11 Vol.15 No c o n t e n t s _ 글로벌포커스사회보장제도개혁의사회적영향 03 이경희 ( 한국노동연구원연구위원 ) _ 기획특집 : 사회보장제도개혁의사회적영향부담적정보험법이미국노동공급에미치는영향 09 Eric French ( 영국

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1 2017 년 11 월 20 일발행 / 발행처 한국노동연구원 / 발행인 김승택원장직무대행 / 세종특별자치시시청대로 370 세종국책연구단지경제정책동 ISSN 년 11 월호 Vol.15, No.11 글로벌포커스 사회보장제도개혁의사회적영향 기획특집 : 사회보장제도개혁의사회적영향 부담적정보험법이미국노동공급에미치는영향일본의인구고령화, 재정문제및연금개혁 국제노동동향미국의불법체류청소년추방유예제도와최근의폐지논의스웨덴교사의근로조건개선, 교사채용확대를위한정부의노력영국의현대고용 노동관행에대한 Taylor 보고서분석 (I) 세계노동소식

2 11 Vol.15 No c o n t e n t s _ 글로벌포커스사회보장제도개혁의사회적영향 03 이경희 ( 한국노동연구원연구위원 ) _ 기획특집 : 사회보장제도개혁의사회적영향부담적정보험법이미국노동공급에미치는영향 09 Eric French ( 영국유니버시티칼리지런던경제학과교수 ) Hans-Martin von Gaudecker ( 독일본대학교경제학과교수 ) John Bailey Jones ( 미국리치몬드연방준비은행선임이코노미스트 ) 일본의인구고령화, 재정문제및연금개혁 23 Sagiri Kitao ( 일본게이오대학교경제학부교수 ) _ 국제노동동향미국의불법체류청소년추방유예제도와최근의폐지논의 39 홍성우 ( 미국뉴욕주립대학교버팔로경제학박사과정 ) 스웨덴교사의근로조건개선, 교사채용확대를위한정부의노력 49 송지원 ( 스웨덴스톡홀름경제대학교경영학박사과정 ) 영국의현대고용 노동관행에대한 Taylor 보고서분석 (I) 57 남궁준 ( 영국유니버시티칼리지런던법학박사과정 ) _ 세계노동소식 71 월간 / 국제노동브리프 11월호발행인 / 김승택원장직무대행편집위원장 / 길현종편집위원 / 김근주, 김유빈, 박찬임, 오선정이경희, 이정희, 정흥준편집간사 / 박수향발행처 / 한국노동연구원주소 / 세종특별자치시시청대로 370 세종국책연구단지경제정책동전화 / 인쇄인 / 송용수인쇄처 / ( 주 ) 이환디앤비 ( ) 등록번호 / 세종라00012 등록일자 / 2003년 4월 1일인쇄 / 2017년 11월 15일발행 / 2017년 11월 20일인터넷홈페이지 정가 / 6,000원

3 국제노동브리프 2017 년 11 월호 글로벌포커스 사회보장제도개혁의 사회적영향 이경희 ( 한국노동연구원연구위원 )

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5 2017 년 11 월호 pp.3~5 한국노동연구원 Global Focus 글로벌포커스 사회보장제도개혁의사회적영향 이경희 ( 한국노동연구원연구위원 ) 2017년 8월 9일, 현정부는미용 성형을제외한모든의료서비스에대해건강보험을적용하는것을주된내용으로하는, 이른바 문재인케어 라고불리는건강보험보장강화정책의추진계획을발표하였다. 문재인정부의출범과더불어추진되고있는일련의복지정책은모든국민이전생애에걸쳐빈곤과건강위험에서벗어나기본적인삶을누릴수있는사회보장제도를강화하는데초점을두고있다. 하지만현정부의사회보장제도확대를둘러싼정책의지속가능성과실효성에대해서는기대와우려의시각이교차하고있다. 이러한복지정책관련논쟁의발생은복지정책의목적과이를달성하기위한정책수단을어떻게선택할것인가에대한사회구성원의시각차가크기때문이다. 따라서최근의선별적복지와보편적복지, 유상공급과무상공급에관한논란은이러한관점에서이해될수있으며, 사회보장제도강화를통한복지정책확대의유효성논란은비단현정부에만국한된것이아닌사회 경제학계전반에걸친오랜고민사항이라할수있다. 일반적으로사회보장이란사람들의생활상위험 ( 노령, 질병, 산재, 실업등 ) 이나곤경에대해법으로정해진일정한사회적급부 ( 현금, 현물, 서비스 ) 를제공하는사회제도혹은사회적장치를의미한다. 1) 따라서사회보장을강화하는정책은빈곤의원인이되는요소를제거하고 1) 우리나라의경우에도사회보장기본법제3조를통해사회보험, 공공부조, 사회복지서비스및관련복지제도등을사회보장의범위로정의하고있다. >> _3

6 심화일로의사회경제적불평등상황을개선시켜사회질서를유지하고사회구성원간통합을증대하고자하는목적으로추진된다. 하지만이러한정책은사회보장제도운영을위한재원조달방식및그부담형태에대해이견이생기고논란을불러일으키는경우가상당히많다. 현실적으로사회적합의를도출하는과정은이해당사자들의상당한인내심을요구하며, 정책에대한합의가이뤄진다할지라도노동공급의감소, 저축과투자의위축, 경제전반의생산성감소등여러형태의부정적효과가발생할가능성이여전히우려로남게된다. 이처럼사회보장제도의확대가가져오는명 ( 明 ) 과암 ( 暗 ) 이공존하고있는상황에서정책의옳고그름을판단하는것은복지를바라보는사람들의시선에따라극명하게달라질수밖에없기때문에그자체로는확정적결론이도출되기어렵다. 따라서사회보장제도의확대가미치는영향에대한판단은비록완전하지는않을지라도가능한한객관적이고데이터에기반을둔엄밀한분석을통해이루어지는것이바람직할것으로보인다. 이와관련하여이번호기획특집에서는미국과일본을대상으로객관적인자료와분석을통해사회보장제도의변화가경제주체들의행동에어떠한영향을미치는지를살펴보았다. 특히의료보험과국민연금같은사회보험제도의변화가미치는영향을중심으로, 정책변화의효과가사회구성원들의경제적, 문화적배경에따라어떻게다르게나타날수있는지보여주고있다. 먼저 French 교수등의 부담적정보험법이미국노동공급에미치는영향 에서는 오바마케어 로불리는 부담적정보험법 (Affordable Care Act) 의시행이건강보험가입률과고용률에미치는영향에대해살펴보고있다. 특히우리와는다른민간주도형의료보험체계를유지하고있는미국에서국가개입의정도를강화한의료보장정책이노동시장에어떠한충격을주는지, 그리고이러한정책의목표가애초에의도한대로작동하고있는지를분석하고있다는점에서향후우리나라의건강보험정책수립에있어좋은참고자료로이용될수있을것이다. 한편 Kitao 교수의 일본의인구고령화, 재정문제및연금개혁 에서는일본이직면하고있는인구고령화와저출산으로인해유발되는다양한경제적환경변화를살펴보고, 고령화가지속되는상황에서현행연금제도의지속가능성과개혁필요성, 개혁시기및구조의불확실성이미치는영향등에대해논의하고있다. 이러한일본의연금개혁문제는저출산 고령 4_ 2017 년 11 월호 <<

7 화가세계최고수준으로빠르게진행되고있는우리나라에서도곧중요한당면과제로떠오를가능성이높다. 이와같은상황에서일본의사례를통한분석결과는우리나라연금정책에대한가이드로서의역할을할것으로기대된다. 이러한해외경험들을보며우리나라사회보장정책의최적해가무엇인지, 어떤과정을통해찾아가야할것인지에대해생각해보는계기가되기를바란다. >> _5

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9 국제노동브리프 2017 년 11 월호 기획특집 사회보장제도개혁의 사회적영향 기획특집 1 부담적정보험법이미국노동공급에미치는영향 기획특집 2 일본의인구고령화, 재정문제및연금개혁

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11 2017 년 11 월호 pp.9~22 한국노동연구원 기획특집 1 사회보장제도개혁의사회적영향 부담적정보험법이미국노동공급에미치는영향 Special Feature Eric French ( 영국유니버시티칼리지런던경제학과교수 ) Hans-Martin von Gaudecker ( 독일본대학교경제학과교수 ) John Bailey Jones ( 미국리치몬드연방준비은행선임이코노미스트 ) 도입 오바마케어 로알려져있는 부담적정보험법 (Affordable Care Act) 은 1960년대이후로가장의미있는보건의료부문개혁이다. 최근미국내에서가장정치적으로쟁점화되었던주제이기도하다. 이법이의료서비스비용을부담할능력이없는이들에게유용한보험을제공할것이라며환영하는사람도많은반면, 미국정부가또다시환영받지못할개입을하고있으며일자리를없애는조치라고비난하는이들도있다. 2009년 10월에부담적정보험법이의회를통과한이후, 이를폐기하려는시도가여러차례있었다. 지금까지미국하원은부담적정보험법을폐기또는수정하기위한표결을 50회이상거쳤다. 2016년 1월에는폐기방안이상하양원에서통과되었지만오바마대통령의거부권행사로무산되었다. 부담적정보험법의폐기는트럼프대통령의주요대선공약중하나였으며, 취임후에도여전히우선과제로남아있다. 2017년 5월, 하원은 미국건강보험개혁법 (American Health Care Reform Act) 을통과시켰으나상원은아직까지이법안을통과시키지못하고있다. 부담적정보험법을폐기하거나개정하기위한지금까지의시도가모두실패하기는했지만, 시도횟수자체가이법이얼마나논란의대상인지를잘보여준다. 이글에서는주로 French, von Gaudecker and Jones(2017) 를바탕으로하여, 부담적정보험법이미국의보험시장과노동시장에어떠한영향을미치는지에대해논하고자한다. 미국 >> _9

12 의보건의료체계를간략하게기술하고, 건강보험적용과고용에가장큰영향을미치는부담 적정보험법조항들에대해살펴본다. 그리고지금까지나타난부담적정보험법의영향을보여 주는증거들을제시하고이에대해논하면서글을맺고자한다. 미국의건강보험 미국의의료서비스재정은민간서비스기관과공공서비스기관이함께부담한다. 대부분의개인은민간보험에가입하고있다. 민간보험가입자의경우일부는자비로가입하지만, 대부분은재직중인회사를통해보험에가입되어있다. 또한정부가제공하는보험수급자들도많은데, 주로고령자와장애인을위한건강보험인메디케어 (Medicare) 와저소득층또는엄청난의료비를부담해야하는이들을위한건강보험인메디케이드 (Medicaid) 에가입되어있다. 끝으로미국인의일부는건강보험에가입되어있지않으며의료서비스비용을스스로부담해야하는데, 파산선고를하면비용의일부를감면받을수있다. 미국건강보험제도의중요한특징중하나는, 많은근로자가재직기간에한하여사용자로부터건강보험료를지원받는다는점이다. 퇴직후 18개월동안은 COBRA 조항에의하여이전직장에서보험을구입할수있는권리가있다. 그후에는새로운방법을통해보험에가입하여야한다. 이론적으로, 근로자는개별적으로시장에서민간보험을구입할수있다. 그러나실제로개인민간보험 (private non-group insurance) 은매우비싸거나기존의병력을이유로보험가입을거부당할수도있다. French and Jones(2017) 가최근연구에서주장한바와같이, 근로자가직장건강보험에가입되어있는경우, 메디케어수급자격을취득할수있는최소연령인 65세까지퇴직을미룰가능성이더큰것으로보인다. 근로자가건강보험혜택을지속적으로수급하기위해현재직장에계속남아있으려는경향을종종 직장종속 (job lock) 이라고부른다. < 표 1> 은 2014년오바마케어가시행되기전인 2013년과시행후인 2015년에 25~64세미국인이가입한건강보험을나타낸다. 이표는건강보험, 고용, 의료비지출및기타항목에관한구체적정보수집을위한 의료패널조사 (Medical Expenditure Panel Survey: MEPS) 10_ 2017 년 11 월호 <<

13 < 표 1> 미국의건강보험가입현황 (25~64 세 ) 연도직장건강보험직장건강보험외개인민간보험 메디케어메디케이드복수가입 * 비보험 % 4.0% 1.7% 13.6% 4.1% 24.4% % 5.9% 2.0% 17.2% 5.2% 16.4% 주 : * 복수가입은직장건강보험, 메디케어, 메디케이드에중복가입된경우를의미함. 자료 : MEPS. 자료를바탕으로한다. < 표 1> 에의하면, 생산가능인구대부분이직장건강보험에가입되어있다. 2013년에직장건강보험가입자비율은전체의 52.2% 였고, 2015년에는 53.3% 로소폭상승하였다 년에민간보험개별가입자의비율은 4.0% 였으며, 이는 2015년에 5.9% 로높아졌다. 자영업자들이이집단에포함된다. 부담적정보험법에의해설치된건강보험거래소를통해정부보조를받는건강보험에가입한이들또한이집단에포함되며, 이는 2013년과 2015년사이에민간보험개별가입이늘어난주된원인이다. < 표 1> 에서와같이, 2013년에 25~64세메디케어수급자비율은 1.7% 이며, 2015년에는 2.0% 로증가하였다. 메디케어수급자의상당수는장애보험 (Disability Insurance) 수급자로, 2년이상장애급여를받으면메디케어수급자격이주어진다. 메디케이드수급자비율은이보다훨씬높다. 부담적정보험법의주요내용은메디케이드를확대하는것으로, 수급자격이 65세미만으로완화되었다. 메디케이드의확대적용등으로인해, 메디케이드수급자비율이 2013년 13.6% 에서 2015년 17.2% 로큰폭으로증가하였다. 건강보험복수가입자는 2013년에는 4.1%, 2015년에는 5.2% 를차지하였다. 이들대부분은메디케이드와함께, 메디케어나직장건강보험에가입되어있었다. 끝으로건강보험에가입되어있지않은미국인들도일부있다. 비보험자비율은 2013년 24.4% 에서 2015년 16.4% 로감소하였다. 이와같이부담적정보험법이비보험자수를상당히감소시키는데기여한것으로보이기는하지만, 여전히많은이들이비보험상태로남아있다. >> _11

14 부담적정보험법 부담적정보험법의내용은크게다음네가지로조항으로요약할수있다. 1 65세미만에대한메디케이드확대적용, 2 지역요율제 (community rating), 가입기준, 거래소도입, 보조금, 구입의무등개인건강보험제도전면개편, 3 대기업의건강보험제공의무및중소기업에대한보조금지급, 4 가입기준, 세제, 메디케어운영개선에관한기타조항으로구성되어있다. 이글에서는첫째조항과둘째조항을중점적으로다룬다. 아래에서기술할향후예측에의하면, 이두가지정책이부담적정보험법을통해비보험자수를줄일수있는통로가될수있을것으로보인다. < 표 1> 은실제로그러한성과가나타나고있음을보여준다. 부담적정보험법이채택되기전에는 65세미만인경우에는특정조건을충족해야만메디케이드혜택을받을수있었다. 대표적인예는어린자녀가있거나장애가있음에도장애보험급여를받을수없는경우이다. 이러한경우에해당하더라도수혜자격을빈곤가구로한정하기위한취지로실시되는소득조사및자산조사를통과해야만했다. 그러나 2014년부터메디케이드의확대결정에동참하기로한주에서는건강또는재산에관계없이소득이연방빈곤선 (Federal Poverty Line, 4인가족기준약 33,000달러 ) 의 138% 미만인모든가구에메디케이드를제공할수있게되었다. 현재컬럼비아특별자치구 (DC) 와 31개주가메디케이드의확대적용에동참하고있다. 메디케이드수급을위해서는소득조사를통과해야한다. 이조사에서사용하는소득기준은 수정된조정총소득 (Modified Adjusted Gross Income: MAGI) 으로, 이는미국소득세양식에기입되는 조정총소득 (AGI) 에일부수정을가한형태다. MAGI에는이자, 기타자본소득과함께근로소득, ( 생활보조금 (SSI) 이아닌 ) 사회보장소득이포함된다. 메디케이드수급요건과관련하여주목할만한중요한변화는더이상자산조사가실시되지않는다는점이다. 자산소득으로인해소득조사를통과하지못하는경우가아닌한, 부유한가구도조기퇴직후메디케이드에가입할수있어서은퇴자금의소진을피할수있다. 둘째조항은개인민간보험과관련된것으로, 메디케이드수급자격이없는비보험가구들을대상으로건강보험거래소설치, 보조금지급, 구입의무부과등을통해개인민간건강보 12_ 2017 년 11 월호 <<

15 험가입을촉진하고있다. 부담적정보험법은직장건강보험에가입되어있지않은가구들이보험에가입할수있는건강보험거래소설치를규정하고있다. 건강보험거래소에서판매하는보험상품은의료비총액중에서보험회사의보장비율을의미하는보험계리적가치 (actuarial value) 에따라, 브론즈 (bronze), 실버 (silver), 골드 (gold), 플래티넘 (platinum) 의네등급으로나뉜다. 기준등급은실버등급으로보험회사보장비율이 70% 이상인상품으로구성되며, 보험회사보장비율의범위는최저 60%( 브론즈 ) 에서최고 90%( 플래티넘 ) 에이른다. 모든보험상품은공제액및공동부담항목을포함해서개인부담금한도를설정하여야한다. 2014년기준, 개인부담금한도는개인건강보험은 6,350달러, 가족건강보험은 12,700달러를초과할수없다. 개인부담금한도를초과하여청구된의료비는전액보험사가부담한다. 부담적정보험법의또다른중요한특징은모든상품에지역요율적용을명시하고있다는점이다. 건강보험상품의종류는건강상태에따른차이가있을수는없지만, 지역별차이와어느정도의연령별차이는인정된다. 소득이연방빈곤선의 100% 와 400% 사이에있는가구는보험료에대해서정부보조금을받을수있다. 보조금산정방식은해당가구가소득중에서 전형적인 보험상품에지출할것으로예상되는금액의일정비율로한다. 전형적보험상품에대한보험료지출이위와같이방식으로산정된금액을초과하는부분은세액공제를통해환급된다. 가구소득이연방빈곤선의 400% 이내인경우, 보험료지출상한은가구소득증가에따라높아진다. 가구소득이연방빈곤선의 400% 를초과하면보조금은지급되지않는다 (Fernandez, 2014). 이에반해저소득자는보험료를최대 100% 보조받을수있다. 가구소득이연방빈곤선의 100% 와 250% 사이에있는경우에도 비용분담보조금 (cost-sharing subsidy) 을받을수있는데, 이에따라개인부담금상한이낮아지는반면보험사보장비율은높아진다. 가계소득이연방빈곤선의 150% 미만인경우, 개인부담금상한은통상적인상한의 36% 로낮아지고보험사보장비율은 94% 로높아진다 (Fernandez 2014; Center on Budget and Policy Priorities 2015). 개인건강보험과직장건강보험모두가입하지않은가구에는 책임분담 (shared responsibility) 벌금이부과된다. 벌금은소득과는상관없이해당가구원수를기준으로하여부과된금액과가구소득의일정비율중높은금액으로부과되는데, 2014년부터 2016 >> _13

16 년사이에단계적으로상향되었다. 예를들면, 4인가구의벌금은 2014년 285달러와소득의 1% 중에서높은금액이었고, 2016년에는 2,085달러와소득의 2.5% 중에서높은금액으로인상되었다. 이러한변화들은분명히개인건강보험시장의고객기반, 보상비용및유효구입가격을크게바꾸어놓을것이다. 보조금덕분에대부분의가구는더욱낮은비용으로개인건강보험에가입할수있겠지만, 건강상태가양호하거나보조금혜택을적게받는개인의경우에는보험료가인상될수있다. 부담적정보험법이미치는영향에대한예측 부담적정보험법시행으로민간건강보험제도가개편되고메디케이드가확대됨에따라비보험자수는감소할것이다. 미국의회예산처 (CBO, 2015) 는, 부담적정보험법으로인해 2016년에비보험자수가 1,900만명감소할것이라고예측하였다. 건강보험거래소를통해 2,000만명이추가로보험에가입하고, 메디케이드나아동건강보험프로그램 (Children's Health Insurance Program) 의수급자가 800만명늘어나는반면, 직장건강보험가입자와건강보험거래소를통하지않은개인건강보험가입자수는 1,000만명감소할것으로예측하였다 (CBO, 2015). 부담적정보험법이노동공급에미치는영향은이렇게명확하지는않다. 부담적정보험법의재정지원은상당부분자산조사에기초하기때문에, 암묵적으로소득에대한과세가이루어진다. 보험료에대한보조금과비용분담보조금은모두소득이높을수록줄어들며, 메디케이드수급자격은연방빈곤선 138% 이하의개인으로제한된다. 개인의소득이증가하면메디케이드수급자격을상실하거나개인건강보험에가입할때받는보조금이줄어들수있다. 이러한암묵적인과세효과는근로의욕을떨어뜨리게된다 (Mulligan, 2013; Harris and Mok, 2015). 또한부담적정보험법은 직장종속 (job lock) 을느슨하게함으로써노동공급에영향을미친다. 부담적정보험법에의해대부분의근로자들은고용관계가없는상태에서건강보험에가 14_ 2017 년 11 월호 <<

17 입하는비용을줄일수있다. 개혁이전이었다면일을그만두면직장건강보험을상실하게되었을근로자들도이제는일을그만둔후에메디케이드를통해건강보험혜택을받을수있게되었으며, 이는부유한이들에게도적용된다. 그렇지않은경우에는, 개인민간보험시장에서보조금이지급되는건강보험에가입할수있다. 직장건강보험은상대적으로건강상태가좋지않은고령의근로자에게더유용한경향이있기때문에, 직장종속의완화 (relaxation of job lock) 는은퇴시점을고민하고있는근로자들에게가장큰영향을미친다. 이에반해, 부담적정보험법시행으로보조금이지급되면서비보험자이던저소득근로자들이개인건강보험시장에서저렴한보험상품에가입할수있게되었다. 이들은부담적정보험법이도입되기전에는건강보험에가입하는대신의료비가청구되면파산신청을할수있었다. 그러나파산신청은소득과자산이적은경우에만건강보험가입의유용한대안이다. 따라서파산신청이라는선택권은노동공급과저축을저해하는강력한유인이된다. 이러한근로자들에게건강보험가입은근로의욕과저축의욕을높이는요인이될수있다. 부담적정보험법이노동시장에미치는영향을측정하기위해, 의회예산처는부담적정보험법시행에따른소득세실효세율상승추정치와노동공급및수요탄력성을실증적으로추정한결과를합산하여, 부담적정보험법이 ( 근로자에게지급된총보상 (total compensation) 으로측정되는 ) 총노동공급을 0.86% 감소시키는결과를가져올것이라고예측했다 (Harris and Mok, 2015). 부담적정보험법의근로억제효과 (disincentive) 는임금이낮을수록강하게나타나기때문에, 총소득의감소를총근로시간으로나타내면감소폭은약 1.7% 로더크게하락하는것을확인할수있다. 이렇게예측된감소폭의약절반은건강보험보조금에의한암묵적세금에기인한다. 20% 는개인건강보험접근성개선을원인으로하며, 14% 는부담적정보험법관련급여세과징금 (payroll tax surcharge) 에원인이있다. 의회예산처는논란이되고있는부담적정보험법에명시된사용자의무조항이노동시장에미치는영향은크지않을것으로전망하였다. 풀타임근로자 50인이상기업이전체풀타임근로자에게건강보험을제공하지않으면, 풀타임근로자 1인당 3,000달러또는최대풀타임근로자수에서 30을뺀수에 2,000달러를곱한금액을벌금으로납부해야한다. 벌금은매년보험료가인상되는만큼늘어난다. 근로자수가 25인이하이고연평균임금이 50,000달러미만인경우, 사용자는건강보험세금공제혜택을받을수있다. >> _15

18 이러한사용자의무와관련하여흔히우려하는바는, 사용자들이이의무를피하기위해서풀타임근로자를파트타임직으로전환하여풀타임근로자수를줄일수있다는점이다. 대기업에서일하는근로자들에게는건강보험적용이확대될것이다. 소규모의저임금기업의경우에는근로자들이메디케이드나건강보험거래소를통해무상또는저비용으로건강보험혜택을받을수있기때문에, 직장건강보험프로그램을축소하려는동기가더커질수있다. 이러한소기업의근로자들은임금이약간만인상되어도그대가로건강보험을포기할수도있다. 의회예산처는부담적정보험법하에서직장건강보험가입자수가약간감소할것이며사용자의무로인해총보상도소폭 (6%) 감소할것이라고전망한다. 부담적정보험법이건강보험가입률에미치는영향검토 [ 그림 1] 은부담적정보험법에의해미국의비보험자비율이확실히낮아지고있음을보여 준다. [ 그림 1] 미국건강보험비보험자비율 (25~64 세 ) 부담적정보험법시행시점 ~64 세남녀 16_ 2017 년 11 월호 <<

19 2016년말기준비보험자수는의회예산처가 2015년에예측한수치와가깝다. 당시의회예산처는 2016년에 64세이하연령대인구의비보험자비율이 10.7% 에이를것으로전망하였다 ( 의회예산처의표본에는아동이포함되며, [ 그림 1] 의표본과약간차이가있음 )(CBO, 2015, Table 3). 최근에 국민건강조사 (National Health Interview Survey) 를통해추산한자료에의하면, 비보험자비율은 10.4% 였다 (Cohen et al., 2017). 그러나의회예산처가추산했던보험가입자분포는이에비해정확도가상대적으로많이낮다. 예를들면의회예산처는 2016년에건강보험거래소를통해 2,000만명이가입할것으로예측하였으나, 실제가입자수는총 1,270만명이었다 (Department of Health and Human Services, 2016). 이에반해메디케이드수급자수는예상보다높았다. 메디케이드가입률이증가한데는 사후발견효과 (woodwork effect) 가예상치못한원인으로작용하였는데, 부담적정보험법시행전에이미메디케이드가입자격을갖추고있었던이들이이후에메디케이드에등록하였던것이다. 그증거로, 메디케이드확대적용결정에동참하지않은주에서메디케이드수급자수가 2013 년과 2017년사이에 2,500만명증가하였다 (MACPAC, 2017). 부담적정보험법이노동공급에미치는영향검토 모두는아닐지라도대부분의관련주장에서부담적정보험법은노동공급을감소시키는것으로나타나있다. 그러나부담적정보험법의실직효과 (disemployment effect) 를추산한결과에의하면그정도는의외로크지않았다. 상대적으로기술적인 축약모델 을사용한연구들 (descriptive reduced form studies) 에서는고용감소효과가거의나타나지않았다. 더구조적인연구 (structural studies) 에서도그러한효과는매우적은것으로나타났다. [ 그림 2] 는부담적정보험법시행이전과이후의고용률을보여준다. 흥미롭게도, 고용률은 2014년이후증가하였다. 물론이를부담적정보험법이고용률을높였다는증거로받아들여서는안된다. 그러나부담적정보험법이고용을감소시킨만큼다른요소들에의해감소분이상쇄되고도남았음을보여주는확실한증거이기는하다. 부담적정보험법개혁의고용효과를분리하여분석을시도한여러연구결과에의하면, 부 >> _17

20 [ 그림 2] 미국의고용률 (25~64 세 ) 부담적정보험법시행 ~64 세남녀 담적정보험법개혁이노동공급과은퇴패턴에미치는영향은미미하다. 예를들면, Levy et al.(2015) 은메디케이드를확대적용한주들과그렇지않은주들을비교한연구에서, 그러한확대적용이은퇴에사실상아무런영향도미치지않는다는결론에이르렀다. 이러한결과가메디케이드가은퇴에아무런영향을미치지않음을의미하는것인지, 아니면단지메디케이드확대를근로의욕을상당히낮추는요인에서배제할수있다는뜻인지는두고봐야할일이다. Aizawa and Fu(2017), Gustman and Steinmeier(2017) 의연구에서도그영향은비교적적은것으로나타났다. 부담적정보험법이고용에미친영향은분명하지는않지만, 1% 포인트미만일가능성이높다. 고용감소효과가적은이유 과거연구들에의하면, 메디케어수급자격을얻게되면은퇴가능성이크게높아진다 (French and Jones, 2017). 이에반해, 지금까지확인된자료에따르면부담적정보험법하에 18_ 2017 년 11 월호 <<

21 서메디케이드확대적용이고용에미치는영향은거의없어보인다. 이하에서는이렇게상이한결과가나타난이유를설명하고자한다. 부담적정보험법하에서메디케이드확대가고용에거의영향을미치지않는주된이유중하나는, 메디케이드수급자의상당수가개혁이전에자선기금이나의료비로인한파산신청과같은다른제도를통해 암묵적보험 (implicit insurance) 의수혜자인저소득층이었다는점에서찾을수있을것이다 (Finkelstein et al., 2017). 이러한제도들을통틀어 소비최저보장제 (consumption floor) 로부르기도하는데, 모두에게최저수준의소비를보장하기때문이다. French, von Gaudecker and Jones(2017) 의연구에서는의료패널조사 (MEPS) 자료를이용하여비보험자들이비용을지불하지않고받는서비스가상당한수준에이른다는사실을보여준다. 보험별가입자를구분하여부담적정보험법시행전후의총의료비와개인부담금을비교하였다. 모든집단에서평균총의료비는높게나타났다. 놀랍게도, 비보험자집단의개인부담금이개인건강보험가입자집단보다높지않았다. 가장많은자원을가지고있는것으로보이는집단은건강보험에가장많은비용을납부하는집단으로나타났으며, 이는자원이적은이들은소비최저보장제로보호되는반면에자원이많은이들은의료비리스크가가장높다는주장과일치한다. 바로이사람들이노동공급측면에서건강보험개혁의가장큰반응을보일수있는집단이다. 다음으로 French and Jones(2011) 에서사용한노동공급및은퇴구조모델 (structural model) 을확대하여구체적인의료비지출및보험을포함시켜부담적정보험법개혁을설명하고자한다. 건강보험상품별로가구가부담하는보험료와공동부담비율 (coinsurance rate) 이어떻게다른지명확히나타나는모델을수립하여, 의료패널조사 (MEPS) 데이터에서이러한보험상품들과그기초가되는의료비분포의파라미터를추정한다. 이는우리모델에서개인들이현실적인의료비리스크와보험옵션에직면하게됨을의미한다. 그러고나서, 구조모델 (structural model) 을의료패널조사 (MEPS) 데이터및건강과은퇴연구 (HRS) 데이터와매칭하여, 소비최저보장제를포함하여구조모델의여러파라미터를추정한다. 모델파라미터를토대로가상의정책실험 (counterfactual experiment) 을실시하고, 가구의보험료와공동보험요율, 순지원금 ( 정부지원금에서벌금을뺀금액 ) 을조정한다. 이모델에소비최저보장제가포함되기때문에, 부담적정보험법은기존에없던새로운보험지급제도로서가아 >> _19

22 노동시장이탈 니라, 정부보험지급제도의변화로모델에포함된다. 이모델의기초분석결과에의하면, 부담적정보험법시행으로비보험자수는크게줄어드는것으로나타났다. 이모델에부담적정보험법을포함하지않고추정하였을때에는 55~64 세비보험자비율이 24% 였다. 부담적정보험법시행으로개인건강보험제도가개편된직후, 55~64세비보험자비율은 18% 로감소하였다. 개인건강보험제도개편에메디케이드확대를추가하면비보험자비율은그보다더낮은 9% 로떨어진다. 다른한편으로, 현재우리모델을통해예측한바에의하면, 부담적정보험법의노동시장효과는크지않을것으로보인다. 개인건강보험제도개편으로 55~64세의고용률은 58.2% 에서 57.7% 로낮아진다. 메디케이드확대를포함해도고용률은그보다약간낮은 57.6% 로하락하는데그친다. [ 그림 3] 의두패널을통해더깊은이해가가능하다. 좌측그림은직장건강보험에가입된근로자들의노동시장이탈률 (job exit rate) 을보여준다. 부담적정보험법시행으로이들중사회보장수급자격을갖는 62세에노동시장이탈률이높아진다. 이는직장종속현상의약화를반영하는것으로볼수있다. 우측그림은직장건강보험이없는근로자들의노동시장이탈률을보여준다. 이그래프에서다루고있는연령전반에걸쳐, 부담적정보험법은노동시장이탈률을소폭감소시키는원인이되고있다. 이는빈곤층에제공되는소비최저보장제를반영하는것으로보인다. 률직장건강보험가입자 오바마케어시행전모델 오바마케어시행후모델 연령 률[ 그림 3] 부담적정보험법이노동시장이탈률에미치는영향예측 노동시장이탈 직장건강보험비가입자 연령 오바마케어시행전모델오바마케어시행후모델 20_ 2017 년 11 월호 <<

23 맺음말 부담적정보험법은약 50년만에미국정부에의해단행된가장큰규모의건강보험개혁이다. 이에따라미국의비보험자비율은약 8% 포인트감소하였으며, 이는주로저소득층에게상당한보조금이지급되는건강보험제도를실시한결과였다. 지금까지의자료에의하면, 부담적정보험법적용범위의변화에도불구하고, 부담적정보험법으로인한고용감소는소폭에불과할것으로보인다. 이는자선기금에의한의료서비스제공이나파산제도와같은경로를통해빈곤층에게제공되는암묵적보험이반영된결과일수도있다. 부담적정보험법이도입되기전에비보험자였던이들의상당수는그러한제도들을통해의료비를충당해왔을것이다. 이들에게있어, 부담적정보험법으로인해추가로받게되는보험혜택은사실상거의없는지도모른다. 참고문헌 Congressional Budget Office(2015), Budgetary and Economic Effects of Repealing the Affordable Care Act, Department of Health and Human Services, Office of the Assistant Secretary for Planning and Evaluation(2016), Health Insurance Marketplaces Final Enrollment Report for the period: November 1, 2015 February 1, Department of Health and Human Services, Office of the Assistant Secretary for Planning and Evaluation(2017), Individual Market Premium Changes: Fernandez, Bernadette(2014), Health Insurance Premium Credits in the Patient Protection and Affordable Care Act (ACA), Congressional Research Service, Library >> _21

24 of Congress R Finkelstein, Amy, Neale Mahoney, and Matthew J. Notowidigdo(2017), What Does (Formal) Health Insurance Do, and For Whom?, National Bureau of Economic Research Working Paper No. w French, Eric and John Bailey Jones(2011), The Effects of Health Insurance and Self- Insurance on Retirement Behavior, Econometrica 79(3), pp (2017), Health, Health Insurance and Retirement: A Survey, Annual Review of Economics 9 (August 2017), pp French, Eric, Hans-Martin von Gaudecker, and John Bailey Jones(2017), The Effect of the Affordable Care Act on the Labor Supply,Savings, and Social Security of Older Americans, Manuscript. Harris, Edward and Shannon Mok(2015), How CBO Estimates the Effects of the Affordable Care Act on the Labor Market, Congressional Budget Office Working Paper Levy, Helen, Thomas Buchmueller, and SayehNikpay(2015), The Effect of Health Reform on Retirement, MRRC Working Paper. MACPAC, Medicaid Enrollment Changes following the ACA, October 2017, Marken, Stephanie(2016), U.S. Uninsured Rate at New Low of 10.9% in Third Quarter, aspx?version=print Mulligan, Casey B.(2013), Average Marginal Labor Income Tax Rates under the AffordableCare Act, NBER Working Paper _ 2017 년 11 월호 <<

25 2017 년 11 월호 pp.23~35 한국노동연구원 기획특집 2 사회보장제도개혁의사회적영향 일본의인구고령화, 재정문제및연금개혁 Special Feature Sagiri Kitao ( 일본게이오대학교경제학부교수 ) 도입 일본에서는인구고령화가급격하게진행되고있다. 과거 100여년간거의지속적으로증가해왔던일본인구는 2008년부터감소하기시작하였으며, 21세기전반에걸쳐지속적으로감소할것으로예상된다. 인구증가가나타나는국가의경우라면연령별인구분포에서아동또는청소년연령대가가장높은비중을차지하는것이일반적인데비해, 일본의연령별인구분포는 [ 그림 1] 에서보는바와같이비정상적인형태를띠고있다. 일본연금제도의연금수급개시연령인 65세전후연령대의인구비율이가장높게나타나고있는데, 이연령대는 2차세계대전직후에출생한 1차베이비붐세대다. 45세전후연령대에서두번째로높은인구비율이나타나는데, 이들은 1차베이비붐세대의자녀들이다. 3차베이비붐은나타나지않고있으며, 신생아수는지난 45년간지속적으로감소하여왔다. 여성 1명이일생동안출산할것으로기대되는평균출생아수를의미하는합계출산율 (total fertility rate) 은 1950년에는 3.0명이넘었으나 1972년에는인구감소를막기위해필요한인구대체율보다낮은수준으로하락했다. 그이후출산율은낮은수준에머물고있으며, 심지어 1990년대이후로는 1.5명미만으로하락했다. 일본국립사회보장인구 인구문제연구소 (IPSS) 에따르면, 합계출산율은 2065년까지는미미한수준으로증가하는데그쳐 1.5 >> _23

26 [ 그림 1] 일본의연령별인구분포 (2017 년기준 ) ( 단위 : 천명 ) 자료 : 국립사회보장 인구문제연구소 (IPSS, 2017). [ 그림 2] 일본의합계출산율 자료 : 국립사회보장 인구문제연구소 (IPSS, 2017). 24_ 2017 년 11 월호 <<

27 명보다낮은수준머물러있을것이다 ( 그림 2 참조 ). 현재의인구구조와저출산이경제에미치는중대한영향중한가지는, 일본노동력이지속적으로급격하게감소할것이라는점이다. [ 그림 3] 은일본의 20~64세생산가능인구추계를보여준다. 2000년에는 8천만명에약간못미치는수준이었으나, 2050년에는 5천만명을기록하고 21세기말에는 3천만명미만으로감소할것으로전망된다. 이와동시에, 의료기술과의료서비스의발달로인해, 이미지금도세계최장수국에속하는일본인의기대수명은앞으로도계속늘어날것으로보인다. 20~64세인구에대한 65세이상인구의비율을의미하는노년부양비율은 [ 그림 4] 에서보는바와같이향후몇십년간급등할전망이다. 또한 [ 그림 4] 를통해알수있듯이, 수명은증가하는반면에출산율은저조한특징을보이는이러한인구통계학적변화는선진국과개발도상국을가리지않고여러국가에서나타나고있지만, 일본의인구고령화속도와수준은다른나라와비교할정도가아니다. 물론개인의복지향상이목표라면, 수명연장이나심지어인구감소자체도전혀우려할일은아니다. 그러나인구고령화가지급수준이높은부과방식 (pay-as-you-go) 의사회보 [ 그림 3] 생산가능인구 (20~64 세 ) 8 ( 단위 : 천만명 ) 자료 : 국립사회보장 인구문제연구소 (IPSS, 2017). >> _25

28 [ 그림 4] 노년부양비율 (65 세이상인구 세인구 ) 일본미국프랑스중국호주한국 자료 : UN 인구국 (United Nations Population Division)(2017), 일본의경우는 IPSS(2017). 장제도와결합되는경우정부와재정에심각한부담을줄수있다. 공적연금과의료보험및장기요양보험 ( 개호보험 ) 과같은노령보장제도로인한지출이늘어나면정부예산에대한압박도증가할것이다. 이와동시에저출산으로인한노동력감소는각종과세기반소득및소비도감소한다는것을의미한다. 생산을위한투입이감소해서부양책이필요한경우에, 과세는경제활동과관련된인센티브를왜곡시킨다. 고령화로인해일본경제가직면해있는현안을해결하기위해, 우리는먼저현재진행중인인구구조변환 (demographic transition) 으로인한결과들을이해하고정량화하여야한다. 이와관련하여, 이글에서는인구고령화의영향과잠정적연금개혁의영향을분석하기위해세대중첩형동태적일반균형모델 (dynamic general equilibrium model of overlapping generations) 에기초한필자의연구프로젝트일부를소개하고자한다. 고령화가지속되는상황에서사람들은현행제도의지속가능성에우려를표시하며앞으로일부변화를기대하고있지만, 정확히언제개혁이실행되고그러한개혁이어떠한구조를띠게될지는대체로불확실하다. 필자는개혁의지연과개혁의시기및구조의불확실성이미치는영향에대해서도설명하고자한다. 26_ 2017 년 11 월호 <<

29 일본의연금제도 공적연금제도를유지하기위한재정지출이증가할것으로예상됨에따라, 일본정부는 2004년에대대적으로연금개혁을단행하였다. 당초목표는일본연금제도의장기적지속가능성을확보하는데있었으며, 연금가입자의연금보험료인상을통해세입을늘리는방안과, 기대수명증가와노동력감소에따른납부금감소에대한대응책으로연금급여수준을낮추는방식등이개혁조치에포함되었다. 급여수준인하의경우에는실제인구변동이발생하면그에대응하여작동되는거시경제슬라이드를이용하여급여수준을자동으로조정하도록명시하고있다는점에서특히미래지향적이다. 그러나이제도는연금급여수준이전반적인물가수준변동이상으로명목상감소하지않도록물가가크게인상된경우에만하향조정이이루어지도록설계되어있다. 일본은상당히오랜기간저인플레와때로는마이너스인플레를겪었기때문에, 이런상황에서정부는수년간급여수준을낮추지못했다. 또한일본정부는경제상황에따라연금급여를조정하지않도록예외를설정할수도있었다. 그결과 2004년에개혁이단행된이후거시경제슬라이드가발동된경우는 2015년단한차례뿐이었다. 연금개혁이후에도기대했던연금급여수준인하는이루어지지않았다. 정부의계획에의하면, 거시경제슬라이드에따라조정이성공적으로이루어지는경우급여의소득대체율은약 20% 감소하게된다. 공적연금에는기초연금과직장가입자를대상으로하는후생연금두종류가있다. 직장가입자를대상으로하는후생연금은소득비례연금이다. 기초연금은후생연금수급자격이없는개인이월정액납부하는연금보험료에따라급여가지급된다. 기초연금의연금수급개시연령은 1961년에국민연금제도가시행된이후로변함없이 65세이다. 후생연금수급개시연령은처음에는 55세였으나개혁을통해단계적으로상향조정되었으며 2018년에는 65세이다. 다른국가와의비교를위해, < 표 1> 은공적연금제도의평균소득대체율을보여주고있으며, < 표 2> 는일부 OECD 회원국의연금제도상일반정년과기대수명을나타낸다. 다른여러국가의경우에도연금수급개시연령을일본과동일하게 65세로정하고있지만, 이들중많은국가들이현재대부분연금수급개시연령을연장하는연금개혁을진행하고있다. 이국가에서개혁이완료되고일본의연금수급개시연령에변화가없다면, 일본은가장연금수급개시 >> _27

30 연령은낮으면서기대수명은가장긴국가가될것이다. 즉일본이예상연금수급기간이가 장긴나라가된다는뜻이다. 문제는정부가그에따른재원을어떻게마련할것인가와현재 의연금급여수준과지급기간을유지하는것이과연타당한가이다. < 표 1> 공적연금의소득대체율국가 총소득대체율 (%) 순소득대체율 (%) 일본 호주 캐나다 프랑스 독일 영국 미국 자료 : OECD(2015). < 표 2> 공적연금제도의연금수급개시연령과기대수명 국가 현재 연금수급개시연령 향후 기대수명 일본 호주 캐나다 프랑스 독일 영국 65* 미국 주 : * 영국의연금수급개시연령은 2014년기준으로남성은 65세, 여성은 62.5세임. 자료 : 연금수급개시연령은 OECD(2015), 기대수명은 UN(2015). 연금제도가도입된이후에수명이급격하게늘어났다는점을이유로연금수급개시연령을 늦추자고주장하는이들이많지만, 이에반대하는이들도많다. 다른국가와비교한결과와 일본이곧직면하게될재정문제들을감안하면, 연금수급개시연령연장검토는반드시필요 28_ 2017 년 11 월호 <<

31 한것으로보인다. 아래에서소개할연구프로젝트에서필자는연금의소득대체율을낮추고정년을현재의 65세에서상향조정하는개혁을가정한다. 또한이행기의조정비용 (transitional adjustment cost) 을줄이기위해개혁이완료되기까지수십년이소요되는단계적개혁을전제로한다. 앞서언급했듯이, 필자는개혁시작시점에대해서여러대안적시나리오에따라이행기의동학 (transition dynamics) 을시뮬레이션하였고, 이를통해우리는개혁지연으로인한후생효과가여러세대에미치는경제적영향을분석할수있다. 여기에추가로, 향후시행될개혁의시기와구조의불확실성을고려한모델을만들었다. 고령화비용과개혁의효과에대한정량적평가 최근일본의인구전환 (demographic transition) 이미치는영향과현행연금제도개혁의다양한잠정적결과를연구한논문들이여러편발표되었다. Hansen & Imrohoroglu(2013) 는정부재정지출과사회보장급여증가가미치는영향을연구하기위해신고전학파성장모델을수립하였다. 두저자에의하면, 정부가재정지출을줄이지않고소비세를인상해서재정을충당하려한다면소비세율은최대 50% 에이르게될것이라고한다. Braun & Joines(2015) 는가구별의료비지출과공적의료보험지출을통합하는세대중첩모델 (overlapping generations model) 을사용한다. 이모델은일본의마이크로데이터와매크로데이터를보정하여사용하였고, 저자들은재정지출감축을위한개혁이단행되지않는다면정부부채는 2040년이전에지속불가능한수준에이르게되며그시점에예산과균형을맞추기위해소비세율이약 50% 로인상되어야할것이라고한다. Kitao(2015) 는미국에서인구전환이미치는영향을연구하기위해개발한 Kitao(2014) 의모델을확장하고, 이모델을일본데이터에맞추어조정하였다. 기타오의논문은일본에서현재진행되고있는인구고령화의비용을정량화하고공적연금개혁의경제적효과와후생효과를연구하는데목적이있다. 이모델에는공적의료보험과장기요양보험 ( 개호보험 ) 이포함되어있는데, 이두보험은 >> _29

32 공적연금과함께향후몇십년간정부재정지출증가의주요원인이될것이다. 이모델에서개인은자신의생애주기각단계에서소비, 저축및노동공급에있어참가여부 (extensive margin) 와참가수준 (intensive margin) 을결정하게된다. 연령별임금률 (wage rate) 은일본의마이크로데이터를보정하여활용하였고, 노동시장참여의효용비용 (utility cost) 은노동공급의생애주기패턴과노동시장퇴장시기에맞추어설정되었다. 연구결과, 정부가예산균형유지를위해매번소비세율을인상한다면 2060년대초반에는소비세율이 45% 를초과하고곧이어최대 48% 에이를것으로예상된다. 재정지출증가의가장큰두가지원인은연금과의료보험이다. GDP 대비공적연금재정지출비중은 2010년을기준으로약 10% 이다. 앞서살핀바와같이노년부양비율이향후수십년에걸쳐두배로늘어나면, 2080년에는 GDP 대비공적연금재정지출비중이약 20% 로증가하게된다. GDP 대비의료보험및장기요양보험의재정지출비중은 2010년의경우약 6% 였으며, 이또한 2070년대에이르면두배로늘어날것이다. 따라서이러한지출증가를감안하면정부의재정부담이극도로심각해질것임은분명하다. 또한노동공급규모가감소하고경제성장이하락하면서과세기반도지속적으로축소될것이다. 또한이연구에서는공적의료보험과장기요양보험으로인한지출을외생변수로 GDP 대비비중이 2010년수준으로맞추어져있다는전제하에이행기의동학 (transition dynamics) 을시뮬레이션하였다. 이렇게되면예산균형을맞추기위해필요한소비세율은최대약 12% 에불과하게된다. 연금급여만을외생변수로 GDP 대비비중을 10% 로고정한다면, 소비세율은최대약 25% 가되는데, 이는앞의 12% 보다는높지만, 인구고령화에따라연금및의료보험제도모두의보장범위가확대되는기본시뮬레이션에서의최대소비세율인 48% 보다는훨씬낮다. 이러한실험결과는, 향후수십년간그리고남은 21세기동안인구전환으로인한재정비용은정부가이러한두가지사회보장제도를어떻게개편하는가에따라크게좌우될것이라는점을보여준다. Kitao(2015) 의공적연금제도개혁에대한시뮬레이션에서는소득대체율이 (20% 와 40% 로 ) 하향조정되어있고기초연금수급개시연령은 65세에서 70세로단계적으로높아진다. 소득대체율이 20% 감소할때마다재정비용은최대총소비 (total consumption at the peak) 대비약 10% 에해당하는규모만큼감소하게된다. 연금수급개시연령이 5년연장되면그에 30_ 2017 년 11 월호 <<

33 따라필요세입도유사한규모만큼감소한다. 개혁으로연금제도의보장범위는축소되며, 이는은퇴후소비지출에공적연금보다는사적연금및개인저축을더활용해야한다는것을의미한다. 개혁을통해청년층과미래세대가부담해야할인구전환의재정비용은줄어들고이들의후생은증진된다. 이는왜곡적과세 (distortionary taxation) 로인해거두어들여야하는세입이줄어들기때문만이아니라경제성장이가속화되기때문에일어나는현상이다. 연금급여수준이낮아지면, 개인은노동시장퇴장시점에충분한은퇴자금을마련하기위해더많이일하고더많이저축하려는동기가강해지기마련이다. 결과적으로, 총자본및총노동공급은개혁이없는기본모델 (benchmark model) 에서보다증가하며산출량도더늘어난다. 개혁으로인해노동과자본이모두증가하기는하지만, 양적으로보면자본이더많이증가한다. 자본-노동비율 (capital-labor ratio) 이증가한다는것은노동부족이심화된다는의미이며그에따라임금은상승하고, 이는청년층및미래세대에게유리하게작용하며근로의욕을높이는추가적인동기가된다. 개혁시기의중요성 Kitao(2017a) 에서, 필자는유사한모델을사용하여개혁의시기가미치는영향을분석하였다. 이논문은연금의소득대체율을 20% 낮추고연금수급개시연령을 65세에서 68세로늘리는개혁을시뮬레이션하고있다. 개혁은단계적으로진행되어조정은 30년에걸쳐완성된다. 개혁은 2020년, 2030년, 2040년중가능한시기에시작하는것으로전제한다. 궁극적으로, 개혁이완료되고경제가안정되면경제는전과같이정상 (steady) 상태를유지하게될것이다. 그러나이행과정은세가지시나리오별로상당한차이가나타난다. 개혁의시기가빠르면, 개인은자신의은퇴자금을보충해야할필요성에더일찍직면하게될것이며이를충족하기위한방법으로아직노동시장에서일하고있는경우에는더많이일하고더많은가처분소득을저축할것이다. 따라서총자본및총노동공급증가가개혁이지연되는경우보다더빨리시작된다. 자본증가가노동공급증가를가져오기때문에, 개혁이일찍시작되면임금은더높아질것이며, 이는이행기동안생산가능연령대의개인에게유리하게작용한다. 개 >> _31

34 혁이 10년지연될때마다총자본은최대 3% 감소하며경제활동과노동수요도감소한다. 모든시나리오에서정부의재정지출은줄어들었으며필요한국세수입도줄어들었는데, 인구전환에대처하기위한재정비용은시나리오별로상당한차이가있다. 개혁이가장늦은시기인 2040년이아니라 2020년에시작하는경우, 필요한소비세율 (required consumption tax) 로환산한재정부담은최대 8% 포인트감소한다. 미래연금제도에대한불확실성 여러조사결과에의하면, 일본인들은현재의부과방식연금제도가가까운미래에어떤방식으로든개혁이불가피하다고생각하고있는것으로보인다. 이는앞서언급한연구들을포함한최근의연구결과에서일반적으로합의된내용과도일치한다. 그러나개혁의정확한시작시점과그구조는여전히불확실한상태이다. Kitao(2017b) 는위에서언급한연구 (Kitao, 2017a) 를확대하여, 정책적불확실성을세대중첩형동태적일반균형모델 (general equilibrium model of overlapping generations) 에포함시켜개혁시기및구조와관련된불확실성이어떠한영향을미치는지살펴본다. 이전의연구인 Kitao(2017a) 에서는, 개인들이개혁시작시기를알고있으며그에따라자신의생애주기별소비, 저축및노동공급을위한계획을수립할수있다고전제하고있다. 따라서정책이언제바뀌어도, 소비, 저축및노동공급에예상치못한원치않은변동이발생하지않는다. Kitao(2017b) 에서는개인이미래어느시점에개혁이있을것이라고예상은하지만그시기와구조에대해서는정확하게알지못한다. 따라서마침내개혁이특정연도에시행된다는사실을알게되면, 그러한정보가없었을때와는다른행동을하게된다. 필자가고려한시나리오에서는, 개인이공적연금의소득대체율을낮추는개혁이향후실시되리라는것을알고있으며이개혁이 2020년과 2040년사이에시작될수있음을전제로한다. 특히 2020년, 2030년또는 2040년에개혁이실시될확률은모두동일하다고가정한다. 이전연구와마찬가지로, 일단개혁이시작되면연금급여조정은 30년동안단계적으로이루어진다. 2020년에개혁이바로그해에실시된다는것을알게되면, 개인은즉시저축과일을 32_ 2017 년 11 월호 <<

35 더늘리기시작할것이다. 반면에개혁이지연될것을알게되면, 수입이상의지출을하게되고일도줄이기시작할것이다. 개인은개혁이최대한빠른시기에실시되는경우에대비하여모든가능성을고려하여그에충분한금액을저축하겠지만, 확실하게 2020년에개혁이실시된다는것을알았을경우만큼많이저축하지는않을것이다. 따라서개혁이시작되면, 더오랜시간일하고소비를줄임으로써즉시은퇴자금을마련해야한다. 개혁이시작되지않으면, 거의저축을하지않거나필요이상으로저축해놓은자금을소비한다. ( 개혁이 2020년이시작되지않았고 ) 2030년또는 2040년에개혁이실시될것이라는것을 2030년에최종적으로알게된경우에도동일한현상이나타나게될것이다. 개혁이지연되면총자본과총노동공급이모두감소하는결과가초래되며임금도낮아져, 이행기동안생산가능연령대의개인에게비용이전가되며, 이와함께연금도더오랜기간높은수준으로유지되어연금지출도늘어난다. 이논문에서는개혁지연과개혁시기및구조의불확실성으로인한후생비용 (welfare cost) 에대해서도고찰하였다. 후생효과는소비등가변환 (consumption equivalent variation) 으로측정하는데, 이는기본모델경제 (benchmark economy) 와불확실성이있는다른경제에서발생할수있는후생손실 ( 또는편익 ) 이보전될수있는모든가능한소비의백분율변화를측정한것이다. 후생관련수치와소비등가 (consumption equivalence) 로표현된후생변화수치는어느경제와정책시나리오를기본모델로삼느냐에따라달라진다. 필자는개혁이불확실성없이 2020년에실시되는경제를기본모델로삼았다. 30대중반이후의개인은개혁지연가능성이있는경제를선호하게마련이다. 그보다젊은미래세대는개혁이불확실성없이조기에실시되기를희망한다. 개혁이지연되면특히연금수급개시연령이얼마남지않은 50대와 60대가크게이득을볼수있다. 이행기동안세금부담은늘어나겠지만, 높은연금급여수준으로인한이득이그러한손실을상쇄하기때문에결국순효과는양으로나타난다. 젊은세대의경우에는개혁이지연되면훨씬더장기간세금부담이늘고임금은낮아지기때문에후생이감소한다. 개혁이불확실성없이 2030년에실시되는경제를기본모델로사용한경우, 후생효과측정은개혁지연의영향보다는불확실성자체의영향을측정하는것으로볼수있는데, 필자가고려한개혁시기가불확실한시나리오에서 2030년이개혁이시작될것으로예상되는연도 >> _33

36 와동일하기때문이다. 개혁에불확성이있다는것은불확실한일련의세금납부로인하여개인의소득및지출과관련하여추가리스크가발생한다는의미이다. 그러한불확실성은개인의예산제약에특이한충격요인들이증가한경우와동일한방식으로개인의생애주기별의사결정에영향을미친다. 그러한충격에대응하기위해, 개인은자신의순소득변동에대비하여이를완충할수있는예비자금을추가로적립한다. 이에따라총자본이증가하고이자율이낮아지며, 일반균형효과로인하여임금은상승한다. 중년및이후연령대의개인은은퇴에대비해적립해놓은저축에서발생하는수익이줄어들기때문에그러한불확실성으로인해후생손실 (welfare loss) 을입게되는반면에, 젊은세대에서는임금상승으로인한편익이두드러지게나타난다. 연구에서는일반균형효과와이자율및임금의변화를고려하는것이중요하다는점을강조하고있다. 이러한요소들이영향을미치는방식은세대별로다르게나타난다. 경제가중대한인구변화, 재정정책및재분배정책과같이중요한환경변화를거치는경우, 균형효과를배제하고거시경제적차원에서생산적자원을재배분하면정책변화의효과와다양한개혁이후생에미치는영향이부정확하게평가되는결과가초래될수있다. 맺음말 최적의연금정책또는전반적인재분배정책및세대에걸친정책 (intergenerational policy) 을고려함에있어, 하나의정책방안이우리, 즉현재경제활동을하는개인들뿐만아니라아직경제활동을시작하지않은이들과미래세대들을포함한모든세대에걸쳐나타날수있는다양한상충관계 (tradeoffs) 를검토하여야한다. 연구결과에의하면, 현행부과방식의연금제도에대한개혁이지연되면정부의예산불안이가중되고미래세대의부담도증가되어, 향후경제성장및개인의후생에해가될것이다. 일본의투표연령은 2016년선거부터 20세에서 18세로낮아졌다. 젊은미래세대의의견과관심사에귀를기울이는것이일본의국익에부합하기때문이다. 그러나이러한법개정만으로는정책의방향이바뀌지않는다. 현세대뿐만아니라미래세대도생각하는자애로운정부 34_ 2017 년 11 월호 <<

37 라면국민들에게장기적으로국가에이익이되는필요한정책도입으로얻을수있는혜택을납득시켜야한다. 불확실성은경제적비용과후생비용을증가시킨다. 개인및기업의계획수립을어렵게하며, 예방적활동 (precautionary action) 은경제활동및경제성장을약화시킬수있다. 일본이현재직면한인구전환의상황에서, 현경제에속한현세대뿐만아니라미래세대전체와향후수십년동안예상되는효과의상충관계 (trade-off) 에대한비전과세심한연구가필요하다. 연구결과에의하면, 정부가향후연금제도와관련된불확실성을제거하고개혁이지연없이실행되면상당한이득이있을것으로보인다. 미래세대는분명히그러한노력을높이평가할것이다. 참고문헌 Braun, A. R. and D. H. Joines(2015), The Implications of a Graying Japan for Government Policy, Journal of Economic Dynamics and Control 57, pp Hansen, G. D. and S. Imrohoroglu(2016), Fiscal Reform and Government Debt in Japan: A Neoclassical Perspective, Review of Economic Dynamics 21, pp Kitao, S.(2014), Sustainable Social Security: Four Options, Review of Economic Dynamics 17(4), pp (2015), Fiscal Cost of Demographic Transition in Japan, Journal of Economic Dynamics and Control 54, pp (2017a) When Do We Start? Pension Reform in Aging Japan, Japanese Economic Review 68 (1), pp (2017b), Policy Uncertainty and Cost of Delaying Reform: A Case of Aging Japan, Working Paper. OECD(2015), Pension At A Glance >> _35

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39 국제노동브리프 2017 년 11 월호 국제노동동향 국제노동동향 1 미국의불법체류청소년추방유예제도와최근의폐지논의 국제노동동향 2 스웨덴교사의근로조건개선, 교사채용확대를위한정부의노력 국제노동동향 3 영국의현대고용 노동관행에대한 Taylor 보고서분석 (I)

40 INTERNATIONAL L A B O R B R I E F

41 2017 년 11 월호 pp.39~48 한국노동연구원 미국의불법체류청소년추방유예제도와최근의폐지논의 International Labor Trends 국제노동동향 1 - 미국 홍성우 ( 미국뉴욕주립대학교버팔로경제학박사과정 ) 머리말 미국타임지는 2012년 6월 25일, 자사의표지모델로오바마정부에서수립되고시행된불법체류청소년추방유예제도 (Deffered Action for Childhood Arrivals: DACA) 로보호를받게될수십만명의청소년들중 30여명을선정한바있다. 한편 2017년 9월트럼프정부는오바마정부에서시행되었던이제도를 6개월이내에점진적으로폐지할것임을밝히면서, 청소년추방유예제도폐지로인해심각한문제가발생하지않도록이제도를대체할수있는법을미의회가제정해야함을촉구하였다. 타임지는트럼프대통령의이러한폐지움직임이후, 2017 년 9월, 약 5년전자사의표지모델이자 DACA의보호아래미국에서추방당하지않았던 30 여명의당사자들중 15명에대해서다시인터뷰를진행하였다. 1) 이인터뷰는오바마정부의청소년추방유예제도시행이자신과가족들의삶을어떻게바꾸었는지, 그리고향후트럼프정부의폐지방침으로인하여갑작스럽게달라진그들의삶을담아내고있다. 소위 DREAMer 2) 라고불리는미국내불법체류청소년들은불법적인방법을통해부모와 1) TIME Magazine, We are Americans, revisited: The Dreamers, five years later ( com/daca-dream-act-jose-antonio-vargas-time-cover-revisited/). 2) 이하에서소개될 Development, Relief, and Education for Alien Minors Act(DREAM) 의보호대상이라는의미로이법안은의회에서통과되지못하여법제정에는실패했으나, 이법이보호하고자했던이들을 DREAMer라고약칭하고있다. >> _39

42 함께미국으로입국하였고, 이로인하여어린시절부터불법체류자신분으로미국에서성장하였다. 만약 6개월뒤청소년추방유예제도를대체할수있는새로운법안이마련되지않는다면이들은자신들의부모가오래전떠나왔던각자의고국으로추방될것이다. 그러나이제도의보호를받아왔던청소년들은어린시절의대부분을미국에서보냈기때문에영어를모국어처럼사용하고미국문화에익숙하여부모가태어나고생활했던국가로추방될경우, 그곳의언어는전혀습득하지못한채돌아가야하며그과정에서모국에서조차이방인취급을받게될수도있다. 기본적으로, 이들에대한그러한걱정과염려가불법체류청소년추방유예제도의수립과시행의밑바탕이되었다고볼수있다. 그러나다른한편으로는, 불법체류자신분인이들의미국내체류를합법적이고지속적으로연장해주는이러한제도는헌법에위배되는것이라는시각이존재하는것도사실이다. 여기에더하여, 트럼프대통령은공화당의대통령후보시절부터줄곧주장해왔던 미국우선주의 에입각하여 DACA 제도는미국인의일자리를빼앗아가는불공정한제도라고비판하며제도의폐지를주장하고있다. 이글에서는 2012년오바마전대통령이시행하고최근트럼프대통령이점진적으로폐지하기로한불법체류청소년추방유예제도 DACA에대해서살펴보고자한다. 이제도의주요내용과함께이에대한다양한연구의결과를간략히소개하고, 트럼프정부의점진적폐지내용과공화당의몇몇의원이준비하고있는것으로알려진새로운법안을정리하여제시한다. 불법체류청소년추방유예제도의주요내용 시행배경 과거오바마정부에서불법체류청소년추방유예제도인 DACA 가만들어지고시행되기이 전에, 오바마대통령은부모를따라미국으로불법이주해온청소년을보호하기위해이제도 보다더욱강력한법안이었던 Development, Relief, and Education for Alien Minors Act, 40_ 2017 년 11 월호 <<

43 International Labor Trends 일명 DREAM Act의제정을추진하였다. 간략히말하면이법안은조건부로이들의미국내거주를허용함과동시에, 보다엄격한자격요건을만족하는경우그들에게영주권을지급하도록하는법안이었다. 그러나그당시의회에서이법안은통과되지못하였다. 그이후약 2년뒤인 2012년 6월미국국토안보부 (Department of Homeland Security) 는법안통과의절차를거칠필요없이자신들의기소재량권 (prosecutorial discretion) 으로시행할수있는불법체류청소년추방유예제도 DACA를수립하고시행하였다. 3) 아래에서는이제도의적용또는신청가능대상자와같은제도의구체적인내용에대해서살펴본다. 내용 불법체류청소년추방유예제도 DACA는미국국토안보부내미국이민국 (U.S. Citizenship and Immigration Services: USCIS) 이관장하고있다. 이제도는불법이민당시의사결정권한없이부모를따라미국으로입국할수밖에없었던아이들의추방을유예하고자하는제도이기때문에기본적으로연령에대한자격요건이필수적이다. 아래의신청자격요건을모두만족하는경우에한해서해당불법체류청소년들은 2년간한시적인추방유예를신청할수있다. 신청이후시민권및이민담당부서는신청서류와함께신청자의배경 (background) 을검토하여최종적으로승인여부를결정한다. < 신청자격요건 > 4) 년 6월 15일기준으로 31세미만이어야함. - 만 16세가되기이전에미국으로입국했어야함 년 6월 15일이후부터추방유예를신청하는시점까지계속해서미국내에거주해왔어야함 년 6월 15일과추방유예신청시점에미국내에있어야함. 3) American Immigration Council(2017). 4) U.S. Citizenship and Immigration Services. >> _41

44 - 2012년 6월 15일시점에합법적인체류신분이아니어야함. - 현재학교에재학중이거나, 고등학교를졸업하였거나, 고졸학력인증서 (general education development certificate: GED) 를보유하고있거나, 해안경비대 (the Coast Guard) 또는군제대자인경우여야함. - 중범죄, 중대한경범죄 (significant misdemeanor), 또는 3건이상의경범죄로유죄선고를받지않았어야하며, 이러한범죄사실이없다고할지라도국가안보와공공의안전에위협이되지않아야함. 한시적인추방유예신청후이민국으로부터승인을받게되면 2년간추방으로부터보호받게되고, 미국내에서근로할수있는취업허가증 (work permit) 을발급받을수있다. 또한대부분의주에서는운전면허증취득이가능해지며, 경우에따라서는사회보장번호 (Social Security Number) 를부여받을수있다. 5) 이후 2년마다추방유예를재신청하여갱신해야만지속적으로미국내체류가가능하다. 아울러불법체류추방유예갱신신청은기존에이민국으로부터추방유예승인을받은자에한에서만가능하다. < 표 1> 은 2012년부터 2014년사이에이제도를통한추방유예신청및승인관련수치를보여주고있다. 표에따르면 2014년 6월현재, 약 72만명의총누적신청자중약 58만명이 < 표 1> 불법체류청소년추방유예신청및승인통계 연도 총신청 검토중 승인 거부 대기 ,793 29,747 1, , ,952 45, ,414 11,138 94, (YTD)* 120,906 15, ,845 12,745 80,715 총신청 ( 누적 ) 722,651 15, ,946 23,883 80,715 갱신신청 ( 누적 ) 10, ,979 주 : * Year to Date. 보고서작성시점기준으로 2014년도전체가아닌작성시점의통계치임. 자료 : Department of Homeland Security(2014). 5) Social Security Administration( 42_ 2017 년 11 월호 <<

45 International Labor Trends < 표 2> 출신국가별, 해당주별불법체류청소년추방유예신청및승인통계 ( 상위 5개국가및주 ) 국가 순신청 * 승인 주 순신청 * 승인 멕시코 526, ,921 캘리포니아 196, ,875 엘살바도르 25,718 21,099 텍사스 112,283 92,766 과테말라 17,653 14,034 일리노이 37,693 32,043 온두라스 17,211 13,839 뉴욕 35,606 29,763 대한민국 8,848 7,554 플로리다 28,789 23,196 주 : * 순신청자의수. 총신청자에서신청이접수되기전바로거부당한신청자의수를제한숫자임. 자료 : Department of Homeland Security(2014). 이제도를통해보호를받고있다. 한편 < 표 2> 는출신국가별, 그리고해당주별로신청 승인 된통계수치를제시하고있다. 미국의국경에접하고있는멕시코출신의불법체류청소년이 신청자의대부분을구성하고있다. 불법체류청소년추방유예제도와관련연구들 불법체류청소년추방유예제도시행이후이정책의효과를분석하는연구들이발표되기시작하였다. 여기서는그중몇가지연구결과를언급하고자한다. Gonzales et al.(2014) 은 2,381명의불법체류청소년추방유예제도수혜자들을대상으로실시한설문조사를통해이제도가이들에게어떠한영향을미쳤는지를분석하고있다. 이연구에따르면적어도단기적으로는이제도가불법체류청소년들이처한경제적, 사회적인상황을개선함으로써이들의삶에기여하는부분이있다고분석하고있다. 그러나제도의수혜자들내에서도계층에따라그제도의수혜정도의크기가다를수있음을지적하고있다. 구체적으로이야기하면설문조사로부터수집된데이터를회귀분석한결과, 불법체류청소년들내에서도교육수준이높고가족이나지역사회로부터경제적인지원을많이받는그룹이불법체류청소년추방유예제도로부터가장많은혜택을누리는것으로나타났다고주장한다. Pope(2016) 의연구도불법체류청소년추방유예정책에대한효과를분석하고있다. 그러 >> _43

46 나엄밀하게말해이연구는 DACA 승인을받은직접적수혜자를분석대상으로삼은것이아니라이제도신청자격을갖춘자 (DACA-eligible immigrants) 에초점을맞추고있다. 즉불법체류청소년추방유예정책이이제도신청자격이있는청소년들의노동, 소득, 교육등과같은다양한영역에어떠한영향을미쳐왔는지를분석한다. 분석결과에따르면, 이제도는그들의경제활동참가를증대시키고실업률을줄이는역할을하였다. 또한소득분포에서최하위에위치한이들의소득을늘리는결과를가져왔다고주장한다. 그러나이제도가불법체류청소년의교육참여율을높였다고보기는어렵다는결론을내리고있다. 이밖에도 DACA 프로그램의간접적인정책효과를연구하거나이제도의보호를받는불법체류청소년들을분석대상으로하여그들이처한현실을분석하는다양한연구들이있다. 예를들면 Siemons et al.(2017) 의연구는 DACA와같은이민정책이불법체류청소년의정신적건강과웰빙에영향을줄수있음을보여주고있다. Brindis et al.(2014) 는가장많은 DACA 신청자를보유한캘리포니아주에 6) 거주하는불법체류청소년들의실태에대한연구를진행하였다. 특히청소년들은건강보험가입률이매우낮을뿐만아니라불법체류자의신분때문에메디케이드와같은연방정부차원의건강보험지원혜택에서도배제되어여러가지로어려운상황에처해있다고주장한다. 트럼프정부의 DACA 폐지와이후의움직임 트럼프대통령은공화당대통령후보시절부터대통령에당선되면불법체류청소년추방유예제도 DACA를즉시폐지하겠다는공약을내세운바있다. 이러한공약은이제도의유지가국가안보에대한위협으로작용할수있다는주장과함께미국인의일자리를빼앗는, 즉미국인의입장에서는공정하지못한제도라는시각에근거한것이었다. 그러나트럼프대통령이취임이후이를즉각적으로폐지하지못하자텍사스주의법무장관 (Attorney General) 을비롯한 9개주의법무장관은 2017년 6월트럼프정부에이제도의 6) < 표 2> 참조. 44_ 2017 년 11 월호 <<

47 International Labor Trends 폐지를촉구하였다. 7) 아울러만약그것이이행되지않을경우정부에소송을제기할수도있음을밝히며정부를압박하였다. 이러한압박이효과를발휘한것인지는모르겠으나지난 2017년 9월트럼프정부는 2012 년오바마정부에서부터시행되어오던 DACA 제도를 6개월에걸쳐점진적으로폐지하겠다고발표하였다. 따라서한시적인추방유예를위한신규신청이나갱신의목적으로추방유예를신청하는것이더이상불가능해졌다. 다만최근자연재해로심각한피해를입은미국령인버진아일랜드와푸에르토리코거주자중에서이제도신청자격요건을갖춘자들은신규또는갱신목적으로신청하는것을일부허용하고있다. 미국이민국은 DACA의점진적인폐지를위해서다음의요건을모두만족하는경우갱신목적의추방유예신청을받을수있음을공지하고있다. 아울러갱신신청도 2017년 10월 5 일을마지막으로더이상받지않고있다. < 트럼프정부하 DACA 갱신신청자격요건 > 년 8월 15일이후미국을떠나지않았어야함. - 가장최근의신청서가제출된이후계속해서미국내에거주하고있어야함. - 중범죄, 중대한경범죄 (significant misdemeanor), 또는 3건이상의경범죄로유죄선고를받지않았어야하며, 이러한범죄사실이없다고할지라도국가안보와공공의안전에위협이되지않아야함. - DACA 승인을받은자로서 2017년 9월 5일부터 2018년 3월 5일사이에만료되는경우여야함. 위에서언급한것처럼트럼프대통령은이제도를 2018 년 3 월까지점진적으로폐지하는 것을발표하면서의회로하여금이를대체할수있는법안내지는충격을완화할수있는법 안등을제정하도록요구하고있다. CNN 의한기사에따르면, 공화당의두상원의원, Thom 7) 앨라바마주, 아칸소주, 아이다호주, 캔자스주, 루이지애나주, 네브래스카주, 사우스캐롤라이나주, 테네시주, 텍사스주, 웨스트버지니아주등 10개주의법무장관이함께하였다, >> _45

48 Tills 와 James Lankford 는 DACA 폐지로인하여피해를입게될불법체류청소년들을보호 하기위한법안을준비중인것으로알려졌다. 8) 자격요건과그내용을살펴보면대략다음과 같다. < 자격요건 > - 만 16세이전에미국으로입국하여 2012년이후로미국내계속하여거주해야함 년당시만 31세미만이어야함. - 고등학교학위나이와동등한학위를소지하고대학교이상의교육수료를목표로하고있거나, 직업을가지고있거나, 또는군복무를한경우이어야함. 이러한자격요건을만족하는경우 5년간의추방유예프로그램을신청할수있다. 또한신청자들의배경, 범죄관련여부등에대한더욱까다로워진관련당국의조사를통과하면 5년간의추방유예이후영주권이나시민권을취득할수있는방안도포함되어있다. 그러나동시에가족내의연결고리를통해서미국으로의불법이민이발생하는통로를차단하기위해서가족의후원을통해합법적인미국내체류권한을취득하는것을금지하는내용을담고있다. 아울러 DACA의보호를받았던불법체류청소년들뿐만아니라미국내의불법체류자를엄중단속할수있는조항도포함하고있다. 맺음말 이글에서는 2012년오바마정부에서수립되고시행되었던불법체류청소년추방유예제도의내용과함께정책적효과를분석한몇몇의연구에대해서살펴보았다. 아울러트럼프대통령이이제도를점진적으로폐지하겠다고발표하면서의회에서는이를대체하고충격을최소화할수있는법안들을마련하고있는실정이다. 그러나 2018년 3월이 DACA의폐지가완 8) CNN Politics, 2017 년 9 월 25 일자, Senate Republicans float new DACA proposal. 46_ 2017 년 11 월호 <<

49 International Labor Trends 료되는시점이므로아직법안준비에어느정도시간적인여유는있어보인다. 하지만어떠한내용과방향성을가진법안이만들어지고의회에상정이될것인지를논의하는것은현재로선시기상조로보인다. 따라서앞으로미국의이민정책의한축을담당할불법체류청소년추방유예제도에대한관련법안들에대해관심을가지고어떻게진행되어갈것인지지켜볼필요가있다. 참고문헌 American Immigration Council(2017), The Dream Act, DACA, and Other Policies Designed to Protect Dreamers. Brindis, C. D., Hadler, M. W., Jacobs, K. Lucia, L. Pourat, N., Raymond-Flesch, M., Siemons, R., and Talamantes, E.(2014), Realizing the Dream for Californians Eligible for Deferred Action for Childhood Arrivals (DACA): Demographics and Health Coverage, UC Berkeley Labor Center. Department of Homeland Security(2014), U.S. Citizenship and Immigration Services, Biometrics Capture Systems, CIS Consolidated Operational Repository. Gonzales, R. G., Terriquez, V., and Ruszczyk, S. P.(2014), Becoming DACAmented: Assessing the Short-Term Benefits of Deferred Action for Childhood Arrivals (DACA), American Behavioral Scientist 58(14), pp Pope, N. G.(2016), The Effects of DACAmentation: The Impact of Deferred Action for Childhood Arrivals on Unauthorized Immigrants, Journal of Public Economic 143, pp Siemons,. R., Raymond-Flesh, M., Auerswald, C. L., and Brindis, C. D.(2017), Coming of Age on the Margins: Mental Health and Wellbeing Among Latino Immigrant Young Adults Eligible for Deferred Action for Childhood Arrivals (DACA), Journal of Immigrant and Minority Health 19(3), pp >> _47

50 TIME Magazine, We are Americans, revisited: The Dreamers, five years later. CNN Politics, 2017년 9월 25일자, Senate Republicans float new DACA proposal. Social Security Administration ( U.S. Citizenship and Immigration Services ( consideration-deferred-action-childhood-arrivals-daca). 48_ 2017 년 11 월호 <<

51 2017 년 11 월호 pp.49~56 한국노동연구원 스웨덴교사의근로조건개선, 교사채용확대를위한정부의노력 International Labor Trends 국제노동동향 2 - 스웨덴 송지원 ( 스웨덴스톡홀름경제대학교경영학박사과정 ) 머리말 최근교사선발인원축소문제를놓고혼란과갈등이있었던우리나라와는달리스웨덴은교사의수가태부족하여시름을앓고있다. 교사가스웨덴내비인기직종이된것은다양한이유가있지만타직종에비해상대적으로낮은임금과긴근로시간, 교사에대한좋지않은인식등이주요인으로꼽힌다. 이로인해교사를양성하는사범대학역시스웨덴에서대학지원자들의비선호학과가되었고이는장기적으로교사의역량이약화되는데에도큰영향을주었다. 한편 OECD(2015) 에따르면, 스웨덴학생의학업성취도는 2000년이래지속적인하락세를보여주고있다. 이보고서는하락세의원인중하나로교육을담당하는교사의질적수준이다른국가에비해낮다는점을지적하고있다. 현재스웨덴정부는이러한악순환의고리를끊기위해다양한정책적움직임을통해교사의질적수준향상과채용확대를도모하고있다. 이글에서는스웨덴내대표비인기직종중하나로꼽히고있는교사의근로조건을살펴보고교사채용을확대하고자하는스웨덴정부의노력에대해다룬다. >> _49

52 스웨덴교사의근로조건 교사의임금 1995 년이후, 스웨덴정부는교사의임금을교사와학교장의협의를통해결정하게끔학 교에재량권을부여하였다. 따라서스웨덴교사의급여는단체협약상형성된급여수준내에 서개인이가진능력, 자격, 경험, 경제상황등을고려하여교사개개인별로결정된다. 현재스 웨덴의대다수의교사의월급은일반적으로 26,000~36,000 크로나 ( 한화약 360 만 ~500 만 원 ) 수준으로교사의수요가증가함에따라급여수준역시변화하고있다. 예로충분한자격 을갖춘신입교사가교사가부족한지역의학교에서근무할경우, 초임이 30,000~35,000 크 로나 ( 한화약 420 만 ~490 만원 ) 까지형성되기도한다. 이로인해최근에는 40,000 크로나 ( 한 화약 560 만원 ) 이상의월급을지급받는교사도증가하는추세다. 교사의급여는어떤지역 의학교에서근무하는지, 어떠한능력및자격을갖추고있는지에따라큰차이를보이는데 지역이급여에끼치는영향이상대적으로큰것으로알려져있다. 즉교사가부족한지역의 학교에서교사를채용하기위해좋은급여조건을내거는일이종종발생하고있다는것이다 (Lärarförbundet, 2016a). [ 그림 1] 고등교육을받은정규직근로자임금대비중등교사의임금 (25-64 세, 2012 년기준 ) 자료 : OECD(2014). 50_ 2017 년 11 월호 << 대한민국스페인룩셈부르크포르투갈터키뉴질랜드캐나다핀란드독일영국호주그리스덴마크 OECD 평균벨기에프랑스이스라엘에스토니아폴란드스코틀랜드스웨덴네덜란드아일랜드슬로베니아칠레노르웨이미국이탈리아오스트리아체코헝가리슬로바키아

53 International Labor Trends 스웨덴교사의초임은 OECD 회원국과비교했을때높은편이지만연공제가적용되지않는임금체계탓에 10년, 15년근무후수령하는임금은초임과큰차이가없다. 이로인해장기근무한스웨덴교사의임금은같은기간근무한 OECD 회원국의교사평균임금보다낮은수준이고중등교사의평균임금은스웨덴내타직종정규직과비교했을때 82% 에그쳐 OECD 평균인 88% 보다낮은것으로나타났다 ( 그림 1 참조 ). 교사의근로시간 스웨덴교사의근로시간은교사가어떠한형태로계약을체결했는지에따라차이가있다. 크게두가지의근로계약이존재하는데일반직장인과비슷한형태의계약인 Semesteranställning과학기일정을따르는 Ferieanställning이있다. Semesteranställning 계약으로근무하는교사의경우, 1년내내근무하되, 25일의연차를제공받는형태로일하며주당근로시간은 40시간으로스웨덴의일반적인법정근로시간과크게다르지않다. 한편 Ferieanställning 계약을바탕으로일하는교사는근무하는학교의학기에맞춰근무하고학생과같이여름방학과크리스마스방학을부여받게되며연간 1,760~1,800시간 ( 주당 34시간 ) 정도일하게된다. 이 1,760~1,800시간중 1,360시간은수업을위해사용하는시간으로학교에서조정가능한시간이지만이를제외한나머지시간은교사가자율적으로활용할수있다. 교사들은주로이시간을수업준비와기타행정업무, 부모와의연락등으로사용한다 (Lärarförbundet, 2016b). 하지만교사의실제근무시간을살펴보면스웨덴의중등교사는주당 42시간을근무하는것으로나타나 OECD 회원국의중등교사들보다 4시간더일하는것으로나타났다. 주목할만한점은교사들이수업에사용하는시간은 OECD 회원국교사들에비해낮은편이나일반행정업무에사용하는시간이많아 OECD 평균보다더많은시간일하게된다는점이다. OECD 보고서에따르면, 인터뷰에참여한스웨덴교사대부분이 15년전과비교했을때교사들이수업으로사용하는시간에는큰차이가없으나기타행정업무의증가로인해총근로시간이증가했다는점을지적했다고밝혔다 (OECD, 2015). >> _51

54 교사의근로환경 스웨덴교사노조 (Lärarnas Riksförbund) 는 2013~2016년동안 6,000개의스웨덴학교중 2,200개의학교교사를상대로조사한근로환경실태결과를발표하였다. 교사노조의오사펠렌 (Åsa Fahlén) 은조사결과를바탕으로교내에서발생하는소음및환기문제, 지나친업무량, 학교폭력등이교사의근로환경에악영향을주고있다고지적했다. 이와관련하여교육부장관구스타브프리돌린 (Gustav Fridolin) 은현재스웨덴내학생수는증가하고있지만교사의수는상대적으로부족한상태라교내근로환경에대한적극적인개선조치가이루어지지않으면기존교사의퇴직이이어질것이고신규교사의채용역시더욱어려워질것이라주장했다. 또한교사의근로환경악화는교사의건강뿐아니라장기적으로는학생들에게주어지는교육의질에도악영향을줄것이라큰우려를나타났다. 스웨덴내교사의부족및교사의질적수준하락문제 앞서살펴본스웨덴교사의상대적으로낮은임금과긴근로시간, 강한업무강도등은교사의수요, 공급간미스매치를유발시켰다. 현재스웨덴정부는 2020년까지약 44,000명의교사가부족할것으로예상되고있으며 2030년에는그수가증가하여약 49,000명의교사가추가적으로더필요로할것으로예상하고있다. 특히부족을겪고있는교과목은수학과과학분야로충원되어야할교사수에비해각각 14%, 20% 부족한상황이다 (MoER, 2015). 이밖에도교사가스웨덴내다른직종에비해인기가없어지면서교사인력의고령화문제도대두되고있다. 2012년기준, 30세미만청년교사들의비율은전체교사의 7% 에그쳐 10년전 11% 에비해감소했다. 50세이상의교사의비율은 2002년 44% 에서 2012년 39% 로감소했으나 60세이상의교사의비율은 15% 로 OECD 회원국평균인 8% 보다훨씬높은것으로나타났으며이는 OECD 회원국중두번째로높다 (OECD, 2014). 스웨덴정부는교사의노동시장문제와관련하여근본적으로해결하여야할문제로교육과정과교사의자질등제도적인정비가필요한부분을꼽았다. 특히정부는사범대학이대 52_ 2017 년 11 월호 <<

55 International Labor Trends 학지원자들에게점차인기없는과정이되면서훌륭한학생들을유입하지못하고있다는점과 1990년대이후, 민영화과정을거친교육과정으로인해일관성없는교육목표, 교육방식등문제가대두되면서교사의지도방식역시질적하락을피하지못했다는점을지적했다. 이밖에도교사들에게일반행정업무부담이전가되면서교육에전념하기어려운환경이형성된점역시정부에서관심을갖고개선하고자하는부분이다. OECD 연구인터뷰에응한다수의교사들은이세가지요인이스웨덴교사들의질적수준을떨어뜨리는데일조했다고지적했다 (OECD, 2015). 특히교사가비인기직종이되면서고교학업성적이좋지않은학생들이사범대학으로대거유입되어기본역량이약화되었다는점을가장큰원인으로꼽았다. OECD의보고서 (2015) 역시교사의질적수준을높이는데있어중요한것은훌륭한교사양성과정을갖추는것외에도학업성취도가높은고교졸업자들을교사직종으로많이유입시키는것이라주장한다. 교사부족을해결하기위한정부의노력 교사양성과정개혁 현재스웨덴에서근무하고있는교사중 5분의 1은대학에서교육관련학과를졸업하지않았으며초, 중등교사중 3분의 1은자신이가르치는과목의교육과정을이수하지않은것으로나타났다. 이처럼실력을갖춘교사의수요가부족한상태에서스웨덴정부는교사의역량강화와사범대학의수준향상에큰관심을두고있다. 특히스웨덴정부는양질의교육을제공할수있는교사확보가가장우선시되어야한다는점을인식하면서다양한개혁을시도하고있다. 우선적으로진행된개혁은 2011년사범대학에서진행되는교사교육을개정한것으로, 이전까지는일반교육학을전공하여교사로활동하는것이가능했다면이개혁이후에는특정한과정을이수해야만초, 중등교사로일할수있게되었다. 변경된내용에따라스웨덴내 28개대학교에서는네가지의교사양성과정을제공하게되었는데, 이는유치원교사를위한학사과정, 초등교사를위한학사과정, 중등교사를위한학사과정, 직업학교교사를 >> _53

56 위한학사과정으로구성되어있다 (Bill 2009/10: 89). 이밖에도교사의자기계발을돕고담당교과목에대한역량을확대하기위해정부는교사연수및교육을강화하는정책을도입하였다. Mathematics Boost, Counselling for Learning 등의프로그램이그예로정부는 2014~2015년동안해당과정을임시로운영하였다. 해당기간프로그램에참여한교사들은이과정들이개인의역량강화에도움이되었다는긍정적인의견을드러냈고정부는이과정을지속적으로운영하기위해매년 30억크로나를사용하고있다 (Eurypedia, 2014). Fast Track 정책 현재스웨덴정부는학교및유치원교사의부족을해결하기위해다양한방안을강구중에있다. 최근도입된정책중눈여겨볼만한정책은 Fast Track 정책으로난민및이민자중교사자격증을가지고있는이들중교사로일하고자하는이들을대상으로 1년동안의교육과정을거쳐교사로양성하는정책이다. 이정책은다양한부분으로구성되어있는데그중교사양성과정인 KPU가핵심으로스웨덴학제에맞는교사를양성하는데그목표를두고있다. KPU는실습과정역시포함하고있다. 지난 2016년 4월도입된이 Fast Track 정책은 420 명의교사자격증을가진이민자들을대상으로실시되고있으며 2017년에는교육대상자를 720명으로확대하였다. 이교육을위해스웨덴내 6개의대학, 예테보리, 말뫼, 린쇼핑, 스톡홀름, 우메오, 외레브로대학들이참여하고있다 (Lärarförbundet, 2016c). 새로운교사제도 앞서살펴보았듯, 그동안스웨덴의교사들은초임과비슷한수준의임금을근무기간동안받으며큰동기부여없이일해왔는데이러한측면이교사의근로의욕을꺾고다른직종으로의이동을야기한다는지적이있어왔다. 따라서 2013년스웨덴정부는교사의근로의욕을높이기위해교사가특정교과목을가르침에있어뛰어난성과를거두었을때이들을 First Teacher로임명하여더나은임금을제공하는정책을도입했다. 이들은매달 5,000크로나 ( 한 54_ 2017 년 11 월호 <<

57 International Labor Trends 화약 70만원 ) 를추가적으로지급받는다. 이밖에도 Licentiate 학위 ( 일종의박사수료 ) 를받고 4년간교사로서훌륭한역량을보인교사에게 Senior Subject Teachers라는지위를제공하는정책이도입되었다. 이들은일반임금에 10,000크로나 ( 한화약 140만원 ) 를추가로지급받게된다 (MoER, 2015). 이러한정책도입은교사의전문성을강화하는것뿐아니라스웨덴사회에서교사직종이더욱매력적이고존경받는직업이될수있도록기여하는데그목적을두고있다. 맺음말 현재우리나라에서인기있는직종중하나인교사는스웨덴에서는청년들이선호하지않는직종이되었다. 스웨덴교사의상대적으로낮은임금과강한업무강도는스웨덴의대학지원자들이사범대학진학을꺼리게만드는요인이되었고고교시절, 수준미달교사들의교육을받은학생들의교사에대한신뢰도하락역시사범대학과교사를비인기학과, 비인기직종으로만드는요인이되었다. 이러한악순환의고리를끊기위해스웨덴정부는교사의임금인상과근로환경개선등의노력에나서고있다. 교사의질적수준과교사에대한처우등여러면에서우리나라는스웨덴에비해오히려선진적인형태를띠고있는것으로평가되고있다. 하지만최근교사의수요와공급을올바르게예측하지못해발생한교사임용을둘러싼문제들을볼때장기적으로교사의노동시장을관찰하고이에맞게임용과정을조절할필요성이있다. 한편스웨덴정부는그들이경험한실패를놓고단기적인효과를볼수있는정책과교사의수준을높일수있는장기적인대안을준비하였다. 한국과스웨덴의교사임용방식과노동시장은큰차이를보이고있지만스웨덴정부가정책실패를인정하고이를개선하기위해장단기적인대책을마련하는모습은나름의교훈을준다고할수있다. >> _55

58 참고문헌 Eurypedia(2014), Sweden, European Encyclopaedia on National Education Systems, Retrieved Sep 20, 2017 from index.php/sweden:overview Lärarförbundet(2016a), Teachers salaries in Sweden, Retrieved Sep 21, 2017 from (2016b), Teachers working time in Sweden, Retrieved Sep 21, 2017 from (2016c). Fast track: opportunity for newly arrived teachers, Retrieved Sep 21, 2017 from MoER(Ministry of Education and Research)(2015), OECD Education Policy Review and School Resources Review Country Background Report: Sweden(U2014/3484/S), MoER, Stockholm. OECD(2014), Education at a Glance 2014: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris. (2015), Improving Schools in Sweden, OECD Publishing, Paris. 56_ 2017 년 11 월호 <<

59 2017 년 11 월호 pp.57~67 한국노동연구원 영국의현대고용 노동관행에대한 Taylor 보고서분석 (I) International Labor Trends 국제노동동향 3 - 영국 남궁준 ( 영국유니버시티칼리지런던법학박사과정 ) 머리말 2017년 7월 11일영국의현대노동시장과노동관계가안고있는문제점과이를해결하기위한정책을담은보고서가발표됐다. 1) 이보고서는 단지소수의특권층만이아닌모두를위한 (works for all, not just the privileged few) 2) 사회건설을국정목표로설정한현보수당정부가상당한정책의지와자원을투자한연구프로젝트의결과물이다. 2016년 10월 Theresa May 총리는 Matthew Taylor를연구책임자로임명했고, 같은해 11월 Paul Broadbent, Greg Marsh, Diane Nicol을공동연구원으로하는팀이꾸려졌다. 이후약 6개월이넘는기간동안연구팀은영국내여러지역을방문하며다양한부문 산업 직종의근로자 (employee) 노무제공자 (worker), 자영업자 (self-employed), 사용자 ( 예 : Uber, Hermes) 는물론, 노동조합 ( 예 : TUC, Unison, GMB), 사용자단체 ( 예 : CBI, Business in the Community), 자영업자단체 ( 예 : BreadFundsUK), 정부기관 ( 예 : ACAS), 법률가단체 ( 예 : The Law Society), 법률회사 ( 예 : Leigh Day), 시민단체 ( 예 : Citizens Advice), 연구기관 ( 예 : CIPD) 등거의모든이해관계자 전문가의경험과의견을참조해보고서에반영했다. 1) Good work: the Taylor review of modern working practices, 11 July gov.uk/government/publications/good-work-the-taylor-review-of-modern-workingpractices. 연구책임자인 Matthew Taylor의성을따 Taylor Review로약칭되기도한다. 2) 이는 2016년 7월 13일 Theresa May 총리의취임연설에서발표된이래핵심국정목표로반복적으로제시되고있다 ( gov.uk/government/news/taylor-review-on-modern-employment-practices-launches). >> _57

60 Taylor 보고서는기술발전으로인한유연성 (flexibility) 의혜택을노동시장참가자가 공정하게 나누지못하고, 모든이에게 괜찮은일자리 가주어지지않는것이문제라는인식에서출발한다. 보고서는현재영국의규범체계가특히 Uber 기사나 Deliverloo 배달원으로대표되는이른바 긱경제 (gig economy), 호출형근로 (zero-hours contracts), 파견근로 (agency working) 등의새로운고용관행에효과적으로대응하지못하고있다고진단하고이를현대화하기위한다양한정책을제안한다. 또한관련문제의즉각적해결을위한정책개발만이아닌, 고용 노동법제도의궁극적목표를발굴하고그달성을위해필요한종합적 장기적정책방향을제시한다. 따라서보고서의제언중일부는충분히구체적이어서곧바로집행이가능하지만, 일부는장기적 전략적목표제시에머물기도한다. 일부는그중간에해당해, 원칙은명확하나구체적실행을위해해당부처및이해관계당사자와의추가적협의 심의를권고한다. 116쪽에이르는이보고서는서문과참고문헌을포함해총 15장으로구성되어있다. 보고서는먼저정부의모든고용 노동정책이지향해야하는규범적목표로서 좋은일자리 (good work) 마련 을제안하고그이유를밝힌다 ( 제2장 ). 이어 좋은일자리 의의미를분석하고관련지표를예시한후 ( 제3장 ), 영국의현노동시장상황을점검해일자리의질이중요하다는점을재확인한다 ( 제4장 ). 제5장부터제13장까지는보고서의본론에해당하며각장은세부목표달성을위한정책을추천하고, 제14장은결론으로서이상의내용을요약한다. 제5장은정부가가장우선적으로해결할과제로서, 근로자 노무제공자 독립사업자지위를구별할명확한기준을법령에도입할것을주문한다. 이는이후에제시되는모든정책의논리적 제도적기반이된다. 이글은보고서제1장부터제5장까지의내용을재구성해요약및해설하고, 특히제5장의내용을중점적으로분석한다. 3) 3) 제5장중긱경제의경우를예시해기본적권리보장과유연성의조화를도모하는내용은제6장의내용과겹치므로제6장을분석하는다음글에서함께다룬다. 58_ 2017 년 11 월호 <<

61 International Labor Trends 노동시장현황과고용 노동규제의 ( 새로운 ) 목표 보고서는영국노동시장이전체적으로좋은성과를보이고있다고평가하였는데, 이에대해서는여러양적지표가그근거로제시되었다. 최근통계에따르면, 고용률은 74.8% 로서사상최고수준이고, 실업률은 4.7% 로 1975년이래최저를기록하고있으며, 비경제활동인구비율역시 21.5% 로서통계작성이래가장낮은수치를나타내고있다. 4) 일반적우려와달리일자리의 해외유출 (hollowing out) 은실증적으로뒷받침되지않으며, 시간제근로와자영업의비중이소폭상승하기는했지만, 전통적정규직 (full-time, permanent employment) 이여전히주된고용형태로유지되고있다. 5) 세후임금소득수준 (take home pay rates) 의정체가문제로종종지적되지만, 세금수준과세액공제까지고려하면위금액은 G7 국가중최고이다. 6) 경제협력개발기구고용보호지수 (OECD employment protection index) 에따르면, 영국의고용유연성은프랑스와스페인과같은주요대륙유럽국가보다훨씬높지만미국보다는약간낮다. 보고서는영국의노동시장참여율 (participation rate) 이유럽연합 (European Union) 과 OECD 평균보다높고, 고용보호지수가더높은프랑스, 스페인은물론, 지수가더낮은미국보다도앞선다는점을강조한다. 7) 보고서는전체적으로영국노동시장이양적측면에서뛰어난성과를거두고있고, 영국경총 (CBI) 의의견을인용하며유연성을이강한노동시장을견인하는핵심원인으로설명한다. 8) 보고서는영국노동시장의고질적문제와새롭게풀어야할과제도제시한다. 저조한실질임금성장, 낮은생산성, 향상된학력 직무능력을충분히활용하지못하는일자리, 공유경제 혹은 긱경제 를포함한새로운사업모델, 자동화가예시되었다. 9) 나아가보고서는거시적으로양호한고용 노동지표가반드시모든개별시장참가자, 특히비전형근로에종사하는개 4) Taylor Review, p.17. 5) 전체노동시장참가자중 60%, 근로자중 71.2% 가이에해당한다. id. pp.22~24. 6) id. p.7. 7) id. p.18. 8) id. p.17. 9) id. pp.28~29. >> _59

62 인의양호한근로조건을담보하는것은아니라는점을지적한다. 10) 예를들어새로운사업모델을통해기술적으로가능해진고용유연성이주로그들의비용으로유지되면서높은고용률과근로빈곤 (poverty in work) 이함께존재하는상황을우려한다. 11) 보고서는근로빈곤이단순히저임금만의문제가아니며, 예컨대호출형근로종사자의경우향후근로일정을예측할수없다는점을중요한문제로여긴다. 당장몇주후, 심지어는며칠후일이주어질지말지모른다면당장생필품구매및공과금납부에지장을줄뿐아니라휴가 여행과같은장기적계획은물론, 병원예약이나가족생활등일상적활동을하는데도큰어려움을준다는것이다. 12) 보고서는이러한상황을계속적으로만들어내는노동시장은현정부가추구하는 모두를위한 노동시장모델이될수없다고주장한다. 보고서는위에서언급된문제들을해결할단초로양질의일자리 (quality work) 를제안한다. 보고서는노동시장내고령근로자의비중이증가하고, 개별근로자의총근로기간이증가하고있다는사실을살핀다. 이러한배경에서일자리의질은한층더중요해진다. 삶의질과일자리의질은긴밀히연결되어있기때문이다. 또한일자리의질은노동시장참가율, 생산성, 경제성과와양의상관관계가있다. 13) 같은맥락에서낮은질의일자리는근로자직무능력 경험을충분히활용하지못하고, 삶의만족도와생산성을모두떨어뜨리며, 종종근로자건강악화와그로인한사용자의비용상승을유발하기도한다. 14) 이러한이유로보고서는정부가양질의일자리창출을위해보다적극적인역할을할것을권고한다. 노동시장의양적지표가호조를보이는지금이야말로, 일자리의질측면에관심을기울여선순환의고리를만들어낼적기라고단언한다. 보고서는일자리의질에대한관점이변하고또다양해진점도지목한다. 과거와달리현대인은좋은일을평가할때임금외에다양한요소를살피고높은가치를부여한다. 보고서는이판단이주관적인것으로사람마다기준이다를수밖에없으며, 같은사람도생애주기에따 10) id. p ) id. p ) id. 13) id. 14) id. 60_ 2017 년 11 월호 <<

63 International Labor Trends 라변할수있다고이해한다. 그럼에도그중요성을감안해고용의양적지표를점검하는것과동일한방식으로, 정부가주도적으로좋은일의객관적기준을마련하고각일자리의질적수준을측정해공표할것을요청한다. 보고서는선행연구를참조해다음의 6가지 ( 세부기준은총 27가지 ) 지표, 즉 1 임금, 2 고용의질, 3 교육 훈련, 4 근로조건, 5 일과삶의균형, 6 집단적협의절차및노동조합참가를양질의일자리에대한측정기준으로제시한다. 15) 보고서는이요소들이 ( 상호배타적이지는않지만 ) 때때로하나를위해다른하나를희생해야하는상황이존재한다는점을인정한다. 결론적으로보고서는노동시장과규제체계에대한 영국모델 (the British way) 이거둔양적성취, 특히높은유연성의장점을잃지않으면서, 일자리의질적향상에초점을맞춰모두를위한노동시장구축의필요성을역설한다. 16) 이를위해보고서는모두에게 좋은일자리 (good work) 를제공하는것을고용 노동법제도의궁극적목표로제시한다. 이어 공정한 (fair), 양질의 (decent) 일자리, 일하는이가역량을키우고 (development) 자아실현 (fulfilment) 할수있는현실적기회를제공하는 (with realistic scope) 일자리 를좋은일자리로정의한다. 17) 보고서는장기적으로여러유인을통해현대노사관계전략및국가목표에부합하는노동시장을만들것을주문하지만, 동시에가장시급한과제로근로관계기타노무제공관계에서발생하는착취방지를촉구한다. 18) 앞서살폈듯, 급변하는노동시장변화로인한비용을불균형하게부담하는취약근로계층에게최소한의근로조건을향유할권리를보장하는것이다. 보고서는이를위한첫번째과제로실정법령이근로자혹은노무제공자지위판단기준을명확하게정립할것을요청한다. 이것이이루어져야관계당사자가자신의지위를정확히인식하고그에따른권리를행사해공정한양질의일자리를가질수있기때문이다. 이하에서는이문제를상세히검토한다. 15) 범유럽연구프로젝트의일환으로 Institute of Employment Research 및다른기관에의해개발된 The QuInnE model of job quality. id. p ) id. p ) id. p.6. 18) id. p.8. >> _61

64 현행노동법의고용형태판단, 비판, 대안 세가지고용형태 영국노동법제는현재고용형태를크게셋으로, 근로자 (employee), 노무제공자 (worker), 자영업자 (self-employed) 로나눈다. 19) 이는이분법, 즉근로자와자영업자로나누는우리법제와구별된다. 우리근로기준법상근로자와유사한영국노동법상근로자개념은고용권법제230조 1항에의해 근로계약을체결한자 로정의된다. 20) 그러나동조는 2항에서근로계약을 역무 ( 혹은수습 ) 계약 으로규정한것외에아무런실체적개념표지를두지않아, 21) 사실상판례가전적으로근로자개념을규율하고있다. 근로자에해당하는개인은노동법상모든권리를향유한다. 반대로원칙적으로노동법보호를받지못하는사람은자영업자혹은독립사업자 (independent contractor) 이다. 그리고이중간에노무제공자가존재한다. 노무제공자는일부노동관계법령, 예컨대고용권법일부규정, 22) 노동조합및노동관계 ( 통합 ) 법 23) 다수규정, 국가최저임금법, 24) 근로시간규정, 25) 각종차별금지법제 26) 등이적용되어사용자에의한위법한임금공제금지, 최저 ( 생활 ) 임금, 유급휴가, 병가등에대한권리가보장된다. 19) 개별법령에따라이를더욱세분할수도있다. 영국노동관계법이적용되는인적범위를 ( 이글의근로자와노무제공자를포함해 ) 총다섯으로나누어분석하는연구로심재진 (2015), 영국노동관계법의적용대상과특수고용노동, 법과기업연구 5(3), pp.79~80 참조. 20) Employment Rights Act 1996, Sec 230(1). 21) Employment Rights Act 1996, Sec 230(2). 22) Part II of the Act ( 임금관련권리 ), Employment Rights Act ) Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act ) National Wage Act ) Working Time Regulations ) Part-time Workers (Prevention of Less Favourable Treatment) Regulations 2000, Agency Workers Regulations 2010 등. 62_ 2017 년 11 월호 <<

65 International Labor Trends 예측이어려운현행판례법규제를제정법규제로전환 근로자성판단을위해법원은사용자의지휘감독권및통제권보유여부, 본인의노동력을직접제공해야하는지아니면다른사람이대신노무를제공해도되는지여부 ( 일신전속성 ), 고용의지속성 사용자의일을제공할의무와상대방의업무수행거절권한보유여부 ( 상호의무성 ) 등을검토한다. 27) 이요건외에도법원은개별사안의구체적특징을종합적으로고려해근로자여부를결정한다. 28) 그결과사실관계가유사한사례임에도불구하고, 심판소와법원에따라상이한결론이도출되는경우가빈번했고, 관계당사자는자신과상대방의지위를예측하기어렵게되었다. 29) 보고서는바로이지점을비판한다. 노동법상자신의지위를아는것은권리행사의필수조건이다. 현상황에서는고용심판소와법원의소송을각오하지않는한정당한권리행사에제약이있을수밖에없다. 30) 보고서는이문제를법원의재판이아닌입법적으로해결할것을강하게촉구한다. 즉정부는지금까지법원에의해정립된판단표지혹은징표를제정법에수용하되, 일반적 추상적요건을상위법령 ( 법률, act) 으로, 현실변화에능동적으로대처하기위한구체적세부기준은행정법규 (statutory instrument) 나지침 (guidance) 의형태로정비할것을주문한다. 31) 보고서는판단기준이제정법에마련될경우, 노동관계당사자가자신의지위를보다확실하게예측할것으로기대한다. 27) Taylor Review, p.33; Hugh Collins, K. D. Ewing, Aileen McColgan(2012), Labour Law (Cambridge: CUP), p ) Simon Deakin & Gillian S. Morris(2012), Labour Law (6th edn, Hart Publishing), pp.169~ ) 심재진 (2015), 영국노동관계법의적용대상과특수고용노동, 법과기업연구 5(3), p ) Taylor Review, p ) id. p.34. >> _63

66 3 분법의유지, 노무제공자명칭변경, 실체적요건완화 보고서는법적지위판단의실체적기준에대한의견도제시한다. 먼저근로자개념에대한판례법리는대체로잘작동하고있다고평가한다. 32) 그러나현행법상노무제공자개념이과도하게모호하며구별개념인근로자와독립사업자와의경계도명확하지않다고비판한다. 33) 보고서는법원이근로자와노무제공자는동일한요건을적용하되, 후자에다소완화된기준을요구한다고이해한다. 34) 그러나진정한자영업자 / 독립사업자가아닌자를노동법으로보호하기위해노무제공자개념을도입했다는점을고려하면, 이러한입장은합목적적이지않다고본다. 보고서는그입법목적을잘표현할수있도록노무제공자용어를 종속사업자 (dependent contractor) 로대체하고, 지휘감독권및통제권을누가보유 행사하는지를핵심기준으로삼아야한다고제안한다. 35) 다시말하면일방당사자가충분한정도로타방의노무제공여부 시기 방식등을통제하는한, 근로자판단을위한다른주요기준, 즉일신전속성요건과상호의무성요건이충족되지않더라도 종속사업자 로인정될수있다는것이다. 지금까지판례는일신전속성요건을결한경우원칙적으로노무제공자로도인정하지않았다. 이를고려할때, 보고서의제안은단순한명칭변경이아닌이중간개념의실체적범위를확장하는결과를가져올수있다. 그리고일신전속성과상호의무성요건은근로자와종속사업자를구별하는기준으로사용될수있다. 32) id. p ) id. p ) id. p ) id. 64_ 2017 년 11 월호 <<

67 International Labor Trends 법적지위 권리인식제고방안및세법과의연계 근로조건명세서제공의무강화 보고서는노동관계당사자가제정법상정비된근로자 종속사업자 독립사업자의요건을확인해자신의지위및그에수반한노동법상권리를인식하는것을 좋은일자리 마련의첫째조건으로본다. 이를위해보고서는법률이열거하는근로조건의내용을기술한서면을근로자에게교부할사용자의의무를확장할것을권고한다. 36) 현재근로계약서의작성은법적의무가아니지만이근로조건명세서의작성및교부는법적으로강제된다. 37) 명세서의교부는근로시작후 2달이경과하기전에이루어져야한다. 38) 보고서는명세서교부대상을 1 근로자만이아닌종속사업자 ( 노무제공자 ) 로확장하고, 2 교부시기를두달이내가아닌근로제공첫날로당길것을주장한다. 아울러수월한제도정착을위하여개별부문 산업 기업의특수한사정을고려해다소의변경을거치면곧바로사용할수있는근로조건명세서표준양식을정부가마련할것을제안한다. 이때평이한언어를사용해누구라도쉽게이해할수있도록제작할것도주문했다. 마지막으로보고서는사용자의의무이행을확보하기위해명세서교부의무를위반한사용자를상대로금전배상을소구할수있는제도정비를요청한다. 39) 36) id. p ) Employment Rights Act 1996, Sec 1. 38) 이근로조건명세서자체가근로계약은아니다. 명세서의내용이근로계약내용을확증하는결정적증거로서인정되는것도아니다. 이는당사자사이에근로계약이당해명세서의내용대로체결되었다는것을강하게추정해주는일응의증거이다. [1983] ICR ) Taylor Review, p.39. >> _65

68 온라인정보제공서비스 보고서는노동관계당사자가자신의지위를사전에점검할수있도록정부가무료온라인서비스를제공할것을권고한다. 40) 이미영국국세청 (HM Revenue & Customs) 은납세자가세법상자신의법적지위를확인할수있도록돕는온라인서비스를시행중에있다. 41) 보고서는이를노동법맥락에적용해근로자, 종속사업자및독립사업자는물론사용자도관련권리와의무에대한정보를얻을수있는서비스로개발할것을추천한다. 연구팀은노동법상법적지위판단기준에대한정비가완료되기전까지는이서비스가현실화될수없다는한계를인정한다. 따라서과도기적대안으로종속사업자와독립사업자구별에초점을맞춰최저임금법상권리혹은병가에대한권리를확인하는서비스를우선적으로제공할것을제안한다. 또한장기적으로이서비스진단결과를노동법권리이행확보수단과연계하는방안도검토한다. 세법과의연계 보고서는좋은일자리마련이라는목적을달성하기위해서는장기적으로노동법과세법이긴밀하게연계되어야한다고보며보고서전체에걸쳐그구체적방안을제시한다. 다만제5 장에서는보고서가채택한노동법제의 3분법과 근로자 와 자영업자 ' 두범주로만나누는세법의 2분법의충돌을최소화하기위한원칙적입장을밝힌다. 노동법상종속사업자 ( 혹은노무제공자 ) 는노동법상근로자와마찬가지로, 세법상근로자범주에포함시켜야한다는것이그것이다. 42) 이를위해보고서는조세심판소 (tax tribunal) 와고용심판소 (employment tribunal) 의관할을서로의관할로확장시킬것을주문한다. 예를들어납세자의법적지위에대한조세심판소의판단이고용심판소를기속하고, 그반대역시가능하도록제도를보완해야한다는것이다. 40) id. 41) 42) Taylor Review, p _ 2017 년 11 월호 <<

69 International Labor Trends 맺음말 이글은 Taylor 보고서의제1장부터제5장을집중적으로검토했다. 제5장은보고서가제안하는모든정책의토대인노동법상지위확인문제를다룬다. 연구팀은다수의전문가 이해관계자가노동법의인적범위를단순하게근로자와자영업자둘로나눌것을제안했지만이를거부했다고기술한다. 근로자와자영업자중간에위치한종속사업자집단이신기술이불러온노동유연성의혜택을충분히활용할것으로기대하기때문이다. 다만보고서는그유연성이해당집단에대한불공정한대우, 최저수준이하의근로조건으로이어지지않도록하는방안을고안한다. 이렇듯보고서는모든노동시장참가자가누려야할정당한권리보장과유연한노동시장구축사이에서균형을잡기위한노력을기울인다. 그노력이어떻게정책으로구현되었는지에대해서는이후에살펴보기로한다. >> _67

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71 국제노동브리프 2017 년 11 월호 세계노동소식

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73 2017 년 11 월호 pp.71~84 한국노동연구원 World Labor News 세계노동소식 EU : Eurostat regional year book 2017 발간 Eurostat는 EU 회원국과 EFTA 및후보국의통계자료를 12개주제 ( 지역정책과유럽연합집행위원회우선사항, 인구, 보건의료, 교육훈련, 노동시장, 경제, 기업통계, 연구및혁신, 디지털경제와사회, 관광, 교통, 농업 ) 로나누어세부적으로소개하는 Eurostat regional yearbook 2017을발간했다. 먼저인구관련통계를살펴보면, 2015년 EU 28 개회원국에서태어난사람의평균수명은 80.6 세이며 2015년 EU 28개회원국의순이민자 (Net migration) 수는 190만명으로 1961년자료수집이래최고수치를기록했다. 2015년순이민자수가가장많은국가는난민과망명자들의유입이많았던독일로 2015년독일로이주한사람들은약 120 만명에이른다. 출산율의하락과더불어여성들의출산연령이낮아지고있는데, 2015년 EU 28개회원국여성의평균출산연령은 30.5세를기록했고, 국가별로는스페인이 31.9세로가장높다. 지역 (NUT-level 2) 별로살펴보면도시지역의평균연령이높은데, 영국서부런던지역이 33.5세로가장높았다. 노동시장관련통계를살펴보면, EU 28개회원국의 20~64세인구의고용률은 2008년 70.3% 로최고치를기록한이후, 2009~2013년기간에는경제위기의여파로고용이줄고실업이늘어고용률이감소했다가 2013년말이후회복되기시작해서 2016년에는 71.7% 를기록하면서경제위기전최고치를경신했다. 2016년고용률이가장높은지역 (NUT-level 2) 은핀란드올란드지역으로 20~64 세연령의고용률이 86.2% 를기록했고, 스웨덴수도인스톡홀름지역과영국의버크셔, 버킹엄셔, 옥스포드셔지역이 83.4% 로 2위, 3위를차지했다. 고용률이낮은곳은국가부채위기를겪었던국가인그리스, 스페인, 이탈리아로나타났다. 2016년 EU 28개회원국의 55~64세고용률은 55.3% 로장년층의고용률은경제위기에도불구하고 2002년부터지속적으로상승했다. 지역별로보면독일과스웨덴의장년고용률이높게나타났으며, 특히스웨덴의경우전체 8개지역 (NUT level 2) 에서고용률이 72.9~77.8% 로높게나타났다. 반면그리스, 크로아티아, 룩셈부르크, 몰타, 슬로베니아에서는전지역에서장년고용률이 50% 미만을기록했다. 20~64세연령층에서자영업자가차지하는비율은국가내에서도지역별로크게차이가있는데, 루마니아의경우수도지역대비다른지역의자영업자비율이높게나타났다. 터키, 헝가리, 폴란드, 프랑스, 영국에서지역별차이가크게나타났다. 그리스에서는수도를제외한모든지역 (NUT level 2) 에서자영업자비율이 30% 가넘었다. EU 28개회원국에서주당평균근로시간은 2008년 37.8시간에서 2016년 37.1시간으로지속적으로줄어들었다. 풀타임근로자의주당평균근로시간은 2008 년 41.7시간에서 2016년 41.4시간으로감소했다. EU 28개회원국중네덜란드의주당평균근로시간은 30.3시간으로가장짧고, 그리스가 42.3시간으로가장길다. EU 28개회원국의실업률은 2008 년 7% 에서경제위기를거치면서 2013년 10.9% >> _71

74 세계노동소식 까지상승했다가 2014년부터 3년연속하락하여 2016년에는 8.5% 를기록했다. 영국, 독일, 체코, 몰타의실업률은 5% 미만이었고, 스페인, 키프로스, 이탈리아, 포르투갈, 크로아티아, 프랑스의실업률은 10% 를초과했다. 2016년 EU 28개회원국에서전체실업자중 12개월이상실업상태인사람의비율인장기실업자비율은 46.9% 로, 국가별로는스웨덴 (19.2%), 덴마크 (22.3%), 핀란드 (25.9%) 와영국 (27.2%) 에서낮은수치를기록했다. 출처 : 1) Eurostat, News Release, 2017년 9월 14 일자, Eurostat regional yearbook 2017, How is my region doing within the European Union?, eu/eurostat/en/web/productsstatistical-books/-/ks-ha ) Eurostat regional yearbook, 2017 edition, documents/ / /ks- HA EN-N.pdf/eaebe7fa- 0c80-45af-ab41-0f806c EU : 단기중소기업근로자교환제도 (MobiliseSME) 시범운영 EU는 2016년 11월부터시범운영한 Mobilise SME라는중소기업근로자교환제도에기반을둔근로자이동제도를 2021년사업에포함시키는방안을검토하고있다. 제도에참여하는사용자, 근로자, 송출국과유입국이모두만족하는구체적인방안이마련되어야한다. 학생들을위한다양한에라스무스프로그램의성공에고무되어, EU 고용국은중소기업을대상으로한유사한제도를도입하여 EU 회원국내에서기업들이단기간근로자를교환할수있는제도를마련하고자하였다. 2016년 11월부터시범운영된제도에대한평가는전반적으로긍정적이다. 이제도는중소기업근로자들과자영업들이다른 EU 회원국 의동일산업내기업을방문할수있는기회를제공했다. 시범기간동안동유럽국가의근로자들이서유럽및북유럽국가들을방문하고자하는경향이나타났다. 그러나제도의목적은단순한교육훈련및학습이며, 근로자이주의매개체로활용되는것은아니다. 출처 : Euractiv, 2017년 9월 29일자, An EUwide mobility scheme for employees from SMEs taking shape, euractiv.com/section/economy-jobs/ news/an-eu-wide-mobility-schemefor-employees-from-smes-takingshape/ 72_ 2017 년 11 월호 <<

75 세계노동소식 ILO : 2017 년세계고용과사회전망보고서발간 ILO는 2017년세계고용과사회전망보고서 (World Employment and Social Outlook 2017) 를발간했다. 이번보고서는민간부문기업이세계화와국가별상황변화에어떻게대응하는지를살피고있는데, 특히자본구조, 혁신, 무역과글로벌공급사슬 (GSC) 을포함해서인적자원과재원을관리하고조직하는다양한기업전략들간의관계를평가한다. 보고서에따르면혁신은지속적인성장과발전의동력이자기업경쟁력의주요원천이다. 기존연구를통해서장기적으로기술발전으로인해사라지는일자리보다더많은일자리가창출된다는사실이알려져있으나, 최근일부국가 ( 전환경제, 중동, 북아프리아 ) 의혁신적이지못한저기술기업에서상당한일자리가사라지면서제조업저숙련노동자의일자리손실위험이부각되고있어, 해당노동자들은기술발전의속도와규모에위협을느끼고있다. 그러나보고서에따르면혁신적인기업은더많은일자리를창출하고더많은근로자 ( 특히숙련노동자와여성 ) 를고용하며, 생산성도더높은것으로나타났다. 혁신으로창출되는일자리의질에대해서우려가있다. 혁신으로인한노동시장편익과사회적편익이공평하게분배되지않는다는것은사실이 다. 몇몇경우혁신으로비정규직 ( 특히여성 ) 고용이늘어났는데, 예를들면제품과프로세스를혁신하는기업에서는그렇지않은기업보다비정규직을 75% 이상더고용하는경향이있다. 이에대해서혁신을시도하는기업은유연성이더필요하다고주장이있는반면, 이들근로자에대한사회보장, 산업안전보건, 교육훈련등의측면에서일자리의질에대한우려가제기된다. 근로관계의안전성이낮은경우소득불평등에영향을미칠수있고, 비정규직근로자들에게는교육훈련이거의이루어지지않는다. 이는근로자들이숙련을향상시키지못하게할뿐아니라, 장기적으로는혁신에도영향을미치게된다. 출처 : 1) ILO News, 2017월 10월 9일자, World Employment and Social Outlook 2017: Sustainable enterprises and jobs Formal enterprises and decent work 2) ILO News, 2017년 10월 20일자, Innovative firms are more competitive and create more jobs, org/global/about-the-ilo/newsroom/ news/wcms_584358/lang--en/index. htm >> _73

76 세계노동소식 미국 : 2007~2016 년사이에고졸자일자리 130 만개사라져 2007년 5월부터 2016년 5월사이에미국의일자리는 600만개가늘어났다. 그기간동안고등학교졸업또는이와동등한자격을요구하는일자리는 130만개가사라졌다. 이는 2007~2009년경제위기동안제조업과건설업에서일자리가감소했기때문이다. 학위를요구하지않는일자리는 200만개늘어났다. 이에해당하는일자리는소매판매원, 계산원, 경비, 대부분의음식준비관련직업이포함된다. 학사또는석사학위가요구되는일자리는 400만개가늘어났다. 고등학교졸업보다높은학력을요구하는일자리중에서는 전문대학교육이수, 학위없음 학력의경우에만일자리수가줄어들었다. 출처 : Bureau of Labor Statistics, The Economics Daily, 2017년 10월 5일자, Occupations typically requiring high school for entry < 노동시장진입시요구되는학력수준 ( ~ )> 학력수준 일자리수변화 전체일자리 6,045,790 학사학위및석사학위 4,014,680 공식학위필요없음 1,991,220 고등학교과정자격증 655,010 전문학사 450,580 박사학위및전문자격 450,340 전문대학교육이수, 학위없음 -224,280 고등학교졸업및이에준하는자격 -1,291,780 lost 1.3 million jobs, May , occupations-typically-requiring-highschool-for-entry-lost-1-3-millionjobs-may htm 미국 : 미식축구팀댈러스카우보이스의구단주에게국가제창시기립을거부하는선수들을벤치로보낼권리가있는가 2017년 10월 8일, 미식축구팀댈러스카우보이스 (Dallas Cowboys) 의구단주인제리존스 (Jerry Jones) 는경기전국가제창시에서있기를거부하는미식축구선수들을벤치로보낼것이라고밝혔다. 그다음날도널드트럼프대통령은이에대해지지를표했다. 그는 댈러스카우보이스의구단주 인제리존스가우리국기를경멸하는선수들을벤치로보내는것에큰경의를표한다. 국가제창시에서있든지경기내내앉아있든지를선택하라! 라고트위터에올렸다. 하지만존스또는다른미식축구의구단주들이그애국가에항의하는선수를벤치로보낼권리 74_ 2017 년 11 월호 <<

77 세계노동소식 가있는지에대한논란은끊이지않고있다. 특히나위와같은결정이전미미식축구리그 (National Football League) 의단체협약에위배되는지또는선수가경기에출전할권리에위배되는지에대한논쟁이이논란의핵심이되고있다. 출처 : ABC News, 2017년 10월 10일자, Is it legal for Jerry Jones to bench players who don t stand?, legal-jerry-jones-bench-players-stand/ story?id= 미국 : 트럼프정부, 복지프로그램에영향을주는행정명령을검토중인것으로알려져 트럼프정부의관료들은연방공무원들에게미국복지시스템의전면적인변화를가져오도록하는노력의일환으로저소득층지원프로그램을검토하도록지시하는행정명령에대해심사숙고하고있다. 두명의현정부관료에따르면, 백악관은동행정명령에대한의견을수렴하기위해서지난주행정명령초안을연방공무원들에게배포하였다. 이행정명령초안은연방공무원들에게기존의규제들을검토하고보편적인복지원리 (broad welfare principles) 를따르는새로운방안을제안할것을요구하고있다. 출처 : POLITICO, 2017년 10월 2일자, Trump administration weighing executive order on welfare, com/story/2017/10/02/trump-whitehouse-welfare-low-income-executiveorder 미국 : 노동통계국 (BLS), 2016~2026 년고용전망발표 미국노동통계국 (BLS) 은 2016년부터 2026년까지고용이 1,150만명증가하여 2016년 1억 5,610 명에서 2026년 1억 6,760명으로증가할것이라고전망했다. 연증가율은약 0.7% 로 2007~2009 년경제위기로인해 2006~2016년 0.6% 를기록한고용증가율을상회하는수치이다. 고령화로인 해보건의료서비스수요가지속적으로늘어나면서 2026년까지보건의료산업과관련직종에서신규일자리가많이늘어날것으로예상된다. 노동인구가고령화되고더다양화되면서증가세는둔화될것이다. 2016년부터 2026년까지 10년간전반적인경제활동참가율은감소할것으로전망된다. >> _75

78 세계노동소식 순위 직업 <2016~2026 년고용이가장크게증가할것으로예상되는직업 > 예상증가율 (2016~2026)(%) 2016 년중위연봉 ( 달러 ) 순위 직업 예상증가율 (2016~2026)(%) 2016 년중위연봉 ( 달러 ) 1 태양광패널설치기술자 , 자전거수리공 29 27,630 2 풍력터빈서비스기술자 96 52, 임상보조사 29 31,540 3 가정간병도우미 47 22, 물리치료도우미 29 25,680 4 개인돌봄도우미 37 21, 작업치료보조인력 29 59,010 5 의사보조인력 , 정보보안분석가 28 92,600 6 임상전문간호사 , 유전학상담전문가 28 74,120 7 통계학자 33 80, 오퍼레이션리서치분석가 27 79,200 8 물리치료보조인력 31 56, 삼림감독및예방전문가 27 36,230 9 소프트웨어개발자 , 보건교사, 중등과정 26 99, 수학자 , 유정탑조작원 26 48,130 출처 : 1) Bureau of Labor Statistics, News Release, EMPLOYMENT PROJECTIONS , news.release/pdf/ecopro.pdf 2) Bureau of Labor Statistics, Occupational Outlook Handbook, 독일 : 금속노조 (IG Metall), 임금교섭에서근로시간단축과임금 6% 인상요구 독일최대노조인금속노조 (IG Metall) 는 2018년임금교섭에서금속산업과화학산업의 390만명의근로자들의더나은일과생활의균형을위해근로시간단축 ( 교대근무자와아이나가족돌봄을위해필요한경우주당 35시간에서 28시간으로의근로시간단축과 2년이후전일제근로로복귀할수있는권리 ) 과임금 6% 인상을요구할것이라고밝혔다. 이러한요구는유럽의최대경제국인독일의경 제성장률이 2017년약 2% 에이를것이라는전망에대한자신감을드러내는것으로, 노조에서는근로자들도경제성장의적정한몫을나눠가져야한다는입장이다. 출처 : Independent, 2017년 10월 10일자, Germany s largest trade union pushes for shorter working hours for 3.9 million workers, 76_ 2017 년 11 월호 <<

79 세계노동소식 co.uk/news/business/news/germany- working-hours-trade-unions-push- better-pay-workers-a html 스웨덴 : 노사단체, 장기실업자와이민자를위한새로운일자리개발에대해협의 2015년이후이민자수가급격히증가하면서이민자들의노동시장진입을위한정책개발의필요성을강조하는이들역시늘어났다. 따라서사용자단체와노조들은 2017년 10월 6일이민자들과장기실업자들의노동시장진입을돕는정책개발을위한논의를위해만남을가졌다. 특히지난 6월부터논의되어온이민자및장기실업자를위한새로운급여체계와일자리개발에대한내용을협의하기위한자리였다. 사용자단체는기업이월급중 8,000크로나를, 정부가나머지 8,000크로나를제공하는 getting started jobs 라는새로운일자리를만드는안을제안했다. 한편노조들은일자리창출뿐아니라직업 훈련이기반이된정책의필요성을강조했다. 단순일자리제공을통해단기적인효과를기대할수는있으나이들을장기적으로노동시장에서활동할수있게하기위해서는특정기술, 능력확보가중요하다는점을주장했다. 출처 : Sverigesradio, 2017년 10월 6일자, Union negotiations could create job system for immigrants and unemployed, sverigesradio.se/sida/gruppsida.aspx? programid=2054&grupp=3576&artik el= 스웨덴 : 노조조합비에대한세금우대제도재도입추진 스웨덴의노조조직률은국제적기준으로는높은편이지만, 스웨덴내에서는역사적으로최하수준을기록하고있다. 지난 10년간스웨덴의노조조직률은 77% 에서 69% 로 8% 포인트감소했는데, 특히블루칼라근로자들의조직률감소가두드러지게나타나고있다. 이는 2007년중도우파정부에서도입 한조합비에대한세금우대폐지와실업보험료인상으로인한것으로, 현정부는 2018년예산안에조합비에대한세금우대제도를다시도입할것을제안하고나섰다. 출처 : Eurofound, Sweden: Latest working life developments Q3 2017, >> _77

80 세계노동소식 eurofound.europa.eu/observatories/ eurwork/articles/sweden-latestworking-life-developments-q 스페인 : 보험사 AXA, 근로시간이외에연락받지않을권리인정 2017년 7월, 보험사인 AXA 사용자대표와노조는신규기업별단체협약을체결했다. 이단체협약은 2020년까지유효하며, 근로시간이외에회사전화를꺼둘수있는권리또는업무관련전화를받지않아도되는권리가포함되어있다. 즉 AXA의근로자들은정상근로시간외에는업무관련이메일또는연락을받지않아도된다. AXA는스페인최초로연락받지않을권리를인정한기업이되었다. 2017년 AXA 인적자원부서가발표한자료에따르면, 이러한혁신적인제도를도입한것은더나은근무환경을조성하기위한것으로, 근로자의근로장소와근로시간의경계가사라지고있어서근로 자의개인적인생활에지장을줄수있는복잡한상황이대두되고있다고설명했다. 이런이유로신규단체협약에서는 불가항력적인경우나예외적인상황 을예외로근로시간외에는업무관련이메일과연락받지않을권리를인정한것이다. 출처 : Eurofound, Eurwork Article, 2017년 10월 9일자, Spain: AXA recognises workers right to turn phones off out of working hours, eu/observatories/eurwork/articles/spainaxa-recognises-workers-right-to-turnphones-off-out-of-working-hours 영국 : 북아일랜드, 내부고발근로자보호법령개정 북아일랜드 (Northern Ireland) 는 2017년 10월 1일 고용법일부규정시행을위한규칙 을통해기존내부고발자보호법령을개정했다. 주요내용은다음과같다. 먼저내부정보공개 (disclosure of information) 가이법령이보호하는내부고발 (qualifying disclosure) 이되기위한주관적요건으로 신의성실 (in good faith) 이삭제되고, 공공이익 (in the public interest) 이도입되었다. 또한동료노무제공자 (worker) 나사용자의대리인 (agent) 이내부정보공개를이유로고발자에게불이익처분 (detriment) 을내린경우, 사용자가책임 (vicarious liability) 을 78_ 2017 년 11 월호 <<

81 세계노동소식 부담하는규정을신설했다. 다만사용자는이러한행위를예방할수있는모든합리적조치를취했다는것을증명하는경우에한해면책된다. 내부고발자의인적범위또한확대되었다. 개정이전에는노무제공자만이내부고발자가될수있었다. 그러나개정이후인가된교육또는훈련중인간호실습생 (student nurses) 과조산실습생 (student midwives) 도내부정보공개시이법령에의해보호받을수있게되었다. 이인적범위와관련해주무장관은부령 (order) 을통해내부고발자로서보호되는노무제공자의범주를조정할수있는권한을위임받았다. 북아일랜드는잉글랜드, 웨일스, 스코틀랜드와함께영국 (The United Kingdom) 을구성한다. 그러나후3자로구성된 Great Britain에는속하지않으며노동법을포함한많은법영역에서독자적법령체계를갖추고있다. 예를들어우리근로기준법과유사한기능을수행하는 Employment Rights Act 1996은 Great Britain에만적용되며 ( 스코틀랜드의경우일부규정적용제외 ), 북아일랜드에서는 The Employment Rights (Northern Ireland) Order 1996이위법률과유사한역할을수행한다. 지금까지북아일랜드는고유한내부고발자보호법제를유지하고있었으나, 이개정을통해공통된요건을일부수용했다. 한예가 공공이익 요건이다. 영국항소법원 (The Court of Appeal) 은최근한사건에서 Employment Rights Act 1996 제43B조 1항의 공공이익 의개념에대해판시했다. 노동전문법률가들은이판례가기존법리에비해다소엄격한기준을정립했다고평가한다. 이러한판례변화와관련해, 향후북아일랜드고용심판소 법원이이쟁점에대해어떤입장을택할지관심이모이고있다. 출처 : 1) The Employment Act( Northern Ireland) 2016(Commencement No. 1) Order(Northern Ireland) ) The Employment Act(Northern Ireland) ) The Employment Rights(Northern Ireland) Order 1996 영국 : 런던시, 우버택시운송사업면허갱신거부 2017년 9월 22일런던교통국 (Transport for London) 은 9월 30일로만료된런던우버 (Uber London Limited) 의택시운송사업면허 (private hire operator licence) 를갱신하지않을것이라고발표했다. 이유는안전이었다. 교통국은승객안전에대한우버의정책과행동이교통국이설정한기준에 미치지못한다고결정했다. 이와관련된일련의사건들이당국의주의를끌었고, 충분한안전 보안확보에부적합한우버의정책들이원인으로지목되었다. 우버운전자 (partner) 의중범죄경력보고에대한정책, 의료진단서제출방식, 정부가발급하는범죄경력조회기록제출정책, 우버의특정소프트웨어 >> _79

82 세계노동소식 사용안내방침이그예로열거되었다. 관련법률은운송사업면허에대한런던교통국결정에대한불복절차를마련하고있으며, 이절차가진행될경우모든구제수단이종료될때까지해당사업자는사업을계속할수있다고규정하고있다. 런던교통국의발표가있고 3일후우버의신임최고경영책임자 (Dara Khosrowshahi) 는공개서한을통해우버의실책을시인했다. 이어그는 10월초런던교통국책임자와긴급회동을가졌다. 즉각적변화를이끌어내지는못했으나양측모두이대화가 건설적 이었다고평가했다. 한편우버는소송을통한법적불복절차도개시했으며현재이사건은치안법원 (Westminster Magistrates Court in London) 에계류된상태다. 관계자는모든절차가완료되기까지짧게는몇달에서길게는몇년의기간이소요될것으로예상하고있다. 한편우버는현재소속운전사의법적지위에관한소송또한진행중에있다. 지난 9월 27일과 28 일고용항소심판소에서심리가이루어진이소송은, 우버기사를노무제공자 (worker) 로판단한고용심판소판결에우버가불복해이루어진항소심이다. 우버운전자입장에서이소송과면허갱신거절에대한불복소송은긴밀히연결되어있다. 이들이노무제공자로인정되면국가최저임금, 유급휴가중임금, 주휴일 휴게등의권리를보장받게된다. 그런데만약우버가면허갱신거절소송에서패소해사업을중단하게되면, 기사들은노무제공계약을종료하면서그간 ( 최저임금기준으로 ) 과소지급된체불임금과미사용휴가로추가된임금을우버에청구할수있기때문이다. 그러나자영업자로판 단될경우상사계약인우버의파트너계약이예정한일정한보상을받는데그치며노동관계법령의보호는받지못한다. 우버는 긱경제 (gig economy) 를이끌어온대표적기업중하나다. 위두소송은최신기술이만들어낸고용 사업형태와노동법 행정법영역의전통적규제가정면으로충돌한분쟁이라는점에서상징성이있다. 각소송의판결이이후긱경제에상당한영향을줄수있다는점에서, 영국의사법기관이이문제를어떻게해결할지많은관심이집중되고있다. 출처 : 1) Transport for London, 2017년 9월 22 일자, Licensing decision on Uber London Limited, info-for/media/press-releases/2017/ september/licensing-decision-onuber-london-limited 2) Skynews, 2017년 10월 3일자, Uber and London transport chiefs say licence talks constructive, news.sky.com/story/uber-andlondon-transport-chiefs-say-licencetalks-constructive ) CIPD, 2017년 10월 5일자, What are the legal implications of TfL s decision not to renew Uber s licence?, cipd.co.uk/pm/peoplemanagement/ b/weblog/archive/2017/10/25/whatare-the-legal-implications-of-tfl-sdecision-not-to-renew-uber-39-slicence.aspx 80_ 2017 년 11 월호 <<

83 세계노동소식 4) Reuters, 2017 년 10 월 13 일자, Uber embarks on legal battle to retain London licence, com/article/uk-uber-britain/uber- 영국 : 경찰및교도관임금인상률 1% 제한폐지 영국정부는 2017년 9월 12일, 1% 로제한되어있던경찰과교도관에대한임금인상률을더높이겠다고발표했다. 영국공공부문의임금은 2010년부터 2년간동결되었었고, 이후 2013년부터인플레이션보다낮은 1% 로인상률에제한을두고있었다. 교도관의임금은 1.7% 인상되며, 경찰의임금은 1% 인상되고연 1% 의보너스가지급될예정이다. 정부는내년부터전체공공부문근로자의임금에유연성 영국 : 맥도날드근로자들임금과근로조건개선을요구하며파업 2017년 9월 4일, 영국맥도날드근로자들은 1974년미국패스트푸드체인인맥도날드가영국에진출한이후처음으로임금과근로조건개선을요구하는파업을벌였다. 런던동남부의캠브리지와크레이포드지역에위치한 2개매장의직원약 40 명이파업에참여했다. 직원들은낮은임금과 0시간계약사용에대한개선을요구하면서파업찬반투표에서 96% 의찬성률을기록하면서파업을시작하게되었다. 최근에는근로시간이정해진계약을제시하 embarks-on-legal-battle-to-retain- london-licence-idukkbn1ci14z 을부여하고임금인상률제한을끝낼것임을시사했다. 출처 : Eurofound, United Kingdom: Latest working life developments Q3 2017, eu/observatories/eurwork/articles/ united-kingdom-latest-working-lifedevelopments-q 기시작했다고하지만, 영국의패스트푸드체인은이러한 0시간계약을많이활용하고있다. 출처 : Eurofound, United Kingdom: Latest working life developments Q3 2017, eu/observatories/eurwork/articles/ united-kingdom-latest-working-lifedevelopments-q >> _81

84 세계노동소식 오스트리아 : 노사월최저임금 1,500 유로에합의 2017년 1월, 오스트리아연립정부는노사당사자들에게전체산업에월최저임금 1,500유로 ( 세전, 풀타임근로자대상 ) 를적용하는방안과근로시간유연성에대해교섭하여 2017년중반까지결과를도출할것을요청하였고, 만일그시점까지노사협약이체결되지않으면정부가이를법제화할것이라고경고하였다. 2017년 6월 30일, 4개주요노사단체 (ÖGB, AK, WKÖ, LKÖ) 대표들이기자회견을통해교섭결과를발표했다. 월최저임금 1,500유로적용에관한일반협약에따르면, ( 현재최저임금이이보다낮은모든산업에서는 ) 2020년까지산별협약을통해이를적용한다. 일부산업의경우에는 2017년 봄단체교섭을통해이미월최저임금 1,500유로가적용되었고, 다른산업의경우에는 2020년까지단계적으로적용될것이명시되었다. 출처 : Eurofound, Eurwork Article, 2017년 10월 4일자, Austria: Social partners agree on 1,500 monthly minimum wage for all sectors, eu/observatories/eurwork/articles/ austria-social-partners-agree-oneu1500-monthly-minimum-wage-forall-sectors 프랑스 : 남녀임금격차 9.9% 로줄어들지않고있는상황 2017년 10월 4일, 경제협력개발기구 (OECD) 는보고서에서프랑스내남녀임금격차가여전히줄어들고있지않다고밝혔다. 2016년프랑스의남녀임금중앙값의격차는 9.9% 였다. 이는 2000년이후로별다른변화가없는안정적인수치다. OECD는이러한조사결과가양성평등을실현하는것이매우힘든일이라는것을단적으로보여준다고평가했다. 또한이격차는여성노동자가여전히보이지않는유리천장에갇혀있다는것을보여준다고했다. 실제로도경영진내지관리자급에서 여성노동자는전체노동자의 3분의 1에미치지못하고있다고밝혔다. 출처 : Le monde, 2017년 10월 4일자, L écart des salaires entre les femmes et les hommes ne se réduit plus en France, selon l OCDE, fr/societe/article/2017/10/04/l-ecartdes-salaires-entre-les-femmes-et-leshommes-ne-se-reduit-plus-en-franceselon-l-ocde_ _3224.html 82_ 2017 년 11 월호 <<

85 세계노동소식 프랑스 : 2016 년노동법, 직장에서종교의자유제한논리적용 2016년노동법은 기업에노동자들의종교의자유를제한하고종교행위를규정할수있는가능성을열어주었다 라고사내종교사건관찰위원회 (l Observatoire du fait religieux en entreprise) 의대표리오넬오노레 (Lionel Honoré) 는평가했다. 사내종교사건관찰위원회는 2013년부터 2017 년까지 5년동안매년실행된연구결과를토대로, 회사내에서문제되는가장빈번한종교행위로역시종교복장을꼽았다. 최근 2017년조사에따르면, 조사대상중 22% 가바로이종교복장과관련된문제를겪고있었다. 이처럼프랑스에서업무시 간중복장의제한은근로계약의중요한부분이다. 출처 : Le monde, 2017년 9월 27일자, En Fracne, «la logique de la restriction de la liberté religieuse au travail s est imposée», emploi/article/2017/09/27/a-l-inversede-l-approche-anglo-saxonne-enfrance-la-logique-de-la-restriction-dela-liberte-religieuse-au-travail-s-estimposee_ _ html 베트남 : 건설업호황에따른인력난심화 베트남은산업화중심의경제발전, 도시화, 무역과서비스부문의급격한성장으로매년국내총생산 (GDP) 의 30~40% 를국가기반산업시설및관련인프라구축에투자하고있으며이것이건설업의초고속성장으로이어지고있다. 참고로베트남건설협회에따르면현재건설업분야에는약 78,000 개의관련기업이활동하고있고약 4백만명정도가종사하고있는것으로나타났으며국가산업화계획에따라 2020년까지매년 40만 ~50만명의건설업인력수요가증가할것으로예상되었다. 이처럼건설업의성장과호황에따른인력수요가급증하고있는반면, 건설기술은단기간에관련 지식을습득하고이에숙련되기가어려워실제현장에서는수요에공급이따르지못해인력난이심화되고있으며관련기술을보유한숙련된근로자들의확보에도어려움을겪고있다. 또한기존건설현장인력의기형적구성도문제로지적되고있는데, 베트남건설연구원자료에따르면, 건설업종사노동자들가운데 4년제대졸과전문대졸, 직업훈련자의비율은각각 1:1.3:0.5로세계적인평균비율 1:4:10과큰차이를보이는것으로나타났다. 이것은건설업분야에있어경영또는관리직인력, 유관공무원, 공기업직원등의인력은충분히확보되어있지만현장업무를담당하는기능 >> _83

86 세계노동소식 인력및숙련인력이크게부족하다는것을의미하며이와같이현장기술인력의부족은노동생산성저하를초래하고산출물의불량으로이어지는등건설업의경쟁력을추락시키고있다. 최근베트남국내건설분야의발주물량가운데종합화학건설및지하철, 50층이상의초고층건설프로젝트는베트남국내회사보다외국회사가더많은물량을수주하고있는상황이며 ASEAN 국가중에서도건설경쟁력이하위권에머무르고있어베트남국내건설회사들의경쟁력이우려할만한수준에도달했다는목소리가크다. 위와같은문제를해결하기위해우선적으로관련교육체계의개편이필요하다는의견이제기되고있다. 현재 29개의 4년제대학에서약 7천명, 21개의전문대학에서약 3천명, 19개의직업전문학교및 1개의건설교육원에서약 1만 8천명을모집해 건설업관련교육을하고있지만대부분이이론교육중심으로실무교육의비율이매우낮아졸업후현장에서실무에적응하기까지꽤오랜시간이걸리는문제가발생하고있다. 이에베트남건설협회쩐응옥훙 (Trần Ngọc Hùng) 회장은 각교육기관의정원을확충함과동시에현장에서재교육이필요없도록교윢과정을실무중심의단계별맞춤식교육으로재편해야하며, 국가차원의정책적지원을통해교육의질도시급히개선해야한다 고강조했다. 이에정부도 2020년까지의건설인력개발계획을발표하고각교육기관의정원증설을포함한교육과정전반에대한개편을추진하고있지만건설업의인력난문제는당분간지속될전망이다. 출처 : 노동보훈사회부기관지바오전신, 2017년 9월 11일자, 일본 : 후생노동성, 2017 년노동백서발간 일본후생노동성은 2017년 10월 24일 2017년노동백서발간을발표했다. 백서는 2부로구성되어있는데 1부에서는 사회보장과경제성장 을주제로동향을분석하고관련정책을소개하고있고, 2부에서는육아, 고용, 연금, 의료 개호등후생노동행정 의각분야에대한최근의정책의동향을소개하고있다. 출처 : 일본후생노동성, wp/hakusyo/kousei/17/ 84_ 2017 년 11 월호 <<

87 독자의견수렴 한국노동연구원은국제노동관련정보를체계적으로수집하여제공하기위해 국제노동브리프 를발행하고있습니다. 보다나은정보를제공하고자독자여러분의의견을듣고자합니다. 국제노동브리프가다룬내용중흥미로운점이나지적하고싶은점, 또는주제제안이나기타건의사항에대해다양한의견을보내주시면반영하여향후더풍부한읽을거리를제공해드리겠습니다. 감사합니다. Fax : soohyang@kli.re.kr