원, 지방의회의원및지방자치단체의장은본인의사퇴로인해실시하는보궐선거에후보자로등록할수없도록제한하는내용을담고있다. 하지만임기중사퇴한선출자에대해공직출마를금지하는방안은정치인의공무담임권을과도하게제한할우려가있으며, 유권자의입장에서도후보자선택의자유가축소될수있다는지적이있어신중한검토가요구된다. 지방자치단체장의임기중공직선거출마를제한하는규정을두는것이 보통선거의원칙위반및피선거권침해에해당된다 며위헌결정을내린헌법재판소판례또한이러한우려를보여준다. 7) 5. 차점자당선제도 한편국회에서법안으로발의되지는않았지만시민단체등을중심으로별도의재 보궐 7) 헌마 214.

141 재 보궐선거의문제점과개선방안 141 선거를실시하지않고차순위득표자가승계하도록하는방안등도논의가되고있다. 외국의사례를보면일본의경우중의원비례대표, 참의원지역구및비례대표선거에서결원이발생할경우보궐선거를실시하지않고차순위명부후보가그직을승계하도록하는차점자당선제도를시행하고있다. 독일의경우에도지역구의원이사망하거나피선거권을상실할경우정당명부상의후순위자가해당의석을승계한다. 지역구의원의궐위시비례대표의후순위자로계승하도록하는것은지역구와비례대표를연동하는독일의의석배분방식과밀접하게연관이있다 ( 김종갑 2014). 이처럼당선자의궐위시별도의재 보궐선거를실시하지않고차순위득표자로하여금계승하는방안은재 보궐선거의실시에따른선거비용을줄일수있을뿐아니라지나치게잦은선거로인한피로감을낮출수있는방안이다. 다만소선거구다수대표제로실시되는한국의지역구국회의원선거나지방의회의원선거, 지방자치단체장선거에차점자승계제도를도입하는것이적절한것인지에대해서는논란의여지가있다. 이하에서는일본사례를중심으로차점자당선제도의내용을검토하고시사점을찾아보고자한다. IV. 일본의차점자당선제도 1. 차점자당선제도의도입목적 일본에서차점자당선제도는조상보충 ( 繰上補充 ) 제도로일컬어지고있다. 조상보충제도는현재한국의비례대표선거에서운영하고있는것과같이각정당의비례대표의원중에서결원이발생한경우, 정당의명부기재순으로당선이결정되는제도를말한다. 즉차순위후보자가당선되는제도이다. 조상보충제도는선거일이후당선승낙기간또는 3개월이내에사퇴, 사망이나사직등으로결원이발생하였을경우, 재 보궐선거실시에따른유권자의혼란, 선거실시에따른번거로움, 선거비용낭비등을예방하기위한목적으로도입된제도이다. 일본의차점자당선제도는개표결과와유권자가표출한의사와의조화속에서운영되고있다. 일본에서조상보충제도가최초로도입된시기는 1889년이다. 일본은 1868년메이지유신을통해근대국가로변신하면서서구의근대적인의회와선거제도를도입하였다. 1889

142 142 제 8 호 년선거법이제정되었고제헌의회구성을위한최초의선거가 1890년에실시되었다. 일본에서남자보통선거권이도입된시점은 1925년이다. 이전시기에는제한적으로선거권이허용되었다. 제한선거권시대에는선거권과피선거권이일부제한된소수에게만주어졌다. 그리고선거에출마한후보자가당선되었어도그공직에취임여부를서면으로제출하는제도가마련되어있었다. 이것이바로당선승낙기간제도이다. 당선승낙기간제도는당선인이일정기간이내에취임승낙서를해당선거관리위원회에제출해야하는제도를말하는데, 도도부현 ( 광역자치단체인시 도 ) 거주자는 10일이내, 이외지역거주자는 20 일이내에취임승낙서를제출해야한다. 그러므로선거일이후승낙기간안에당선인이공직취임에필요한승낙서를제출하지않은경우에는당선인부재로또다시선거를실시해야하는사태가발생하게된다. 선거일이후사퇴, 사망이나선거법위반으로당선인의지위를상실한경우에도결원이발생된다. 이렇게선거일이후일정기간이내에결원이발생하였을경우, 선거를실시하지않고결원을보충하기위한방법으로조상보충제도가도입되었다. 또한일본에서조상보충제도의도입은선거결과, 당선인이동점자의형태로복수인이존재할때, 동점자중에서당선인이되지못한후보자를구제하는차원에서도입되었다. 일본은개표결과득표수가같은동점자가발생하였을경우, 당선인을추첨으로결정하고있다. 동점자중에서추첨으로당선인이되지못한경우, 추첨으로당선된후보자가사직, 사망, 당선무효, 피선거권상실등으로결원이발생하면그직을승계할수있도록하기위하여조상보충제도를도입하고있다. 이러한의미에서조상보충제도는당선에필요한득표수를확보하고도당선인이되지못한득표자를구제하는의미를가지고있기도하다. 현재중의원의원, 참의원의원, 지방의회의원또는자치단체장의결원이생긴경우의조상보충에대해서는공직선거법제112조에규정되어있다. 제112조 1항에서는중의원소선거구선출의원의결원이생긴경우, 원칙적으로는조상보충을인정하지않는다. 그러나법제95조 2항 ( 득표수가같은동점자가있는경우, 추첨으로결정함 ) 의득표자중에서당선인이되지못한자가있는경우에는조상보충제도를적용하여당선자를결정한다. 이경우는충원기간의제한이없다. 공직선거법제112조 2항에서 4항까지는중의원, 참의원비례대표당선자조상보충제도를규정하고있는데, 당선방법은한국과비슷하다. 공직선거법제112조의 5항에서는참의원선거구선출의원과지방자치단체의회의원의조상보충방식을규정하고있다. 참의원선거구선출의원과지방자치단체의회의원의결원이선거일이후 3개월이내에발생한경우, 법정득표수를얻은자중에서당선인이되지못한상위득표자순으로조상보충이이루어진다. 즉차점자당선제도를운영하고있는것이

143 재 보궐선거의문제점과개선방안 143 다. 그리고차점자가두사람이상인경우에는추첨을통해서결정한다. 선거일로부터 3개월이경과해서결원이발생한경우에는법제95조 2항 ( 득표수가같은동점자가있는경우, 추첨으로결정함 ) 의규정에따라동점득표자중에서당선인이되지못한자중에서당선자를결정한다. 이경우에도동점자가복수인경우추첨으로당선자를결정한다. 여기에서 3개월은해당선거일로부터이고, 결원발생사유가발생한날을기준으로한다. 공직선거법제112조의 6항에서는지방자치단체장의조상보충을규정하고있는데, 이는중의원소선거구의원과동일하게동점자중에서추첨으로당선인이되지못한자가있을경우에만가능하다. 기간제한은없다. 조상보충제도에따라당선인이될수없는경우도규정하고있는데공직선거법제98조에의거하여피선거권을상실한자는조상보충에서제외된다. 2. 차점자당선제도의역사적경과와변화 조상보충제도는중의원선거, 참의원선거, 지방의회의원선거에서실시되었으며, 각각의선거와관련된법률의변화에따라제도의구체적인내용이변화되었다. 먼저중의원선거의경우를살펴보면 1889년중의원선거법이제정되어공포됨으로써차점자당선자제도가최초로마련되었다. 당시선거법규정을보면, 당선인이당선을사퇴하거나또는당선승낙기간이내에승낙서를제출하지않은경우, 동점자중에서추첨을통해서당선인이되지못한자를당선인으로한다고규정하고있다. 일본의선거에서득표수가같을경우에는추첨을통해서당선자를결정하고있다. 동점자중에서추첨을통해서당선자가되지못한자는당선인의사퇴또는사망으로결원이발생할경우에는당선인이될수있는규정을마련하였다. 당선자와동일한득표수를획득하였음에도불구하고추첨에서탈락하여당선되지못한자가당선인이되는제도는지금까지유지되고있다. 1890년에는중의원선거법개정을통해차점자가승계하는조상보충제도가채용되었다. 의원의사퇴, 사망, 또는선거법소송으로의원결원이선거일로부터 1년이내에발생하였을경우차점자가승계하는제도가마련되었다. 이당시에는조상보충이이루어지는경우, 차점자가득표수가같은경우에는연장자로하고나이가같을경우에는추첨으로결정하도록규정하였다. 조상보충제도로결원이보충되지않거나선거일로부터 1년이경과한이후결원이발생하였을경우에는보궐선거를실시하였다. 1919년의중의원선거법개정과정에서도조상보충제도는일부변화가이루어졌는데,

144 144 제 8 호 득표수가같은동점자의경우에만결원보충을인정하였고나머지는삭제되었다. 그대신동점자의경우에는조상보충을임기내로확대하였다. 1925년에이루어진중의원선거법개정에서도조상보충제도에대한개정이이루어졌다. 연좌제, 선거운동비용위반, 선거범죄등으로당선인이부족하거나의원결원이발생하였을경우에도조상보충 ( 繰上補充 ) 이이루어지도록범위가확대되었다. 그리고당선승낙기간 (20일) 내에결원이발생하였을때에도조상보충이이루어졌다. 단, 동점자중에서낙선자가존재하는경우에는그시기에관계없이임기중에조상보충을인정하였다. 1934년선거법개정에서는조상보충의범위가확대되었다. 선거일로부터 1년이내에결원이발생하거나연좌제, 선거운동비용위반, 선거범죄등으로당선인이부족한경우, 동점자이외에도차점자에게조상보충을인정하였다. 그리고전후 1947년선거법개정에서조상보충은동점자이외에는당선승낙기간 (10일) 내에만인정하는내용으로축소되었다. 참의원선거법은 1947년에제정되었다. 전전시기귀족원 ( 貴族院 ) 이전후에참의원으로변하였기때문이다. 1947년참의원선거법에서조상보충제도는동점자를제외하고는당선승낙기간 (10일) 내에만인정하였다. 도도부현 ( 광역자치단체인시 도 ) 의회의원선거의경우 1878년에조상보충제도가도입되었다. 이당시조상보충은득표수가많은순으로차례로보충하고그래도결원이있을경우에는보궐선거를실시하였다. 1889년에는조상보충제도가일시적으로폐지되었지만, 동점자상호간에이루어지는조상보충은인정하였다. 1926년지방의회의원선거법개정에서는당선승낙기간 (10일) 이내에만조상보충을인정하였고, 그이후에는동점자에한해서만조상보충이이루어졌다. 그러나 1935년개정에서는조상보충이인정되는기간이선거일로부터 1년이내로확대되었다. 1947년에는또다시당선승낙기간 (10일) 이내로축소되었고, 그이후에는동점자에한해서만조상보충이이루어졌다. 시정촌 ( 市町村 ) 과같은기초자치단체선거에서도 1921년에조상보충제도가도입되었다. 초기에는동점자에게만조상보충제도가적용되었으나 1925년에는 1년이내에결원이발생하였을경우까지적용되었다. 1947년에는당선승낙기간 (10일) 이내로축소되었다. 이처럼해당선거별로별도의선거법을가지고있던일본은 1950년에 통합공직선거법 제정을통해모든선거법률을하나로통합하였다. 공직선거법은중의원의원선거, 참의원의원선거, 그리고지방의회선거, 자치단체장선거등각선거별로존재하는선거법을모든선거에서통일적으로적용하기위한목적으로제정되었다. 이당시조상보충제도와관련해서는결원, 선거범죄, 연좌제등으로당선인부족이선거일로부터 3개월에발생하였을경우, 동점자이외에도조상보충이이루어지는것으로개정되었다. 그리고지방자치단체

145 재 보궐선거의문제점과개선방안 145 < 표 7> 일본의선거별당선자보충제도의내용 선거의종류보충기간보충대상자 중의원소선거구 중의원비례대표 임기중 임기중 차점자당선제도는 1994 년이후폐지. 동점자에대해서만인정 비례명부의차순위자 ( 단비례대표와소선거구에중복입후보한자는소선거구에서유효득표수의 10 분의 1 을초과한자 ) 참의원선거구 선거일로부터 3개월이내 차점자 참의원비례대표 임기중 비례명부의차점자 지방자치단체장 임기중 동점자에대해서만인정 지방의회의원 선거일로부터 3개월이내 차점자 장에대해서는당선인이사망하거나당선인이피선거권을상실한경우에만인정하였고, 그이외의경우에는동점자에게만인정하였다. 1950년이후, 조상보충제도운영에커다란변화는거의없었다. 전후일본의중의원선거제도는 1993년까지중선거구제를채택되었다. 대체로한선거구에서 2~6인을선출하였다. 중선거구제도가운영되는시기에는선거일로부터 3개월이내에결원이발생하였을경우, 차점자에게의석을승계하는조상보충이이루어졌다. 그러나 1994년에정치개혁의일환으로중의원선거제도에소선거구제도가도입되었고비례대표선거가도입되었다. 이에따라소선거구에서이루어지는차점자승계방식은폐지되었다. 결국 1996년총선거이후에는소선거구당선자의조상보충제도는동점자에만적용하는것으로변화하였다. 비례대표선거에서는정당명부제도가도입되었고결원은명부기재순으로결원보충이이루어지게되었다. 3. 차점자당선사례와효과 현재일본에서중의원선거와지방자치단체의장선거는최다득표자 1인을당선인으로하는제도적특징으로차점자에대한조상보충 ( 繰上補充 ) 은금지하고있다. 그대신동점자중에서당선인이되지못한자만차점자당선의대상으로인정하고있다. 참의원의원선거, 지방의회의원선거에서는현재에도차점자에대한당선제도를현재에도운영하고

146 146 제 8 호 < 표 8> 중의원선거의차점자당선현황 선거일 조상보충일시 당선자 선거구 결원사유 1952년 10월 1953년 1월 사가현 사망 1955년 2월 1955년 4월 히로시마현제2선거구 사망 1955년 2월 1955년 5월 효고현제4선거구 사망 1955년 2월 1955년 5월 아이치현제4선거구 사망 1958년 5월 1958년 8월 도쿄제2선거구 사망 1958년 5월 1958년 8월 가나가와현제2선거구 사직 ( 시장출마 ) 1958년 5월 1958년 8월 미야기현제1선거구 사망 1960년 11월 1960년 12월 교토제1선거구 사망 1967년 1월 1967년 3월 나가노현제4선거구 사망 1976년 12월 1976년 12월 치바현제 3선거구 사망 1976년 12월 1977년 1월 아이치현제4선거구 사망 1986년 7월 1986년 10월 오사카제1선거구 사망 있다. < 표 8> 은중의원선거에서차점자당선이실시되었던사례를보여주고있는데, 1986년 7월사례를마지막으로더이상제도가시행되지않고있다. 한편참의원선거와지방의회의원선거에서는현재까지차점자당선제도가시행되고있 < 표 9> 참의원선거의차점자당선현황 선거일 조상보충일시 당선자 선거구 결원사유 1962년 6월 1962년 9월 전국구 사망 1965년 6월 1965년 7월 나가사키현 사망 1971년 6월 1971년 7월 전국구 사망 1971년 6월 1971년 9월 전국구 사망 1980년 6월 1980년 6월 전국구 사망 1998년 7월 1998년 9월 도야마현 사망 2007년 7월 2007년 7월 가나가와현 사직 ( 선거법위반 )

147 재 보궐선거의문제점과개선방안 147 < 표 10> 2014 년이후지방선거에서차점자당선현황 선거일 조상보충일시 당선자 선거구 결원사유 2014년 11월 16일 2016년 12월 12일 마이츠루시 사망 ( 추첨당선 ) 2014년 1월 26일 2014년 2월 18일 미토요시 사직 (3개월이내 ) 2015년 4월 26일 2015년 6월 17일 릿토시 사망 (3개월이내 ) 2015년 4월 26일 2015년 7월 1일 오다와라시 사망 (3개월이내 ) 2015년 10월 25일 2015년 11월 17일 아마미시 사망 (3개월이내 ) 2016년 10월 16일 2016년 10월 25일 아가노시 사망 (3개월이내 ) 2017년 3월 12일 2017년 3월 27일 카즈노시 사직 (3개월이내 ) 2017년 4월 9일 2017년 5월 11일 사에키시 사망 (3개월이내 ) 2013년 10월 16일 2015년 3월 11일 나나오시 당선무효 2015년 4월 16일 2016년 8월 8일 요코하마시 당선무효 다. 참의원선거의경우 1962년부터 2007년까지총 7회에걸쳐차점자당선제도가실시되었다. 지방의회의원선거에서는공직선거법제112조 5항의규정과제95조제2항에따라차점자당선이이루어지고있다. 차점자당선제도가가장많이시행되는것은지방의회의원선거로최근 2014년이후에만총 10회실시되었다. 2014년이전에도지방의회선거에서차점자당선제도가실시된사례들은다수발견된다. 2013년 2월 3일실시한후쿠시마현후타바쵸 ( 双葉町 ) 의회선거이후 2월 13일결원이발생하여공직선거법제112조 5항의규정에따라 2월 27일시로이와 ( 白岩寿夫 ) 의원이당선인으로결정되었다. 그리고 2009년 4월 12일실시된군마현오이즈미쵸 ( 大泉町 ) 의회의원선거에서동점자중에서추첨으로당선인을결정하였기때문에제112조 5항의규정에따라 2012년 10월 10일에차점자당선제도에따라당선인을결정하였다. 일본의지방선거에서차점자당선이보충되는경우는대체로당선인의사망이나사직에의한사례가대부분이다. 중의원선거, 참의원선거에서도차점자당선제도가적용되는사례는당선인의사망의경우가가장많다. 2014년 2월 18일, 미토요 ( 三豊 ) 시시의원사망, 2015년 6월 15일, 릿토 ( 栗東 ) 시시의원사망, 2015년 7월 1일오다와라 ( 小田原 ) 시시의원사망, 2016년 10월 25일, 아가노 ( 阿賀野 ) 시시의원사망등에따라차점자당선제도에따라차점자가당선인으로결정되었다.

148 148 제 8 호 당선인의사망에의한차점자당선사례중에서동점자가차점자당선제도의적용에따라당선인으로결정된경우도존재한다. 2014년 11월 16일에실시된마이즈루 ( 舞鶴 ) 시시의원선거에서동점자가당선인이되었다. 일본에서는동점자인경우, 추첨으로당선자를결정한다. 일본에서차점자당선제도는선거일 3개월이내에결원이발생하는경우적용되지만동점자에한해서는임기중에는언제든지적용가능하다. 2016년 2월 12일, 마이즈루시선거관리위원회는 2014년시의원선거에서동점자중에서당선인으로결정된의원이사직함에따라차점자로결정된동점자를당선인으로결정, 시의원으로충원하였다. 그리고선거일이후 3개월이내에당선무효가결정되는경우도드물지않게나타난다. 당선무효로차점자당선제도가적용되는경우는당선무효가결정된이후, 소송을거치는경우가많으므로실제로차점자가당선자로결정되는시기는 3개월이지난시기에결정된다. 나나오 ( 七尾 ) 시의경우, 2013년 10월 16일시의원선거가실시되었다. 그러나실제로차점자가당선인으로결정된날은 2015년 3월 11일이다. 이경우에는 2013년 10월에당선된후보자가 3개월거주요건을충족시키지못해당선무효가결정되었으나나고야고등법원에서 2014년 10월, 대법원에서 2015년 3월에당선무효가최종적으로확정되었기때문이다. 그리고 2015년 4월 16일에실시된요코하마 ( 横浜 ) 시의원선거에서자민당의나카야마마유미 ( 中山まゆみ ) 후보자는당선되었으나선거구내거주요건문제로당선무효가결정되었다. 그러나당선인은소송을제기하여대법원최종판결이 2016년 7월 28일에확정되었다. 이러한사유로인해 2016년 8월 8일차점자당선제도가적용되어당선인으로결정되었다. 2014년 12월에는동경근처에있는이바라기 ( 茨城 ) 현의회의원선거가실시되었는데, 이선거에서동이바라기 ( 東茨城 ) 군에서선출된이바라기현의원이선거일로부터 3개월이경과한후, 2015년 5월 27일당선무효가결정되었다. 당선무효가 3개월이내에결정되면, 차점자당선제도에따라 2014년 12월선거에서차점자가당선된다. 그러나당선무효가 5개월이경과한시점에서결정되어 2015년 7월 3일, 재 보궐선거가실시되었다. 이상의사례에서볼수있는바와같이지방의회선거에서차점자당선제도로의원을보충의사례는드물지않게나타나고있다.

149 재 보궐선거의문제점과개선방안 149 V. 결론 선거이후당선자가사망하거나사직, 당선무효등이발생하여결원이발생하였을경우보충하는방법은다양하다. 보궐선거를실시하여결원을보충하거나, 차점자가계승하는방식, 혹은대리인을지정하여보충하는방식도있다. 일본은참의원과지방의회의원선거에서는 3개월이내에결원이발생할경우차점자승계방식으로결원을보충한다. 보궐선거는중의원의경우한석이라도결원이발생하면실시하지만, 광역의원은 2명이상, 기초의원은의원정수의 6분의 1 이상결원이발생해야만실시한다. 독일은국회의원선거에서지역구의원사망, 피선거권상실에따라결원이발생하면, 우선적으로정당명부상의차순위자가의석을승계한다. 프랑스는선출직공직자가사망또는사퇴하는경우, 후보자가지명한대리후보가승계하는방식을채택하고있다 ( 김종갑 2014). 이러한다양한보충방식은국가별정치문화와선거제도의특성과관련성이깊다. 한국은대통령선거, 지역구국회의원선거, 지방자치단체장선거및광역의회의원선거에서소선거구다수대표제를채택하고있다. 이러한선거에서차점자당선방식의도입은유권자의의사를왜곡하는결과를초래할수있다. 그리고한국과같이양당제적성격이강한국가에서는의석이다른정당에게넘어갈가능성도크다. 이러한제도적특성으로인해한국은차점자승계방식이아닌재 보궐선거를통해결원을보충한다. 일본의경우도 1994년중의원선거제도를소선거구제로변경한이후에는차점자승계방식을폐지하였다. 따라서재 보궐선거제도의개선방안으로는선거횟수를줄이거나원인제공자에게선거비용을부담시키는방안을중심으로논의가이루어지고있다. 당선무효혹은피선거권상실등위법행위로인해재 보궐선거가발생할경우그원인을제공한당사자에게선거비용의일부를부담하도록함으로써국고혹은지방자치단체의재정부담을줄이는방안이다. 특히지방의회의원이나지방자치단체장선거의경우국고가아니라지방자치단체의자금으로선거비용을충당하게되는데, 이는재정상황이열악한한국지방자치단체의현실에서큰부담일수있다. 최근에는원인제공자뿐아니라그를추천한정당에게귀책사유를물어선거비용일부를부담시키거나해당재 보궐선거에소속정당의후보자를추천하지못하도록제한하는방안도논의되고있다. 이는후보자추천과관련해서정당의책임성을높임으로써책임정치를확대하고자하는의도이다. 다른한편에서는재 보궐선거실시사유의상당수는다른선거출마를위해현직자가

150 150 제 8 호 임기중에사퇴하는것이므로이러한사례를줄이기위해현직자의사퇴를제한하자는주장도제기되고있다. 다만이처럼사퇴자의공직선거출마를제한할경우, 이는공직자에대한과도한피선거권제한일수있다는점에서신중한접근이필요하다. 한편기초의회의원선거의경우중선거구제를채택하고있으므로차점자당선방식을도입하는방안도고려해볼필요성이있다. 중선거구는최고득표자 1인을선출하는것이아니라의원정수만큼대표를선출하는제도이기때문이다. 기초의회의원선거에서차점자당선방식을도입할경우, 재 보궐선거빈발에따른선거비용문제를해결할수있는단초를제공할수있을것으로보인다. 한국의재 보궐선거현황을보면, 기초의원선거가전체재 보궐선거의 43.6% 를차지하고있어재 보궐선거의절반가까이가기초의원선거임을알수있다. 따라서일본과같이선거실시이후일정기간이내에발생하는결원보충을차점자승계방식으로실시한다면, 선거비용을절감하는효과를거둘수있을것이다. 더군다나기초의회선거에서는각정당이복수의후보자를공천하는경우가많으므로같은정당의후보가차점자로의석을승계하는경우도있을수있으므로유권자의의사와도조화를이룰수있는장점이있다. 차점자당선제도가갖는또하나의장점은행정혹은대표의공백기간을단축할수있다는점이다. 선거의목적은주민혹은국민의대표자를선출하는것이며, 재 보궐선거는이러한대표직의공백이발생했을때공백기간을줄이고새로운대표자를선출하는것이다. 2015년법개정을통해재 보궐선거를 1년에 2차례에서 1차례실시하는것으로실시횟수가줄어듦으로인해재 보궐선거의관리비용은줄일수있었지만공백기간은오히려늘었다. 선거시기에따라해당선출직당선자의공백기간이길게는 1년가까이발생하게된것이다. 지난제19대대통령선거당시자유한국당대선후보로출마하기위해경남도지사직을사직한홍준표후보자의사례는현직자의사퇴이후다음선거까지행정공백이장기화될수있음을보여준다. 차점자당선제도는이미우리나라에서도비례대표선거에서사용하고있는제도이다. 일본의경우비례대표선거외에도특정기준에부합될경우즉, 선거이후 60일이내에당선자가부재하게된상황, 혹은선거결과동점자가발생한경우등에제한적으로지역구선거에서도적용하고있다. 따라서일정한기준을정해차점자당선제도를제한적으로혹은보완적인선거제도의유형으로활용하는방안을검토할수있다.

151 재 보궐선거의문제점과개선방안 151 참 고 문 헌 김종갑 재 보궐선거의현안과쟁점. 국회입법조사처. 이슈와논점. 바른사회시민회의 제19대국회재보궐선거실시현황과문제점. 박명호 재보궐선거정치참여에관한시론. 한국정당학회보 제5권제1호. 선거제도개혁국민자문위원회 선거제도개혁국민자문위원회결과보고서. 안순철 선거체제비교. 법문사. 음선필 재 보궐선거제도의합리화를위한제언. 유럽헌법연구 제18호. 조진만 민주화이후한국재 보궐선거의특징과정치적의미. 한국정당학회보 제4권제2호. 지충남 재 보궐선거의개선방안에관한연구. 선거관리 56호. 한정택 재보궐선거의결과분석과전망. 의정연구 제21권제2호 : : :.. 2 전화인터뷰. 접수일자 : 2017 년 10 월 13 일, 심사일자 : 2017 년 11 월 28 일, 게재확정일 : 2017 년 12 월 13 일

152 152 제 8 호 [ Abstract ] Problems and Improvement of Re-Elections Lee, Jeongjin National Assembly Research Service It is a very important issue to secure the democratic legitimacy of the representatives while appropriately eliminating the financial burden of election costs caused by frequent by-elections. Especially, after the local elections, there are high voices to argue for institutional improvement because of the increase in re-election and by-election and concerns about the election cost and low turnout. The purpose of this paper is to clarify the current status and problems of the by-election and examine the ways of improving the electoral system by examining the improvement measures. Especially, I will review the direction of improvement of by-elections through overseas cases, focusing on the next runner-up system in Japan, and draw implications for Korea. In order to improve the by-election system, discussions are focused on reducing the number of elections or paying the cost to the cause providers. The revision of the public election law in 2015 has reduced the number of by-elections that were held twice a year. Many people argue that the person who provided the reasons for the by-election have to pay the election cost to reduce the financial burden of the state or municipalities. It is possible to consider not only the cause provider but also the party to pay a part of the election expenses, or to restrict the party from recommending candidates for the party to the re-election. On the other hand, some person argue that it is forbidden for incumbents to run for election to resign during his/her term to run for another election. However, if such a restriction on the candidacy of candidates for public office is limited, it may be an excessive restriction on the election of public officials. And in the case of the Gu/Si/Gun council elections, it is necessary to consider adopting the runner-up election system because it adopts the multi-member constituency. Keyword: re-election, by-election, by-election system, election cost, next runner-up system

153 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 153 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 : 2016 총선시민네트워크 를중심으로 김형철 성공회대학교 국문요약 이연구는제20대총선에서 2016 총선시민네트워크의선거참여활동을선거의공정성, 참여성, 대표성그리고책임성이라는민주주의가치실현에초점을맞춰평가하고활성화방안을제시하였다 총선시민네트워크는공정선거운동, 투표참여운동, 정책평가및공약채택운동, 그리고낙천낙선운동등을전개하였으며, 그결과민주주의가치실현에긍정적영향을주었다고평가할수있다. 즉, 국가기관의선거개입에대한감시운동과공명선거시민네트워크의개표감시활동은관권및부정선거를방지하는데기여하였으며, 투표참여운동은제18대총선에비해제19대와제20대총선의투표율이상승하였다는점에서투표율제고에기여하였다고평가할수있다. 그리고시민의요구를후보나정당에게제시하고이를공약이나정책으로반영하도록하는정책평가및공약채택운동은정책투표의필요성과더불어정치적대표성의중요성을알리는데기여하였다. 마지막으로낙천낙선운동은인물과자질그리고후보자의정책입장과의정활동을평가하여시민의대표로서의부적격자를심판한다는점에서민주적책임성을제도화하는데기여하였다. 그러나시민단체의선거참여활동은한계를갖고있다. 즉, 선거법이시민단체의선거참여활동을제한하기때문이다. 이에시민단체의선거참여활동을활성화하기위해서는시민단체및시민들이자유롭게선거운동에참여하고의사표현을할수있도록선거법을개정할필요가있다. 또한시민단체의선거참여활동을알고있다고답한응답자일수록투표했다는응답이많다는점에서알수있듯이시민단체의선거참여활동에대한홍보가중요하다. 따라서시민단체의선거참여활동을시민들에게알릴수있는다양한방법과매체를개발할필요가있다. 주제어 제 20 대총선, 2016 총선시민네트워크, 선거참여활동, 낙천 낙선운동, 민주주의가치

154 154 제 8 호 I. 서론 이연구는제20대국회의원선거를중심으로시민단체의선거참여활동이민주주의가치실현에있어어떠한역할을하였는지를평가하고, 시민단체의선거참여활동을활성화하기위한방안을제시하는데목적이있다. 민주화를계기로활성화된시민단체는 1991년지방의회선거에서공명선거실천운동을시작으로다양한선거참여활동을전개하고있다. 시민단체는 1991년부터공명선거실천시민운동협의회 ( 이하공선협 ) 를구성하여부정선거감시라는선거참여활동을전개하였으며, 2000년에는총선시민연대의낙천낙선운동그리고최근실시된제20대총선에서는 2016 총선시민네트워크 ( 이하 2016 총선넷 ) 와공명선거시민네트워크를구성하여낙천낙선운동, 정책과제약속운동그리고개표감시활동등을전개하였다. 이러한다양한선거참여활동은시민단체가선거과정에서감시자로서의역할뿐만아니라심판자로서의역할까지확대됨을의미하는것이다 ( 박영선 2013, 76). 시민단체의선거참여를포함한정치참여활동은현실정치에대한문제의식으로부터출발한다. 민주화이후한국의정치는국민의요구에대한반응성과책임성의결여현상이지속되어왔다. 또한부패및지대추구, 반민주적이고반의회적인행위등과같은국민의대표로서부적절한자질을가진정치인에대한불신이높아졌다. 따라서시민단체는인적쇄신과정치제도개혁을정치권에맡기기보다는직 간접적으로정치참여활동에나서게되었다. 시민단체의정치참여활동은 2000년총선에서부적절한후보를낙선시켰으며, 또한단체의선거운동을금지하는선거법제87조등을일부개정하는성과를가져왔다. 1) 이후시민단체는 2003년범국민정치개혁협의회를구성하여선거에국한되지않는제반정치제도개혁을이루어냈다 ( 황영민 2011, 241). 그러나 2004년제17대총선부터제19대총선까지시민단체의선거참여활동이미흡한성과를냈다고평가되고있다. 특히, 낙천낙선운동과당선운동은유권자의공감을얻는데실패하여낙선율이점차줄어들어다는것이다 ( 박영선 2013; 이소영 2012; 이태호 2012). 그이유로 2004년제17대총선에서탄핵담론이압도한폐쇄된담론적기회구조로인해시민단체의낙천낙선운동의파급력이크지않았으며 ( 오현철 2004, 117), 또한제17대와 1) 2000 년총선에서낙천낙선운동은국민들의지지속에전국낙선율 68.6%(86 명중 59 명 ), 집중지역낙선율 68.2%(22 명중 15 명 ) 라는높은낙선율을보였다.

155 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 155 제18대총선에서는시민단체의선거참여활동이단일한조직으로이루어졌던 2000년과달리개별단체별로전개됨으로써단일한담론적기회구조에의한국민적공감을얻지못하였기때문이다 ( 박영선 2013; 오현철 2004; 이소영 2012). 그렇다면 2016년제20대총선에서시민단체의선거참여활동은어떻게평가할수있을까? 이재근의연구는시민사회의총선대응을평가하는기준으로총선과정에서시민사회, 시민과유권자참여의확대정도를기준으로삼아야한다고지적한다 (2016, ). 그러나이연구는시민단체의선거참여활동의목적이참여의확대뿐만아니라민주주의의가치를실현에있다는점에서시민단체의선거참여활동을선거참여활동의방식과내용그리고민주주의가치실현에초점을맞추어분석하고자한다. 이를위해 II절에서는시민단체의선거참여활동의의미와역할에대한살펴보고 III절에서는 20대총선이전의시민단체의선거활동과성과를검토하고자한다. IV절에서는 2016 총선넷을중심으로제20대총선에서의시민단체의선거참여활동을평가하고자한다. V절에서는민주주의의기본적가치를기준으로시민단체의선거참여활동을평가하고활성화방안에대해제시하고자한다. II. 시민단체의선거참여활동의의미와역할 대의민주주의는참여, 대표와책임의원리에기초하여시민의요구에부응 (responsiveness) 하는정치체제를의미한다. 그리고자유롭고공정한선거는대의민주주의에있어필수불가결한전제조건으로서시민들이직 간접적인참여를통해자신들의이해와요구를정치적으로대표하고선출된대표를통제하는공식적과정이다. 따라서선거는대의민주주의의기본적가치인참여성, 정치적대표성그리고책임성을실현하는주요한도구라할수있다. 한국에서대의민주주의에대한위기론이지속적으로제기되고있다. 그이유는첫째, 선거참여의위기를제시할수있다. 민주화이후대통령선거와국회의원선거의투표율이지속적으로낮아지고있다. 이같은투표율의하락은대의정치에대한시민들의불신과무관심이높아지고있음을의미한다는점에서대의민주주의의위기를보여주는주요한지표라고할수있다. 둘째, 정치적대표성의왜곡을제시할수있다. 정치적대표성의

156 156 제 8 호 왜곡은비례성이낮은선거제도의효과일수도있지만, 선거에참여한정당이나후보가시민사회에서의제기되는다양한요구를정책이나공약으로반영하려는노력이부족하기때문이다. 즉, 시민사회에서제기되는공공의이익에대한반응보다는지역및연고주의에기초한사적이익을반영하고있기때문이다. 마지막으로책임성의위기이다. 일반적으로수직적책임성은주인과대리인이라는대표원리속에서둘사이의상호관계에의해수행된다. 즉, 대리인인선출된대표는시민들의요구를지속적으로정책에반영할책임이있으며, 주인인시민은선출된대표를지속적으로견제 감시함으로써그리고선거를통해심판할책임이있다. 이연구에서는후자의관점에서책임성의위기를제기하고자한다. 민주화이후한국선거에서투표행위의특징은지역및인물중심의투표이며, 선출된대표가시민의요구에부응하는정책과공약을잘수행했는지등을평가하고심판하는회고투표가거의이루어지지않았다는점이다. 이러한특징은선출된대표나정당이책임정치를수행해야한다는동기를약화시킴으로써책임성의위기를결과하였다. 정치권은대의민주주의위기를극복함에있어당파적이해관계에기초하여미온적으로대응함으로써정치에대한시민의불신과무관심을더욱심화시키고있다. 이러한상황은시민단체의정치참여활동을유인하고촉진하는계기가되었다. 그리고시민단체의정치참여활동은권력에대한감시, 취약한대의정치, 당파적이해관계를우선시한대립과대결의정당정치, 부패와무능에대한저항과개혁을위해정치제도개혁, 의정및권력감시, 그리고선거참여등이중심이되어이루어지고있다. 이러한시민단체의다양한정치참여활동중선거참여활동은앞서언급한참여성, 대표성, 그리고책임성의위기를극복하기위한적극적대응방식중하나이다. 시민단체의선거참여활동은다양한방식으로이루어지고있다. 이현출 (2004) 은시민단체의참여유형을시민단체와의회또는정당간의조화및긴장관계를중심으로갈등, 견제, 협력, 경쟁유형으로구분하고있다. 이는시민단체의전반적인정치참여유형을범주화한것으로갈등 ( 낙천낙선운동 ), 견제 ( 공명선거감시와정책평가 ), 경쟁 ( 정치세력화 ) 그리고협력 ( 정치개혁을위한정치권과의협력 ) 의예를들고있다. 또한전용주 (2009) 와황영민 (2011) 은시민단체의선거참여방식에초점을맞춰유형을제시하고있다. 먼저전용주는낙천낙선운동, 후보자정보공개운동, 특정후보지지운동, 부정선거감시, 정책제시, 정책과후보평가로유형화하고있으며, 황영민은공명선거운동, 낙천낙선운동, 지지당선운동, 후보출마운동, 정책평가및공약채택운동, 시민정치운동으로구분하고있다. 김의영 (2004) 은시민단체의선거참여운동방식을범주화하여공명선거실천, 제도개혁, 선거운동그리고정치세력화유형으로구분하고있다. 즉, 공명선거실천은유권자참여운

157 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 157 동, 후보자정보공개, 공약유도, 선거감시운동의방식을포함하며, 제도개혁은선거관련제도개혁운동방식이다. 그리고선거운동은낙천낙선운동과당선운동을포함하는유형이며, 정치세력화는후보전술, 정당연계, 창당등의방식에의한선거참여유형이다. 김의영이제시한시민단체의선거운동방식은이후연구에서큰틀을유지한채정치사회환경의변화에따라수정하여분류하고있다. 즉, 이소영 (2012) 은투표참여운동과정책평가및공약채택운동의규모가커짐을반영하여공명선거추진운동, 투표참여운동, 정책평가및공약채택운동, 낙천낙선운동및당선운동, 제도개혁운동, 정치세력화로제시하고있다. 그러나제도개혁운동을과연시민단체의선거참여운동의유형으로범주화할수있는지에대한의구심이든다. 즉, 김의영 (2004, 146) 은제도개혁운동이선거시기와관계없이지속적으로이루어져왔지만선거와선거결과에미치는영향이크기때문에포함한다고지적한다. 그러나이런논리를받아들이면선거시기가아닌모든시기의시민단체의정치참여활동특히의정감시활동도선거와선거결과에영향을미치기때문에포함하게되어선거참여활동과기타정치참여활동간의구분을모호하게할수있다. 박영선 (2013) 은이러한유형화가시민단체선거참여전략이함의하고있는고유성을이해하기어렵고후보자정보공개운동과선거운동, 정책평가및공약채택운동과낙선운동이배타적이지않기때문에정치권에대한개입정도를포괄하는시민단체의선거참여활동을유형화하고있다. 즉, 정보공개운동의유형을정치권에대한개입정도에따라최소개입 ( 납세 병역등후보자의기본정보제공 ), 중간개입 ( 현안및쟁점에대한정책태도, 의정활동에대한정보제공, 후보자간공약비교 ) 그리고최고개입 ( 가치및평가기준에근거한정책평가나공약채택, 정책협약운동, 심판운동 ) 운동으로분류한다. 그러나이러한분류는시민단체의오래된그리고중요한선거참여활동인선거의공정성을위한공명선거운동과선거참여를독려하기위한투표참여운동을간과하고있다는점에서한계를갖는다. 따라서이연구는선거의공정성, 참여성, 대표성그리고책임성을높이기위한목적에초점을맞추어시민단체의선거참여활동을유형화하여제20대총선에서의시민단체의선거참여활동을평가하고자한다. 즉, 공명선거운동 ( 공정성 ), 투표참여운동 ( 참여성 ), 낙천낙선운동과당선운동 ( 책임성 ), 정책평가및공약채택운동 ( 대표성 ) 을통해시민단체의선거참여활동을평가하고자한다. 시민단체는선거참여활동을통해선거과정에서의제를형성하는역할을수행한다. 시민단체는자신들의지향하는가치와목적을실현하기위해특정정책이슈를제기하거나사회적문제를쟁점화함으로써유권자들의관심을유도 동원하여선거결과에영향을미치고자한다 ( 이소영 2012, 12; 전용주 2009, 116). 또한시민단체의선거참여활동

158 158 제 8 호 < 표 1> 시민단체의선거참여활동목적및유형 목적선거참여활동유형사례 선거의공정성공명선거운동공선협 / 한국종교지도자협의회 / 공명선거시민네트워크 참여성향상투표참여운동공선협 / 총선유권자네트워크 대표성 ( 반응성 ) 향상 책임성향상 정책평가및공약채택운동정치세력화운동 낙천낙선운동당선운동 총선네트워크 / 매니페스토실천본부시민사회 1 천인선언 / 미래창조연대 / 백만민란 총선시민연대 / 총선유권자네트워크 / 청년지식인포럼물갈이연대 / 범시민사회단체연합 은민주정치에있어유권자들이후보자및정당을선택함에있어정보를제공하는역할을수행한다. 즉, 시민단체는유권자에게후보자및정당의공약및정책에대한정보를제공함으로써유권자가정책과공약을중심으로투표결정을할수있도록유도하는동시에유권자들에게현직의원을심판할수있는기회를제공하여책임성을묻는회고투표를할수있도록한다. 다음으로시민단체의선거참여활동은후보자나정당에게시민사회가지향하는방향에대한정보를제공한다 ( 이소영 2012, 12; 전용주 2009, 117). 이같은정보제공을통해후보자나정당은유권자의이해와요구에반응하도록하고, 유권자는후보자나정당이자신들의요구를정책과공약으로얼마나반영하였는지를평가하여투표함으로써정치적대표성을높일수있도록한다. 마지막으로시민단체는이같은의제형성과정보제공역할을통해시민들의선거에대한관심과기대효용 ( 효능감 ) 을높이고부정선거를감시함으로써공정한선거를만들어시민들의선거참여를증가시키는역할을수행한다. 이와같은시민단체의선거참여활동은선거과정에서주요한정치행위자들간의관계, 즉정당, 후보자그리고유권자로서의시민사이의관계의변화를가져왔다. 선거과정에시민단체가적극적으로참여함으로써유권자의투표행위를개인적정치행위차원에서집단적정치행위로바뀌어놓았으며 ( 오현철 2004, 106), 유권자의선거에대한관심과효능감뿐만아니라투표결정에도영향을주었다. 이는시민단체의선거참여활동이참여, 대표와책임의위기로대표되는의회민주주의의위기를극복함에있어중요한역할을수행하고있음을의미한다.

159 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 159 III. 제 20 대총선이전시민단체의선거참여활동평가 시민단체의선거참여활동에대한연구는주로시민단체의선거참여활동의의미와역할 ( 정대화 2003; 이영제 2006), 선거참여활동에대한유형화와주요특징 ( 김의영 2004; 이현출 2004; 황영민 2011), 선거참여활동에대한평가 ( 김호기 2000; 박영선 2013; 오현철 2004; 이소영 2012; 이태호 2012; 전선일 2004; 전용주 2009) 를중심으로이루어졌다. 또한 2000년총선연대의낙천낙선운동이라는특정한선거참여활동에초점을맞춰선거결과에미친영향을분석한경험적연구도존재한다 ( 안문석 황민섭 2002; 조기숙 김선웅 2002; 진영재 엄기홍 2002). 이연구는제20대총선에서의시민단체의선거참여활동과역할을평가하기위한목적을갖고있기때문에시민단체의선거참여활동을평가한선행연구를중심으로제20대총선이전의선거참여활동을유형별로평가하고자한다. 1. 공명선거운동 민주화이후시민단체는부정선거방지와선거의공정성을보장하기위한선거참여활동을전개하였다. 1991년지방의회선거를앞두고경실련, 흥사단그리고 YMCA 등 50여개시민단체는 공선협 을결성하여공명선거를위한시민캠페인과부정선거감시운동을수행하였다. 이처럼공명선거와부정선거감시운동을수행한이유는민주화이후에도선거의공정성과부정선거에대한문제가지속적으로제기되었기때문이다. 2) 이와더불어공선협의공명선거운동은개별단체가주창하는이슈를정당및후보의공약으로반영하기위한소극적정치참여활동을동시에수행하였다. 이후 2002년대통령선거에서가장활발한공명선거운동이전개되었다. 즉, 400여개의시민단체들이참여한대선유권자연대는낡은정치청산, 10대국민과제선정, 100만유권자약속운동등깨끗하고공정한선거, 정책경쟁을통한선거를목표로활동하였다. 공명선거운동은시민단체의다른선거참여활동과달리정치적중립성의문제로부터자 2) 1987 년민주화이후에도금권및관권선거등부정선거가만연하였다 ( 황영민 2011, 239). 대표적으로 1991 년지방의회선거당시군부재자투표의부정을고발하는이지문중위의양심선언과최근대통령선거에서의국가기관의개입논란등부정선거의감시에대한사회적인식은지속되고있다.

160 160 제 8 호 유롭고자기제한성을명확히한선거참여활동이라는평가를받고있다 ( 이현출 2004; 황영민 2011). 그러나공명선거운동이적합성과정당성을갖는선거참여활동이고매선거마다지속적으로이어지고있지만그영향력은낮아지고있다. 그이유로공선협의활동이진화하는선거참여활동과충돌을빚으며한계를노출하였고, 시민단체들이낙천낙선운동과같은다양한방식의독자적유권자운동을기획하였기때문이라는지적이있다 ( 황영민 2011, 240). 또한공명선거운동이창의적이고다양한프로그램을통해전개되지않고구태의연한캠페인을전개함으로써시민사회에서반향을불러일으키지못했다는지적도있다 ( 이소영 2012, 23). 그리고제19대총선과같이종교계와개별시민단체를중심으로한공명선거운동은정치적파급력이약화된또하나의원인으로지적될수있다. 2. 투표참여운동 투표참여운동은공선협과대선유권자연대, 경실련등시민단체들이지속적으로전개한선거참여활동이지만본격적으로표면화된시기는 2010년지방선거와 2011년재 보궐선거를예외로하면 2012년에실시된제19대총선라고할수있다. 이운동은주로 2012 총선유권자네트워크 ( 이하 2012 총선넷 ) 를중심으로전개되었다 총선넷은 1,000여개의시민단체들이연대하여선거참여활동을전개하였다 총선넷은참여연대, 한미 FTA저지범국민운동본부, 4대강죽이기저지범국민대책위, 반값등록금국민본부, 복지국가실현연석회의등의제별연대기구들과더불어민주노총, 전국농민회총연맹그리고한국진보연대등민중운동계열의조직들이조직적으로참여하였다는점에서이슈별연대기구들의연대기구이면서시민단체와민중단체가함께하였다는조직적특성을갖는다 ( 박영선 2013, 83). 투표참여운동은 2012 총선넷의주요활동중하나였다. 구체적으로 2012 총선넷은투표참여를호소하는 1인시위를매일진행하면서대규모투표참여콘서트를개최하고선거전날에는기자회견을통해시민들의투표참여를촉구하였다 ( 이소영 2012, 24). 특히 20~30대청년층의투표율이낮아지는상황에서이들을대상으로한청년층대상의콘서트개최, 인증샷찍기, 유쾌한 1인캠페인등과더불어부재자투표소설치운동을대학을중심으로전개하였다. 그밖에도공선협의유권자투표참여 바른일꾼선택촉구캠페인, 민주노총의투표참여촉구거리행진등많은시민단체가투표참여를촉구하는다양한활동을전개하였다. 그결과제18대총선에서의 20~30대투표율이 28.1% 와 35.% 였는데

161 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 161 제19대총선에서는 41.5% 와 45.5% 로올랐다 ( 이소영 2012, 25). 이러한 20~30대투표율의증가는 SNS를통한투표참여독려가가능하도록한선거법개정을한원인으로지적할수있다. 그러나전체투표율제고에있어서는실패하였다고할수있다. 즉, 제19대총선의투표율은 54.3% 였다. 이는제18대총선의투표율인 46.1% 보다높아졌지만제16 대와제17대총선의투표율인 57.2% 와 60.6% 보다낮다. 따라서 2012 총선넷은투표율을높이기위한투표시간연장과사전투표제같은제도적보완책을제시하였다. 3. 낙천낙선운동과당선운동 2000년제16대총선에서시민단체의선거참여활동은큰변화를보이고있다. 즉, 시민단체는 1991년부터지속해온공명선거운동과달리보다적극적이고직접적인선거참여운동이라할수있는낙천낙선운동을전개하였다. 부적격정치인에대한낙천낙선운동을주도한총선시민연대는 2000년 4 13 총선을앞둔 1월 12일경실련, 참여연대, 환경운동연합, 민언련등을포함하는전국 412개단체로시작하였다. 이후참여단체가계속늘어나총 1,056개의시민단체로구성된대규모의한시적인연대조직으로발전하게되었다. 당시총선시민연대는낙천낙선운동의대상자선정기준으로 부패행위, 선거법위반행위, 민주헌정질서파괴및반인권전력, 의정활동의성실성, 법안및정책에대한태도, 정치인의기본자질을의심할만한반의회적 반유권자적행위등 을제시하였다 ( 황영민 2011, 241). 이러한기준하에 1월과 2월사이에 112명의낙천자명단을발표하였으며, 4월 3일에는총 86명의낙선자명단과더불어집중낙선대상자 22명을발표하였다. 그리고선거결과낙선대상자의낙선율이 68.6%(86명중 59명 ) 이었으며, 집중낙선대상자는 68.2% (22명중 15명 ) 의낙선율을기록하였다. 그리고단체의선거운동을금지한선거법제87 조등을일부개정하는성과를함께이루었다. 즉, 시민단체가자체기준에따라선정한낙천자명단을정당에전달하거나공표하는행위그리고공표내용을홈페이지에게시하는것이가능하게되었다. 또한특정후보에대한지지와반대의의사표현도선거기간에한하여허용되었으며, 당선및낙선자명단을단체의홈페이지, 언론의보도자료, 소식지, 기관지에게시하는행위가허용되었다 ( 김의영 2004, ). 이후 2004년제17대총선에서전과등후보자의도덕적자질과현직자의의정활동의성실여부와더불어탄핵찬성을기준으로낙선운동을전개하였다. 그리고선거결과총선시민연대의낙선대상자 206명중 129명이낙선됨으로써낙선율이 63% 였다. 3) 2004년

162 162 제 8 호 낙천낙선운동은 2000년총선시민연대로일원화되어운동이전개된것과는달리이슈에따른다양한단체로분화되어진행되었다. 또한제18대총선에서의낙천낙선운동도개별시민단체별로이루어지면서운동의파급력이크게약화되었다 ( 이소영 2012). 제19대총선에서심판운동을주요활동으로제시한 2012 총선넷은의제별연대기구들이자체기준을정해낙천낙선자대상자를제시하고이들대상자에대한낙천낙선운동을전개하였다. 그결과전체낙선대상자 139명중 60명 (43%) 이낙선하였으며 10명의집중낙선대상자중 3명 (30%) 가낙선하였다. 이러한결과는낙천낙선운동이선거에큰영향을미치지못했음을보여주는것이다. 제17대총선에서낙천낙선운동의네거티브한선거참여활동에대한문제의식을갖고당선운동이물갈이국민연대, 맑은정치여성네트워크, 바른선택국민행동등을중심으로진행되었으며, 제19대총선에서는보수성향의 350여개시민단체네트워크인범시민사회단체연합에의해당선운동이진행되었다. 하지만낙천낙선운동과같이정치적편향성, 선정기준과대상자의난립, 정책이슈의선거쟁점화실패등의이유로유권자의공감을얻는데실패했다고평가된다 ( 이소영 2012, 32; 전선일 2004). 즉, 1991년부정선거방지를위한공선협활동이후시민단체의주요한선거참여활동인낙천낙선운동과당선운동은평가기준의공정성과중립성문제가있다는비판이끊임없이제기되고있다. 그리고현행선거법제87조를위반하였다는사법부의판결과정치권과시민사회일부에서의시민단체의중립성과공정성에대한의문이제기되면서시민단체의선거활동과역할이위축되었다. 그결과 2008년과 2012년총선과정에서시민단체는낙선운동을진행하는동시에유권자의투표참여독려운동과매니페스토운동을전개하였으며, 2012년에는인터넷을통한선거운동이허용됨에따라시민단체의낙선운동은활기를띠었으나그영향력은과거에비해감소하고있다. 4. 정책평가및공약채택운동 시민단체를중심으로정책평가및공약채택운동이전개된것은 2006년매니페스토운동으로부터시작된다. 그이전의시민단체의선거참여활동은공명선거실천과같이부정 3) 부패및비리행위등에따른낙선대상자는 106 명이며, 탄핵에찬성한낙선대상자는 100 명이었다. 각각의낙선율은 73.6%(78 명 ) 와 51%(51 명 ) 로나타났다.

163 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 163 선거방지를위한운동이나후보자의자질과도덕성을평가하는인물교체중심의운동에머물렀다. 그러나 2006년지방선거부터인물이아닌정책을평가하여시민에게정보를제공하는선거참여운동이전개되었다. 이후매니페스토운동추진본부가만들어지고이본부를중심으로후보자들의참공약채택운동이벌어졌다 ( 이소영 2012, 16). 매니페스토운동은후보나정당의정책이현실가능한지를평가하고이후대표로선출되었을때선거공약을잘이행하고있는지를감시하는데목적이있다. 따라서매니페스토운동은네거티브적인성격을갖는낙천낙선운동과달리포지티브적인운동을통해시민들의적극적인참여와관심을확보하고자하였다 ( 이소영 2012, 16). 이러한정책평가및공약채택운동은 2010년지방선거에서무상급식이라는정책이슈가쟁점화되고이를중심으로선거경쟁이이루어지면서공약과정책에대한관심이높아졌다. 즉, 무상급식정책은시민의선거에대한관심을촉진시켰으며, 시민의후보선택에강한영향을미쳤다. 이후 2012년총선에서정책평가및공약채택운동은다양하게전개되었다. 먼저매니페스토실천본부는공약이행정보공개를거부한 23인의국회의원에게공천불이익을줄것을각정당에요구하였으며, 정당및후보자들의정책을평가하여유권자에게정보를제공하는활동을적극적으로전개하였다 ( 이소영 2012, 26). 또한 2012 총선넷은의제별연대기구및참여단체가제시한정책중 33개의정책과제를선정하고후보자들에게선정된정책과제를이해할것을요청하는약속운동을전개하였다. 그결과총선후보자중총 223명이약속운동에동참하였다. 그러나 2012 총선넷이선정한정책우선순위에대해후보가공약으로약속하겠다는정책과제는서로많이달랐으며, 이렇듯시민단체와후보자간선호하는정책과제의차이는 2012 총선넷이강조했던사회개혁적의제들이제19대총선에서핵심쟁점이되지못하였음을의미하는것이다 ( 박영선 2013, 87). 그럼에도불구하고정책평가및공약채택운동은인물중심의선거경쟁을정책중심의선거경쟁으로전환하려는노력이었다는점에서의의를갖는다. 그리고시민과후보 ( 정당 ) 간정책정보를상호교환함으로써시민의요구에더욱부합하는정책을생산할수있으며, 시민은후보의정책에대한평가와약속이행을감시함으로써정치적대표성을실현할수있는기회를제공하였다는점에서의의를갖는다.

164 164 제 8 호 IV. 제 20 대총선에서시민단체의선거참여활동과평가 : 2016 총선넷을중심으로 총선넷의조직과주요활동 2016년 2월 17일공식적으로발족한 2016 총선넷은한국사회가민주주의, 민생그리고평화의위기상황에직면해있으며, 이를극복하기위해유권자들의올바른선택이요구된다는점을지적하면서결성되었다 총선넷은전국에서 34개지역 부문연대기구와전국 1,000여개단체로구성된 연대기구의연대기구 이자 총선협력기구 의성격을갖는다 ( 이재근 2016, 194). 핵심적인의제별연대기구는 4.16연대, 한국사교과서국정화저지네트워크, 역사정의실천연대, 시민사회단체연대회, 총선청년네트워크등이참여하였으며, 각지역별연대기구와한국여성단체연합, 한국진보연대, 환경운동연합, 그리고참여연대등전국적네트워크를갖춘대규모단체등이참여하였다. 이재근의연구 (2016, 196) 에따르면, 2016 총선넷의조직적특징을다음과같이제시하고있다. 첫째, 총선시기까지활동하는한시적인연대체로서주요의제별 부문별 지역별시민단체들의문제의식을적극적으로발현하고공론화하였다. 둘째, 연대기구의연대기구 이면서도개별단체들도참여가능하다. 셋째, 풀뿌리지역기반단체들과의제별전국연대기구들의결합과공조를바탕으로한다. 넷째, 온라인네트워크와오프라인네트워크의결합을추진한다. 다섯째, 참여단체들과유권자간개방적인쌍방향, 실시간네트워크를지향한다. 마지막으로청년, 비정규직, 중소상공인, 서민, 지역주민등선거이후정치정책의직접적당사자들이총선에서마음껏꼭필요한정책들을촉구하고호소할수있는공간을공동으로마련하고이를적극적으로보장한다. 이중에서이전의총선넷조직과커다란차이점을갖는것은온라인과오프라인네트워크의결합과더불어참여단체와일반유권자간쌍방향실시간네트워크를지향하였다는점이다. 그리고지역조직들이참여를통해해당선거구에출마한후보들의정보를유권자들에게제공하고낙천낙선운동을진행하였다는점이다 총선넷은기억과심판그리고약속이라는모토를중심으로크게다섯가지의운동방향을설정하였다. 첫째, 시민에게후보자, 정당에대한다양한정보를제공하는기억운동이다. 둘째, 정치실패, 정책실패, 국정운영실패등에대한심판의기준과대상을제시하는심판운동이며셋째, 총선쟁점과정책을공론화하고후보자정당에게이행을서약

165 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 165 하게하는약속운동이다. 넷째, 선거관리위원회, 국가정보원, 검 경찰, 그리고관변단체등국가기관및관변단체의선거개입감시운동이다. 마지막으로유권자들의투표참여를독려하고촉구하는투표참여운동등이다. 이같은운동방향하에서 2016 총선넷은구체적인주요활동을진행하였다. 1) 정보제공운동과낙천낙선운동기억운동은유권자들이후보나정당의정책을평가함에있어유용한정보를제공하여유권자의선택에도움을주는한편부패하고무책임한후보와정당에대해심판할수있는기회를제공하는운동이다. 기억운동의구체적인활동인정보공개운동은 3분총선 이라는페이지를통해이루어졌다. 후보자의기본정보및현역의원의법안표결및발의현황, 19대의원및원외후보자의발언, 주요범죄전력, 재산과관련된정보그리고공천부적결과집중심판사유등을 3분총선 에공개하고휴대폰과 SNS와연동시켜쉽게접근공유할수있도록하였다 ( 이재근 2016, 198). 이를통해유권자들이투표소에들어가기 3분전에해당지역구후보자들의정보를확인할수있도록하였다. 이는유권자들로하여금스스로낙천낙선대상자그리고국회의원으로서의부적격자를선택할수있도록한다는점에서낙천낙선운동의한유형이라할수있다. 즉, 2012년합법화된온라인공간을활용한낙천낙선운동이라는점에서의미를가지며, 방문자나언론으로부터좋은평가를받았다 ( 이재근 2016, 208). 심판운동은시민단체가보다직접적으로낙천낙선대상자를선정하여유권자들이심판 < 표 2> 총 26 개의의제별낙천낙선대상자의선정이유와인원수 선정기구주요심판내용대상 2016 총선청년네트워크청년을볼모로쉬운해고노동개악강행 / 청년정책비하자등 18 명 한국사교과서국정화저지네트워크 FTA 대응범국민대책위 / 광우병위험감시및식품안전을위한국민행동 역사교과서국정화를주도, 지지찬양한인사 / 한일합의 를미화하는인사 / 일본의군국주의강화움직임에동조하거나지지를표시한인사 FTA 체결비준주도 5 명 3 명 용산참사진상규명위원회용산참사책임자 1 명 환경운동연합 원전확대및핵무장주장 /4 대강사업옹호 / 국토난개발 ( 규제완화, 케이블카, 국립공원막개발 ) 조장등 24 명

166 166 제 8 호 설악산국립공원지키기국민행동 / 강원행동 / 케이블카반대설악원주민대책위 * 협력단위 설악산케이블카사업조장 6 명 초록투표네트워크 * 협력단위반환경후보 9 인 을들의총선연대청년정책비하, 경제민주화후퇴, 노동개악주도 5 명 29 개인권시민사회단체 사학개혁국민운동본부 / 반값등록금실현국민본부 MB 자원외교사기의혹및혈세탕진진상규명을위한국민모임 언론시민사회단체 공적연금강화국민행동 국민사찰 인권침해법안발의주도 ( 테러방지법과사이버테러방지법제정안 )/ 통신비밀보호법과 FIU 법개정안대표발의 사학비리연루및비호 MB 자원외교사기사건연루및진상규명방해 민주당최고위원및문방위원연석회의발언도청 / 종편탄생주도적역할 / 언론관계법날치기통과 기초연금과국민연금급여수준상향과사각지대해소와관련된정책반대또는방해 / 기금운용공사설립법안제출및주도적찬성 성소수자유권자운동단체성소주자혐오 12 명 금융정의연대 / 참여연대경제금융센터 4 월 16 일의약속국민연대 / 4.16 연대 의료민영화저지와무상의료실현을위한운동본부 론스타국부유출책임 세월호참사원인제공 / 진상규명방해 / 참사피해자모독 6 명 3 명 3 명 4 명 19 명 3 명 18 명 의료민영화추진법률발의 / 의료상업화지지 / 서비스산업발전기본법및정부의료민영화정책지지 / 진주의료원폐원허용 12 명 21 세기한국대학생연합반값등록금반대및기만 6 명 친환경무상급식풀뿌리국민연대친환경무상급식파탄책임 1 명 한국여성민우회 여성민우회성명서, 논평, SNS 등의활동에서문제로언급된정책과사건관련 빠티성평등반대 24 명 한국사교과서국정화저지네트워크민주주의와헌법정신부정 1 명 전국민주노동조합총연맹노동개악추진 7 명 주거권네트워크 전월세상한제와계약갱신청구권거부 / 부동산투기조장부동산 3 법, 건설사특혜뉴스테이법대표발의 / 민생입법과민생정책도입반대 경제정의실천연합경실련 20 대국회의원선거걸림돌 10 명 페미당성평등가로막는정치인 24 명 출처 : 2016 총선시민네트워크홈페이지 ( 8 명 3 명

167 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 167 할수있도록하는운동이다 총선넷의홈페이지중기억과심판에는각의제별또는지역별시민단체들이선정한낙천낙선대상자명단이제시되고있다. 그리고시민들의참여를보장하기위해시민제보 / 신고페이지도개설하여일반시미들의의견을반영하기위한노력을함께전개하였다 ( 이재근 2016, 197). 각시민단체의낙천낙선자선정은자체선정기준을통해결정된다. 이를기반으로 2016 총선넷은 4월 1일에낙선대상자 35명의예비명단을선정하고 4월 2일에유권자위원회를개최하여심판대상을확정하였다. 확정된낙선대상자 35명의정당별비율을보면새누리당 80%(28명 ), 더불어민주당과국민의당이각각 2.9%(1명씩 ), 그리고무소속이 5명으로 18% 이다. 무소속낙선대상자가모두공천과정에서새누리당을나왔거나공천을받았다는점을고려한다면새누리당낙선대상자는 98% 로압도적이다. 4월 2일에유권자위원회는 Worst 10 후보를선정하였으며, 4월 3일부터 4월 5일까지총선넷홈페이지에서시민을대상으로온라인인투표를진행하였다. 이같은각각의투표결과를합산 (50%+50%) 하여최종적으로집중심판낙선대상자를결정하였다. 그결과최악의후보 10명중 9명이새누리당이었으며, 1명이새누리당출신의후보였다. Worst 10 후보를선정하는과정에서진행된온라인투표에대해선거관리위원회는미신고선거여론조사라는이유로중단할것을요청하였으나, 2016 총선넷은투표를계속진행하였다. 선거이후서울시선거관리위원회는 2016 총선넷을검찰에고발함으로써선거법위반논란이제기되었다. 2) 약속운동 2016 총선넷은총선에서정책을공론화하고, 각후보자들에게 20대국회구성이후시민사회와시민들의요구를국회에서실현할것을약속받기위한약속운동을진행하였다. 먼저 2016 총선넷은연대기구와단체들로부터약속의제를제출받았고, 지난 3월 24 일까지온라인으로시민들의정책제안을받은후총선넷운영위원회의논의를통하여 < 표 3> 2016 총선넷선정 13 대분야 38 대약속과제 13 대분야 38 대약속과제 세월호참사 경제민주화 세월호의온전한인양과성역없는진상규명보장 재벌곳간에쌓인사내유보금에과세 (30 대재벌만 710 조의사내유보금보유 ) 대기업의초과이익을협력중소기업에배분하는초과이익공유제도입 중소기업적합업종보호특별법제정과재벌대기업의골목상권침탈방지

168 168 제 8 호 민생, 가계부채 노동 청년 복지 환경 한반도의평화 젠더성평등 역사정의 정치개혁사법행정개혁 시민의자유권보장 지방자치 전월세입자의권리보호를위한계약갱신청구권, 전월세인상률상한제, 표준임대료도입 상가임차인보호를위한 10 년장기임대차보장, 강제퇴거방지 최고금리일원화, 신속한채무조정, 불법채무추심근절로서민채무자보호 학교와주택가인근의도박시설등유해시설근절 쉬운해고와노동개악을막자! 비정규직사용사유제한및차별철폐 최저임금 1 만원으로 종합적청년정책을수립, 실행하기위한청년기본법제정 청년에게희망을! 구직지원수당도입 선거권만 17 세, 피선거권만 18 세로낮추기 사학비리근절과반값등록금의온전한실현 국민연금기금의공공복지인프라 ( 공공병원, 공공임대주택, 국공립어린이집 ) 투자 예산부터국가가책임지는유아보육, 교육으로누리과정대란해결 의료민영화중단과건강보험흑자 17 조로병원비인하 신규원전건설중단및노후원전폐쇄 국립공원케이블카계획중단및국립공원환경보호 수명지난노후댐철거규정신설 한반도비핵화등평화체제논의재개 공격적군사훈련과무기배치중단 무기수입과정에서국방부독점해체및주요무기도입타당성재검토 몰래카메라유통사이트처벌법제화 스토킹범죄처벌법제화 사회경제적사유로인한인공임신중절허용 역사교과서국정화폐지 위안부문제에대한부당한한일합의무효화 진실 화해위원회재출범과제대로된과거청산 정당득표만큼의석배분하는비례대표제도입 지방검사장주민직선제도입 국정원전면개혁 국가의위법부당한재정낭비를막기위한국민소송법제정 테러빙자악법테러방지법폐기 집회금지제도개선및집회의자유확대 지방자치단체자치입법권강화와권한이양 ( 분권 ), 지방재정확대 지자체의복지를가로막는사회보장기본법상협의조정조항폐지 출처 : 2016 총선시민네트워크홈페이지 ( 13 개분야의 38 개의선정하였다. 선정된약속과제는 < 표 3> 과같다. 또한 2016 총선넷은이들 38 개약속과제를대상으로 100 명의유권자위원과 3,311 명의

169 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 169 < 표 4> 약속과제 Best 10 상위 10대과제내용 1순위 세월호의온전한인양과성역없는진상규명보장 2순위 역사교과서국정화폐지 3순위 테러빙자악법테러방지법폐기 4순위 재벌곳간에쌓인사내유보금에과세 5순위 쉬운해고와노동개악반대 6순위 국정원개혁 7순위 최저임금 1만원 8순위 의료민영화중단과건강보험흑자 17조로병원비인하 9순위 위안부문제에대한부당한한일합의무효화 10순위 비정규직사용사유제한및차별철폐 출처 : 2016 총선시민네트워크홈페이지 ( 시민이온라인투표에참여하여약속과제 Best 10을선정하여발표하였다. 그결과, 선정된약속과제 Best 10의성격은대부분정부의무능력과실정그리고정부의독단과독선에의해시민의의사와무관하게진행된법안과정책을바로잡는것과민생및경제민주화와관련되어있다. 3) 국가기관선거개입감시캠페인국가기관의선거개입에대한감시운동이추가되었다는점은주목할점이다. 2012년대통령선거에서의국가정보원, 군사이버사령부, 보훈처등국가기관의선거개입에대한우려가반영된것이다. 따라서 2016 총선넷은국가기관의선거개입을감시하기위한선거개입시민감시캠페인단 ( 이하캠페인단 ) 을 2월 24일에출범시키고활동을시작하였다. 선거개입시민감시캠페인단은국가기관의부당한선거개입행위는선거의공정성을무너뜨리고, 민주적기본질서의근간을흔드는중대한범죄행위로규정하고국가기관이해서는안되는선거개입행위 6가지를발표하였다. 캠페인단이발표한 6가지선거개입행위는첫째, 국정원직원등이신분을속이고특정정당 ( 후보 ) 을지지또는비방하는글을작성하고확산하는행위 ; 둘째, 국정원등이관변 우익단체를부추겨특정정당 ( 후보 ) 을지지또는비방하게하는행위 ; 셋째, 검찰, 경찰, 국정원이선거에영향을미칠목적으로

170 170 제 8 호 특정정당 ( 후보 ) 에불리한사건을드러내는행위 ; 넷째, 예비군 민방위교육등안보교육을빙자해정치중립을어기는내용을선전하는행위 ; 다섯째, 행정기관또는고위공무원이특정정당 ( 후보 ) 을지지하거나비방하는행위 ; 여섯째, 관변단체가특정정당 ( 후보 ) 을지지하거나비방하는행위이다. 이와같은캠페인단의역할은공선협에서전개한금권과관권선거와같은부정선거를감시하고공정선선거를추구하는것이며, 민주주의의최소조건인민주적선거체계를보장하기위한노력이라고할수있다. 4) 투표참여운동마지막으로투표참여운동과국가기관선거개입감시운동의전개이다 총선넷의투표참여운동은제19대총선과같이활발히전개되었다. 투표는주권자의권리이며, 민주주의, 민생그리고평화를위협한대표들에대한심판의도구이며또한희망을위해투표참여가필요함을강조하였다 총선넷의구체적인투표참여운동은 4월 6일부터 12일까지 3분총선 사이트방문과투표참여의사를인증한시민들에게드라마 태양의후예 와 시그널 의대본을증정하는온라인이벤트를실시하여 1,687여명이참여했다 ( 이재근 2016, 200). 그리고 4월 11일과 12일에는총선넷투표참여호소기자회견과더불어 416 곳에서 잊지말자 4.16 투표하자 4.13 이라는 1인시위캠페인을실시하였다 총선넷의선거참여활동평가 유권자에게후보자의정보를제공하는 2016 총선넷의 3분총선 은 3월하순에오픈한이후총선당일까지약 18만명이다녀갔으며, 연령대가확인된방문자가전체중약 53% 였으며, 이들중 66% 가량이 34세이하 (18~24세 40%, 25~34세 26%) 였다 ( 이재근 2016, 198). 이렇듯 34세이하의방문비중이높다는점은시민사회와청년세대와의관계망으로서온라인및 SNS의활용이중요함을보여주는것이다. 즉, 3분총선 은합법화된온라인공간에서의선거참여운동, 즉후보자의정보제공및낙천낙선운동을활성화할수있는하나의대안모델이라고평가될수있다. 제20대총선결과, 2016 총선넷에서제시한낙선대상자 35명중 15명이낙선됨으로써낙선율이 42.8% 로나타났으며, 최악후보로선정된 10명중 4명이낙선함으로써 40% 의낙선율을보이고있다. 이러한낙선율은제19대총선과거의유사한결과이지만낙천낙선운동이처음으로시작된제16대총선의낙선율과제17대총선에서의낙선율과비교했

171 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 171 을때낙천낙선운동의영향력이매우낮아졌음을알수있다. 그럼에도불구하고기억과심판운동이갖는의미는후보자들의도덕성과자질에대한평가보다는민주주의와민생을위협하는정책과법안에대한태도로평가하여인물이아닌정책선거를유도하였다는점을지적할수있다. 이같은의미는 2016 총선넷이선정한약속과제 Best 10과낙선자의낙선이유를비교하면잘드러난다. 즉, 집중낙선대상자의낙선이유는세월호진상규명을방해하거나역사교과서의국정화주도, 쉬운해고가가능한노동법개정그리고테러방지법주도한후보들이며, 그외민생을위협하고인권을침해한후보들이다. 38개의정책과제를선정한 2016 총선넷은이과제에대한약속여부를후보자들에게물어보았다. 그결과지역구후보로등록한 934명중 120명 (12.8%) 의후보자가답변을보내왔으며, 정당별로는더불어민주당 56명, 국민의당 32명, 정의당 17명, 노동당 9명, 녹색당 6명이었다. 답변을보내온 120명의후보중에서 60명의후보가 38개의정책과제전부를실천하겠다고약속하였으며, 전월세입자의권리보호를위한계약갱신청구권과전월세인상률상한제및표준임대료도입, 쉬운해고와노동개악저지, 비정규직사용사유제한및차별철폐등 3가지의제에대해서 120명모두약속하여가장높은동의를이끌어냈다. 이번제20대총선과정에서투표참여운동의방식은제19대총선처럼다양하게전개되지는않았지만, 20~30연령대의투표율과전체투표율을증가시키는데영향을준것으로나타났다. 먼저 20~30연령대의투표율이 31.7% 로높아졌다는점을지적할수있다. 제19 대총선과비교하면, 20~24연령대투표율은 45.4% 에서 55.3% 로, 25~29연령대는 37.9% 에서 49.8% 로, 30~34연령대는 41.8% 에서 48.9% 로, 그리고 35~39연령대는 49.1% 에서 52.0% 로작게는 2.9%p에서 11.9%p 증가하였다. 반면 50대는 62.4% 에서 60.8% 로줄어든것과대조된다 ( 한겨레신문 2016/07/04). 다음으로지난제19대총선투표율인 54.3% 보다 3.7% 로증가한 58.0% 를기록하였다. < 그림 1> 을보면, 투표참여운동이본격적으로이루어진제19대와제20대총선에서투표율이상승하고있다는점에서투표참여운동이일정하게유권자의투표참여에영향을주었다고할수있다. 한국정치학회가수행한 < 제20대총선유권자조사 > 에따르면, 2016 총선넷의활동을알고있는응답자는총 1,215명중 85명 (7%) 이었으며, 1,128명 (92.9%) 이알지못한다고응답하였다. 또한 2016 총선넷을알고있는응답자중 76명 (89.4%) 이투표에참여하였고투표에불참한응답자는 9명으로나타났다. 반면 2016 총선넷을모르고있는응답자중투표에참여한응답자는 867명 (76.9%) 으로나타났다. 이렇듯 2016 총선넷의활동을알

172 172 제 8 호 < 그림 1> 민주화이후총선투표율추이 년이전평균 대 14대 15대 16대 17대 18대 19대 20대 출처 : 중앙선거관리위원회선거통계시스템 ( < 표 5> 2016 총선넷의인지여부와투표참여 2016 총선넷인지여부 투표참여 알고있음 알지못함 85명 (7%) 1,128명 (92.9%) 참여 불참 참여 불참 76명 (89.4%) 9명 (10.6%) 867명 (76.9%) 261명 (23.1%) 고있는응답자와모르는응답자사이의투표율의차이는 12.5%p로서시민단체의선거참여활동이유권자의투표참여에영향을주었다고추측할수있다. 또한 2016 총선넷를알고있는응답자를대상으로 2016 총선넷에대한평가와투표참여사이의관계를분석한결과, 2016 총선넷을알고있는 85명의응답자중 65명인 76.5% 가긍정적이라고평가하였으며, 18명인 21.2% 가부정적이라고평가하였다. 비록사례수가적지만, 2016 총선넷의활동을알고있을경우에선거참여활동에대해긍정적으로평가하고있음을알수있다. 그리고 2016 총선넷의활동이긍정적이라응답한 65명중 59명 (90.8%) 이투표를하였으며, 부정적이라응답한 18명의응답자중 16명 (88.9%) 이투표하였다. 긍정적평가자와부정적평가자사이의차이가약 2% 이지만 2016 총선넷활동에대해부정적이기보다긍정적일수록투표참여에영향을준다는점을보여준다. 정리하면, 2016 총선넷의선거참여활동은제19대총선에서의활동처럼적극적이었으

173 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 173 나성과의측면에서는긍정적이지만은않다. 그이유는비록정책의제를중심으로낙선운동을전개하였지만, 선거과정에서 2016 총선넷이선정한약속과제가쟁점화되지못하였고따라서정책보다는인물중심의선거가이루어졌기때문이다. 이는한국의선거환경과시민단체의역량부족과결합되면서소기의목적을성취하지못하였다고할수있다 ( 박영선 2012, 87). 또한 2016 총선넷이선정한정책과제에대한후보자들의약속비율이낮다는점도약속운동이성공하지못하였음을의미하는것이다. 반면에긍정적인점은제18 대와제19대총선의투표율보다제20대총선의투표율이다소높아졌다는점이다. 제19 대총선에이어이번총선에서전개한투표참여운동은유권자에게, 특히 20~30대에게투표참여가주권자의권리이며, 민주적가치로서의참여를통한대표와책임의정치를실현하는중요한방식임을일깨워주었다는점에서의미를찾을수있다. V. 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 1. 시민단체의선거참여활동평가 : 민주주의의기본적가치를중심으로 시민단체의선거참여활동은궁극적으로선거라는과정속에서선거의공정성과민주주의의기본적가치인민주적참여, 정치적대표성그리고민주적책임성을실현하기위한노력의한운동양식이라고할수있다. 민주정치를실현하는주체로서인식되어온선출된대표, 정당과의회가민주적가치의실현이라는주요한과제를수행하지못하는현실속에서시민단체는직접적그리고간접적인선거참여를통해민주성을강화하고자노력하여왔다. 즉, 시민단체의선거참여활동은위에서언급한민주적선거과정에서실현해야할네가지목표에초점을맞춰진행되어왔다. 따라서이연구도시민단체의선거참여활동을네가지목표에맞춰평가하고그한계가무엇인지를제시하고자한다. 먼저 1991년부터시작된시민단체의공명선거실천운동은민주화이후선거과정에있어공정성을확립과선거결과에대한정당성부여에일정한기여를하였다. 또한시민단체의정치적중립성을유지하면서감시자로서선거과정에개입하였다는점에서의의를갖는다. 그러나공정한선거법과선거제도가정착된이후에는부정선거방지라는소극적역할에대한한계를갖게되었다 ( 박영선 2013; 황영민 2011). 그와동시에개혁적이고

174 174 제 8 호 진보적인시민단체가선거과정에서낙천낙선운동과같은보다적극적인참여활동을전개하면서공명선거실천운동은약화되었다. 그러나지난대선에서의국가기관의선거개입과개표부정논란은다시금국가권력기구의선거개입을감시하는운동의필요성을불러일으켰으며, 제20대총선에서 2016 총선넷의주요활동으로서국가기관의선거개입에대한감시운동이새롭게전개되었다. 그리고종교단체를중심으로한공명선거시민네트워크는개표감시활동을통해공정선거를실현하고자노력하였다. 제20대총선과정과끝난이후에도국가기관의선거개입이나개표부정에대한논란이없다는점에서이러한노력은일정한성과를냈다고평가할수있다. 다음으로참여성을기준으로시민단체의선거참여활동을평가하고자한다. 시민단체에서투표참여운동을본격적으로전개한시기는제19대총선부터이다. 물론공선협의활동속에서도투표참여운동을전개하였지만이는공명선거운동에가려져선거참여에큰영향을미치지못하였다. 그리고제14대와제15대총선의경우는민주화이후선거에대한관심이높았던시기였으며, 투표율도 71.9% 와 63.9% 로비교적양호하였다. 그러나점차선거가진행되면서시민의선거참여율이낮아져제16대총선에서는 57.2% 를기록하였으며, 제17대총선에서는 60.6% 로잠시상승하였다가다시금 46.1% 라는민주화이후최저의투표율을보이게되었다. 이러한투표율의저하현상을민주주의의위기로인식한시민단체가제19대총선을맞이하여본격적인투표참여운동을시작하였다. 또한투표참여운동은젊은세대의투표율이낮아지는상황에서젊은세대의정치관심과선거참여를높이기위해선거참여활동중하나로자리매김하였다. 그결과, 제19대총선에이어제20대총선에서도젊은세대 (20~30연령대) 의투표율이높아졌으며, 제18대총선에비해제19대와제20대총선의투표율이상승하였다. 이러한투표율의상승은두번의사례이지만민주적참여성이회복되고있음을의미하는것으로해석할수있다. 정치적대표성과관련해서시민단체의대표적인선거참여활동은구체적으로정책평가및공약채택운동과관련되어있다. 그리고이러한정책평가및공약채택운동은매니페스토운동과총선넷의약속운동으로나타났다. 2006년에본격적으로시작된매니페스토운동은후보자들이인기영합주의에기초한헛된공약이아닌현실가능한공약의제시와더불어시민들이각공약을비교 평가하여투표결정을하고당선이후에대표자가공약을실행하기있는지를감시하는운동이다. 이러한운동은후보나정당그리고시민들의정책중심의선거를하도록한다는점에서의미를갖는다. 또한제19대총선에서총선넷의약속운동은후보나정당의공약을시민에게제공하여평가하는것만아니라시민사회에서제기되는중요한정책과제를선정하여후보나정당에게제시하고이를수행하도록하는

175 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 175 운동이다. 두운동사이의차이는매니페스토운동이전문가중심적이고후보와정당의공약을평가감시한다는점에서단방향적이라면, 약속운동은시민이직접참여하고후보는시민의요구에민감하게반응하도록하며또한시민은후보나정당의공약을평가하여정책투표를할수있도록한다는점에서양방향적이라고할수있다. 따라서정치적대표성을높이기위해서는매니페스토운동보다는총선넷의약속운동이더효과적인시민단체의선거참여활동이라할수있다. 이러한정책평가및공약채택운동은정책투표의필요성과현실적인공약채택및이행필요성을시민과후보자나정당에게지속적으로강조하고인지하게한다는점에서정당정치에미치는영향력이클것이다 ( 이소영 2012, 28). 즉, 책임정당정치를발전시키는계기가될것이다. 마지막으로민주적책임성과관련된선거참여활동의대표적인예는 2000년제16대총선부터시작된낙천낙선운동, 2004년총선에서시작된당선운동그리고현재총선넷의기억과심판이다. 총선시민연대의낙천낙선운동은초기에도덕성과자질의차원에서부적격후보자에대한심판운동이었으나제19대총선을앞두고구성된총선넷은후보자의정책입장과의정활동등을바탕으로심판운동을전개하였다. 따라서낙천낙선운동은민주적책임성을대표하는시민단체의선거참여활동으로자리잡았다. 이러한낙천낙선운동은 2000년에낙선대상자의 2/3를낙선시킴으로써커다란성과를내었으나이후에는선거에대한영향력이점차줄어들었다. 이렇듯영향력이줄어든이유는다양하게제시되고있다. 즉, 낙천낙선운동이네거티브운동의성격이강하며, 낙천낙선대상자를선정함에있어선정기준의문제, 활동방식에있어선거법위반논란그리고시민단체의선거운동이다극화되고이념적그리고주제별로다원화되면서시민들의공감을얻는데실패하여운동의파급력이감소되었다는것이다 ( 김의영 2009, 157; 진선일 2004, 202). 특히네거티브운동이정치권에대한유권자의혐오감을더욱강화하여투표율을저하시켰다는점과정책중심의경쟁보다는인물위주의경쟁을유도하였다는점이문제점으로지적되었다. 그러나낙천낙선운동이투표율을저하시켰다는주장은투표율이저조했던제16대총선을경험적으로분석한조기숙 김선웅 (2002) 의연구에따르면, 낙천대상후보가없는지역에비해낙선대상후보가출마한지역의투표율이전국평균약 2% 정도더높은것으로나타났다고지적하면서낙선운동이유권자의정치참여의식을향상시켰음을밝히고있다. 또한인물위주의경쟁을유도했다는점은제19대총선에서의낙천낙선운동이시민단체의연대에기초해서정책에대한후보자평가를통해낙선대상자를선정함으로써많은부분

176 176 제 8 호 해결되었다. 특히정책입장이나의정활동이라는정책과대표로서의수행력의평가는민주화이후선거에서찾아볼수없었던시민들의회고투표를가능하게하였다. 제16대총선을대상으로낙천낙선운동과당락및득표사이의관계를분석한진영재 엄기홍 (2002) 의연구는이들사이에영향력이존재하였음을경험적으로증명하고있다. 이는낙천낙선운동이민주적선거의중요한역할중하나인민주적책임성을실현할수있는계기를마련하였다는점과선거가정당이나선출된대표가책임정치를하도록강제하는수단이되었음을보여주는것이다. 따라서시민단체의낙천낙선운동은비록문제점이존재하지만민주주의의관점에서민주적책임성과책임정당또는대표의책임정치를제도화할수있도록한다는점에서의의를갖는다. 2. 시민단체의선거참여활동활성화방안 시민단체의선거참여활동은단지자신들의이익을정치적으로대표하고정책을형성하기위한것이아니라민주주의의기본적가치를실현하기위한목적을갖고있다. 또한시민에게후보자나정당에대한정보를제공함으로써시민들이현명한정치적선택을하는데도움을주는목적을갖고있다. 따라서시민단체의선거참여활동이활성화되어보다많은정보를시민에게제공하고이를기초로민주주의의도구로서의선거가제기능을수행할수있도록해야한다. 이를위해서는시민단체의선거참여활동이갖는한계를극복할필요가있다. 시민단체의선거참여활동, 특히낙천낙선운동에대한부정적인식을불식시키고사회적동의를얻을수있도록노력해야할것이다. 시민단체의낙천낙선운동에대한부정적인식은정치적 이념적편향성과합법성에대한문제의식으로부터기인한다. 먼저정치적이념적편향성이제기되는이유는낙천낙선운동을주도한시민단체의성격이진보적또는개혁적이며, 이들단체에의해선정된낙천낙선대상자의절대다수가특정정당의후보들로나타나기때문이다. 즉, 시민들은낙천낙선대상자선정의기준이객관적이고중립적이지않다는지적과함께시민단체의선거참여활동의목적과의도에대해의심하고신뢰하지않는경향을보이고있다. 이러한시민의인식과태도는시민단체의선거참여활동의영향력을크게낮추는원인이되기도한다. 따라서시민단체는낙천낙선대상자를객관적이고중립적인선정기준에의해선정하고있음을시민들에게확신시킬필요가있다. 이를위해서는낙천낙선대상자의선정기준을

177 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 177 체계화하여시민들에게널리알릴수있도록노력해야할것이다. 지금까지시민단체는기자회견이나기관지또는회원들이주로참여하는홈페이지를통해낙천낙선대상자선정기준과과정에대해알리고있다. 보다많은시민들이낙천낙선대상자선정기준과과정을알수있도록 SNS를적극이용할필요가있다. 또한언론매체나토크콘서트그리고거리홍보등과같은방법을적극계발하고이용할필요가있다. 단선거법위반논란을피하기위해서는낙천낙선대상자선정기준과과정에대한내용만이언급되어야할것이다. 다음으로시민단체의선거참여운동의합법성과관련된것으로규제중심의선거법의문제를지적할수있다. 즉, 대표적인예로낙천낙선운동은합법성논란의중심에서있으며, 이에대해선거관리위원회나낙선대상자들이선거법위반을명분으로고발이이루어지면서낙천낙선운동에대한부정적인식을갖게한다. 현행선거법은시민단체의선거운동을보장하고있지만선거운동방법과관련해서는엄격히규제하고있다. 즉, 공직선거법 제93조 누구든지선거일전 180일부터선거일까지선거에영향을미치기하게위하여정당또는후보자를지지추천하거나반대하는주요한내용이포함되어있는광조나기타매체를이용할수없다 는규정은시민단체의의사표현활동인선거참여활동을제한하는것이다. 이러한선거운동방법에대한규제중심의선거법은시민단체가시민들에게제공할수있는정보를제한하며, 또한정치적표현의자유와선거의자유를침해하고있다. 제20대총선이후서울시선거관리위원회의 2016 총선넷에대한고발조치는그대표적인사례라고할수있다. 서울시선거관리위원회는총선넷이 20대국회의원총선거를앞두고온라인상에서전국유권자를상대로최악의후보, 최고의정책등을투표로선정 발표한것과오세훈후보자지역구등 9곳선거사무소앞에서 낙선투어 기자회견을개최한것이선거법위반이라며검찰에고발했다. 이에대해 2016 총선넷은최악의후보와최고의정책선정을위한투표는정당이나후보의지지도나당선인을예상하기위한여론조사가아니라 2016 총선넷이부적격후보자에대한심판운동과 20대국회구성이후시민사회와시민들의요구를국회에서실현할것을약속받기위한 약속운동 의일환으로진행한것이기때문에선거법을위반하지않았다고주장한다 ( 또한총선넷은 낙선투어 기자회견을한것이 공직선거법 제93조의탈법방법에의한문서, 도화의배부게시등금지조항을위반하였다는서울시선거관리위원회의주장에대해서기자회견전에후보자이름, 정당명을명기한문서등의배포가선거법위반의소지가있으니자제해달라는요청을충실히따랐으며, 선거법제93조위반이라고고발한것은공적기관으로서공신력

178 178 제 8 호 있는태도로보기어렵고앞뒤도맞지않다고주장하고있다 ( net/news/4200). 이러한시민단체의낙천낙선운동방법과관련한합법성논란은시민단체의선거참여활동의긍정성과민주정치발전에기여할수있는기회를축소시킨다는점에서문제가있다. 따라서시민단체의선거참여활동의활성화를위해서는규제중심의선거법을시민단체및시민들이자유롭게선거운동에참여하고의사표현을할수있도록개정할필요가있다. 마지막으로시민단체의선거참여활동을적극적으로홍보할수있는방법을모색할필요가있다. 앞에서살펴보았듯이시민단체의선거참여활동을알고있다고답한응답자일수록투표했다는응답이많다는점은시민단체의선거참여활동에대한홍보가보다적극적으로이루어져야함을의미하는것이다. 현행선거법은시민단체의선거참여활동과관련하여시민에게알릴수있는방법을단체홈페이지나 SNS, 단체소식지나기관지그리고기자회견등으로제한하고있다. 따라서선거법개정을통해시민단체가직접적으로시민들과만나선거참여활동을알릴수있도록해야할것이다. 즉, 거리콘서트, 강연및토론회그리고 UCC와같은다양한방식과매체를통해선거참여활동을홍보할수있도록선거법개정이이루어져야할것이다. 동시에시민단체는시민들에게거부감을주지않는한에서그리고공정성을침해하지않는한에서자신들의활동을알릴수있는다양한방식들을개발하여야할것이다. VI. 결론 이연구는시민단체의선거참여활동을평가하기위해선거참여활동의방식과내용을이전선거와비교하여지속과변화양상그리고민주주의가치실현에초점을맞춰어떠한성과를만들었는지를분석하였다. 그리고이를통해선거과정에서시민단체의역할과더불어선거참여활동의활성화방안을제시하였다. 제20대총선에서 2016 총선넷의주요활동으로서국가기관의선거개입에대한감시운동과공명선거시민네트워크의개표감시활동은관권선거, 부정선거등에의한선거불신을극복할수있는계기를마련함으로써선거의공정성을높였다. 그리고제19대총선부

179 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 179 터본격화된투표참여운동은투표율제고를목적으로하였으며, 제18대총선에비해제19 대와제20대총선의투표율이상승하였다는점에서투표율제고에기여하였다고평가할수있다. 다음으로시민단체의정책평가및공약채택운동은후보나정당의공약을시민에게제공하여평가하는것만아니라시민의요구를후보나정당에게제시하고이를공약이나정책으로반영하도록한다는점에서정치적대표성과반응성을높이기위한선거참여활동이다. 이러한정책평가및공약채택운동은아직까지뚜렷한성과가보이고있지않지만정책투표의필요성과현실적인공약채택및이행의필요성을시민과후보자나정당에게지속적으로강조하고인지하게한다는점에서책임정당정치를발전시키는계기가될것이다. 마지막으로민주적책임성과관련된선거참여활동으로서낙천낙선운동과당선운동은인물과자질그리고후보자의정책입장과의정활동을평가하여시민의대표로서의부적격자를심판한다는점에서민주적책임성을제도화하는데기여하였다고할수있다. 시민단체의선거참여활동은민주주의의기본적가치실현과, 시민과후보자나정당상호간정보를제공함으로써시민들이현명한정치적선택을하는데도움을주려는데목적이있다. 즉, 시민단체의선거참여활동은개혁적참여의식과새로운선거문화를만드는민주시민교육으로서의성격을갖고있다 ( 조희연 2001, 313). 따라서시민단체의선거참여활동이활성화되어야할것이다. 이를위해첫째, 시민단체의선거참여활동은시민들로부터정당성을얻기위해노력해야할것이다. 일반적으로시민단체의선거참여운동에대한부정적인식은정치적 이념적편향성과관련되어있다. 즉, 대표적으로낙천낙선대상자를선정함에있어정치적 이념적편향성이반영되었다는것이다. 따라서시민단체의선거참여활동은객관적이고투명한활동을통해시민들의인식을변화시킬수있도록노력해야할것이다. 둘째, 시민단체의선거참여운동을활성화하기위해서는규제중심의선거법을개정할필요가있다. 시민들이시민단체의선거참여운동에대해부정적인식을갖는이유중하나는선거가끝난후시민단체의선거참여운동이선거법위반을이유로고발조치되고있기때문이다. 즉, 현행선거법은시민단체의선거운동을보장하고있지만선거운동방법과관련해서는엄격히규제하고있다. 예를들어, 여론조사공표에대한제한과관련하여 2016 총선넷이최악의후보와최고의정책을선정하기위해추진한투표를지지도나당선인을예측하기위한여론조사이며그결과를공표했기때문에선거법을위반했다는것이다. 이러한선거운동방법의규제조항은시민단체가시민들에게제공할수있는정보를제한하며, 또한정치적표현의자유와선거의자유를침해하고있기때문에개정할필요가있다.

180 180 제 8 호 마지막으로시민단체도선거참여활동을시민들에게알릴수있는다양한방법과매체를개발할필요가있다. 이를위해시민단체의선거참여활동과관련하여시민에게알릴수있는방법을제한하고있는현행선거법의개정과더불어시민들에게거부감을주지않는한에서그리고공정성을침해하지않는한에서자신들의활동을알릴수있는다양한방식들을개발하여야할것이다.

181 시민단체의선거참여활동평가와활성화방안 181 참 고 문 헌 김의영 제17대총선에서시민단체의선거참여. 의정연구 김호기 총선과시민운동. 사회비평 박영선 시민단체의 19대총선참여연구. 한국정치연구 안문석 황민섭 시민단체의공직후보낙선운동의영향력평가. 한국정책학회보 오현철 시민단체의선거참여활동을제약하는요인분석. 한국정치학회보 이소영 총선과시민사회의선거참여. 선거연구 이재근 총선과시민사회운동 : 2016총선시민네트워크활동을중심으로. 시민과세계 이태호 총선과시민사회운동. 시민과세계 이현출 시민단체의선거참여와의정감시활동방안. 대한정치학회보 전선일 제17대국회의원선거에있어시민단체의선거참여평가. 한국행정과정책연구 전용주 시민단체의선거활동에대한평가와제도적대안. 한국시민윤리학회보 조기숙 김선웅 총선연대의낙선운동이 16대총선투표율을낮추었나? 한국정치학회보 조희연 시민사회의정치개혁운동과낙천 낙선운동. 유팔무 김정훈엮음. 시민사회와시민운동 서울 : 한울. 진영재 엄기홍 낙천 낙선운동의선거적결과. 진영재편. 한국의선거 IV 서울 : 한국사회과학데이터센터. 황영민 유권자운동의진화. 시민과세계 총선시민네트워크홈페이지. 검색일 : 2016/07/04). 중앙선거관리위원회선거통계시스템. 검색일 : 2016/07/04). 한겨레신문홈페이지. 검색일 : 2016/07/04). 접수일자 : 2017 년 10 월 11 일, 심사일자 : 2017 년 11 월 28 일, 게재확정일 : 2017 년 12 월 13 일

182 182 제 8 호 [ Abstract ] The Evaluation of NGOs Electoral Participation Movement in Korea: Focusing on the Civil Network for the 2016 General Election Kim, Hyung-Chul Sungkonghoe University This paper examines the evaluation of Korean NGOs electoral participation movement in 2016 general election, and suggests some ways to inspire of those movements. This research focuses on the Civil Network for the 2016 General Election that conducted the fair election movement, the manifesto movement, the candidate defeat movement, and the movement to encourage voting. Its appraisal standards are the democratic value: equitability, electoral participation, representation and accountability. As a result, these movements influence on the fruition of fair election, the increase of electoral participation, the importance of policy voting and the institutionalization of political accountability. However the effects of these movements are limited because NGOs electoral participations are regulated by the election law. In order to activate the NGOs electoral participation movement, the election law needs to be amended to ensure the freedom of the election campaign. Also NGOs need to establish a plan that can be widely known to the voters for electoral participation movements. Keyword: 20th Korean General Elections, Civil Network for the 2016 General Election, electoral participation movement, candidate defeat movement, democratic value

183 사회적갈등비용과선거의갈등해결기능에대한연구 183 사회적갈등비용과선거의갈등해결기능에대한연구 임재형 단국대학교분쟁해결연구센터 국문요약 한국사회에서갈등연구는정부가추진하는공공사업에대한정부또는공공기관과주민사이에발생하는공공갈등에중점을두어진행되어왔다. 갈등양상의다각화와갈등대상의다양화는한국사회가경험하는갈등에대한심각성과갈등해소를위한대책마련의필요성에대한공감대를형성하게되었다. 갈등의심각성에대한이해에따라갈등해결을위한다양한수단에대한분석적이해는시도되었지만대부분의선행연구가커뮤니케이션이론, 협상이론, 중재와조정과정, 그리고사법적소송제도와같은제도적접근에국한되어논의되어왔다. 이에반해서주민들이참여하는의사결정과정인선거에대해서는갈등해결도구로서구체적인논의와연구가실시되지않았다. 본연구는사회적갈등에대한사회적비용과갈등해결메커니즘으로서선거가가지는효율성에대한연구를주된목표로한다. 우선, 본연구는사회적갈등이초래하는비용계산을시도한다. 한국사회에서나타나고있는민간영역의갈등사례를 (1) 아파트주민대표선출 ( 입주자대표회의 ) 사례그리고 (2) 협동조합의대표자선출사례에대하여갈등비용을산출한다. 주제어 사회갈등, 갈등비용, 선거, 분쟁해결, 입주자대표회의, 협동조합대표회

184 184 제 8 호 I. 서론 한국사회는다양한갈등의분출을경험하고있다. 민주화를계기로공동체가치보다개인의가치에중점을두는사회적가치체계의변화가확산되면서개인차원의갈등이사회적으로확대되어나타나는악순환이나타났다. 사회는급속도로복합적 다층적구조로변화함에반해서갈등구조에대한이해는체계적으로따라가지못하는부조화가발생하였다. 사회적수준의갈등에대한이해와대안의제시가선결되지않으면한국사회가사회적차원에서부담해야하는비용이경제발전에부정적영향을미칠것이다. 사회적우려를염두에둘때, 사회적갈등의비용에대한이론적및경험적이해의대중적확산은갈등의부정적측면을최소화하고긍정적측면을활용할수있는계기가된다. 한국사회에서갈등연구는정부가추진하는공공사업에대한정부또는공공기관과주민사이에발생하는공공갈등에중점을두어진행되어왔다. 공공갈등에대한관심은기업과주민, 민간단체와주민, 그리고주민과주민등다양한시민사회의주체들사이에발생하는갈등에대한연구가활발히진행되지못했다. 시민사회내부에서발생하는갈등을대상별로나누어보면, 해당단체나조직의중요한정책결정에서뿐만아니라단체나조직의대표자를선출하는인선과정에도갈등이확대되어이른바 생활속의갈등 의형태로증가하는추세에있다. 이처럼갈등양상의다각화와갈등대상의다양화는한국사회가경험하는갈등에대한심각성과갈등해소를위한대책마련의필요성에대한공감대를형성하게되었다. 한국여성개발원 (2005) 의연구결과에따르면 1,000명을대상으로한여론조사에서, 응답자의 92% 가한국사회의갈등이심각한수준으로인식하고, 70% 는사회통합을저해하는수준으로인식하는것으로나타났다. 한국사회의갈등을해결하기위해서다양한전략이제시되어왔지만사회차원에서보면갈등은약화또는감소하기보다는증가되어왔다. 갈등해결메커니즘의개발에대한사회적요구에도불구하고갈등에대한합리적이고민주적인해결의틀이마련되지못하고사실상방치된상태로지속되어왔다. 사회적갈등의심각성에대한이해에도불구하고구체적인비용에대한경험적인분석은미흡하여갈등이야기하는비용에대해서무감각한경향이있다. 갈등의심각성에대한이해에따라갈등해결을위한다양한수단에대한분석적이해는시도되었지만대부분의선행연구가커뮤니케이션이론, 협상이론, 중재와조정과정, 그리고사법적소송제도와같은제도적접근에국한되어논의되어왔다. 이에반해서주민들

185 사회적갈등비용과선거의갈등해결기능에대한연구 185 이참여하는의사결정과정인선거에대해서는갈등해결도구로서구체적인논의와연구가실시되지않았다. 갈등의사회적비용에대한체계적인이해의부족은갈등해소를위한구체적인노력으로연결되지못했다. 갈등해결을위한다양한대안이가지는비용과효용에대한경험적분석도이루어지지않았다. 갈등과갈등해소방법에대한객관적이고과학적인이해가선결된다면, 그리고선거가이러한역할을수행한다면우리사회에만연하는생활속의갈등에대한구체적인대응책을마련하는계기가될것이다. 본연구는사회적갈등에대한사회적비용과갈등해결메커니즘으로서선거가가지는효율성에대한연구를주된목표로한다. 1) 우선, 본연구는사회적갈등이초래하는비용계산을시도한다. 한국사회에서나타나고있는민간영역의갈등사례를 1 아파트주민대표선출 ( 입주자대표회의 ) 사례그리고 2 협동조합의대표자선출사례에대하여갈등비용을산출한다. II. 연구의범위와방법 1. 갈등의개념과범위 갈등에대한개념정의에따르면의사결정의측면에서갈등을파악하는경우갈등을 의사결정의표준메커니즘 (standard mechanisms of decision making) 에장애가발생하여행동대안의선택에있어서개인이나집단이곤란을겪는상황 (Simon & March 1958, 112) 으로정의하고있다. 일반적으로갈등이란주요인사의선택을포함한정책의결정상황에직면해서결정에참여하는주체들사이에대안을선택하는데제약을받는상황 (Minnery 1985, 5-6) 을의미하는것이라는점에서한국사회에서발생하는민간단체의대표선출과정책결정과정에발생하는갈등은사회적으로가지는함의가크다. 이런점에주목하여본연구는민간단체의대표선출및정책의결정과관련한갈등을주요연구 1) 이연구는 2014 년도중앙선거관리위원회의연구비지원에의해수행되었습니다. 그러나본연구에서제시된의견이나대안등은중앙선거관리위원회의공식의견이아니라본연구진의개인의견이나견해임을밝혀둡니다.

186 186 제 8 호 대상으로한다. 민간단체는일반적으로비영리민간단체로영리가아닌공익활동을수행하는것을주된목적으로하는민간단체를의미하는것으로이해된다. 본연구에서민간단체는비영리민간단체시행령에서규정하는단체를의미하는것이아니라정부가관계하지않는다양한민간의자발적조직의결사체를의미하는것으로영리활동의추구유무, 구성원의수, 체육이나종교와같은특정목적에대한규정에관계없이포괄적으로규정된다. 예를들면아파트단지를구성하는주민대표자회의의대표선출과정이나농협의조합장선출과정과같은인사선임과정의갈등그리고조직의정책결정과정에발생하는조직내의집단간이견에따른갈등이대표적인사례라고할수있다. 본연구는분쟁사례를선정하여각각의사례의분쟁과정을시계열에따라조사하여갈등에따른경제적및사회적비용을산정하여분쟁의비용을계산한다. 분쟁의비용으로는직접비용과간접비용으로분리하여직접비용은분쟁에참여함에따라서발생하는인건비손실과분쟁에따른유관기관의참여에따른대응비용을포함하는것으로한다. 간접비용은정책이나인선의결정이정해진절차와시한내에이루어져진행되지못하고다시결정을해야함에따라서발생하는절차비용, 결정을진행하지못해서발생하는기회비용또는손실, 제3자의피해에수반되는사회적비용까지포괄적으로조사하고논의한다. 갈등사례의비용계산을주요목적으로하는본연구는민간분야에서갈등사례로시사적인의의가있는것으로평가되는 1 아파트주민대표선출 ( 입주자대표회의 ) 사례를주요인사선출에대한사례그리고 2 협동조합과관련하여주요대표자의선출과정책결정에대한사례를주요사례로선정하여각각의정책결정과정과관련한갈등의경제적및사회적비용을산출한다. 비용산정에있어서인선과정에대한갈등의비용산출과정책결정에대한갈등의비용산출의유형을분리하여비용을계산한다. 2. 갈등및부패비용추정방법 1) 갈등비용추정방법갈등과관련해서발생하는비용과효용은시장에서거래하는가격이존재하지않는경우로구성되는경향이있다는점에서이를해결할수있는이론적대안이필요하다. 비시장적가치에관련한비용을계산하는기존의방법은환경가치의손실에대한사회적비용

187 사회적갈등비용과선거의갈등해결기능에대한연구 187 을추산하는방법을위주로발전되어왔는데이를살펴보면다음과같다. 시장에서거래가격이존재하지않는재화나서비스에대한가치의추정이갈등의비용과갈등해결메커니즘으로서선거의비용및효용을추론할수있는근거를마련하기위해서비시장적가치추정을이용한다. 비시장적가치추정법은접근방법에따라물리적연계방법 (physical linkage method) 과행태적연계방법 (behavioral linkage method) 으로구분된다. 물리적연계방법 이란추정과정상실험적방식에의존하거나실제로인정되는통용가치만을반영하여비시장가치를추정하는방법임에반해, 행태적연계방법 이란가상의대체시장을설정하여추정하고자하는대상의경제적효용을간접적으로추정하거나지불의사 (WTP: willingness to pay) 를직접적으로파악하는방식이다. 따라서행태적연계방법은추정대상의가치를행위자나피행위자에게직접적으로묻느냐대체시장에포함되어있는가치만을간접적으로추출하느냐에따라구분할수있다. 물리적연계방법과행태적연계방법의주된차이점은추정대상의가치를행위자또는피행위자를포함한유관당사자에게직접질문을통해서비용을구성하는경우와대체시장에포함되어있는가치를조사를통해간접적으로추정하는방식을사용하는경우로구분할수있다. 설문을통해서가치를추정하는행태적연계방법의경우설문작성과정에주관성이개입할여지가많고응답자들이스스로의이해관계를위해전략적으로대응하는경우추정가치의편이 (bias) 가발생할수있어추정결과의신뢰성이충분히확보되지못한다는단점이존재한다. 이에반해서물리적연계방법의경우는실제시장에서거래되고있는대상을지표로사용한다는점에서객관성에대한논란은해소할수있지만추정치가과소평가되는경향이있다. 이런점을고려하여본연구에서는물리적연계방법에주안점을두어비용을추정하는방법을개발하기위해서물리적연계방법을통한가치추정의기법을소개한다. 첫째, 유지비용법 (maintenance cost approach) 은어떤비용이발생하는상황이있을때, 이를저감또는방지하는장치나기술에소요되는비용을측정하는것이다. 예를들면, 대기오염이발생할때대기오염을저감하거나방지하는장치를장착하고이를유지하는비용을계산하는방식이다. 둘째, 손실함수법 (damage function approach) 은투여반응분석법 (dose response techniques) 이라고도하며사회적비용이유발되는상황이발생했을때, 이를원상태또는유사한상태로복구하는데소요되는비용을추산함으로써손실되는가치를추정하는방법이다. 수질오염으로인한사회적비용을오염으로인해직접적으로손해를본객체인수산생물자원의손실그리고농작물의손실과같은손실된가치를합산하여추정하는방

188 188 제 8 호 식이다. 측정이가능한가시적변화를근거로손실비용을측정하기때문에분석구조가간단명료하고직접적이라는점이우수하지만가시적변화가유발되지않은손실에대해서는측정이불가능하기때문에비용이과소계상되는단점이있다. 그밖에회피행위모형 (averting behavior model), 여행비용모형 (travel cost approach), 속성가격모형 (hedonic price model), 그리고조건부가치추정법 (contingent valuation method) 는비용발생상황을회피하거나편익발생상황을유도하기위해서지불하고자하는주관적비용을묻는다는점에서관련자들을대상으로설문조사를통해사회적비용을조사하는행태적연계방법이기때문에본연구에서는적극적으로고려하지않는다. 비시장가치의추산을위해앞에서논의한방법들은나름대로의장단점을가지고있지만본연구에서는설문조사를통해주관적의사를조사하는방법은배제하고주로객관적상황을염두에둔물리적연계방법특히유지비용법을주된방법으로선택하고이를보완하기위해서사례별로필요한비용항목을추가하여분쟁의사회적손실비용을계산하고자한다. 갈등의비용에포함되어야하는직접및간접비용의항목을결정하는것도본연구가수행해야할중요한사안이다. 앞에서간략하게설명했듯이분쟁에따른직접적인건비손실과유관기관의소요비용을포함해야한다. 그리고갈등의간접비용으로는절차비용, 기회비용, 제3자의손실등이있다. 갈등의다면적특성에대한체계적인연구를통해갈등의비용을구성하는구체적인항목을선정하고이를통해갈등비용의계산에포함되어야하는비용항목을최종적으로결정한다. 2) 부패비용추정방법본연구가수행하는두가지사례인입주자대표회의와협동조합의사례는갈등이초래하는비용보다이권과관련된사업을추진하는과정에통제되지않는권력이이권에개입함으로써발생하는다양한부패의비용이더중요한사안으로받아들여진다. 이런점에서부패에대한비용의산출에주목할필요가있다. 부패는사회및경제적으로부정적인악영향을미치는것으로알려져있다. 구체적으로는세계의거의모든국가에뿌리깊이만연하는부패는경제적발전, 정치적민주화, 사법적정의에악영향을미치고궁극적으로국가와사회가그비용을부담해야한다. 부패의구체적인폐해는원활한시장제도의마비, 공공기금운영과정에누수현상, 그리고부패가통제되지않으면사회제도의붕괴로이어진다. 이러한부패의심각성에대해인식하고부패에대한경험적연구는 1990년대에전성기를맞이하였다. 부패에대한지속적

189 사회적갈등비용과선거의갈등해결기능에대한연구 189 인연구에도불구하고여전히부패는객관적인자료가충분하지않다는비판을받고있다. 부패의연구에있어서너무나많은부패의종류에도불구하고실제로사용되는지표는제한적이다 (Rose-Ackerman 1983). 부패에대한관념에기초한지표를활용하는연구는방법론적으로문제가지적되어왔다. 첫째, 국제적인부패의척도를연구하는경우, 표본의선택에있어서특정업체나인사를표본으로선택하게되면결과가왜곡되어나타날가능성이높다. 둘째로는부패에대해자발적또는비자발적으로부패사례를정확하게신고하지않는경향이있다. 부패는수치스럽거나때로는범죄를구성할수있기때문에응답자가정확하게설문에응답하지않는다. 이러한부패의특성상부패에대한연구는계량적인내용보다는질적인보고서에치중하는경향이있다. 부패에대한질적인평가는개별국가가가지는특성에중점을두고이루어진다. 질적인논의는개별국가에서부패를처리하는과정이제대로작동하는지여부에중점을두어논의를진행한다. 계량적인분석이어려운것은부패가어느정도문제가되는지에대한화폐단위로정확한수치를계산하기어렵고결과적으로국가의부패정도를수량화하여상대적비교를통해서열화하는것은더욱어렵다. 세계의 177개국을대상으로청렴도순위를조사하는국제투명성기구 (Transparency International) 의경우는대상국가의청렴도에대한평가를통해 100점만점에부패가만연하는정도의감점을통해대상국의청렴도서열을평가하는방식으로부패정도를측정한다. 부패에대한계량적인분석과정은주로설문조사자료를사용할수밖에없는데부패에관련한설문조사과정자체가결정적인한계를가지고있다. 설문조사방법을이용한부패의계량화의정확도와신뢰도는질문의내용에영향을받게된다. 앞에서논의한바와같이국가별연구를수행할때, 국가별로부패에대한문화적이해가각각다르고부패에대한수치심과법적책임때문에의도적으로응답하지않을수있는문제가있다 (Harrison and Hughes 1997). 부패에관한관념을물어보는설문조사는본질적으로은밀한특성을가지고있기때문에사회적상황에영향을받게된다. 예를들면여론조사자체가응답자의성향에의해영향을받기도하고여론조사가실시되던시기의정치적상황, 부패에대한국가의정책의지, 언론의보도경향, 대중의대응등의외부적인요소가부패에대한설문조사에영향을준다. 연구자가다양한설문조사자료를사용하지만현시점에사용하는자료는이미몇해전에조사가이루어진오래된자료라는점이다. 예를들면부패와관련해서가장유명한

190 190 제 8 호 유로바로미터 (Eurobarometer) 를활용한올해의부패지수는작년의자료를이용하여계산하였고올해의부패지수가발표될쯤에는새로운설문자료가소개된다는문제가있다. 부패를측정하는대안적방법으로정부의공식적인회계를통해서조사하는방법이개발되었다 (Ferraz and Finan 2008; 2011). 지방정부의회계부정이선거결과에미치는영향에대한연구에서시작되었다. 부정에대한측정의정확성보다는유권자와정치인의행동에영향을미치는한에있어서는신뢰할수있는정확한자료가측정되었다고간주하고자료를조사하였다. 이방법의문제는일단공직자가감사를통해서부패를일관되게찾아내는시스템을이해하게되면공직자들은행동을변화하여이를회피할수있는방안을찾게된다는점에서방법론적으로한계가있다. 부패에대한계량적연구의정확도와신뢰도를높이기위해서다양하게산재하는일차자료와이차자료를활용하는방법이개발되었다. 가장일반적인접근법의하나는정부의공식자료의불일치를확인하고이를수정하는방법이다 (Reinikka and Svensson 2004; Fisman and Wei 2004; Hsieh and Moretti 2006; Narciso and Javrcik 2008). 두가지이상정부자료를비교하는방법은부패행태의양식을찾아내는데유용할뿐아니라반부패정책의효과를검정하는데도유용하게사용된다. 이에대한대안적방법론은독립적인회계감사를시행하거나회사나가계에대해설문조사를실시하는것이다. 정부의보고서와별도로연구자가시장가격을조사하는등의방식으로실제가격과정부보고서의금액을비교하여부정한금전적이득을확인하는방법이다 (Olken 2007; Atanassova et al. 2009; Hiehaus and Sukhtankar 2011). 물론회계장부에표시된가격과조사한실제시장가격의차이를부패에기인하는것으로간주하는것은검증되지않았다는점에서이에대한다양한보완책도개발하고있다 (Fisman and Wang 2011; Coviello and Gagliarducci 2010; Sukhtankar 2011; Tella and Frenceschelli 2009). 직접적인방법에의한부패의계량화연구도존재한다. 기업이공공조달공사와같은경우지불하는뇌물비용등이계약금액부풀리기기업의소득세회피와같은방법에의해서공식적으로기록되는경우가있는데이러한이차자료를활용하여부패비용을계산해내는방식이다 (Tran 2010; Tran and Cole 2011). 문서로남아있는자료를활용해서비용을계산한다는점에서자료가신뢰할만하고자료에관련된당사자들의동기등을확인할수있다는장점이있다. 이러한장점에비해한기업의부패상황을경제전반에적용하기에는설득력이낮다는점이가장큰약점이며동일한방법을여러기업에걸쳐서장기간적용하는것이어렵다는것이다. 자료를제공하는기업을표본으로조사를진행할

191 사회적갈등비용과선거의갈등해결기능에대한연구 191 경우표본의왜곡이라는비판을피할수없다. 문서를확보하여이를통해추론하는방식의한계를극복하기위한대안으로현장에직접나가서부패를관측하는방법이있다. 교사나보건소직원이월급을받고업무를수행해야하는시간에직장에출근하지않는경우를예고없이방문하여조사하고이를자료의형태로작성하는방법이있다 (Chaudhury et al. 2006). 실험디자인을통해서법규를위반하고운전면허시험을통과시켜주는빈도를조사하여부패의객관적상황을계량적으로측정한다 (Bertrand et al. 2007). 이밖에도트럭기사가도로에서운전규칙위반이나과적위반으로경찰에게단속되었을때경찰에게뇌물을공여하는시도를통해서부패의정도를측정하는방법도활용하였다 (Olken and Barron 2009). 부패에대한계량연구의한계에도불구하고유럽연합 (European Union) 집행부는기존에조사된여러가지지표를활용하여가장포괄적인연구결과를발표하였다. 이과정에활용된데이터는유로바로미터는물론경제협력개발기구 (OECD: Organization for Economic Cooperation and Development), 세계은행 (World Bank), 세계경제포럼 (World Economic Forum), 국제투명성기구 (Transparency International) 그리고대학과연구소가작성한다양한자료를분석하여지표목록작성과보고서작성에기초자료로활용하였다. 이렇게수집된지표들은부패를위한새로운지표의기초로사용된것이아니라보고서의핵심이라고할수있는질적분석보고서를보충하는역할을수행하는것으로활용하였다. 이상의자료들을종합한유럽연합부정부패방지보고서는 2014년 2월 3일에처음으로발간되었는데탈세, 횡령등부정부패로인해세수와외국인투자감소등으로유럽에서매년발생하는부패로인한경제적손실규모가무려 1,200억유로 (170조원 ) 에이르는것으로확인됐다. 이는유럽연합의한해예산과맞먹는액수이며유럽전체국내총생산의 1% 에달하는액수로, 유럽경제에큰부담을주고있다고유럽연합은지적하고있다. 유럽연합의새회원국들은공공건설부분에서전체계약액의 4분의 1이부패비용으로들어가기때문에국민에게큰피해를주고있는것으로조사되었다. 건설관련기업의 80% 가부패에노출되어있으며특히유럽연합총생산의 20% 를차지하는정부구매가부패에취약하다고조사되었다. 본연구에서는유럽의부패비용을추정하는데사용된위의방법을적용하여개별사안인공동주책입주자대표회의와협동조합의주요대표자선출과정을직접현장에서부패비용을계산하는것은현실적으로불가능하다. 부패비용산출의현실적한계를고려하여유럽의선행연구사례에나타난기준을적용하여본연구가관심을가지는두가지유형

192 192 제 8 호 에대한부패비용을추산하고자한다. III. 갈등및부패비용의사례분석 생활속의민주주의사례와관련하여발생하는갈등의비용은앞에서논의한바와같이비시장가치가대부분을구성하기때문에이에대한조사방법으로물리적연계방법특히유지비용법에중점을두고비용계산을추진한다. 비시장가치중에서본연구의주요사례로다루는공동주택입주자대표회의와협동조합은구성원들사이에발생하는갈등으로인한비용보다해당공동체가주어진기능을수행하는과정에필요한업무의수행에수반되는부정, 부패, 부조리등으로인해서발생하는부패비용의비중이훨씬큰것으로볼수있다. 본연구에서는주어진사례별로추진하는사업에포함된사업의비용구조를파악함으로써각각의사업이가지는갈등과부패의비용구조를파악하고공동체조직이적절하고합법적으로선택된대표에의해서운영되지못할경우발생할수있는비용체계를확인한다. 1. 사례 1: 공동주택입주자대표회의 입주자대표회의는동별세대수에비례하여공동주택관리규약으로정한선거구에따라선출된각동의대표자 4명으로구성되는당사자능력을가진비법인사단이다. 입주자대표회의는공동주택관리규약개정안의제안, 아파트관리방법의제안, 공용시설물의사용료부과기준의결정, 단지안의주차장 승강기등의유지및운영기준, 행위허가또는신고행위의제안등중요한사항에대한의결권을가지고있으며입주자대표회의의회장은입주자대표회의를대표한다는점에서입주자대표회의는대의기관임과동시에집행기관으로서성격을가진다. 입주자대표회의는공동주택입주자들을대표하여공동주택을관리, 운영하는과정에수많은이권사업에관련이되기때문에집행부를구성하려는입주민들사이에끊임없는

193 사회적갈등비용과선거의갈등해결기능에대한연구 193 분쟁의대상이되어왔다. 입주자대표회의가적절하게운영되면주민들의삶의질을높일수도있지만반대로부적절한인사들이개인의이익을위해입주자대표회의를악용하게되면부정과비리의온상으로전락하고주민들의삶은고비용 저효율의악순환에빠지게된다. 입주자대표회의의비용구조와관련된논의를위해서는공동주택관리와관련하여입주자대표회의표준관리규정에나와있는권한에대해서인지하고이와관련한비용항목을추산할수있다. 공동주택의관리를주관하는입주자대표회의의업무는주민으로부터관리비를수입으로수납하여이를집행하는예산집행의사업이있으며이에비해서규모는상대적으로작지만입주자대표회의가주체가되어수행하는중개나소개와같은활동을통해서추가의수입을획득할수있는다양한사업이존재한다. 입주자대표회의가주관하는지출과수입은소위말하는돈이움직이는전체사업과관련되어있어수입과지출전반에걸쳐서부패가발생할가능성이항상있다. 입주자대표회의의이러한특성을고려하여공동주택의관리업무와관련한포괄적인사업항목의확인과이에따른수입과지출의전체적인예산집행과정과업무를파악할필요가있다. 입주자대표회의의업무와관련해서가장일반적으로논의되는것은관리비예산에관한것이다. 1 관리비예산의확정과변경아파트관리비의공동사용분은일반관리비, 청소비, 소독비, 오물수거비, 승강기유지비, 난방비, 급탕비, 수선유지비로이루어지는순관리비와공동전기료와공동수도료등을포함하는공동사용료가있다. 그리고개별사용분에대한사용료는 TV시청료, 개별전기료, 개별수도료, 개별가스와온수등의에너지사용료, 그리고보험료가포함된다. 2 단지내의전기, 도로, 상하수도, 주차장, 가스설비및난방시설, 승강기및곤돌라, 방화설비, 방범시설, 조경시설및기타부대시설등의유지및운영에관한기준을설정한다. 부대시설등의사용료기준과그부과방법을결정또는변경한다. 3 공동주택의공용부분, 공동소유인부대시설및복리시설의보수, 대체, 그리고개량등의계획을수립하고이를집행한다. 관리비와구분하여특별수선충당금과시설물의안전관리에관한특별법에의한안전점검의대가와공동주택관리령에의한공동주택의안전점검비용및안전진단실시비용을위에서언급한관리비와는별도로징수한다.

194 194 제 8 호 4 관리주체의동의를얻지않은광고물, 표지물의조치, 또는표지를설치하거나부착하는행위에대한동의와결정권한그리고단지내판매사업및상시출입자의통제와승인의권한, 그리고유형자산의구입및불용품의처분결정은기타잡수입을구성한다. 잡수입은관리비이외의공동주택을관리하는과정에발생하는수입을의미한다. 보다구체적으로잡수입의유형을보면재활용품판매비, 단지내광고부착료, 알뜰시장개장장소대여료, 단지외일반인을대상으로한유료주차장임대료, 단지내복리시설운용수입등이있다. 이러한잡수입에대해부녀회 노인회수익사업등으로간주하여잡수입으로관리하지않고입주자대표회의의감사또는승인을받지않아서로간에마찰을빚는경우가종종발생되고있다. 이의방지를위해서는잡수입에대한합리적인사용방법을관리규약으로정하여운용하는것이필요하다. 이밖에도기타공동주택단지의관리에필요한의사결정을한다. 입주자대표회의가집행하는예산과관련한부패는다양한거래와관련한뇌물과관련이있는것으로파악된다. 유럽의부패사례를격년으로조사하는유로바로미터에따르면 EU 시민의 5% 가매년뇌물을지불하는것으로나타났다. 부패의총체적인경제적비용을구체적으로계산하는것은쉽지않다고지적하면서유럽의경우매년전체 GDP의 1% 에해당하는 1,200억유로가부패비용으로사라진다고보고하고있다. 이결과는국제상업회의소 (International Chamber of Commerce), 국제투명성기구, 세계경제포럼, UN Global Compact, Clean Business is Good Business가포함된조사위원회가 2009 년조사한자료에근거해서전세계차원에서보면 GDP의 5% 에해당하는금액이부패비용으로지불되었음을의미한다고설명하고있다 (European Commission 2009, 3-4). 국가경제를기준으로 GDP란한국가의국내에서생산된모든최종생산물 ( 재화및용역 ) 을시장가격으로평가한총가치이다. 국내에서생산된 이라는것은국내의내국민및외국인을구별하지않고국내에서생산한것을포함한다는의미이다. 최종생산물 이란재화및용역이최종적인사용자에게도달하였을때를기준으로한것으로서중간생산물과구별되며, 시장가격 이란부가가치세등간접세를포함하는의미이며, 총가치 란각재화및용역들을시장가격으로평가하여합산한다는의미이다. 국가경제의 GDP에대비한부패비용의비율이 5% 라는평균측정치를개별민간단체인입주자대표회의에적용하는것은논란의여지는있지만입주자대표회의가집행하는전체예산을 GDP에준용하여본연구에서는입주자대표회의가 1년간집행하는전체예산을계산하여이전체예산의 5% 가부패비용으로사용되었다고간주한다.

195 사회적갈등비용과선거의갈등해결기능에대한연구 195 < 표 1> 전국입주자대표회의분포및관리비현황 지역 단지수 최대 단지내세대수 최소 500 세대기준월별총관리비 ( 원 ) 강원 530 1, ,019,360 경기 3,684 5, ,218,620 경남 920 3, ,484,400 경북 670 2, ,063,710 광주 671 2, ,615,320 대구 764 4, ,078,110 대전 423 3, ,306,040 부산 943 7, ,123,081 서울 2,366 6, ,979,600 세종 44 1, ,174,180 울산 372 3, ,472,870 인천 423 5, ,921,098 전남 488 5, ,406,400 전북 606 2, ,187,210 제주 75 1, ,020,270 충남 581 4, ,563,428 충북 489 3, ,219,960 *2014 년 6 월기준으로월별관리비는지역별각세대수와유사한단지를샘플로뽑아작성함 입주자대표회의가집행하는예산도입주민들이최종적으로사용하는재화뿐아니라용역에간접세가포함된시장가격을반영한다는점에서부패비용을산정하는기준으로국가의경우 1년간 GDP의 5% 로산정하는것처럼입주자대표회의의경우 1년간전체집행예산의 5% 를부패비용으로산정하는것은큰문제가없는것으로판단된다. 문제는개별입주자대표회의의규모가일정하지않다는점이다. 법에따르면 300세대이상의공동주택, 150세대이상으로승강기가설치된공동주택, 150세대이상으로서중앙집중식난방방식 ( 지역난방방식을포함 ) 의공동주택등의요건이있다. 이를고려하여본연구에서는기본 500세대로구성된공동주택의 1년집행예산을조사하고전국공동주택관리를위한입주자대표회의현황을조사하여전체평균을계산하여부패비용을계산하고자한다.

196 196 제 8 호 a 500 세대의 1 년집행예산 0.05=1 단위입주자대표회의의 1 년부패비용 입주자대표회의가구성된공동주택의관리비는국토교통부에서운영하는공동주택관리정보시스템에등록된전국 17개광역자치단체별공동주택의수를반영하는단지규모및이에해당하는관리비를조사하였다. 2) 앞의 < 표 1> 에나타난바와같이서울의경우에는하나의공동주택단지에최대 6,864세대가거주하는경우도있지만최소의경우는 100여세대로공동주택대표자회의의규모는다양하게분포하고있다. 이런현실을감안하여본연구에서는 500세대의단지를기준으로설정하였다. 국토교통부의관리시스템에따르면전국에 1만 4천여개의공동주택단지가있고관리비의지역간편차는있지만 500세대단지의경우매월 2천4백여만원의관리비를집행하여 1년에는 2억 9천만원을집행하는것으로나타났다. 이결과를위에서제시한계산식 a에대입하면 500세대로구성된하나의공동주택단지를관리하는입주자대표회의에서발생하는부패비용은전체예산집행의 5% 라고가정했기에매년 1천4백여만원에해당한다. b 한단위입주자대표회의의 1년부패비용 전국입주자대표회의수 = 입주자대표회의전국부패비용 평균한단위의공동주택단지에서입주자대표회의에서발생하는부패비용이 1천4백여만원이고전국에 1만 4천여개의공동주택입주자대표회의가등록되어있다면전체부패비용은계산식 b에따라 2,047억 1천2백만원이발생하는것으로나타났다. 이결과는언론에보도된공동주택관리비관련현실을반영하는결과이다. 국토교통부에따르면전국총 1,332만가구중아파트는 863만가구로 64.7%(2012년말기준 ) 에이른다. 국민 10명중 6명이아파트에거주하기때문에주택산업연구원에따르면 2010년전국의관리비의규모가 12조원으로추정된다고한다. 실제로경찰청은 2013년 6월부터약 5개월간아파트관리비리 164건을수사해 5명을구속하는등모두 581명을검거한바있다. 유형별로비리행태를살펴보면입주자대표등이아파트공사관련업체등으로부터부정한청탁을받고금품을수수하는행위가 45%(260명 ) 로가장많았다. 아파트입주자대표회장이도장공사업체대표로부터금품을받거나관리소장이승강기유지보수업체로부터금품을수수하는사례, 관리소직원이하자보수공사업체로부터금품을수수하 2) 국토교통부공동주택관리정보시스템 (

197 사회적갈등비용과선거의갈등해결기능에대한연구 197 는사례등이적발됐다 ( 한국일보, 2014 년 9 월 23 일 ). 2. 사례 2: 협동조합 협동조합은 2012년 12월 1일 협동조합기본법 이시행되면서다양한형태의협동조합이나타나게되었고농업과농촌분야에도기존의농업협동조합과다른협동조합의설립이가능하게되었다. 이러한변화는농업뿐아니라기존의협동조합이존재하고있는수산업, 축산업, 임업등의다양한일차산업분야에새로운협동조합이나타나는계기가되었다. 본연구에서연구의대상으로선정한협동조합은 협동조합기본법 에따라새롭게조직되는협동조합은포함하지않는다. 본연구에서연구대상으로선정하는협동조합은농협, 수협, 축협, 임협과같이 1960년대일차산업생산자인농어민및축산업과임업에종사하는소규모생산자를위해해당산업의생산과판매를진흥하고지원할목적으로설립된조합특히지역의단위조합을대상으로한다. 농협, 수협, 축협은중앙회가은행업무또는신용사업을수행하는경우가있는데이는본연구의범위에서배제하고농협은단위농협, 수협은회원수협등을주요연구대상으로하나연구의복잡성때문에본연구에서는단위농협을주요분석대상으로하여이를다른유사한형태의조합에준용하는형식을취한다. 우리나라에구성되어있는농협의단위조합의업무활동은구매, 판매, 이용을포괄하는경제사업과예금과대출에준하는신용및공제사업으로나뉘는데그구성은다음과같다. 1 농업에관한기술과경영의향상을위한지식과기술의생산지도및농촌생활개선과문화생활의향상을위한생활지도는전통적협동조합의업무 2 조합원의사업과생활에필요한물자의구입, 운반, 보관, 가공, 그리고공급을포괄하는구매사업 3 조합원이생산하는물자의운반, 보관, 가공, 검사, 그리고판매를포괄하는판매사업 4 조합원의사업또는생활에필요한공동이용시설의설치와농업을목적으로하는토지의조성, 개량, 관리, 수리시설의설치와관리및농업생산의효율을증진하는데필요한시설의관리및이용사업 5 의료사업

198 198 제 8 호 6 농촌가공사업 7 조합원의예금과적금의수입, 조합원에필요한자금의대출, 내국환, 국가와공공단체및금융기관업무를대리하는신용사업 8 농지의매매, 임대차, 및교환의소개 9 타경제단체, 문화단체와의경제행위또는생활계약에관한단체협약체결 10 중앙회나정부가위촉하는사업 협동조합의부패비용을산정하는경우에도앞의입주자대표회의에적용한방법을유사하게적용할수있다. 협동조합의경우는앞에서논의한바와같이운영하는사업을경제사업과신용및공제사업으로분리할수있는데본연구에서는두가지사업을분리하지않고전체영업현황을부패비용계산에포함한다. 앞에서소개한바와같이전세계차원에서보면 GDP의 5% 에해당하는금액이부패비용으로지불되었음을의미한다고설명하고있다 (European Commission 2009, 3-4). 국가경제를기준으로 GDP란한국가의국내에서생산된모든최종생산물 ( 재화및용역 ) 을시장가격으로평가한총가치이다. 국내에서생산된 이라는것은국내의내국민및외국인을구별하지않고국내에서생산한것을포함한다는의미이다. 최종생산물 이란재화및용역이최종적인사용자에게도달하였을때를기준으로한것으로서중간생산물과구별되며, 시장가격 이란부가가치세등간접세를포함하는의미이며, 총가치 란각재화및용역들을시장가격으로평가하여합산한다는의미이다. 국가경제의 GDP에대비한부패비용의비율이 5% 라는평균측정치를개별민간단체인협동조합에적용하는것은논란의여지는있지만협동조합이집행하는전체경제사업예산을 GDP에준용하여본연구에서는협동조합이 1년간집행하는전체예산을계산하여이전체예산의 5% 가부패비용으로사용되었다고간주한다. 협동조합이경제사업과관련하여집행하는예산은조합원들이최종적으로사용하는재화뿐아니라용역에간접세가포함된시장가격을반영한다는점에서부패비용을산정하는기준으로국가의경우 1년간 GDP의 5% 로산정하는것을협동조합의경우 1년간전체집행예산의 5% 를부패비용으로산정하는것은큰문제가없는것으로판단된다. 다만협동조합의경우는경제사업과신용사업을분리하여신용사업이경제사업보다많은감사와통제를받는것으로판단하여경제사업에는 5% 의부패비용이발생하는것으로전제하는대신신용사업은이보다적은 2% 의부패비용이발생하는것으로전제하여연구를진행한다.

199 사회적갈등비용과선거의갈등해결기능에대한연구 199 < 표 2> 전국협동조합분포현황 지역 조합의수 조합원 ( 선거인 ) 수 평균조합원수 농협 1,149 2,960,522 2,577 수협 ,325 1,638 산림조합 ,276 3,452 서울 21 13, 부산 24 29,927 1,247 대구 25 50,125 2,005 인천 28 48,788 1,742 광주 17 32,857 1,933 대전 16 20,481 1,280 울산 18 32,820 1,823 세종 9 19,645 2,183 경기 ,284 2,058 강원 ,946 1,676 충북 ,653 2,232 충남 ,314 2,224 전북 ,795 2,549 전남 ,058 2,530 경북 ,069 2,323 경남 ,388 2,118 제주 ,960 3,289 협동조합의경우에도문제는개별조합의조합원규모가일정하지않다는점이다. 면단위단위농협의경우면의전체인구가 11,153명인데조합원이 1,182명준조합원이 5,358명으로구성되는것을보여준다. 개별단위농협의경영공시에따르면영업수익과영업비용이있는데이를통합한액수를전체집행예산으로간주하는데조합원의규모에따라서집행예산의규모가변화할수있기때문에본사례에서도기준으로조합원 1,000 명의단위농협을설정한다.

200 200 제 8 호 c 조합원 2,000명의단위조합 1년신용사업영업수익 0.02 =1단위협동조합의 1년신용사업관련부패비용 d 조합원 2,000명의단위조합 1년경제사업영업수익 0.05 =1단위협동조합의 1년경제사업관련부패비용 전국농협과관련한단위협동조합의분포는농가인구 284만 7천여명으로구성되는데이는개입조합원과법인조합원을합한것이다. 이중에서개인조합원의수는 242만 5,188명으로추산된다. 본연구에서분석의단위는단위농협이라는점에서지역농협 964 개, 지역축협 117개, 품목농협 45개, 품목축협 24개, 인삼협 11개를합하여농업관련단위농협은전국에 1,161개가존재하는것으로조사되었다. 이결과는 1개단위농협의평균조합원수가 2,100여명에달하는것이다. 협동조합과관련한본자료에근거하여평균조합원이 2,000여명에달하는조합을경상남도, 충청남도, 전라남도에서각각선택하여각각 2013년요약본경영공시자료를분석하여평균을작성한결과영업수익약 400 억에달하는것으로조사되었는데그중에서신용사업을통한영업수익은 100억원그리고경제사업을통한영업수익은 300억원에달하는것으로조사되었다. e 1 단위협동조합의 1 년부패비용 (c + d) 전국협동조합의수 = 전국협동조합의부패비용 조사된영업수익에앞의계산식 c와 d를적용하면평균하나의단위협동조합에서신용사업으로인한부패비용은매년 2억원그리고경제사업으로인한부패비용은매년 15억원이발생하여단일의단위협동조합에서발생하는평균부패비용은매년 17억원인것으로조사되었다. 이결과를전국의 1,360개의협동조합에서발생하는것으로전제하여계산식 e에적용하면국내에서경제사업과신용사업을하고있는협동조합전체의부패비용은 2조 3,120억원에달하는것으로조사되었다.

201 사회적갈등비용과선거의갈등해결기능에대한연구 201 IV. 기대효과와연구결과활용방안 본연구는생활속민주주의에서발생하는사회적갈등에대한비용과갈등해결메커니즘으로서선거가가지는효율성에대한연구를주된목표로 1 공동주택입주자대표회의와 2 협동조합을선택하였다. 우선, 본연구는국가가주도하는공공사업에따른사회적갈등이아니라주민자치와관련한생활속의민주주의에서발생하는사회적비용에중점을두었다. 한국사회에서나타나고있는민간영역의갈등사례는자치조직의업무를집행하는대표자를선출하거나주요정책사안을결정하는과정에투표를활용하는데, 입주자대표회의의대표선출이나협동조합의조합장선출등의사례에서선거가구성원이참여를통해의사를결정한다는점에서적절한대안으로간주되어왔지만현실에있어서는합리적인결과와는거리가있는것으로나타나고있다. 현실적으로선거자체를치르는데소요되는비용은선거인 1인당 1만원의비용이든다고하더라도 1천호가모여사는공동주택의선거비용은 1천만원에불과하고전국규모로확대해서본다고하더라도천문학적인비용이소요되는것은아니다. 사회적갈등의비용은선거와생활속에서구성원들이참여하지않음으로인해서발생하는외부경제효과와부패비용이문제의본질을구성한다. 사례분석에서논의한바와같이공동주택입주자대표회의의운영과관련해서전국적인부패비용의규모는 2,000억원이넘는것으로계산되었다. 전국 17개광역자치단체별공동주택에서집행하는관리비를 12조원으로간주할때전체관리비의 5% 미만으로계산해도이정도의비용을공동주택거주자가부담해야하는현실이다. 전국 1,323만가구중 863만여가구가공동주택에거주한다는현실을볼때국가와사회적관심이요구된다. 협동조합의경우에도전국적으로농협, 수협, 산림조합을포함해서 1,500여개의 357만의조합원이포함되어있고각단위농협별로경제사업과신용사업을통한전체사업에서발생하는부패비용이전국적으로 2조 3천억원에달하는것으로조사되었다. 생활속의민주주의가구성원들에의해서적절하게통제되지않을경우사회가떠안아야하는부패비용은천문학적인것으로나타났다. 한국사회가민주주의로발전하는과정에선거가사회적갈등을해결하는기제로서작동하기위한적절한조건을갖추어오는방향으로발전했다고생각해왔지만현실에서는선거과정이적절하게관리되지못함으로써생활속의민주주의가갈등을해소하는것이아니라갈등을유발하고그로인해서사회적부패비용을만들어내는제도로전락할위기

202 202 제 8 호 에처해있다고할수있다. 이러한생활속의민주주의가적절하게통제되기위해서는선거제도의투명성을확보하는보완장치가필요하다. 본연구는생활속의민주주의에서나타나는갈등과부패의사회적비용을경험적으로연구하고이러한사회적문제의해소를위한사회적접근인선거의효율적운영방안을연구함으로써갈등해결메커니즘으로서선거의효용성을과학적으로입증하는기대효과가있다. 지금까지선거연구또는갈등연구에서선거의효용성에대하여사회적외부경제효과의하나인부패비용과연계한실증적이고과학적인연구는부족한상황이었다. 이러한측면에서본연구는학문적인측면에서뿐만아니라선거를관리하고집행하는정책적측면에서의중요한함의가있다. 본연구의성과를활용하는방안은첫째, 사회적갈등이수반되는생활속민주주의의부패비용산출결과는사회적비용의규모를예측하고이를해결하는정책어젠다설정을위한근거자료로활용할수있을것이다. 이제까지생활속의민주주의에주민의적극적인참여가전제되지않고선거의잡음이지속되면많은사회적비용이수반될것이라는설명은있었지만구체적으로비용이유발되는경로와비용의규모에대해서는언급되지않았다. 둘째, 선거를사회적갈등해결의기제로서자리매김시킴으로써새로운선거방법이나선거시스템개발을위한근거로활용할수있을것이다. 즉, 현재중앙선거관리위원회가추진하고있는온라인투표시스템 (K-voting) 을추진하기위한비용대비효과의근거자료로활용할수있을것이다. 즉, 온라인투표시스템의사회경제적비용과효과를추산하는근거가될것이며이를토대로예산주관부서를설득하는자료로활용할수있을것이다. 셋째, 다른측면에서선거가사회적갈등을해결하는기제로서작동하기위한조건과절차를명확하게도출해냄으로써선거의기능을확대하는정책추진이가능하게될것이다. 지금까지선거는공직선거에서대표자를선출하는기능에머물러있었다, 향후에는선거의기능이 민간선거 ( 생활선거 ) 로확대되고 대표자 의선출에서 정책이나주민의의사결정 의선택으로확대할필요가있다. 이러한선거의기능확대는선거관리위원회의역할재정립과도밀접한관련성을가지고있다고본다. 마지막으로본연구는선거를통해사회통합을진전시키는효과도기대할수있다. 민간영역에서갈등양상은사회의복잡성은증가하는반면, 복잡성에서기인하는갈등해결의메커니즘은발전하지못하는양상으로전개되어왔다. 사회적변화의이해관계에민감한일부계층이정치적인의견을주도하는소수의적극적참여자로부상하게되어대표선출과정과정책결정과정을독점하는현상이나타나게되었다. 소수의적극적참여와소

203 사회적갈등비용과선거의갈등해결기능에대한연구 203 극적인다수로구성되는의사결정구조는침묵하는다수의의견이반영되는제도를형성하는방향으로사회제도가발전되는것이아니라소수가의견을독점하는방향으로제도가방치되는결과를낳았다. 갈등해결기제의미비, 의사결정제도의미비는소수가자신의이익에부합하지않는결정에대해서동의하지않는사회적갈등의격화라는분쟁의불씨를키우는결과를낳았다. 현재의갈등해결구조는대표선출과정이나정책결정과정에적극적인소수자의의견을반영하는데유리한구조로남아있다는점에서사회통합에긍정적으로기여하지못하고있다. 그러므로사회구성원의참여가보장되고의사표출의장과절차를갖춘의사결정구조로서선거시스템의제도화는사회통합에도기여하게될것이다.

204 204 제 8 호 참 고 문 헌 권영인 도로사업과국민참여제도 (PI) 도입방안. 월간국토 김갑성외 혐오이설의입지갈등과합리적해소방안 : 쓰레기처리시설을중심으로. 삼성경제연구소. 김경희. 김부선사태 로본아파트관리비비리실패. 한국일보, 2014년 9월 23일. 김길수 정책집행과정에서주민저항사례연구 : 부안방폐장부지선정을중심으로. 한국정책학회동계학술발표논문집 김선희외 국책사업의효과적추진을위한사회합의형성시스템구축방안연구. 국토연구원. 김성일외 대형공공건설사업의효율적추진방안연구. 국토연구원. 김용웅 차미숙 국토개발관련분쟁의발생실태와조정방안에관한연구. 국토연구원. 김정훈 고형폐기물소각처리시설에있어서의입지결정과정. 한국행정학보 김현주외 대형국책사업의효율적추진방안. 삼성경제연구소. 나태준 박재희 갈등해결의제도적접근 : 현행갈등관련제도분석및대안. 한국행정연구원. 박재묵 공공갈등관리의관점에서본천성산갈등. 분쟁해결연구 박태순 국책사업갈등과사회적합의형성. 대통령자문지속가능발전위원회갈등관리정책팀발제문. 배상근 국책사업표류와정책혼선. 한국경제연구원. 분쟁해결연구센터 공공사업갈등해결사례 : 서울마포자원회수시설운영사업. 분쟁해결포럼자료집 제4회. 이성우 공공분쟁의이론적고찰과계량화연구방안. 한국공공분쟁연구의현황과과제 한국정치학회 단국대학교분쟁해결연구센터 2006 하계학술회의발표논문집. 이영희 국책사업갈등예방을위한공공참여모형. 월간국토 임재형 한국공공분쟁연구의현황과과제. 한국공공분쟁연구의현황과과제. 한국정치학회 단국대학교분쟁해결연구센터 2006 하계학술회의발표논문집. 최병선 정부규제론 : 규제와규제완화의정치경제. 서울 : 법문사. 국토교통부공동주택관리정보시스템 ( Ferraz, C., and F. Finan Exposing Corrupt Politicians: The Effects of Brazil s Publicly Released Audits on Electoral Outcomes. Quarterly Journal of Economics, Vol.123, No

205 사회적갈등비용과선거의갈등해결기능에대한연구 205 Ferraz, C., and F. Finan Electoral Accountability and Corruption: Evidence from the Audits of Local Government. American Economic Review, Vol.101, No Harrison, L., and A. Hughes The Validity of Self-Reported Drug Use: Improving the Accuracy of Survey Estimates. Rockville: NIDA Research Monograph. Hirschman, Albert O Exit, Voice and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States. Cambridge, MA: Harvard University Press. Minnery, J. R Conflict Management in Urban Planning. Gower House: Gower Publishing Company Limited. Rose-Ackerman, S Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform. Cambridge: Cambridge University Press. Simon, H. A., & J. G. March Organizations. NY: John Wiley & Sons. 접수일자 : 2017 년 10 월 10 일, 심사일자 : 2017 년 11 월 27 일, 게재확정일 : 2017 년 12 월 13 일

206 206 제 8 호 [ Abstract ] A Study on the Cost of Social Dispute and Election as an Alternative Process of Dispute Resolution Lim, Jae Hyoung Dankook Center for Dispute Resolution, Dankook University Korean academic community has studied the domestic-social disputes with an emphasis on the social overhead capital work by the central government. There are various types of disputed with different types of relevant parties in the public disputes. Since these type of social conflict inevitably involve a huge amount of socio-economic cost, Korean society begin to form a social consensus of an alternative institution or approach to resolve these conflicts. However, various researches concentrates on a few theoretical frameworks such as communication theory, negotiation theory, arbitration and mediatio process, and litigation approach. Among other approach, academic community has intentionally or not discounted the utility of local polling as an alternative decision-making process and a conflict resolution process. This will analyze the socio-political cost of the domestic-social disputes in Korean society and will address the utility of local voting for resolving the disputes. I selected two cases of domestic-social dispute in civil society: 1) election of the residents representatives in the apartment complex, 2) election of the representative of the cooperative union. Keyword: social dispute, dispute cost, election, conflict resolution, board of the residents representatives, board of the cooperative union

207 한국정당운영의현황과당내민주주의실현을위한과제 207 한국정당운영의현황과당내민주주의실현을위한과제 * 윤종빈 명지대학교 국문요약 이글은키이 (Key) 의정당기능의세가지범주의틀에서우리나라정당의조직과운영의현황을살펴보고당내민주주의개선을위한과제를제시하였다. 한국정당학회의당원인식조사와미래정치연구소의전문가인터뷰자료분석의결과, 우리나라정당의조직과운영은민주성과대표성, 그리고유권자참여가부족한것으로나타났다. 조직으로서의정당 의측면에서는당비를내는당원이의사결정을주도하지못하고제도적반응성이미흡하다. 정부내정당 의측면에서는정부를구성한여당이대통령의영향력으로독자적인정책기능을발휘하지못하고있다. 따라서대통령이국회와대립될경우국회는행정부견제기능이약화되는악순환이거듭되고있다. 유권자속의정당 의측면에서는정당의유권자참여와동원이미흡하고정당-유권자소통또한미흡하다. 한국정당의위기를극복하고궁극적으로대의민주주의를실현하기위한당내민주주의를위해서는정당들이당원을확보하기위해노력하고당원과의소통을강화해야한다. 또한유권자들이정당과자유롭게소통할수있는채널이구축되어야하는데온라인의 SNS공간은물론지역정당조직의물리적공간이필요하다. 또한당내후보공천과정이당원에의해주도되어야일반유권자들이당원이되고자하는유인책이될것이다. 주제어 정당조직, 정당운영, 당내민주주의, 정치적대표의실패, 대의민주주의 * 논문의수정과보완에큰도움을주신익명의세분심사자께진심으로감사를드림. 이논문은 2016 년대한민국교육부와한국연구재단의지원을받아수행된연구임 (NRF-2016S1A3A ).

208 208 제 8 호 I. 서론 한국정치의가장큰문제점을한마디로요약하자면 정치적대표의실패 (representation failure) 라고볼수있다. 이는정치행위자가활동하는규범이자환경인정치제도는물론정치인의의식과행태가점차시민의요구에제대로반응하지못하고오히려그간극이커지고있다는의미이다. 즉, 대표자가활동하는공간이자구조인정당과국회가국민대표기능을제대로수행하지못한채그들만의이해관계에매몰되어국민들과물리적 의식적으로점차유리되고있는상황이다. 가장최근의한조사에따르면, 행정부인정부는물론정치의핵심적인제도인정당과국회에대한국민의신뢰가심각한수준인것을알수있다. 10점만점에정부에대한신뢰는 3.25, 국회에대한신뢰는 2.77, 정당에대한신뢰는 2.39인것으로나타났다. 1) 우리정치제도가 3권분립의대통령제를채택하고있지만행정부가법안을제출할수있도록허용한점과국회의원이장관을겸직할수있도록한내각제적인요소가순수한대통령제의작동을어렵게하고있다. 과거민주화이전부터형성된인물 ( 보스 ) 중심의정치가국회운영의주도권을정당에게부여해 3권분립의원칙은훼손되어왔다. 특히정당은교섭단체제도를통해국가가지원하는보조금과국회운영을위한다양한법적 제도적프리미엄을보장받음으로써실질적으로국정운영에있어서국회보다더우위의위상을가지게되었다. 이러한가운데거대정당들은공정하지못한국고보조금배분방식과선거제도에의해군소정당에군림하는견고한기득권집단이되었다. 그동안의인물중심의후진적정당제도는당내의사결정구조의왜곡을초래해왔다. 물론과거에비해어느정도개선이되었지만아직도 3김시대의지역과인물을기반으로한정당정치의유산에서벗어나지못한우리정당은수직적의사결정구조를가지고있고소수지도부가당내공천권과자금운영에커다란영향력을행사하고있는현실이다. 그러다보니소수인물을중심으로형성된당내계파가정당과국회운영을좌지우지하고국민을바라보는정치보다는당내기득권과이권다툼에몰두해국민눈높이와동떨어진행태를보여주고있다. 우리정치의가장중요한행위자인정당의왜곡된행태와이에대한국민불신은국민대표기능의저하라는대의제민주주의의근본적인한계를노출하게되었다. 1) 명지대미래정치연구소, 정당과사회통합에대한국민의식조사 (2017).

209 한국정당운영의현황과당내민주주의실현을위한과제 209 한국정당정치에대한연구가양적 질적으로괄목할만하게성장했음에도불구하고이와같은문제점이지속되는것에대해정당관련학자들의자성과책임감이필요하다. 정당모델, 당내경선, 정당의조직과운영, 정당의선거유동성, 지도부와당원의이념적성향및정책입장등다양하고많은연구가진행되었음에도불구하고한국정당정치는크게개선되지않고있다. 이와같이정당의정치대표성의실패는민주화이후한국정치가퇴행한다는비판의가장주요한원인으로작용하고있는실정이다. 패닝스와하잔의지적과같이우리나라정당정치의위기는시민과의유대감약화와당원의부재등이주요원인이되고있다 (Pennings and Hazan 2001). 이글은우선우리나라정당의운영과조직의현실을진단하고이를토대로문제점을간략히살펴본후, 보다큰틀에서당내민주주의의개선을위한과제는무엇인지논의하고자한다. 경험적분석을위한자료의한계로연구의범위와방법이다소제한적이지만탐색적연구를통해한국정당이나아가야할방향성에대한논쟁점을제공한다는측면에서충분한의의를가질수있다고본다. II. 정당개혁모델과정당의조직및운영 한국정당개혁의방향성과대안을제시하기위해서는한국적정당모델에대한논의가선행되어야하는데, 국내에서는일반적으로키이 (V. O. Key) 의분석틀을활용해정당의현실을파악하고논의의지평을넓혀왔다. 그는정당의기능을 조직으로서의정당 (parties as organization), 정부내정당 (parties in government), 유권자속의정당 (parties in the electorate) 의 3가지범주로분석하였다 (Key 1958). 2) < 표 1> 에서와같이이러한틀에따라한국정당의현실을살펴보면우선중앙당조직은비대한반면지역 2) 그가정의한정당개념의 3 가지범주를원문그대로인용하면다음과같다. Within the body of voters, as a whole, groups are formed of persons who regard themselves as party members In other sense the term party may refer to the group of more or less professional political workers At times party denotes groups within the government Often it refers to an entity which rolls into one the party-in-the-electorate, the professional political group, the party-in-the-legislature, and the-party-in-thegovernment In truth, this all-encompassing usage has its legitimate application, for all the types of groups called party interact more or less closely and at times may be as one (1958, ).

210 210 제 8 호 < 표 1> 키이의정당기능범주의내용과한국정당의평가 영역정당기능의내용한국정당평가 유권자속의정당 조직으로서의정당 정부속의정당 유권자의자발적참여 정당과유권자간의소통 당내민주주의실현 중앙당과지역정당조직의역할분담 정당의각료충원및정부구성 교섭단체인정당의의회운영 ( 행정부와의회관계규정 ) 참여와동원의부재 정당과유권자의괴리 당원참여의부족 상향식공천의제도적미비 책임정당정치의미흡 행정부 여당대야당의대결구도 당조직과당원멤버십은매우취약하고, 둘째, 여당이대통령과정부에종속되어정책적자율성을상실해교섭단체인정당이운영하는우리국회는여야대결구도가아니라정부 여당대야당의갈등구도로만들어져책임정당정치는실종되었으며, 마지막으로정당의시민대표성이취약하여유권자의정당에의참여와관심이저조해정당과유권자의간극은점차커져왔다. 이러한키이의분석틀을기반으로국내에서꾸준히논의되는정당개혁모델을살펴보면, 3) 우선한국정당의조직적취약성을극복하기위한대안으로대중정당모델이제시되었는데이는이념을기반으로한당원의자발적이고적극적인활동을토대로한것으로 조직으로서의정당 기능의중요성을강조한것으로볼수있다. 서구에서대중정당은보통선거권의확대라는정치적환경의변화속에서유권자의표심이중요해짐에따라일반당원이당의의사결정과정에서중요한역할을시작한것을의미한다. 당의중심주체가간부정당모델의엘리트에서노동자 농민등의당을구성하는당원으로바뀐것이다. 하지만우리나라에서는자발적당원을확보하는것이쉽지않기때문에당원중심의의사결정을통한정당민주화의적실성에대한논쟁이지속되고있다. 한편으로는특정계층이아닌일반유권자의주도적인참여와역할에의해정당이운영되는 유권자속의정당모델 이논의되어왔다. 특히 포괄정당모델 은당의이념과특정계층의멤버십을중시하는대중정당과달리유권자의표심에따라당의정책과정체성이변화가능한모델이다. 서구에서탈물질주의와복지국가의본격적인등장으로이념적양극화와계급균열이약화됨에따라정당들이유권자전체를대상으로선거지지를추구하 3) 서구정당모델의내용과한국적적용의한계에대한자세한논의는강원택 (2009) 및강주현 (2012) 의글참조.

211 한국정당운영의현황과당내민주주의실현을위한과제 211 기시작한다. 그러나대중정당에비해당원들의지위와역할은약화되었고당지도부의역할은상대적으로강조된측면이있다. 또한정당의유권자에대한동원과연계가약화되어정당민주화의실현에는한계가있다. 다음으로는현역의원들이중심이되는 원내정당모델 이다. 이는 정부속의정당 의기능을강조한것으로현역국회의원들이교섭단체를구성해여당은정부의구성에참여하고야당은국회에서정부 여당을견제하는것이다. 정당의지역조직은선거때만집중적으로가동되고당내의최종적인의사결정기구는현역의원들의집합체인의원총회인중앙당중심의정당모델이다. 앞서서술한대중정당이탈이념화, 탈근대화등의사회변동으로위기를맞게되자 2003년에열린우리당을중심으로현역국회의원이중심이되는원내정당으로의개혁의필요성이대두되었으나이또한유권자에대한동원과소통이원활하지않아현실적으로적용되기에는어려움이많았다. 이러한역사적경험을통해원내정당이성공하려면지역구차원에서유권자와의소통이강조되는원외정당의기능이보완되어야한다는교훈을얻었다. 4) 한편국가의보조에의해정당의재정이좌우되는카르텔정당모델또한어느측면에서는 정부속의정당 의기능을강조한것으로정부는정당정치발전을위해보조금을지급하고정당은정부의정책집행에협력자로서기능을수행하는모델이다. 5) 그러나앞선포괄정당과카르텔정당모델은우리나라정당정치의역사적발전과정의맥락에대한심도있는논의가미흡한상황에서그적실성또한제한적이라는것이학계의일반적인평가이다 ( 강원택 2009; 장훈 2012; 윤종빈 2013). 이상에서논의한각각의정당모델은키이의분석틀에의해상호배타적으로분류할수있는것은아니지만세가지틀에서한국정당들을평가할수있는토대를제공한다는점에서의의가있다. 우선, 조직의차원에서우리정당들은유권자와당원의의사수렴을위한충분한제도적반응성이있다고긍정적으로평가하기는어렵다. 당내공천과당내의사결정에서당원의의사가아래로부터민주적으로반영되고있는지검증해볼필요가있을것이다. 원외정당조직이유권자와의소통을통해선거과정에서풀뿌리이슈와현안을발굴하고이를현역의원들이원내의입법과정에반영하는노력이필요할것이다. 또한유사한맥락에서유권자속의정당차원에서는제도적반응성뿐만아니라유권자에 4) 원내정당의한국적적실성에대한논의는오랫동안지속되었다. 5) 카르텔정당개념은우리나라정당을준국가기관으로인식했다는문제점이지적되기도하였다 ( 심지연 김민전 2006, 546).

212 212 제 8 호 대한실질적반응성의제고를위해유권자의참여와동원을제고하려는정당의노력이필요하다. 앞선논의한한국정당의위기의보다근본적인원인은정당의조직과운영이민주적이지못하기때문이다. 당내의사결정과정이투명하고민주적이라면정당에대한신뢰가제고되어일반유권자들이당원이되는것을꺼리지않을것이다. 우리정당들은과거에비해중앙당조직은비대해졌지만중앙의권한을수평적으로분산하는것에는소홀해당내민주주의가약화되었다. 미헬스는 과두제의철칙 (iron law of oligarchy) 에서조직이커질수록정치적자원과영향력이소수에집중되는경향이있다고보았다 (Michels 1962). 정당의조직구조가분권화되어아래로부터유권자의의사를수렴할수있는틀이만들어져야정부의정책과국회의법률안에유권자의의사가반영될수있다. 중앙당조직구조, 지구당부활, 당내경선의개방성, 정치자금의수요와공급등의문제가아직도오랜숙제로남아있는것은당내민주주의가실현되지못했기때문이다. 정당민주화의문제는기존의포괄성과분권화개념보다는당원의참여의차원에서분석해야그실현가능성이높아진다는지적 ( 지병근 2010) 에주목할이유가있다. 또한완전국민참여경선제의실시로정당의개방성은확대되었지만대표성과책임성은오히려약화된측면이있다는지적 ( 윤종빈 2008; 2012) 또한간과해서는안될것이다. 이글은정당운영의현실을분석하고당내민주주의확립을위한개선방안을모색하기위해설문조사, 표적집단면접 (FGI: Focus Group Interview) 자료등을활용하였다. 우선설문조사의경우명지대학교미래정치연구소와명지대학교대의민주주의와사회통합연구단 (SSK) 이 2015년리서치랩에의뢰하여실시한 정당과사회통합에대한국민의식조사 와선거연수원과한국정당학회가 2010년에공동으로수행한 당원의식조사 를살펴보았다. 정당과사회통합에대한국민의식조사 는 2015년 5월 14일에서 20일까지전국성인남녀 1,000명을대상으로성별 연령별 지역별로비례할당후, 무작위추출하여유무선혼합 RDD(Random Digit Dialing) 를이용한전화면접조사로이루어졌다. 당원의식조사 의경우 2010년선거연수원에서주관한당원교육에참가했던당원총 3,032명을대상으로수행된것이다. 설문조사외에도본연구는정당내의상황을보다구체적으로살펴보기위해명지대학교미래정치연구소와대의민주주의와사회통합연구단 (SSK) 이공동으로수행한표적집단면접 (FGI) 자료를사용하였다. 인터뷰는 2016년 4월부터 5월까지정당당직자, 국회의원보좌진등총 20명을대상으로수행되었다. 인터뷰대상자는모두정당관계자로구성되어있으며소속정당은새누리당 9명, 더불어민주당 10명, 국민의당 1명으로당시여

213 한국정당운영의현황과당내민주주의실현을위한과제 213 야정당이고르게분포되어있다 (< 부록 1> 참조 ). 인터뷰는 1대 1 면접방식으로약 1시간정도진행되었으며정당정치개혁, 정당정치와민주주의발전, 정당개혁의방안등 20개내외의질문의응답으로구성되었다. 정당의조직을구성하는가장중요한일부는당원이다. 당원의규모와적극성은당의조직은물론의사결정구조까지도좌우하는중요한변수이다. < 표 2> 는우리나라정당이얼마나유권자속에자리하고있는지를단적으로보여주는통계결과이다. 즉, 국민들의어느정도가정당의당원으로가입해활동하고있는지를보여주는것으로 2005년부터 2015년까지의총인구수와당원수, 그리고인구수대비당원수를요약한결과이다. 전반적인추이만을볼때인구수대비당원수가조금씩이나마점차적으로증가하고있는것으로볼수있지만그규모가 10% 전후의수준에머물러있어유권자속에침투하지못한, 유권자와의소통에소홀한우리나라정당의현실을보여준다. 당원확보를위해서는정당의인위적인노력도필요하지만보다근본적으로는정당과정치에대한불신을해소하기위한정당의노력이선행되어야한다는사실을단적으로보여준다. 적극적인 < 표 2> 인구수대비당원의수 ( 단위 : 명 ) 연도별 총인구수 당원수 당원수 / 인구수 (%) ,782,274 2,692, ,991,779 2,929, ,268,928 3,759, ,540,367 3,877, ,773,145 4,123, ,515,666 4,790, ,988,833 5,101, ,040,980 4,781, ,296,287 5,198, ,327,916 5,245, ,529,338 5,837, 출처 : 중앙선거관리위원회, 정당의활동개황및회계보고 (2015)

214 214 제 8 호 당원의존재는정당의존립은물론이고당의민주적운영을위한매우중요한기초가될것이고향후정당정치발전의토대가되기때문이다. 표적집단면접 (FGI) 에서도이러한응답을찾을수있었다. 여러응답자들이정당차원에서당원이접촉이나상향식공천등에서소외받고있다고우려했다. 또한정당내에서당원의중요성을강조하며, 당원중심의정당으로한국의정당개혁이이루어져야한다는응답이많이있었다. 인터뷰대상자 5는 공식행사를제외하고는당원접촉방식은다양하지못하다 는의견을나타냈으며, 상향식공천의제도화에있어당원의영향력이미비하기에좀더확대되어야한다는의견도다수를차지했다 ( 인터뷰대상자 6, 8, 10, 13, 17, 19, 20). 한편많은응답자들이당원의중요성을강조하였다. 인터뷰대상자 8과 15는당원이당의중심이고주인이라며중요성을강조했으며, 인터뷰대상자 16은당원이국회의원들에게일반유권자를소개해주기도하고지역구행사에초청하는등일반유권자와의연결고리역할을수행한다고말하며선거에서의당원의중요성을언급하였다. 선거에서당원이나지지나, 혹은유권자중어느집단에더중점을두냐는질문에대해인터뷰대상자 16은다음과같이응답했다. 당연히당원에좀더포커스를두고있다. 선거가동심원이다. 의원님이중심에있고지지하는 1차그룹, 2차그룹, 3차그룹이있고, 일반유권자들이있다. 이분들이활력을해줘야일반유권자에까지영향력이미쳐진다. 선거의기본원리다. 이분들을평소에제대로관리하지못하면일반유권자들과접촉할수있는기회자체가상당히줄어들게된다. 그러니까당연히당원관리를잘해야한다 ( 인터뷰대상자 16). 인터뷰대상자 6의경우역시한국정치가개혁해야하는방향을묻는질문에가장첫번째로당원에대한중요성을강조했다. 당원중심의정당으로거듭나야될것이다. 당원이철저히배제되는모습의현상황에서는정당개혁이이뤄지지않을것이라생각한다 ( 인터뷰대상자 6). 이렇듯당원의중요성이강조되지만우리나라유권자는정당에가입하는비율이낮을뿐만아니라당원으로가입하더라도책임있는당원으로서당비를내는비율또한낮다. < 표 3> 은주요정당의당비납부자의수를정리한것이다. 정당별로비교해보았을때새누리당계정당의당비납부자수가상대적으로많았다. 그러나새누리당계당비납부자

215 한국정당운영의현황과당내민주주의실현을위한과제 215 < 표 3> 주요정당의당비납부자수추세 ( 단위 : 천명 ) 연도 새누리당 민주당 정의당 참고 : 새누리당은 2012 년이전은한나라당이며민주당은 2005, 2006 년은열린우리당, 2007 년은통합민주당, 2014 년은새정치민주연합, 2015 년은더불어민주당임. 정의당의경우 2010~2013 년은통합진보당, 2014~ 2015 년은정의당임자료 : 중앙선거관리위원회, 정당의활동개황및회계보고 수는하락과상승을반복하는모습을보이다가 2014년이후에는다소증가하는추세를보였으며, 민주당계정당또한 2010년이후전체적으로상승하는추세인것으로나타났다. 그러나최순실사건과조기대선을치르는전후과정에서현재에이르기까지정당경쟁체제와정당지지율에상당한변화가있었다는사실을감안할때주요정당별당비납부자수는변동이있었을것으로예상된다. 6) 정당조직에속해있던응답자들도우리나라의당비를내는진성당원이부족하다는견해를보였다 ( 인터뷰대상자 2, 13, 19). 인터뷰대상자 13은 당내에서도돈을내는진성당원들이직접의사결정구조에참여하는비율이비교적낮다. 당비를납부하는당원이라도의사결정과정에참여하는경우는전당대회때당대표, 최고위원을뽑는한번에그친다 고말했다. 또한인터뷰대상자 17은정당정치개혁에있어 당원들이내는당비를어떻게활용하느냐하는것에서부터정당조직이라는것자체가좀더구체화되고체계화될필요가있다 고응답했다. 이밖에도공천과정에서당원의낮은영향력등에대한공통된의견이존재했다 ( 인터뷰대상자 6, 8, 10, 13, 17, 19, 20). 이러한응답을종합하여볼때진성당원확보를위해정당은당원들의정당내의사결정과정, 공천과정등에서의권리를확대하고더나아가당비활용의구체화, 투명화가이루어지도록노력해야할것이다. 또한정당이당비를내는당원확보를위한최고의적기는총선과대선, 그리고지방선거에서당내경선에참여하는유권자들을적극적으로영입하는것이다. 이들을잠재적인 6) 실제로중앙선거관리위원회가금년 1 월부터 5 월까지국회의원후원금모집현황을조사한결과, 모금액상위 10 명중여당인더불어민주당소속의원이 4 명으로가장많이포함된것으로나타났다 ( 문화일보, 17/09/06). 이를통해정당별당비납부현황또한변동되었을것으로추측할수있다.

216 216 제 8 호 < 표 4> 주요정당의국고보조금의존도 (%) 연도 새누리당 민주당 참고 : 새누리당은 2012 년이전은한나라당이며민주당은 2005, 2006 년은열린우리당, 2007 년은통합민주당, 2014 년은새정치민주연합, 2015 년은더불어민주당임자료 : 중앙선거관리위원회, 정당의활동개황및회계보고 당원으로볼수있으며향후당을위한자발적인봉사또한가능한유권자로볼수있다. 따라서당내경선과정에참여한유권자를대상으로보다적극적으로소통해이들의연락처는물론정책에대한선호도등의자료를확보해정당의정강 정책이유권자의의식과태도의변화에부응하여발전할수있도록적극적으로노력해야한다. 정당의재정의존도는정당운영의실제를알수있는매우중요한자료가된다. 재정은당원의당비와국고보조금으로구분할수있는데, < 표 4> 에나타난바와같이새누리당계정당은의존도가 2014년과 2015년현재전체예산의 3분의 1을넘는것으로나타났고민주당계정당또한비슷한수준임을알수있다. 이처럼주요정당의국고보조금의존도는상당히높은수준으로정당의활동이국가에의해보호되고지원되는선거공영제가지속되는한정당의국가보조금에대한의존은피할수없을것으로본다. 다만향후에도지속적으로정부가정당에게경상비와선거보조금을, 공직선거출마자에게선거보전금을지급하는것이국민에게설득력이있을지에대해서는별도의논의가필요하다고본다. 현재와같이정당에대한국민의신뢰가낮고정당및국회의정책과입법생산성이기대만큼충족되지못할때정당활동을위해국가가보조금을제공하는것이언제까지지속되어야하는지, 당원확보와생산적인정당정치를위한노력이전제되지않고지급해야하는지, 정당의책임성을담보로한지급방식은없는지등에대한논의가필요하다 ( 윤종빈 2013).

217 한국정당운영의현황과당내민주주의실현을위한과제 217 III. 정당운영의현실에대한국민인식 우리나라정당의조직과운영에대한논의에앞서정당에대한총체적인차원의유권자인식을살펴보는것은매우중요하다. 현실의심각성에대한인식이어느정도인지파악되어야개선방안의방향성이달라질수있기때문이다. 한국정당의사회적위상을단적으로보여주는수치는 < 표 5> 에서쉽게알수있다. 7) 한국정당에대한국민의신뢰도는대통령과정부기관에비해상대적으로낮다는것을알수있다. 대통령에대한신뢰도는 5.10, 행정부에대한신뢰도 4.82, 사법부에대한신뢰도 4.82인것에비해정당에대한신뢰도는 3.66으로국회에대한신뢰와동일한값으로나타났다. 앞서살펴본바와같이국가가보장하는헌법적지위에비해한국정당의사회적위상은그다지높지않다고볼수있다. 이와같은결과는이미다수의다른조사에서도수차례확인된바로우리나라정당에대한국민들의총체적인불신이자리잡고있다는것을단적으로보여주고있다. 이렇듯정당에대한불신이팽배한원인에있어서는다양한견해가존재한다. 표적집단면접 (FGI) 에참여했던응답자들은정당의이권 ( 헤게모니 ) 싸움, 선거에만주력하는지나 < 표 5> 주요기관에대한신뢰도 기관신뢰도 ( 평균 ) 정부 ( 행정부 ) 4.82 국회 ( 입법부 ) 3.66 법원 ( 사법부 ) 4.82 정당 3.66 정치인 3.04 대통령 5.10 전체 4.19 자료 : 정당과사회통합에대한국민의식조사 (2015). 전혀신뢰하지않은경우인 0 에서완전히신뢰하는경우인 10 사이의점수를가짐 7) 한국정당의유권자연계수준과정당정치만족도는윤종빈외 (2014) 참조.

218 218 제 8 호 친당리당략적행위, 예측불가능한공천과정당시스템, 이념적나태로인한정책개발의부재, 생활정치의부족등이우리나라정당정치의신뢰를하락시킨다고지적했다. 특히인터뷰대상자 18은우리나라정치권이유권자에대한반응성을가지고있지않기에전반적으로정치에대한신뢰가낮아진다고응답했다. 정치신뢰가낮은것은기본적으로정치라는것이반응하지않는정치, 민주주의에서가장중요한것이반응성인데, 유권자의목소리와의사가정치과정에수렴되어서그것이정책으로표출되어야한다. 유권자가아파하고힘들어하는데정치권이반응하지않는그런반응하지않는정치가사실은제일중요한것이아닌가생각한다. 유권자들만나보면 정치하는놈들다똑같다. 그놈들은자기들아쉬울때와서는굽신굽신하는데선거만끝나고나면코빼기도볼수없다 는것이다. 이런것이결국에는정치신뢰를가장떨어뜨리는이유라생각한다 ( 인터뷰대상자 18). 앞서살펴본바와같이우리나라정당에대해서는유권자의신뢰가극히낮지만정당의필요성에대해서는다소의외의결과지만사회적공감대가형성되어있는것으로나타났다. < 표 6> 은 선생님께서는한국정치가제대로운영되기위해서정당이필요하다고생각하십니까? 라는문항에대한빈도분석을실시한결과로응답자의 12.5% 가 매우필요하다 고응답했고 70.4% 는 필요하다 고응답해국민다수가정당의필요성에대해서는공감하는것을알수있다. 긍정적인응답이 82.9% 로나타난것은상당히높은수치로정치와정당에대한일반적인비판및불신과달리대의제에서정당의기능이필요하다는원칙에는국민다수가인정하고있는것을알수있다. 정당이제기능을회복해대의제를살려야한다는국민적기대가밑바탕이된결과라고생각된다. < 표 6> 정당의필요성에대한의견 빈도 % 매우필요하다 필요하다 필요하지않다 전혀필요하지않다 총계 자료 : 정당과사회통합에대한국민의식조사 (2015)

219 한국정당운영의현황과당내민주주의실현을위한과제 219 < 표 7> 정당의역할수행에대한만족도 빈도 % 매우만족한다 대체로만족한다 별로만족하지못한다 전혀만족하지못한다 총계 자료 : 정당과사회통합에대한국민의식조사 (2015) 정당에대한신뢰도는낮지만정당의필요성에대해서는국민적공감대가있는상황에서정당의기능에대한평가는신뢰도와같이매우낮은상황이다. < 표 7> 은 한국정당이국민의목소리를반영하는역할수행에대해얼마나만족하십니까? 라는설문에대한빈도분석의결과이다. 응답자의과반 (55%) 이정당의역할수행에대해 별로만족하지못한다 고응답했으며, 전혀만족하지못한다 는응답은 18.8% 로나타났다. 대략국민 4명중 3명인 73.8% 의유권자들은정당의국민대표기능수행에대해부정적으로평가하고있는것을알수있다. 우리나라국민들은정당의필요성에대해서는인정하지만그다지신뢰하지않으며현실정치차원에서도정당의대표기능에도만족하지않고있다는것을알수있다. 한국의민주주주의발전과정에서권위주의정부의억압에서도여당의독주를견제하고감시한우리정당의순기능은부인할수없는사실이다. 그럼에도불구하고현재의승자독식의정치구도에서우리정당들은국민의목소리를대변하기보다는자신들의이해관계에매몰되는경향이있다. 비록정당의당원비율이높지않지만, 당원으로가입한유권자들의정당생활에대한만족도는매우높은것으로나타났다. < 표 8> 은최근의자료는아니지만당원을대상으로조사한연구의분석결과로 2008년과 2010년의정당생활만족도를비교한것이다. 8) 일단전체적으로 2008년에는 80.8%, 2010년에는 79.1% 의조사대상자가만족하는것으로나타났다. 정당별로보았을때 2008년과 2010년모두당원들의만족도는민주노동당, 8) 당원을대상으로실시한설문조사자료가부족한상황이기에최근의자료를활용하지못했지만향후정당민주화를개선하기위해당원의식조사가지속적으로실시될필요가있다.

220 220 제 8 호 < 표 8> 당원의정당생활만족도 (%) 정당 2008년 2010년 한나라당 민주당 민주노동당 전체 자료 : 한국정당학회, 당원의식조사 (2010) 한나라당, 민주당순으로높은것으로나타났다. 이러한조사는한국정당학회와선거연수원이공동으로기획한것으로당원교육및당원행사에참여한참석자들을대상으로조사한것이기에예상보다높은수준의만족도를보여주었다고평가할수있다. 인터뷰대상자 13은당원의경우당내에서직접의사결정구조에참여할수있는권리가적음에도 그들의정체성을당에두며충성도또한당에게 준다고응답했다. 이렇듯당원의경우당내충성도가높고, 당원을대상으로한행사에참여한적극적인활동가들에게조사가이루어졌기에상대적으로더만족하는것이라고생각된다. 이와같이일반유권자들을당원으로영입해관련교육과행사에자주참여시킨다면당에대한지지도가제고될것으로본다. 당내민주주의의현실을파악하는가장직접적인질문은당내주요안건에대해당원스스로효능감을느끼고있는지여부이다. < 표 9> 는세가지측면에서당원의당내의사결정에서의효능감을보여주고있는데, 2008년과 2010년모두 정당의사결정영향도 에서영향이있다는비율이없다는비율에비해높은것을알수있다. 그럼에도불구하고응답항목중 보통 의수치가너무많아긍정적혹은부정적응답의비율이어느한쪽도과반을넘어우세하지않다는자료의한계가있다. 또다른매우중요한설문으로 정당후보자결정영향도 는당내후보자선출에있어서당원의영향력을말해주는것으로당내민주주의의수준을말해주는핵심적인지표이다. 2008년과 2010년모두 영향이없다 는응답이 영향이있다 는응답에비해수치가높은것을알수있다. 물론 전혀영향이없다 는응답이각각 22.3% 와 22.8% 로상당히높아일반화가쉽지않은결과라고생각된다. 다시말해서, 우리나라당원들이당내의사결정과정에서참여가보장되는등크게소외되어있지는않지만중요한의사결정에서주체적으로참여하고있다는생각은가지고있지않은것을알수있다. 또한일부당원들은의사결정과정에서완전히배제되어있다고생각하고있는것을알수있다. 표적집단면접 (FGI) 에서는당원이당내의사결정

221 한국정당운영의현황과당내민주주의실현을위한과제 221 < 표 9> 정당중요활동에당원의견반영도비교 (%) 정당활동연도전혀영향없음영향없음보통약간영향아주영향많음 정당의사결정영향도 정당선거공약반영도 정당후보자결정영향도 자료 : 한국정당학회, 당원의식조사 (2010) 과정에참여하는경우가저조하다는응답이많았다. IV. 당내민주주의실현을위한과제 지금까지이글은키이 (V.O. Key) 의분석틀을활용하여우리나라정당의위기와현실을진단하였다. 첫번째로, 조직으로서의정당 차원에서는당비를내는자발적인당원과지역의조직이취약하다고파악하였다. 두번째의 정부내정당 차원에서는정당이정부를구성하지만대통령의영향력이과다하여여당은정책주도성을발휘하지못하고우리국회는행정부를견제하지못해대통령과국회가대립할경우정부 여당대야당의갈등구조가형성되어왔다고평가하였다. 마지막으로 유권자속의정당 차원에서는거대정당의독식으로다양한이념과정책을가진정당들이부재해정당과시민의간극이커졌고이에따른대표성의한계를지적하였다. 이러한분석틀을바탕으로우리나라정당의당내민주주의개선을위한방향성을제시하자면다음과같다. 우선 유권자속의정당 차원에서당원확보를위한적극적인노력을통해당원과유권자와의소통의양과질을제고해야한다. 대의민주주의활성화를위해가장중요한요소는정치와정당의유권자에대한대표성을높이는것인데이는정당 유권자간의지속적인소통없이는불가능하다. 이와함께뉴미디어, 사물인터넷시대의기술적환경변화에

222 222 제 8 호 대응한새로운소통방식에대한고민과개발및적용이필요하다. 한국정당학회의 2010년조사에는정당의유권자접촉과관련된것으로 자발적으로당원가입, 집회또는행사참여, 선거캠프자원봉사, 이메일, SNS를이용한정당또는정치인과의접촉을시도한경험이있습니까? 라는질문이있는데응답자의 12.1% 만이접촉한경험이있다고응답하였고 87.9% 는접촉경험이없다고응답하였다. 후속질문으로서이러한접촉경험이있는 12.1% 의응답자만을대상으로구체적으로어떤방식으로접촉했는지를복수응답이가능하도록질문한결과, 정당집회 행사참여 (48.8%) 와 당원가입 (26.4%) 이가장높게나타났고 선거캠프자원봉사 (22.3%) 와 정치인 정당에게전화걸기 (18.2%) 및 정치인 정당 SNS접촉 (17.4%) 순으로나타났다. 이러한결과가시사해주는바는정당 정치인과접촉한유권자의경우다양한방식으로정당에참여하고있지만아직은쌍방향적인소통의채널이활성화되어있다고평가하기어렵기에향후보다다양한소통채널의개발이필요하다고생각된다. 대의민주주의와당내민주주의실현을위한기반으로서향후우리정당들이유권자와의소통과접촉을높일수있는법 제도적장치의마련에대한고민이절실하다. 다음으로 정부내정당 의차원에서는정부를구성한여당이보다독자적인정책기능과정당운영능력을회복해우리국회가대통령과의갈등으로정부 여당대야당의대결구도로흐르지않도록노력해야한다. 국회를운영하는핵심적인행위자인교섭단체들이정상적이고생산적인국회운영및행정부견제가이루어질수있도록자율성과전문성의확보를위해노력해야할것이다. 우리나라국회는대통령제하의삼권분립의한축으로서과거에비해입법생산성은물론행정부견제기능에서많은발전을이루어왔지만국회를운영하는교섭단체인정당들이아직도이해관계에매몰되어국회의발전에시너지효과를못내고있다. 의원내각제와달리여야정당모두행정부를견제할책임을갖고있지만일부의원들이장관을겸직할수있는내각제요소를갖고있고행정부가법안을제출할수있으며대통령이엄청난인사권과재정권을가지고있기에여당은대통령과청와대에종속될수밖에없는상황이지속되고있다. 이와같은제도들이개선되어야만정당의기능이회복되고국회또한입법부로서의위상을갖게될것이다. 마지막으로조직으로서의정당차원에서는유권자들이자신의의사를편리하게전달할수있는채널로서의지역조직이마련되어야한다. 최근정치권에서는 2004년에폐지된지구당부활을다시금논의하고있는데, 한가지우려되는점은아직도정치자금의투명성이미흡한상황에서 돈먹는하마 라는오명이재현될수있다는점이다 ( 윤종빈 2011). 9) 그럼에도불구하고정당이유권자와소통하는채널로서긍정적인기능을수행하는지역

223 한국정당운영의현황과당내민주주의실현을위한과제 223 의정당조직의필요성은지속적으로제기되어왔다. 한국정당학회의 2010년조사에서도지역정당조직이필요하다고응답한당원들이 67.6% 로불필요하다는응답인 18.1% 에비해 4배이상큰수치를보여주고있다. 또한당내민주주의실현을위해가장중요한당원들이주도적으로공천권을행사할수있는정당조직의마련이필요하다. 비대한중앙당의조직을분권화하고지역의정당조직이아래로부터구축될수있도록권한과자금이분산되어야한다. 경상비보조금과정책연구보조금이중앙에집중되지않고지방의정당조직에도투입될수있도록제도적개선을통한중앙선관위의관리 감독이필요하다. 당내민주주의실현을위해무엇보다도중요한것은당내공천과정이보다투명하고공정하게이루어질수있는의사결정시스템이필요하다는점이다. 그래야만당내경선에참여한일반유권자들의만족도가높아질것이고그러한경험을바탕으로당원이되고자하는의지도제고될것이다. 한국정당학회의 2010년조사에따르면, 당의후보자결정에영향을주지못하고있다고응답한비율은 31.4% 이고영향을주고있다고느끼는응답자는 25.8% 로나타났다. 이와같은결과는당내후보자공천이당원이아닌중앙당의소수에의해좌우되고있다는것을보여주는것이다. 같은조사에서정당정치발전을위해 당원의권한과자율성확대 가얼마나중요하다고생각하는지에대한설문에서는 49.6% 가중요하다고응답하였고 5.2% 만이중요하지않다고응답하였다. 또한표적집단면접 (FGI) 의응답자들도공천과정에있어당원의영향력확대와투명성제고에대해의견을모았다. 당원을중심으로한상향식공천이이뤄져야할것이다 ( 인터뷰대상자 6). 당의중심과당의주인은당원이라생각한다. 어찌됐든당원이제일중요하기때문에당원들을중심으로해서당의일꾼과인재를배출할수있는효율적인시스템을우선적으로구축하는것이제일중요하다는생각을갖고있다. 오픈프라이머리, 100% 국민경선제보다는당원의비중이좀더커져야한다고생각한다 ( 인터뷰대상자 8). 전략공천이라고해서나쁜것만은아니고, 마찬가지로상향식공천이라고해서좋은것만도아니다. 때문에공관위구성은객관적이고공정하게이루어져야할것이다 ( 인터뷰대상자 9). 사람을바꾼다는것이개혁이아니다. 항상나오는얘기지만 가장큰것이공천이다. 9) 정치자금의투명성에대한우려는정당후원회가부활해정치자금모금의통로가확대됨에따라더욱커지고있다. 지구당부활의전제조건은정치자금의소요를최소화해정치인을잠재적인범법자로만들지않는방안을마련하는것이다. 과거형태의지구당이아닌새로운형태의지구당모형을미시적으로디자인해야할것이다.

224 224 제 8 호 공천을어떻게하는것이투명하게하는것인가에대한고민이더많이필요한것같다 ( 인터뷰대상자 17). 의원들이당론에엮이는이유는결국공천때문이다. 밉보이기때문이다. 공천같은경우에도더많이개방화되고투명화되어야한다. 공심위같은곳에서찍어내리는공천은없어져야한다고생각한다 ( 인터뷰대상자 19). V. 결론 이글은키이 (Key) 의정당기능의세가지범주에서우리나라정당의조직과운영의현황을살펴보고당내민주주의개선을위한과제를제시하였다. 앞선한국정당학회의당원인식조사와미래정치연구소의전문가인터뷰자료에대한분석의결과, 우리나라정당의조직과운영은민주성과대표성이부족하다고평가할수있다. 조직으로서의정당 의측면에서는당비를내는당원이의사결정을주도하지못하고중앙당의소수에의해의사결정이좌우되는제도적반응성이미흡한경향이있다. 미헬스가지적한것처럼소수의지도부에권력이집중되어당원들은당내중요한의사결정은물론후보자결정과정에서도충분한영향력을행사하지못하고있다. 정부내정당 의측면에서는정부를구성한여당이대통령의영향력으로독자적인정책기능을발휘하지못하고있다. 따라서대통령이국회와대립될경우국회는행정부견제기능이약화되는악순환이거듭되고있다. 유권자속의정당 의측면에서는정당이유권자와의쌍방향의소통이부족하고소통의방식또한다양한정보통신기술의발전을반영하지못하고단순한정보전달수준에머물러있어정당의유권자에대한실질적대표성기능이제대로작동하지못하고있다. 이러한세가지측면에서볼때, 우리나라정당의당내민주주의는아직도실현되지못하고소수의지도부가주도하는비민주적인의사결정및의사소통의구조속에서당원의책임과권한은미흡한상황이라고볼수있다. 한국정당의위기를극복하고궁극적으로대의민주주의를실현하기위해서는정당민주화가당면한과제이다. 앞서논의한당내민주주의를위한과제를요약해보면, 가장시급한것은정당들이당원을확보하려는노력을기울이고당원과의소통을강화하는것이다. 당비를내고자발적으로참여하는당원의수가많아야만당내의사결정구조도하향식이아닌상향식으로바뀔수있고당원에의한의사결정이대표성을가질수있다.

225 한국정당운영의현황과당내민주주의실현을위한과제 225 다음으로는유권자들이정당과자유롭게소통할수있는채널이구축되어야한다. 물론지금도지역의선거사무소와 SNS를통해서소통할수있지만소선거구제를채택하고있는상황에서지역구에물리적인소통의공간이있다면더욱효율적일것이다. 과거의돈먹는하마인지역구사무실의형태가아니라불법정치자금으로부터자유로운돈이들지않는새로운방식의지역구사무실이필요하다. 또한당원으로서매우중요한프리미엄인당내후보공천과정이당원에의해주도될수있는시스템을만들어야한다. 그래야만보다투명하고공정한경쟁이가능하며나아가공천에참여한일반유권자가당원이되고자하는의지또한제고될것이다.

226 226 제 8 호 < 부록 1> 표적집단면접 (FGI) 대상자명단 순번성별일시소속및직위경력사항 1 남 더불어민주당국회의원보좌진당직자, 보좌진 2 남 더불어민주당시당당직자총선비례대표후보, 당직자 3 남 더불어민주당당원총선비례대표후보 4 남 더불어민주당대선캠프사무장보좌진, 선거캠프 5 남 새누리당국회의원보좌진보좌진, 선거캠프 6 남 새누리당국회의원보좌진보좌진 7 여 더불어민주당당선인캠프팀장선거캠프 8 남 새누리당국회의원보좌진보좌진, 선거캠프 9 남 새누리당국회의원보좌진보좌진, 선거캠프 10 여 새누리당전문위원당직자 11 남 남 새누리당국회의원보좌진, 당협위원회사무국장 더불어민주당중앙위원회위원, 당협위원장 선거캠프 총선후보, 기자 13 여 대학교강사보좌진, 선거캠프 14 여 국민의당국회의원보좌진보좌진 15 남 더불어민주당국회의원보좌진보좌진 16 남 더불어민주당국회의원보좌진보좌진, 선거캠프 17 남 한나라당국회의원보좌진보좌진, 선거캠프 18 남 국회공무원당직자 19 남 더불어민주당국회의원보좌진보좌진, 선거캠프 20 남 새누리당국회의원보좌진보좌진

227 한국정당운영의현황과당내민주주의실현을위한과제 227 참 고 문 헌 강원택 한국정당의당원연구. 한국정치학회보 한국정당연구에대한비판적검토. 한국정당학회보 강주현 정당운영에대한당원인식과선거운동에관한연구. 분쟁해결연구 명지대미래정치연구소 정당과사회통합에대한국민의식조사 정당과사회통합에대한국민의식조사. 문화일보 정권교체따라간돈 민주, 모금액상위권 최다. 9월 6일자. 박경미 한국정당조직의제도적특성분석및개선방안. 19대대선, 정당의국민소통활성화방안모색세미나발표문 (11월). 미래정치연구소. 박찬표 한국 정당민주화론 의반성적성찰 : 정당민주화 인가 탈정당 인가? 사회과학연구 심지연 김민전 한국정치제도의진화경로. 서울 : 백산서당. 윤종빈 년대선과정당의후보선출 : 대통합민주신당과한나라당을중심으로. 세계지역연구논총 지구당폐지와한국정당의민주성. 한국정당학회보 대총선후보공천의과정과결과, 그리고쟁점. 한국정당학회보 한국정당연구의이론적 방법론적대안의모색. 미래정치연구 윤종빈 정회옥 김윤실 한국정당의유권자연계수준과정당정치만족도. 한국정당학회보 이종수 정당활동에의시민참여와당내민주주의. 공법연구 장훈 년의실험 : 한국정치개혁의이론과역사. 서울 : 나남 한국정당연구의적실성문제와역사적접근으로의전환. 장훈 임성학외편. 한국정당정치연구방법론. 서울 : 나남. 중앙선거관리위원회 정당의활동개황및회계보고. 지병근 후보선출권자 (selectorate) 의개방과분권화가대안인가? 현대정치연구 한국정당학회 당원의식조사. 중앙선거관리위원회선거연수원정책연구용역최종보고서. Key, Jr. V. O Politics, Parties and Pressure Groups. New York: Crowell. Michels, Robert Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of Modern Democracy. New York: The Free Press. Pennings, Paul, and Reuven Y. Hazan Democratizing Candidate Selection: Causes and Consequences. Party Politics 7, No 접수일자 : 2017년 10월 13일, 심사일자 : 2017년 11월 30일, 게재확정일 : 2017년 12월 13일

228 228 제 8 호 [ Abstract ] The Reality of Party Operation and the Solution of Intra-party Democracy in Korea Yoon, Jongbin Myongji University This paper reveals the reality of party operation and suggests the solutions of intra-party democracy in Korea. This study found that political parties in Korea are limited in the aspect of democracy, representation and participation. Based on the classification of V. O. Key, in terms of organization, Korean political parties are short of members who provide membership fees and participate actively. In terms of party-in-government, parties disturb the checks of inter-parties in legislature. finally, in terms of party-in-electorate, voters tend not to participate in party activities. As a key of representative democracy, the close linkage of party-voter is essential for intra-party democracy. Keyword: Party Organization, party operation, intra-party democracy, failure of political representation, representative democracy

229 역대선거를통해서본충북지역주의의동태와특성 229 역대선거를통해서본충북지역주의의동태와특성 정상호 ** 서원대학교송정호 ** 우석대학교 국문요약 본연구는전국적단위에서논의되고있는지역주의가충북지역에서는어떤양상및관계로발전하고있는지를역대선거결과를중심으로파악하고자하였다. 본연구의발견은다음과같다. 첫째, 충북에서의지역주의는 1987년민주화이전까지는발견할수없었다. 충북의지역주의는 1987년대선과 1988년총선을거쳐형성되었고, JP가민주자유당을탈당 ( ) 하고자유민주연합 ( 이하자민련 ) 을창당 ( ) 하여신당돌풍을일으켰던 15대총선과 15대대선에서정점을이루었다. 하지만 DJP 연합의해체이후노무현대통령의당선과탄핵열풍이불었던 17대총선 (2004) 을거치면서해체되기에이르렀다. 둘째, 충북의지역주의는충청지역주의와공통점과차이를갖고있다. 공통점은영호남지역주의에비해공고화와결속력의수준이낮다는점이다. 처음부터영호남지역주의에대한반작용으로탄생했으며표의수나결속력의측면에서도상대적으로열세에위치한충청지역주의는주도적으로대권을차지할능력을결여하고있다. 따라서충청지역주의는전략적성격을강하게띠며유연하고다양한모습으로나타나게되었으며, 또한영호남지역주의에비해이념성이약하고대신실리적인측면을강조하게되었다. 차이점은, 충남 대전과달리지역주의의존속기간이짧고강도가약했다는점이다. 이는지역주의를주도한정치인과의친밀성과유대감이낮고, 개방적인역사적정체성을갖고있으면, 수도권과의교류가밀접했다는점에서찾을수있다. 주제어 지역주의, 충북지역주의, 발전적지역주의, 정체성, 영충호시대 * 제 1 저자. ** 교신저자.

230 230 제 8 호 I. 문제제기 한국정치에서지역주의가유권자의투표행위를결정하는제1요인이라는데는크게이견이없었다. 그러나 2012년대선을전후로지역주의의변화가능성에대해서는해석이엇갈리고있다. 건재론 ( 이갑윤 2011; 김성수 2013; 윤광일 2013) 을주장하는연구자들은영호남의지역갈등의투표패턴이여전히지속되고있음을주목하고있다. 일례로, 지난 18대대통령선거 (2012) 까지만해도호남권의경우모든세대에서 85% 이상이문재인후보를, 15% 미만이박근혜후보를지지하는것으로나타나지역균열이세대균열을여전히압도하였다. 마찬가지로영남권에서도 20대의 55.8% 와 30대의 48.1% 가문재인후보를지지하고, 40대이상은 70% 이상이 (60대이상은 88.5% 가 ) 박근혜후보를지지함으로써지역균열이기본균열구조를형성하고있는가운데부분적으로 2030세대를중심으로세대균열이점차활성화되고있다는진단이제시되었다. 반면 약화론 (Kang 2008; 최준영 조진만 2005) 을주장하는연구자들은세대균열의효과가시간이갈수록더욱확대되고있다는사실을주목하고있다. 1) 특히, 16대대선때부터뚜렷한형태로표출되기시작한세대균열은세대간투표선택의양극화를가져온것은물론투표결과를좌우하는가장강력한결정적요인으로부상하였다. 그리하여 18대대선은여러논자들이지적한것처럼 세대전쟁 5060의반란 으로불러도될만큼세대투표의모든요소들을잘갖추고있었다 ( 이내영 정한울 2013). 가장최근의선거인 19대대선 ( ) 은 약화론 에힘을실어주고있다. 무엇보다도진보성향의문재인후보가오랫동안보수정당의우세지역인부산 울산에서각각 38.7% 와 38.1% 득표율로 1위를차지했고경남 (36.7%) 에선 2위였지만홍준표자유한국당후보와의차이는 11,000여표 (0.51%) 에불과했다. 반면세대구도는더욱뚜렷해졌다. 19대대선지상파 3사공동출구조사를보면 20~30대에서 8% 대로한자릿수를넘어서지못한홍후보지지율은 40대에서 11.5%, 50대 26.8% 를나타내다가 60대에서 45.8%, 70대이상에서 50.9% 1) 한국정치에서세대효과는과거에는 386 세대를중심으로전개되었다. 적지않은연구들이진보적인 386 세대의소멸로이제세대효과는사라지고연령효과만남았다고평가하고있다 ( 황아란 2009; 박명호 2009). 하지만이에대한반론도적지않다. 최근네차례의대선을분석한한연구에따르면, 386 세대는상대적으로진보후보에대한높은지지율을유지하고있으며, 따라서 386 세대에있어서는세대효과가여전히강하게작용하고있다 ( 노환희 송정민 2013, 130). 또다른연구역시 386 세대는일관적으로보수후보를덜지지하고있으며, 17 대대선의패배는세대효과의소멸이아니라이들을견인한후보와정책의 동원의실패 탓이라고보았다 ( 오세제 이현우 2014, ).

231 역대선거를통해서본충북지역주의의동태와특성 231 로급상승했다. 반면문대통령지지율은 20대 (47.6%), 30대 (56.9%), 40대 (52.4%) 에서우위를점했지만 60대 (24.5%), 70대이상 (22.3%) 에서크게떨어졌다 ( 문화일보, ). 최근성경륭 (2015) 은이러한지역주의논쟁이일면만을강조한불완전한것이라고지적하면서, 이중균열또는다중균열이론을제시하였다. 그에따르면, 18대대선은지역균열이선거경쟁의기본틀을형성하였던과거의선거와달리지역균열과세대균열이두개의핵심축을구성하는이중균열구조 (dual cleavage structure) 하에서진행되었다는새로운특징을보였다. 게다가 18대대선은지역균열과세대균열이라는이중균열구조가단순히병렬적으로작동했던것이아니라영남과호남의충성지역 (loyal regions) 에서는지역균열이여전히압도적규정력을행사했지만, 수도권, 충청권, 강원권등의유동지역 (swing regions) 에서는세대균열이선거경쟁을조직하는핵심적기제로작용했다는사실이다 (< 그림 1> 참조 ). 18대대선은이중균열구조라는선거의거시적기제 (macro-mechanism) 외에선거의복잡성과변동성을반영하여이념성향에따른이념투표, 손익계산에기초한합리적투표, 그리고대통령후보의자질과능력에대한판단을중시하는합의투표 (valence voting) 등다양한미시적기제 (micro-mechanism) 가정교하게작동한선거였다. 이런특징으로인해, 지역주의를중심으로한균열투표 (cleavage voting) 가선거결과를좌우하던과거의선거가높은경쟁성에도불구하고비교적단순하고예측가능성이높은선거였다면, 18대대선은양자대결로진행되었으나과거보다훨씬복잡하고예측하기힘든선거 < 그림 1> 지역균열과세대균열의이중구조 지역별후보지지율 (%) 수도권 : 세대별후보지지율 (%) 충청권 : 세대별후보지지율 (%) 출처 : 성경륭 (2015, 200) 에서재인용

232 232 제 8 호 로치러졌다고볼수있다 ( 성경륭 2015, ). 이처럼지역주의논의는 18대대선과 19대총선을계기로그것의원인과가치판단에집중되었던과거와는달리동태와특성을중심으로전개되고있다. 본연구는전국적단위에서논의되고있는지역주의가충북지역에서는어떤양상및관계로발전하고있는지를선거시기를중심으로파악하고자한다. 특히본연구는지역주의와연관된기존의연구가두가지의한계를갖고있다는문제의식을갖고있다. 첫째는, 지역주의연구가영호남에편중됨으로써충청과강원, 제주등유동지역의변화과정및특성파악을소홀히하였다는점이다. 더큰문제는충북을독자적단위로설정하기보다는충청의하부단위로만취급함으로써충북은물론충청지역주의에대한객관적이고정확한이해에실패하여왔다는점이다 ( 강희경 2014). 예를들자면, 오랫동안이문제를꾸준히연구해온연구자들의최근성과에따르면 20대총선에서충청유권자의정당선택에영향을미치는가장중요한요인은성별과연령, 이념성향이었다. 성별요인은주로더불어민주당과국민의당지지자사이를구분하며, 이념성향은새누리당과더불어민주당지지자사이를구분해준다는것이다 ( 김욱 유재일 2017, 17-18). 그러나이들의연구에서조차충북은제목 ( 제20대총선에서충청유권의투표선택분석 ) 과는달리아예조사대상의유효표본 (1,000표본이며, 대전 400, 세종 200, 충남 400) 에서배제되어있다. 둘째는, 지방선거가회를거듭하면서서울 세종고속도로건설, KTX 세종역신설논란등적지않은갈등이슈로인해충청권의지역정체성에균열조짐이확대되고있다. 하지만기존의 충청 을단일지역으로한연구, 특히선거분석은광역단체장의정책과슬로건이야기하고있는새로운지역주의의출현을설명하는데한계를갖고있다. 본연구는 충청 이아닌 충북 지역주의의과거와현재, 그리고미래를정치사회학의관점에서설명하고자한다.

233 역대선거를통해서본충북지역주의의동태와특성 233 II. 충북지역주의의전개과정 1. 충북지역주의의기원 : 1987 년이전의투표행태 충청도의지역주의에관한연구들은공통적으로그기원을 1노 3김이맞붙었던 1987년대통령선거에서찾고있다 ( 강희경 2014, 288; 김욱 2007, ; 유재일 2004). 이점은다소흥미롭다. 왜냐하면영호남의지역주의의기원은박정희후보와김대중후보 ( 이하 DJ) 가출신지역과정책으로첨예하게맞섰던 1971년대선으로거슬러올라가기때문이다 ( 박상훈 2009; 정상호 2008). 그렇다면 1987년이전에충청도, 특히충청북도에서지역주의는전혀존재하지않았을까? 특히지역정당이나지역투표의조짐이나패턴은없 < 표 1> 1950 년대대선에서충북지역의투표결과 2) 시도명무소속조봉암자유당이승만무소속이시영계 전국 797,504(11.35) 5,238,769(74.61) 764,715(10.89) 7,020,684 2 대 충북 25,875(5.80) 386,665(86.70) 23,006(5.15) 445,955 청주시 2,176(9.12) 19,039(79.85) 1,936(8.12) 23,842 청원군 4,708(6.42) 61,926(84.50) 4,091(5.58) 73,280 시도명무소속조봉암민주당신익희자유당이승만계 전국 2,163,808(30.01) 0 5,046,437(69.98) 7,210,245 3 대 충북 57,026(13.90) 0 353,201(86.09) 410,227 청주시 5,641(25.58) 0 16,409(74.41) 22,050 청원군 6,089(8.78) 0 63,189(91.21) 69,278 시도명자유당이승만민주당조병옥비고 ( 무효투표수 ) 계 전국 9,633,376(100.00) 0 1,228,896 9,633,376 4 대 충북 510,369(100.00) 0 66, ,369 청주시 30,878(100.00) 0 5,578 30,878 청원군 83,537(100.00) 0 10,212 83,537 2) 기본통계자료는특별한언급이없는한중앙선거관리위원회의선거통계시스템 ( 을활용하였다.

234 234 제 8 호 었을까? 본연구는먼저, 충청도지역주의의기원이 1987년 13대대선이었다는주장의사실관계부터확인해보고자한다. 3) 먼저, 우리나라에서근대정당체계의도입기라고할수있는 1950년대의주요선거부터살펴보자. 대통령선거를보면, 초대대통령은제헌의회에서선출되었기때문에충북의민심을확인할수없다. 1950년대까지의대통령선거에서충북과청주의유권자다수는자유당의이승만을선택하였다. 그것은 1950년대의대선에서강력한야권후보였던신익희 (3대/ 민주당 ) 와조병옥 (4대/ 민주당 ) 의선거직전갑작스런서거에따른자연스런결과이기도하였다. 2대와 3대대선에서진보성향의조봉암 ( 무소속 ) 후보의득표율이나 4대에서기권성격이강한무효투표율은야권성향을측정할지표로간주되어왔는데, 청주의그것이전국평균보다유달리높은것은아니었다. 하지만이시기충북에서자유당후보에대한지지율은항상전국평균을상회하였고, 반면조봉암후보에대한지지율은전국평균에절반에그쳤다. 오히려여기에서주목할것은지역주의와더불어충북선거의또다른특징으로지적되어왔던 집권당우선주의 ( 강희경 2014) 의뿌리가다름아닌 1950 년대정당 선거정치에있었다는점이다. 하지만 < 표 2> 에서알수있듯이박정희시기의산업화단계에이르러충북의선거패턴은과거와는다른양상을보여주었다. 1963년 5대대선에서공화당의박정희후보는유독충북 청주 청원모두에서민정당의윤보선후보에게 10~20% 의큰차이로패배하였다. 이는 5.16 군사쿠데타의주역으로서정치적정당성의부재가큰원인을차지하였다고해석할수있다. 하지만더큰원인은윤보선후보가초대내무부장관을역임한윤치영 ( 공주 ) 을숙부로둔충청지역 ( 아산 ) 의명문가문의후손이라는지역연고가작용하였다는사실이다 ( 김명구 2011, 2장 ). 아울러, 선거과정에서불거진박정희후보의좌익경력논란도보수적인충북유권자들의지지를차단하였을가능성도있다. 야당후보윤보선 ( 신민당 ) 에대한상대적으로강한충북지역의지지는 6대대선에서도나타났고, 특히청주보다는청원지역에서뚜렷하게나타났다. 하지만 7대대선과 7대총선 (1967) 이후충북지역에서는공화당의지배현상이보편적으로나타났다. 이는충청권의대표주자인 JP의간접효과와더불어육영수여사나그의친오빠인옥천 보은 영동의육인수의원 ( 대 / 공화당 ) 의정치적영향력도한몫하였다고평가할수있다. 3) 이지점에서지역주의와지역감정에대해서정의할필요가있다. 지역감정은 타지역과타지역출신자들에대한집단적인정서적거리감 으로일반적으로편견이나고정관념등부정적인의미를담고있다. 지역주의 (regionalism) 는지역의정치적영향력이나권력을신장시키거나지역의이익을실현하고자하는체계적인정치적이념 (political ideology) 이다. 이에대해서는김진하 (2010, 91-98) 를참조.

235 역대선거를통해서본충북지역주의의동태와특성 235 < 표 2> 박정희집권기간동안충북지역의대선결과 시도명민주공화당박정희추풍회오재영민정당윤보선계 전국 4,702,640(46.64) 408,664(4.05) 4,546,614(45.09) 10,081,198 5 대 충북 202,789(39.78) 26,911(5.27) 249,397(48.92) 509,767 청주시 14,687(35.12) 994(2.37) 24,882(59.50) 41,813 청원군 26,972(36.12) 4,402(5.89) 39,167(52.45) 74,661 시도명신민당윤보선민주공화당박정희비고계 전국 4,526,541(40.93) 5,688,666(51.44) 11,058,721 6 대 충북 252,469(43.57) 269,830(46.57) 579,342 청주시 17,158(37.21) 26,183(56.78) 46,109 청원군 39,564(47.02) 36,835(43.77) 84,137 시도명민주공화당박정희신민당김대중비고계 전국 6,342,828(53.19) 5,395,900(45.25) 11,923,218 7 대 충북 312,744(57.31) 222,106(40.70) 545,655 청주시 27,590(51.79) 25,133(47.18) 53,264 청원군 37,641(49.87) 35,950(47.63) 75,471 정리하자면, 1987년대통령선거이전에충북에서는 지역을대표한다고믿어지는지역정당의후보자들이나정치지도자에게투표하는지역투표 ( 김진하 2010, 95) 현상이나타나지않았다고할수있다. 주목할점은 < 표 3> 에서알수있듯이충북의여타지역과다른청주지역의강한야당지지경향, 즉여촌야도 ( 與村野都 ) 현상은민주화이전부터존재했음을확인할수있다. < 표 3> 충북의여촌야도 ( 與村野都 ) 현상 : 청주시와청원군의사례 선거 청주시 청원군 제6대 (63) 민주공화당정태성 14,425(36.80) 민주공화당신관우 19,668(29.40) 제7대 (67) 민주공화당정태성 26,212(58.60) 민주공화당민기식 62,729(71.60) 제8대 (71) 신민당최병길 26,310(49.80) 민주공화당민기식 39,360(53.00) 제9대 (73) 신민당이민우 33,699(26.00) 민주공화당민기식 50,521(39.00) 제10대 (78) 신민당이민우 52,788(30.20) 민주통일당김현수 54,655(31.30)

236 236 제 8 호 아울러, 대통령선거와총선모두에서집권당강세현상을발견할수있다. 이는기본적으로민주화이전까지상대적으로산업화가더딘충북유권자의투표성향이보수적이었음을말해주는것이다. 2. 충북지역주의의발전과정 1) 형성기 (1987~1994) 앞서설명하였고본연구에서확인한것처럼충청지역주의의기원은 1987년 13대대통령선거였다. < 표 4> 가보여주고있는것처럼제13대대선은지역주의가전면등장했던선거였다. 대구및경북지역에서민정당의노태우는거의 70% 에육박하는득표율을, 부산및경남지역에서민주당의김영삼 ( 이하 YS) 은 50~60% 대의득표율을, 호남지역에서 < 표 4> 제13대대통령선거 ( ) 결과 ( 단위 : %) 지역 정당 노태우 김영삼 김대중 김종필 서울 수도권 인천 경기 강원 충청권 충남 충북 광주 호남권 전남 전북 경북권 대구 경북 경남군 부산 경남 제주 전국

237 역대선거를통해서본충북지역주의의동태와특성 237 평민당의김대중은 80~90% 대의득표율을기록하였다. 심지어충남에서공화당의김종필 (JP) 조차 45% 의득표율을올렸다. 13대대선을통하여각지역을대표하는 지역정당 과이들정당에대한 지역투표가선명하게등장하였다. 하지만기존의연구들이주목하지않았던중요한차이점이있는데, 그것은충북과충남의전혀다른투표패턴이다. 신민주공화당의 DJ는충남에서는 1위를기록했지만충북에서 13.5% 를득표함으로써가까스로 DJ를누르고 3위를차지하였는데, 이는 YS의득표율의절반에, 노태우후보의득표율의 3분의 1에도못미치는초라한것이었다. JP가충청도에서기대한것보다저조한결과를얻은원인은충북의선거결과때문이었다. 충북은단연히충청도의일원이므로상당득표율을예상했지만 JP의기대와달리, 유권자들은 JP를지역을대표하는정치지도자로인정하지않았다. 아울러, 충남과달리충북은이때까지는 집권당우선주의 와같은지역정체성을견지하고있었다 ( 강희경 2014, 8장 ). 흥미로운점은선거사상처음으로여소야대를가져온 13대총선 (1988) 에서충청지역주의가매우빠른속도로확산되기시작하였다는점이다. JP가이끈신민주공화당은창당불과 1년만에충청권에서득표율 1위를차지하였다. 또한충남과충북에서신민주공화당을둘러싼현격한지지율격차도상당부분해소되었다. 하지만여전히지역정당에대한충남 북의인식차는존재하였는데, 충남에서신민주공화당은 18석중 13석을차지 (72.2%) 하였지만충북에서는 9석중 2석 (22.2%) 만을차지하였다. 아직까지는충북의패권정당이여당인민주정의당 (77.8%) 이었다는점에서지역주의의형성기라고할수있다. 다음에살펴볼주제는 3당합당 (1990) 이충북지역주의에미친효과이다. 3당합당직후최초의전국단위선거인 1991년지방선거에서민주자유당은압승을하였다 (< 표 6> 참조 ). 이선거에서민주자유당의충청도의석점유율은전국을상회하는수준으로급증 < 표 5> 제 13 대총선 (1988) 결과 구분 투표자수 ( 천명 ) 투표율 후보별득표율 (%) 1 위 2 위 3 위 4 위무소속기타 민주정의당 통일민주당 평화민주당 신민주공화당 무소속 기타 전국 19, 충청도 2, 충청남도 1, 충청북도

238 238 제 8 호 < 표 6> 3 당합당직후의주요선거결과 1991 년지방선거 14 대총선 (1992) 구분 의원정수 민주자유당신민주연합당민주당무소속 의석수비율의석수비율의석수비율의석수비율 전국 충청도 대전 충청남도 충청북도 구분 투표자수 ( 천명 ) 투표율 (%) 후보별득표율 (%) 1 위 2 위 3 위 4 위무소속기타 민주자유당민주당통일국민당 신정치개혁당 전국 20, 충청도 2, 대전 충청남도 충청북도 구분 투표자수 ( 천명 ) 투표율 (%) 후보별득표율 (%) 1 위 2 위 3 위 4 위기타 14 대대선 (1992) 김영삼 김대중 정주영 박찬종 전국 24, 충청도 2, 대전 충청남도 충청북도 하였는데, 더욱놀라운점은충북의의석점유율이대전 충남보다더높다는사실이었다. 87년대선에서지역주의투표경향이드러나지않았고, 88년총선에서도한발만을살짝담은충북이불과 3~4년만에지역주의투표성향을뚜렷하게보였다는평가가가능하다. 하지만여기에는신중한해석이필요한데, 그것은지역주의와 집권당우선주의 의결합이가져온효과일개연성이매우크다는사실이다.

239 역대선거를통해서본충북지역주의의동태와특성 239 < 표 7> 14 대총선에서지역정당의선거결과 시도명 계 민주자유당 민주당 통일국민당 기타 ( 무소속 ) 부산 대구 경북 경남 광주 전북 전남 충북 충남 대전 그렇지만 < 표 7> 에서알수있듯이충청도지역주의는아직강도와응집력에서영호남의그것에견줄수있는수준은아니었다. 집권당이싹쓸이를하였던영남이나그반발로민주당이 95% 이상의의석을차지하였던호남과달리충청에서는오히려 91년지방선거에비해지역주의투표경향이완화되는모습을보였다. 충청도가 3당합당의주체로활동하는것에불만을갖고있으면서호남에거부감을갖고있는유권자들은지역주의투표성향에서한발물러서서충청도와연관이없는통일국민당후보와무소속후보를지지하는양상을보였다 ( 강희경 2014, 311). 이러한투표패턴은같은해에있었던 14대대선에서도반복되었다. 2) 강화기 (1995~1998) 강화기는내각제를둘러싼갈등으로결국 JP가민주자유당을탈당 ( ) 하고자유민주연합 ( 이하자민련 ) 을창당 ( ) 하여신당돌풍을일으키고그여세를몰아 DJP 공동정부를출범시켰던시기이다. 자민련은 1960년제3공화국이후내각제를공식적으로표방한첫번째정당이자충청도를기반으로지역정당을표방한최초의정당이었다 ( 중앙선관위 2009, 39). JP는탈당의변으로토사구팽 ( 兎死狗煮 ) 을유포시키는등자신이영남정권으로부터밀려난피해자라는것을각인시켜충청유권자들을결집시켰다. 실제로 1995년지방선거에서 충청도핫바지론, 충청도푸대접론 과같은지역주의발언을

240 240 제 8 호 노골적으로제기하였다. 4) 그결과는지역주의의차원에서본다면당시언론에서묘사한 신3김시대 의도래에서알수있듯이대성공이었다 ( 중앙선관위 2009, 55). 자민련은충청도정당임을숨기지않아여타지역인서울과부산을비롯하여호남권전체에서는아예후보를공천하지못했다. 그러나지배지역인충청도시도지사선거를석패하였고, 자치구시군의장선거에서도대전 100%, 충남 89.1% 의의석점유율을기록하였다. 충청도핫바지론 으로지역정서를자극한대전 충남의지역주의투표행태의강도는처음으로호남수준에이르렀다. 충북은상황이달랐는데, 자민련은충북도지사선거에서만이겼을뿐시군의장선거에서는 11곳중 2곳을, 시도의원선거에서는전체 36석중 4석 ( 의석점유율 11.1%) 만차지하였다. 여전히이선거에서집권민주자유당이 12석, 민주당과무소속이각각 10명씩을차지하여자민련을크게앞섰다. 그럼에도충북에서지역주의투표행태가본격화된것은 1995년 1회지방선거로보는것이합당하다. 그이유는첫째, JP와자민련후보들은노골적으로 충청도핫바지론 을제기하였는데, 이는한국정당사에서공개적으로지배지역의단합과경쟁지역에대한폄하를공개적으로내건최초의언술이었다. 충북유권자들은이담론을행동으로지지하지는않았으나심정적으로호응하였다. 둘째, 도지사선거의승리로자민련의도정이처음으로실시되었다 ( 강희경 2014, ). 1996년 15대총선은충북지역주의의정점을보여주었다 (< 표 8> 참조 ). 이선거에서 < 표 8> 15 대총선 (1996) 결과 구분 투표자수 ( 천명 ) 투표율 (%) 후보별득표율 ( 의석수 ) 제 1 당제 2 당제 3 당제 4 당무소속기타 신한국당국민회의자유민주연합통합민주당 전국 (253) 20, (121) 25.3(66) 16.2(41) 11.1(9) 11.8(16) 0.9 충청 (28) 2, (3) (24) (1) 0.4 대전 (7) (7) 충남 (13) (1) (12) (1) 0.3 충북 (8) (2) (5) ) 당시지방선거에서자민련의김현수청주시장후보의발언이다. 경상도당은 30 년간집권했고전라도당은 30 년간제 1 야당을해왔다. 충청도는선거때마다찍을당이없어서이러저리이용만당하고멍청도에핫바지소리까지듣는신세가됐다 ( 중앙선관위 2009, 111).

241 역대선거를통해서본충북지역주의의동태와특성 241 < 표 9> 15 대대선 (1997) 결과 구분 투표자수 ( 천명 ) 투표율 (%) 후보별득표율 (%) 1 위 2 위 3 위 4 위기타 김대중이회창이인제권영길 전국 26, 충청도 2, 대전 충청남도 1, 충청북도 JP는 1995년지방선거에이어 충청도핫바지론 을거듭제기하여충북의호응마저얻어냈다. 자민련은처음이자마지막으로독자적으로대전 충남은물론이고충북에서조차제 1당이되었다. 영남의패권적지역주의와호남의저항적지역주의의대립이정점에오른상황에서충청도주민들도반사적지역주의로권력을획득하는작업에나섰다. 충북과대전 충남의투표패턴이일치하였던이러한현상은 DJP 공동정부를가져왔던 1997년제15대대통령선거와 1998년제2회지방선거로이어졌다. 먼저, 지역등권 과 수평적정권교체 를내건 1997년대선은내용적으로는호남과충청도의지역연합이핵심이었는데, 결과적으로 DJ의당선에가장결정적인기여를했다. DJ는충청도에서 43.9% < 그림 2> 3 차례대선에서 DJ 의득표율추이 전국충청도충남충북

242 242 제 8 호 를획득하여출신지가충남인이회창후보와이인제후보를압도하였다. 충북은이선거에서도대전 충남과같은선거결과를보여주었다. 여기에서주목할것은충청지역주의에미친 DJP 연합의구조적효과이다. < 그림 2> 에서드러나듯이 DJP 연대는 1992년대선과비교할때충청도에서만 14~18% 의효과를창출하였다. 그러나단기적인표의증가보다는그것이가져온구조적인효과에주목할필요가있다. 보수적인집권당과자민련의표밭이었던충청이 DJP 연대이후수도권과더불어양당이가장치열하게경합하는유동지역으로변화했다. 특히진보정치인 DJ와그가이끌던민주당에대한충북유권자의반감과거리감은현격하게감소하였다. 3당합당이부산 경남의보수당편입을초래했다면, DJP 연합은충청지역의야당화를촉발하였다. 3) 해체기 (2000년이후 ) 이시기는내각제파기 (1999.8) 와임동원통일부장관해임건의안통과 ( ) 로 DJP 연합이해체됨으로써한나라당의완승과자민련의소멸로이어지는단계이다. 5) 김욱에따르면 16대총선부터자유민주연합의독점적지위가확연히흔들리기시작했다 ( 김욱 2004, 71). < 표 10> 에서알수있듯이자민련은득표율 9.8% 로 17석 ( 지역 12/ < 표 10> 16 대총선 (2000) 결과 구분 투표자수 ( 천명 ) 투표율 후보별득표율 (%) 제 1 당제 2 당제 3 당제 4 당무소속기타 한나라당 새천년민주당 자유민주연합 민주국민당 전국 (273) 19, (133) 35.9(115) 9.8(17) 3.7(5) 9.4(3) 2.3 충청 (24) 1, (4) 30.0(8) 34.8(11) (1) 대전 (6) (1) 28.4(2) 34.3(3) 충남 (11) (4) 39.2(6) (1) 충북 (7) (3) 31.3(2) 29.5(2) ) 내각제파기가 DJ 가일방적으로주도한것이아니라당시역학과상황을고려한두사람의묵계 ( 以心傳心 ) 에의한것이었고, 내각제강경파 ( 당시김용환부총재와강창희원내총무등 ) 가자민련을주도하면서공동정부의해체로이어졌다는주장에대해서는엄상현 (2003, ) 을참조.

243 역대선거를통해서본충북지역주의의동태와특성 243 비례 5) 을얻어원내교섭단체구성에실패했다. 더욱초라한것은충청도이외의지역에서당선된곳은경기도단한곳뿐으로완전히충청당으로전락하였다. 충북은 16대국회의원선거를계기로 1995년이전으로회귀하였다. 즉지역주의투표행태에서이탈하여더이상대전 충남과의충청도정체성을공유하지않게되었다 ( 강희경 2014, 341). 이러한패턴은 16대대통령선거 (2002) 와 17대총선 (2004) 으로이어졌다. 노무현정부를출범시킨 16대대선은 3김이대선후보에서퇴장한첫선거라는점에서관심을모았다. 특히행정수도의충청도이전이라는노무현후보의파격적인공약이충청은물론전국적관심을모았다. 이공약은지역주의의기준을원초적감정에의존하는출신지중심에서지역의이해관계를기반으로하는거주지중심으로변화시켰다. 충청지역에서는 16대대선과 17대총선을거치면서전통적지역주의가쇠퇴하였고대신정책중심의새로운지역주의가나타났다 ( 김욱 2004, 80). 탄핵바람이몰아쳤던 < 표 11> 의 17대총선결과는충청지역주의의소멸을보여주고있다. 이선거에서자민련은불과 4석을얻어신생정당인민주노동당에도밀려제5당의지위로전락하였고, 비례대표 1번인 JP의낙선과정계은퇴 ( ) 를가져왔다. 결국자민련은제4회지방선거를앞둔 2006년 2월한나라당에흡수통합되어지역정당으로서 < 표 11> 17 대총선 (2004) 결과 6) 구분 투표자수 ( 천명 ) 투표율 정당득표율 (%) 제 1 당제 2 당제 3 당제 4 당제 5 당 열린우리당 한나라당 민주노동당 새천년민주당 자유민주연합 전국 (299) 21, (152) 35.8(121) 13.0(10) 7.1(2) 5.8(4) 충청 (24) 2, (19) 25.0(1) (4) 대전 (6) (6) 충남 (11) (8) 21.2(1) (4) 충북 (7) (5) 출처 : 6) 주지하다시피 17 대총선 ( ) 부터지역구후보와비례대표의지지정당에대한선호를별도로투표하는 1 인 2 표제가도입되었다. 광역단위의지역득표율은해당지역출마후보자의평균득표율이고, 전국은비례대표국회의원선거의정당지지율을표시한것이다.

244 244 제 8 호 < 표 12> 20 대총선 (2016) 결과 구분 투표자수 ( 천명 ) 투표율 정당득표율 (%) 제 1 당제 2 당제 3 당제 4 당 더불어민주당새누리당국민의당정의당 전국 (253) 24, (25.5) 105(33.5) 25(26.7) 2(7.2) 충청 (26) 2, (12) 41.8(14) 13.8(0) 3.4(0) 대전 (7) 1, (4) 37.9(3) 14.9(0) 4.1(0) 충남 (11) (5) 44.1(6) 14.5(0) 3.5(0) 충북 (8) (3) 43.5(5) 11.9(0) 2.7(0) 소멸하였다. 이후에도몇차례충청에기반을둔지역정당의복원시도가있었지만분당과합당을반복하면서결국여당에흡수되고말았다. 7) 가장최근 (2016) 에치러진 20대총선을보면충청에기초한어떠한지역주의시도자체가부재했음을알수있다. 오히려충청지역에서새누리당 (14석) 과더불어민주당 (12석) 의양당체제가뚜렷하게구축되었음을알수있다. 제3당의지위를획득한국민의당의후보자들은이지역에서평균 13.8% 의지지율을얻었지만단 1석도획득하지못했다. III. 새로운지역주의의등장 : 발전적지역주의 최근충청의지역주의는수동적인반사적지역주의에서적극적인전략적지역주의로변화하고있다. 이와관련하여가장눈에띄는현상은이러한변화를충북이주도하고있다는점이다. 대표적인것이이시종충북지사가제안하고있는 영 충 호시대 라는담론이다. 이에대한충북도의공식적설명은다음과같다. 7) 이를간략히정리하면다음과같다. 심대평의국민중심당창당 ( ) 이회창의자유선진당과합당 ( ) 심대평자유선진당탈당후국민중심연합창당 ( ) 자유선진당의재통합 ( 이인제 + 국민중심연합 ) 선진통일당으로당명변경 ( ) 새누리당과합당 ( ).

245 역대선거를통해서본충북지역주의의동태와특성 245 전래의인구와정치력을통해서울권과함께한국근현대사를 3분해온 영 호남시대 가 2013년 5월충청권인구의호남추월이라는역사적변혁과마주한바, 인구지표가포괄하는정치 경제 사회 문화 생활지형의재편기조에적극대응하여, 그동안의서울 수도권절대집중과영남 호남이라는과잉이념적분할구도를미래지향적으로극복하고, 국토권역간기존위상 역할을불평등한대립 갈등구조가아닌공정한상생 화합구조로대전환함으로써, 국가 지역발전의패러다임을새롭게구축하자는시대적제안이자, 그과정에서충청권내지충북의역할을창조적으로모색하는통합의제이다 ( 충청북도 2014). 물론이담론은인구학적변동을 1차적배경으로삼고있다 (< 그림 3> 참조 ). 이용어에대해권혁철은 영충호란말에는지역구도의양대산맥인영호남의그늘에서무기력했던충청의자존심을찾겠다는강렬한의지가담겨있다 고해석했다 ( 한겨레, ). 하지만일각특히호남에서는인구서열주의나지역이기주의를조장할위험이매우높다고비판하고나섰다. 이러한비판을의식하여충청북도에서는이담론이 전통적지역구도를상징하는영남 호남주도개념을영남 충청 호남이라는공동발전개념의균형적단어로대체 하는것 ( 언어적관점 ) 이자, 절대우위의중앙종속체제에맞서영충호시너지로공동대응및극복하여균형을달성하겠다는전략적연대 ( 권역적관점 ) 의개념이라고설명하고있다. 그리고무엇보다강조하는것은이용어가 기존의지역구도에충청권이합세하는새로운지역주의를철저히배격하고대신 3권역의공영발전을도모 ( 충청권 < 그림 3> 영호남과충청권의인구변화추이 ( 단위 : 천명 ) 5,600 5,500 5,400 5,300 5,200 5,100 5,000 4,900 4,800 4,700 4,600 13,251 13,242 13,153 13,085 13,058 5,502 13,069 13,068 13,187 13,202 13,208 13,219 13,217 13,202 13,112 13,063 5,489 5,405 5,286 5,368 5,252 5,276 5,242 5,252 5,294 5,201 5,254 5,253 5,219 5,205 5,233 5,249 5,198 5,180 5,128 5,049 4,979 5,020 4,935 4,907 4,887 충청권 4,806 4,818 4,821 4,835 호남권 영남권 ,000 9,000 5,000 출처 : 충청북도 (2014), p.1 에서재인용

246 246 제 8 호 관점 ) 한다는설명이다 ( 충청북도 2014, 5-11). 필자가보기에영 충 호라는담론은충북이주도하는새로운지역주의, 즉 발전적지역주의 의구체적표현이다. 여기에서지방정부는마치과거의발전국가가그랬던것처럼, 기획 결정한전략산업 ( 신성장동력 ) 에재정과인사를집중투자하는적극역할을수행한다. 8) 과거와다른점이있다면선거를목전에둔정치적슬로건보다는지역특화산업이나고용창출등실질적성장전략을내세우고있다는점이다. 또한과거의지역주의가출신지와인물중심의권력지향적성격을갖고있다면, 발전적지역주의는고부가가치산업중심의성장전략과정책지향적성격을갖고있다. 늘쫓아만갔던충북에서먼저제기하고대전 충남이화답하였다는점도새로운모습이다. 9) 또하나눈여겨볼충북의담론은국가의균형발전을위한 강호축 구축이라는프로젝트이다. 2016년부터이시종충북지사는경부축 ( 서울 부산 ) 에대응하여강원 충청 호남을연결하는새로운교통 관광 산업축으로서강호축발전을제안하여왔다. 그에따르면상대적으로소외되어왔던강호축의구축은포화 밀집된경부축의한계를극복하고국토균형발전을이룩함으로써대한민국이선진국으로도약할수있는신발전축의의의를갖고있다 ( 충청북도 2017, 22). 영 충 호나강호축이라는담론에내재된 발전적지역주의 는기존의영호남대결에의존하였던양극적지역주의를다층적지역주의로전환시키는긍정적효과를갖고있다. 발전적지역주의 가지역의특성과시대의추이를고려한자생적성장전략으로발전한다면그리반대할이유가없다. 그러기위해서는몇가지전제조건들이부과되어야한다. 첫째는, 단지성장중심의양적발전이아니라삶의질이나생태적관점을견지한지속가능한발전전략을지향해야한다. 그렇지않다면, 특성화된지역경제로인해지역은지속적으로경기부침현상을겪게되고, 국가의혜택을둘러싼지역간경쟁과갈등은더욱치열해질것이다. 그리고그결과는의도하지않게도배타적지역발전을열망하는근대주의적욕망의포로이자중앙의기획과통제아래실행만담당하는성장속의종속, 이른 8) 충북은 1 바이오산업, 2 태양광 신에너지산업, 3 화장품 뷰티산업, 4 유기농산업, 5 신교통 항공산업, 6 ICT융합산업등신성장동력산업을설정하였다. 이시종지사는적지않은예산을들여오송화장품뷰티산업엑스포 (2014.9) 를열었고, 작년에는 청주세계무예마스터십 ( ~9.8) 을개최하였다. 또한연임에성공한후충북도정의목표를 4% 경제실현 으로설정하였다. 9) 새누리당과충청권 4개시 도간예산 정책협의회 에서권선택대전시장은 영충호시대임에도충청권이홀대를받고있다 며적극적인지원을요청했다 ( 충북일보, ). 또한충남천안의 4선의원인양승조의원의의정보고서 (2015) 의제목이 < 영충호시대 : 새로운장을양승조와함께 >( FlashViewer.do) 인점도흥미롭다.

247 역대선거를통해서본충북지역주의의동태와특성 247 바 발전적종속 으로귀결될것이다 ( 김용규 2016). 지속가능한발전이되기위한두번째조건은, 그것의기획과실행과정에민관협력의정신과제도가제대로구현되어야한다는점이다. 과거의지역주의에서유권자나주민은일방적인정치적동원대상이었다. 10) 발전적지역주의 에서시민은토론과결정의주체이다. 마지막조건은, 강원이나제주를포함하여소외지역을낳지않는지방분권과자치의자율이론으로재정립되어야한다는것이다. 그렇지않는다면영 충 호는또다른수도권편입전락으로퇴보할수있는데, 그러한우려가일부에서는현실이되고있다. 최근충북발전연구원은세종 청주 대전 천안을연계한신수도권발전전략을제안한바있다. 이는경기도의세종 강원일부 충남서해안을아우르는 메가수도권계획 의아류가될수있다. 발전적지역주의 가해소해야하는것은지역주의가아니라지역격차이며 ( 김진하 2010, 110), 이를위해필요한것은주민참여와민관협력의제도화이다. IV. 맺음말 : 충북지역주의보편성과특수성 지역주의적투표 (regional voting) 를 유권자가투표선택을할때, 후보자의출신지역, 후보자가속한정당지도자의출신지역, 혹은가장포괄적으로는후보자가속한정당이상징하는지역이어디인가를고려하여투표하는현상 이라고정의 ( 김욱 2007, 119) 할때, 충북지역주의는그러한패턴을충실히밟아왔다고할수있다. 충북지역주의는형성기단계 (1987~1994) 에서충청출신인 JP와그가만든신민주공화당을매개로등장하였다. 또한강화기 (1995~1999) 에는 JP와충청권출신정치인들이이끌었던자민련을중심으로결집하였다. 마지막으로해체기 (2000년이후 ) 에는후보자나지도자의출신지역이아니라지역의이익과발전을대표할정당을중심으로전개되었다. 많은연구자들은공통적으로충청지역주의의특성으로높은가변성과낮은응집력을지적하여왔다 ( 장수찬 2006; 박재정 2005; 김욱 2004). < 표 12> 에서알수있듯이충청지 10) 이부분에대해가장강력한주장은김욱교수 ( 서남대 ) 에의해제기되었다. 그에따르면우리유권자들은영남부르주아가장악한 영남패권주의 의 볼모 이자 인질 이다. 지역화합을외치는노무현이데올로기나친노패권세력의등장에의해호남이독자적대안을마련하지못한채 표찍는인질 로전락되었다는그의주장은지역주의와관련하여뜨거운논쟁을초래했다. 이에대해서는김욱 (2015) 을참조.

248 248 제 8 호 < 표 13> 대통령선거의지역분산지수 (Regional SD Index) 분산지수 13대대선 14대대선 15대대선 16대대선 17대대선 평균 부산, 경남 대구, 경북 광주, 전라 대전, 충청 출처 : 김진하 (2010, 100) 에서재인용 역의경우는 JP 후보가출마했던 13대대선을제외하고는 0.10 미만의분산지수를보여주어, 호남이나대구 경북에비해서약한수준의지역투표경향을보여주었다. 아마충청을대전 충남과충북으로세분화하여분산지수를구했다면충북의그것은수도권과비슷한정도로나타날것이다. 또다른충청지역주의의특징은 반사적지역주의 또는전략적지역주의의성격이다. 즉충청지역주의는영호남의지역주의처럼패권유지와정권획득과같은뚜렷한목표의식을갖고있지않으며, 다른지역에의해소외당하지않으려는수준의반사적지역주의에해당된다는것이다. 그렇기때문에엘리트의정치적동원역시단순히영호남지역대결을역이용하는수준에그친다 ( 장수찬 2006, 159). 필자가보기에이부분은지역주의의동태와관련하여유심히살펴볼필요가있다. 최근충청특히충북의지역주의는정책공약과그에따른구체적인경제적이익에기초하여정치적지지를결정하는 정책적지역주의 ( 김욱 2004; 유재일 2005) 또는맹목적이고즉자적이며직접적인배타적지역주의와달리거주지역의실질적이익을중시하는 실용주의적또는합리적지역주의 ( 이준한 임경훈 2004, 227) 로명명할수있다. 이남영 (2015) 에의하면여전히후보자선택에미치는요인중출신지역변수가가장결정적이며, 그런점에서지역주의퇴조이론은기각될수있다 (< 표 14> 참조 ). 하지만이러한주장은지역주의의내용과성격의변화를놓칠수있는한계를안고있다. 적어도충청에서는영호남을 대립항 으로설정하였던반사적지역주의가발전과성장을목표로한 전략적지역주의 ( 윤종빈 2007, 18) 로변화하고있다. 그리고이러한지역주의의전반적변화를이끌고있는것이충북의지역주의이다. 문재인정부의출범이후적극적으로추진되고있는분권과자치의정책이일정정도결실을맺는다면, 충북이선도하고있는발전적 ( 전략적 )

249 역대선거를통해서본충북지역주의의동태와특성 249 < 표 14> 각독립변수의후보자선택에미치는효과분석결과 표준화된직접효과 표준화된간접효과 표준화된전체효과 출신지역 연령 주관적이념 과거경제평가 출처 : 이남영 (2015, 140) 에서재인용 지역주의는 패권과저항, 특권과소외 로상징되는영호남지역주의의대안적모델로부상할수있는가능성을조심스럽게전망할수있다. 이제충북지역주의의고유한특성을해명할차례이다. 충청지역주의의낮은응집력과높은가변성의구조적원인은무엇일까? 충북과대전 충남의지역투표의차이는어디에서온것일까? 이에대한 1차적해답은역사와문화라는정체성차이에서찾을수있다. 두지역은행정구역과언어의동질성에도불구하고영호남과달리상당기간충남은대체로백제땅 ( 금강문화권 ) 이었지만충북은신라, 백제, 고구려삼국이서로교차하여지배하여왔다 ( 한강문화권 ). 그예로, 신라지명인서원경과백제지명인상당, 고구려지명인낭비성의흔적이서원대학교, 상당산성, 낭성면으로남아있다 ( 강희경 2014, 22). 또한충북은본격적인산업화이후에도영호남과달리충청도내부의인구이동보다는서울을포함한수도권, 특히경기나인천지역과더활발하게교류 ( 민경희 2011, 58) 함으로써내부의통합성이그리견고하지않은편이다. 서울과의인접성때문에정보와편의시설을서울에의존하고있는데, 이는독자적인지역정체성을생산하는데장애가되고있다는분석이다. 충북의중앙일간지구독률은부산이나광주, 대구나대전보다높아 95% 이상인데, 이는자체정보생산량과유통량의부재를의미한다. 11) 또한지역사회의엘리트지배구조를연구한결과에따르면청주는전통적으로중앙권력이지방권력을압도적으로지배하여온것으로나타났다. 즉상층권력자들의다수가검찰과경찰등중앙권력자들이고행정 정치 사회분야의권력자들이지역에서상대적으로큰영향력을행사하고있는것이드러났다. 정치및행정분야는국가권력의대리인이라는점에서중앙집권체제의당연한결과라고할수있다 ( 민경희외 1996, 222). 11) 이에대해서는 조 중 동에점령당한충북 : 부산 강원 제주, 지역신문우위점한것과대조 10 위안에단하나 의기사를참조 ( 충북인뉴스, ).

250 250 제 8 호 필자가보기에이보다중요한원인은정치지도자와의약한정치적일체감과지역을단위로한경제적차별및소외의식의부재에있다. 충북은 JP와어떤견고한정치적유대나일체감을갖고있지않았다. DJ와광주는분리불가능한하나의실체였다. 1980년신군부가조작한 김대중내란음모사건 은광주항쟁의촉발계기가되었고, 그둘은지역차별의최대희생자이자우리나라민주화운동의원천이었다. YS와부산 경남의관계역시역사적사건을공유하는정치적유대에서있다. 주지하다시피부마항쟁은박정희독재정권을신랄하게비판하였던외신과의인터뷰내용을빌미로의정사상처음으로 YS의의원직을제명 ( ) 한것이발단이되었다. 하지만 JP와충청, 특히충북의유권자들은역사적사건에기초한정치공동체의경험을단한번도겪지못했다. 게다가 JP는정의를추구하다가정권에탄압받는민주화운동의지도자나재야인사가아니라늘권력을향유하였던 정권의 2인자 였다. 그렇다고그의평생소신이었던 내각제 가경제성장이나민주주의처럼폭넓게공감대를구축한정치적가치로인식되었던것도아니었다. JP 에대한충북지역주의는충남과달리정치적동정이상을넘어서지못했다. 끝으로충북지역주의는경제차별에기초한소외의식에바탕을둔것이아니기때문에단명할수밖에없었다. 충청지역은개발정책의수혜자는아니었지만그렇다고피해자도아니었다. 권위주의정권기간동안충청지역은관료엘리트충원비율에있어서전국평균수준이나그이상을대체로유지하여왔다 ( 장수찬 2006, 151). 특히 1990년대말 < 그림 4> 충청과호남의지역총생산 (GRDP) 추이 대전충청 광주전라 출처 : 통계청, 충청북도시군단위지역내총생산 (GRDP)( =DT_GRDP1&conn_path=I3)

251 역대선거를통해서본충북지역주의의동태와특성 251 이후에는지역 GDP 성장에서다른지역을월등히앞서고있다. 여기에서 충청도핫바지론 의실체를확인할필요가있다. 그당시 YS에의한 JP 축출을상징하는 충청도핫바지론 에대해충청도민들은 JP뿐만이아니라자신들이모멸과무시를당했다고인식하였고영남에대한적의를팽배하게만들었다. 그러나 < 그림 4> 에서알수있듯이 충청도푸대접론 은사회경제적실체를반영하지못한허구적담론이었다. 요약하자면, 충북의지역주의는경제적이해와물질적이익을담고있지않았기때문에그만큼선거에따라큰변동폭을보여주었던것이다. 정리하자면, 오늘날충북지역주의는갈림길에서있다. 선거때마다불거지는 충청대망론 이나 반기문대통령 등등은그실현가능성을떠나인물과출신중심의지역주의사고라는점에서퇴행적이라고평가할수있다. 12) 그러나지역발전에대한주민들의여망을바람직한비전과프로젝트로구체화하여, 자생적발전전략으로진화할가능성역시존재한다. 이를정책으로정식화하고선거에서표로결집하는것, 그것이바로정치적기획가 (political entrepreneur) 인정당의능력이자정치인의리더십이다. 12) 일반적예상과달리반기문전 UN 사무총장에대한강력한지지는충청 (26.6%) 이아니라제주 (35.8%), 대구 / 경북 (31.3%), 강원 (31.3%) 의순이었다. 당연히더불어민주당 (10.7%) 보다는새누리당 (43.1%) 지지자들과진보 (14.7%) 보다는보수 (34.9%) 성향의응답자들이압도적인지지를보낸바있다. 중앙선거여론조사공정심의위원회자료.

252 252 제 8 호 참 고 문 헌 강원택 사회계층과투표선택. 2012년대통령선거분석. 서울 : 나남. 강희경 충북의선거와지역정체성. 청주 : 충북대학교출판부. 김욱 대총선과충청권정치지형의변화. 정치정보연구 충청지역주의의역사적발전과정과특성. 정치정보연구 충청지역정치의특성과향후전망 : 2010년제5회지방선거충남도의원선거결과를심으로. 국제지역연구 아주낯선상식, 호남없는개혁 에대하여. 개마고원김욱 유재일 제20대총선에서충청유권의투표선택분석. 한국지방정치학회보 호 김명구 해위윤보선생애와사상. 서울 : 고려대학교출판부. 김성수 한국지역주의현상에대한신제도주의적이해 : 지역정당체제의경로의존성을중심으로. 아태연구 김용규 지방 의딜레마와 지역감정 을넘어서는나라. 한겨레신문. 김재한 총선으로본지역주의. 한국지역지리학회지 김진하 한국지역주의의변화. 현대정치연구 노환희 송정민 세대균열에대한고찰 : 세대효과인가, 연령효과인가? 박찬욱 강원택편. 2012년대통령선거분석. 서울 : 나남. 문우진 지역주의와이념성향 : 17대총선분석. 한국정당학회보 민경희 충청북도의인구이동, 년. 사회과학연구 민경희 강희경 배영목 최영출 청주지역사회의권력구조에관한연구. 한국사회학 제30집. 박명호 총선에서나타난세대효과와연령효과에관한분석 : 386 세대를중심으로. 한국정당학회보 박상훈 만들어진현실 : 한국의지역주의, 무엇이문제이고, 무엇이문제가아닌가?. 서울 : 후마니타스. 박재정 신행정수도위헌결정과충청권정치지형의변화가능성. 아태정치연구 성경륭 이중균열구조의등장과투표기제의변화. 한국사회학 엄상현 국민의정부비사 : 내각제합의파기 당일. 신동아. 오세제 이현우 세대의조건적세대효과 : 이념성향과대선투표를대상으로. 의정연구 유재일 지역주의정치지형의동태와과제. 정치정보연구 윤광일 지역주의투표. 박찬욱 강원택편. 2012년대통령선거분석. 서울 : 나남.

253 역대선거를통해서본충북지역주의의동태와특성 253 윤종빈 대선과수도권투표성향 : 지역, 이념, 그리고인물. 한국정당학회보 6-2. 이갑윤 한국인의투표행태. 서울 : 후마니타스. 이경기외 신수도권시대를선도하는충북의발전전략. 청주 : 충북발전연구원. 이남영 지역투표현상은퇴조하는가. 현대정치연구 이내영 정한울 세대균열의구성요소 : 코호트효과와연령효과. 의정연구 이준한 임경훈 과연 중대선거 인가?: 제17대국회의원선거에서의유권자투표결정요인분석. 서울대학교한국정치연구소. 한국정치연구 장수찬 충청지역주의의변화와지역정당해체. 한국정당학회보 정상호 정책이념 (Policy Idea) 으로서대중경제론의형성과정에대한연구. 기억과전망 통권 18호. 서울 : 민주화운동기념사업회. 중앙선거관리위원위 대한민국선거사제6집 ( ~ ). 최준영 조진만 지역균열의변화가능성에대한경험적고찰 : 제17대국회의원선거에서나타난이념과세대균열의효과를중심으로. 한국정치학회보 충청북도 영 충 호시대 : 충북의비전과발전전략 < 도정핵심현안과제 >. 도정정책자문단보고자료. 황아란 정치세대와이념성향 : 민주화성취세대를중심으로. 국가전략 Kang, W. T How Ideology Divides Generations: The 2002 and 2004 South Korean Elections. Canadian Journal of Political Science 41, No 접수일자 : 2017 년 10 월 13 일, 심사일자 : 2017 년 11 월 25 일, 게재확정일 : 2017 년 12 월 13 일

254 254 제 8 호 [ Abstract ] A Study on the Mechanism and Characteristics of Chung-buk Regionalism Viewed from Elections in History Jeong, Sang Ho Seowon University Song, Joung Ho Woosuk University This study focus on regionalism which is said to be most strongly have influenced on the Korean electoral process. Especially this articles try to explain not Chung-chung regionalism but Chung-buk Regionalism viewed from Elections in History. This paper find new facts. First, Chung-buk Regionalism could not discover before democratization in It was formed by the occasion of presidential election in 1987 and general election in And Chung-buk Regionalism reached its peak when JP resigned his membership of the Liberal Democratic Party in 1995 and formed the United Liberal Democracy party(uldp) in But it was rapidly dissolved following Roh Moo-hyun s getting elected president(2002) and gale of impeachment(2004). Second, Chung-buk and Chung-chung Regionalism have differences as well as the commonalities. A point of sameness is less consolidated than Ho-nam and Young-nam regionalism. Chung-buk regionalism, rather than seeking hegemony, has taken a more strategic approach, exhibiting greater flexibility and versatility. It is not so ideologically oriented as Ho-nam and Young-nam regionalism, thus focusing on gaining actual benefit through specific policies. differences among them, lifetime and strength of Chung-buk regionalism had been short and vulnerable by far than Chung-chung regionalism. We can interpret this disparity on account of weak affinity to politician who leaded the regionalism and opening identity. Keyword: regionalism, Chung-buk regionalism, developmental regionalism, identity, the era of Young-Chung-Ho

255 미국의선거인단제도와부동주 (swing state) 255 미국의선거인단제도와부동주 (swing state) 안효종 ** 미주리주립대학교한기영 ** 동국대학교 국문요약 기존미국의부동주 ( 浮動州, swing state) 에대한연구는주로선거캠페인이나선거과정에서나타나는경합성등에초점이맞추어져분석되어온반면, 부동주의지지정당스윙 (swing) 현상의요인에대한연구는찾아보기힘들다. 특히대선기간동안대통령후보들의자금이나인력등의배치나대통령후보의선거캠페인동선에대한연구와선거인단확보에있어가장치열하게경합하고있는지역에대한분석등을위주로진행되어왔다. 따라서학자에따라부동주에대한정의및범위설정에있어서로각기다른기준들이제시되어왔다. 본연구는기존학자들의연구를바탕으로총 9개의부동주를선택하여부동주의지지정당스윙현상을경험적으로분석하였다. 본연구에서부동주는지난 7번의대선기간동안적어도한번이상지지정당을바꾼주를대상으로, 이중두정당후보간지지율격차가 5% 미만을기록한주를부동주로정의하였다. 부동주의지지정당스윙현상을설명하기위해크게제도적요인과유권자요인으로구분하여분석하였다. 부동주의지지정당스윙현상은의회선거의경합성과대통령선거시두주요후보간지지율차이, 투표율, 실업률, 그리고전체유권자대비부동층유권자의비율등으로설명이가능한것을경험적으로증명하였다. 주제어 부동주, 스윙현상, 선거인단제도 * 주저자. ** 교신저자.

256 256 제 8 호 I. 서론 미국의독특한선거제도인선거인단제도 (Electoral College) 는유권자전체투표수에서우위를점하고도대통령에당선되지못하는아이러니한상황을만들어내기도한다 년대통령선거또한미국역사상 5번째로이러한상황을연출하였다. 공식집계된발표에의하면힐러리클린턴의최종득표는도널드트럼프보다약 290만표가앞섰으며득표율면에서도약 2% 나많은득표를했다. 1) 이러한일련의예들은미국대통령선거는연방차원의집단적인득표율에서결정되는것이아닌개별주 ( 州 ) 가가지고있는선거인단수에의해서결정된다는것을다시한번확인시켜준다. 원칙상미국의모든선거는개별주의선거담당부서에서관리하고있으며이에대한책임도주정부차원에서지게되어있다 (Frankovic and McDermott 2001). 예를들면, 대부분의주는중범죄 (felony) 를저지른유권자에게는참정권을부여하지않고있으나 2개주는범죄여부와상관없이선거권을부여한다. 또한 10개주는아예참정권을평생박탈하지만 20개주는교도소에서석방되는순간다시선거권을부여하고있다. 2) 즉개별주마다참정권기준에있어각자다른규칙과법을적용하고있으며이는대통령선거나의회선거등의연방선거와주지사및주의회선거등의주선거에상관없이연방차원의선거법이아닌주차원의선거법에의해운영된다. 즉이러한제도적특성은곧대통령선거결정요인에있어특정주가다른주보다더중요하다는명제가성립할수있을까라는의문을가질수있다. 다시말하면대통령선거는연방차원의전국가적인성격이라기보다는주정부차원의성격이더강하다고해도과언이아니다. 그러나대통령선거에있어모든주가플로리다주처럼경쟁적이지는않다. 텍사스나오클라호마주의경우는 1980년이후한번도공화당후보가패한적이없으며캘리포니아와뉴욕주의경우는민주당후보의강세지역으로분류된다. 대통령선거에있어약 80% 의주는이미선거가시작되기도전에지지후보가결정되어있다고해도과언이아닐정도로미국의대통령선거는몇몇주에의해서판가름나는경우가대부분이다 (Hecht and Schultz 2015). 1) 검색일 : ). 2) National Conference of State Legislatures. Felon Voting Rights, 검색일 : ).

257 미국의선거인단제도와부동주 (swing state) 257 이와같은사실은대통령후보의정치자금사용처를통해서도명확히드러나고있다. 2012년대통령선거시오바마는선거자금의 66% 를오직 9개주에서사용하였으며, 오바마와롬니두후보모두 12개지역 (Washington D.C. 포함 ) 에 253번의방문을하는동안 39개주에는단한번도방문하지않았다 (McLean 2015). 언론을통해이러한주들은 swing state( 이하부동주, 浮動州 ) 로소개되고있으며대통령선거기간중여론의향배에대해가장많은주목을받는주이기도하다. 멀게는 19세기대통령선거부터뉴욕, 오하이오, 코네티컷, 인디애나등이이러한성격을가진주들로주목을받았으며 (Baumgarden 1984), 1960년의선거에서는 6개주에서두후보의득표차가 1% 미만을기록하기도하였다. 가장최근인 2016년대통령선거에서는 4개의주에서 1% 미만의득표차로승자가가려지기도했다. 이렇듯몇몇소수의주가대통령선거에있어결정적인역할을함에도불구하고이와관련된연구는거의찾아보기힘들다. 즉캘리포니아나뉴욕주처럼특정정당에대한공고한지지기반없이대통령선거시지지정당을바꾸거나혹은다른주에비해서유독경쟁적으로선거가치러지는이유에대한연구는거의전무하다고해도과언이아니다. 따라서본연구는미국의대통령선거에있어특정주들이가지고있는경합성혹은특정지지기반에대한부재는어떠한이유에서비롯되는지에대해서논의한다. 즉부동주로알려져있는주들이어떠한특징에의해설명되어지는지를경험적으로분석한다. II. 이론적논의 기존의논의에서부동주 (swing state) 라는용어는언론의전유물이었으며몇몇학자를제외하고는거의사용되지않았다 (Lewis-Beck 1983; Hillygus and Shields 2004; Abramowitz and Saunders 2005, 2008는예외 ). 대부분의정치학자들은 부동주 (swing state) 대신 접전주 (close state, competitive state 또는 battleground) 혹은 중요주 (critical state) 등의용어들을사용하고있다 ( James and Lawson 1999; Hillygus and Shields 2004; Frank and Vreese 2007; Abramowitz and Saunders 2005; 2008; Johnson 2005; Burden 2005; Gomez, Hansford and Krause 2007; Kollman 2015). 서로다른용어만큼이에대한정의도다양하게내려지고있는데 Johnson(2005) 은양당

258 258 제 8 호 후보간주내전체득표차가 5% 미만인주를 접전주 (competitive state) 로분류하고있으며, Kollman(2015) 은특정한수치는제공하지않고매우적은득표율차에의해승자가결정되는주를 접전주 (competitive state) 로본다. 또한대통령후보들이대선일이다가올수록몇몇특정주에선거자금을쏟아붓는이유에대해설명하면서선거자금이많이투입되는주들을그범주에포함시키기도하였다. 일반적으로부동주에대한논의는그 경합성 에주목하고있다. 첫째, 의회선거와관련하여 경합성 에대한개념은메이휴 (Mayhew 1974) 의저서에처음으로등장하였다. 메이휴 (Mayhew 1974) 는연방의회선거에서경합성의감소가두정당에게더많은안전한 (safe) 의석확보를유리하게만들었다고주장한다. 보다최근의연구는 435석의하원의석중 경쟁적 이라고표현할수있는주는 35석에불과하다고주장한다 (Silver 2012). 이러한연구결과를대통령선거에적용하게될경우도비슷한주장이가능하다. 즉의회선거에서의경합성의감소가결국대통령선거에서의경합성약화로이어진다는것이다. 다르게표현하면대통령선거에있어개별주들의경합성의약화패턴은몇몇소수접전주 3) 들의중요성을높일수있다는설명이가능하다. < 그림 1> 은 1980년이후대통령선거에서 5% 이하득표차로승자가결정된주의수이다. 전체적인패턴을보면 1992년부터 < 그림 1> 대통령선거시 5% 미만의득표차로승자가결정된주 (1992~2016) 출처 : 미연방선거위원회 (2016) 3) 대다수원문의경우, 경쟁주 (competitive state) 라는표현을쓰고있지만, 의미의전달상본연구에서는 접전주 라는표현으로대체한다.

259 미국의선거인단제도와부동주 (swing state) 년까지지속적으로감소하는경향을보이다가 2016년선거에서또다시접전주가증가한것을볼수있다. 경합성에대한두번째논의는정치문화의차이에기인한다고하는주장이제기된다 (Hecht and Schultz 2015). 헤트와슐츠 (Hecht and Schultz) 는엘라자 (Elazar 1966) 의정치문화개념을미국의대통령선거에적용하여주별로다른정치성향이발생하게되었는지를분석한다. 엘라자 (Elzar 1966) 는 18세기이후각기다른국가로부터이주해온이주민들이어느지역에정착했는지를분석, 미국의정치문화의특성을도덕주의적 개인주의적 전통주의적정치문화로구분하였다. 이민자들의정치적속성이그들의정치성향과정책선호도에반영된다고가정하여분석한결과, 세가지다른정치문화유형은주정부와연방정부와의관계를설명할수있는유용한도구임을증명하였다. 먼저개인주의적정치문화를가진지역은정치란일반시장논리처럼무한경쟁을통해자신의이익을추구하는장이라고보고 좋은사회 (good society) 등공공이익의추구보다는개인의이익만을추구하는문화를보유하고있다고보고있다. 엘라자 (Elazar 1966) 의두번째정치문화유형인도덕주의적 (moralistic) 정치문화는개인주의적문화와달리공공의이익을우선시하기때문에이를위해일정정도개인의희생은불가피하다고본다. 마지막으로전통주의적 (traditional) 정치문화는현상유지 (status quo) 에가장큰관심을기울이는것으로알려져있다. 즉엘리트주의에가까운이러한정치문화는급격한변화를통해엘리트계층이무너지는것을두려워하기때문에비엘리트계층의투표참여를막고정치로부터무관심하게끔유도하는정책들을개발한다고주장된다. 물론이러한엘라자 (Elzar 1966) 의정치문화유형이유권자집단의정책선호도나정당지지성향에영향을줄수있음은분명하나, 왜특정지역이다른지역에비해서더경합성이높은지에대한설명에는한계가있는것으로보인다 (Erikson, Wright and McIver 1993). 부동주에대한논의는정치행태와관련된연구에서도찾아볼수있다. 유권자의정치행태를설명하는데있어정당일체감은 1950년이후로줄곧가장중요한변수로인식되어왔다 (Campbell et al. 1964). 그러나 1950년대이후미국유권자의정당일체감은지속적으로감소해왔으며 (Lewis-Beck 외 2011), 2016년대통령선거직전 CNN의조사에의하면약 31% 의유권자가부동층이라고밝혔다 (CNN 2016). 1950년대미국선거여론조사 (ANES) 에서오직 6~9% 정도의유권자만이부동층이라고밝힌것에비하면상당히높은비중의부동층이생겨났음을알수있다 (ANES 2016). 주내의부동층유권자비율은몇몇주들에서대통령선거때마다지지기반이바뀌어왔는지를평가하는데있어훌륭한지표가될수있다. 기존연구에서밝혀왔듯이특정지역내의부동층유권자의비율은

260 260 제 8 호 투표율예측뿐만아니라선거의경합성을높이는주요원인으로작용했다 (Aldrich 1993; Dhillon and Peralta 2002; Geys 2006; Matsusaka and Palda 1999). 이러한기존의연구를대통령선거에적용하게되면부동층유권자비율의증가는곧선거에있어서경합성을높이는주요원인으로작용할가능성이높은것이다. 킬리안 (Killian 2011) 의정의에따르면부동층유권자란 특정지지정당이없는유권자로서매선거때마다지지정당이바뀔가능성이높은유권자 로정의하고있다 (17). 따라서다른주에비해서더많은부동층유권자를보유하고있는뉴햄프셔, 콜로라도, 오하이오, 버지니아, 플로리다, 펜실베이니아등의주는대통령선거시항상접전주로분류된다고밝히고있다 (Killian 2011). 메이어 (Mayer 2008) 도킬리안 (Killian) 과비슷한정의를내리고있다. 다른학자들과는달리메이어 (Mayer) 는부동층 (independent voter) 대신에다른용어 (swing voter) 를사용하고있으며다음과같은비슷한정의를내리고있다. 스윙보터란양쪽정당어느쪽이든선택이가능하며, 특정정당후보자의지지호소가헛된노력이될가능성이높은유권자를일컫는다 (Mayer 2008, 2). 메이어 (Mayer 2008) 는추가로왜이러한형태의유권자가중요한지에대한설명을하고있다. 2004년대통령선거에서 96% 의민주당지지자 ( 전체유권자의 42%) 는존케리에게투표를했으며, 공화당지지자의 98%( 전체유권자의 45%) 는부시에게투표를했으며전체 13% 의부동층유권자 53% 는존케리, 47% 는부시에게투표를했음을예로들며부동층유권자의절반이상이케리를지지했음에도불구하고부시에게승리가돌아간이유는전체유권자의 45% 를차지하는비율이공화당지지자였기때문임을밝혔다. 그러나만일민주당과공화당의지지자가같은비율이라고가정했을경우, 부동층유권자의지지가선거에있어서결정적역할을하기때문에부동층유권자의표심이무엇보다도중요하다고주장한다 (Mayer 2008). 기존의연구는부동주의존재는인정하면서도왜이러한몇몇주의선거가더경쟁적이고 (competitive) 후보자선택에있어서의스윙 (swing) 현상이심한지에대한경험적연구는존재하지않는다. 킬리안 (Killian 2011) 은인구구성혹은그변화도한요인이될수있다는주장을펴고있으나이또한경험적인방법에의해뒷받침된주장은아니다. 또다른학자들은주내의집합적인정당일체감, 즉공화당과민주당지지자들의구성이비슷할수록스윙현상이일어날가능성이높다고주장하기도하지만이또한경험적인연구는없었다 (Mayer 2008; Damore and Gill 2015; Hecht and Schultz 2015). 이러한몇몇연구이외에대부분의연구는 경합성 만에초점을맞추고있을뿐, 왜몇몇소수의주에서만지지후보에대한스윙현상이일어나는지에대한연구는여전히미개척지로남아있다.

261 미국의선거인단제도와부동주 (swing state) 261 III. 부동주와대통령선거인단제도 1. 부동주에대한정의 부동주를나타내는표현은 battleground, close state, competitive state, purple state, swing state 등매우다양하지만각각의용어는미세한차이점을지니고있다. 앞의세표현은의미상정당후보간의경쟁이매우치열한경우를표현하고있으나지지정당을바꾼다는의미가내포되어있지는않다. Purple state 는 swing state 와동일한의미로사용되기도하지만엄밀한의미에서는두정당에대한지지유권자의비율이거의비슷한주를일컫는표현으로이또한부동주 (swing state) 가가지는있는표현과는어느정도차이가있다 (Gelman 2009). 따라서본보고서에서부동주라함은 swing state 를지칭한다. 부동주라는표현은 1936년뉴욕타임스에서처음사용한것으로알려져있으며 (Goux 2010), 주로언론에서사용되는표현으로인식되어져왔으며학계에서의사용은매우제한적이다. 다만몇몇최근의연구는부동주 (swing state) 와접전주 (battleground 혹은 competitive state) 와구분해야된다는주장도존재한다 (Kollman 2015; Geer 외 2014). 이들은접전주의경우는의회선거, 특히상원의원선거나주지사선거에서도쓰일수있는반면, 부동주라는표현은오직대통령선거에서만적용이되는개념이라는것이다. 부동주에대한사전적의미도이러한주장을대변한다. 미국정부와정치에대한사전 (Dictionary of American Government and Politics 2010) 은부동주를지지정당이바뀌기쉬운 (liable to switch one party to another) 주를지칭하며대통령선거기간에선거운동이집중되고가장많은자금이투입되는주라고소개하고있다. 반면접전주를지칭하는 battleground 와 competitive state 는비교적학자들이선호하는표현이다. 쇼와제이노위츠 (Shaw and Janowitz 2008, 52) 는 270명의선거인단을확보하는데있어가장위험하고가장중요한주 를접전주 (battleground) 라고표현하고있다. 대부분의학자들은이러한정의에동의하고있으며주로대통령선거캠페인과관련된문헌에등장하고있다 ((Benoit 외 2004; Hill and McKee 2005; Wolak 2006; Gimpel 외 2007; Panagopolous 외 2009). 접전주의다른표현인 competitive state 는의회선거와대통령선거모두에서쓰이고있으며두정당의후보간격차가 5% 이내인주들로한정하기도한다 (Holbrook and Dunk 1993; Johnson 2005). 따라서부동주를지칭하는 swing state 는이와유사한다른표현들보다는좀더구체

262 262 제 8 호 적인설명이필요하다. 즉접전주에대한정의는특정정당에대한지지변경가능성이언급될필요가없는반면, 부동주는접전지역임과동시에언제라도지지정당을바꿀수있다는표현이있어야만그의미가명확하게전달되는것이다. 이러한논의를기준으로부동주에대한정의는다음의두가지기준을설정한다. 첫째, 과거대선기간동안적어도한번이상지지정당을바꾼주를부동주로정의한다. 매대선때마다격전주로분류되는미네소타주의경우는 1980년이후총 10번의대선기간동안 5% 미만의득표차를기록한선거가 5번이나있음에도불구하고한번도공화당이승리하지는못했다. 특히 1984년선거는득표율차가 0.18% 였으며 2016년또한 1.42% 로매우근소한차이를기록했지만모두민주당후보가승리하였다. 따라서미네소타주는접전주로분류할수는있지만부동주의기준에는부합하지않는다. 둘째, 전체득표율차이가 5% 미만을기록한주를부동주로정의한다. 학자들에따라서는 10% 미만의득표율차이를부동주혹은격전주로정의하기도하지만 (Glaeser and Ward 2005), 이러한기준은너무포괄적이라는비판또한존재한다 (Shaw 외 2008; McClurg and Holbrrok 2009). < 표 1> 은이러한기준에적합한주들을정리하였다. 1992년대통령선거부터 2016년까지총 17개의주가적어도한번이상지지정당을바꾸었으나총 9개의주의경우만 5% 미만의득표율차이로승자가결정되었다. 따라서본보고서는다음의 9개주를연구대상 < 표 1> 미국대통령선거시부동주 (1992~2016) 주 득표율차이가 5% 미만인횟수 지지정당을바꾼횟수 콜로라도 4 3; RDRRRDDD* 플로리다 5 4; RRDRRDDR 아이오와 1 3; DDDDRDDR 네바다 5 3; RDDRRDDD 뉴햄프셔 4 3; RDDRDDDD 뉴멕시코 3 3; RDDDRDDD 노스캐롤라이나 5 2; RRRRRDRR 오하이오 5 4; RDDRRDDR 버지니아 3 1; RRRRRDDD *R: 공화당, D: 민주당출처 : 미연방선거위원회 (2016)

263 미국의선거인단제도와부동주 (swing state) 263 < 표 2> 연도별 (1992~2016) 분류 연도 부동주수 ; 콜로라도, 네바다, 뉴햄프셔, 뉴멕시코, 오하이오 ; 콜로라도, 플로리다 ; 플로리다, 네바다, 뉴햄프셔, 오하이오 ; 아이오와, 뉴햄프셔, 뉴멕시코 ; 콜로라도, 플로리다, 아이오와, 네바다, 뉴멕시코, 노스캐롤라이나, 오하이오, 버지니아 ; 노스캐롤라이나 ; 플로리다, 아이오와, 오하이오 출처 : 미연방선거위원회 (2016) 으로설정하고있다. 먼저 < 표 1> 을살펴보면지난총 7번의대통령선거중두정당간지지율격차가 5% 미만으로결정된횟수는평균 3.8회로연방평균의약 5배정도에가까운수치를기록하고있다. 즉부동주를제외한대부분의주는두정당간득표율차이가나는경우가 7번의선거중 0.72회정도로이미선거가시작되기전에승자가결정되어있다고해도무방하다. 지지정당을바꾼횟수를보면플로리다와오하이오가 7회의선거중 4회지지정당을바꾸었으며그다음으로콜로라도, 아이오와, 네바다, 뉴멕시코, 뉴햄프셔등의 5개주는 3회씩을기록했다. 다음으로노스캐롤라이나 2회, 버지니아 1회의지지정당변경이있었다. 연도별분류는연구대상인 9개의주중에해당연도의대통령선거에서두정당간득표율차이가 5% 미만인주를나타내고있다. 2008년의경우, 9개주중에서뉴햄프셔를제외한모든주에서 5% 미만의득표율차이로승자가결정되었으며, 2012년은노스캐롤라이나주만 5% 이내에서승자가결정되었다. 2. 선거인단제도하에서부동주의영향력 부동주현상은선거인단제도, 특히선거인단제도하의승자독식제도의산물로보는경향이많다 (Hutch and Shultz 2015; McLean 2015). 특히 1947년선거인단제도의개선을주장했던상원의원헨리카봇 (Henry Cabot) 은선거인단제도를 악의축 이라는표현까

264 264 제 8 호 지써가며맹렬히비난하기도했다 (Bugh 2010). 그러나선거인단제도의도입은 1787년 5월필라델피아에서열린헌법제정회의 (Constitutional Convention) 의합의결과이다. 주별로서로다른인구수에의한대표성왜곡의완화및대통령선거에있어지역주의의방지를위한최선의방법으로선택된것이었다 (Diamond 1959). 즉미국에서의대통령선거는전국유권자로부터얻은득표를그당선기준으로하는것이아니라총 51개지역 ( 워싱턴 D.C. 포함 ) 의개별선거결과를인구비례에맞게재편성하여당선자를가리는지역선거의개념에더어울리는것이다. 그러나이러한특이한선거구조는역사적으로많은비판을받아오고있다. 아주단순하게설명하자면주요두정당에게유리한약 40개의주와경쟁이치열한 10개의주로구분되게끔만든제도적실패라는주장이다 (Bugh 2010). 즉두정당간경쟁이치열하게이루어지는약 10개주에거주하는유권자의표가나머지 40개주에거주하는유권자의표에비해훨씬비중이높다는데에있다 (Schultz 2016). 부동주를어느지역으로정의할것이냐에대한논란은여전히진행중에있다. 앞에서보았듯이그정의만큼이나부동주에대한범위설정또한매우다양하다. 앞선통계적분석은비교적구체적인기준에의해선정된 9개주를대상으로분석한결과이다. 그러나언론이나혹은기존연구에서적어도한번이상부동주로지목된미국의주는분석대상인 9개주를포함, 총 17개주이다. < 그림 2> 는이러한 17개주를지도상에표시한것이다. < 그림 2> 미국의부동주 (swing state) 현황 출처 : 미연방선거위원회 (2016) 자료재구성

265 미국의선거인단제도와부동주 (swing state) 265 < 표 3> 분석에서제외한부동주와선거결과 (1992~2016) 주 선거결과 애리조나 공화당 6회, 민주당 1회 (1992년클린턴 ) 조지아 공화당 6회, 민주당 1회 (1992년클린턴 ) 메인 민주당 6회, 공화당 1회 (2016년트럼프 ) 미시간 공화당 6회, 민주당 1회 (1992년클린턴 ) 미네소타 민주당 7회 미주리 공화당 6회, 민주당 1회 (1992년클린턴 ) 펜실베이니아 민주당 6회, 공화당 1회 (2016년트럼프 ) 위스콘신 민주당 6회, 공화당 1회 (2016년트럼프 ) 출처 : 미연방선거위원회 (2016) 자료재구성 그림에서보듯이지역의위치상특별한패턴을보이지않는다. 다만미국의대표적인러스트벨트 (Rust Belt) 지역으로불리는미시간, 오하이오, 펜실베이니아주등이포함되어있다는특징이있다. 그러나이지역들의과거대통령선거는매우흥미로운결과를보여준다. 총 8개지역중공화당강세지역 4곳, 민주당강세지역 4곳으로민주당강세지역에서단한번공화당으로지지정당을바꾼시기는 2016년대통령선거시도널드트럼프를지지하였으며, 공화당강세지역이민주당으로지지정당을바꾼시기는공교롭게도 1992년빌클린턴을지지했을당시이다. 미네소타또한부동주로알려져있음에도불구하고지난 7번의선거중공화당이승리한적은한번도없었다. 그렇다면부동주로불리는이지역들의지지가과연대통령의당선으로까지이어졌는지를살펴보자. < 표 4> 는부동주로알려진총 17개주의대통령선거결과가실제대통령의승리로이어진경우를횟수로나타낸표이다. 전국 50개주를대상으로평균을낸결과총 7회의선거중약 3.2회의일치결과를보인반면, 연구대상에포함된 9개주의경우는평균 5.3회로약 75% 정도의적중률을보이며연구대상에는포함되지않았지만부동주의범주에포함되어있는 8개주의평균은 4.25회로이또한전국평균에비해서는높은수치를기록하고있다. 특히오하이오주의경우는지난 7번의대통령선거모두주의선거결과와대통령승리자가일치해왔다. 콜로라도, 플로리다, 아이오와의경우단한번을제외하고는주에서의승리가곧대통령의당선으로이어지는결과를보여주고있다.

266 266 제 8 호 < 표 4> 부동주의승리가대통령의승리로이어진경우 주 대통령승리로이어진횟수 ( 총 7회중 ) 콜로라도 6 플로리다 6 아이오와 6 네바다 5 뉴햄프셔 5 뉴멕시코 5 노스캐롤라이나 4 오하이오 7 버지니아 4 평균 5.3 애리조나 4 조지아 4 메인 4 미시간 4 미네소타 4 미주리 4 펜실베이니아 5 위스콘신 5 평균 4.25 출처 : 미연방선거위원회 (2016) 자료재구성 IV. 미부동주의지지정당변경요인분석 1. 변수및연구가설 본연구의종속변수는앞선 7번의대통령선거에서부동주의특징을가진 9개주에지지하는정당을바꾸었는지에대한여부이다. 앞서설명했듯이부동주에대한정의는과거

267 미국의선거인단제도와부동주 (swing state) 267 대통령선거에서적어도한번이상지지정당을바꾸고 5% 득표율내에서승자가결정된주를선정하였다. 따라서지지정당을바꾸었을경우, 1, 아니면 0으로설정하여로지스틱회귀분석으로분석하였다. 모든자료는미국의연방선거위원회 (FEC) 의선거결과자료를활용하였으며연방의회선거, 주지사선거등의자료도활용하였다. 독립변수로는크게제도적요인 (institutional level) 과유권자요인 (voter level) 의두범주의변수를사용하였다. 먼저제도요인을살펴보면첫째, 각종선거에서의경합성이다. 먼저의회선거의경합성을살펴보면, 기존연구는대체로의회선거의결과가대통령선거에서도비슷하게나타난다고주장한다 (Campbell 2015; File 2015; Joesten and Stone 2014). 즉의회선거에의경합성이높아질수록대통령선거에서의경합성도높아질것이라고예상할수있다. 각주마다의회선거지역구의수가다르기때문에두정당후보간 10% 미만의득표차로선거가결정된지역구의비율로조작화하였다. 5% 가아닌 10% 로보다넓은경합성기준을선택한이유는대체로의회선거의경우, 대통령선거에비해비경합적 (uncontested) 지역혹은특정정당에유리한지역 (safe district) 이많은비중을차지하고있기때문이다. 다음으로주지사선거의경합성정도가대통령선거에도영향을미칠가능성이있다. 주지사선거와대통령선거와의관계에대한연구는다소상충되는결과를나타내고있다 (Squire and Fastnow 1994; Brown 2010; Barghothi and Bowman 2010). 즉주지사선거는대통령선거와달리국가적인이슈보다는주내의이슈에더민감하게반응하기때문에주지사선거와대통령선거의결정요인은다르게나타난다는주장과그렇지않다는주장으로나뉜다. 그러나비교적최근의연구들은주지사선거와대통령선거는상호보완적이라는주장이더힘을얻고있는듯하다 (Erikson, Folke and Snyder 2015). 따라서본연구는주지사선거에서의경합성이대통령선거의경합성으로이어질것이라고가정한다. 경합성과관련된마지막변수는두정당후보간의득표율차이이다. 두정당후보간의득표율차이가클수록주의지지후보변경가능성은낮아질것으로예상된다. < 가설 1a> 연방의회선거의경합성이증가할수록지난대선때승리한정당에대한지지를철회할확률이높아질것이다. < 가설 1b> 주지사선거의경합성이증가할수록지난대선때승리한정당에대한지지를철회할확률이높아질것이다.

268 268 제 8 호 < 가설 1c> 대통령선거에서두정당의득표율차가적을수록지난대선때승리한정당에대한지지를철회할확률이높아질것이다. 제도요인의두번째변수는단점정부 (unified government) 여부이다. 주의회의다수당과주지사가같은당에속해있을경우에는해당주는특정정당에대한지지기반을바꾸지않을가능성이높을것으로예측가능하다. < 가설 2> 단점정부 (unified government) 보다는분점정부 (divided government) 하에서지난대선때승리한정당에대한지지를철회할확률이높아질것이다. 마지막으로개별주의집합적인정당일체감이다. 본연구에서는쿡정당일체감지표 (Cook s Partisan Voting Index) 를이용하여개별주의정당일체감을조작화하였다. 쿡정당일체감지표는지난두번의연방의회선거결과의득표율을통해주전체의정당일체감을수치화한것이다 (The Cook Political Report 2017). 예를들면, 특정주의지난 2회의의회선거결과에서민주당의득표율이공화당에비해서 5% 앞서있다면 D+5로표시하고그반대의경우에는 R+5로표시하여나타낸다. 연구의편의를위해민주당을양수, 공화당을음수로조작화하였다 ( 예 : 민주당 5% 우세지역 +5, 공화당 5% 우세지역 5). < 가설 3> 쿡정당일체감지수 (Cook s Partisan voting Index) 가 0에가까울수록지난대선때승리한정당에대한지지를철회할확률이높아질것이다. 다음으로유권자요인을살펴본다. 유권자요인변수는크게세가지변수를상정하였다. 첫째, 부동층유권자비율을활용한다. 미국의 50개주중 29개주는유권자등록시정당일체감을의무적으로표시하도록하고있다. 4) 전체유권자에서부동층비율을계산하여이용한다. 즉부동층비율이높은주일수록특정정당에대한지지기반이약하다는가정이가능하기때문에대통령선거에있어지지정당에대한변경확률이높아질것으로예상할수있다. 둘째, 투표율변수이다. 기존연구는투표참여의향과정당일체감과의관계가밀접함을경험적으로증명하고있다 (Lewis-Beck 2011). 일반적으로정당일체감이높은유권자일수록투표에참여할확률이높은것으로알려져있다. 그러나정당 4) National Conference of State Legislatures, 검색일 : ).

269 미국의선거인단제도와부동주 (swing state) 269 일체감에높은유권자의투표참여는투표율향상에큰영향을미치지못한다. 따라서투표율이높아진다는것은투표참여율이저조한부동층유권자의투표참여가늘었다는것을의미한다. 즉투표율의증가는정당일체감이상대적으로낮은부동층유권자의투표참여가증가했다는가정이가능하며이는곧특정정당에대한지지를철회할가능성이높아진다는것을의미한다. 마지막으로실업률변수이다. 높은실업률은정부기관에대한불신으로이어지며이는곧지난선거에서지지했던정당에대해투표할가능성이낮아질수있음을가정할수있다. 다음은유권자요인에대한가설이다. < 가설 4> 전체유권자대비부동층비율이높은주일수록지난대선때승리한정당에대한지지를철회할확률이높아질것이다. < 가설 5> 해당대통령선거의투표율이높을수록지난대선때승리한정당에대한지지를철회할확률이높아질것이다. < 가설 6> 해당대통령선거직전해의실업률이높을수록지난대선때승리한정당에대한지지를철회할확률이높아질것이다. < 표 5> 변수에대한정의 변수 설명 종속변수 지지정당변경여부 이전대선과지지정당이다를경우 1, 아니면 0 독립변수 ( 제도요인 ) 1. 경합성 의회선거 주지사선거 대통령선거득표율 10% 이내에서승자가결정된의회선거의비율두정당후보간득표율차이대통령선거에서두정당후보의득표율차이 2. 단점정부여부 주의회다수당과주지사의정당이같을경우 1, 아니면 0 3. 주정당일체감 쿡정당일체감지수 ( 해당연도별 ) ( 유권자요인 ) 1. 부동층유권자비율 전체유권자대비부동층유권자비율 2. 투표율 해당연도의투표율 3. 실업률 해당주의실업률 (1년전 )

270 270 제 8 호 2. 미국대통령선거의부동주의정당변경요인분석 미국대통령선거에서부동주의지지정당변경요인에대한로지스틱회귀분석결과는다음의 < 표 6> 과같다. < 모델 1> 은전체유권자대비부동층유권자비율변수가제외된결과이며 < 모델 2> 는부동층유권자비율을포함하였으나자료를구할수없는오하이오와버지니아주는분석에서빠졌다. 먼저 < 모델 1> 을살펴보자. 가장눈에띄는점은개별주의정당일체감은부동주의지지정당변경에큰영향을미치지않았다. 즉대통령선거에있어부동주로분류되는지역은지지정당철회에있어정당일체감이외의변수에영향을받는다는것이다. 다음으로의회선거와의관계를보면두정당후보간의회선거의경합성이높아질수록부동주가지난대선에서지지했던정당에대한지지를철회할가능성이높음을보여주고있다. 즉의회선거의결과가대통령선거에도영향을미치고있음을알수있다. 그러나부동주유권자들은주지사선거와대통령선거를별개로인식하는경향을보이고있다. 즉주지사선거에서의경합성은부동주의지지정당철회와는큰영향이없는것으로보여진다. 이는과거연구에서보여지듯이미국유권자들은주지사선거와대통령선거를상이한기준으로인식하고있음을알수있다. Squire와 Fastnow(1994) 의연구는유권자층이동일한주지사선거와상원의원선거를분석한결과, 주지사선거가상원의원선거보다내부적인이슈에더취약함을밝혀내었다. 이러한결과는유권자들이주지사선거와연방선거와는다른기준으로가지고투표에임하고있음을보여주는것으로서대통령선거도이와같은차원에서이해할수있을것으로보인다. 또다른가능성으로는연방의회선거와달리, 거의대부분의주의주지사선거는대통령선거보다 2년앞서치러지고있다. 특히본보고서의연구대상인 9개의주중에노스캐롤라이나주만대통령선거와같은해에치러질뿐버지니아주는 3년전, 그리고나머지주는모두대통령선거 2년전에치러지고있다. 즉이러한시기상의차이가유권자로하여금주지사선거와대통령선거를별개의정치적행태로이끌가능성도배제할수없다. 다음으로가설에서예측했듯이대통령선거시두정당의득표율차이가적을수록부동주의지지정당철회가능성은높아지는것으로나타났다. 이는대통령선거의경합성과도관련이있으며두정당후보간경쟁이치열할수록지지정당이뒤바뀔가능성이높아진다는것이다. 투표율변수또한부동주의지지정당변경에유의미한영향을미치는것으로나타났다. 일반적으로투표참여가저조한부동층유권자의투표참여는투표율의증가로

271 미국의선거인단제도와부동주 (swing state) 271 이어지며이는부동주가지난대선때선택했던정당에대한지지를철회할가능성도높아짐을의미한다. 따라서투표율이높을수록집권정당에게불리한결과가나올가능성이높아진다는것을알수있다. 마지막으로실업률변수는부동주의투표행태에가장큰영향을미치는것으로나타났다. 즉경기침체에대한책임을과거자신들이지지했던정당에게있다고보는것이다. < 모델 2> 는전체유권자대비부동층유권자에대한자료를구할수없는오하이오와버지니아를제외한로지스틱회귀분석결과이다. 먼저특정주내의부동층유권자의비율은대통령선거와밀접한관련이있음을경험적으로보여주고있다. 즉전체유권자대비부동층유권자의비율이높을수록선거의결과가과거대통령선거와다른결과를가져올수있음을간접적으로증명하고있다. 다만부동층유권자비율은자료의특성상공화당, 민주당, 부동층의세범주로조작화되었기때문에조작화의구체성이높지않다는단점이있다. 또한대부분의주가유권자등록과정을통일화시킨 2002년이후부터유권자의정당일체감을조사하기시작했기때문에연구의사례수가많지않다는점도하나의문제점으로지적될가능성이있다. 이와같은이유로 < 모델 1> 에서유의미한결과를가져왔던투표율과실업률변수는 < 모델 2> 에서는영향을미치지않는것으로나타났다. 다만 < 모델 1> 과마찬가지로의회선거의경합성과대통령선거의두정당후보간득표율차는유의미한결과를가져왔다. 요약하면미국부동주의유권자들은의회선거와대통령선거를같은기준으로판단하는경향을보이지만주지사선거는별개의정치적활동으로인식하고있는것으로보인다. 또한대통령선거과정에서두정당후보간치열한경쟁및의회선거에있어두정당후보간의높은경합성은지난대통령선거에서지지했던정당에대한지지를철회할가능성이높은것으로나타났다. 또한실업률이높을수록지지정당을바꿀가능성이높게나타났다. 즉, 경기침체의한요인으로볼수있는실업률이높다는것은간접적으로지난대선때지지를보냈던후보에대한불만으로이어질수있으며, 이는지난대통령선거에서지지를보냈던후보에대한지지입장을철회할가능성이높다는것이다. 즉이러한지지정당에대한불만은보다많은부동층유권자를투표장으로이끌게되며, 이러한요인들을통해부동주의유권자는지난대선때지지했던정당과는다른정당을신뢰하게만드는결과를초래하는것으로보인다. 즉이미대통령선거가시작되기도전에마치승자가결정되어있는약 80% 에이르는비경쟁적주에비해서부동주유권자들의표심이미국대통령들을결정하는가장중요한유권자라고볼수있는것이다. 바로이러한이유로미국의선거인단제도를비판하는일부학자들은선거인단제도가 50개주모든유권

272 272 제 8 호 < 표 6> 부동주의지지정당변경요인에대한로지스틱회귀분석결과 (1992~2016) 변수 Model 1 (9 개주 ( 州 )) Model 2 (7 개주 ( 州 )) 5) 의회선거경합성 주지사선거경합성 대통령선거득표율차이 단점정부 주정당일체감 투표율 부동층유권자비율 실업률 (lagged) 상수 2.360** (1.326).019 (.02).104** (.008).237 (.581).000 (.107) 6.024** (2.849).277*** (.018) ** (11.795) 4.489** (1.823).035 (.045).089* (.014).511 (1.130).121 (.257) (14.729) ** (17.049) (0.351) (57.047) Chi N *** p 0.01; ** p 0.05; * p 0.1 ( 양측검정 ); 괄호 (standard errors) 자의의사를반영하기위한헌법적가치를잃은지오래되었다고주장한다 (Friedman 2016). 이러한제도는오히려소수의부동주들에대한의견이과도하게반영되는결과를낳게되기때문에비헌법적이라는것이다 (Chemerinsky 2016). 5) 전체유권자대비부동층유권자비율에대한정보가없는오하이오, 버지니아주제외.

273 미국의선거인단제도와부동주 (swing state) 273 V. 결론 기존미국의부동주에대한연구는주로선거캠페인이나선거과정에서나타나는경합성등에초점이맞추어져분석되어온반면, 부동주의지지정당스윙현상의요인에대한연구는찾아보기힘들다. 특히대선기간동안대통령후보들의자금이나인력등의배치나대통령후보의선거캠페인동선에대한연구와선거인단확보에있어가장치열하게경합하고있는지역에대한분석등을위주로진행되어왔다. 따라서학자에따라부동주에대한정의및범위설정에있어서로각기다른기준들이제시되어왔다. 본연구는기존학자들의연구를바탕으로총 9개의부동주를선택하여부동주의지지정당스윙현상을경험적으로분석하였다. 본연구에서부동주는지난 7번의대선기간동안적어도한번이상지지정당을바꾼주를대상으로, 이중두정당후보간지지율격차가 5% 미만을기록한주를부동주로정의하였다. 부동주의지지정당스윙현상을설명하기위해크게제도적요인과유권자요인으로구분하여분석하였다. 부동주의지지정당스윙현상은의회선거의경합성과대통령선거시두주요후보간지지율차이, 투표율, 실업률, 그리고전체유권자대비부동층유권자의비율등으로설명이가능한것을경험적으로증명하였다. 부동주현상은미국의독특한선거제도인선거인단제도의산물로인식되는경향이강하며이에대한비판또한지속적으로제기되고있다. 즉대선때마다비교적안정적으로대통령을결정하는 80% 의주와매우경합성이높은 20% 주유권자들의표의등가성문제는선거인단제도에대한비판의핵심인것이다. 앞선분석에서보았듯이부동주로분류되는주가선택하는대통령후보가대통령이될가능성은 75% 로, 이는전국평균인 45% 를훨씬상회하고있다. 물론이러한제도에대한헌법적합의가존중되어야함에도불구하고또다른헌법사항인 1인 1표제가위반될소지가있다면이는분명개선이필요할것으로보인다. 한국의경우도미국과는다른선거법및선거환경을가지고있음에도불구하고특정지역의표심이대통령선거를가늠하는현상들이나타나기도한다. 예를들면민주화이후총 6번의대통령선거동안인천, 대전, 경기, 충북, 충남의선택한후보는한번도빠짐없이대통령으로당선되었다. 선거에있어서두가지원칙은선거에있어서의자유와경쟁성의확보이다. 즉별다른노력과경쟁없이특정정당의공천만받으면전폭적인지지를받는현재의정치구조는분명미국의그것과닮아있는것같다.

274 274 제 8 호 참 고 문 헌 Abramowitz, Alan, and Kyle Saunders Why can t we all just get along? The reality of a polarized America. The Forum, Vol.3, No.2: Is polarization a myth? The Journal of Politics 70.2: Adams, Greg, and Peverill Squire A Note on the Dynamics and Idiosyncrasies of Gubernatorial Popularity. State Politics & Policy Quarterly 1: Aldrich, J Rational choice and turnout. American Journal of Political Science 37(1): Baumgardner, James L The 1888 Presidential Election: How Corrupt? Presidential Studies Quarterly 14.3: Benoit, William L., Glenn J. Hansen, and R. Lance Holbert Presidential campaigns and democracy. Mass Communication & Society 7.2: Burden, Barry C Minor parties and strategic voting in recent US presidential elections. Electoral Studies 24.4: Campbell, Augus et al The American Voter. New York: John Wiley & Sons. CNN exit poll Located at Cook, Charlie The Cook political report. Located at about/staff/charlie-cook Cook, Jelen, and Wilcox State Political Culture and Public Opinion about Abortion. Political Research Quarterly 67: 46: Damore, David, and Rebecca Gill Swing State Politics in the Silver State. In Donald W. Beachler et al. Presidential Swing States: Why Only Ten Matter. Lexington Books. Dhillon, A., S. Peralta Economic theories of voter turnout. The Economic Journal 112: Dincer, and Johnston Political Culture and Corruption Issues in State Politics: A New Measure of Corruption Issues and a Test of Relationships to Political Culture. Publius 47: Elazar, Daniel J. Are we a nation of cities? The Public Interest 4(1966): 42. Elazar American Federalism: A View from the States(3rd ed.). New York: Harper and Row. Erikson, Robert S., Gerald C. Wright, and John P. McIver Statehouse Democracy: Public Opinion and Policy in the American States. Cambridge University Press. Esser, Frank, and Claes H. De Vreese Comparing young voters political engage-

275 미국의선거인단제도와부동주 (swing state) 275 ment in the United States and Europe. American Behavioral Scientist 50.9: Federal Election Commission Election Results located at electionresults.shtml Ferguson, Margaret Robertson Chief Executive Success in the Legislative Arena. State Politics & Policy Quarterly 3: Fisher Definitely Not Moralistic: State Political Culture and Support for Donald Trump in the Race for the 2016 Republican Presidential Nomination. PS: Political Science & Politics 49: Frankovic, Kathleen A., and Monika L. McDermott Public Opinion in the 2000 Election: The Ambivalent Electorate. In Gerald M. Pomper et al. The Election of 1992: Reports and Interpretations. New York: Chatham House. Frendreis and Tatalovich A Hundred Miles of Dry : Religion and the Persistence of Prohibition in the U.S. States. State Politics & Policy Quarterly 10: Gelman, A Red State, Blue State, Rich State, Poor State: Why Americans Vote the Way They Do. Princeton University Press. Geys, B Explaining voter turnout: A review of aggregate-level research. Electoral Studies 25(4): Gimpel, James, Karen M. Kaufmann, and Shanna Pearson-Merkowitz Battleground States versus Blackout States: The Behavioral Implications of Modern Presidential Campaigns. The Journal of Politics 69.3: Glaeser, Edward L., and Bryce A. Ward Myths and realities of American political geography. The Journal of Economic Perspectives 20.2: Gomez, Brad T., Thomas G. Hansford, and George A. Krause The Republicans should pray for rain: Weather, turnout, and voting in US presidential elections. Journal of Politics 69.3: Goux, Darshan The Battleground State: Conceptualizing Geographic Contestation in American Presidential Elections, U.C. Berkley Dissertation. Hansen, Susan B Governors Job Performance Ratings and Unemployment: The Case of California. State and Local Government Review 31: Hecht, Stacy Hunter, and David Schultz Swing States and Presidential Elections. In Donald W. Beachler et al. Presidential Swing States: Why Only Ten Matter. Lexington Books. Hill, David, and Seth C. McKee The electoral college, mobilization, and turnout in the 2000 presidential election. American Politics Research 33.5: Hillygus, D. Sunshine, and Todd G. Shields Moral issues and voter decision making

276 276 제 8 호 in the 2004 presidential election. PS: Political Science and Politics 38.2: The Persuadable Voter: Wedge Issues in Presidential Campaigns (2004). Princeton University Press. Holbrook, Thomas M., and Emily Van Dunk Electoral competition in the American states. American Political Science Review 87.04: James, Scott C., and Brian L. Lawson The political economy of voting rights enforcement in America s Gilded Age: Electoral College competition, partisan commitment, and the federal election law. American Political Science Review 93.01: Johnson, Bonnie J Identities of Competitive States in US Presidential Elections: Electoral College Bias or Candidate-Centered Politics? Publius: The Journal of Federalism 35.2: Killian, Linda The Swing Vote: The Untapped Power of Independents. Macmillan. Kollman, Ken The American Political System. WW Norton & Company. Larcinese, Valentino, Leonzio Rizzo, and Cecilia Testa Allocating the US federal budget to the states: The impact of the president. Journal of Politics 68.2: Lewis-Beck, Michael S The American Voter Revisited. University of Michigan Press. Lewis-Beck, Michael S., and Tom W. Rice Localism in presidential elections: The home state advantage. American Journal of Political Science: Lieske The Changing Regional Subcultures of the American States and the Utility of a New Cultural Measure. Political Research Quarterly 63: Lindbeck, Assar, and Jörgen W. Weibull Balanced-budget redistribution as the outcome of political competition. Public Choice 52.3: A model of political equilibrium in a representative democracy. Journal of Public Economics 51.2: Linzer, Drew A Dynamic Bayesian forecasting of presidential elections in the states. Journal of the American Statistical Association : Matsusaka, J. G., F. Palda Voter turnout: how much can we explain? Public Choice 98: Mayer, William G The swing voter in American presidential elections. American Politics Research 35.3: Mayer, William G., ed The Swing Voter in American Politics. Brookings Institution Press. Mayhew, David R Congress: The Electoral Connection. Yale University Press. McClurg, Scott D., and Thomas M. Holbrook Living in a battleground: Presidential campaigns and fundamental predictors of vote choice. Political Research Quarterly

277 미국의선거인단제도와부동주 (swing state) : McLean, Scott L Purple Battlegrounds; Presidential Campaign Strategies and Swing State Voters. In Donald W. Beachler et al. Presidential Swing States: Why Only Ten Matter. Lexington Books. Middleton, Joel A., and Donald P. Green Do community-based voter mobilization campaigns work even in battleground states? Evaluating the effectiveness of MoveOn s 2004 Outreach Campaign. Quarterly Journal of Political Science 3: NCSL. Panagopoulos, Costas et al Politicking online: The Transformation of Election Campaign Communications. Rutgers University Press. Pomper, Gerald M., ed. The Election of 2000: Reports and Interpretations. Chatham House Pub. Shaw, Daron R., and P. Janowitz. Swing voting and US presidential elections. The Swing Voter in American Politics (2008): Silver, Nate As Swing Districts Dwindle, Can a Divided House Stand? New York Times (December 27), located at 27/as-swing-districts-dwindle-can-a-divided-house-stand/ Squire, Peverill, and Christina Fastnow Comparing gubernatorial and senatorial elections. Political Research Quarterly 47.3: The American National Election Studies( TIME SERIES CUMULATIVE DATA FILE [dataset]. Stanford University and the University of Michigan [producers and distributors]. U.S. Election Atlas Wasserman, David Introducing the 2017 Cook Political Report Partisan Voter Index. THE COOK POLITICAL REPORT located at Political_Report_Partisan_Voter_Index_.pdf Wolak, Jennifer The consequences of presidential battleground strategies for citizen engagement. Political Research Quarterly 59.3: 접수일자 : 2017 년 10 월 13 일, 심사일자 : 2017 년 11 월 27 일, 게재확정일 : 2017 년 12 월 13 일

278 278 제 8 호 [ Abstract ] The Impact of Swing State on Presidential Election Outcome under the Electoral College System in the United States Ahn, Hyojong University of Missouri Han, Kiyoung Dongguk University The previous studies of swing state in a presidential election have focused on campaign strategies or its competitiveness. However the reason why a few states have been flipped their supporting party back and forth historically. We analyze the factors that affect state swing phenomenon. This report demonstrates the process of making a few states flipping back and forth in a presidential election is complex. The institutional and voter factors on state swing proved to be equally effective in terms of explanatory power. Institutional factors was dominated by the competitiveness across the elections. Only gubernatorial election has not significant effect on state swing. The competitiveness of legislative and presidential election were the main factors of state swing. Among voter level factors, the ratio of independent voters within a certain state was strongly associated with the chance of state s flipping on a presidential election. As voting studies indicate, partisanship has been centered on the discussion of presidential election determinant. The results are consistent with the previous presidential election studies, implying that the more independent voters a state have, the more likely to change the supporting party in a state among swing states. Keyword: Electoral college, swing state, swing phenomenon

279 2017 년프랑스대통령선거와정당체계재편이한국에주는시사점 년프랑스대통령선거와정당체계재편이한국에주는시사점 * 윤기석 충남대학교 국문요약 이글은 2017년프랑스대통령선거에서승리한마크롱당선과이에따른정당체계재편의함의를설명하려는데에있다. 마크롱후보의당선은우연한결과에의해이루어진것이아니라 2000년부터이루어진프랑스정당체계균열과정속에서발생한결과로이해한다. 프랑스는 1965년대선이래전통적으로사회당과공화파보수당이기축정당으로서기능을하며정권교체를해왔다. 그런데이는만성적으로쌓여있는높은실업률, 재정적자, 이민문제, 테러, 유럽연합탈퇴등과같은사회문제를효과적으로해결하는데에한계를보여주었다. 특히 2008년세계금융위기이후촉발된실업, 사회적불평등, 탈세계화등과같은사회통합정책을효과적으로실현하지못한한계를보여줬다. 이에따라프랑스의유권자는기존좌우정당은자신이속한사회문제를해결하는데에한계가있다고보고이를보다더잘해결할수있는대안정당을모색한다. 이러한과정에서 프랑스불복종, 프랑스전진, 국민전선 등과같은새로운정당이출현할수있었다고본다. 2017년프랑스대선은중도파후보의승리로귀착되었다. 이글의목적은 1965년프랑스대선이후정착된정당체계특징을종합적으로살펴보고최근치러진프랑스대선결과와정당균열의정치 사회적맥락과제도적맥락을동시에분석하면서이를통해한국정치에줄수있는시사점을제안하고자한다. 주제어 2017 년프랑스대통령선거, 양극적다당체계, 개헌, 중도신당, 3 극정당체계 * 본논문이완성될수있도록유익한지적을해주신익명의심사위원님께심심한감사를드립니다.

280 280 제 8 호 I. 서론 2017년 5월 9일프랑스대선은제5공화국정치사에서유래없는선거결과를보여준다. 신당후보에마뉘엘마크롱 (Emmanuel MACRON) 후보가예상을뒤엎고사회당, 공화주의보수파후보를물리치고당선되었기때문이다. 1) 그동안프랑스에서치러진대선은결선투표에서사회당과공화주의우파후보가최종승부를겨루는구도였다. 예외적으로 1969년대선은중도우파와드골보수파두후보 (A. Poher, G. Pompidou) 가결선에서경합하였으나퐁피두드골보수당후보가최종선출되었고, 2002년대선은제5공화국최초로국민전선장마리르펜후보가결선투표에진출하였으나보수당작크시라크후보가압승하였다. 그럼에도불구하고사회당과공화주의보수파는정권교체를반복하면서정치주류를형성해왔다. 그런데 2017년대선은이와같은전형적인정권교체의틀을완전히바꾸었다. 이는프랑스제5공화국수립이래치러진대통령선거에서발생하지않았던파격적인결과이고프랑스헌정사상 38세의최연소대통령이선출되는큰이변이었다. 게다가 6월에치러진총선에서는마크롱신당이압승하여의회절대다수의석을차치하였고기존주류정당인사회당과공화주의우파는몰락하거나참패하는정치지형의지각변동을일으켰다. 이런결과는그동안프랑스정치를대변하였던양극적다당체계 (Bipolar parties system) 가해체되고중도자유파신당을중심으로한 3극정당체계 (Third polar parties system) 가시작된다는것을의미한다. 마크롱신당과중도보수당 (UDI) 은더이상기존정치의주변세력으로놓여있지않고프랑스정치의주요행위자로등극하였기때문이다. 프랑스정치는이제더이상좌 우진영이중심이아니라중도보수가정치의중심이되는정치지형의변동을보여준다. 2017년대선은과거와는전혀다른매우역설적인 (Paradoxe) 선거로평가할수있다. 1) 마크롱대통령은파리정치대학 (Sc.p.), 프랑스국립행정학교 (ENA) 졸업등엘리트교육과정을두루마친기술관료 (technocrate) 출신이다. 프랑스재정경제부요직을거친후국제금융관련업무를하던중 2012 년대선에서올랑드사회당후보가당선되자발탁되어대통령비서실에근무한다. 그후재경부장관에임명되었다. 그러나올랑드정부조세정책에이견을표출하여잦은갈등을빚었다 년봄장관직을사퇴한후대선출마선언을한다 년 4 월자신의선거연대전국조직인전진 (En Marche) 을만든다. En Marche 선거조직은 2017 년 4 월공화국전진 (LREM: La République En Marche) 당으로발전된다. 한편 2002 년대선에이어 2017 년대선에서도국민전선 (FN: Front National) 후보가결선투표에진출하였으나참패하였다. 결선투표에서마크롱은 66.1%, 국민전선후보마린르펜 (Marine LE PEN) 은 33.9% 를얻었다.

281 2017 년프랑스대통령선거와정당체계재편이한국에주는시사점 281 왜냐하면올랑드정부에대한중간평가로간주되는 2015년지방선거에서좌파는패배하였고공화주의우파 (LR) 와중도보수당 (UDI) 이압승하였기에유권자표심이변하지않는한 2017년대선은공화파보수당에의한정권교체가매우높을것으로보았기때문이다. 비록 2014년유럽의회선거에서국민전선 (FN) 이경이적인선거결과를보여주었다하더라도국민전선후보가과연결선투표에진출할것인가에대해서는이견이많았다. 따라서사회당후보와우파후보가결선투표에서승리를다툴것이라는예측이높았고우파의승리가능성은더욱높았다. 그러나이모든예측이빗나갔다. 2017년봄정치신인마크롱중도파 (LREM: La République En Marche) 후보는선전하였고마리르펜국민전선 (FN) 후보가결선투표에진출하는이변을낳았다. 사회당베누아아몽 (Bénoîs Hamon) 과공화주의보수파프랑수아피용 (François Fillon) 모두는 1차투표에서탈락되는충격적인사실을보여줬다. 2017년프랑스대선결과는두가지점에서우리에게매우흥미로운사실을보여준다. 하나는정치신인마크롱후보가대통령선거에서주류정치의대표격인사회당 (PS) 과보수파 (LR) 후보를제압하고어떻게승리할수있었는가에대한의문이고, 다른하나는어떤정치적맥락에서 3축정당체계가형성되었는가에대한의문이다. 특히, 이러한정치변화가과연지속가능한상태로정착을할것인가에대한의문도있다. 위사실을미루어추론하면프랑스의경우대통령선거가정치일정에가장중요한선거이며정치지형을변화시키는중요한변수임에는틀림없으며, 대선결과는정당체제를변화시키는중요한변수라는사실을설명한다. 또한결선투표제와대통령 의회선거주기가정치시스템을변화시키는중요요인이라는것도설명하고있다. 이글의목적은 2017년프랑스대선을통해나타난정당체계재편의정치적함의를정리하는데에있다. 프랑스정당체계의분열은이미 2000년초부터시작되었고 2008년세계금융위기와탈세계화, 테러, 이민등의사회문제로더욱촉진되었다. 이에따라전통적인양극정당체계는새로운정당의등장으로변화될가능성을보여주었다. 대선 1차투표에서선전한 프랑스불복종 의멜랑숑후보와국민전선마리르펜후보의지지율은이를설명한다. 이에이글은이처럼정당체계변화가가능했던정치변동의원인을조사하면서최근에보여준프랑스정치의변화양상을설명하려한다. 이와더불어프랑스대통령선거가정치시스템변화에준요인을검토하면서한국에줄수있는시사점도얻고자한다. 이글의순서는우선, 지난 1965~2017년프랑스대선과총선에서나타난정당체제의특징과변화를설명하면서이와관련된정치적배경을살펴본다. 이어서최근에치러진대선결과를분석하면서중도파의승리원인그리고정당균열구조를변화시킨

282 282 제 8 호 정치적맥락을조사하고자한다. 이를위해이글은정당체계균열에대한이론적검토부터시작한다. II. 정당체계균열구조와선행연구검토 1. 정당체계균열 일반적으로균열 (clevage) 이란사회구성원간사회경제이해관계의갈등과충돌이조직적으로표출되는현상이다. 이는집단정체성이결합되어진상태라고볼수있다. 정당체계는이와같은사회경제균열구조를반영하며유권자는자신이속한정체성에따라지지정당을선택하거나이와는다른정당을배제하는경향이있다. 이에따라균열은유권자의정치적판단과정당간경쟁을설명하는중요한기준이며, 이러한결과로정치구조가형성된다 ( 조성대 2008, 172). 1960년대후반립셋과로칸 (Lipset and Rokkan) 은정당체계균열을이론적으로정리하였다. 그는서구유럽의정치균열이네가지척도로구분된다는 동결 (freezing) 이론을발표하였다. 즉유럽에있어서민족국가형성과산업자본주의발전은민족혁명과산업혁명을초래하였고이는사회균열을만드는단초가되었다고설명한다. 이를테면중심과주변 (centre-phéripéri), 교회와국가 (Église-État), 농촌과도시 (Rural-Urban), 노동자와자본가 (Travailleurs-Patrons) 등이정치균열의모태라고설명한다 (Lipset and Rokkan 1967). 그런데정치균열동결이론은립셋과로칸이관찰했던 1960년대상황에서는적실성이있을수있으나변화된국제환경의변화, 사회환경의변화가정치구조와결합되는 1970 년대이후상황에서는조정이필요한것같다. 이에 Herbert Kitschelt는 1970년대이후에새로운형태의다층적인정치균열이발생한다고설명한다. 다층적균열구조의원인은교육수준이라는것이다 ( 김민정 2004, 213). 이를테면립셋과로칸이분류했던유럽의균열구조는유럽정당체계를설명하는기본이지만 1970년대이후의사회변화는교육정도에따라자유주의자와권위주의자간의균열이나타나고이에따라기존의계급구분만으로는설명하기힘든좌파에서의분파그리고마찬가지로우파에서의분파가파생한다는것이며, 결과적으로정당체계가다양하게변화되고있다는것이다. 게다가 1980년대에

283 2017 년프랑스대통령선거와정당체계재편이한국에주는시사점 283 발전되었던유럽통합의심화라든가세계화등의현상이가속화되면서이를발전시키려는정치세력과반대하는정치세력이나타나고이를지지하는집단이발생하면서새로운균열구조가형성되어왔고, 한국가의외교정책을중심으로새로운균열이발생하여정당의분열을촉진시키어유럽정당체계는다차원적인구조를가진다는것이다. 이에따라계급균열로정당체계가동결되었다는설명은 1960년대상황에서는설득력이있지만최근유럽에서볼수있는환경변화와정당체계를설명하는데에는한계가있는것같다. 프랑스의경우 1960년대정당체계가오늘날정당체계와는크게다르게변화되었음을알수있다. 예컨대 1970년대프랑스사회당주요강령은 2017년현재프랑스사회당의주요강령과상당한차이가있고사회당을지지하는전통적인주요지지계층에서도변화가있음을확인할수있다. 게다가사회당의주요지지계층자체가해체되고있는상황도볼수있다. 따라서사회경제변화와글로벌환경변화는기존의계급정치와는다른형태의정치균열을일으킨다고볼수있다 (Herbert Kitschelt 1997, 131; 김민정 2004, 213). 이러한사회경제구조의변화에따라전통적계급정당의이데올로기는일부제한된유권자를제외하고는지지세력이이탈하는결과를만든다. 전통적인지지계급에의존하는것도중요하지만만일지지층의새로운요구에부응하지못한다면정당의존립이위태로운상황에놓일수있기때문이다. 세계 2차대전후프랑스에서중요한정치기반을가졌던프랑스공산당이오늘날군소정당으로전락한사례는이와관련하여시사점이크다. 이에세계화와사회경제구조가급변하게변화하는상황에서정당체제의균열요인도다원화되고있다고본다. 게다가정당들간경쟁양상도변화되고있다. 계급균열구조를기초로한정당체제에서는좌우간의경쟁을중심으로정치가전개되며, 양당제인경우좌우에서각각한정당이서로경쟁하는행태인데, 다당제인경우에는좌우진영에서여러정당이좌우라는이념으로경쟁한다. 이에따라경쟁구조는중도좌파정당, 중도파정당, 중도우파정당등을중심으로분파되는경향이있으며, 이러한현상에는선거제도와의관련성도크다고볼수있다. 그런데이경우정당의경쟁구조는여러단계를거치며변화된다고설명한다 ( 김민정 2004, 215). 우선 1단계는기존의정당들이새로운유권자의요구를받아들여자신들의강령과정책을수정하는것이다. 프랑스사회당의경우가여기에해당된다. 두번째단계는기존의정당이변화에실패할때유권자들의새로운요구를반영할새로운정당이등장한다. 극좌정당, 녹색당, 극우정당등의출현은이런현상과밀접한관련이있다. 세번째단계에서는사회균열변화와더불어경쟁차원이다원화되면서경쟁구조가바뀌게되는것을의미한다. 이렇게볼때정당체제는기존정당의이념의변화, 새로운정당의

284 284 제 8 호 등장으로다당체계를형성한다고볼수있다. 즉사회적균열구조가다차원적으로변화됨에따라유권자의요구를수용하는새로운정당이등장하였고이들사이의경쟁구조가달라지는것이다. 2000년대이후정치균열은국제, 사회경제구조의맥락에서갈등과정을거치면서다차원적으로변화되었다고볼수있다. 이러한차원에서 정당체계는현존하는다양한사회적균열과구조화된세력을반영하는것이고, 정당체계변화는새로운균열구조의등장이나혹은상대적인사회지배세력의변화로발생한다고볼수있다 ( 조성대 2008, 173). 정리하면균열구조변화의폭이새로운다수를형성할정도로확대될경우이는정당체계의재편성을가져온다고본다. 이는최근치러진프랑스대선후나타난정치지형의변화를설명하는중요한관점이다. 2. 분석틀 2017년프랑스대선과총선후나타난정당체제재편을분석하기위해서는다음과같은분석틀이필요하다. 우선, 정당체제변화의원인을두가지틀에서설명해야한다. 하나는제도적수준에서의설명이다. 그동안프랑스에서총선은대통령선거다음에치러지기때문에대통령을지지하는다수파는총선에도동일한 (1965, 1975, 1981, 1988, 2002, 2007, 2012, 2017) 지지를보여줬다. 이를다수파의 동일시 (alignement) 라고부를수있다면총선은 대선의 3차투표혹은 4차투표 로설명할수있다. 그런데이런결과가나오기에는대통령선거와총선의주기가일치한다는전제조건에서만가능한사실이다. 그러나만일선거주기가다르다면대통령을지지한다수파는총선에서같은방식으로대통령을지지하지않을수있다. 대통령임기중반에치르는총선은대통령국정운영에대한중간평가의성격을띠기때문이다. 이러한가정을전제한다면프랑스의경우대통령선거주기와총선선거주기가일치할경우와일치하지않을경우에어떤선거결과가나왔는지를조사하는것을관찰하는것은매우흥미로운일이다. 이는대통령선거와정당체계의연관성을설명하기위하여당연히검토해야할분석대상이기도하다. 다른하나는프랑스사회변화와국민들의식의변화이다. 2000년초반부터프랑스정치지형은양당제적인요소를가진양극정당체제에서 3극정당체제로의변화가능성을보여주었다. 이는기존의좌우양극체제에서중도보수층이두터워지는유권자의이동을의미한다. 2002년대통령선거에서극우전선장마리후보가결선투표에진출한경우는좋은사례이다. 그러한변화요인은기존정당이유권자의변화된요구에부응하지못한

285 2017 년프랑스대통령선거와정당체계재편이한국에주는시사점 285 정책실패에서기인한다. 이를테면사회당은정책의우경화와리더십부재로전통적으로사회당을지지한유권자가떠나는모습을보여주었고공화파보수당에실망한유권자는중도로이동하는현상을보여주었다. 이에 1980년대중반등장한국민전선과 1990년대지방선거에서약진한녹색당, 그리고 2010년부터정치일정에등장한극좌파의실체는대안정당을찾는유권자의수요를담은정당이다. 이를테면새로운정당의출현은탈세계화, 이민, 유럽연합탈퇴, 실업문제, 테러, 기후변화, 환경오염, 공공적자, 세제개편, 노동정책등과같은현안문제에해결책을제시하지못한기존정당에대한실망이전이된결과이다. 이런배경에서이글의분석틀은두가지관점이다. 하나는정당체계균열의원인과결과를구명함에있어서결선투표와정당체계의연관성을살펴보고, 특히, 2000년초부터시작된정당균열구조와유권자의균열을구명하는데에초점을둔다. 이점에서최근치러진 2007년대선과정과총선결과분석은프랑스정치지형의변동원인을보다구체적으로설명하는기회가될것이다. 다른하나는 정당체계는역사적인맥락과사회경제구조에서형성되어지므로선거제도는큰연관성이없다 는죠루즈라보 (Georges Lavaux 1953, 45-46) 이론을가설로설정하여이를검증하고자한다. 이는정당체계의변화가선거제도에의해서도이루어질수있지만사회경제적맥락에서주어질수있다는점을설명하기위해서이다. III. 프랑스대통령선거와양극적다당체계 프랑스는 1962년헌법개정을통해의회중심의정부운영에서대통령중심의정부형태로전환하는제도개혁을단행하였다. 개혁의핵심은대통령을국민의선거로선출하는직접선거제의도입이다. 2) 이에따라대통령은의회권력과마찬가지로민주적정통성을 2) 프랑스의경우공화국의대통령을국민의직접선거로선출하였던최초의선거는 1848 년으로거슬러올라간다. 그러나이와같은대통령선출방식은오래지속되지못하고한시적인운용에그치고만다. 나폴레옹 2 세의쿠데타로전복되기까지짧은기간동안지속되었던제 2 공화정 (1848~1852) 시기에적용되었던대통령직선제는프랑스에서환영받았던선거방식이아니었다. 왜냐하면절대왕권과나폴레옹의독재권력등을경험한프랑스공화주의세력은대통령에게집중된권력은독재로귀착될수있는요인이될수있고, 시민의자유를억압하

286 286 제 8 호 확보하게되었고, 헌법에정해진대통령의권한에따라강한정부를운영할수있게되었다. 이에프랑스권력구조는대통령과의회가양립하는이원적구조의권력기관으로조정되었고 ( 박인수 2003, 128), 대통령선거는프랑스정국운영의결정적인변수로작동하게된다. 그런데이처럼대통령 의회로이원화된정치권력은대통령선거결과서로일치된권력구조를보여주기도하지만때로는상충 (cohabitation) 된권력구조를보여주면서프랑스정치시스템을변동시켜왔다. 1962년후치러진대통령선거결과로나타난프랑스의정당체계변화는크게세카테고리로나누어정리할수있다. 첫번째는대선과총선후대통령다수파가국정을장악하는양당제성격의양극적정당체제가정착하여정점을이루는시기 (1965~1981) 였고, 두번째로는대통령과하원의다수파가일치하지않아발생하는동거정부시기로이는불안정한대통령중심의국정운영시기였다 (1981~2002). 이기간에는 3차례의동거정부가발생하였다. 세번째는대통령이다시국정운영의중심에서서서정치의중심으로복귀하는시기 (2002~2017) 이다. 그러나이시기는대통령의낮은지지도와좌우보수정당의정책실패로정당체계가분화되는형상을보여주었던시기로설명할수있다. 1. 대통령과의회다수파의일치 (1965~1981 년 ) 1965~1981년동안치러진프랑스대선은대통령과의회다수파가일치하는안정된정치시스템을보여줬다. 이에따라정당체계는사회당과드골파보수당이좌우에서기축정당으로역할하면서좌우진영의선거연합과정책연합을주도해왔다. 이런정당체계의현상을양당제성격의양극적다당체제 (Bipolar parties system) 로설명한다. 이는대통령선거후치러진총선에서대통령을지지하는공화주의보수파가의회다수파를이루고야당은사회당을중심으로프랑스공산당과연합하는정치형태를보여줬다. 이에따라대통령은자신을지지하는의회다수파의지원으로안정적으로국정을운영할수있었던것이다. 이시기에나타난프랑스정치체제의변화는다음과같이정리할수있다. 우선, 가장두드러진현상은대통령중심의의회다수파의출현이다. 이는대통령과의회를구성하는선거가서로독립적으로치러졌음에도총선은대통령선거결과에영향을받아대통령이속한정부여당이승리하였기때문이다. 이런결과가반복됨에따라총선은 대통 는전제정치로의복귀가언제든가능할수있으리라생각했기때문이다.

287 2017 년프랑스대통령선거와정당체계재편이한국에주는시사점 287 령선거가연장된 3차투표 로표현되었다. 즉 3차투표는대선결과를확인하는선거로간주되었다. 다른하나는대통령과의회다수파가일치하는상황에서대통령의초월적권한이크게작동되었던시기였다. 비록제5공화국헌법이대통령에게정치적중재자로서의역할을부여하고있지만정치현실에나타나는대통령권한의우월성은대통령의지위를국가의최고결정권력으로변화시켰다. 이를테면총리임면은대통령의권한이고외교안보정책을주관할수있기때문이다. 특히, 대통령직선제개헌은제5공화국헌법이초기에보여줬던 균형적이원주의 (Bicephalisme équilibré) 의이념이공화군주제 (la Monarchie républicaine) 로바뀌는계기가되었다 ( 박인수 2003, 128). 게다가제5공화국초대대통령이었던드골은제4공화국의경험을반면교사 3) 로삼아의회의안정과강력한정부운영의필요성을인식하였다. 불안정한정치의원인을의회다수파가없었던정당체제로부터기인한다고여겼기때문에대통령을강력하게지지하는의회다수파의필요성이중요하다고인식했다. 4) 드골이 1958년창당한공화국연합 (UNR: l Union pour la Nouvelle Republique) 과 1968년공화국민주연합 (l Union des democates pour la Republique) 창당은이런맥락이있는것이다. 이처럼대통령에선출되기위해서는무엇보다의회다수파의확보가가장중요하며, 특히국정운영과관련하여의회다수파지지는매우중요하다는사실을보여주는것이다. 한편이시기에좌파진영은분열된상태에서선택지를찾지못하였다. 분열된좌파진 3) 프랑스제4공화국은잦은내각교체와정부운영의불안정을반복하면서전후의급변하는국제정세 (EC의설립, 알제리아의탈식민지운동 ) 에정부운영의집중력을상실하였다. 1946~1958년동안총 24회의내각교체를하였다. 이에드골은보다강력한정부운영의필요성을인식하였고, 불안정한정치의원인은다수파가없는정당체제로부터기인한다고여겼다. 따라서드골에게있어효율적인국가관리는정부를강력하게지원할수있는다수파에의해가능하다고보았다. 4) 제4공화국정국불안정요인을정치제도적측면에서정리하면다음과같다. 1 비례대표제에의한파편화된정당시스템그리고정당의규율성약화 2 정당난립에의한내각구성의불안정성, 즉, 다수파가부재한의회의정당구조에서제정당은동맹, 연합을추진하여연립내각구성을하였지만정파의이해관계에따라내각의정책은동맹정당의지지를획득하지못하고보류되거나, 파기되는악순환을반복하면서내각의총사퇴와같은정치적위기를반복하였다. 수명이짧은연립내각의잦은교체요인은정당연합의속성에서기인하였다. 즉연립내각이구성되면부처의장관은정파별로할당된쿼터형식으로임면되었는데, 만일정당연합이와해되면정당소속의장관으로자동사임하는경우가발생하여내각운영의안정성이저해되는사례가종종발생하였다. 3 집행부가의회에대해행사할수있는의회해산권발동과관련된절차적복잡성을제시할수있다. 일례로 Edgar Faure 수상은내각기능의불안정을극복하기위해 1955년 12월 2일의회해산을단행하는결정을내리지만 Edgar Faure 내각을지지하는의회의다수세력확보실패와경직된의회절차의장벽으로말미암아의회해산권은실현되지못하고오히려수상이사임을하게된결과를초래하였다. 윤기석, 외국헌법개정의함의와시사점, 한국정치학회 2007년춘계학술발표대회 ( 서울, 2007).

288 288 제 8 호 영에서대통령결선투표의제도적성격을가장잘이해했던정치도자는프랑수아미테랑 (François Mitterand) 이었다. 결선투표에승리하기위해서는분열된좌파세력을결집시켜야하며이를위해서는좌파통합정당이필요하다는인식이었다. 게다가집권을위해서는좌파연합이필수불가결한조건이며이를위해공산당과의제휴가필요했던것이다. 이러한배경에서미테랑은 1971년에피나전당대회를통해분열된좌파세력을규합하여프랑스사회당 (PS) 을탄생시킨다. 그런데엄격한의미에서미테랑은사회주의자는아니었다. 그는제2차세계대전당시레지스탕스운동을통해정치에입문한중도좌파정치인이었고군소정당의지도자였을뿐이다. 미테랑의정치적성향을구분한다면사회주의전통보다는급진주의전통에가까웠고레지스탕스운동의정통성을가진신진정치세력이라는차별성을가지고있었다. 게다가미테랑은유망한젊은정치인으로 1965년대통령선거에서드골 (de Gaulle) 을상대로결선투표까지갔었다는대중적이미지를가지고있었다 ( 조홍식 2008, 299). 반면에 1978년중도보수를대표하는민주프랑스연합 (UDF: Union pour la démocratie française) 이만들어졌다. 이는당시대통령이었던지스카르데스탱 (Valéry Giscard d Estaing) 이 1981년재선을위해만든선거정당으로드골주의를추종하지않는정치세력을규합하여만든정당이다. 지스카르데스탱은 1974년대통령선거에서자신을지지하는정당의기반없이드골보수파의분열로인해어부지리로승리한경험이있기때문에다음선거를위하여자신의정당이필요했던것이다. 즉 1974년대통령선거에서드골보수파후보로나온샤방델마스 (Chaban-Délmas) 는경선과정과선거과정에서시라크와정치적견해의이견으로잦은충돌을빚었고이는시라크가지스카르데스탱후보를지지하는동기이었다. 지스카르데스탱이대통령으로선출되자시라크는데스탱정부에서수상으로임명되지만 2년후사퇴한다. 1976년시라크가드골파를규합하여창당한 공화국연합 (RPR: Rassemblement pour la République) 은 1981년대통령선거에서승리하기위한정당이었다. 정리하면 1965~1981년기간치러진대통령선거는프랑스정치시스템을재정비하는기간으로설명할수있다 (Vincent Feré 2017, ). 이시기에서는대통령과의회다수파가일치하는정치시스템의안정을확보하였고양당제성격의양극정당체계를정착시키는결과를보여준다. 이에따라프랑스정부형태는 1962년대통령선거개혁으로 1958년제5공화국헌법을만든창시자의의도와는다른양상을보여주었다. 즉 1958년제정된헌정체제가의회중심의틀안에서내각의안정을보장하는권력구조였다면 1962년의대통령직선제를위한헌법개정은정부형태를내각의권한을강화하는이원정부제로전환되었기때문이다. 이

289 2017 년프랑스대통령선거와정당체계재편이한국에주는시사점 289 를테면대통령은국민직접선거로선출됨에따라의회와마찬가지로민주적정통성을확보할수있었으며, 헌법에규정된대통령의권한을행사하는강한정부를운영할수있다는것이다. 이에따라프랑스는민주정당성이확보된대통령과의회권력이양립하는이원적권력구조를보여줬다. 5) 2. 대통령과동거정부 (1981~2002 년 ) 1981~2002년기간프랑스정치는과거에겪지못했던파란과이변을보여준다 년프랑스헌정사에서는처음으로사회당후보가대통령으로선출되었다. 그후 1986년, 1993년, 1997년은대통령의다수파와하원다수파가일치하지않는여소야대동거정부 (cohabitation) 체제가반복하여발생했다. 그러나세차례에거쳐일어났던동거정부는정치적맥락, 정치적파급효과의측면에서각각다른양상을보여줬다. 이기간에치러졌던총선은대통령을지지했던다수의유권자들이대통령국정운영의실망과정책실패에대한책임소지를표심을보여줬지만그럼에도불구하고총선결과는여전히양당제인양극적다당체계를변화시키지못하였다. 동거정부발생원인은대통령임기와하원의원임기가일치하지않아발생하는제도적요인 6) 으로설명할수도있지만제도적요인이외에또다른정치상황과맥락이있었다. 1) 1기동거정부 1981년 삶을바꾸겠다 (Changer la vie) 는슬로건으로집권한사회당은 1982년총선에서절대다수의석을차지함으로써프랑스정치사에서는처음으로정권교체를이루었다. 그런데미테랑대통령은초기정부구성에공산당을참여시켜개혁적인좌파정책을 5) 대통령직선제를통해나타난프랑스정부형태의변화는다음과같이정리할수있다. 첫째, 대통령다수파의출현이다. 대통령다수파는의회다수파와는다른이원화된성격을보여준다. 이러한원인은대통령과의회를구성하는선거가서로독립적으로치러짐으로써민주적정당성이각기다른기관에부여했기때문이다. 둘째, 의회다수파와대통령다수파가일치한다는전제하에서대통령직선제는의회에대하여대통령이막강한권한을행사할수있는권한을부여하였다. 박인수, 프랑스대통령선거제도, 헌법학연구 8-2(2003), p ) 2000년대통령임기 5년으로의개헌전에프랑스 5공화국대통령의임기는 7년이었고하원의원의임기는 5년이기때문에정상적으로임기를수행할경우모든대통령은재임중에적어도한차례의하원선거를겪어야했다. 그런데이경우총선이대통령임기중반에치러진다면중간평가의성격을반영하기에대통령의국정운영에실망한저항투표현상이발생할수있기때문이다. 결과적으로대통령은더이상자신을지지하는하원의절대다수파를얻지못하기때문에대통령의하원장악은이루어질수없기때문이다.

290 290 제 8 호 추진한다. 이는 1970년대에추진한 좌파연합 정신에충실했기때문이다 ( 조홍식 2001, 300). 그런데사회당집권초기에는인플레심화, 실업자증가, 대외수지악화등경제정책이잇따라실패하면서사회당에대한국민지지가약화되었다 ( 조홍식 2001, ). 이런결과로 1986년 3월총선에서는우파연합이승리하였다. 이에미테랑대통령은공화국연합 (RPR) 의당수자크시라크 ( Jacques Chirac) 를총리로지명했다. 이로써사회당미테랑대통령과우파연합의시라크행정부가처음으로공존하는좌 우파동거정부 (Cohabitation) 체제가수립되었다. 7) 사회당은야당으로전락하게된다. 1986년총선에서사회당이패배한또다른요인은 1985년선거법개정때문이다. 사회당은악화된정치국면을전환하기위해 1985년선거법을기존의결선투표에서비례대표제로개정하였다. 그러나비례대표로치른선거결과는사회당이의도했던바와는다르게나타났다. 사회당은절대다수의석에서많이부족한 31.6% 밖에얻지못하고우파연합에패배하였기때문이다. 1988년 5월대통령선거에서미테랑은시라크후보를누르고재선에성공한다. 이에시라크총리는 5월 10일사임했고, 사회당의미셸로카르 (Michel Rocard) 가총리에취임하였다. 미테랑재선성공의요인은중도우파를결집하는데있었다. 중도우파를규합하기위한캠페인으로새정부의사회경제정책은 국영화도아니고민영화도아니다 (ni nationalisation, ni privatisation) 를제시했고이는당시의선거공약으로서매우유효했던중도우파를규합할수있었던탁월한선거전략이었다 (Vincent Feré 2017, 117). 이에따라미테랑은좌파세력의총결집과중도우파의지지덕택에 54% 의지지율로당선된다. 미테랑대통령은원내안정의석을확보하기위하여 1988년 5월 4일하원을해산하고 6월 5일하원총선을실시하였다. 선거결과사회당은과반수인 289석에서 13석이부족한 276석을확보하여비록과반수의석확보에는실패하였지만우파연합보다많은의석을확보함에따라사회당단독내각을구성하였다. 이에 1988년 6월 12일총선은 대통령선거 3차투표 를다시확인시켜준선거였다. 중도우파가사회당미테랑후보지지로돌아선된배경에는에피소드가있다. 공화국연합 7) 1986 년총선에서우파가승리했기때문에미테랑이취할수있었던선택지는세가지였다. 우선, 총선결과를존중하여우파출신의총리를임명한후국정을운영하게하는동거정부의선택이었다. 두번째로총선결과는대통령에대한국민의신임이떠났다는의미로받아들여사임하는길이었다. 세번째는대통령의고유권한인의회해산권을발휘하여다시총선을치르도록하는것이다. 그러나다시치를총선에서대통령이다수의석을얻지못할경우사임해야하는것이어서정치적부담이큰선택인것이다. 미테랑은결국공화국연합 (RPR) 의대표인시라크를총리로임명하여제 5 공화국최초의동거정부를시작한다. 조홍식, 프랑스대통령임기 5 년제개헌 : 부분적개헌의성공, 한국정치학회보 43-3(2009), p.181.

291 2017 년프랑스대통령선거와정당체계재편이한국에주는시사점 291 (RPR) 의샤를파스쿠와가 극우파국민전선의정책가치는보수당의정책가치와같다 고공개적으로발언했는데이는중도우파가선거국면에서공화국연합 (RPR) 과결별하는계기가되었기때문이다 (Vincent Feré, 2017, 117). 사회당으로서는극우파국민전선 (FN) 이 1980년중반부터프랑스정치무대에등장한상황에서중도우파를끌어들이는것이재집권을위해매우중요한사안이었기때문이다. 이에미테랑이사회당내보수파로카르 (M. Rocard) 를초기내각총리에임명하고중도우파의출신을내각각료로임명한것은이런연유에서이다. 2) 2기동거정부그런데 1993년총선에서사회당은패배해다시야당으로돌아간다. 그러한배경에는 1992년 4월 3일취임한피에르베레고부아 (Pierre Bérégovoy) 내각의정책실패가원인이었다. 그는사회당이념에충실한인사들로행정부를구성하고 300만에육박한실업자를구제하는데전력하였는데, 그럼에도불구하고베레고부아내각은실적이부진하였고장기집권에따른제요인등이겹쳐서 1993년 3월 21일 ~3월 28일실시된하원총선에서참패하였다. 사회당은 29.8% 의득표율로하원의석의 9.8% 를얻는패배였다. 이에따라베레고부아는 3월 29일총리직에서사임한다. 사회당패배의또다른이유는사회당정부가 1981년 삶을바꾸겠다 (Changer la vie) 는슬로건으로집권한후개혁적인진보정책이성과를거두지못했을뿐아니라후퇴하였고당의정체성마저희석시키는정부정책의보수화성향이있었기때문이다 ( 조홍식 2001, 302). 게다가사회당일부인사들이연루된부패스캔들은여론을더욱악화시켰고, 1990년 8월에개최된랜느 (Renne) 사회당전당대회는정책대안을놓고대결하는장이아니라대통령후보자들간야심만이경쟁하고충돌하는장으로돌변한모습을보여줬다. 랜느 (Renne) 전당대회는 1995년대통령선거에출마하려는사회당후보들간치열한경쟁을보여줬고미테랑은자신도 1971년창당한사회당에대해통제력을더이상행사할수없었으며영향력도급격히약화되었다 (Vincent Feré, 2017, ). 이에사회당은다른보수정당과크게다를바없는지난날보여줬던개혁적인진보세력의이미지가사라진집권정당의모습을보여줬다. 3) 3기동거정부 1995년 5월 7일대통령선거 2차결선투표에서공화국연합의자크시라크후보는사회당리오넬조스팽 (Lionel Jospin) 후보를누르고제5공화국제5대대통령으로당선되었

292 292 제 8 호 다. 이에따라 14년간계속된미테랑사회당정권이막을내리고보수주의우파정권이수립되었다. 보수주의정부에서는제1당인공화국연합 (RPR) 과민주연합 (UDF) 등우파의안배가고르게이루어져 5월 18일알랭쥐페 (Alain Juppé) 의범우파내각이성립되었다. 쥐페내각은 12% 의높은실업률을해소하고, 유럽경제통화동맹 (EMU: European Monetary Union) 의통합기준을맞추기위해우선정부재정적자를축소하기로했다. 사회보장비의축소, 공무원연금제개편등을골자로한사회보장제도개혁을추진하였다. 그러나이에동의하지않는국민들의반발은크게일어났고전국적인파업이시작됐다. 프랑스공무원및공공부문종사자들은 11월 24일일제히총파업에돌입해프랑스전역이큰혼란에빠지게된다. 시라크대통령은개혁정책을계속이행하고유럽단일통화체제에순조롭게참여하며범보수세력을유지하겠다는목표로 1997년 4월 21일하원해산을발표한다 (Vincent Feré 2017, 118). 8) 이에따라 1998년 3월로예정된하원총선이 1년앞당겨져 1997년 5월 21일에실시하게되었다. 그러나의회해산을통하여의회다수파를자신을중심으로새로만들겠다는시라크의계산은빗나갔다. 좌파연합이하원의석총 577석중과반수가넘는 314석을차지함으로써동거정부체제가다시시작되었기때문이다. 시라크는사회당당수리오넬조스팽 (Lionel Jospin) 을총리로지명한다. 이로써시라크대통령과조스팽총리가공존하는 3기동거정부가시작되었다. 동거정부하에서조스팽총리는실업난해소, 주요국영기업민영화중단, 유럽경제통화동맹출범등을위한긴축정책을주요정책으로추진하였다. 정리하면 1981~2002년기간발생한동거정부는우연히발생한것이아니라프랑스권력구조의일상적인현상이라고할정도로빈번하게나타났다는점에서문제였다. 동거정부체제가 5공화국헌법질서에서문제를일으킨주요쟁점은국정운영과관련하여대통령고유권한의행사와총리의권한이중첩되는경우이다. 대통령은외교안보의분야에서헌법에명시된권한을행사할수있지만내치의경우에도총리가수행하는국내정책에대해서도자신의뜻에반하는정책이나인사의경우는영향력을행사했다. 총리도외교안보분야에서대통령과마찬가지로권한을행사할수있었다. 이에따라대통령과총리가국제무대에동시에참석하는모습은동거정부체제의문제를상징적으로보여주 8) 1997 년시라크대통령이하원해산을단행한또다른이유는그해공화국연합 (RPR) 당수로지명된필립세갱 (Philippe Séguin) 이대통령시라크자신의의사와반하여이루어졌던사실과의회다수파인우파세력이알랭쥐페내각에대한미온적인지지를보여준것에대한실망이었다. 그러나아니러니하게도시라크는당을떠난후부터자신이세운공화국연합 (RPR) 에대한통제를더이상행사하지못하게된다.

293 2017 년프랑스대통령선거와정당체계재편이한국에주는시사점 293 는것이라고하겠다. 특히, 동거정부의가장큰문제는권력구조의불안정성인데프랑스처럼대통령과총리가권력구조체제를빈번하게바꾸면서정치와정책을운영한다는것이국가자체의불안정과국정운영의비효율성문제를촉발할수있었기때문이다. 다시정리하면 1981~2002년기간은대통령중심의군주적대통령과동거정부국정운영의중재자로서의대통령이주기적으로반복적으로발생한시기로볼수있다. 이처럼동거정부가빈번하게발생하였던이유는다음과같다. 우선, 프랑스의정치지형은사회당과공화파를중심으로한다당제에근접하여정당들이연합을통해집권할수밖에없는정치체계인데 1980년대이후신자유주의, 유럽통합, 세계화등의국제정세는프랑스정치에변화를요구해왔다. 그런데이에부응하지못한좌우파정부의실정은유권자기대에부응하지못했고대통령임기중반에치러지는총선은결과적으로정부에대한중간평가로심판을했기에빈번한정권교체가일어날수밖에없었던것이다 ( 조홍식 2009, 174). 게다가막강한대통령권한에비추어임기 7년은과도하다는인식이폭넓게확산되었고동거정부발생을제도적으로차단하는대통령임기제단축에대한논의가공론화되었다. 이에 7년제대통령임기를 5년제로단축하는개헌이 2000년 5월시라크정부에의해발의되었고그해 9월국민투표에의해채택되었다. 3. 대통령과의회다수파의일치회복 (2002~2017 년 ) 2002년 5월 5일대통령선거는커다란정치이변을보여줬다. 사회당후보죠스팽이 1차투표에서극우파장마리르펜 (J-M. Le Pen) 후보에패배한것이다. 극우파정당후보가결선투표에진출한것은제5공화국 44년역사에처음있는사건이었다. 그러나결선투표에서보수파시라크후보는 82.8% 라는사상최고의지지율로극우파르펜후보를누르고재집권하였다. 이는결선투표에서사회당죠스팽후보가사퇴하면서자신의지지세력에게시라크지지를선언을발표했던요인이기도하다. 이후시라크는다수파연합 (UMP: Union pour la Majorité Présidentielle) 을결성하여 2002년 6월총선에서절대다수의석을확보하였다 ( 강원택 2006, 130). 9) 9) 결선투표제는유권자가선호하는후보가당선되기를바라기도하지만가장싫어하는후보의당선을막기위해투표하는경향이있다. 예컨대결선투표제는과반수후보를 제도적 으로만들어내기위해소수득표를한후보를제거 (éliminer) 하는속성이있다는것이다. 유권자가선호하는후보가 1 차투표에서배제된다면, 2 차투표에서는자신의정치적견해와비슷한후보를지지하거나, 비호감후보를배제하여낙선시키는경향이있기

294 294 제 8 호 < 표 1> 프랑스대통령선거와총선결과 (2002~2017 년 ) 2002 대선 2002 총선 2007 대선 2007 총선 2012 대선 2012 총선 2017 대선 Votant 71.6/ / / / Expimés 69.2/ / / / Extrême gauche Front de gauche/ La France insoumise 2017 총선 Parti communiste EELV Parti socialiste/ Parti radical de gauche / / Divers gauche Divers Centrre / UDF/UDI UMP/Les Républicains 19.9/ / / Divers droite Debout la France Extrême droi`te Front national 16.9/ / Total gauche( 좌파총합계 ) Total centre( 중도총합계 ) Total droite( 우파총합계 ) 출처 : Pierre Martin, Un seisme politique: l election presidentielle de 2017, Commentaire, n 158(2017), p.255 때문이다. 이런결과결선투표제에서는극단주의를주장하는정당의후보나소수의대중적지지를받는정당의후보는당선되기어려운경향이있다. 예컨대 2002 년프랑스대선 1 차투표에서좌파의죠스팽후보는 18.5%, 극우파르펜후보 16.9%, 보수파시라크 19.9% 를얻어 3 명의후보모두결선투표를치르게되었으나사회당죠스팽후보는사퇴선언을발표하면서보수파시라크현직대통령지지선언을하였다. 이에따라비록극우파르펜후보가결선투표에진출하였으나결과는 17.8% 를얻었고시라크보수파후보는 82.8% 의지지율로압승하였다. 이런사례를보면결선투표는기존정치체계에부합하지않는급진정당의후보의당선을억제하는제도적효과가있다. 이런점에서결선투표제는정치상황이파편화되거나극단적으로흐를수있는위험을제거하고제정당간연합을통한구심점경쟁을촉발하는속성이있다.

295 2017 년프랑스대통령선거와정당체계재편이한국에주는시사점 295 시라크대통령은 2002년 5월 6일장피에르라파랭 ( Jean-Pierre Raffarin) 상원의원을총리에임명하였다. 라파랭총리는치안강화, 지방분권화, 공공서비스개선, 조세감면, 주요국영기업사유화등을주요정책으로추진하였다. 그런데 2003년폭염피해, 실업률증가, 경제사정악화, 연금제도개혁에대한반발등여러요인으로인해라파랭총리와시라크대통령의지지도가하락하였다. 또한 2004년 3월지방선거에서야당인좌파연합이알자스 (Alsace) 주를제외한 21개선거구에서승리함에따라시라크정부는집권중도우파정부출범이후최대위기를맞았다. 그렇지만 2004년 3월단행된개각에서라파랭총리의유임이결정되고공공분야의개혁은계속추진되었다. 그런데시라크집권여당은 2004년 3월지방선거에이어 2004년 6월광역의회선거에서도잇달아패배했다. 2005년 5월도미니크드빌팽 (Dominique de Villepin) 외교장관이주도한유럽헌법안에대한국민투표도부결되었다. 게다가 2005년 11월파리주변도시에서이민자들에의한폭력사태가발생했다. 이런상황에서집권여당은국정운영에난관을맞았다. 이와더불어연금제도와의료보험제도개혁, 만성실업, 시장경제체제에입각한유럽연합 (EU) 통합추진, 유럽연합의급속한확대등여러정책에대한국민들의반감도커졌다. 또한 2006년 4월의노동개혁도실패로돌아갔다. 이와같은요인들로인해집권여당에대한국민의지지도는크게하락했다. 집권여당은 2007년대통령선거후보자지명문제를두고알력다툼을벌이는등내부에서심하게대립했다. 강한추진력과대중적인인기에힘입은여당당수겸내무부장관인니콜라사르코지 (Nicolas Sarkozy) 와시라크대통령의노선을받든도미니크드빌팽 (Dominique de Villepin) 총리가대립하였다. 시라크대통령은사르코지가과거자신을정치적으로배반했다는이유로사르코지를경계하여빌팽내무장관을 2006년 5월총리로임명하였다. 빌팽총리는외교장관과내무장관등을거쳤지만, 선출직경험이없고현실정치기반이약하였다. 당내에서빌팽총리, 알리오마리 (Alliot-Marie) 국방장관, 사르코지당수가경쟁했으나사르코지당수가경선에단독출마하여 2007년 1월당전당대회에서대선후보로확정되었다. 이후 2007년 5월대통령선거 2차투표에서사르코지후보는 53% 의지지를획득하여사회당의세골렌루아얄 (Ségolène Royal) 후보를물리치고보수파에의한재집권을이루었다. 2007년 6월총선에서도대통령다수파인대중운동연합 (UMP) 이총 309석을차지하여 138석을얻은사회당을누르고하원 1당으로절대다수의석을얻었다. 그러나사회당은 2010년광역의회선거에서보수파를누르고전국차원에서승리했다. 2011년상원선거에서도보수파를누르고승리했다. 사회당이상원선거에서승리한것은

296 296 제 8 호 5공화국시작이래처음으로얻은성과이다. 이는 2012년대선과관련하여정권교체가능성을높일수있는청신호였다. 2012년대통령선거에서사회당후보프랑수와올랑드가현직대통령사르코지를누르고 51.6% 지지로선출되었다. 1995년이후 17년만의정권교체였다. 2012년 6월총선에서도사회당은승리한다. 이에따라총선은대통령선거의 3차투표 라는사실을다시확인해준것이었다. 정리하면 2002~2017년시기동안동거정부체제를극복하고정상적인통치체제로되돌아온이유는 2000년 9월대통령임기를 7년에서 5년으로단축하는개헌에의한영향이크다고볼수있다. 대통령임기를 7년에서 5년으로단축함에따라권력구조의불안정성을보여주는동거정부체제를극복하였고대통령다수파가하원의절대다수의석을점유하는통치구조의안정을보여주었기때문이다. 따라서총선은대선의 3차투표 라는가설은대통령선거가총선과주기적으로같은시기에치러진다는가정할때타당한설명이라고본다. 만일총선이대통령임기중반에치러진다면이는대통령국정운영의중간평가성격을반영하므로동거정부현상은피할수없는상황이되기때문이다. 다른한편선거제도가정당체계에주는영향과관련하여듀베르제는결선투표제가다당제를발생하며, 지방에기반을둔토호세력이나군소정당에게유리한선거제라고분석하였다 (Maurice Duverger 1958, ). 10) 그러나프랑스제5공화국대통령선거와총선결과를보면결선투표제는소수정당에게유리한선거제가아니라오히려거대정당들에게더유리한결과를보여주었다. 왜냐하면봉쇄조항 (12.5%) 의존치가소수정당의난립을방지하는효과를주기때문이다. 1차투표에서 12.5% 의유효투표를획득하지못한후보는결선진출의기회가없기에군소정당의후보는결선투표에진출할가능성이낮을수밖에없다. 게다가결선투표는정당의정체성과이념이유사한이웃정당과선거연합내지지지를필요로하기때문에 이원화된양극체제 의발생은불가피한현상이다. 이에따라이원화된양극체제하에서하나의정당이지배적인위치를차지하면서주변정치세력을수용하는 과두체제적양당제 의특징을보여줄수밖에없는것이다 (Gerard Grunberg et Florence Haegel 2007). 11) 따라서프랑스의경우결선투표제로인한정당 10) 선거제도와정당시스템유형의상관관계에대해 Maurice Duverger는, 단순다수대표제는양당제의출현을초래하는경향이있고, 비례대표제는독립적이고파편화된다당제의유형을그리고결선투표제는종속적이고유연한다당제를초래하는경향이있다고분석했다. Le scrutin majoritaire uninominal à deux tours tend vers un système de partis multiples, souples, dépendants et relativement stables. 11) 좌 우파를축으로하는양극화 (bipolarisation) 상황에서좌파인경우는사회당 (PS) 이, 우파인경우는대통령

297 2017 년프랑스대통령선거와정당체계재편이한국에주는시사점 297 체제는선거시기마다약간의차이는있지만양당제성격의양극화된다수당체제의양상을보여준다고설명하는것이옳다고본다. IV. 양극적다당체계의균열 1. 기존정당의참패와새로운정당의도전 2017년 5월프랑스대선은크게두가지사실에서정치지형의지각변동을일으켰다. 하나는그누구도당선가능성을예측하지못했던정치신인마크롱중도자유파후보의당선과사회당의몰락이며, 다른하나는대선 1차투표에서선전한새로운좌파정당 프랑스불복종 과극우파국민전선의지지율이다. 이는프랑스정치지형을바꾸어놓았다. 사회당은프랑수아올랑드대통령이극히낮은지지율로재선에출마하지않겠다며 2016년 12월불출마선언하였다. 이에따라당내경선은새로운정치신인들의각축장이되었다. 경선은올랑드정부에서총리였던마뉘엘발스 (Manuel Valls) 와교육부장관을했던브누아아몽 (Benoîs Hamon) 이경합했다. 아몽은 2012년올랑드정책의연장선에서녹색좌파당과의정책연합의필요성을강조하면서지지를호소했다. 그런데이는대다수사회당의원들의강한반발과저항을초래했다. 사회당정체성에부합하지않는제안이라는비판이었고게다가아몽의환경정책은사회당주류의동의를얻을수없는정책이었다. 이에따라많은수의사회당하원의원은아몽을지지하지않을것이라고선언하였다. 아몽은 2016년 2월녹색당과정책협약을맺어당내보수성향의원들의지지를규합하려했으나이마저도쉽지않았다. 심지어경선후보였던발스조차도거세게비판하면서 2017년 3월자신은아몽을지지하지않고신당후보마크롱후보를지지할것이라고선언했다 (Pierre Martin 2017, ). 결과적인분석이지만아몽지지를철회했던사회당내보수성향의원들은곧있을총선에서마크롱신당과연대하기위하여공개적으로마크롱후보를지지했던것이다 (Le Monde 2017, 0408). 아무튼아몽은사회당의낮은 다수파연합 (UMP) 이기축정당으로기능하고있으며, 이에좌우정파세력을포괄하고있다. Gerard Grunberg et Florence Haegel, La France en route ver le bipartisme? Le Monde

298 298 제 8 호 지지와당내분열로사회당창당이후처음으로대선 1차투표에서가장낮은 6.4% 의득표율얻어결선투표에서탈락하는충격적인결과를보여줬다. 극좌파후보쟝뤽멜랑숑 (La France insoumise: 프랑스불복종 ) 은공산당과선거연합협정을맺은덕분에좌파진영에서자신의지지율을끌어올렸다. 그는사회당후보아몽과선거협상에임했으나협상은결렬되었다. 특히사회당환경정책에반대하였고, 미국의시리아폭격을높은수준으로비판하였다. 프랑스의북대서양조약기구 (NATO) 탈퇴, 유럽연합 (EU) 에제한적인참여등 평화의이미지 를보여줬다. 2017년 3월 20일방송토론회후멜랑숑이얻은 18.6% 지지율은사회당아몽후보 (8.5%) 를훨씬추월했고보수파피용후보 (18.9%) 와거의같은수준이었다. 극좌파멜랑숑과사회당아몽후보간의정책연합이나선거연합은요원한현실이되었다. 이는사회당아몽후보선거공약에실망한지지자들과그의낮은지지율에실망하여선택지를잃었던유권자를흡수한결과였다. 한편, 공화파보수당은 2016년 11월피용을대통령후보로선출하였다. 피용은공화당후보로선출된후거의모든여론조사에서 1위에올랐지만, 불행히도선거과정에서불거진개인비리에연루되어대통령후보로서의자질과도덕성에큰타격을받았다. 12) 피용은 1차투표에서국민전선르펜후보보다낮은 20% 의지지를얻었고마크롱지지를선언하며사퇴했다. 반면에국민전선르펜후보는 1차투표에서 21.3% 를얻어매우좋은결과를얻었다. 이는 2002년대선에서국민전선장마리르펜후보가얻었던 16.9% 에비해 4.3% 더많은지지율이었다. 국민전선은이미 2015년광역의회선거부터괄목할만한유권자지지를확보하기시작했다. 2015년광역의회선거 1차투표에서전국수준에서 27.73% 를얻어공화당과사회당을누르고 1위를기록했다. 파격적인결과였다. 그러나결선투표에선공화당과사회당에이어 3위를기록했다 ( 오창룡 2016, 166). 이런상승세는 2017년대선에서도큰영향을주었다. 프랑스사회의높은실업률, 이민자에게지급하는사회복지혜택, 프랑스민족주의를자극하는정치담론, 유럽연합탈퇴등과같은정치담론은노동자계층과기존보수당정책에실망한유권자에게대안정당으로서의선택지가될수있었다. 이에따라르펜후보는결선투표진출가능성이가장높을것이라고예측했고공화파피용과결선투표대결가능성이높게예측되었다. 12) 피용은아내와자녀를보좌관에 거짓채용 해세비 ( 歲費 ) 를횡령했다는의혹을받으면서마크롱에게추격을허용했다. 마크롱도계속 2 위권을유지하다 프랑스의알제리식민통치는반인권적범죄 라고말했다가보수층반발을사는등설화 ( 舌禍 ) 를겪으면서상승세에제동이걸렸다. 출처 : data/html_dir/2017/02/24/ html

299 2017 년프랑스대통령선거와정당체계재편이한국에주는시사점 299 중도파마크롱후보는드라마틱한선거를치른다. 올랑드정부에서재정경제부장관을했던마크롱은올랑드대통령사회정책등과관련하여임기수행중많은갈등을표출했다. 마크롱이추진했던정책의성격은사회당정체성이있는좌클릭의정책이아니라신자유주의가치에기반한중도보수성격이었다. 그는이미경제부장관시기에사회노동정책, 유럽연합, 이민, 종교세속화문제등과관련하여엠마뉘엘발스총리와잦은갈등을빚었고결국올랑드정부와결별을선언하고사임한다. 이로인해결국사회당에서도탈당한다. 마크롱은그후 전진 (En Marche!) 이라는전국적인선거조직을만들어 2016년 4월대통령후보출마선언을한다. 대선후보로서선거운동에들어간마크롱은 2016년 11월 ~ 2017년 1월중순까지집계된 1차여론조사에서비록공화당프랑수아피용후보와국민전선마린르펜후보에게뒤졌으나여론조사가집중적으로조사된 1월말부터 2월에는조금씩선전해나가는모습을보였다. 마크롱은 4월 23일치러진대선 1차투표에서후보자중에서가장높은 24% 를얻었다. 2차투표에서의승리가능성이매우높았다. 2차투표를남겨놓은시점에서프랑스좌파정당을비롯한중도보수파및공화보수파후보였던피용, 전직대통령사르코지, 알랭쥐페그리고노조, 지식인등은마크롱지지를선언하였다. 이는국민전선후보가 2차투표에진출한상황에서공화국의가치, 프랑스의가치를수호하기위한일종의대국민호소였다. 그런데예외적으로멜랑숑의 프랑스불복종 (LFI) 만큼은마크롱에대한지지선언을하지않았다. 공산당과제휴한멜랑숑은수뇌부로부터마크롱과의제휴를여러차례제안을받았으나그는이런제안을받아들이지않았다. 이는대선후치러질총선선거전략을계산해두었기때문이다. 마크롱은극우파후보르펜과의대결국면에서자유의가치를반영하는선거공약, 정치적발언으로극우파후보와의차별화를보였다. 마크롱의선거전략인자유의가치는매우큰효력을발휘했다. 이는극우파르펜을고립시키는전략이었고특히, 제2차세계대전시기나치친위대 (SS) 에학살당한프랑스인 642명추모식에참석하여자유의가치를연설한것은극우파르펜후보와구분짓는자유수호자로서의이미지를준것이다. 2차투표에서마크롱은 66.1% 를얻어 33.9% 의르펜보다큰표차이로승리했다. 정리하면, 2017년대선결과를통해프랑스정당체제는 1965년이래 60년동안지속되어왔던양당제성격의양극정당체제가궁극적으로해체된결과를보여주었다. 이는사회당몰락이커다란요인이될수있다. 사회당은 2012년대선에서비록집권을했으나올랑드대통령의정책실패, 낮은지지율, 사회당의보수화경향등여러가지의악재로사회당지지자로부터외면당한결과이다. 이에따라프랑스정치지형은중도자유파 공

300 300 제 8 호 화국전진 당을축으로하는 3 극체제의정치체제로변화하게된다. 2. 유권자균열과정당체계재편 2017년 6월치러진총선은대통령선거 3차투표가설을다시확인시켜준선거였다. < 표 2> 에서볼수있듯이마크롱 공화국전진 (La République en marche) 당은하원 < 표 2> 2017 년 6 월프랑스총선결과 13) Nuances de Candidats Nb Sieges % Extrême gauche 0 0 Parti communiste français La France insoumise Parti socialiste Parti radical de gauche Divers gauche Ecologiste Divers Régionaliste La République en marche Modem Union des Démocrates et Indépendants Les Républicains Divers droite 6 1 Debout la France Front National Extrême droite Total 출처 : 프랑스내무부사이트 ( 13) La France insoumise( 프랑스불복종 ), Parti socialist( 프랑스사회당 ), La République en marche( 프랑스전진 ), Les Républicain( 공화파보수당 ), Front national( 국민전선 ).

301 2017 년프랑스대통령선거와정당체계재편이한국에주는시사점 301 전체 577의석중에서 308의석을확보하여절대과반수의석을차지했다. 반면에사회당은불과 1개월전에치른대통령선거의참패를극복하지못하고겨우 30의석만을얻는최악의결과를얻었다. 이는 2012년총선에서 278의석을얻은결과와비교하면무려 248 의석이날아간것이다. 공화파보수당의경우에는그래도사정이조금나았다. LR, UDI, DVD 등의보수당은총 136의석을확보하였는데이는 2012년총의 216의석보다 80석이낮은결과이지만그래도선전한결과였다. 극우파국민전선의경우에는기대에미치지못하는결과를보여주었다. 대통령선거에서르펜후보가결선투표까지진출한성과를거두었음에도불구하고 8개의의석만을얻는약세를면치못하였다. 반면에 6월총선에서가장큰성과를거둔정당은좌파의 프랑스불복종 이다. 총 17의석을확보하였고대선후보멜랑숑도마르세유선거구에서당선되는쾌거가있었다. 공산당은 10석, 녹색당은단하나의의석만을확보했을뿐이다. 2017년프랑스대통령선거는기존정당을지지했던유권자가분열된양상을보여줬다. 앞에서설명하였듯이프랑스에서양극적다당체계의변화조짐은 2000년부터시작된다. 2002년 1차투표결과선전한극우파국민전선의투표결과와 2007년의대선에서공화파보수당이승리했으나 1차투표에서사회당이 25.9%, 중도보수당이 18.6% 의득표를얻어양극의정당체계가중도보수당에의한 3극체제로조정되는현상을보여주었기때문이다. 전통적인프랑스양극적다당체계가 20017년대선결과로재편된요인은다음과같이설명할수있다. 우선, 피에르마르탱 (Pierre Martin) 이설명하는것처럼프랑스는 2000년대두개의카테고리안에서정당균열이가속화되고있다고본다. 하나는민족주의정체성 (identity) 과세계시민주의 (cosmopolitanism) 균열이며, 다른하나는 1980년대부터시작된탈세계화 (altermondialiste) 와신자유주의 (neoliberalism) 균열이다 (Pierre Martin 2017, ). 우선 민족주의정체성 과 세계시민주의 균열구조는프랑스유권자의글로벌인식그리고증가하는이민문제와밀접한관련성이있다. 국민전선은프랑스공화국이념 ( 자유, 평등, 박애주의 ) 에입각한좌우정당의이민정책에대하여프랑스실업률을높이는정책이라고비난한다. 이에따라고용문제는더욱악화되어경제를어렵게하고그러한원인이사회당과보수당이민정책에서비롯되었다고비난하였다. 이과정에서국민전선정책을지지하는세력이형성되는데이는기존의보수파에서분열된유권자이고극우적민족주의로결집된지지세력이었다. 이런결과 민족정체성과세계시민주의 균열구조는보수파를지지하는유권자층을균열시키는요인으로볼수있다. 프랑스보수파는북대서

302 302 제 8 호 양조약기구 (NATO), 유럽연합 (EU) 등과같은제도의틀안에서민족정체성과세계시민주의의가치를구현하려는반면에국민전선은배타적민족주주의가치에천착한나머지인종차별정책과탈유럽연합정책을표출하는것이다. 이는글로벌환경에서발생하는이민과개도국난민문제를세계시민의일원으로도우려하며, 지구촌가족이라는연대의식으로난민문제를해결하려는기존정당과는다른보수파에서분파된새로운정당인것이다. 다른하나는 2008년뉴욕발세계금융경제위기가프랑스좌파진영유권자를균열시켰던요인이라고볼수있다. 이는신자유주의경제체제에저항하는탈세계화운동에기인한다. 2008년금융위기는유럽뿐아니라프랑스중산층을붕괴시키는화약고였다. 특히, 젊은세대에게주었던충격은매우컸다. 금융위기는중산층과봉급생활자에게커다란좌절과실망을안겨주었고불평등구조를심화시키거나재생산하는구조를만들었다. 사회당은이러한문제를해결하지못하여전통적인사회당지지세력에실망을주었고, 특히이들은세계화담론을생산한정치세력전체에반감을갖는다. 따라서탈세계화가치를추종하는새로운정당이좌파진영에서만들어지는데 2010년초반 프랑스불복종 (La France Insoumise) 은이런맥락에서만들어진새로운정당이다. 위정당을지지하는세력은 2008년세계금융위기후발생했던경제금융엘리트에게매수된정치권력을시민사회로되돌려주기위한정책을주장한다. 게다가탈세계화가치를추종하는정치세력은사회불평등구조나세계화에대한반대뿐아니라기후변화, 환경오염문제에개입하여이를해결할정책을제안한다. 녹색좌파당은이와같은배경에서등장하며좌파진영은이처럼극좌정당, 녹생좌파당, 사회당등으로분파된양상을보여준다. 정리하면프랑스의균열구조는국제환경과사회경제구조변화에따라점진적으로다원화되고있다고볼수있으며, 계급정당구조를띤 1960년대의정당체제는조정되고있다고본다. 따라서변화하는국제환경에서계급이라는좌표로정당체계를분류하는것은일정부분한계가가있다고보며, 최근프랑스정당체계변화는 2000년후전개되었던탈세계화가치와사회경제구조변화와밀접한관련이있다고설명하는것이설득력이있다. 이러한유권자균열구조로말미암아 2017년프랑스대선은정치지형변동을촉발시켰다고설명할수있다. < 표 3> 은프랑스유권자가 2017년프랑스대통령선거에출마한 6명의후보자에대하여투표한동기를집계한표이다. 조사항목은구매력, 이민, 실업문제, 테러, 세제개편, 사회적불평등치안, 건강의료체계, 유럽연합, 환경문제, 공공부채등총 16개항목이다. 위항목을기준으로후보지지도를분석하면유권자의의식변화와정당지지를바꾼원인

303 2017 년프랑스대통령선거와정당체계재편이한국에주는시사점 303 을알수있으며, 이를통해정당체계균열원인을파악할수있다. 극좌파멜랑숑과사회당아몽후보를지지했던유권자는사회적불평등과환경정책에우선순위를두어위두후보를지지했고이민문제, 테러, 치안문제를잘해결할수있는후보로는극우파르펜후보를선택했다. 그런데아이러니하게르펜을지지했던유권자는국민전선이내세운실업률해소정책에대해서는상대적으로적은관심을보였다. 피용후보의경우에는공공부채를가장잘해결할것으로기대되어투표했다. < 표 3> 2017 년프랑스대통령선거후보자와유권자의투표동기 14) 전체 멜랑숑 (LFI) 아몽 (PS) 마크롱 (LFEM) 피용 (LR) 듀퐁 에낭 (DIF) 구매력 이민 실업 테러 세금 / 조세 사회불평등 치안문제 의료체계 유럽문제 노동문제 정치기능 교육체계 공공적자와부채 환경 미래공공서비스 국제문제 % 로표기 출처 : IPSOS. Pierre Martin, Un seisme politique: l élection présidentielle de 2017, Commentaire, n 158 (2017), p.257 재인용 르펜 (FN) 14) LFI(La France Insoumise: 프랑스불복종 ), PS(Parti soialiste: 프랑스사회당 ), LFEM(La France En Marche: 전진프랑스 ), LR(Les Républicains: 공화파보수당 ), DIF(Debout La France: 프랑스부활 ), FN(Front National: 국민전선 ).

304 304 제 8 호 반면에마크롱은보수와좌파유권자양쪽모두의지지를얻었다. 보수의입장에서는마크롱이제안한사회적불평등해결정책과환경문제해소를위한정책에급진좌파적성향이덜하다고판단했고, 좌파유권자의경우에는마크롱이민정책이보수적이지않다고받아들여졌기때문이다. 이를정리하면마크롱은좌우유권자의사회경제적이해관계를모두수렴할중도노선정책을펼칠것이라는기대가컸다고본다. 보수유권자는공공부채해소와공공기관근로자감축, 노동시장유연성을강화하는노동법개정등을지지한것이고좌파유권자중보수성향의유권자는마크롱이유럽연합탈퇴가아닌개혁으로유럽연합에서프랑스의주도적인역할을강조하고이민문제해결에있어서급진적인해결방안이아닌유연한정책을제시함으로써지지한것이라고볼수있다. V. 결론 이글은세가지차원에서연구의함의를정리할수있다. 우선, 최근프랑스정당체계는재편중이라고보는관점이설득력이있다. 앞에서설명하였듯이 2000년후반지방선거와유럽의회선거과정을거치면서정당체계균열이점진적으로발전되고있기때문이다. 좌파진영에선 프랑스불복종 이약진하였고, 우파에선국민전선이유의미한지지율을얻었다. 사회당은갈수록지지도가하락하는경향을보여주었고공화파보수당은정체된상황이다. 이에좌파유권자는사회당정책의보수화와리더십약화로급진좌파정당쪽으로지지를선회하고있으며, 우파의경우에는공화보수파의정치와정책에피로감을느낀유권자와국민전선에비호감을갖는유권자층이중도파로전환되고있음을볼수있다. 이에마크롱은사회당에서이탈한유권자와공화파유권자를포획하고중도지지세력을결집시킴으로써 2017년대선에서승리할수있었다고본다. 이는양당제성격의양극적다당체계가재조정되어가고있으며, 중도파중심의 3극적다당체계가형성되어가고있다는사실을보여준다. 그럼에도불구하고 2017년대선결과만을가지고프랑스정당체계재편을평가하는것은조금성급한관점이다. 이는곧치르게될 2017년유럽의회선거와 2020년광역의회선거가있기때문에이를종합적으로검토한다면더설득력있는주장을펼칠수있으리라본다. 다른하나는이글의전개과정에서검토하였던사회경제적맥락과정당체계와의상호

305 2017 년프랑스대통령선거와정당체계재편이한국에주는시사점 305 관계성이다. 이와관련하여일찍이라보 (Lavaux) 는 정당체계형성은사회 역사적인맥락에의해형성된다 고설명하였는데이는타당하다고본다. 2000년대부터시작되었던민족주의정체성 (identity) 과세계시민주의 (cosmopolitanism) 균열구조그리고탈세계화와신자유주의 (neoliberalism) 등의균열구조는사회당과공화파보수정당유권자의분파를초래하여새로운정당을탄생시켰고이에따라정당체계는재편되고있다고보기때문이다. 이에따라결선투표는 종속적이고유연한다당제를초래하는경향이있다 고분석한듀베르제 (Duverger) 가설은여전히유효한것같다. 끝으로대통령의임기단축과관련하여 2000년 9월에단행된프랑스개헌이한국에줄수있는시사점을언급할수있다. 앞에서설명하였듯이프랑스는비록다당체계를보여주었다할지라도 단점정부 에의해안정된정권교체를반복하여왔다. 이는좌우기축정당이정치시스템을안정적으로작동시켰기때문이다. 그런데 1980년중반부터선거법개정, 의회해산등에의해총선이다시치러지거나대통령임기중반에치러짐으로써여러차례여소야대의동거정부를경험하였다. 1986년, 1993년, 1997년총선은국가권력원천인대통령다수파와의회다수파가일치하지않는권력구조의이원화를만들었고좌 우파에소속된대통령과총리가비록외교안보와내치를분리하는정부운영을했다할지라도이는권력구조의불안정성을보여준원활한국정운영이아니었다. 2000년개헌은이런심각한문제를본질적으로개선하기위한개혁이었고이에따라프랑스헌법제6조에규정된대통령의임기 7년을 5년으로개정하는원포인트개헌을단행하였다. 이런사실은한국의정치개혁에주는시사점이적지않다고볼수있다. 민주화이후한국은 여소야대 의정치현상을지속적으로경험하면서 분점정부 (divided government) 를만들었다. 이러한원인은프랑스사례에서볼수있었던것처럼한국대통령과국회의원을별도의선거로치른결과대통령을배출한정당이총선에서과반수의석을차지하지못한현상이발생하였기때문이다. 이는행정부와국회를구성하는 이중정통성 (dual legitimacy) 의구조를만들었고이런반복된현상으로말미암아대통령은임기후반국정운영의안정성을회복하지못하고빠른레임덕에빠지는정치적위기상황을반복했다 ( 신동아 2001). 15) 15) 분점정부는정부의안정된국정운영을저해할수있는요인으로설명되고있다. 또한인위적인정계개편을초래해의회민주주의의안정성을해치는원인이되기도한다. 과거의경험에서볼수있듯이노태우대통령의 1990 년 3 당합당, 김영삼대통령의 1996 년총선후의원빼내오기등의사례는이를설명한다. 그리고 1998 년김대중대통령과국민회의는자민련과연합, 무소속과다른당의원들을영입해단점정부를만들었으나, 2000 년총선에서새로운대통령소속당인새천년민주당이다시과반수의석확보에실패했다. 최근의바른

306 306 제 8 호 물론이는 5년단임제라는한국대통령의짧은임기제와도관련성이있다. 그렇지만더심각한문제는앞으로도이런분점정부가반복될가능성이높다는데있다. 민주화이후대통령임기중후반에치러졌던총선은대통령에대한심판의장이었기때문이다. 다시말해서총선이지금같이대통령임기중후반에치러질경우대통령소속당이국회의석의과반수이상을차지하지못하는분점정부를회피할수없다는것이다. 이에분점정부를효과적으로운영하거나극복할수있는대안이마련되지않는다면한국대통령제의안정된정착은요원한현실이라고볼수있다. 이런배경에서프랑스가 2000년개헌을통해빈번하게발생하였던동거정부문제를해결하였던것처럼한국의경우도분점정부발생문제를근본적으로해결할수있는임기제개편에대한논의가이루어져개헌으로이루어져야한다고생각한다. 즉대통령임기제와총선주기를병합하는방안으로대통령의임기를 5년에서 4년으로단축하는중임제로개편하고, 대통령선거와총선이같은해에치러질수있는방안을마련해야한다고제안한다. 정당, 국민의당의합당논의도이러한지적으로부터자유롭지못하다고볼수있다. 김용호, 분점정부효과적으로활용하기, 신동아 2001 년 5 월호 (2001), 46.

307 2017 년프랑스대통령선거와정당체계재편이한국에주는시사점 307 참 고 문 헌 강원택 대통령선거에서결선투표제도입의정치적효과. 2006년한국정치학회하계학술회의. 서울. 7월 김민정 년프랑스대선을통해본정당체제의변화. 국제정치논집 박인수 프랑스대통령선거제도. 헌법학연구 성낙인 헌법학. 서울 : 법문사. 오창룡 프랑스반자본주의신당및좌파당의부상과위기. 마르크스주의연구 극우정당의부상과프랑스공화주의의미래. 오늘의문예비평 윤기석 한국과프랑스권력구조. 2006년한국프랑스정치학회하계학술회의. 서울. 7월. 조성대 균열구조와정당체계 : 지역주의, 이념, 그리고 2007년한국대통령선거. 현대정치연구 2008년봄호 조홍식 년이후프랑스사회당정체성위기에관한연구. 국제정치논집 프랑스대통령임기 5년제개헌 : 부분적개헌의성공. 한국정치학회보 Avril, Pierre La Vème République. 2ème éd. PUF La Fabrique Poiltique. In La France Présidentielle. Paris: PFNSP Le Systéme Politique Français. PUF. Cohendet, Marie-Anne Le Président de la République. Paris: Dalloz. Colliard, Jean-Claude Les Régimes Parlementaires Contemporains. Paris: FNSP. Duhamel, Olivier Le Pouvoir Politique en France. Paris: Seuil. Duverger, Maurice Les Partis Politiques. Paris: Armand Colin. 3ème éd Le Système Politique Français. Paris: Armand Colin. Feré,Vincent Les conséquences des élections présidentielles. Commentaires. n 157, François, Benoît Le Quinquennat. Paris: PFNSP. Herbert, Kitschelt European Party Systems: Continuity and Change. In Martin Rhodes, Paul Heywood and Vincent Wright, eds. Developments in Western European Politics. London. Macmillan. Lascombe, Martin Droit constitutionnel de la Vème République. 7ème éd. Paris: l Harmattan. Lavaux, George Partis Politiques et Réalités Sociales. Paris: Armand Colin.

308 308 제 8 호 Martin, Pierre Analyse géograpique des évolutions électorales. In Les Lections Présidentielles en France. Paris: la Documentation Française Législatives de 2007: un nouveau moment de rupture? Commentaire. n Les élections législatives des 11 et 18 juin Commentaire. n Un séisme politique: l élection présidentielle de Commentaire. n Quermonne, Jean-Loius La Vème République. 4t. Paris: PUF. Rémond, René Les Droites en France. Paris: Aubier. Seymour, M. Lipset, and Rokkan Stein Party System and Voters Alignment. Cross- National Perspectives. New York. Free Press. 프랑스내무부. 검색일 : ). 접수일자 : 2017 년 10 월 13 일, 심사일자 : 2017 년 11 월 27 일, 게재확정일 : 2017 년 12 월 13 일

309 2017 년프랑스대통령선거와정당체계재편이한국에주는시사점 309 [ Abstract ] A Study on French Presidential Elections of 2017 and the Party System Change Yoon, KiSuk Chungnam National University The french presidential elections of 2017 area significant sign of change of political party system. France had traditionally a bipolar quartet party system which was aligned along with the right-left cleavage. But since 2000 s showed the division of labor class and new sources of social cleavages appeared, the French people changed their ideological stand point and structure of political orientation became diversified. With this social change, the existing parties are diluted their traditional ideological colors and some new parties are emerging for the representation of peoples s new demand. For presidential elections of 2017, the french people de not choose a candidate of four major parties, but candidate of a center party. Il showed that the structure of competition moves from the competition between left-right parties to the competition between center ant extreme parties. This paper aims to examine and prove the factors of change from a bipolar party system to a third parties system after the french presidential elections of Keyword: The french presidential elections of 2017, the bipolar party system, the center party, the constitutional amendment, the third polar parties system

310

311 선거운동제한체계개선방안연구 311 선거운동제한체계개선방안연구 박성민 중앙선거관리위원회 국문요약 우리선거법체계는주체 시기 방법등복잡한규제체계로정치적표현의자유를위축시키고있을뿐만아니라, 선거환경의변화에따른참여욕구를적절히담아내지못하고있다는주장이힘을얻고있다. 저자는선거운동개념의불명확성과그제한의이론적근거가부족한데서하나의원인을찾고, 이를개선하기위하여선거운동개념을대체하는선거광고를중심으로규제체계를재설계하고자하였다. 즉, 특정후보자등의당선 낙선을위하여그에유 불리한내용을유상의매체등광고수단을이용하여전파하는행위를선거광고로규정하고, 정당 후보자와예비후보자만이선거별선거비용제한총액범위안에서자유로이할수있도록하되, 사전에관련사항을관할선거관리위원회에신고하고홈페이지를통해공개함으로써투명성을제고할수있도록제안하였다. 한편, 선거광고에해당하지않는일반적인선거운동방법에대해서도이를악용하여선거인을속이는부정행위등에대해서는별도로제한규정을두어규제완화의부작용을최소화하고자하였다. 이러한체계하에언론 출판 집회 결사와새로운매체로서정보통신서비스에이르는정치적표현수단별구체적검토와현행선거법상제한 금지규정에대한재검토의순으로서술하였다. 주제어 선거운동, 규제체계, 선거광고, 표현매체, 선거비용

312 312 제 8 호 I. 연구의의의 우리정치관계법제에서선거운동방법제한체계의문제점과비용통제로의전환에관한논의는꽤오랜기간이루어져왔다 ( 김현태 2007). 현행 공직선거법 은 1994년개별선거법을통합하여제정한이래 40여차에걸쳐개정되어왔으나, 선거운동과관련한큰틀은 1958년제정된선거법체제에서크게달라지지않았다고평가받고있다. 당시선거법은제1공화국말기유권자의정치활동과정치참여의자유를제한함으로써독재체제에대한정치적저항을최소화하기위한취지에서구성된것이라는평가도있으나 ( 서복경 2013), 좌우의극심한이념대립에대한피로감등당시시대상황이이를용인하게만든측면도있으리라추측된다. 다만, 그배경이독재체제의유지였든당시의필요였든현재상황에서는일정부분수정이불가피하다는주장이보다힘을얻고있다. 즉, 현행선거법상제한체계는후보자를선거운동의주체로유권자는객체로보는전제에서, 후보자와유권자의정치참여능력과의도에대한불신에기반하고있으며, 민주화이후 30년동안성숙된민주시민의식수준과시대적변화를담아내기에는역부족이라는인식이점점더공감을얻고있다. 한편, 복잡한규제체계는관련규정들간의긴장관계와다양한유사사례들사이에서일관성을유지하기위한많은추가기준들을필요로하게되고, 이에대한전체적인이해가없이는자칫예상치못했던규정을위반하게될수도있어일반유권자로하여금스스로표현을자제하는결과를낳기도한다. 이러한배경하에본연구는선거법제도의변화방향을설정함에있어 선거운동 의개념에서부터출발하고자한다. 왜냐하면, 선거운동자체가민주주의체제의필수적전제로서표현의자유영역으로보장되어야하는것이면서도그중일부는선거법내에서는제한의대상으로규정되는데서많은혼란이야기되며, 그제한의명분도빈약하다고보기때문이다. 따라서, 여기서는철학적 이론적으로타당한토대위에그제한을정당화할수있고, 사회통념상보다분명히인식할수있는개념으로 선거운동 대신 선거광고 중심의제한체계를제안하고자한다. 이는기존의선거운동개념속에혼재되어있는여러표현중특히광고적표현만을가려내어일정한제한을둠으로써광고적수단으로표현되는것이아닌나머지선거운동은표현의자유영역안에서최대한보장하고자하는것으로서, 광고 라는개념이 선거

313 선거운동제한체계개선방안연구 313 운동 보다직관적으로이해됨으로써명확성의원칙에보다충실할뿐만아니라, 방법통제에서비용통제로전환하는토대를마련해줄수있을것으로기대되기때문이다. II. 선거운동제한의문제점과대안으로서의선거광고규제 1. 선거운동의개념과제한체계의문제점 우리헌법제116조제1항은 선거운동은각급선거관리위원회의관리하에법률이정하는범위안에서하되, 균등한기회가보장되어야한다. 라고규정하고있으며, 공직선거법 제58조는 선거운동 이란당선되거나되게하거나되지못하게하기위한행위를말한다고하면서선거운동으로보지않는몇몇예외사항을규정하고있고, 이하제7장에서선거운동의주체, 시기, 방법등세부적인제한규정을두고있다. 이러한규정방식은특정행위가규제대상선거운동에해당하는지여부에대해논쟁의여지를만든다 ( 장우영 2015). 즉, 선거운동 이라는용어는그동안판단기준을객관화하기위해노력 ( 대법원 선고 2008도11857판결등 ) 해왔던대법원마저도판례를변경 ( 대법원 선고, 2015도11812 판결 ) 할만큼누구나알기쉽게명확화하기쉽지않은개념이라는것을알수있다. 뿐만아니라선거운동중어떤행위들에대해서는꼭제한해야만하는철학적 이론적근거또한미약하다. 단지헌법재판소가선거운동의자유에대한제한의이유로들고있는선거의공정성 ( 헌재 헌가1) 또는선거의평온 ( 헌재 헌바253) 등추상적이고기능적인이유내지목적정도만제시되고있을뿐이다. 이러한선거운동개념의추상성은세세한방법규제와같은별도의장치에대한의존성을높이고, 모호하고복잡한규제체계는제한규정의명확성과예측가능성에상당한문제를야기하여법규를운용하는전문가마저도사안별판단에혼란을느끼게함은물론, 수범자로하여금재판정에서유 무죄를따져보기도전에자기검열에따라표현을자제하게만들어궁극적으로민주주의정치체제의존립과발전에필수불가결한기본권인개인의표현의자유를위축시킨다.

314 314 제 8 호 2. 선거광고의개념 1) 광고의개념과속성광고는다양하게정의되고있다. 즉, 광고주가하는일체의유료형태에의한아이디어 상품 서비스의비대개인적 ( 非對個人的, nonpersonal) 정보제공또는판촉활동 ( 미국마케팅협회, doopedia 두산백과 (1963)) 이라거나, 여러매체에유료로내는비대개인적커뮤니케이션 (S. W. Dunn 1969), 혹은대중매체를통해제품이나서비스에대한정보를알려소비자들의인지나태도, 행동을변화시키기위해전략적으로고안된설득커뮤니케이션활동 ( 이혜갑 2016) 과같이정의되고있다. 그개념적속성을분석해보면먼저, 광고는정보제공이나커뮤니케이션을통한인지 행태변화등고유의목적을갖고있다. 이에, 광고는본질적으로아직그상품 서비스등의존재를알지못하거나선호를갖고있지않은다수인을대상으로하게되고 ( 비대개인적 ), 그수신자의규모는한개인의능력으로는전파하기어려운시간적 공간적한계를갖기때문에필연적으로신문 방송 통신 인터넷이나시설물 인쇄물등다양한매체에의존하게되며, 통상이러한매체는전문적 상업적인관리주체가존재하므로개인의능력범위를초과하는전달서비스제공에대한대가즉, 비용을수반하게된다. 예를들어광고주는주어진시간동안한명한명의소비자에게일일이설명해서는다전달하기어려운메시지를방송광고나대량문자메시지를통해일시에전달할수있으며, 새로개업한매장을알려야할때특정장소에현수막을내걸어두는것만으로업주는자신의업무를보는대신하루종일홍보피켓을들고거리에서있어야하는수고를덜수있다. 이러한맥락에서광고는한개인의직접적인활동으로는극복하기어려운시간적 공간적한계를금전적수단을이용하여대체하는특성을갖는다. 2) 현행법규정상광고의정의와매체의유형광고에관한다른법률상정의는다음과같다. 먼저, 표시 광고의공정화에관한법률 제2조제2호에서 광고 란사업자등이상품등에관한특정사항을 신문등의진흥에관한법률 제2조제1호및제2호에따른신문 인터넷신문, 잡지등정기간행물의진흥에관한법률 제2조제1호에따른정기간행물, 방송법 제2조제1호에따른방송, 전기통신기본법 제2조제1호에따른전기통신, 그밖에대통령령으로정하는방법 1) 1) 전단 팸플릿, 인터넷또는 PC 통신, 포스터 간판 네온사인 애드벌룬또는전광판, 비디오물 간행물 영화

315 선거운동제한체계개선방안연구 315 으로소비자에게널리알리거나제시하는것을말한다고규정하고있다. 또한, 옥외광고물등의관리와옥외광고산업진흥에관한법률 제2조제1호에서 옥외광고물 이란공중에게항상또는일정기간계속노출되어공중이자유로이통행하는장소에서볼수있는것 ( 대통령령으로정하는교통시설또는교통수단에표시되는것을포함한다 ) 으로서간판 디지털광고물 ( 디지털디스플레이를이용하여정보 광고를제공하는것으로서대통령령으로정하는것을말한다 ) 입간판 현수막 ( 懸垂幕 ) 벽보 전단 ( 傳單 ) 과그밖에이와유사한것을말한다고규정하고있다. 한편, 광고학에서는광고매체의유형을크게인쇄매체, 방송매체, 쌍방향매체, 기타매체로분류하거나 ( 김주호외 2015), TV 라디오 신문 잡지등 4대매체, 옥외광고, 인터넷광고등으로분류하고있다 ( 심성욱외 2015). 3) 선거광고의개념과판단기준선거광고또한앞서살펴본일반적인상업광고의개념과속성의맥락에서이해할수있다. 즉, 선거광고란특정후보자의당선 낙선이나득표를목적으로이에유리한각종정보를통상비용이소요되는여러매체 2) 를이용하여다수의선거인에게전달하는행위로정의할수있다. 이에포함된개념요소를분석해보면먼저, 당선 낙선목적성을들수있다. 이는종래대법원판례에서선거운동에대해정의한바를원용할수있을것이다. 즉, 선거광고는선거운동의한형태로서그내용과목적이특정후보자의당선또는낙선을지향한다는 < 표 1> 정치적의사표현, 선거운동및선거광고상호간의관계와구분기준 정치적의사표현 선거운동 당선 낙선목적성유무 선거광고 유상의매체이용여부 또는연극, 자기상품외의다른상품, 그밖에이와유사한매체또는수단등. 2) 여기서광고매체는다른법률의예와같이, 같은조각호에예시규정을두거나중앙선거관리위원회규칙으로규정할수있을것이다.

316 316 제 8 호 점에서일치하며, 그전파수단이유료의매체를이용하는지여부에따라나뉜다고볼수있다. 다음으로, 선거광고는일반적인상업광고와같이대규모성, 매체의존성및비용수반의속성을갖는다. 즉, 후보자는제한된시간에광범위한불특정다수의유권자에게지지를호소해야하는입장이므로매스미디어나통신수단또는광고시설물등과같은매체를이용할수밖에없으며, 그러한매체의이용에는일반적으로개인이전파할수없는규모와범위에일정한정보를전달해주는데대한대가가수반된다. 여기서비용적요소는광고에대한일반적인인식과통상의거래관행을기준으로판단되어야한다. 즉, 개인이현수막프린터를구입하거나보유하고있어그제작 게시에실제비용이소요되지않았다하더라도일반인의관점에서광고매체로인식되어통상적으로는그제작 게시에비용이수반되는것이라면이는광고로보아야할것이다. 한편, 비용적요소는신문 방송광고, 현수막등그 최종광고물 의제작과전달에소요된비용을기준으로판단되어야한다. 예를들어, 개인이직접제작한피켓이나개인용프린터를이용해출력한전단지의직접배부등은비록그제작을위한재료비는소요될것이나그최종결과물이나전달에통상적인기획 도안료나인건비등이소요되는것이아니므로선거광고와는구별되는선거운동내지정치적표현의자유의범주에서보장되어야할것이다. 광고를한개인의직접적인활동으로는극복할수없는시 공간적한계의금전적대체라는관점에서인식하고선거의공정을위해이를제한하는것이라면, 이러한직접제작홍보물은비록특정후보자의당선을목적으로한다하더라도한개인의일반적인능력범위내의활동이므로광고로보지않더라도그제한취지를훼손하지는않을것으로판단된다. 이상과같이광고의속성을기준으로선거광고와선거운동을개념적으로구분할수있으나, 실제에있어이를구분하는것은상업광고와제품홍보를구분하는것만큼쉽지않을수있다. 다만, 분명한것은일반적인관점에서 광고 로인식되는방법인지여부가일차적인판단기준이되어야한다는점이다. 예를들어, 신장개업음식점을광고하기위해내레이터모델을고용하여스피커를통한음악방송과율동및춤추는인형등거리이벤트를하면서인쇄소에서인쇄한전단지를배부하는것은흔히광고로인식될것이나, 광화문광장에서직접제작한피켓을목에걸고소형스피커를통해자신의정치적주장을방송하는버스킹은통상광고로인식하지는않는다. 선거에있어전자는선거기간유세차에서이루어지는일련의선거운동과유사

317 선거운동제한체계개선방안연구 317 하며, 후자는투표참여캠페인이나 1인시위와유사하다. 나아가아파트단지내도로를순회하며 1톤트럭에부착된확성장치를이용하여중고 TV 매입을알리는가두방송, 간판 현수막업체에의뢰하여제작 게시한거리현수막등옥외광고물, 우편함에투입된광고전단지나게시판에게시된광고포스터, 웹발신을이용한문자메시지등일반적으로광고로인식되는수단을이용한선거운동은선거광고로볼수있을것이다. 다만, 투표참여권유활동이나정책비판등일반적인정치적표현에있어특히광고적수단을이용하여하는것인때에는그내용이특정정당 후보자에게유 불리한것인경우선거광고로간주하는규정을두는등객관적으로확인가능한내용을기준으로당선 낙선목적성을판단하는것이바람직할것이다. 왜냐하면, 다른가능한표현수단이있음에도굳이광고적수단을이용하여특정정당 후보자등에게유 불리할수있는내용을널리알리는것은일견특정후보자의당선 낙선을표방하고있지는않다하더라도미필적으로나마이에영향을미치고자하는의도로볼여지가있고, 외부의제3자가확인하기어려운주관적목적성을표현된내용등객관적으로확인가능한지표를기준으로판단하는것 ( 광고매체에한함 ) 은희생되는사익에비해명확성이주는공익이더클것으로판단되기때문이다. 3. 선거광고제한의근거와타당성 한정된후보자들간치열한경쟁을펼치는선거과정에서선거광고는일종의위치재 (positional goods) 3) 적성질을띠는경우가많다. 위치재의대표적예로는사교육을들수있는데이는종종영화관효과에빗대어설명된다. 즉, 영화관에서제일앞자리의사람이영화를좀더잘보기위하여일어서게되면, 그다음줄부터마지막줄에앉은사람까지순차적으로일어서야만영화를볼수있게되는상황이된다. 이경우영화관람이라는본질에있어서는다같이앉아서볼때와아무런차이가없지만영화상영내내모두다일어서있어야하는수고비용만부담하게된다는것이다. 선거광고도이러한위치재적속성을갖고있다. 즉, 특정후보자가그본질적인능력과 3) 그가치가다른사람이소비하는다른재화나서비스와의비교에크게의존하는재화나서비스로서, 사치재나사교육등을위치재적성질을가진것으로보고있다 ( 이준구, 미시경제학 (2013) 외 ).

318 318 제 8 호 자질에도불구하고광고를하기시작하면다른후보자도최소한비슷한수준으로는해야겠다는심리적압박을받게되고, 결국모든후보자가자신을광고하지만그광고로인해서달라지는후보자의능력과자질은없는반면, 후보자들로서는직접적인상당한규모의광고비용을부담하게될뿐만아니라유권자들은스팸메시지와소음공해에시달려야하는등각종사회적비용을지불하게된다는논리이다. 이에표현의자유를보장하는많은사법체계에서도 광고적표현 에대해서는증오발언, 포르노, 사생활, 명예훼손등과함께엄격한규제를하고있으며, 철학적배경에따라그논거에차이는있으나많은이론적입장들도대체로광고제한에우호적이다. 먼저, 표현의자유를진실발견의도구나민주주의정치체제의필수적인구성요소로서옹호하는입장에서광고는무익하거나때로낚시광고와같이유해하기도하며, 엘리트주의 (elitism) 적관점에서는광고가광고주와미디어등사회 경제적엘리트에의한매스미디어통제를보다강화한다는이유로광고제한에적극적이다 (Campbell 2005). 이런맥락에서기존의선거운동개념속에혼재되어있는여러표현중특히광고적표현만을가려내어일정한제한을두는것은사회적으로수용가능한철학적 이론적토대를갖게될뿐만아니라, 수범자입장에서 선거운동 에비해 광고 의개념이더직관적으로이해됨으로써법규운용의예측가능성과명확성제고에기여하게될것이다. 나아가이러한접근은광고가아닌선거운동은표현의자유영역에서보다공고히보장될수있도록할것이며, 부수적으로현행방법통제에서비용통제체제로전환하는토대를마련해줄수있을것으로기대된다. 4. 선거광고제한체계 1) 개요선거광고제한체계는우선일반적정치적표현의자유로서선거운동 ( 선거광고를제외하며이하같다 ) 의자유보장을전제로한다. 여기에는선거운동기간제한의폐지를포함한다. 다음으로특정한행위가선거운동에해당하는지선거광고에해당하는지구분한뒤, 선거광고에해당하는경우주체 절차 비용및매체별특성에따른개별적제한등일정한제한을두어이를위반한행위는각종제한규정위반죄로제재하되, 외견상선거운동에해당하는행위중부정행위로볼수있는행위들에대해서는별도로제한규정을두어부정선거운동죄로처벌함으로써규제의공백과부작용을방지한다. 이에따른귀결로현

319 선거운동제한체계개선방안연구 319 < 표 2> 선거광고제한체계 선고광고와선거운동의구분 선고광고 선거운동 일반적선거광고제한 선거운동일반원칙 매체별추가제한 선거운동관련부정행위제한 [ 각종제한규정위반죄 ] [ 부정선거운동죄 ] 행선거법제7장의개별적인제한 금지규정들은대폭적인개정이나폐지가있어야한다. 여기서, 부정선거운동죄의범주에는통상광고수단으로이용되는것이아닌형식을빌어특정후보자에게유 불리하도록악용 (cheating, abusing 등 ) 함으로써실제후보자에관한정보에왜곡을야기하여선거인이혼동하도록하는행위등이포함될수있으며, 그예로특정후보자등에게유리하게할목적으로일반방송프로그램에후보자를출연시켜선량한이미지를부각하거나, 프로그램을이용하여포털실시간급등검색어를조작하는행위등을들수있을것이다. 또한, 법인자본의선거중립원칙을선거법총칙등에규정하여법인대표자나구성원등이직무를수행함에있어소속법인소유의자산 시설 장비등을특정정당 후보자등에게유 불리하게사용할수없도록할규정할필요가있다. 왜냐하면, 언론사 영상제작업체와같은법인의대표자나구성원이직무행위를기화로개인적지지의사에따라법인소유자산을특정정파에유 불리하게사용하는경우나머지법인구성원에대한배임의여지가있을뿐만아니라, 개인간의정치적의사표현의장에법인자본이개입하게되어힘의균형에문제를야기할수도있기때문이다. 한편, 정치적표현의자유는정신적자유의성격이강하여자연인에비해법인에게추가적인제한이가해지더라도어느정도수인가능할것이라는것도이유로들수있다. 2) 선거광고의주체와비용제한액선거광고는정당과예비후보자 후보자 ( 이하후보자등이라한다 ) 만할수있도록하고그밖의자가선거광고를한경우에는각종제한규정위반죄로제재한다. 왜냐하면, 소위확장된팔이라고불리는후보자측근과외곽지지단체에의한광고와일반유권자에의한광고를구분할수없기때문에선거광고의주체를한정하지않는한사실상선거광고규제나후보자의선거비용총액제한이무의미하게되기때문이다. 즉, 후보자의선거비용을

320 320 제 8 호 통제하더라도측근을통해우회적으로광고하는경우제한액을두는의미가상실된다. 한편, 선거비용은선거광고에소요된비용과위법비용으로한정하되, 정당은당비 후원금잔액범위안에서지출할수있도록한다. 정당의경우국고보조금이다른정치자금에비해공공성이강해정당의선거광고에사용되는것이바람직하지않다는점과선거광고소요경비충당을위해당비 후원금모금에동기부여가될수있다는점에그의의가있다. 다음으로후보자와예비후보자의선거비용은합산하여계상하되그제한액은선거별로현실화하여별도로규정한다. 4) 여기서예비후보자는관련선거관리업무담당인력증원을전제로등록기간규정을폐지하고당선인은예비후보자로간주하도록한다. 이는정치신인과기성정치인간의형평에기여할뿐만아니라현행입후보예정자개념이가져오는제한규정적용상의불명확성을완화시킬수있으며, 나아가누가어떤선거에출마할예정인지장기간노출됨으로써유권자의입장에서후보자정보에대한이해를넓히고후보자별정견이나정책에대한이해를제고할시간적여유를줄수있기때문이다. 참고로, 위법비용은각종제한규정을위반한선거광고에소요된비용의 2 내지 5배를선거비용으로계상토록함으로써징벌적의미를부여할수도있을것이다. 3) 선거광고절차통제 사전신고및공개, 선거광고표시제등선거광고를하려는정당 후보자등은사전에선거관리위원회가제공하는온라인신고시스템을통해규칙서식에따라매체별 광고유형별로요구되는정보를입력함으로써신고하도록하고, 신고된내용은중앙선거관리위원회홈페이지를통해선거 선거구및후보자별로실시간공개함으로써일반유권자나단속인력등이조회할수있도록한다. 예를들어, 선거광고문자메시지를전송하려는후보자는선거 선거구 후보자명, 발신번호, 발송일시 대상지역 건수 방법 ( 안심번호등 ), 문자내용, 발송업체및비용, 수신거부담당자성명과연락처등을입력 선택하도록하거나, 선거광고용현수막을게시하려는후보자는게시일시 장소, 총매수, 내용, 제작 게시비용등을신고하도록할수있을것이다. 한편, 모든선거광고에는일반적인지지의사표현과혼동하지않도록 [ 선거광고 ] 라고표시토록하여유권자로하여금수신거부를용이하게할수있을것이다. 4) 선거광고를광의로보아후보자의당선 낙선에유 불리한광고로정의함으로써선거관리위원회가제작 배부하는인쇄물등도선거광고에포함되게될경우그제한액은예산범위내로규정할수있을것이다.

321 선거운동제한체계개선방안연구 321 III. 매체 수단별검토 1. 언론매체 신문 잡지기타간행물이나 TV 라디오방송등언론매체를이용한선거운동의경우선거광고와그밖의선거운동은대체로사회통념상구분이가능하며, 관계법률상광고에관한규정도존재한다. 5) 여기서언론매체관련규정의적용범위는 신문등의진흥에관한법률 제2조에따른신문 ( 인터넷신문및인터넷뉴스서비스를포함함 ) 과 잡지등정기간행물의진흥에관한법률 제2조에따른잡지등정기간행물 ( 동창회보 사보 노조소식지등을포함함 ) 및 방송법 제2조에따른방송으로하며, 팸플릿 저서등그밖의간행물은인쇄물매체에서별도로검토한다. 이러한기준에따라언론매체를이용한선거광고에해당하는경우앞서서술한선거광고의기본적제한사항을적용할수있을것이다. 즉, 정당 후보자등이관할선거관리위원회에소정의사항을신고한후선거비용제한총액범위안에서광고할수있도록한다. 여기서광고계약은정당 후보자등이신문 방송사등과자유로이하도록하되, 광고매체소유 관리자는광고시간 지면 비용등에있어후보자간공정하게광고되도록해야할것이다. 한편, 방송연설 출연이나신문보도 기고등선거광고가아닌경우누구든지자유롭게할수있을것이나, 방송프로그램이나신문기사등통상적인언론활동의형식을이용하여특정후보자등의당선 낙선을목적으로그에유 불리한내용을방송 보도하는등선거인이혼동할수있도록악용한경우, 이를후보자등과통모한경우및후보자등이이를위하여관계자를매수한경우등에대해서는별도로부정선거운동죄로처벌할수있도록하여야할것이며, 신문 잡지등의경우현행선거법제95조와같이통상방법외의배부금지규정을유지할필요가있고, 방송의경우현행방송통신심의위원회규칙인 선거방송심의에관한특별규정 제21조의후보자방송출연제한등몇몇필요한규정들을선거 5) 방송법 제 2 조제 21 호에서 방송광고 라함은광고를목적으로하는방송내용물을말한다고규정하고있고, 신문등의진흥에관한법률 제 6 조제 3 항에서신문 인터넷신문의편집인및인터넷뉴스서비스의기사배열책임자는독자가기사와광고를혼동하지아니하도록명확하게구분하여편집하여야한다고규정하고있어광고와그밖의내용의구분이가능하다.

322 322 제 8 호 법으로옮겨규정하는것이법률유보의원칙에더부합할것으로보인다. 또한, 앞서살펴본바와같이법인자본의중립성원칙은언론매체에있어서도적용될수있을것이다. 특히, 일부소규모언론사와같이법인의의사가거의전적으로대표자에의해결정되기쉬운환경에서더의의가있을것이며, 이경우통상방법외의언론매체사용, 언론인매수, 후보자와의통모 담합행위등에대한제한규정과실체적경합관계가성립할것이다. 2. 인쇄물 시설물 선거광고수단으로활용될수있는인쇄물과시설물의적용범위는다른법률과조화롭게설정할때보다명확성에기여할수있을것이다. 즉, 표시 광고의공정화에관한법률시행령 제2조에서는광고의방법으로전단 팸플릿 견본또는입장권이나, 포스터 간판 네온사인 애드벌룬또는전광판, 그리고비디오물 음반 서적 간행물 영화또는연극이나자기상품외의다른상품및이와유사한매체또는수단으로규정하고있고, 옥외광고물등의관리와옥외광고산업진흥에관한법률 제2조에서옥외광고물로간판 디지털광고물 입간판 현수막 벽보 전단등을규정하고있으며, 공직선거법 제90조및제93조에서는화환 풍선 간판 현수막 애드벌룬 기구류또는선전탑등광고물 광고시설, 표찰등표시물, 인형 마스코트등상징물과, 광고 인사장 벽보 사진 문서 도화 인쇄물이나녹음 녹화테이프그밖에이와유사한것을규정하고있으므로, 출판매체로서의선거광고수단은크게인쇄물 간행물 ( 전단 인사장 문서 도화 팸플릿및서적등포함 ) 과시설물 ( 간판 현수막 벽보 애드벌룬 전광판등포함 ) 로분류할수있을것이다. 여기서, 신문 잡지등정기간행물은언론매체로다루고있으므로이절의인쇄물 간행물에서는제외하고, 비디오물 음반 영화 연극및녹음 녹화테이프등은후술하는모바일콘텐츠에준하여운용할수있을것이다. 한편, 벽보는종래인쇄물로분류하여왔으나그재질보다는기능에초점을맞춰시설물로분류하는것이옳을것으로판단되며, 후술하는바와같이기부행위제한규정을선거비용총액통제체계로편입하게되는경우견본등재산적가치가있는것도인쇄물에준하여규율할수있을것이다. 다음으로선거광고와선거운동의구별에있어, 광고관련법률에서다루어지고있는다양한매체들을이용한홍보행위가대체로광고행위로인식되어진다는것에는큰어려

323 선거운동제한체계개선방안연구 323 움이없다. 즉, 신장개업음식점홍보를위한전단지거리배포나신상품홍보를위한샘플거리배부, 상가내음식점홍보책자우편함투입이나현관비치, 은행대출금리안내를위한안내장우편발송, 행사팸플릿뒷면협찬광고또는심지어자동차판매사원의명함거리배부까지우리는일상에서다양한광고인쇄물을접하며그것을광고행위로인식하고있다. 그러나, 전단지와현수막등은의사표현을위한가장손쉬운매체이기때문에때로는일반적인선거운동과의구별을어렵게하기도한다. 즉, 광화문정치집회장소나국회앞 1인시위중행사참석자나불특정다수의행인에게배부하는자신의정치적주장이게재된전단지를일반인의관점에서 광고행위 로인식할것인지는의견이나뉠수있다. 사실상음식점광고전단과정치집회전단은그형태나배부양태등에있어크게차이가없다. 비용이수반되는인쇄소에서제작한대량인쇄물이며, 불특정다수에게배부하는인쇄물이다. 다만, 영리등사익목적인지, 공적인관심에관한것인지등내용이나목적 분야에있어미묘한차이가있을뿐이다. 그럼에도전자의경우는광고로인식하면서후자는광고라고보기에는어색함을느끼는사람이다수있을수있다. 이는 광고 의사회적의미에암묵적으로 광고주자신의이익을위한것 이라는이미지가담겨있기때문으로보인다. 선거에있어특정후보자의당선또는낙선은공적인관심으로서반드시그의사익만이라고보기는어렵기때문에선거관련인쇄물은사회통념에따라일괄선거광고에서제외하는것이옳은지, 그제작 배부에비용을수반하고사회적낭비를초래하므로선거광고의개념요소에따라제한하는것이옳은지, 제한한다면어떻게구분하고제한할것인지의고민이있을수있다. 우선, 전자의경우후보자가대량제작하는전단지는분명광고적요소가강할수있고, 그렇다고후보자의인쇄물은일괄선거광고로간주하고그밖의자가제작하는인쇄물은통상적인정치적표현의자유내지일반선거운동으로보는것 ( 제작주체별구분 ) 은보좌진등후보자와동일시할수있는소위확장된팔을이용하여우회적으로 제작 함으로써선거비용총액통제의취지를훼손할수있으므로대안이될수없다. 이것은후보자가제작한홍보물을교부받은제3자가자신의자발적의사에따라거리에서 배부 하는행위와는또다르다. 후보자가제작한홍보물을제3자가배부하는것은제작비용이선거비용에계상되지만, 확장된팔이제작한홍보물은선거비용에계상되지않기때문이다. 이에, 여기서는자신이가정용PC와프린터로직접인쇄한것이아닌인쇄업체를통해대량으로제작한인쇄물로서그제작에통상적인비용이수반되는인쇄물의경우당선 낙선목적성을추가로판단하고그내용이특정정당 후보자등에게유 불리한것인

324 324 제 8 호 경우선거광고로간주하도록하는방안을대안으로제시한다. 이는선거광고의개념요소로서당선 낙선목적성이주관적인개념으로서제3자가알기어려우므로선거광고와일반선거운동의구분이어려운매체인인쇄물 시설물등에한해서는객관적으로드러난내용을기준으로대체하겠다는의미이다. 다만, 이렇게할경우수단 매체로유상의인쇄물을택했을뿐, 내심의의사는특정후보자를유 불리하게할의도보다는진정한공익적차원에서후보자의자질과정책에대해지지 반대하는사람의정치적의사표현이가로막힐수있다는우려, 즉, 형사상제1 종오류의위험은분명남는다. 그러나이는직접출력전단지나피켓을사용할수있고, 더강한의사표현을원하는경우뜻을함께하는사람들간의단체결성이나각자제작한표현물을활용한집회개최, 나아가정당구성을통한합법적인선거광고등의방법이열려있으므로본질적내용을침해하지는않을것으로판단된다. 물론, 부수적으로각급선거관리위원회가제작한인쇄물 홍보물과특정단체 모임 집회내부적인인쇄물 현수막등은외부의불특정다수를대상으로하는행위와구분하여선거광고에서제외하는등각호의규정을두어예외사유를규정하는것도고려해볼수있다. 참고로, 통상적으로비용이수반되는인쇄물인지판단함에있어서는, 직접제작인쇄물의경우그재료비에불구하고최종인쇄물제작의대가를지불한것이아니므로비용수반성을갖추었다고보기어려울것이나, 인쇄기계를직접구입 보유하여제작한경우실제소요비용은없다할지라도일반인이같은방법으로제작하려면통상적으로비용을지불해야하는것이라면이는비용수반성을갖추었다고보아야할것이다. 한편, 유 불리한내용인지여부를판단하는기준은시기 장소 방법및당시사회상황등을종합하여행위양태별로판단하여야할것이며, 공직선거법 제95조의 선거에관한기사 에관한판단등에서판례 ( 대법원 선고.2000도4469판결등 ) 가형성되어있으므로큰어려움은없을것으로보인다. 3. 집회 결사 선거기간공개장소연설 대담차량용확성장치와녹화기를이용하여로고송이나홍보영상을방송하면서수당을지급받는선거사무원들이유니폼을착용하고단체율동을하는흔한모습은상업적인길거리광고와형태가닮아있고일반유권자도광고성이벤트로

325 선거운동제한체계개선방안연구 325 인식하는측면은있으나, 점포홍보를위한길거리마케팅등특정한경우를제외하고촛불집회등통상적인정치집회를우리는광고수단으로인식하지는않는다. 그럼에도불구하고별도논의를필요로하는이유는, 고가의조명 음향 영상장비나무대시설등비용이수반되는옥외집회개최를통해일반행인등불특정다수의선거구민을대상으로세를과시함으로써특정정당 후보자에대한지지 반대를호소하는행위를일괄선거광고에서제외하는것은저가의전단지마저도선거광고로분류하는규제체계상형평성의문제가있을수있기때문이다. 물론 1회개최에수천만원에서수억원에이르는경비를개인이부담하기는어려우므로, 우선사회통념에따라선거광고에서제외하되법인자본의중립성차원으로규제하거나 (A), 집회참가자를향한내부적행위와행인등외부를향한캠페인을구분하고후자의경우에만선거광고로분류하는방법 (B), 앞서인쇄물 시설물에서살펴본바와같이경비를수반하는매체를활용한집회등에대해서는그내용이특정후보자에유 불리한것인지여부를기준으로판단하는방법 (C), 또는비용수반성에초점을두어이러한매체를이용한집회는모두선거광고에포함되는것으로간주하고정당창당이나정당과공동개최를통해합법적으로지출하도록하는방법 (D) 등여러차원의규제방안을취사선택할수있을것이나, 어떠한방법이가장표현의자유를덜침해하면서도전체규제체계와조화될수있는지에대한선택은결국입법정책적으로결정되어야할것이다. 6) < 표 3> 집회의선거광고해당여부사례 : 판단기준적용예시 구분대안 (A) 대안 (B) 대안 (C) 대안 (D) 종합 (A+B+C+D) 2016 총선넷 Worst10 낙선캠페인 법인여부미확인 외부유 불리비광고매체 무방 [ 비광고매체 ] 2017 퇴진행동광화문촛불집회 2017 비상국민행동대한문태극기집회 내 외부유 불리광고매체 내 외부유 불리광고매체 [ 외부적부분은선거광고 ] 무방 [ 정당의선거광고 ] 7) 6) 실제집회과정에서이루어진다양한행위양태에불구하고특징적부분만단순화하여적용하였다. 7) 비상국민행동집행부는제19대대통령선거 1개월전인 새누리당 을창당하고, 기호 6번조원진후보자를추천하였으며, 선거운동기간중에는정당 후보자의선거운동방법으로전환하여집회를개최하였다.

326 326 제 8 호 4. 정보통신망 1) 문자메시지 모바일메신저및이메일 모사전송등전송수단먼저, 문자메시지와관련하여, 현행규정에서도자동동보통신개념을기준으로제한대상문자메시지를구분하고는있다. 다만, 최근일부개정으로 프로그램을이용한자동전송여부 를가미하긴하였으나기본적으로전송건수 20건을기준으로자동동보통신여부를판단하고이에해당하는경우주체 방법등을제한하는체계로이루어져있다. 여기서전송건수 20건기준은과거소위 2G폰이나당시네이트온등인터넷상무료문자메시지전송서비스를이용하여누구든지동시에전송할수있었던건수가통상 20건이었던데서연유한것으로보인다. 그러나, 스마트폰과다양한애플리케이션의보급및각종정보통신기기의발달로전송건수 20건의기준은일부다른기준을가미했다하더라도더이상현실과맞지않은반면, 선거광고의틀안에서규제하는경우오히려간명한해법이제시될수있다. 즉, 문자메시지를개인의통상적인커뮤니케이션과광고성메시지로구분하고후자의경우선거광고주체가소정의신고절차를거친후선거비용제한총액범위안에서자유롭게이용할수있도록하는것이다. 여기서, 개인적커뮤니케이션과광고성메시지를어떻게구분할것인가는의외로단순할수있다. 현재대부분의통신사는무제한요금제의경우에도일정기준을초과하는문자메시지를전송하는경우상업적이용으로간주하고추가요금을징수하는요금정책을갖고있으므로, 8) 추가비용을수반하는메시지전송은선거광고로보아규제할수있다. 즉, 업계에서통용되고시장에서일반소비자에의해광고로인식되는것을기준으로선거광고해당여부를판단하는것이며, 이는문자메시지전송사이트에서유료의대량문자웹발신이나이메일또는팩스전송대행업체를통한유상의메시지전송등에도같은맥락에서적용될수있다. 한편, 문자메시지는일반유권자가특히불편을호소하는선거운동방법이므로추가로특별한규제가필요하다. 먼저, 우리나라는일반적인스팸전화 문자메시지의경우옵트 8) 예를들어, KT 의경우 1 1 일 500 건을초과하는문자메시지를발송하거나, 2 1 일 150 건을초과하는문자메시지를월 10 회초과하여발송하는경우, 3 광고성스팸메시지발송등물리적장치나자동발송프로그램을이용 ( 수신처가월 3,000 개회선을초과 ) 하는경우상업적이용으로간주하고추가요금 ( 건당부가세포함 SMS 22 원, LMS 33 원, MMS 220 원 ) 을징수하고있으며, 예외적으로동창회 부고공지 국회의원의의정활동보고등타당한사유를소명하는경우한시적으로제한을해제해주고있다.

327 선거운동제한체계개선방안연구 327 인 (opt-in) 방식을, 이메일의경우옵트아웃 (opt-out) 방식 9) 을채택하고있으나, 공직선거에있어서는일반적인회원가입절차와달리직권명부제에의해선거인의지위를획득하게되므로후보자가유권자의수신동의를받을수있는공식절차가없어전화 이메일모두에있어현행과같이옵트아웃 (opt-out) 방식을채택할수밖에없다. 다만, 현행과같이후보자 예비후보자별 1개의회선만사용하도록하고, 선거광고사전신고시수신거부담당사무장의연락처를명시하여수신거부의사표명에불구하고다시전송하는경우후보자에게는해당전송비용의 2배를선거비용에계상하고수신거부담당사무장에게는벌칙을부과하는한편, 수신자가자신의전화에내장된기능으로수신거부처리를쉽게할수있도록 선거광고 를표시하도록함과동시에수신자가통신사에요청하는경우통신사는후보자의부담으로수신거부처리할수있도록규정하는등옵트아웃방식의단점을보완하는여러제도적장치를마련할필요가있다. 아울러통신사는후보자가요청시그부담으로선거구내가입자의안심번호를후보자에게제공할수있도록관련법제를정비함으로써합법적인절차를보장할필요가있다. 또한, 바이럴마케팅등광고인력을고용하여선거광고를하는경우해당인력을선거사무원으로신고하도록하고선거사무원에게는최저임금이상의수당을지급하도록함으로써합법적인범위안에서광고하되비용적부담에따른상한을두는방법으로제도내에편입하는것이바람직할것이며, 후보자의선거비용계상액을증가시킬목적으로성명을사칭하거나후보자가하는것으로가장하여선거광고를한자에대한처벌규정을마련하는등부수적인제한규정도정비할필요가있을것이다. 그밖에전화의경우텔레마케터등을고용하여하는행위, 카카오톡등모바일메신저의경우플러스친구등광고적방법구분이비교적용이하고, SNS의특성상수신거부가문자메시지에비해손쉬우며, 이메일이나모사전송등다른전기통신방법에의한전송수단도상기문자메시지제한체계에서크게벗어나지않으므로이와유사한방식으로규제할수있을것으로판단된다. 다만, 기존에선거관리위원회는 SNS 등을 공직선거법 상전자우편 ( 컴퓨터이용자끼리네트워크를통하여문자 음성 화상또는동영상등의정보 9) 옵트인 (opt-in) 옵트아웃 (opt-out) 방식은불특정다수인에게무작위로보내지는스팸메일을규제하는방식으로, e- 메일을비롯해전화나팩스를이용한광고성정보전송등에서도적용된다. 옵트인 (opt-in) 이란수신자의사전동의를얻어야메일을발송할수있도록하는방식을말하며, 반대로수신자가발송자에게수신거부의사를밝혀야만메일발송이제한되는방식은 옵트아웃 (opt-out) 이라고부른다. 우리나라는 2005 년 3 월 31 일부터휴대전화등전화와팩스를통해상품, 서비스등을소개할경우옵트인 (opt-in) 제도를, e- 메일의경우는옵트아웃 (opt-out) 방식을채택하고있다 ( 시사상식사전, 박문각 ).

328 328 제 8 호 를주고받는통신시스템 ) 에포함시킴으로써이메일, 카카오톡등모바일메신저및페이스북과같은 SNS 등서로이질적인매체들을모두전자우편으로운용하여왔다. 그러나실제일반인의활용양태상모바일메신저는문자메시지와그차별성을느끼기어렵고, 트위터나페이스북등 SNS는팔로어나친구에게 전송 한다는의미보다 게시 한다는의사가더크다는점, 법상용어는사회적으로통용되는용어의의미에최대한가깝게사용하는것이제한규정의명확성원칙에더충실하다는점등을고려할때성질별로구분하여규정하는것이바람직할것이다. 2) 인터넷홈페이지, SNS 등게시판인터넷홈페이지게시판에는포털 커뮤니티게시판뿐만아니라카페 블로그등콘텐츠가게시되는인터넷상의모든장소가포함될것이며, SNS에는트위터 페이스북 인스타그램및밴드와같은폐쇄형SNS 게시판등이포함될수있다. 이러한매체에게시되는게시물중무엇이광고에해당하는지는비교적간명하다. 즉, 전통적인배너 팝업 키워드광고나카카오톡의플러스친구, 페이스북의스폰서광고처럼해당업체가유료로판매하는광고상품들을일반적인판단기준에따라선거광고로판단할수있을것이고, 이에해당하는경우선거광고의일반적인규제절차에따라주체 절차 비용통제를할수있을것이다. 부가적으로, 이러한매체의경우광고지면등은일종의클럽재로서후보자간경합관계에있으므로신문 방송등언론매체와마찬가지로광고매체관리 운영자의공정의무를명확히할필요가있다. 한편, 파워블로거등이특정후보자로부터의뢰나대가를받고자신의견해임을가장하여그에유리한글을게시하는경우나성명사칭또는바이럴마케팅등의경우선거인의판단에혼동을야기하는행위로서선거광고임을명확히표시하도록의무를부과하거나부정선거운동죄로처벌해야할것이며, 특정프로그램이나기계장치등을이용하여포털사이트실시간급등검색어를조작하거나가공의페이스북좋아요횟수를생성함으로써특정정당 후보자등에게유 불리하게하는등통상적인정보통신서비스이용방법을벗어나이를선거에악용하는소위어뷰징 (abusing) 행위등에대한제한 처벌규정도별도로규정할필요가있다. 3) 인터넷개인방송및모바일콘텐츠등 기존에정보통신망을이용한선거운동수단으로는전화문자메시지와인터넷홈페이지

329 선거운동제한체계개선방안연구 329 게시판 대화방및전자우편과인터넷광고등이주로다루어져왔으며, 이후밴드와같은폐쇄형 SNS를포함한트위터 페이스북등 SNS, 카카오톡과같은모바일메신저로논의가확대되어왔다. 한편, 최근에는아프리카TV와같은인터넷개인방송이나유튜브 팟캐스트 유튜브등을이용한모바일콘텐츠 ( 음원 영상물등을포함한다 ) 등으로도선거관련이슈가다루어지고있으나, 2011년헌법재판소한정위헌결정이후정보통신망을이용한선거운동이상시허용됨에따라기존의판도라TV나 UCC에대한논의이후별다른논의는없는것으로보인다. 선거광고제한체계의틀에서보더라도이러한인터넷개인방송이나모바일콘텐츠는단지진행자 (VJ) 개인의정치적의사표현일뿐일반유권자입장에서이를 광고 로인식하는경우는드물것이다. 그러나, 전문적음향 조명 영상장비나고가의스튜디오를임차하여모바일콘텐츠를제작하고이를유튜브나지지자의 SNS 등각종매체를통해전파시키는경우저가의전단지마저도광고로분류하는비용수반성측면을고려할때선거광고비용에서누락시키는것은불합리한부분이있을것이다. 따라서, 특정후보자의당선 낙선을위해통상비용을지불해야하는전문적시설 장비를이용하여음원 영상물등을제작하는경우이를선거광고물로보아정당 후보자등만이제작할수있도록하고그제작비용은선거비용에계상해야할것이다. 다만, 후보자등이제작한콘텐츠를제3자가내려받아배포하는행위는정보통신망을이용한배포행위에통상비용이수반되지않는다는점과퍼나르는자의자발적동의가전제된다는점등에비추어선거광고에포함시키지않아도될것이다. 이는오프라인에서후보자가제작한차량부착용스티커등광고물을지지자가자발적동의에따라자신의차량에부착하고다니는경우그광고물제작은후보자의합법적인선거광고로서선거비용으로계상하되, 지지자가이를자신의차량에부착하고다니는행위는선거광고로보지않는것으로운용하는것과같은맥락이다. 한편, 선거광고에대한규제와별도로인터넷개인방송 모바일콘텐츠진행 제작자가기존에고가의제작비용을들여진행 제작해오던프로그램을특정후보자의당선 낙선을위해이용하는행위 10) ( 후보자등과통모한경우를포함 ) 에대한제재여부도별도로 10) 유튜브 네이버 TV 등을통해제공되어통상편당 1 백만회이상의조회수를기록하는인기모바일콘텐츠연재물 수고했어, 오늘도 ( 모바일콘텐츠를생산 제공하는전문디지털방송국인 주식회사가

330 330 제 8 호 검토를요하는바, 앞서서술한법인자본의중립성및통상방법외의정보통신서비스이용에대한규제등의틀에서입법정책적으로논의될수있을것이다. IV. 현행선거운동제한 금지규정의재검토 1. 선거운동 선거비용의정의 선거운동은현행과같이당선되거나되게하거나되지못하게하기위한행위라는정의와다른법령에위반되는경우를제외하고기간에관계없이자유롭게할수있도록유지해도될것으로판단된다. 왜냐하면, 부정행위를제외한대부분의제한은선거광고를중심으로이루어지면되기때문이다. 여기서, 선거운동여부의판단기준은후보자의당선 낙선에유 불리한행위인지여부를드러난내용을중심으로판단하는것이보다객관적일것이다. 한편, 선거광고규제체계로전환할경우선거운동으로보지아니하는행위와투표참여권유활동등은별도로규정할필요는없어보인다. 이에선거비용의개념은앞서밝힌바와같이선거광고비용과위법비용및기부행위에소요된비용으로바꾸어정의할수있겠다. 2. 법정선거운동 1) 선거운동주체우선선거운동주체에서선거운동 ( 선거광고를포함한다 ) 을할수없는자의규정은일정부분유지할필요가있어보이며, 예비후보자는등록기간의제한없이상시가능하도 제작 제공하는모바일콘텐츠 ) 에는제 19 대대통령선거에임박하여특정대통령후보자 1 인만이출연한바있으나, 현행선거법상이러한디지털방송의경우 TV 라디오방송과같은공정의무가별도로규정되어있지않다.

331 선거운동제한체계개선방안연구 331 록할필요가있음은앞서설명한바와같다. 다음으로선거운동기구나선거사무관계자의수는제한없이선거비용의범위안에서 ( 선거운동기구설치비용은제외 ) 두도록하되, 선거사무원등의수당은최저임금이상으로지급하도록하여비용증가요인을둠으로써무절제한사무원고용을일정정도제어할필요는있다. 2) 인쇄물과시설물선거벽보 공보 공약서및현수막 어깨띠등은선거광고로보아선거비용제한총액안에서자유로이첩부 배부 게시 활용하도록하되, 후보자정보공개자료등최소한의공적정보는기존과같이선거관리위원회가후보자가제출한원고를바탕으로 1권으로통합제작하여투표안내문과함께세대별로발송하는등유지할필요가있다. 3) 언론광고와방송연설등신문 방송광고는일반적인선거광고의틀에포섭될수있을것이며, 방송연설과경력방송은최소한의공적정보로서공공재적성격을띠어방치할경우방송사의적극적인참여를담보하기어려울수있으므로일정정도유지할필요가있을것이다. 4) 공개장소연설 대담차량과확성장치를이용한거리유세 ( 확성장치를이용한로고송방송및율동등 ) 는선거광고의범주에서후보자등이선거비용제한총액범위안에서자유로이하도록하되, 휴대용소형스피커를이용한거리버스킹등은선거광고외선거운동으로상시허용한다. 한편, 과거합동연설회수준은아니지만선거관리위원회주관최소한의공적정보의전달기회는마련할필요가있을것으로판단된다. 즉, 예를들어관할선거관리위원회가일정과장소를정하여공고 홍보하고후보자는온라인으로사전에사용신청을하도록하되, 동일일시 장소에 2 이상의후보자의신청이겹치는경우별도로선거관리위원회나중립적인사회자의중재없이신청후보자간자유토론으로진행하도록하는등의방법을고려해볼수있다. 5) 초청대담 토론회 단체나방송사의초청 대담토론회는기본적으로광고성정보로보기어렵고, 정책대결이나후보자자질검증을위해서는선거일로부터상당기간전부터개최되도록하는것이

332 332 제 8 호 오히려바람직할것이다. 다만, 선거에임박한일정기간동안후보자등을초청하고자하는경우선거일전특정일까지서면으로후보자등을초청하도록하고, 그기간이도과한경우초청할수없도록하여후보자가참석할단체와일정을미리계획할수있도록함으로써, 득표에불리할까봐모든초청에응해야하는부담을제거해줄수있는최소한의장치는필요할것으로보인다. 한편, 선거방송토론위원회주관토론회는후보자정보공개자료나방송연설 경력방송등과같이최소한의공적정보이므로현행대로유지하는것이바람직할것으로보인다. 3. 각종제한 금지행위 먼저, 정보통신망을이용한선거운동에관한제한규정은일반적인선거광고규제체계로전환이가능할것이다. 즉, 제82조의4 및제82조의5의기본적인내용을유지한채제82조의6 인터넷실명확인표시제는폐지하고, 선거운동기간인터넷언론사홈페이지에한하여허용되었던제82조의7 인터넷광고는선거비용제한총액범위안에서정당 후보자등이자유롭게할수있게될것이다. 다음으로, 제85조 ( 공무원등의선거관여등금지 ) 는부정선거운동에관한사항이므로유지할필요가있으며, 광범위한지방자치단체장의행위를제한하고있는제86조는다소간의조정이필요할것으로보인다. 한편, 단체의선거운동과관련한제87조는위에서서술한단체내 외부적행위에관한입법정책적판단을거쳐재구성이필요할것이며, 유사기관설치와관련된제89조는선거광고및선거비용통제의틀에서규율할수있을것이다. 또한, 각종광고매체와부수적인통제장치들로구성된제90조내지제105조는위에서상세히서술한바와같이매체별특성에따라재구성할필요가있다. 특히, 그동안가장논란이많았던제90조 제93조의시설물 인쇄물관련규정은전면폐지후선거광고인정기준과관련된몇몇규정들로재편할필요가있으며, 대신부정행위규제와관련된제 95조내지제97조는대체로기본적인내용을유지하되, 그중제95조는신문 잡지뿐만아니라그동안기술환경변화가제도상반영되지못하고있었던정보통신서비스에이르기까지통상방법외의방법으로이루어지는각종행위를포괄할수있도록확대 강화할필요가있을것이다. 그밖에호별방문 ( 제106조 ) 이나서명 날인 ( 제107조 ), 서신을이용한선거운동 ( 제109

333 선거운동제한체계개선방안연구 333 조 ) 등은정치적표현의자유확대측면에서고려되어야할것이며, 제111조의의정활동보고는예비후보자와의형평성차원에서선거광고에포함시키거나의정활동보고의본질에충실하도록현행을유지하는방법중입법정책적으로결정해야할것이다. 다만, 제108조의선거여론조사등은선거광고규제체계와는다소다른쟁점들이포함되어있어보다심층적인연구가필요하므로여기서는논의를줄이는대신기부행위의경우선거광고행위와선거비용통제체계에있어새로운의미가있어절을바꿔서술하고자한다. 4. 기부행위 현행 공직선거법 제112조내지제117조의기부행위제한규정은 2004년고비용정치구조에대한반성에따라상시제한행위로개정된이후현재까지큰변화없이그틀을유지해오고있다. 이는최근청탁금지법의입법취지와같이요구받는측에거절의명분을제공해줌으로써고비용해소에상당부분기여한공로가있음에도, 예외규정의경직된열거방식등으로인해꼭필요하거나사회통념상수긍가능한행위까지도엄격히금지되는등구체적인개별사안에서는수범자의불만도심심찮게제기되고있다. 이에, 기부행위도선거비용총액제한체계안에서규제하는방안을제안하고자한다. 비록선거광고는아니지만선거구민이나선거구민과연고가있는자등에게금품등을제공하는행위 ( 현행기부행위 ) 는선거광고에준하는것으로간주하여선거비용에합산하도록하고, 사전에기부일시와금액및기부대상등을신고토록하여신고된내용은선거관리위원회홈페이지를통해실시간공개되도록하는것이다. 부수적으로, 가액을산정하기어려운경우주례행위는 200만원, 상장은 10만원과같이규칙으로선거비용에계상할가액을정하고, 미신고기부행위나제114조및제115조상기부행위주체가후보자등과통모하여기부행위를한경우가액의 5배를선거비용에계상토록하는방안등을고려해볼수있다 ( 벌칙 과태료등은별도고려 ). 이경우후보자등은선거비용에합산됨을감수하고라도기부할필요가있는경우운영상탄력성을제고할수있을것이며, 비용총액이제한되고홈페이지를통해공개되므로무분별한기부행위가되지않도록자기통제도소홀히하지는않을것이다. 즉, 예를들어특정인이나단체에대한기부행위나포상 주례행위가홈페이지를통해선거구민에게공개될경우이와유사한다른여러단체들로부터도기부의압력을받게되어선거광

334 334 제 8 호 고에소요될선거비용이소진될것이므로소속보좌진의결혼식주례등일반적으로그차별성을수긍할수있는예외적인경우에한하여지출되도록스스로노력하게되리라기대된다. V. 맺음말 이상과같이선거광고규제체계를마련한다하더라도실제적용에있어서는미처예상하지못했던규정간의충돌이나다양한허점들로계속적인제도정비의필요성이제기될수있다. 그럼에도불구하고, 민주주의정치체제의존립과발전에필수불가결한기본권인개인의정치적표현의자유를제한함에있어보다공고한철학적 이론적바탕위에서누구나이해하기쉬운제도적장치를마련하고자하는몇몇구체적인아이디어와방향성은단순한규제완화를넘어사회적낭비를줄이고개인의정치적자유를고양하는데일정부분기여하는바가있을것으로기대된다. 아울러, 매체별검토에서살펴본바와같이세세한부작용을우려한나머지결국현행법과대동소이한또하나의규제체계를만든것에지나지않는다할지라도, 비용통제로의전환을염두에둔다면반드시정당 후보자등과일반유권자가할수있는행위가구분될수있는일관된개념이제시되어야한다는점에서최소한의의미는찾을수있다. 왜냐하면, 현행선거운동과같이누구에게나적용되는개념으로양자가혼재되는순간대부분의후보자는일반유권자를가장하여감추어진비용으로선거운동을하려는유혹에빠지게되고, 결국비용통제는의미를상실할것이기때문이다. 그리고, 이는후보자가부도덕해서가아니라불완전한제도아래에서각개인이합리적으로선택한결과이다. 한편, 실무적으로도일관된원칙과간명한기준에따른규제체계는법규운용담당자의혼란과업무부담을경감시키고사소한차이를위한행정력의낭비를줄이는한편, 법률상제한규정에대한예측가능성과수용성을제고할수있을것이며, 사전신고와비용통제체계는수범자에게자율성과융통성을부여함과동시에후보자의활동과소요비용의실시간공개에따른투명성제고에도기여할수있을것으로판단된다.

335 선거운동제한체계개선방안연구 335 참 고 문 헌 김주호 윤태웅 정용길 최영균 한동철 광고학개론. 서울 : 이프레스. 김현태 한국의선거운동제도와정치발전. 서울 : 도서출판오름. 박문각시사상식편집부 옵트인 / 옵트아웃 &cid=43667&categoryId=43667( 검색일 : ). 서복경 선거운동기간규제폐지와선거운동규제의일반법적용가능성. 한국정치학회공직선거법개정관련세미나. 서울. 5월. 심성욱 전종우 황장선 고한준 광고학개론. 서울 : 서울경제경영출판사. 이준구 미시경제학. 서울 : 법문사. 이혜갑 광고의이해. 서울 : 이화여자대학교출판부. 장우영 선거운동방법의규제완화와정치적자유의확대. 한국정치학회공직선거법개정관련세미나. 서울. 5월. doopedia 두산백과 광고. arch.jsp( 검색일 : ). Cambell, Tom Rights: A Critical Introduction. Routledge. 접수일자 : 2017 년 10 월 11 일, 심사일자 : 2017 년 11 월 30 일, 게재확정일 : 2017 년 12 월 13 일

336 336 제 8 호 [ Abstract ] Study on the Improvement Strategy of the Election Campaign Regulatory System Park, Sungmin National Election Commission It is argued that our system of election law is not only reducing the freedom of political expression with complicated regulatory systems such as subject, time, and method, but also failing to adequately capture the need for participation due to changes in the election environment. The author attempted to redesign the regulatory system based on the election advertisement on account of the uncertainty of the election campaign concept and the lack of its rationale. In other words, the act of propagating favorable or unfavorable contents for a specific candidate through advertising means such as paid media is designated as an election advertisement, and only the political parties and candidates can advertise freely within budget limits. Instead, they should be notified to the Election Commission and made public on the homepage, which will enhance transparency. On the other hand, also regarding the election campaign method other than election advertisement, I tried to minimize the adverse effects of deregulation by limiting the illegal act of deceiving electors by abusing that method. Under this logic, I described how it applies to each medium such as media, publishing, etc. and how we can redesign the current restrictions. Keyword: election campaign, regulatory system, election advertisement, expression medium, election campaign expenses

337 선거관리신뢰확보를위한시민참여확대방안 337 선거관리신뢰확보를위한시민참여확대방안 조은숙 포항시북구선거관리위원회 국문요약 본연구에서는선거관리신뢰확보를위한시민참여확대방안을분석하였다. 기존의연구를통해우선시민참여와정부신뢰의상관관계를분석하고, 시민참여를통해정부신뢰가확보될수있다는전제하에서연구를수행하였다. 지난제19대대통령선거에서시민단체의요구사항분석결과, 사전투표와개표절차에대한참관 참여요구가두드러짐을알수있었고, 특히투 개표절차사무과정이공정하고투명하게이뤄지고있는지확인하기위한참관권에집중되어있는것으로나타났다. 이를통해선거관리신뢰를확보하기위한시민참여방안으로일반시민의참관권보장및강화가반드시필요하다는것을알수있었다. 시민참여확대는선거과정의부정을감시하는역할을할뿐만아니라선거관리위원회의투명한선거관리과정을증명해주는상호보완적역할을하므로, 시민참여확대는행정편의성저하에도불구하고지속적으로추구해야할방향이라고할수있다. 진정한신뢰확보를위하여선거관리위원회가보다적극적이고과감한변화를모색해야할필요가있음을시사하고있다. 주제어 선거관리, 시민참여, 신뢰확보, 참관권

338 338 제 8 호 I. 서론 2017년 5월 9일실시한제19대대통령선거는시민단체의선거과정에대한감시활동이그어느때보다활발했다. 출입통제구역인관내사전투표함보관장소에대한출입요구, 관내사전투표함접수장소참관요구, 개표소로우편투표함이송과정에동행요구등과거에없던적극적이고구체적인양상으로나타났다. 일부회원들은선거관리위원회청사인근에텐트를치고야간감시하거나선거관리위원회의정당한업무수행을간섭하는등공격적인태도를보이기도했다. 이러한선거과정에대한불신이여전히존재하는것은과거비민주적인분위기속에서경험한부정선거의경험이아직존재하기때문일가능성이크다. 선거관리위원회는이러한뿌리깊은불신을해소하기위해각종반박자료와투 개표과정을알리기위한정보제공및홍보에적극적으로노력했으나선거과정에시민을참여시키는방안에는소극적인태도를취해왔다. 일반국민개표사무원공모제도는지난 2014년지방선거에서형식적으로운영되다가단 1회시행된끝에폐지되었으며, 그나마지난 2015년법개정으로도입된일반선거권자개표참관인공모제도가유일한시민참여제도라고할수있다. 개표관람제도의경우에도누구든지관람증을받아관람이가능하도록규정한취지와다르게일반시민의참여는사실장보장되지못하고있는실정이다. 선거관리위원회의투 개표과정에대한불신은나아가선거전체에대한불신, 당선인의대표성에대한의심으로까지이어진다. 이는선거후결과에승복하지않는부정적인풍토를조성할뿐아니라당선인이추후직무를수행하는데에도지속적으로부정적인영향을끼친다. 무엇보다민주주의국가에서선거를관리하는주무기관을불신하고선거과정을의심한다는것은민주주의국가로서의위상을흔들리게한다. 투 개표부정에대한의혹이일반국민사이에광범위하게퍼져있고선거관리위원회에대한불신이팽배한지금의사회적분위기는민주주의의건전성을지키기위해반드시바로잡아야만한다. 선거관리위원회에서는신뢰확보방안으로그동안국민의참여보다는정보제공, 즉설명과설득중심으로접근했다. 투표지분류기의혹에대한반박자료를만들고, 투 개표의혹에대하여다양한홍보자료를제작하여공개했지만국민들은쉽게신뢰를주지않고있다. 이제는대국민설득과홍보등정보제공수준에서나아가선거과정에국민을직접참여시켜신뢰를회복하는방안을마련해야할필요성이있다.

339 선거관리신뢰확보를위한시민참여확대방안 339 II. 시민참여와정부신뢰의상관관계 1. 시민참여와정부신뢰 민주주의정부는시민의다양한요구를수용하여정책에반영하는정치체제이다. 정부가시민의요구를제대로정책에반영하기위해서는시민이그과정에능동적이고자유롭게참여하여자신의요구를표출할수있어야한다. 따라서시민참여는민주주의의핵심이라고할수있다. 시민의참여를통해서정부는시민의신뢰와지지를이끌어내고행정의책임성을담보할수있다. 또한정부에대한신뢰는정부의일반적인설명이아니라정부와시민의상호작용속에서형성된다. 시민들은참여를통해정치과정에대해보다많은것을알게되며, 문제를해결하고목표를달성하는기술을터득하게된다. 참여를통해정치에대한경험과지식이누적되면서시민들은자신들이정치체제에영향을미칠수있다고믿는정치효능감을갖게된다. 더나아가시민들이정부에영향력을행사할수있으며, 정부가시민들의요구에반응한다고믿게되면정부에대한시민의신뢰가동시에높아진다 ( 유재원, 시민참여확대방안 : 참여민주주의시각에서, 2003). 시민참여가정부신뢰를증진시킨다는인과관계 (Yang and Pandey 2011; Wang and Wart 2007) 에대한연구도존재한다. 시민참여를통하여신뢰가형성되면정부의정책활동을더욱지지하는방향으로작용하는반면, 신뢰가형성되지않으면정책활동에저항하는방향으로작용하기쉽다. 이는이번제19대대통령선거에서시민단체가선거관리위원회의정상적인업무수행과정에대하여의혹을제기하고감시활동을벌인사례를통해서도알수있다. 시민참여가충분히보장되지않았기에선거관리에대한신뢰가형성되지않았고, 선거관리에대한불신은결국선거관리위원회의업무에대한강력한저항의형태로나타났다고볼수있다. 2. 시민참여를통한정부신뢰확보사례 시민참여는국민을행정의소비자로서만이아니라생산자로서인식하고행정과정의파트너로간주하여야한다는취지에서최근활발하게논의되고있다. 우리나라도정책과정

340 340 제 8 호 및행정과정에국민의의사를효과적으로반영하고정부기관의위법 부당한행정행위를감시 견제하기위하여여러시민참여제도를운영하고있다. 대표적인예라할수있는 국민참여제판제도 는사법에있어서국민주권주의와참여민주주의를실현하고사법의민주적정당성과투명성을제고함으로써국민으로부터신뢰받는재판제도를확립하기위한목적으로 2008년도입되었다. 국민참여재판은비록시범실시단계로제한적인참여라는한계가있지만, 국민의신뢰를회복하고공정한재판을담보하기위한노력의결과로만들어진제도이지우리나라사법역사상처음으로주권자인국민이형사사법에직접참여하는제도라는점에서그의미가크다고할수있다. 또다른사례로 주민참여예산제도 가있다. 지방자치단체에서예산을편성할때주민들의의견을수렴하여예산에반영함으로써자의적이거나비효율적인운영을방지하고자하는것이주민참여예산제도의도입취지이다. 지방정부의예산과정및정책집행과정에서시민참여는지방정부의정책과정이현실로부터괴리되는것을방지할뿐만아니라정치 행정에대한시민들의의견투입을가능하게만들고, 정책결정의오차에대한수정까지가능하게할수있다고한다 (Irvin & Stansbury 2004). 이러한주민참여예산제도를통해행정의민주성을확보하고예산편성과정전반에대한공개로예산의투명성 공정성 책임성도확보할수있게된다 ( 이순향 김상헌, 주민참여예산제도도입의효과에관한연구 : 지출규모와구성비변화를중심으로, 2011). III. 시민단체요구사항과현행시민참여제도 1. 시민단체 ( 시민의눈 ) 성격및요구사항 1) 시민의눈성격지난제19대대통령선거에서는시민의눈, 공명선거시민네트워크등시민단체의감시활동이활발했다. 그중에서도시민의눈은일반시민들의참여를토대로전국적인네트워크를구축하여가장적극적이고활발하게감시활동을한단체로중앙선거관리위원회및시 도단위선거관리위원회와면담을통해요구사항을적극적으로표명하는등가장큰영향력을발휘한시민단체이므로, 이번연구에서는시민의눈을중심으로분석하고자한다.

341 선거관리신뢰확보를위한시민참여확대방안 341 (1) 시민의눈입장 제19대대통령선거부정선거감시단시민의눈발족기자회견 ( ) 당시기자회견문에따르면시민의눈은스스로 초정파 ( 超政派 ) 선거감시단 으로정의했다. 기자회견문에따르면특정정당과무관하게 대통령선거가깨끗하고투명하고공정한선거절차가될수있도록절차상의부정선거가개입될수있는모든과정감시를목표 로삼고있다고했다. 또한 선거후절차상의부정선거논란을종식시켜승자나패자모두승복할수있는선거문화를정착시키고더나아가선거관리업무전반의신뢰를높여선거가민주주의의꽃이될수있도록견인 하는것이목적임을밝혔다. 아울러 투명한선거문화를정착시키기위해선거관리위원회, 모든정당간의파트너십을구성하고사전협의등을통해절차상의부정이개입될수있는여지를차단하는초정파자발적인시민운동 으로 그어떤정당과도함께할것 이라고했다. 기자회견문에따르면시민의눈은정당을초월하여부정선거감시를통하여깨끗하고공정한선거를이루고자하는공명선거추진단체로볼수있다. (2) 선거관리위원회입장지난 2015년문성근국민의명령대표주축 ( 제안 ) 으로온 오프라인을결합한초정파정치네트워크를위한플랫폼 시민의날개 가출범되었다. 시민의날개외온라인상에서의허위사실유포및역사적사실거짓폭로등을바로잡기위한선플운동전개단체인 시민의손, 20 30대청년층투표율을높여민주진보진영의승리를견인하기위한 시민의발 이출범되었으며, 시민의눈 은투표함 사전투표함감시및투 개표감시등선거감시를위해출범되었다. 이러한사실관계로미루어시민의눈이특정정당과연계되어있다고짐작할수도있으나, 시민의눈에서공식적으로특정정당에대한지지의사를표명한적이없고, 특정정당을지지한다고볼만한구체적인행위가없었으므로시민의눈을 공직선거법 제10조제1 항제4호에따라공명선거추진활동을할수없는단체인 특정정당또는후보자를지원하기위해설립된단체 로섣불리정의하는것은위험해보인다. 지난제19대대통령선거과정에서시민의눈활동에대하여일반유권자들이대체로호의적인인식을가지고있었다는점도시민의눈이단순히특정정당을위해활동하는편향된단체로함부로정의할수없게만드는부분이다. 중앙선거관리위원회또한직원들의개인적의견은별론으로하고, 시민의눈요구사항을신중하고면밀하게검토하여최대한수용하려고노력했던점을볼때, 공식적으로는시민의눈을특정정당과무관한단체로간주하고대응했다고봐

342 342 제 8 호 야할것이다. 2) 제19대대선과정에서시민의눈요구사항 < 표 1> 에서알수있듯이사전투표와개표절차에대한요구사항이두드러진다. 사전투표의경우선거관리위원회청사에보관하는관내사전투표함보관장소에대한출입허용및감시요구가많았고, 개표의경우투표지분류기등전산장비와관련한요구가많았다. 선거관리위원회는시민의눈대표자등과의면담을통해위표에나열된요구사항중수용가능한부분은최대한수용하여반영하였으며, 현실적으로반영이어렵거나선관위업무에대한오해에서비롯된부적절한요구, 선관위청사안감시텐트설비등정상적인절차사무수행에지장을주는요구등은수용하지않았다. 시민의눈요구사항은대체로주요절차사무과정이공정하고투명하게이뤄지고있는지확인하기위한 참관권 보장및강화에집중되어있다. 현행 공직선거법 상투 개표 < 표 1> 제 19 대대선과정에서시민의눈요구사항 구분 요구사항 사전투표관련 관내사전투표함보관장소 24 시간감시허용 관내투표함보관장소에벽시계설치하여보관의투명성강화 ( 벽시계가보이도록 CCTV 촬영 ) 관내사전투표함접수시일정한거리에서참관 관내사전투표함비치장소 CCTV 영상공개 관내사전투표함에사전투표관리록첩부 관외사전투표우체국배송과정에참관인또는경비경찰의무동행 개표관련 기타 투표지분류기통합모의시험참관 투표지분류기미분류율이 3% 를초과한경우분류기사용중지 투표지분류기, 심사계수기등전산장비사용중지 개표관람증할당배부 개표소로우편투표함회송시동승참관 개표상황표를정당에동시통보하거나인터넷에실시간공개할수있는시스템구축 개표종료후개표상황표 ( 원본 ) 를후보자추천정당에 FAX 송부 보고석에설치된 PC( 개표록작성용 ) 개표매뉴얼반영및개표상황표입력장면근접촬영허용 선관위청사안감시텐트설비 투 개표사무원징계강화 기관 시설기표소참관 기관 시설기표소에정당 후보자의참관강제 투표함개표소송부시투표참관인동행참관강제 투표용지일련번호지를선거인이절취하여보관함에투입 출처 : 중앙선거관리위원회선거감시참여단체등면담결과통지공문 (1 차 4.4. / 2 차 4.13.)

343 선거관리신뢰확보를위한시민참여확대방안 343 과정참관은정당 후보자가신고한참관인에게만허용되어있으며, 개표참관인의경우정당 후보자측참관인외에일반국민이사전신청에의하여제한적으로참관이허용된다. 시민의눈은허용된참관인의참관외에회원들의자유로운참관을요구했으나, 선관위는현행법상정당하게신고된정당 후보자측참관인이참관하므로특정시민단체의참관을임으로허용할수없다는입장을취했다. 또한현행법상정당 후보자측참관은임의규정이나참관의실효성확보를위해강행규정으로하여야한다는요구가있었다. 선관위는참관인의참관을강제할근거가없으므로수용하지않았다. 시민단체의이러한참관요구는선관위가주축이되어수행하는절차사무과정에대한불신에서비롯되었다는것을부정할수없다. 그불신이선거제도에대한이해부족과선관위의지속적인공정성 투명성확보를위한대책에대한오해또는무지에서비롯되었다고해도, 선관위는선거관리주무기관으로서그불신에대한책임을져야하며어떠한상황에서도책임을외면할수없는입장이다. 2. 선거과정참여를보장한현행제도 1) 선거과정참관 참여제도현행 공직선거법 상선거과정참관제도는대표적으로 사전투표참관인제도, 투표참관인제도, 개표참관인제도 ( 일반국민공모포함 ), 기관 시설안의기표소참관제도 가있다. 참관외에일반국민참여방법으로개표관람, 투 개표사무원근무형태로참여가가능하다. (1) 참관제도현행법상투 개표참관제도의공통점은모두정당 후보자측이신고한참관인만이참관이가능하다는점이다. 기관 시설안의기표소참관의경우별도서면신고절차는없으나정당 후보자측에서선거권자중 1명을선정하여참관토록할수있으므로역시정당 후보자를통하지않고서는참관이불가하다. 개표참관인의경우최근개표과정에대한신뢰확보차원에서법개정을통하여정당 후보자측참관인외에선거관리위원회에서일반국민의신청을받아개표참관인을추가로선정하여참관하게할수있게했다. 그러나정당 후보자가신고할수있는개표참관인수의 20% 이내에서선정가능하여그수가제한적이라할수있다. 또한개표참관은강행규정이아니므로참관을거부했다

344 344 제 8 호 고해서별도의처벌규정은없다. 현행법상투 개표과정참관제도의가장큰한계는정당 후보자가신고한참관인외에일반국민의참여가제한된다는점이다. 개표참관인에한하여제한적으로일반국민공모제도를도입하였으나사전투표및투표참관인의경우공모제도가존재하지않는다. 또한참관인의참관이강행규정도아니므로참관을포기하는경우참관인없이선거사무가진행될수도있다. 물론참관인수가기준수에미달하는경우선관위에서자체적으로참관인을선정하여최소인원을유지하도록되어있지만이경우선관위에서자체선정한참관인의공정성문제가제기될수있다. (2) 정당추천위원참여 입회제도 선거관리위원회법 에따라교섭단체를구성한정당은위원을추천할수있다. 정당추천위원은선거과정의신뢰성과공정성을확보하기위한제도로제19대대통령선거의경우역대최대인 4개정당 ( 더불어민주당, 자유한국당, 국민의당, 바른정당 ) 이교섭단체를구성하여위원추천이가능했다. 정당추천위원은공직선거법상주요선거과정에참여하도록되어있는데, 구 시 군정당추천위원의경우거소투표용지발송과정, 선상투표용지전송과정, 우편투표 ( 거소 선상투표, 관외사전투표, 재외투표 ) 투표함투입 보관과정, 투표용지발급기읍 면 동위원회송부과정, 투표용지인쇄 납품및송부과정, 우편투표함비치및봉인과정등에참여또는입회하게된다. 읍 면 동정당추천위원의경우퉁합선거인명부봉함 봉인등보관과정, 통합선거인명부수정과정, 투표용지의수령 보관및투표관리관에게인계하는과정, 투표용지발급기수령 보관및투표관리관에인계과정등에참여또는입회하게된다. 그러나정당추천위원이참여또는입회하지않는경우에는그참여또는입회를포기한것으로간주하므로강행규정은아니며별도의처벌규정은없다. (3) 그밖의참여제도참관제도외에선거과정에참여하는방법으로대표적으로 개표관람제도 가있다. 공직선거법 제182조 ( 개표관람 ) 제1항에따르면 누구든지구 시 군선거관리위원회가발행하는관람증을받아구획된장소에서개표상황을관람할수있다. 고규정되어있다. 또한공정하고중립적인일반인이라면투 개표사무원으로위촉되어투 개표소에서의근무가가능하다. 그러나현행개표관람제도의경우정당 후보자측이나유관기관등에배부하여관람

345 선거관리신뢰확보를위한시민참여확대방안 345 토록하는용도로운영되고있으며, 실질적으로개표관람을희망하는개인이개표관람을요구하는경우관람증을배부받지못할가능성이크다. 또한개표관람은개표소내가아닌개표소밖의구획된장소에서만관람이가능하므로사실상개표진행과정을구체적으로확인할수없다. 투 개표사무원의경우에도주로지방자치단체공무원이나교육공무원, 금융기관직원등을기관에서일괄추천받아우선위촉하고인력이부족한경우제한적으로일반인을위촉하고있는실정이며, 일반인위촉의경우에도신청이나공개모집을통하여이뤄지는것이아니라개인적인인맥을통하여위촉되는경우가많아사실상일반국민의투 개표사무원근무는극히제한적이라고볼수있다. 2) 사회단체의공명선거추진활동보장 공직선거법 제10조 ( 사회단체등의공명선거추진활동 ) 제1항에따르면 사회단체등은선거부정을감시하는등공명선거추진활동을할수있다. 고규정되어있다. 다만단서규정으로법령에따라정치활동이나공직선거관여가금지된단체나특정정당또는후보자를지원하기위해설립된단체, 선거운동을하거나할것을표방한노동조합또는단체등에대하여공명선거추진활동을금지하고있다. 본조에따라단서규정에따라제한받지않는시민단체등은법의허용범위내에서공명선거추진활동이가능하다. 지난제19대대통령선거에서시민의눈의선거감시활동또한공명선거추진활동의일환으로볼수있을것이다. 현행 공직선거법 상사회단체의공명선거추진활동은두가지를규정하고있다. 첫째, 공명선거추진활동시항상공정한자세를견지하여야하며, 특정정당이나후보자의선거운동에이르지아니하도록유의해야한다. 둘째, 선관위는사회단체등이불공정한활동을하는때에는경고 중지또는시정명령을해야하며, 그행위가선거운동에이르거나선거관리위원회의중지또는시정명령을이행하지아니하는때에는고발등필요한조치를하여야한다. 즉사회단체등의공정한공명선거추진활동을폭넓게허용하되, 선거운동에이르거나불공정한행위를한경우고발이나경고 중지또는시정명령이가능하다.

346 346 제 8 호 IV. 선거관리신뢰확보를위한시민참여확대방안 1. 정당 후보자외일반국민의참관권보장 참관인공모제도도입 1) 실태및문제점현행법상참관제도는제한적으로일반국민공모제를도입한개표참관인을제외하고는정당 후보자가신고하거나선정한참관인만이참관이가능하다. 정당 후보자를통하지않고서는일반국민이투 개표과정을참관할수있는기회는사실상전무하다고볼수있다. 현행 공직선거법 은선거과정에직접참여하여공정성과투명성을확인하고자하는일반국민들의요청을수용하기위한근거가매우부족한실정이다. 따라서정당 후보자가신고하는참관인외에, 선거관리위원회에서직접일반국민의신청을받아참관인을선정하는공모제도의적극적인도입을고려할필요가있다. 개표참관인의경우일반국민공모제도가시행되고있지만사전투표및투표참관인의경우아직일반국민이참관할수있는기회는전무하다. 지난 공직선거법 개정으로처음도입한개표참관인공모제도는선거관리위원회에서개표장소와선거인수등을고려하여선거권자의신청을받아정당또는후보자가신고할수있는개표참관인수의 100분의 20 이내에서개표참관인을추가로선정하여참관하게할수있도록하는제도로, 실제로이번제19대대통령선거에서시민의눈등시민단체에서개표참관을위해공모제도를이용하겠다는의사를적극드러내는등공모제도에대한관심이높았다. < 표 2> 를보면제20대국선및제19대대선당시일반국민공모제도참관인비율을 < 표 2> 제 20 대국선및제 19 대대선개표참관인수현황 개표참관인수 선거명 개표소수 계 정당 후보자선정 일반국민공모제도 ( 선거권자신청 ) 위원회선정 제 20 대국선 ,506 7,826 (74.5%) 2,672 (25.5%) 8 제 19 대대선 ,221 12,321 (86.6%) 1,704 (12%) 196 (1.4%) 출처 : 중앙선거관리위원회선거통계시스템 (

347 선거관리신뢰확보를위한시민참여확대방안 347 < 표 3> 제 20 대국선및제 19 대대선개표참관인공모인원기준 인구수별공모인원 선거명 5 만미만 5 만이상 20 만미만 20 만이상 50 만미만 50 만이상 제20대국선 5명 10명 15명 20명 제19대대선 5명 5~10명 10~15명 15~20명 출처 : 중앙선거관리위원회종합관리지침 알수있다. 제20대국선의경우전체참관인의 25.5%, 제19대대선의경우전체참관인의 12% 가공모제도를통한일반국민참관인이다. 앞서실시한국선에비해대선에서일반국민공모제도를통한참관인수가감소한것은대국민관심도저하때문이라기보다는공모제도를통한참관인수선정기준자체가감소했기때문으로보인다. < 표 3> 에서확인할수있듯제19대대선에서는제20대국선과달리공모인원하한기준을설정하였는데, 해당위원회에서업무경감차원에서하한기준에맞추어공모인원을결정함에따라전체적인공모인원이감소한것으로보인다. 2) 개선방안앞서살펴본바와같이최근도입한개표참관이공모제도의경우정당 후보자의신고없이도일반국민의개표참관을가능하게했다는데큰의의가있다. 지금까지의참관인제도가특정정당 후보자측에서만선정 신고가가능함에따라참관시특정후보자측의이익만을수호하고그로인하여종종불합리하고편향된가치판단이이뤄질수있는우려가있는반면, 특정정당 후보자와무관한일반국민을공개모집함으로써일반국민의개표참여기회를보장하고아울러개표과정에대한대국민신뢰도를향상시킬수있었기때문이다. 현재사전투표및투표참관인의경우정당 후보자측에서사전투표소또는투표소마다 2명씩신고할수있도록되어있어일반국민의개인적인참관은불가능하다. 선거과정에대한불신은개표뿐만아니라투표과정에도광범위하게존재하므로개표참관인과마찬가지로사전투표및투표참관인제도에도일반국민공모제도를도입한다면투표과정에대한대국민신뢰회복에크게기여할수있을것이다. 사전투표소및투표소마다 2명이내에서일반국민을참관할수있도록하되, 개표참관인공모시스템처럼중앙선거관리위원회에서

348 348 제 8 호 별도의시스템을구축하여인터넷신청이가능하도록해야할것이다. 다만공모제도를실시할경우필연적으로선거관리위원회의업무가가중될우려가있다. 현재시행중인개표참관인공모제도의경우에도최초도입후지난 2016년제20대국선및 2017년제19대대선에서많은문제점이나타났다. 개표참관인공모및선정과정에서직원들의업무량이대폭가중되고개표방해등악의적인의도로공모하는경우본연의취지가훼손될수있다는의견이나오기도했다. 향후직원들의업무부담감소를위해참관인공모제도는신청방법을기존의수기접수, 메일, 인터넷등여러경로에서인터넷신청으로일원화하고개표참관인신청시스템을선거관리시스템과연계되도록설계하여업무편의를도모하는방안을강구할필요가있을것이다. 또한 2개이상의투표소에중복접수하는사례가없도록기술적인조치를강화해야할것이다. 2. 투 개표참관인의자유로운참관권보장 1) 실태및문제점 (1) 투표참관시사진촬영제한 공직선거법 제161조에따라투표참관인은투표용지교부상황과전제적인투표상황을참관할수있는권한을포괄적으로부여받는다. 포괄적인참관권안에는투표함등봉함 봉인이상유무확인, 기표소내이상유무확인, 선거인본인확인이정당하게이뤄지고있는지여부, 투표용지교부및투표진행이부정없이공정하게이뤄지고있는지여부, 투표마감, 마감후개표소로투표함이송등이모두포함된다. 결론적으로법에서별도로열거하지않는한참관범위에제한이없다고볼수있다. 또한사고발생시에는투표상황을촬영할수있는데, 개표참관인이언제든지개표상황을촬영할수있는데반하여투표참관인은사고가발생한경우에만투표상황을촬영할수있도록한것은선거인의투표비밀보장, 얼굴노출등사생활침해, 투표방해등다양한요인이고려된것으로부득이하게제한하는것으로보인다. 이번제19대대선에서는일부시민단체회원들이참관인을확보하기힘든군소정당의정당 후보자측참관인으로신고된후투표소에배치되었고, 이들은사고가발생한경우외에도자유롭게투표상황을촬영할수있도록허용하여줄것을요구했다. 참관인측에서는촬영은정당한권리라고주장했지만선거관리위원회는투표소안에서사고가발생

349 선거관리신뢰확보를위한시민참여확대방안 349 한경우나투표함봉쇄 봉인과정등제한적인경우에만촬영을허용했다. (2) 개표참관시보고석등접근제한개표참관인은개표소안에서전체적인개표상황을참관할수있는권한을포괄적으로부여받는다. 포괄적인참관권안에는투표소에서이송된투표함등봉함 봉인이상유무확인, 투표함개함, 투표지분류, 심사 집계, 개표마감에이르는개표의모든과정이포함된다. 투표참관인과마찬가지로 공직선거법 별도로열거하지않는한참관범위에제한이없다고볼수있다. 그러나법적으로개표소내자유로운참관이허용되는반면, 실제개표소내에서는개표소질서유지차원에서법에근거가없는제한이이뤄지고있는실정이다. 대표적으로법상개표소내개표참관인의접근이제한되는장소가없으나, 실제로는선거관리위원회에서차단봉등을설치하여위원검열석과위원장석, 보고석주변을통제하고있다. 현실적으로개표참관인이위원석이나보고석을통제없이접근할경우악의적으로업무수행을방해하거나투표지등을훼손할가능성을우려하여통제하는것으로보인다. 특히위원장석의경우대체로연단위등별도의장소에설비되는데, 참관인이위원장석근처도아닌연단위로만올라가도통제하는것은과도한통제일수있다. 또한보고석의경우참관인이보고중인모니터의내용을확인할수없도록모니터화면이벽면을향하도록설비하는경우가많아참관인이항의하는경우도있다. 이경우차단봉밖에서는모니터의내용확인이불가능하기때문에정당한참관권을제한당한다고생각할여지가충분하다. 2) 개선방안 (1) 투표참관인촬영권한확대스마트폰등을이용한사진촬영이일상화된시대에서참관과정및이상여부를증거자료로남기기위한사진촬영요구를마냥제한하는것은바람직하지않아보인다. 다만투표소에서의촬영을언제든지가능하도록허용할경우투표소질서유지에지장을줄수있고, 투표하러온선거인들을허락없이촬영했을경우프라이버시침해우려가있으므로전적으로허용한다면문제가될것이다. 법개정을통하여투표소에서사고가발생한경우외에, 현재 투표관리매뉴얼 에서허용하고있는투표개시및투표마감시투표함봉쇄 봉인과정, 투표개시전기표소내이상유무확인과정에대한사진촬영을추가로허용할필요성이있다. 허용하더라도투표하러온선거인이없는상태에서사진촬영이

350 350 제 8 호 이뤄지므로개인정보침해문제가전혀없으며, 투표소질서유지에도지장을주지않을것으로보인다. 불필요한금지는불필요한불신을야기한다. 불필요한사진촬영금지로참관인의불신과불만을야기하는것보다조속한법개정을통하여사진촬영권한을일부확대할필요성이있다. (2) 개표참관인보고석등접근권한확대개표참관에서가장문제가되는부분은법적근거없이위원검열석, 위원장석, 보고석등을차단봉등으로통제하여참관인의접근을통제하는것이다. 지난제19대대선종합관리지침 (24쪽) 에서는보고석주변에보고석으로부터 1미터이상 2미터이내간격을두어차단봉 ( 질서유지선 ) 을설치하여개표참관인이차단봉밖에서참관또는촬영하도록안내하라는내용이있었다. 사실상그렇게안내하라는것일뿐참관인이차단봉을넘어오더라도직접적으로부당한업무방해에이르지않는이상처벌할수있는규정은없다. 보고석을참관하는것도참관인의정당한참관권한에해당되기때문이다. 그러나현실적으로보고석의경우개표상황을개표보고시스템을통하여보고하는고도의정확성과집중력을요하는업무인만큼참관인이자유롭게접근할경우업무에지장을줄가능성이크다. 따라서차단봉을설치하여일정거리를두고참관또는촬영하는것은어쩔수없는부분일수있다. 다만보고석을설비할때업무편의만을생각하여보고용 PC 모니터를벽면을향하도록설비하지말고, 참관인이차단봉밖에서확인하고촬영할수있도록개방형으로설치하도록종합관리지침등을통해개선해야할필요가있다. 참관인의입장에서본다면모니터를확인할수없는상황에서차단봉으로통제까지해놓은경우참관권이침해당하는것이며보고과정을불신할수밖에없기때문이다. 3. 투 개표사무원공모제도도입 1) 실태및문제점 공직선거법 제147조제9항에따라투표사무원은국가공무원및지방공무원, 각급학교의교직원, 은행법제1조에따른은행의직원, 각조합등직원, 정부가 100분의 50 이상의지분을가지고있는기관의직원, 농협 수협 축협등직원, 지방공사와지방공단직원, 투표사무를보조할능력이있는공정하고중립적인자로위촉할수있다. 대부분공무원및그에준하는기관에소속된직원을위촉대상으로하고있으며, 일반국민을위

351 선거관리신뢰확보를위한시민참여확대방안 351 < 표 4> 제 20 대국선및제 19 대대선투 개표사무원현황 기관소속 구분 선거명 계 국가공무원 금융지방공무원교직원기관직원 공공기관직원 농 수 축협등직원 지방공사 공단직원 공정중립인사 ( 일반인 ) 투표사무원 제20대국선 118, 제19대대선 119, ,449 (58.7%) 69,927 (58.5%) 10, , ,689 (31.8%) 38,372 (32.1%) 개표사무원 제20대국선 47,612 1,418 제19대대선 44,320 1,360 17,710 (37.2%) 17,340 (39.1%) 4, , , , ,989 (44.1%) 18,880 (42.6%) 출처 : 중앙선거관리위원회선거통계시스템 ( 촉할수있는근거는 투표사무를보조할능력이있는공정하고중립적인자 에따라가능하다. < 표 4> 를보면제20대국선및제19대대선의투 개표사무원수현황을볼수있다. ( 사전투표사무원의경우투표사무원과동일한양상을보이므로생략하였다.) 공정중립인사 ( 일반인 ) 의비중이투표사무원은 30% 정도, 개표사무원은 40% 정도로매우높아보이나이표에서보이는일반인의경우공모제도를통한위촉이아니므로순수하게일반국민의참여로보기에는무리가있다. 투표사무원의경우일반인을사실상읍 면 동사무소에근무하는비공무원근로자 ( 공공근로자, 무기계약직등 ) 나소속공무원의인맥을통하여동원한지인등으로위촉되는경우가많다. 개표사무원의경우에도실제적으로장애인단체나여성단체추천을받거나선거관리위원회의임시인력 ( 공정선거지원단, 선거사무보조원 ) 이대부분을차지하고있는실정이다. 명목상일반인일뿐사실상기관또는단체의추천형식을띠고위촉되는것이다. < 표 4> 에서알수있듯현재투 개표사무원인력확보는지방공무원과교직원이압도적인비중을차지하고있는데이는지방자치단체와교육청및각급학교를통하여인력을추천받기가가장용이하기때문이다. 또한공무원이나교직원의경우기본적인중립성및행정적업무처리능력이일정수준으로보장되므로투 개표사무원으로위촉하기에

352 352 제 8 호 최적의조건을가졌다고볼수있다. 그러나이처럼행정적효율성과편의를중점고려한투 개표사무원확보는오히려일반국민들이투 개표과정을불신하는계기가되었다. 기본적으로공직을수행하는공무원에대한불신, 그리고선거관리위원회뿐만아니라지방자치단체와교육기관등행정기관에대한일반적인불신풍조에서기인한것으로보인다. 행정기관이조직적으로부패해있다는국민들의일반적인인식으로볼때이들이주축이되어수행하는투 개표과정이온전히신뢰받지못하는것은당연해보이기도한다. 2) 개선방안따라서투 개표과정의신뢰를해소하기위해서는일반국민공모제도라는파격적인제도도입을고려할필요성이있다. 투 개표사무원은참관인과는달리직접투 개표업무를수행하는자로서, 참관인이감시자또는관찰자의입장에있는반면사무원은공정성 투명성 신뢰성이라는사명감과책임감을가지고투 개표업무를수행한다. 참관인이감시와관찰이라는소극적형태의참여라면, 사무원은선거업무를직접수행한다는차원에서보다적극적인형태의참여라고할수있다. 그러나투 개표사무의원활한수행을위해서행적의효율성을고려하지않을수없으므로일반국민공모제도를전폭시행하는것은현실적으로매우어려워보인다. 현재처럼공무원과교직원을위주로사무원을위촉하되총투표사무원수의 20% 정도를공모제도를통하여위촉하되, 투표소마다 1~2명정도배치한다면적정할것이다. 단, 투표소의투표관리를책임지는투표관리관의경우에는행정업무능력과경험이요구되므로능력검증이힘든일반국민으로위촉하여서는위험부담이클것이다. 투표관리관과달리일반투표사무원의경우특별히고도의능력을요하는업무가아니므로일반국민들도사전교육을통하여충분히수행이가능할것이다. 개표사무의경우에도책임사무원은공무원등으로위촉하되, 일반개표사무원을공모제도를통하여확보하여도개표사무수행에어려움은없을것이다. 일반국민공모제도를통한투 개표사무원공모에서가장문제가되는것은투 개표사무교육의어려움보다는효율적인공모시스템구축, 무엇보다선정및위촉과정에서소요될구 시 군위원회직원들의업무량증가라고할수있다. 앞서도입한개표참관인공모제도에서도시스템의불완전성등으로인한업무부담이과중되어직원들의불만이상당했다. 따라서접수창구를단일화하고, 본인확인및이중접수방지기술도입등공모시스템을완벽하게구축해야만직원들의업무량증가를최소화할수있을것이다.

353 선거관리신뢰확보를위한시민참여확대방안 일반인개표관람권한확대 1) 실태및문제점 공직선거법 제182조 ( 개표관람 ) 제1항은 누구든지구 시 군위원회가발행하는관람증을받아구획된장소에서개표상황을관람할수있다. 고규정하고있다. 그러나법문의 누구든지 라는표현이무색하게실제개표소에서일반인의개표참관은보장되고있지못하다. 해당위원회에서개표소규모등을고려하여자체적으로개표관람증발급매수를결정하는데이과정에서정당 후보자측배부수량, 지방자치단체나경찰서등유관기관배부수량중심으로최소수량으로산정하고있는실정이다. 일반인이무작정선거관리위원회나개표소에방문하여관람증발급을요청하는경우설령관람증여분이있더라도관람증을발급받을가능성은희박하다. 법문에 누구든지 라고명시되어있음에도불구하고그동안일반인의개표관람권한에대한진지한고민없이행정편의차원에서일반인에게관람증배부를극도로제한하여온것이다. 또한일반인에게개표관람제도에대한홍보나안내또한전무한실정으로개표관람제도에대해모르는국민이대부분이다. 개표관람의경우개표참관과달리개표장내구획된별도의장소에서만관람이가능함에도불구하고불필요하게관람을제한하는것은불합리하며법의취지에도부합하지않는다고할수있다. 2) 개선방안개표관람제도는 누구든지 가능하므로 공직선거법 에규정된수많은제한에도불구하고드물게신분의제한이없이누구나관람가능한제도이다. 외국인이든미성년자이든선거권이없는자이든무관하다. 개표관람제도의취지를살려그간정당 후보자및유관기관중심으로배부하던개표관람증배부를일반국민에게대폭확대하여관람권을보장해줄필요가있다. 개표과정에대한이해부족으로개표과정을불신하는분위기속에서개표관람에대한요구는앞으로더욱커질것이다. 그간일반국인이개표관람을요구하는사례가극히드물어이에주목해야할이유가특별히없었으나, 이번제19대대선에서시민의눈에서도개표관람과관련한이의제기가있었던만큼앞으로개표관람에대한관심과요청이커질것으로보인다. 선거관리위원회에서도개표관람에대하여방어적인입장만취할것이아니라적극적인제도홍보를통하여일반국민에게제도를알릴필요성이있다. 개표소내수용가능한범위에서적극적으로개표관람을허용한다면개표과정에대한신뢰확보에도기여할것이다.

354 354 제 8 호 5. 단체의공명선거추진활동한계설정 1) 실태및문제점 공직선거법 제10조 ( 사회단체등의공명선거추진활동 ) 제1항에따라사회단체등은선거부정을감시하는등공명선거추진활동을할수있다. 제19대대선전의사회단체의공명선거추진활동은캠페인위주로나타났으므로선거관리위원회가특별히주목할필요가없었다. 그러나이번제19대대통령선거에서나타난시민단체의조직적이고적극적인공명선거추진활동은전례가없던것으로, 선거관리위원회는시민단체의요구에대응하는과정에서많은어려움을겪을수밖에없었다. 또한지난제19대대선은시민단체의공명선거추진활동을어디까지허용해야하는가에대한어려운숙제를남겼다. 시민단체가온전히정의와선의무결한영역에있다고단정할수없으며, 시민단체의공명선거추진활동이선거관리위원회의정상적인업무수행에지장을주거나직원에게위협을가하는등공격적인양상으로나타날수있기때문이다. 현행법상 선거운동 에이르거나 불공정한행위 를한경우고발등조치가가능하지만, 공명선거추진활동이라는명목으로과도하게업무에간섭하거나정상적인공무수행에지장을주는경우대처할방안이뚜렷하게없다는점이문제다. 이번제19대대선에서도과도한업무간섭에대한대응수단의부재로많은어려움이있었다. 공직선거법 벌칙규정에제237조 ( 선거의자유방해죄 ), 제242조 ( 투표 개표의간섭및방해죄 ) 가있으나전자는선거운동의자유를방해하는경우처벌규정이고, 후자는투표소에서투표를방해하거나개표소에서개표참관인이설치한통신시설등을파괴한자에대한처벌규정으로사실상선관위업무방해에대한직접적인처벌규정은없다고보아야할것이다. 제244조 ( 선거사무관리관계자나시설등에대한폭행 교란죄 ) 의경우선거관리위원회의위원 직원등선거사무에종사하는자를폭행 협박 유인또는불법으로체포 감금하거나, 폭행이나협박을가하여투표소 개표소또는선거관리위원회사무소를소요 교란한경우처벌조항이므로단순업무간섭에대한조치로는부적절할것이다. 2) 개선방안법에위반되거나업무간섭에이르지않는한시민단체등의요구에적극적으로소통하려는자세와적극적인대응이바람직할것이나, 정당한공무수행에지장을주는행위에대하여는제한하거나조치할수있는명시적인규정을마련할필요가있다. 이는시민참여를확대함과동시에이로인해발생할수있는갈등을해소하기위해서도필요하다.

355 선거관리신뢰확보를위한시민참여확대방안 355 벌칙규정에 선거업무방해죄 를신설하여선거관리위원회의정당한업무수행에간섭하거나방해한경우처벌할수있는규정을만들고, 제10조 ( 사회단체등의공면선거추진활동 ) 에 법에규정된방법외에참관 참여 입회를요구하는경우중앙선거관리위원회가정하는바에의한다. 중앙선거관리위원회가지침등으로참관 참여 입회등의범위를시민단체의요구사항및사회적분위기를고려하여정할수있도록하는방안을고려해볼수있을것이다. V. 결론 선거관리신뢰확보를위한시민참여확대방안을논할때는금지와제한은불신을낳고개방과허용은신뢰를낳는다는것을명심할필요가있다. 선거과정의공정성은선거관리위원회의완벽한선거관리만으로는보장되지않으며국민의신뢰를통해서비로소완성된다고할수있다. 시민참여확대는선거과정의부정을감시하는역할을할뿐만아니라선거관리위원회의투명한선거관리과정을증명해주는상호보완적역할을한다고보는것이적절하다. 따라서시민참여확대는행정적인어려움과직원들의업무부담에도불구하고지속적으로추구해야할방향이라고할수있다. 지금까지선거관리위원회는선거관리의공정성 신뢰성확보를위한방안과대책을지속적으로마련해왔다. 그럼에도불구하고지난제19대대선에서나타난시민단체의전에없이활발하고적극적인공면선거추진활동을경험하며대국민신뢰확보를위해여전히갈길이멀다는것을실감했다. 시민단체의일부회원의행위가공격적인양상으로나타나고업무간섭에이르는등불합리한면이다수있었다는점을고려하더라도, 이번제19대대선에서나타난시민단체의요구사항은앞으로선거관리위원회가신중하게검토하고고민할필요가있다. 특히정당 후보자측참관인에게허용된참관권을시민에게도보장해달라는 참관권 에대한요구가강했는데, 향후선거과정의진정한신뢰확보를위해서는일반시민의참관권보장을대폭확대하기위한대안을마련해야할것이다. 대한민국국민의민주주의의식은빠른속도로성장해왔다. 국민들은정부의일방적인설명을더이상의심없이받아들이지않으며정부가제공하는자료를순순히신뢰하지않는다. 선거관리위원회의대국민신뢰회복을위한지속적인제도개선과노력에도불구

356 356 제 8 호 하고여전히선거과정에대한불신이제기되는이유이다. 국민은직접보고참여하여의혹을해소하기를원하지만선거관리위원회에서는그동안국민의참여보다는정보제공, 즉설명과설득중심으로접근했다. 투표지분류기의혹에대한반박자료를만들고, 투 개표의혹에대하여다양한홍보자료를제작하여공개했지만국민들은쉽게신뢰를주지않고있다. 이제는대국민설득과홍보등정보제공수준에서나아가선거과정에국민을직접참여시켜신뢰를회복하는방안을마련해야한다. 과거비민주적정치 사회적분위기하에서부정선거를경험한이후법과제도정비등국가적인노력으로공정한선거문화가정착되었지만여전히국민들은선거과정에의혹을제기하고있다. 선거관리위원회는선거를관리하는헌법기관으로서이러한국민적불신에대한책임이있으며, 불신을해소하고선거과정의신뢰를확보하기위하여보다적극적이고과감한변화를모색해야할것이다.

357 선거관리신뢰확보를위한시민참여확대방안 357 참 고 문 헌 유재원 시민참여확대방안 : 참여민주주의시각에서. 이순향 김상헌 주민참여예산제도도입의효과에관한연구 : 지출규모와구성비변화를중심으로. 한국행정논집 제23권제1호 이혜인 홍준형 정부신뢰와시민참여 : 지난두정부에대한설문조사를활용한실증분석. 한국행정논집 제25권제3호 공직선거법. 법률제14839호, 시행 시민의눈발족기자회견문 ( ). 중앙선거관리위원회선거통계시스템 ( 검색일 : 2017/10/16). 중앙선거관리위원회제19대대통령선거종합관리지침. Irvin & Stansbury Yang and Pandey(2011; Wang and Wart, 2007). 접수일자 : 2017 년 10 월 12 일, 심사일자 : 2017 년 11 월 24 일, 게재확정일 : 2017 년 12 월 13 일

358 358 제 8 호 [ Abstract ] Measures to Increase Citizen Participation to Secure Election Management Trust Jo, Eunsook Pohang Si Bukgu Election Commission In this study I studied the method of increasing citizen participation for election management. Through previous studies, I analyzed the correlation between citizen participation and government trust. This study was conducted under the premise that public confidence can be secured through citizen participation. By analyzing the needs of NGOs in the 19th Presidential Election, I found that the demand for observation and participation in pro-balloting and counting procedures were prominent. As a result, it can be seen that it is necessary to guarantee and strengthen the authority of the citizen to observe in order to secure the election management trust. The expansion of citizen participation not only plays a role in monitoring the corruption of the election process but also plays a complementary role in proving the fair election management process of Election Commission. Therefore, it can be said that the expansion of citizen participation is direction to pursue despite the decrease of administrative efficiency. It suggests that the Election Commission needs to look for more aggressive and bold changes to secure true trust. Keyword: election management, citizen participation, Securing trust, Observation authority

359 장애인투표편의제도개선방안 359 장애인투표편의제도개선방안 김혜선 ** 서울시강서구선거관리위원회박정민 ** 충청북도괴산군선거관리위원회 국문요약 우리나라에서는정치에대한국민들의관심과참여가점차높아지고주권의식수준도향상되어, 유권자들에게더많은투표기회를제공하려는노력이각종법과제도를통해실현되고있다. 현재우리나라에서는다양한투표편의제도를시행하고있으나, 장애인유권자의참정권침해에대한불만과문제제기는끊이지않고있다. 이러한문제들은크게투표소접근성미흡, 장애인유권자에대한잘못된인식과교육의부족, 제도운영에있어평가절차의부재와비효율성등에서기인한다고보았다. 장애인유권자층에게도진정한투표기회가보장되려면지속적인제도개선과보완이이루어져야한다. 그러므로본연구에서는선거관리위원회직원의관점에서현재시행되고있는투표편의제도의몇가지문제점을진단하고, 투표관리시경험과자료를통해이에대한개선방안을제시해보았다. 아직계량적이고구체적인분석이이루어지지못했음은본논의의한계이자다음논의에서수행되어야할과제일것이다. 주제어 투표편의, 장애인유권자, 참정권, 제도개선 * 제 1 저자. ** 공동저자.

360 360 제 8 호 I. 연구의목적및방향 1. 연구의목적 모든국민은소급입법에의하여참정권의제한을받거나재산권을박탈당하지아니한다. 1), 국가및지방자치단체와공직선거후보자및정당은장애인이선거권, 피선거권, 청원권등을포함한참정권을행사함에있어서차별하여서는아니된다. 2) 는국내법과함께 UN 장애인권리협약제29조 3) 등많은국제법역시참정권행사의차별을금지하고있다. 참정권은국민이직접 간접으로국정에참여할수있는권리로서일반적으로선거권 피선거권 국민투표권 국민심사권 공무원과배심원이되는권리모두가여기에포함된다. 4) 참정권가운데선거권은선거당일에투표할수있는권리를말하며, 이는헌법제24조 5) 에서보장하는기본적인권리이기도하다. 우리나라에서는정치에대한국민들의관심과참여가점차높아지고민주적주권의식이수준도향상되어, 이제우리의과제는참정권보장의여부가아닌 참정권의확대 또는 최대한의보장 이화두가되고있다. 그리하여공직선거법에도거소투표, 선상투표뿐아니라재외선거, 그리고신고없이전국에서투표할수있는사전투표까지도입되면서유권자들에게더많은투표기회를제공하려는노력이각종제도를통해담겨져있다. 그러나위에나열한법적 제도적장치와선거관리위원회의방침에따른참정권보장노력에도불구하고, 장애인유권자의참정권침해에대한불만과우려의목소리는여전하다. 선거때마다투표환경미비로인한 장애인투표, 문턱은여전히높다, 장애인투표환경열악 이라는기사들이쏟아져나오고, 장애인관련단체에서공직선거법의참정권침해에관한헌법소원심판을청구하기도하는등 6) 장애인유권자층의불만제기는끊이 1) 대한민국헌법 제13조제2항. 2) 장애인차별금지법 제27조제1항. 3) UN 장애인권리협약 에는투표절차, 시설및자료의적절성과접근가능성보장과장애인의비밀투표를할권리, 선거를대표할권리, 공적기능을수행할수있는권리등장애인이다른사람들과동등하게정치및공적생활에참여할수있도록보장해야할사항들이열기되어있다. 4) 두산백과 ( 5) 대한민국헌법 제24조는선거권에대한대한민국헌법조항으로, 모든국민은법률이정하는바에의하여선거권을가진다. 6) 가족을동반하지않은장애인이투표할시 2인의보조인과함께투표소에들어가야한다고규정한현행공직선거

361 장애인투표편의제도개선방안 361 지않고있다. 장애인유권자들이주로토로하는문제는선거일투표소까지의이동권문제부터투표소내장애인편의시설미비, 선거정보제공의미흡등이있다. 공직선거를통해국민의소수집단을포함한다양한이익을대변할수있는대표자가선출될수있으려면, 선거참여기회에있어불편함과제도미비로인해투표권자의참정권행사가좌절되는일은없어야할것이다. 장애인유권자층에게도진정한투표기회보장을실현할수있으려면지속적인제도개선과보완이이루어져야하며, 선거관리위원회직원의관점에서이에대하여몇가지개선방안을제시해보고자한다. 2. 선행연구검토및연구방향 장애인투표편의제도와관련한기존의연구는아직한정적인범위내에서만이루어져있다. 장애인의투표참여시투표소또는선거정보에의접근성등외부환경요인과심리적요인이미치는영향을살펴보거나, 7) 장애인유권자들의투표경험등질적사례분석후제도개선안 8) 을도출하기도하였고, 장애인유권자의선거참여확대방안을물리적 제도적 심리적측면에서다각도로분석 9) 하기도하였다. 투표참여취약계층을아울러제19대총선의투표편의제도에대한만족도를분석 10) 한연구도있다. 그외에투표편의제도에관한문제는아니지만지적장애인의투표권과관련한쟁점을다룬연구 11) 도진행된바있다. 그러나제도개선의측면에서투표현장의요구를반영한실질적이고구체적인연구는아직부족하고미흡한단계라할수있다. 본논의의공동연구자는선거관리위원회의직원으로서현장에서장애인유권자들의요구와불만을가장가까이에서접하고있으며, 실질적으로업무를수행하고편의를책임져야하는주체라할수있다. 그러므로실무자의관점에서현장경험을바탕으로현장애인투표편의제도의미비점과문제점등을진단함으로써, 좀더실질적이고효율적인제도개 법에대해, 장애인단체가헌법소원심판을청구했다. 장애인의투표권이침해당하고 비밀투표 원칙이훼손된다는것이이들의주장이다 ( 천지일보, 7) 유수현, 장애인선거참여환경요인이투표참여의향에미치는영향에관한연구 (2012). 8) 류형욱, 장애인의투표참여경험에대한질적사례연구 (2017). 9) 김춘호, 장애인의선거참여활성화에관한연구 (2010). 10) 김종범, 취약계층의투표편의제공만족도분석, 동북아연구 제17집 (2012), 쪽. 11) 김진우, 지적장애인투표권부여및행사관련쟁점연구, 조선대학교사회과학연구 31권 (2015), 쪽.

362 362 제 8 호 선의방향과대안을제시해볼수있을것이다. 투표편의제공대상은장애여부와상관없이거동이불편한모든선거권자가해당될것이다. 그러나본연구는한시적인신체제약을받는경우는제외하고, 사회적 계층적약자로서계속적으로차별과불편을감내해야하는장애인선거권자로대상을한정하여논의를진행하고자한다. 그리하여장애인선거권자의비율과투표참여율을통해장애인선거권자의참정권행사현황을알아보고, 현재우리나라에서시행중인투표편의제도와해외의사례를살펴봄으로써장애인의투표편의제공제도의현주소를점검해볼것이다. 현투표편의제도에대한문제점을파악하고, 그를바탕으로수요자의요구와필요에부합하는합리적인개선방안을모색해보고자한다. II. 장애인투표참여및투표편의제도현황 1. 등록장애인현황 투표편의제도는장애인과지병 일신상의사유등으로거동이불편한선거인들을대상으로한다. 이러한투표편의제공대상이총선거인수에서차지하는비중은얼마나되는지먼저알아볼필요가있다. 다만거동불편선거인수는개개인의건강상태에따라수시로변화될것이고, 불편함의정도에따라투표편의제공대상에포함할수있는지여부도 < 표 1> 최근 5 년간국내총인구수와등록장애인수 12) 구분 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 2016 년 총인구수 ( 명 ) 50,948,272 51,141,463 51,327,916 51,529,338 51,696,216 등록장애인수 ( 명 ) 2,511,159 2,501,112 2,494,460 2,490,406 2,511,051 총인구수대비등록장애인비율 (%) ) 통계청국가통계포털 ( 참조.

363 장애인투표편의제도개선방안 363 < 표 2> 최근 5 년간 19 세이상인구수와등록장애인수 13) 구분 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 2016 년 19 세이상인구수 ( 명 ) 40,542,418 41,001,517 41,455,574 41,896,030 42,320, 세이상등록장애인수 ( 명 ) 19 세이상인구대비등록장애인비율 (%) 2,426,701 2,418,024 2,412,819 2,409,103 2,430, 객관적인지표로판단하기힘들다고판단된다. 그러므로보건복지부에공식적으로등록된장애인수를기준으로그비율을근접하게나마가늠해보고자한다. < 표 1> 에서볼수있듯이최근 5년간우리나라총인구수는약 5,100만명에이르며, 등록된장애인수는평균약 250만여명이다. 총인구수대비등록장애인수의비율은 4.8~4.9% 가된다. 이가운데실제선거에참여할수있는연령은 19세이상이므로이에따라통계를내보면아래와같다. 최근 5년의 19세이상인구는평균약 4,100만명, 19세이상등록장애인수는평균약 240만명이된다. 그러므로선거권자층만을대상으로한경우인구수대비등록장애인수의비율은약 5.8% 가되어, 전연령층에서차지하는비율보다 1% 가량높은수준을보이고있다. 선거인약 100명중에서 5~6명이등록된장애인이라는것은미미한비중이라고볼수없다. 본연구대상에서는제외되었지만비장애인중에서도노인 환자등거동이불편한선거인들까지포함한다면투표편의제도를필요로하는대상은더넓고많아질것이다. 그비중이위와같이적지않음을생각하면, 유권자들의참정권보장에있어서적절한투표편의제도를마련하고제공하는것은선거관리위원회의중대한임무중하나라고할수있을것이다. 2. 장애인투표참여현황 최근 5 년간공직선거는총 5 회 ( 대통령선거 2 회, 국회의원선거 2 회, 전국동시지방선거 13) 통계청국가통계포털 ( 참조.

364 364 제 8 호 < 표 3> 최근 5 년간선거권자투표율 14) ( 단위 : %) 구분 제 19 대국회의원선거 (2012) 제 18 대대통령선거 (2012) 제 6 회동시지방선거 (2014) 제 20 대국회의원선거 (2016) 제 19 대대통령선거 (2017) 전체선거권자투표율 < 표 4> 선거별장애인투표참여율 15) ( 단위 : %) 구분제 17 대국회의원선거제 18 대국회의원선거제 5 회동시지방선거제 6 회동시지방선거 장애인선거권자투표율 회 ) 실시되었다. 각선거에서선거권자의투표율은 < 표 3> 과같다. 전체선거권자의경우국회의원선거나지방선거평균투표율이 56% 를기록하였으나, 대통령선거의투표참여율은 76% 로이보다 20% 나높은경향이나타난다. 이는국가원수를뽑는대통령선거에대한국민들의큰관심을보여주는것이라할수있다. 장애인유권자의평균참정권행사율은비장애인들보다높게나타난다. 장애인선거권자층에서는기본적으로 70% 를넘는투표참여율을보여선거에대한관심과참여의지를확인할수있었다. 또다른특징은투표율이선거의종류에크게영향을받지않는다는점이다. 장애인유권자층에서는지방선거에있어서도다른선거에비해투표율이별로감소하지않았고, 전체적으로투표율변동의폭은거의없는것을볼수있다. 3. 현행장애인투표편의제도 우리나라에서장애인을대상으로한투표편의제도는주로투표소에대한접근성강화, 14) 중앙선거관리위원회통계시스템 ( 15) 중앙선거관리위원회통계시스템 ( 보건복지부 한국보건사회연구원통계자료.

365 장애인투표편의제도개선방안 365 또는투표행위의편의성향상이라는측면에서시행되고있다. 장애인복지법에서정한기준과달리선거관리위원회에서는투표편의제도의대상이되는장애의유형을지체장애, 시각장애, 청각장애, 발달장애, 기타의 5가지로크게분류하여편의서비스를제공 관리하고있다. 16) 가장최근인 2017년 5월 9일치러진제19대대통령선거시제공되었던투표편의제도를 5가지의장애유형에따라분류해보면다음과같다. < 표 5> 제 19 대대통령선거 (2017 년 ) 기준투표편의제도현황 17) 유형투표편의제도비고 임시경사로설치 지체 대형기표대설치및특수형기표용구비치 ( 사전 ) 투표소접근성강화 개선 확대 투표안내문 (3 종 ) 2 차원바코드, 점자, 음성 CD 점자선거공보의무제작 시각 점자선거제도안내책자배부 점자투표보조용구비치 거소투표신고서 (2 종 ) 2 차원바코드삽입 신설 토론회수화 자막방송 청각 수화형투표안내문제공 수화투표안내영상제공 수화통역사확대배치 개선 확대 발달 홍보물제작 교육 16) 장애인복지법 제2조제2항및 동법시행령 제2조제1항에따른장애의종류는다음과같이구분된다. 1. 신체적장애가. 주요외부신체기능의장애 : 지체장애, 뇌병변장애, 시각장애, 청각장애, 언어장애, 안면장애나. 내부기관의장애 : 신장장애, 심장장애, 간장애, 호흡기장애, 장루 요루장애, 간질장애 2. 정신적장애가. 발달장애 : 지적장애, 자폐성장애나. 정신장애 : 정신장애 ( 정신분열병, 분영형정동장애, 양극성정동장애, 반복성우울장애 ) 본연구에서는현행제도의개선이라는측면에서접근하고자, 선거관리위원회가제도시행을위하여분류한장애유형에따라논의를진행하고자한다. 17) 중앙선거관리위원회홈페이지참조 (

366 366 제 8 호 투표보조인활동지원 임시기표소설치 기타 모의투표체험확대 투표소이동지원개선 기관 시설투표관리매뉴얼배부 장애인거주시설관리자교육 투표가이드북활용 활동보조인조끼제작 개선 확대개선 확대신설신설신설신설 투표편의서비스는매선거때마다보완 개선되면서점차적으로확대되어왔다 년도를기준으로총21가지투표편의제도가운데기존운영방침이지속된것이 12개이며, 기존의제도를대통령선거에서개선 확대한것이 4개, 신설된제도가 5개이다. 2016년도에실시된제20대국회의원선거와비교했을때수량적으로는약 1.5~2배로신설 확대되었음을알수있다. 각편의제도가어떠한방식으로운영되고있는지대상에따라구체적으로살펴보면다음과같다. 1) 지체장애인 (1) 투표소임시경사로설치거동이불편한장애인유권자가투표소에도달후진입시장애인경사로가없고계단만있는경우투표소로들어가기가어렵기때문에이에대비하여임시경사로를설치하고있다. 임시경사로는각투표소건물환경에맞춰제작하며, 장애인단체등과협의하여장애인유권자가혼자힘으로올라갈수있을만큼완만한경사도로제작 설치한다. (2) 대형기표대설치및특수기표용구비치모든투표소에는휠체어를탑승한채로투표할수있는대형기표대를 1대이상설치하고, 손목활용형 마우스형의두가지특수기표용구를 2세트씩비치하고있다. (3) ( 사전 ) 투표소접근성강화투표참여불편선거인의편의증진을위하여되도록투표소를 1층에마련하고, 1층이아

367 장애인투표편의제도개선방안 367 < 표 6> 설치층수별투표소현황 18) 구분 계 1 층투표소 1 층외투표소 소계지하 2 층 3 층이상 승강기가설치된곳 투표소수 ( 곳 ) 13,964 12,355 1, ,384 비율 (%) 층외투표소기준 닌경우승강기를이용할수있는건물에 ( 사전 ) 투표소를확보하되, 지난제19대국회의원선거시위의조건을충족하지못했던 ( 사전 ) 투표소가있는경우도이번대통령선거때에는추가확보하도록하였다. 아래는제19대대통령선거에서층수별투표소현황이다. 1층투표소를추가확보하는노력으로전체투표소의 88.5% 가 1층에설치되었고, 1층이아닌투표소중에서 86% 는승강기가설치되어있었다. 따라서전체투표소에서 1층도아니고승강기도없는투표소는 9.9% 가량이된다. 2) 시각장애인각세대에발송하는투표안내문을음성형 CD, 점자형의형태로제작하거나음성변환 2차원바코드를투표안내문에인쇄하는방식으로제공한다. 이번대통령선거부터는거소투표신고서에도음성변환 2차원바코드가추가로삽입되었다. 점자형선거제도안내책자등을장애인시설및단체에제공하며, 기호 정당명 성명을점자로표기한점자형투표보조용구와돋보기를모든투표소에비치하여활용하도록하였다. 3) 청각장애인수화용투표안내영상을제작한후중앙선거관리위원회홈페이지와유튜브에게시하고, 투표안내문에수화용투표안내영상을시청할수있는 QR코드를함께인쇄하고있다. 또한, 각시 도선거관리위원회가한국농아인협회가와협의하거나각구 시 군위원회에서자체적으로수화통역사를확보하여투표당일일부투표소에배치한다. 이들은투표사무원으로위촉되어투표진행을보조하고, 투표소에온청각장애선거인을위하여투표절 18) 중앙선거관리위원회선거통계시스템 (

368 368 제 8 호 차등을안내한다. 4) 발달장애인선거제도와투표방법등이설명된안내책자, 리플릿, 애니메이션동영상등을다양한유형의안내자료를제작하여발달장애인시설및복지관에배부하며, 안내책자에는 QR 코드를삽입하여발달장애인의투표에대한관심과이해를돕고있다. 4. 기타 1) 장애인전용차량및활동보조인력지원투표당일거동이불편한장애인유권자의경우자택에서투표소까지이동할수있도록휠체어탑재가가능한장애인전용차량및활동보조인력을지원하고있으며, 활동보조인및차량을지원받으려는장애인유권자는관할선거관리위원회또는위탁장애인단체등을통하여원하는시간을예약하는등의방식으로차량및인력지원을받을수있다. 2) 임시기표소설치투표소가엘리베이터가없고 1층이아닌 2층에설치되어있는경우 1층에임시기표소를설치하여장애인유권자의투표를지원하고있으며, 장애인유권자는임시기표소에서간단한본인확인절차를진행한후투표용지를교부받아투표할수있다. 3) 투표가이드북비치투표가이드북은장애인유권자가보다편리하게투표에참여할수있도록매투표소에비치되며, 가이드북에는장애인유권자가직접보면서투표과정을쉽게이해할수있도록투표과정이그림을통해순서대로설명되어있다. 뒷부분에는투표사무원이장애인유권자에게선거사무안내를할때활용할수있도록장애유형별의사소통방법과활동보조요령등이기재되어있다. 4) 그외공직선거법상투표편의제도 거동이불편한선거인에대해서투표소에직접가서투표하기힘든경우, 집으로송부받은거소투표신고서를작성하여주민등록지의구 시 군청, 읍 면사무소, 동주민센터

369 장애인투표편의제도개선방안 369 에직접제출하여거소로배송된투표용지에기표후우편투표를할수있는거소투표제도가있다. 공직선거법 제38조 ( 거소 선상투표신고 ) 1 선거인명부에오를자격이있는국내에거주하는사람으로서제4항제1호부터제5호까지에해당하는사람 ( 제15조제2항제3호에따른외국인은제외한다 ) 은선거인명부작성기간중구 시 군의장에게서면으로신고 ( 이하 거소투표신고 라한다 ) 를할수있다. 이경우우편에의한거소투표신고는등기우편으로처리하되, 그우편요금은국가또는해당지방자치단체가부담한다. 4 다음각호의어느하나에해당하는사람은거소 ( 제6호에해당하는선원의경우선상을말한다 ) 에서투표할수있다. 1. 법령에따라영내또는함정에장기기거하는군인이나경찰공무원중사전투표소및투표소에가서투표할수없을정도로멀리떨어진영내 ( 營內 ) 또는함정에근무하는자 2. 병원 요양소 수용소 교도소또는구치소에기거하는사람 3. 신체에중대한장애가있어거동할수없는자 4. 사전투표소및투표소에가기어려운멀리떨어진외딴섬중중앙선거관리위원회규칙으로정하는섬에거주하는자 5. 사전투표소및투표소를설치할수없는지역에장기기거하는자로서중앙선거관리위원회규칙으로정하는자 병원 요양소 수용소 교도소및구치소와 장애인복지법 에따른장애인거주시설가운데 10인이상의거소투표신고인을수용하고있는기관 시설은해당기관 시설내에의무적으로기표소를설치하도록하여투표소까지갈수없는선거인들은자신이머무르고있는기관 시설에서투표를할수도있다. 19) 공직선거법 제149조 ( 기관 시설안의기표소 ) 1 다음각호의어느하나에해당하는기관 시설 ( 이하이조에서 기관 시설 이라한다 ) 로서제38조제1항의거소투표신고인을수용하고있는기관 시설의장은그명칭과소 19) 이와유사한외국의제도로는독일의특별투표구제도가있다. 독일 연방선거법시행령 제 3 조특별투표구 (1) 병원, 양로원, 노인주택, 요양원, 교정원등본시설물이외에는적당한투표공간이없는많은수의선거인이있는시설에대하여그요구가있을경우시 읍 면관청은선거증을가진선거인의투표를위하여특별투표구를설치하여야한다.

370 370 제 8 호 재지및거소투표신고인수등을선거인명부작성기간만료일후 3일까지관할구 시 군선거관리위원회에신고하여야한다. 1. 병원 요양소 수용소 교도소및구치소 2. 장애인복지법 제58조 ( 장애인복지시설 ) 제1항제1호에따른장애인거주시설 3 10명이상의거소투표신고인을수용하고있는기관 시설의장은일시 장소를정하여해당신고인의거소투표를위한기표소를설치하여야한다. 또한투표소에서는혼자기표할수없는장애인의경우함께온가족이나선거인본인이지명한 2명에게투표보조를받아투표할수도있다. 공직선거법 제157조 ( 투표용지수령및기표절차 ) 6 선거인은투표소의질서를해하지아니하는범위안에서초등학생이하의어린이와함께투표소 ( 초등학생인어린이의경우에는기표소를제외한다 ) 안에출입할수있으며, 시각또는신체의장애로인하여자신이기표할수없는선거인은그가족또는본인이지명한 2인을동반하여투표를보조하게할수있다. III. 현행투표편의제도의문제점 앞에서살펴보았듯이우리나라에서는현재장애인을위한다양한투표편의제도를제공하고있다. 그러나각각의제도에있어서는운영규모또는방법 기술이아직빈약하여안정적인수준으로자리잡았다고보기는힘든것들도많다. 또한제도의본래취지와실제운영의결과가상충되기도한다. 선거권자본인의의사를철저하고공정하게반영하기위하여 가족이아닌투표보조인의경우반드시 2인을동반하도록 하는규정이오히려비밀투표의원칙을침해한다는주장을불러일으키기도하고, 1층이아닌투표소를오르내리기힘든선거권자를배려한임시기표소가투표사무원에대한불신과차별대우라는오해를사기도한다. 이렇듯해당제도들을현장에서직접시행 운영하다보면, 꾸준한연구와비평을통해효용성이나질적인면에서개선해야할부분들이아직많다고보인다. 그가운데크게 3가지문제점을논의해보고자한다.

371 장애인투표편의제도개선방안 장애인유권자의투표소접근성미흡 장애인유권자들의투표권행사와관련하여매선거에서반복되는가장큰문제점은투표소의접근성이아직미흡하다는점이다. 투표소까지의이동성에대해서는교통편의차량과활동보조인제도가어느정도실용적인투표편의제공수단으로역할을하고있다. 하지만투표장소에도착한장애인유권자가투표소내부로진입하는일은또다른문제라할수있다. 장애인들은투표소에들어가는데에어려움을겪거나, 끝내들어가지못하여투표소앞에서소중한한표의행사를포기하기도한다. 앞에서설명한대로선거관리위원회내부적으로는투표편의를위하여 1층에투표소를설치하도록하고, 부득이하게 1층투표소를구하지못한경우승강기가있는시설을최대한확보하도록하고있다. 그러나하나의투표소를확보하기위해서는단순히층수나승강기유무외에도현실적으로고려해야할조건들이많다. 투표소는우선해당투표구내의모든선거인들에게최대한찾아오기쉽고편리한위치에있어야하며, 투표소를설치할정도의규모를갖추어야한다. 그러나대부분의사유건물이나시설은사무실 가게등사적인본래의용도로쓰이고있어투표장소로사용할수있는경우는찾아보기힘들다. 따라서투표구내의거리를감안하여관공서, 학교등의협조를받아해당시설을사용해야하다보니투표소를선택할수있는폭은크게제한된다. 투표취약계층을모두만족시킬만큼풍요로운설비를갖춘경우또한드물다. 선거라는공익의목적을위해서라고해도선거관리위원회의뜻대로조건에딱들어맞는장소를지정하여사용할수도없다. 해당기관또한공익을위한본연의업무나사정이있기때문이다. 그러다보면미로같은길을따라지하 2층까지들어가야투표소를만날수있는황당한사례가발생하기도한다. 2. 장애인유권자들에대한인식및교육부족 투표소에서발생하는크고작은마찰가운데에는장애인유권자들에대한이해와배려의부족에서발생하는경우도많다. 이와관련하여설문조사를통한사례연구가이뤄진바있어그일부를인용하고자한다. 20) 20) 류형욱, 장애인의투표참여경험에대한질적사례연구 (2016), 쪽참조.

372 372 제 8 호 무심한선관위 문이좁아서겨우들어갔을때도와주는사람도없고, 다들구경만하고있어서그때기분이그랬죠. 문에들어갈생각만하고있어서막상들어와서어떻게해야될지도모르는상황이었거든요. 그렇다고절도와주는사람도없었고. 제가몸을제대로가누지를못하니까좌우를볼때몸이크게움직이잖아요. 사람들이그걸구경하고기분이안좋더라고요. _ 참여자 O 투표안내가필요했고, 담당직원으로보이시는분이계셨지만다가갈수가없더라고요. 더구나눈을마주쳤는데도와주려고하지않더라고요. 무시하던데요. _ 참여자 Q 안면장애인데자꾸만모자를다벗으라고함 처음에는모자를살짝만들어올렸거든요. 이해를해주셨어요. 근데이번에는다벗으라는거에요. 좀당황했어요. 다벗지는않고, 이마가보일정도로해서모자를최대한올렸거든요. 뒤에사람들도줄을서있어서되도록담당자한테만보여드릴려고했어요. 근데그분이 모자를다벗어주세요 라고하니까더창피했어요. 모자를다벗고서있는데너무비참했어요. _ 참여자 D 도움을요청했으나거절당함 기표소에들어갔는데어떻게찍기는하겠지만, 위치가잘안보이니까아들불러서도움을요청했지. 그런데선관위에서막고못들어오게하더라고. 그래서선관위담당자한테도움요청하니까거절하고. 어떻게하라는건지. _ 참여자 A 기표할때한손으로해서너무힘드니까당연히선거담당자한테도움을요청했죠. 그런데이놈이처음에안도와주네요. 스스로하는겁니다. 라고말만하니까. 상황을좀봤으면좋은데. 그래서계속요청을했더니그때와서제몸을보고그때서야도와줬어요. 진작에도와줬으면얼마나좋습니까. _ 참여자 U 투표소에서장애인에대한선입견과오해로인한부정적인시선과차별적인발언으로인해장애인유권자들에게투표참여기억이상처만으로남은사례는비단위의경우뿐만이아닐것이다. 이러한문제는바로장애인에대한기본적인이해와배려의부족에서발생한다고할수있다. 선거를준비하는과정에서선거관리위원회직원뿐아니라투표관리관, 투표사무원들에게수많은교육이이루어지는데, 이가운데장애인유권자들을고려한교육은전무한상태이다. 그러므로위사례에서보는것처럼의식적으로든무의식적으로든해당유권자를전혀배려하지못한상황이발생하여, 기쁜마음으로주권을행사하러왔던선거인에게상처와비참한기억만을남기게되는것이다.

373 장애인투표편의제도개선방안 현행투표편의제도의홍보및평가미흡 투표편의제도를신설 확대하면더많은장애인선거권자들이혜택을받을수있을것이다. 하지만우리나라의투표편의제도가미흡한수준이아니라는점에서는우선현행제도를잘홍보하여활용도를제고할필요가있다. 각제도의운영측면에서는비용과인력투입에대비한실효성과효과성도검토해볼필요가있다. 내부적으로나투표사무원들에게는다양한현행투표편의서비스에대한홍보나안내가부족하여, 잘만들어진콘텐츠나서비스를충분히활용하지못하는비효율이발생하기도한다. 수혜자와이용자들에게는관련규정이미흡하여실효성이나효용성이떨어지는제도들도있으나, 별도의만족도조사나의견수렴이실시되지않아제도개선에필요한지표나데이터가축적되지못하고있다. 앞서설명한기관 시설내기표소설치제도가하나의사례가될수있다. 앞서설명한바와같이공직선거법제149조에따라병원 요양소 수용소 교도소및구치소와 장애인복지법 에따른장애인거주시설가운데 10인이상의거소투표신고인을수용하고있는기관 시설내에는기표소를설치하여야한다. 그런데위기관 시설의거소투표신고인가운데에는퇴원 퇴소가예정되어있거나새로운구성원이들어올수있으므로, 신고당시와기관 시설기표소의투표일사이에신고인원의변동이발생하곤한다. 또한별도의확인이필요없는등록된장애인이개별적으로거소투표신고를하는경우가있어, 규모가큰병원의경우에는기관 시설의장이해당기관 시설내의거소투표신고인수를실제적으로파악하는데에어려움이있다. 기표소를설치하려는경우에도해당기관 시설의환경에따라투표소를설치할만한공간이없을수있고, 기표소설치후이를전담하여관리 감독할인력을확보하기힘들수있다. 또한거소투표자가자신의투표지를타인에게양도하는등대리투표나강압투표사례가적지않게발생하면서, 기관 시설의장은기표소운영의책임과함께감시와처벌의부담감까지떠안아야하므로기표소설치를꺼리는경우가많다. 기표소를설치한다고해도투표자의건강 신분등사생활과도연관된부분이있어대외적으로공개되기를꺼리는선거권자들도있다. 그러나거소투표신고인수용기관 시설에서는위에서언급한공정성 적법성의시비에휘말릴위험이있으므로정당관계자와시민단체관계자의참관을하도록한다. 따라서거소투표자들이이에대해불쾌함을표현하며선거관리위원회에거센항의를하여직원들이곤욕을치르는경우도있다.

374 374 제 8 호 IV. 장애인투표편의제도개선안 앞에서현행투표편의제도를현장에적용 운영하면서나타났던문제점을크게세가지로제시해보았다. 각문제점에대하여생각해볼수있는개선안은다음과같다. 1. 투표소접근성향상 지난제19대대통령선거에서많은장애인들이투표에어려움을겪으면서장애인의참정권행사에있어불편함이반복되지않도록, 투표편의제공및지원을의무화하는 공직선거법개정안 21) 이발의되기도하였다. 법적으로투표편의제공과지원을의무화할때병행되어야할부분은현실적으로장소확보여건을마련하는것이다. 생각해볼수있는대안중하나는선관위에서자체적으로투표소용건물을확보하여평상시에는시세보다저렴한가격으로일반인등에게임대하되, 선거시에는언제든지투표소로사용가능함을조건으로하는방안이다. 대신투표로인한생업등의지장이발생한경우일 ( 日 ) 단위로보상을해준다. 이경우장소임대료는따로지급하지않아도될것이다. 다만이러한방법은예산이많이들고, 모든투표구에적정한투표장소를확보하려면장기간이소요될것이다. 또한투표구관할구역이변경되는경우해당투표소건물위치의적절성이문제될수있으므로, 가장효율적인방안이라고보기는힘들다고생각된다. 다음으로는학교시설을중심적으로이용하는방안을생각해볼수있다. 이미학교시설은투표소로많이선호되고있는상황이다. 지난제19대대통령선거에서시설유형별투표소현황은아래와같다. < 표 7> 에서보듯이약절반정도의투표소가학교시설에설치되고있으며, 20% 가량은관공서나공공기관이다. 대부분의학교시설은경사로, 점자유도블럭, 장애인화장실등장애인편의시설이잘갖추어져있으며, 넓은주차공간을가지고있다. 학교는웬만한관공서보다규모가크고눈에잘띄어선거인들이찾기쉽고, 교실 로비등을활용하여 21) 개정안의주요내용은선거관리위원회가사전에투표관리관 투표사무원에게장애인투표지원교육을시행하도록하는것, 투표소의설치위치를반드시장애인통행이가능한편의시설이위치한곳으로정하도록하는것, 시각장애인을위한특수투표용지또는투표보조기구의제작및사용에의무규정을두는것이다. 국회의원김해영블로그 (

375 장애인투표편의제도개선방안 375 < 표 7> 제 19 대대통령선거투표소설치현황 22) 항목합계학교 읍 면 동주민센터 공공기관주민회관경로당등복지회관 기타 ( 자영업소, 은행등 ) 투표소수 ( 곳 ) 13,964 6,939 2, ,736 1,648 비율 (%) 층투표소를확보하기가용이하며, 동시에 2개이상의투표소를설치할수도있다. 그러므로투표구내에학교가있는경우에는교실등이용가능한장소가많으므로학교를중심으로투표소를확보하도록하는규정을마련하고, 투표소지정학교에협조를의무화하여지속적으로활용하는방안을생각해볼수있다. 시골지역등에서부득이인근학교를이용하기힘든경우, 마을회관, 경로당등대체시설을이용하도록한다. 다만모든투표소를일괄적으로변경할수는없으므로, 일정기간에걸쳐점진적으로시행되어야할것이다. 즉시행초기에는기존투표소가운데 1층투표소를확보하지못한경우해당투표구내에위치한학교에설치하도록의무화하고, 이미설치되어있는투표소들도점차적으로학교로변경하도록한다. < 사진 1> 독일의장애인투표가능투표소공고문 23) 22) 중앙선거관리위원회선거통계시스템 ( 23) 선거관리위원회해외연구관보고서, 장애인유권자투표편의제공현황, 선거연수원 (2017), 17쪽.

376 376 제 8 호 추가로생각해볼수있는부분은투표소앞에장애인편의시설에관한공고문또는안내문을부착하도록하는것이다. 독일 연방선거법시행령 제46조제1항에는설치된투표소에 < 사진 1> 과같이장애인이나거동불편자의투표에방해가되는요소가없음을공고하도록규정하고있다. 위와같은공고문을투표소입구에부착함으로써투표관리자에게는책임을부여하고장애인유권자들은편의시설에대한정보를제공받을수있다. 또한투표소를찾은비장애인선거권자들도해당공고문을보면서장애인유권자에대한인식을환기하고그들의입장에서생각해보는기회가될수도있을것이다. 2. 장애인등투표참여불편인지원교육의무화 장애인유권자의인권을침해하는일이재발하지않기위해서는, 투표사무종사자들에대한교육이필요하다. 선거를준비할때마다선거관리위원회직원과투표사무원등은투표관리교육시과거발생한사건 사고를소개하고경험을공유하여동일한물의사례가반복되지않도록주지시킨다. 그러나앞서말했듯이투표사무원등에게실시되는장애인유권자에관한교육은전무한상태이다. 그러므로장애인유권자를위한투표안내및지원에관한교육의무를규정에명문화하고, 장애인단체와협력하여교육과정이나프로그램을개발하여실시하는것이필요하다. 미국의경우 1965년제정된 선거권법(VRA: The Voting Rights Act) 에서는시각및청각등신체적장애를가진유권자가다른사람의도움을받아투표를할수있도록규정하고있고 24) 2002년제정된 선거지원법(HAVA: Help America Vote Act) 에서도장애인유권자들의투표소의접근성뿐만아니라선거당담직원및투표소직원들이장애인들의투표를지원할수있도록적절히훈련되어있을것을규정하고있다. 또한미국에서는투표소에서장애인유권자의투표를원활하게하기투표소직원및인력들을교육하는프로그램등이실시되고있다. 예를들어코네티켓주에서는투표소사무인력에대한장애인유권자지원가이드라인을사전에교육하고, 이를통해장애인유권자를대하는태도, 언어, 지원방법등을구체적으로지도하고있다. 25) 24) 선거관리위원회해외연구관보고서, 장애인유권자투표편의제공현황, 선거연수원 (2017), 35-36쪽. 25) 앞의책, 36쪽.

377 장애인투표편의제도개선방안 377 이러한과정은선거관리위원회독자적으로할수있는일이아니라, 장애인유권자층의입장을대변할수있는장애인단체등의적극적인협조와참여가필요할것이다. 고충의당사자이자투표편의제도의수혜자로서실질적인조언과의견개진, 그리고활동이함께이루어져야한다. 미국의경우에도장애인관련단체들이투표소직원들의대체요령등을작성하여장애인유권자들에대한이해를높이고, 투표소에서장애인유권자가불이익을받지않도록노력하고있다. 예를들어, Disability Rights Texas 와같은단체의경우, 투표소인력들이장애의유형에따라구체적으로어떻게대응할것인가에대한기초적인가이드라인을제시하고있다. 26) 이처럼투표사무종사자교육시장애인선거권자의투표시지원방법등에관한교육을의무화는것이우선필요하다. 교육프로그램설계나교육내용선정, 강의에있어서는장애인단체의협조를받아비장애인들이이들을이해할수있는기회를마련할수있을것이다. 또한투표사무원들간에도사례와경험을공유함으로써교육효과를증대시킬수있다. 이러한사전교육을통해투표사무원들이장애인투표자들이도움이필요한상황에서는즉각적으로대응하도록하며, 장애인에대한인식개선을통해부정적인시선과차별적인대우는효과적으로줄어들것이라생각된다. 3. 투표편의제도의지속적인평가와개선 우리나라의현행투표편의제도는다른나라들에비하여부족하거나뒤처지지않는다. 문제는오히려각수단의실용성이나효과성이고려되지않은채너무많은투표편의제도나장치들이비효율적으로시행되고있다는점이다. 종류는다양하고각장치의활용방법등에대한교육이나설명이이뤄지지않기때문에, 투표사무원의입장에서는그용도조차모르거나비치해놓지않는경우도많다. 임시기표소와같이어느정도자리잡은제도나장치가아니고서는제작비용이나인력투입에대비했을때열악하고바쁜투표현장에서현실적으로제대로활용되기힘든경우도많다. 예산과인력의비효율적활용으로인한낭비를줄이기위하여우선시행중인제도를널리홍보하여기존의제도를이용하도록하는것이효율적일것이다. 이미다양한제도들이마련되어있으나익숙지않거나안내가잘이뤄지지않아사용하지못하는경우도 26) 앞의책, 36 쪽.

378 378 제 8 호 많기때문이다. 예를들어투표소간수화통역사배치의불균형문제는제작되어있는청각장애인용수화안내동영상을활용하여개선할수있다. 수화통역사가배치되지않은투표소에청각장애인선거권자가온경우각투표소담당자가해당영상을핸드폰으로보여줌으로써투표방법등안내가가능하다. 선거가치러진이후에는각편의제도에대한설문조사를통해내외부적평가를실시한후그결과에따른개선이필요하다. 현재는중앙선거관리위원회에서매선거때마다선거일전후로 3~4회에걸친유권자의식조사를통해선거에대한관심도, 참여요인, 투표효능감을분석하고, 선관위의활동에대해평가결과와과제를도출한다. 이와별도로투표자집단별로투표율분석을실시한다. 하지만두가지경우모두장애인선거권자에대한조사 평가는제외되어있다. 이는선거관리위원회에서도선거참여자로서다양한집단가운데장애인유권자에대한인식이미흡하다는사실을보여준다. 그러므로장애인편의제도와관련한평가와피드백을실시할필요가있다. 외부적으로는장애인유권자층에대한설문조사를통해수요도, 만족도를조사하고개선의견을수렴할수있을것이다. 내부적으로는투표사무종사자들에대하여실제현장에서활용률과편의성 효율성등을파악해볼수있다. 그리하여제공자와수요자의양방향측면에서각제도의효용성을평가하고, 그결과에따라해당제도의존폐또는확대축소를결정한다. 선거가있는때마다이러한과정이반복되고축적되면점차공급자에게는활용도높고수요자에게는효과적이고만족스러운주요제도들중심으로운영이가능하게될것이다. V. 결론 장애를가졌다는이유로국민으로서의기본적권리인참정권을행사함에있어차별과불편을감내할의무는없다. 현재우리나라에서시행중인투표편의제도는다양하나, 각각의제도에있어서운영규모또는방법 기술이아직빈약하여안정적인수준으로자리잡았다고보기는힘든부분이많았다. 또한제도의본래취지와실제운영의결과가상충되기도한다. 이렇듯선거관리위원회직원으로서해당제도들을현장에서직접시행 운영하면서겪은문제점과개선방안을몇가지제시해보았다.

379 장애인투표편의제도개선방안 379 우선현행투표편의제도의문제점으로는장애인유권자의투표소접근성미흡하여불만사례가매선거마다반복되고, 장애인유권자들에대한투표사무원들의인식및교육부족으로장애인유권자들에게부정적인시선과차별적인발언등사례가발생하고있었으며, 거소투표신고인수용기관 시설기표소설치제도규정이미비하여대리투표와같은부작용이발생하고책임자나투표자에게부담을안겨주는등특정제도의실효성을재점검해볼필요가있었다. 이에대한개선방향으로우선투표소접근성을강화하기위하여법적으로투표편의제공과지원을의무화하되, 이와함께현실적으로장소확보여건을마련하기위하여일정기간에걸쳐점진적으로투표소를학교시설에통일적으로설치하는방안을생각해볼수있다. 또한장애인유권자를위한투표안내및지원에관한교육의무를규정에명문화하고, 장애인단체와협력하여교육과정이나프로그램을개발하여투표사무원등에게장애인유권자교육을실시해야할것이다. 또한현행제도의실효성을점검해볼필요가있다. 선거가치러진이후에는각편의제도에대한설문조사를통해내외부적평가를실시한후그결과에따른개선이필요하다. 지금까지나름의경험과자료를통해대안들을제시해보고자하였으나, 아직장애인유권자와관련하여축적된데이터나계량적이고구체적인분석이이루어지지못했음이본논의의한계이자다음논의에서수행되어야할과제라고생각된다. 앞으로다양하고체계적인조사를통해논의를구체화하고견고히함으로써, 제공자와수요자모두에게합리적이고효율적으로제도를운영해가야할것이다.

380 380 제 8 호 참 고 문 헌 강승원 지적장애부모를둔비장애청소년의삶에관한질적사례연구. 전북대학교대학원박사학위논문. 강원택 한국선거정치의변화와지속 : 이념, 이슈, 캠페인과투표참여. 나남. 국가인권위원회 장애인차별실태자료분석을통한인권의식개선방안에관한연구 국가인권보고서. 권영성 憲法學原論. 법문사. 기현석 시설거주장애인의선거권과선거의원칙. 世界憲法硏究 21(2). pp 김갑주 장애인복지증진을위한장애인의정치과정참여방안에관한연구. 동신대학교대학원석사학위논문. 김동기 김성연 이선주 중증지체장애인의사회참여영향요인연구 : ICH 틀을적용하여. 人文社會科學硏究 28. pp 김명수 장애인기본권의헌법적보장에관한연구 : 법제의분석과개선방안을포함하여. 성균관대학교대학원박사학위논문 장애인의기본권의기초로서접근권에관한고찰. 世界憲法硏究 15(1). pp 김원영 지체장애인의선거권, 그침해의양상과정교한보장방안. 사회보장법연구 2(1). pp 김종법 취약계층의투표편의제공만족도분석. 동북아연구 17. pp 김진우 지적장애인투표권부여및행사관련쟁점연구. 社會科學硏究 31(1). pp 김철수 憲法學新論. 박영사. 김춘호 장애인의선거참여활성화에관한연구. 조선대학교대학원석사학위논문. 류형욱 장애인의투표참여경험에대한질적사례연구. 원광대학교대학원석사학위논문. pp 박동천 선거제도와정치적상상력. 책세상. 보건복지부 한국보건사회연구원 장애인실태조사 장애인실태조사 장애인실태조사 장애인실태조사 장애인실태조사. 선거연수원 장애인의선거참여관련법 제도및현황 장애인유권자를위한선거정보및투표편의제공방안. 오대영 障碍人의接近權硏究. 서울대학교대학원석사학위논문.

381 장애인투표편의제도개선방안 381 유수현 장애인선거참여환경요인이투표참여의향에미치는영향에관한연구. 한성대학교대학원박사학위논문. 중앙선거관리위원회 외국의선거제도비교분석집 I, II. 진선미 장애인참정권보장을위한정책토론회. 진선미의원실. 행정자치부 주민등록인구현황 주민등록인구현황 주민등록인구현황 주민등록인구현황 주민등록인구현황. 접수일자 : 2017 년 10 월 12 일, 심사일자 : 2017 년 11 월 24 일, 게재확정일 : 2017 년 12 월 13 일

382 382 제 8 호 [ Abstract ] System Improvements for the Voters with Disabilities Kim, Hye Sun Gangseo-gu Election Commission Park, Jeong Min Goesan-gun Election Commission As public awareness and participation in politics arises with greater consciousness on sovereignty, South Korean government has been making efforts to provide as many voting opportunities as possible through various kinds of institutional and legal strategies. However, despite the systems for voting convenience, complaints and dissatisfactions continue to exist in terms of violating political rights of voters with disabilities. In this paper, causes of such issue are demonstrated as lack of access in voting sites, misperception toward handicapped voters due to a shortage of education, and inefficiency with lack of evaluation process. Addressed factors need to be supplemented with constant works of improvement in order to provide more voting opportunities for voters with disabilities. Thus, the paper diagnose what precipitates such problems and suggests several improvements based on a experiences as government employee for secretariat in election commission. Further thorough research need to be done on more quantitative measures in terms of voters with disabilities. Keyword: voting convenience, voters with disabilities, political rights, system improvements

383 選擧硏究 발행에관한규정 383 選擧硏究 발행에관한규정 제1장총칙제1조 ( 목적 ) 이규정은중앙선거관리위원회가발간하는 選擧硏究 의발행에관하여필요한사항을정하는것을목적으로한다. 제2조 ( 選擧硏究 의발간 ) 1 選擧硏究 는정치제도선진화에필요한선거 정당 정치자금제도관련학술연구논문을수집하여발간한다. 2 選擧硏究 는매년 12월 31일자로, 연 1회발간함을원칙으로한다. 3 발행인은중앙선거관리위원회위원장으로, 편집인은중앙선거관리위원회선거연수원장으로한다. < 개정 , > 4 選擧硏究 는종이도서로발행함을원칙으로하되, 전자출판이나인터넷홈페이지에게재하는등의방법으로도발행할수있다. 제2장편집위원회구성및운영제3조 ( 편집위원회설치 ) 選擧硏究 에게재할논문의편집및심사를위하여 選擧硏究 편집위원회 ( 이하 편집위원회 라한다 ) 를둔다. 제4조 ( 편집위원회구성 ) 1 편집위원회는위원장을포함하여 11인이내의위원으로구성한다. < 개정 > 2 편집위원회위원장 ( 이하 위원장 이라한다 ) 은중앙선거관리위원회선거연수원장이된다. < 개정 , > 3 편집위원회위원 ( 이하 편집위원 이라한다 ) 은다음각호의어느하나에해당하는사람중에서위원장이위촉하되, 제2호에해당하는사람을 6인이상위촉하여야한다. < 개정 > 1. 선거관리위원회에근무하는 4급이상공무원 2. 법학 정치학등에관하여전문적인지식과경험이있는사람 4 편집위원의임기는 3년으로하되, 연임할수있다. 5 위원장은편집위원회의업무를효율적으로처리하기위하여 選擧硏究 발간업무를담당하는공무원중 1인을간사로지명할수있다.

384 384 제 8 호 제5조 ( 운영 ) 1 위원장은위원회를대표하며위원회의사무를통할한다. 2 편집위원회는 選擧硏究 에게재할논문등에관하여게재여부의결정과편집에관한사항을심의및결정한다. 3 위원장은필요하다고인정할때편집위원회회의를소집한다. 4 편집위원회는재적위원과반수의출석으로개의하고, 출석위원과반수의찬성으로의결한다. 다만, 편집위원회의소집이불가능하고긴급을요하는사항이있을때에는서면으로의결할수있다. 제6조 ( 수당등지급 ) 편집위원중제4조제3항제2호에해당하는사람에게는예산의범위에서수당과여비를지급할수있다. 제3장논문작성및제출제7조 ( 논문독창성 ) 選擧硏究 에게재할논문은독창성을갖추어야하며다른학술지에게재되었거나게재신청되지아니한것이어야한다. 제8조 ( 논문저작권 ) 1 選擧硏究 에게재된논문의저작권은중앙선거관리위원회가갖는다. 2 논문제출자는제출된논문이최종심사에통과하여게재되면중앙선거관리위원회가그논문의저작권을갖는데동의하여야한다. 제9조 ( 논문공모등 ) 편집위원회는 選擧硏究 에게재할논문을공모하거나특정인에의뢰하여논문을수집할수있다. 이경우예산의범위에서원고료를지급할수있다. 제4장심사제10조 ( 심사의뢰 ) 1 편집위원회는제출된각논문의특성등을고려하여심사에적합하다고인정되는 3인의심사위원을위촉하여논문심사를의뢰한다. 다만, 제9조에따라특정인에의뢰하여제출된논문에대해서는심사를면제할수있다. 2 심사위원에게는예산의범위에서심사비를지급할수있다. 제11조 ( 심사위원등비공개 ) 1 논문심사시심사위원에게는논문제출자의이름을, 논문제출자에게는심사위원의이름을비공개로한다. 2 논문의심사결과는편집위원회가제시하는양식에따라작성한다. 제12조 ( 심사기준 ) 심사위원은다음각호의기준에따라심사를한다. 1. 논문체계와내용의적합성 2. 연구내용의독창성

385 選擧硏究 발행에관한규정 연구방법의적절성 4. 논문구성의논리성 5. 연구결과의기여도 6. 참고문헌과인용의적절성제13조 ( 심사결과보고및게재여부결정 ) 1 심사위원은제12조에따라심사한후그결과를편집위원회에보고하고, 편집위원회는심사결과를반영하여다음각호와같이결정한다. 1. 게재 : 수정또는보완할필요가없는경우 2. 수정후게재 : 간단한수정및보완이필요한때 3. 게재유보 : 주요논지와관련된부분의수정이필요한때 4. 게재불가 : 전면적인수정이없이는게재가불가능할때 2 편집위원회는 수정후게재 또는 게재유보 결정을받은논문에대해서는제출자에게기한을정하여수정 보완을요구하여야한다. 다만, 발간일정상수정이나보완이불가능할경우요구하지아니할수있다. 3 수정후게재 로결정된논문은논문제출자가수정하여다시제출하면위원장이검토한후게재여부를결정한다. 4 게재유보 로결정된논문은논문제출자가수정하여다시제출하면편집위원회가재심사를통하여게재여부를결정한다. 제14조 ( 결정결과통보 ) 편집위원회는논문게재여부에대한결정결과를논문제출자에게통보한다. 제5장연구윤리제15조 ( 연구부정행위 ) 1 이규정에서 연구부정행위 란 選擧硏究 에게재한논문과관련하여고의또는중대한과실로내용을위조 변조 표절하거나부당한중복게재신청또는저자표시를하는것등을말한다. 2 제1항에서사용한용어의정의는다음과같다. 1. 위조 란자료나연구결과등을허위로만드는것을말한다. 2. 변조 란연구와관련된자료, 과정, 결과등을인위적으로조작하거나임의로변형 삭제함으로써연구결과를왜곡하는것을말한다. 3. 표절 이란타인의아이디어, 연구과정및연구결과등을적절한출처표시없이부당하게게재하는행위를말한다.

386 386 제 8 호 4. 부당한중복게재신청 이란자신의논문이다른학술지등에게재되었거나게재신청된사실을숨기고 選擧硏究 에게재신청하는것을말한다. 5. 부당한저자표시 란연구내용또는결과에대하여학술적공헌또는기여를한사람에게정당한이유없이논문저자자격을부여하지않거나, 학술적공헌또는기여를하지않은자에게감사의표시또는예우등을이유로논문저자자격을부여하는행위를말한다. 제16조 ( 연구부정행위심사 결정 ) 1 편집위원회는 選擧硏究 에게재되었거나게재될논문을대상으로제15조에따른연구부정행위여부를심사하고결정한다. 2 편집위원회는연구부정행위가있는것으로결정된논문에대해서는그사실을해당논문제출자에게통보한다. 3 연구부정행위결정에불복이있는논문제출자는그통보를받은날부터 3일이내에편집위원회에이의를신청할수있다. 4 편집위원회는편집위원중 3인을지정하여연구부정행위심사위원회를구성한후이의신청의인용여부를심사하고결정한다. 5 편집위원회는제4항에따른결정이있은후즉시그결과를이의신청자에게통보하여야한다. 제17조 ( 연구부정행위제재 ) 1 연구부정행위를한논문제출자는향후 5년간 選擧硏究 에논문게재를신청할수없다. 2 논문게재이후연구부정행위로결정을받은논문은공식적으로취소되며, 게재취소사실을공지한다. 제6장보칙제18조 ( 비밀유지의무등 ) 편집위원, 심사위원및간사는논문심사과정에서알게된논문심사와관련된비밀을누설하여서는아니된다. 제19조 ( 편집위원및심사위원윤리 ) 1 편집위원과심사위원은논문심사및결정에있어서엄격한객관성과공정성을유지하여야하며, 選擧硏究 의전문성제고를위하여노력하여야한다. 2 제1항을위반한경우위원장은편집위원회의동의를얻어해당편집위원또는심사위원을해촉할수있다. 제20조 ( 위임규정 ) 이규정에서정한사항외에 選擧硏究 발간에관하여필요한사항은편집위원회에서정한다.

387 원고작성요령 387 원고작성요령 I. 원고의구성 1. 원고는표지, 국문및영문의제목 저자 요약 주제어, 본문, 각주, 참고문헌, 표및그림으로구성된다. 2. 표지는논문의제목과저자이름, 소속, 전화번호, 이메일주소를적는다 ( 저자는제1저자를제일처음명기하며공동저자는논문기여도를고려하여가나다순서로명기한다 ). 3. 본문은새로운면에서제목을쓴후시작한다. 본문의장, 절, 항의번호는 Ⅰ, 2, 3), (4), 가 ), ( 나 ), i) 의예에따라순차적으로매긴다. 4. 인용저서나논문은본문가운데 저자연도, ( 필요한경우 ) 쪽수 ) 의형식을사용한다. 5. 각주는본문에대한추가적인설명이나관련된논의의소개가꼭필요한경우에한하며가능한한짧게한다. 각주내에서각주의번호는본문좌단과일치시키되둘째줄부터는첫째줄각주번호뒤에나오는첫글자와일치시킨다. 6. 참고문헌은새로운면에서 < 참고문헌 > 이라는제목을단후시작한다. 7. 표와그림은본문내해당위치에 < 표 1> 혹은 < 그림 1> 과같은형식으로순서를매겨삽입한다. 표나그림의출처는표나그림의바로아래에 출처 : 라고쓴후기재한다. 8. 원고작성의세부지침은다음과같다. 1) 글꼴 : 제목 ( 굴림 ), 요약 ( 중고딕 ), 장 ( 견명조 ), 절 ( 굴림 ), 항 ( 굴림 ), 목 ( 굴림 ), 본문 ( 신명조 ), 참고문헌 ( 견명조 ), 2) 글자크기 : 제목 20, 요약 9.5, 장 15, 절 15. 항 13, 목 10.5, 본문 10, 참고문헌 10( 장평 100, 자간 0) 3) 편집모양 : 위쪽 20, 아래쪽 20, 왼쪽 30, 오른쪽 30, 머리말 12, 꼬리말 12, 제본 0 4) 문단모양 : 왼쪽 0, 오른쪽 0, 줄간격 160, 문단위 0, 문단아래 0, 들여쓰기 3, 정렬방식양쪽혼합, 낱말방식 0

388 388 제 8 호 II. 출전표시요령 1. 출전은본문및각주의적당한위치에괄호하고그속에저자의성 ( 한글로표기된한국, 중국은성명 ), 출판연도, 필요한경우면수를적어서표시한다. 2. 같은문헌을다시언급하는경우에도처음과같은요령으로처리한다. 혼란을야기할수있는 같은글, 같은책, 앞의글, 앞의책 등의표현은사용하지않는다. 3. 구체적인예는다음과같다. 1) 저자명이글 ( 본문과각주 ) 에나와있는경우는괄호하고그속에출판연도를표시한다. 예 ) 홍길동 (1996) 은 2) 단외국문헌의경우는괄호속에외국어로표기된성과출판연도를함께표기한다. 예 ) 무어 (Moore 1966) 는 3) 저자명이글에나와있지않은경우는성 ( 한국어로표기된한국인명과한자로표기된중국명 ) 과출판연도를괄호속에표기한다. 예 ) ( 홍길동 1992), (Moore 1966) 4) 면수는필요한경우출판연도다음에쉼표를하고숫자만표기한다. 예 ) ( 홍길동 1992, 22) 5) 저자가 2명이상인경우는한저자의이름만표기하고한칸을띄운다음 외 를붙여저자가두사람이상임을나타낸다. 예 ) ( 허영외 1995) 6) 한번에여러문헌을언급해야하는경우에는한괄호안에서세미콜론으로나누어언급한다. 예 ) ( 홍길동 2000, 18; 허생 2005, 46) 7) 대법원판결의경우예 ) 대법원 선고. 다 판결( 결정 ). 8) 헌법재판소판결은예 ) 헌재 헌바 결정. III. 참고문헌작성요령 1. 참고문헌은본문과각주에서언급된모든문헌의자세한문헌정보를 < 참고문헌 > 에서밝힌다. 본문과각주에서언급되지않은문헌은포함시키지않는다. 2. 각문헌은한글문헌, 로마자로표기되는구미어문헌, 기타언어 ( 일본어, 중국어, 러시아어등 ) 문헌순으로배치하며한글저자명은가나다순으로, 로마자저자명은알파벳순으로, 기타언어저자명은발음을괄호안에부기하고, 이를가나다순으로

389 원고작성요령 389 배열한다. 3. 같은저자의여러문헌은연도순으로배치하며, 같은해에발행된문헌이둘이상일경우에는글에서언급된순서에따라발행연도뒤에 a, b, c로구분한다. 4. 각각의문헌은다음의구체적인예에서제시된형식에따라작성한다. 1) 논문, 기사등은따옴표 ( ) 로, 저서는인도 유럽어의경우는이탤릭체로, 한글 일본 중국어 한문인경우는이중꺽쇠 ( ) 로표시한다. 2) 페이지는숫자만표기한다. 3) 각문헌의첫줄은다섯칸내어쓴다 (hanging indentation). 가. 저서김용호 한국정당정치의이해. 서울 : 나남출판. Rohde, David W Parties and Leaders in the Postreform House. Chicago: University of Chicago Press. 나. 학술지논문, 기명기사정진민 년대이후미국정당정치의변화 : 정당일체감과세대요인을중심으로. 한국정치학회보 Jilberto, Alex E. Fernandez Military Bureaucracy, Political Opposition and Democratic Transition. Latin American Perspectives 18, No 다. 학회에서발표한논문 (proceeding) 의경우김민주 한국민주주의와시민사회이론. 한국정치학회춘계학술대회. 서울. 5월 Haggard, Stephen Democratization and Economic Performance in Korea. International Science Association. San Diego. U.S.A. September. 라. 학위논문홍길동 조선후기민란의도덕경제. 집현대학교박사학위논문. Doe, John The Social Banditry in Late Imperial China. Ph. D. Diss., Robin Hood University. 마. 편집된책속의글 (1) 편집자가밝혀진경우장노자 국가권력과시민사회. 김서방 연놀부 이어도편. 국가

390 390 제 8 호 이론의재조명 서울 : 호박사. Nie, Norman H. Sidney Verba, and John R. Petrocik The Decline of Partisanship. Classics in Voting Behavior. Richard G. Niemi and Herbert F. Wesiberg, eds. Washington D.C. Congressional Quarterly Inc. (2) 편집자가밝혀지지않은경우관중 자본주의발전과정치적민주주의 : 몇가지이론적문제. 조직자본주의의정치 서울 : 집현연구소. 바. 인터넷자료이용 (1) 제작자, 제작연도, 주제명, 웹주소 ( 검색일자 ) 순으로한다. 홍길동 한국의통일정책. html( 검색일 : ) (2) 분량이많은경우, 인용부분이페이지로표시되지않기때문에오른쪽바의위치로표시한다. 예를들어, (1/10 Bar) 의뜻은인터넷전체자료의십분의일에해당한다는뜻이다. 홍길동 한국의통일정책. html( 검색일 : ). (1/10 Bar). IV. 기타사항 1. 논문은한글사용을원칙으로한다. 한자는혼란의우려가있을경우사용하되한글을먼저쓰고괄호속에한자를부기한다. 예 ) 지체주의 ( 肢體主義 ) 2. 통일된역어가존재하지않는외래용어의경우처음에한하여한글역어를적고괄호안에외래용어를부기한다. 예 ) 조합주의 (corporatism) 3. 외국인명은외래어표기법기준에따라현지발음대로표기하며처음에한하여한글표기에이어괄호속에원어명을부기한다. 예 ) 마오쩌둥 ( 毛澤東 ), 애덤스미스 (Adam Smith)

391 편집위원회 위원장 : 서인덕중앙선거관리위원회선거연수원장 위원 : 강신구아주대학교교수박명호동국대학교교수유진숙배재대학교교수이성우제주평화연구원연구위원이소영대구대학교교수이이범강릉원주대학교교수조원빈성균관대학교교수지병근조선대학교교수차재권부경대학교교수황인원경상대학교교수 본지에실린논문에제시된논지와견해는저자개인의것이며, 중앙선거관리위원회의공식입장과무관함을밝힙니다.

392 (2017 년통권제 8 호 ) 인쇄 2017년 12월 14일발행 2017년 12월 31일발행처 중앙선거관리위원회 ( 주소 경기도과천시홍촌말로 44 전화 (031) 인쇄처 도서출판오름 (oruem9123@naver.com) ISSN ( 비매품 )