6 조돈문 싱턴컨센서스(Washington Consensus) 뿐만아니라, 신자유주의경제 정책과워싱턴컨센서스에대해비판적입장을보이고있는제도주 의혹은신제도주의성향의유엔중남미경제위원회 (Comisión Económica para América Latina y el Carib

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1 칠레민주정권의신자유주의경제정책: 다시생각해보는 성공신화 5 1) 칠레민주정권의신자유주의경제정책 : 다시생각해보는 성공신화 * 조돈문( 가톨릭대사회학과) ** Ⅰ. 들어가는말 Ⅱ. 군사정권의유산과민주정권의선택 III. 민주정권의경제정책과경제성장 Ⅳ. 민주정권의사회정책과효과 Ⅴ. 맺음말 Ⅰ. 들어가는말 중남미국가들이군사독재시기를마감하며민주화하는과정에서 정치 경제적불안정을겪었던반면, 칠레는상대적으로정치 경제 적안정을구가했다는점에서예외적인모델국가로평가되고있다. 또한중남미민주정권들이신자유주의경제정책을펼치는과정에서 칠레는경제성장을이루는동시에불평등완화등사회적문제들도 크게개선한것으로평가되며신자유주의경제정책의 관심의초점이되었다. 성공신화 로 세계은행(World Bank) 등신자유주의경제정책의핵심주체인워 * 이논문은 2002년도한국학술진흥재단기초학문육성지원사업의지원에의해연구되었음( 과제번호 KRF BM2085 라틴아메리카의신자유주의경제개혁과사회문화변동 ). 본논문에값진논평을주신학회지논평자들, 학회토론자들, 그리고본연구에도움을준조교박양선, 김종진, 정은하, 엄예원에게감사를드립니다. ** Don-Moon Cho(Catholic University of Korea, Dept. of Sociology, chodon@catholic.ac.kr), A Study of Neoliberal Economic Policies of Chilean Democratic Governments: Rethinking the Myth of Success'.

2 6 조돈문 싱턴컨센서스(Washington Consensus) 뿐만아니라, 신자유주의경제 정책과워싱턴컨센서스에대해비판적입장을보이고있는제도주 의혹은신제도주의성향의유엔중남미경제위원회 (Comisión Económica para América Latina y el Caribe[CEPAL]) 와좌파사회경제학자들도 칠레민주정권의경제정책성과를긍정적으로평가하며성공신화를 인정하고있다 1). 경제성장률, 수출증가율, 물가상승률, 실업률등거 시경제지표들뿐만아니라, 정부의공공지출이전소득, 실질임금수 준, 비공식부문규모, 평균수명, 취학률, 어린이영양상태, 유아사망 률, 식수보급률등삶의질관련지표들도칠레성공신화의증거로 제시되고있다. 이처럼거시경제지표들과삶의질관련지표들에서 여타의중남미국가들에비하여양호한양상을보이는동시에변화 추세에있어서도개선방향성을보여준다는점에서향후변화와관 련해서도긍정적전망을갖게하고있다. 반면, 불평등정도에있어 브라질다음으로불평등정도가심각한것으로나타나고있으나민 주정권수립이후 있다. 90년대에는크게개선되고있는것으로평가되고 본연구는이러한칠레민주정권의경제정책과사회정책의세부 영역별로핵심정책들의구체적내용과성과및한계를분석하여칠 레성공신화의실체를파악하고자하는것이본연구의목적이다. 이를위해경제정책부문에서는신자유주의경제정책과수출중심경 제성장전략의내용과그결과를분석하고, 사회정책부문에서는조 세제도, 복지제도, 노동부문의개혁내용과그결과를분석하고자한 다. 1) 칠레민주정권의경제정책에대한긍정적평가와성공신화에대한논의는 World Bank(2002, 2004), CEPAL(2003a), Stallings & Peres(2000), Chalmers et al.(1997), Edwards & Lustig(1997), Oxhorn & Ducatenzeiler(1998), Portes & Hoffman(2003), Stokes(2001), Oliveira & Mulder(2003) 등을참조할것.

3 칠레민주정권의신자유주의경제정책: 다시생각해보는 성공신화 7 Ⅱ. 군사정권의유산과민주정권의선택. Ⅱ.1. 피노체트정권의경제사회정책 년 9 월군사쿠데타로집권한피노체트 (Augusto Pinochet, ) 정권은아옌데정부하에서추진된강력한국가개입의사회주 의시장경제조치들을무효화하며시장주도의경제체제를복원하는 작업에착수했다. 피노체트정권의경제 사회정책은 시카고보이 스(Chicago boys) 로불리는신보수주의경제학자들에의해주도되었 으며, 그핵심원리는신자유주의경제정책이었다. 2) 신자유주의경제이론은 1960 년대부터이미가톨릭대학(UC) 을중 심으로활발하게논의되고있었으며, 칠레에서경제정책으로추진되 기시작한것은군사쿠데타직후 1975년피노체트정권에의해서였 다. 대부분의중남미국가들에서신자유주의경제정책이군사독재시 대가종료되며등장한민주정부들에의해추진되었던것에비하면 칠레는여타중남미국가들에비해 15년정도먼저신자유주의경제 정책을도입한것이다. 피노체트정권에의해추진된신자유주의경 제정책은국가의역할을축소하며경제와사회를시장의지배하에 두기위하여재정금융시장의탈규제, 수입관세의인하, 외국인투자 제약해소, 국유기업사유화, 정부의사회지출축소, 노동기본권억 압및노동시장유연화등의조치들을시행하였다. 신자유주의정책의핵심은자본주의경제체제의근본전제인사적 소유권을복원하고, 시장주도의경제체제를구축하기위해아옌데 정부에의해국유화되었던기업들을넘어서는전반적인공기업의사 유화정책이었다. 피노체트정권은 160개공기업을비롯하여 16개 은행, 3500 여개의농업기업, 광산등을매각하였고, 민주정권으로의 정권이양이기정사실화되던 1980 년대말군사정권막바지에전기, 2) 피노체트정권의신자유주의경제정책에관해서는 Ffrench-Davis(2002, & ), Barrera(1998), Caistor(2002, 40-48), Buchanan & Nicholls(2003) 등을참조할것.

4 8 조돈문 가스등공익설비기업들, 국가소유항공사, 통신망업체들을집중적 으로매각했다. 하지만아옌데정부에의해국유화되었던구리광산 CODELCO는사유화대상에서제외되었으며이는 CODELCO가통상 정부수입의 20% 정도를제공하고있다는점에서주요정부재원으로 남겨둔것이다. 이처럼실용적관점에서신자유주의경제정책을부 분적으로수정하는것은무역정책에서도나타나고있다 년경제위기를겪으면서피노체트정권은외채상환에필수 적인무역흑자를위하여수입억제와수출증진을위한적극적조치들 을단행하였다. 비관세장벽을제거하고수입품목들에대해일률적 인관세율을부과하는등 1979년완성된수입자유화정책의기본틀 은유지하되관세율을높이고특히덤핑품목에대해서는최대 35% 까지인상하였다. 한편수출촉진을위해핵심수출품이외수출품목 들에대해서는세율특혜등을통해수출액의 5-10% 정도를환불해 주는조치(1985 년), 수출품의생산을위해수입되는투입물에대해서 는관세와부가가치세의면제혜택을주는조치(1986 년), 자본재의 수입에대해서는관세지불을연기해주는조치(1987 년) 등을시행 하는등적극적으로개입하였다. 이렇게피노체트정권하에서신자유주의경제발전모델과그에 기초한수출중심경제성장전략이수립되었고, 민주정권하에서도 경제정책의핵심원리로지속되었다. Ⅱ.2. 피노체트정권의경제사회적 결과. < 표 1> 에서보듯이아옌데정권시기침체되었던경제가피노체트 정권하에서회복되었다. 피노체트정권전반부인 년기간 동안연평균 GDP 성장률은 3.3% 였고, 이후 1989년까지의후반부에 는다소하락한 2.6% 를기록하였으나, 아옌데시기의연평균성장률 0.5% 에비해서는상대적으로높은성장률을보이고있다. 정권후반 부의상대적으로낮은경제성장률은 GDP 14% 하락을동반한 년의경제위기의효과이다. 1980년대를전-후반부로나누어

5 칠레민주정권의신자유주의경제정책: 다시생각해보는 성공신화 9 보면 < 표 2> 와같이전반부는연평균 0.5% 성장률을보인반면후반 부는 5.8% 의높은성장률을기록하고있다. < 표 1> 경제성장률, GDP 성장률수출증가율비수출 GDP 증가율 * 자료 : Ffrench-Davis(2002, 181) < 표 2> 시기별경제지표, GDP 성장률 (%) 소비자물가인상률 (%) 공식실업률 (%) * 자료 : Buchanan & Nicholls(2003, 85) < 표 2> 의물가상승률을보면 1970년대후반부는연평균 140% 라는 높은인플레이션을기록하였으나 1980년대에들어서면서크게하락 하여 20% 수준을유지하였다. 연평균 20% 물가상승률도물가안정을 의미하지는않지만 70년대후반부에비해재정축소와물가억제중심 의경제정책이일정한효과를가져왔음을의미한다. 수출증가율과내수부문증가율을 < 표 1> 에서비교하면피노체트 정권동안내수부문증가율은거의 1% 정도에불과한반면수출부

6 10 조돈문 문증가율이 10% 정도로서수출부문의성장이경제성장의주요동 력으로작동하였으며, 이러한수출중심경제성장전략은내수부문의 위축이라는비용을치르며전개되었음을알수있다. 최고수출품목 인구리가수출총액에서차지하는비중이 1970년의 70% 에서다소 감소하였으나여전히 45% 정도를차지하고있고, 과일, 어류및어 류가공품, 목재와제지등천연자원과그단순가공품들이핵심수출 품목들로자리잡고있다. 따라서수출총액에서제조업제품이차지 하는비중은 1970년 2.2% 에서증가하여 1983년에는 6.0%, 1989년에 도 7.5% 에그치고있다. 따라서수출부문의팽창과내수부문의위축 은수입자유화추세와함께취약한제조업이성장잠재력을키울기 회조차차단하는결과를가져온것이다. 그결과제조업가운데서도 농산품가공, 요업, 유리부문등천연자원의가공부문들만상대적으 로성장의기회를가진반면내구소비재부문은거의발달하지못하 고있고, 제철, 섬유, 의류, 신발부문등도급격한위축을겪게되었다. 피노체트경제정책이경제부문에서는안정과성장을가져오는등 상대적으로긍정적성과를기록하였으나시민들의삶의질과관련된 사회적효과는대단히부정적이었다. 3) 첫째, 높은실업률. 아옌데시기 3-5% 에불과하던실업률이 3-4배 증가하여 < 표 2> 처럼 13-4% 에달하게되었다. 4) 실업률증가의핵심 원인은공기업사유화전후의인력감축, 수출중심경제성장전략에 따른제조업위축이며, 그결과공식부문의신규고용창출없이고 용규모가감축됨으로써실업률이증가하는한편비공식부문의고용 규모가상대적으로확대되어고용의질도크게악화되었다. 둘째, 임금수준하락. 1970년실질임금수준을 100 으로하면, 아옌 데정권하에서 년 126 정도로크게상승하였으나, 쿠데타정 권출범직후크게하락하여 1974/75년 64/62 수준을기록한다음조 금상승했으나 년경제위기로다시하락하여 1985년에는 82 3) 피노체트정권의사회정책의내용및효과에관해서는 Barrera(1998), Ffrench-Davis(2002, ), Barrett(2001), Buchanan & Nicholls(2003) 를참조할것. 4) Barrera(1998, 131-4) 는칠레의실업률이 년의경제위기시기에는 26-29% 수준까지높아졌다고함.

7 칠레민주정권의신자유주의경제정책: 다시생각해보는 성공신화 11 를기록하였다가 80년대후반부경제성장과더불어조금회복되었으 나군사정권마지막해인 1989년 91.6으로아직아옌데정권수준은 커녕 1970 년수준에도크게미치지못하고있다. 셋째, 사회지출감축. 정부는사회적지출을대폭삭감하고교육 및퇴직연금과보건등사회보장기능을국가에의한보호에서시장 에서의구입으로전환하는정책을펼침에따라가족급여는피노체트 정권출범이래지속적으로하락하여 1989년에는 1970년수준의 28.4% 로떨어졌고, 교육, 보건, 주거및연금에대한 1인당공적지출 의규모도하락하여 1989년에는 1970년수준의 83.7% 가되었다. 실 업률증가와임금수준하락추세속에서정부의사회지출감축은시 민들의삶의질을악화시키고빈곤층을확대하는결과를가져오게 되었다. 넷째, 노동기본권억압. 군사쿠데타직후부터노동조합에대한강 도높은탄압을전개하여무수한노동조합지도자들을검거 살해하 고노동조합들을해산하거나무력화하였다. 또한최저임금적용부문 을대폭축소하고노동자해고를용이하게하고, 노동법정을폐지하 고, 기존단체협약들을무효화하였으며, 노동조합과는별도로일군의 노동자들이교섭단위를구성하여기업주와단체교섭을할수있게 하고, 파업권을크게제약하였다. 이러한노동기본권억압조치들은 생산현장에서노동조합을무력화하고노동조합및노동자교섭력을 크게약화시켜노동조건을크게악화시키는결과를가져왔다. 이러한부정적인사회적효과들의결과는빈곤층확대와불평등 심화였다. 소득층위별소득점유율을보면, 군사쿠데타이전 1968년 최하층 20% 가 7.6% 를점유한반면최상층 20% 가 44.5% 를점유하여 최하층대비최상층의소득점유율배율은 5.86배로상대적으로평등 한소득분포를보였다. 한편군사정권이종료된이후인 1992년최하 층 20% 의점유율은 1968년보다줄어든 5.0% 인반면, 최상층 20% 의 점유율은 55.4% 로증대되어소득점유율배율은 11.08배로크게증대 되었다. 1968년에비해 년아옌데정권의사회주의정책으로 빈부격차가크게완화되었다는점을고려하면소득점유율배율이 5

8 12 조돈문 배이하로떨어졌을것임이분명하고, 이는피노체트정권하에서불평등심화는대단히급격하게전개되었음을알려주는것이다. Ⅱ.3. 민주정권의선택: 형평속의성장 피노체트정권의신자유주의경제정책은경제적측면에서는안정 과성장을가져오는데상대적으로긍정적성과를냈으나사회적측 면에서는실패하여빈곤층확대와불평등심화를중심으로하는삶 의질악화라는부정적결과를가져왔다. 피노체트군사독재정권에 대항하여조직된중도좌파연합, 꼰세르따시온(Concertación de Partidos por la Democracia) 은 1988 년국민투표와다음해대통령선거 에서승리하여 1990년 3 월민주정부를출범시켰다. 17 년의군사독재정권이경제성장을가져온반면민주적기본권 억압이라는정치적문제외에도빈곤층확대와불평등심화등심각 한사회적문제들을야기했다는점에서, 꼰세르따시온은민주정권 으로서시민들의기본권회복은기본전제로하되경제 사회부문에 서는피노체트시기의경제성장을지속하되피노체트정권이야기한 사회적문제들을치유하는데초점을맞추었다. 이런맥락에서꼰세 르따시온의아일윈(Patricio Aylwin, ) 정부가표방한 형평 속의성장(Crecimiento con equidad) 은자연스런선택이라하겠다. 형평속의성장이란군사정권과의연속성과단절성을동시에의미 한다. 경제부문에서는경제성장을이룩한피노체트의신자유주의경 제정책을계승한다는것인반면, 사회부문에서는빈곤층확대와불 평등심화라는사회적문제들을해소하기위하여새로운정책조치들 을도입한다는것이다. 경제부문에서는피노체트정권이 80년대후반물가안정속에서상 당한경제성장을가져왔다는점에서재계와언론뿐만아니라중도 - 좌파정당들을포함한정치권등에신자유주의경제발전모델중심으 로폭넓게공감대가형성되었다.(Barrera 1998, ) 꼰세르따시온 정권은이러한합의를거부하고다른경제발전모델에입각한경제

9 칠레민주정권의신자유주의경제정책: 다시생각해보는 성공신화 13 정책을전개하는위험부담을지지않고신자유주의경제정책을계승 했다. 한편, 피노체트정권의신자유주의경제정책이실업률상승, 실질임금수준하락, 정부의사회지출축소, 노동기본권억압과노동 조건악화등을통해빈곤층확대와불평등심화등다양한사회적 문제들을가져왔다는점에서신자유주의경제정책에대한정책적보 완없이는사회적-정치적불안정을피하기어렵다는판단을한것이 다. 따라서꼰세르따시온정권은사회적문제들을치유하기위해조 세개혁, 사회부문공공지출증대, 노동기본권복원등의정책들을시 도하게되었다. Ⅲ. 민주정권의경제정책과경제성장. 꼰세르따시온정권의경제정책은피노체트정권의대체로신자유주의경제발전모델과수출중심경제성장전략을답습한것이며, 수출중심경제성장과그에따른제조업위축등그결과도유사하다. Ⅲ.1. 민주정권의신자유주의경제정책. 꼰세르따시온정권은아옌데시기의사회주의시장경제로회귀하는것을거부하고시장과사기업중심의자본주의경제체제에기초하여공기업사유화를받아들이고시장개방, 금융 자본시장규제완화등피노체트의신자유주의경제정책을그대로추진하였다. 5) 5) 사기업중심경제운영방침은공기업사유화뿐만아니라공기업주도산업내사기업비중확대를촉진하는방식으로도전개되었다. 예컨대경제적비중이높은구리산업의경우공기업인 CODELCO 의성장을억제하는한편사기업들의진입과확장을추진하여, 1991년 CODELCO 가칠레전체구리생산량의 62% 를점유하였으나 2002 년에는그절반정도인 33% 로크게위축되었다 년사이 CODELCO 의생산량은 35% 증가한데그친반면, 사기업들전체생산량은 350% 나증가하여 (CONSFETEMA 2004), 정부의사기업중심경제운영방침이철저히관철되고있음을확인시켜준다. 꼰세르따시온정권의경제정책에관해서는 ARCIS(2001), Barrera(1998), Ffrench-Davis(2002),

10 14 조돈문 다만경제안정의기초가되는물가안정과환율안정을위한보다 본격적인정책적개입을시행하였다. 정부는인플레이션억제를위 해중앙은행의이자율인상정책에더하여조세개혁을통해 GDP의 2% 를추가로사적부문에서회수하는등통화긴축정책을추진하여 물가인상률이 1980년대에는연평균 20% 수준에달했으나 1994년에 는 8.9% 수준까지떨어졌고, 90년대후반부에는연평균 5.5% 정도의 안정된물가수준을유지할수있었다. 한편, 민주정권초기정치-경 제적불안정을벗어나지못하던브라질, 페루, 아르헨티나등여타의 중남미국가들에비해민주정권하에서도경제적안정을보이는칠 레에외국자본이대거로유입되기시작했다. 정부는이동성높은투 기자본의흐름을방치할경우발생할수있는경제적위기의가능성 에대비하여외국인직접투자이외의금융자본의유입에대해서는 의무체재기간(encaje) 을설정하는한편체재기간이짧을수록누진적 세율을적용함으로써자유로운자본이동을보장하는신자유주의경 제정책에반대되는정책적유연성을보였다. 이러한외자규제정책 의결과투기자본의급격한유입 유출은억제되고외자유입은직접 투자중심으로전환되었다. 신자유주의경제정책과함께수출중심의경제성장전략도피노체 트정권으로부터계승하였다. 아일윈정부는 1991년 6월 uniform 수 입관세를 15% 에서 11% 로인하하였고, 뒤이은프레이(Eduardo Frei, ) 정부도추가적인하를추진하였으나 1998년 9월이되어 서야향후 5년에걸쳐수입관세를 11% 에서 6% 로점진적으로낮추 기로하였다. 이러한관세인하정책은자본재의수입비용을낮춤으 로써수출진작효과를가져왔다. 또한 GATT의우루과이라운드에 뒤이어주로중남미지역국가들과의다자간무역자유화협정및미국 등과의자유무역협정을체결하는등수출시장확보를위한적극적 전략을구사했다. 칠레는미국중심으로아메리카지역전체를포괄 하는경제통합전략(FTAA) 과남미국가들중심의지역경제통합 (MERCOSUR) 사이에서저울질하고있다. 주로원재료나가공정도 Weyland(1997, 1999), Buchanan & Nicholls(2003) 를참조할것.

11 칠레민주정권의신자유주의경제정책: 다시생각해보는 성공신화 15 가낮은공산품들을선진자본주의국가들로수출하는대기업들은미 국중심의경제통합을선호하는반면, 원재료의가공정도가높은제 품이나공산품들을중남미국가들로수출하는중소기업들은메르꼬 수르중심의경제통합을선호한다. 1991년창설된메르꼬수르와는 1996 년점진적무역자유화에합의하였으나큰진전이없는반면미 국과 2002년자유무역협정을체결하여미국중심의경제통합에무게 를더하고있다. Ⅲ.2. 수출중심경제성장. < 표 1> 처럼 1990년대는 80년대보다높은경제성장률을보이고있 고, 수출증가율은 90년대전반부연평균 10.0% 와후반부연평균 8.7% 로서같은기간연평균 GDP 증가율, 7.3% 와 5.5% 를상회한다는 점에서여전히수출부문이경제성장을주도하고있다고할수있 다. 6) 수출품목에있어서도제조업중심의비전통적수출품목의수출총 액증가율이 90년대전반부 16.3% 로같은기간전체수출품목총액 의평균증가율 8.7% 를크게상회하고있으나, 90년대후반부에는 성장률이둔화되어연평균성장률 9.7% 로전체증가율 9.4% 를조금 넘고있다. 이처럼 90년대후반부에제조업수출총액증가율이둔화 된것은외자의대량유입에따른환율고평가와 90년대말경제위기 의부정적영향을받은때문이며, 수출품총액증가율과의차이가 줄어든것은 90년대후반구리가격상승으로구리수출액이가파르게 증가했기때문이다. 한편, 수출품목을천연자원, 천연자원가공품, 제 조업품으로대별하여수출총액점유율을비교해보면, < 표 3> 과같 이 1989년과 1998년사이천연자원은 26.3% 에서 30.5% 로증가했고, 천연자원가공품은 66.3% 에서 55.5% 로감소하였다. 한편제조업제품 의수출액수는전체수출총액의 7.5% 에서 14.0% 로거의배가되었 6) 꼰세르따시온정권시기의경제지표및그의설명에관해서는 Ffrench-Davis(2002), Barrera, CEPAL(2003a, 2004a), Weyland(1997, 1999) 를참조할것.

12 16 조돈문 으나천연자원과그가공품이 1998년에도 86% 를차지하고있다는 것은수출중심경제성장전략이아직도천연자원에과도하게의존하 고있음을의미한다. 이처럼제조업품목등비전통수출품목들의편 입에따른수출품구성다양화가높은수출증가율에기여했음은분 명하다. 그와함께수출시장다양화도한몫을하였다. 수출시장의 숫자에있어 1987년 120개에서 1999년 174 개로크게증가하였으며, 이는다자간무역자유화협정, 중남미국가들과의지역경제통합및 미국, 한국등과의자유무역협정등적극적시장개척노력의성과에 힘입은바크다고하겠다. < 표 3> 수출품목유형별수출액점유율, 수출품목 1989(%) 1998(%) 비가공천연자원 천연자원가공품 제조업제품 전 체 * 자료 : Ffrench-Davis(2002, 177). 이처럼피노체트정권에이어꼰세르따시온정권하에서도수출중 심경제성장전략은성공적으로전개되었다. 또한고정자본투자율 에있어서도피노체트정권시기 GDP의 18% 수준에머물었으나, 꼰 세르따시온정권시기에는 28% 로크게증가하여수출증가와함께 적극적인투자가높은경제성장률을가능하게한것이다. 이러한투 자증대는수출부문에만집중된것이아니라내수부문의성장에도일 정정도기여한것으로나타난다. 피노체트정권시기와비교하면 꼰세르따시온정권시기에는비수출부문 GDP 성장률이연평균 5% 를넘고있어 1% 수준에불과하던피노체트시기에비해비수출내 수부문이급격히팽창한것은이러한적극적인설비투자의도움을 받았음을알수있다. 1998년 GDP의 32.2% 까지증가했던설비투자 액이 1999 년과 2000 년 26-27% 수준으로하락한것은 년경기

13 칠레민주정권의신자유주의경제정책: 다시생각해보는 성공신화 17 침체하에서 3.3% 와 -0.5% 의낮은 GDP 성장률로인하여여유설비가 발생하여추가투자의필요성이줄어든때문이며, 따라서이후에투 자부족에따른 GDP 성장률둔화가발생하지는않을것이다. Ⅲ.3. 산업구조와지역불균등발전 칠레의경제성장전략은수출중심전략이며핵심수출품목들이구 리등천연자원이라는점에서피노체트정권시기부터추진되어온 수출중심경제성장전략에의해희생되는것은내수시장에기반한 제조업이다. < 표 4> 에서보듯이, 칠레의 GDP에서광산업이차지하 는비중은 1990년의 8.9% 에서 2002년 8.2% 로조금하락했으며, 제조 업은같은기간 17.5% 에서 16.0% 로감소하여광산업에비해감축속 도가조금더빠른것으로나타났다. 이러한산업구조의변화는경 제의세계화와정보화로인하여서비스산업부문이타부문들에비 하여급격하게팽창함으로써타경제부문들의상대적비중이축소되 는전반적추세를반영하는것이라할수있다. < 표 4> 칠레의광업과제조업의 GDP 점유율(%), 광업 제조업 * 1996 가격기준 (CEPAL 2004a, ) 하지만여타중남미국가들과비교해보면 < 표 5> 처럼 GDP 대비 제조업비중에있어칠레는비슷한경제발전수준에있는브라질과 멕시코에비해작으며, 중남미평균수준에도미치지못하고있다. 멕 시코에서는제조업의상대적비중이소폭이나마확대되고있는반 면, 중남미국가들은전체적으로제조업의상대적위축을경험하고 있는가운데칠레는브라질에비해서도그감소속도가빠르게진행 되고있다는점에서아르헨티나와유사하다. 아르헨티나와함께천

14 18 조돈문 연자원에의존한경제성장전략으로제조업발전에정책적우선권이 주어지지않은결과경제발전수준에비해제조업은크게낙후되어 있다. < 표 5> 칠레와남미국가들의 GDP 대비제조업비중 칠레 브라질 멕시코 아르헨 중남미평균 * 1995 년달러가치기준. (CEPAL 2004a, 79) 전체취업인구의산업별분포로산업구조를보면, < 표 6> 처럼 1990년 1월부터 2003년 1월사이 13 년동안상업, 재정서비스산업, 사회서비스산업은각각 39%, 114% 와 31% 로증가하여서비스산업 이급격하게팽창하는형태로산업구조가변화하고있음을보여준 다. 반면, 제조업고용인구는 3% 증가했으나전체취업인구증가율 23% 에크게미치지못함으로써전체취업인구내비중은 17% 에서 14% 로감소하고있어, 서비스산업이팽창하는반면제조업은정체하 고있음을보여주고있다. 칠레가추진하고있는경제발전전략은국가규모가작고세계시 장의진입이늦은반면천연자원이풍부한국가들이초기에는원재 료만을수출하지만점차이들을가공하여수출하는전략으로옮겨가 는 노르딕모델(Nordic Model) 이라부른다 (Weyland 1999, 75-79). 천 연자원에의존한경제성장전략은선진자본주의중심세계교역체계 내에서교역조건악화에노출되어있다는점외에도천연자원의지 리적분포에따라경제성장이지역간불균등발전문제를수반할가 능성이높다는문제를안고있다.

15 칠레민주정권의신자유주의경제정책: 다시생각해보는 성공신화 19 < 전국 > < 표 6> 전국및주요지역산업별고용인구 전체농수산광업제조업전기가스, 물 건설상업교통통신재정서비스 사회서비스 증가율 산업구조 산업구조 <V 지역> 증가율 산업구조 산업구조 <VIII 지역> 증가율 산업구조 산업구조 <X 지역 > 증가율 산업구조 산업구조 < 수도권 > 증가율 90-03(1 월) 산업구조 산업구조 * 자료: INE(2004a) 에서필자산정. 칠레전체를 13개지역으로나눈가운데상대적으로인구가큰 V(Valparaíso), VIII(Bibío), X(Aisén), 수도권(Santiago 중심) 등네지역 을뽑아보면, < 표 6> 과같이 1990년과 2003년사이각지역의산업 구조는큰변화를겪지않았음을알수있다. 상업, 교통통신, 재정서 비스, 사회서비스등서비스산업은그상대적규모에있어지역간 편차가별로없으며, 모든지역에서급격하게팽창하고있다. 농수산 업의경우전국적으로평균 13% 감축되었으며, 각지역의감축률은

16 20 조돈문 13-25% 로서큰차이가없다. 제조업또한상대적으로제조업의규모 가작은 V지역과 X지역의경우 1990년과 2003년사이각각 12% 에 서 10% 로, 13% 에서 14% 로소폭의변화를보였고, 제조업의규모가 상대적으로큰 VIII 지역과수도권지역의경우, VIII지역은같은기간 17% 에서정체되고있으며수도권지역은 23% 에서 17% 로감축하였으 나 VIII지역과수도권지역모두평균이상의높은제조업비중을보 이고있다. 이처럼꼰세르따시온정권의 13년동안높은설비투자율 과수출증가율에기초하여높은 GDP 성장률을기록하고있어역동 적인모습을보이고있지만, 지역별산업구조는큰변화를겪지않 고있다. 이러한지역별산업구조의정체현상은물질적자원과양 질의인프라가집중된수도권지역이나천연자원이풍부한지역과 수도권에서멀리떨어져있으며천연자원도보유하지못한지역사 이의불균등발전현상을교정하지못하고재생산하는것이다. Ⅳ. 민주정권의사회정책과효과 경제정책부문에서피노체트정권과꼰세르따시온정권사이의연 속성이강하다면, 사회정책부문은꼰세르따시온정권의차별성이 두드러지게나타난다. 이는빈곤층확대와불평등심화등심각해지 는사회문제들을해소하기위한 형평속의성장 정책의형평성에 대한강조에서나타나는것이다. Ⅳ.1. 민주정권의사회정책 꼰세르따시온진영은 CUT(Central Unitaria de Trabajadores), CPC (Confederación de la Producción) 와함께대선에서승리한다음 1990 년 1 월잠정적합의를이루어내고, 뒤이어 3월아일윈이대통령에 취임한이후한달후에잠정적합의에기초한노사정협약을체결 했다. 그합의에서사유재산제와사기업중심경제운영원칙을자

17 칠레민주정권의신자유주의경제정책: 다시생각해보는 성공신화 21 본측에보장하는대신조세개혁과사회적지출, 노동법개정, 최저임 금과연금액인상등에대한자본측의동의를받아낸것이며, 이러 한합의에기초하여꼰세르따시온정권이사회적형평을고려한사 회정책을추진하였다. 대표적인정책적시도들은조세제도개혁, 정 부의사회적지출증대, 노동법개정이었는데, 아일윈정부부터시작 하여조세제도개혁과사회적지출증대에서는상당한성과를보았으 나, 노동법개정에서는큰진전을보지못했다. 7) 조세제도개혁: 아일윈정부는누진적직접세를강화하고, 농업 광산업부문에대한세제특혜를폐지하는한편부가가치세율도인상 하였다. 이러한세제개혁으로정부의조세수입이크게증가하였을 뿐만아니라, 직접세가전체정부수입에서차지하는비중도 18.3% 에 서 24.1% 로급격하게증가하면서누진세율의적용으로소득재분배 효과도가져왔다. 이후괄목할만한경제성장으로정부수입이크게 늘어나서세율도점진적으로하향조정했으나높은경제성장률이지 속되어정부의조세수입은감소하지않았다. 정부의사회지출증대: 조세제도개혁에따른탈세감소와세율 인상, 그리고높은경제성장률로정부의조세수입이크게증대되어 사회부문에지출할수있는재원이충분히확보되었다. 정부의 1인 당사회적지출은 1970년을 100으로하면피노체트정권하에서지 속적으로하락하여 년에는 83.7% 와 81.6% 로하락하여최저치 를기록하였으나꼰세르따시온정권하에서꾸준히증가하여 1993년 102.9로 1970년수준을넘어섰고 2000년에는 151.0에달하였다 (Ffrench-Davis 2002, 189). 꼰세르따시온정권이특히중점을둔부분 은교육부문과보건의료에대한투자였다. < 표 7> 과같이 1990/1년에 서 2000/1년사이정부의사회적지출총액은 GDP의 11.7% 에서 16.0% 로크게증가했다. 교육부문과보건의료부문의지출은거의 배가되었으며, 특히도시빈민지역과농촌지역에대한지출이상대 적으로크게증가했다. 같은기간브라질정부의사회지출총액이 7) 꼰세르따시온정권의사회정책에관해서는 Escobar(1999), Silva(2002), Weyland(1997, 1999), Ffrench-Davis(2002), Frank(2002), Barrett(2001) 등을참조할것.

18 22 조돈문 정체되었다는점을고려하면칠레의사회지출증액은유의미하게전 개되었으며, 교육부문과보건의료부문정부지출이 1990/91년에는중 남미평균수준에크게미치지못하였으나 었다. 2000/1년에는크게만회되 < 표 7> 1인당 GDP 대비정부의사회적지출, 1990/1-2000/ /1 1996/7 2000/1 사회적지출 11.7(18.1/10.1) 13.0(17.3/12.1) 16.0(18.8/13.8) 교육부문 2.4(3.7/2.9) 3.1(3.2/3.6) 4.1(3.8/4.2) 보건의료 1.8(3.8/2.6) 2.3(2.3/2.7) 2.8(3.0/3.1) 사회보장 6.4(9.2/3.5) 6.1(11.0/4.6) 7.4(11.8/5.1) 주거, 기타 1.2(1.6/1.1) 1.6(0.2/1.2) 1.7(1.7/1.4) * 1997 달러기준; ( ) 속은브라질/ 중남미평균치. * 자료 : CEPAL(2004b). 노동법개정: 꼰세르따시온정권은조세제도개혁과사회적지출 증대에서는성공적으로추진했지만노동법개정시도는큰성과를 내지못했다. 아일윈취임직후체결된노사정협약에기초하여피 노체트시기도입된국가의노동조합통제장치들을해소하며노동기 본권을보장하는방향으로노동관계법들을개정하기위해노사정협 의를전개했으나노사합의도출에실패하여정부가자체적으로노동 법개정안을의회에제출하여통과시켰다. 개정된노동법은노동자 해고에대해서면으로국가에정당화할것을요구하고, 실업수당은 근속기간 1년당 1개월분임금으로하되지급되는기간을 5개월에서 11 개월로연장하는등일정한진전이있었다. 하지만 CUT 요구수준 에는크게미치지못했고뒤이은노동법개정시도들은별다른성과 를내지못하고노동법규들의부분적보완수준에그쳤다. CUT의 강력한저항에도불구하고칠레노동법은여전히기업주가노동조합 과체결하는단체협약(contrato) 외에일군의노동자들을대상으로노 사합의서(convenio) 를체결할수있도록허용하고있고, 초기업수준

19 칠레민주정권의신자유주의경제정책: 다시생각해보는 성공신화 23 의단체교섭을어렵게하고, 파업기간중대체노동자들을채용할수있으며, 단체교섭의범위를임금과노동조건등에제한하고있다. Ⅳ.2. 노동시장 : 고용과임금 취업인구를보면 < 표 8> 과같이 1989년에서 2003년사이민주정권 14년기간동안총 27.1% 증가하여연평균 1.94% 를보이고있으며, 같은기간동안실업률은연평균 8.1% 수준으로서피노체트정권시기 보다낮아졌다. 민주화이후높은경제성장률에따른꾸준한일자리 창출로실업률은꾸준히낮아져서 년 % 수준까지떨어 졌으나, 년경제위기의영향으로 1998년 1.0%, 취업인구변동 율은 1999년과 2000년각각 -0.5% 와 -0.4% 로일자리가감소했고, 그 결과실업률은각각 8.9% 와 8.3% 로민주화이후최고치를기록하였 다 년경제위기이후실업률은조금낮아지기는했으나여전 히 8% 내외수준에서부침하고있다는점에서 1990년대전반부에 비해고용상황은악화되었다. 8) 민주정권기간을경제위기전후시기로나눠보면, 1989 년에서 1998년 까지취업인구증가율은연평균 2.41% 로서같은기간연평균경제 활동인구증가율 2.41% 과같은수준을유지했다. 한편, 1998년에서 2003년까지연평균취업인구증가율은연평균 0.89% 로서경제위기 이전시기에비해크게낮아졌고, 연평균경제활동인구증가율 0.95% 에미치지못함으로써실업률증가를가져온것이다. 하지만 경제활동인구증가율이인구증가율과비례한다는점에서경제위기 이후급격하게경제활동인구증가율이하락했다는것은경제위기어 려운경제여건속에서취업을포기하고관망하는실망실업자들이크 게증가했음을의미한다. 따라서이러한실망실업자들까지실업자에 포함시킨다면경제가회복된현시점에서도실업률은 10% 를상회하 8) 실업과비공식부문을중심으로한노동시장분석에대해서는 INE(2004b), BCC(2004), Escobar(1999), Amuedo-Dorantes(2004), Portes & Hoffman(2003), Barrett(2001), Alburquerque (2002), Ffrench-Davis(2002) 를참조할것.

20 24 조돈문 고있는것이다. year < 표 8> 고용과실업, 경활인구 ( 천) 증가율 (%) 취업자 ( 천) 증가율 (%) 실업자 ( 천) 실업률 (%) % (1.96%) 21.8% (2.42%) 4.73% (0.95%) 27.1% (1.94%) 21.7% (2.41%) 4.47% (0.89%) * 각종통계는 12 월말기준, 괄호안수치는연평균증가율; * 자료: INE(2004b) 와 Barrett(2001, 574) 에서필자산정.

21 칠레민주정권의신자유주의경제정책: 다시생각해보는 성공신화 25 취업자들가운데취업계약없이근로하고있는비공식부문노동자 들의규모는정확히파악하기어렵다. Amuedo-Dorantes(2004) 는 1990 년남성가장의 10.02% 와여성가장의 12.04% 가비공식부문노동자로 일하고있으나 2000년에는비공식부문이확대되어그비율이각각 18.01% 와 26.09% 로증가했다고보고하고있다. 하지만 Portes & Hoffman(2003) 에따르면, 비공식부문노동계급의규모가 1990년 37.0% 였으나민주정권하에서크게감소하여 1998년현재 30.8% 로 낮아졌다고한다. Amuedo-Dorantes 에비해 Portes & Hoffman 의비공 식부문규모가상대적으로크지만, Portes & Hoffman 통계역시비공 식부문영세자영업자들을포함하고있지않고, 비공식부문이사업자 등록이나과세대상으로등록되어있지않아서그전모를파악하기 어렵다는점에서과소추정될수밖에없다는점에서실제칠레의비 공식부문의규모는 30% 를훨씬상회한다고볼수있다. 한편, 비공 식부문규모변화와관련해서두연구는증가와감소로상반된결과 를보고하고있어변화추세를가늠하는것은쉽지않다. 아무튼 30% 가훨씬넘는비공식부문취업자들은공식부문취업자 들에비해열악한임금과노동조건에서일하고있다. 공식부문취업 자들은임금의 10% 를퇴직연금으로적립하도록되어있어 95% 가 연금수령대상인반면비공식무문취업자들가운데연금수령대상자 는 22% 에불과하고, 공식부문노동자들은임금의 1.5% 를고용주가 추가로부담하여재해보상을받는반면비공식부문노동자들은제외 되며, 해고시에도공식부문노동자들은해고 30일전사전통지를 받고근속년수 1년당 1개월분임금을해고수당으로받는데비해비 공식부문노동자들은그러한노동법규에따른혜택도받지못하며, 비공식부문노동자들은근속기록이없어근무경력을인정받지못해 취업하는데도공식부문노동자들에비해더큰어려움을겪는다. 또한비공식부문노동자들은직업상으로는저숙련-비숙련저임금직 종에집중적으로분포되어있으며, 산업상으로는생산성과임금수준 이낮은농업과서비스산업에집중되어있고, 임금, 노동시간및기 타고용조건등에서교섭력이약하여, 임금에있어서도정규직임금 의 52% 에불과하며노동조건전반에서공식부문노동자들에비해

22 26 조돈문 월등히열악한조건에처해있다. 전체피고용자임금수준변화를보면, < 표 9> 와같이민주정권하 에서크게상승했으며, 정부의적극적노력이큰효과를봤음을알 수있다. 평균임금수준은피노체트정권하에서하락하여 1989년 임금수준은 1970년수준의 90% 수준에불과했으나, 민주화이후지 속적으로상승하여 2000년에는 1989년에비해 47% 나높아졌다. 이러 한평균임금수준상승은먼저최저임금관련법규를정비하고노사 정합의로최저임금인상률을설정하도록하는등정부가적극적으 로개입한결과이다. 이는최저임금수준이 1989년에서 2000년사이 86% 나상승했으며최저임금인상률이평균임금인상률보다더가파 르게상승했다는것을보면최저임금의급격한인상이평균임금수 준인상을견인했다고할수있다. 또한정부의 1인당사회부문지출 액이피노체트정권하에서크게하락하여 1989년에 1970년수준의 84% 수준까지내려갔으나민주정권하에서지속적으로증가하여 1989년과 2000년사이 80% 나증가했다. 이처럼민주정권하에서정 부의적극적사회지출로평균임금인상률이상으로시민들의물질적 삶의조건이개선되었다. Ⅳ.3. 빈곤층감소와지역간빈부격차 빈곤층을최저생계비미만의절대빈곤층과최저생계비를넘어서 지만최저생계비의 200% 를넘지못하는도시가구나최저생계비의 175% 를넘지못하는농촌가구를상대빈곤층으로분류하여연도별 분포변화를보면 < 표 10> 과같다. 총빈곤층은 1987년전체가구의 39.4% 에서 2000년 16.6% 로절반이하로감소했으며, 같은기간상대 빈곤층이 25.1% 에서 12.0% 로절반정도로감소한반면절대빈곤층 은 14.3% 에서 4.6% 로 3 배이하로감소하여, 빈곤층감소가주로절 대빈곤층의생활수준상승의결과였음을알수있다. 이처럼절대빈 곤층이감소할수있었던것은정부의최저임금인상정책이주로 최저임금수준정도를받는빈곤층에큰영향을주었으며, 정부가

23 칠레민주정권의신자유주의경제정책: 다시생각해보는 성공신화 27 교육및보건등사회부문에대한지출을크게증가시켰으며특히 도시빈민지역과농촌지역에집중함으로써절대빈곤층문제를해결 하는데큰성과를가져올수있었다. 9) < 표 9> 임금및사회보장지출변화, ( 기준년도 1970 년). 평균임금 최저임금 1 인당정부사회지출 실질임금지수 (1970=100) 실질임금지수 (1993.4=100) 실질임금성장률 (%) * 자료 : BCC(2004), Ffrench-Davis(2002, 189). 9) 빈곤층감축추세와지역별편차와관련해서는 MIDEPLAN(2004), Wormald(2002), DT(1999b), Weyland(1997, 1999) 을참조할것.

24 28 조돈문 < 표 10> 전국및지역별빈곤층비율. 빈곤수준 /2000 증감율 I 총빈곤층 II 총빈곤층 III 총빈곤층 IV 총빈곤층 V 총빈곤층 VI 총빈곤층 VII 총빈곤층 VIII 총빈곤층 IX 총빈곤층 X 총빈곤층 XI 총빈곤층 XII 총빈곤층 수도권총빈곤층 전국절대빈곤층 상대빈곤층 총빈곤층 총빈곤층증감률 * 자료: MIDEPLAN(2004) 에서필자산정. 총빈곤층감소속도를 2 년단위로보면, 1990년아일윈취임이후 첫 2년동안은 16.8 의감소를보였고, 이후에도 2년단위로 16.2% 와 15.1% 로큰폭으로감소했으나, 1996년이후감소율은 9.6% 와 6.7% 로점차감소율이작아지고있다. 이는빈곤층감소현상이꼰세르따 시온정권등장직후인 90년대초반에집중되어있어아일윈정부가 도입한적극적사회정책이큰효과를봤다는점 10) 그리고빈곤층감 소율이크게둔화되고있는것은기존의복지정책으로는더이상빈 10) Weyland(1999, 81-85) 는 1990 년대빈곤층감소효과가운데 60% 는경제성장에의해설명되며, 꼰세르따시온정권의적극적사회정책에의해설명되는부분은 40% 에불과하다고분석한다. 이러한분석의간접적증거로 년기간동안경제성장률 1% 증가에따른빈곤층감소효과는비슷하게높은경제성장률을기록한 년경제성장기의빈곤층감소효과에비해 50% 정도크다는것이다.

25 칠레민주정권의신자유주의경제정책: 다시생각해보는 성공신화 29 곤층을크게줄이는데한계가있음을보여주는것이다. 1990년에서 2000년사이전국수준의총빈곤층감소율은 50.2로서 총빈곤층이절반으로줄어들었다. 한편지역별총빈곤층감소율은 30% 에서 65% 로편차를보이고있지만지역간빈곤층분포양상은 큰차이가없다. 부가집중된최부유지역 3개지역을보면 XI과 XII 두지역은 10 년동안최부유지역지위를유지하고있으며, 2000년에 최부유지역에진입한 II지역의경우 1990년에도 4번째로부유한지 역이었으며, 2000년에최부유지역에서탈락한 I지역의경우 6번째부 유지역으로이동했을뿐이며, 이는광산업의상대적침체에따른것 이다. 상대적으로빈곤층분포율이높은 7개지역과상대적으로빈 곤층분포율이낮은 6 개지역으로나누어보면, IV, VI, VII, VIII, IX, X 등 6개지역은 1990년과 2000년모두상대적빈곤지역에속하고 있으며, I, II, XI, XII, 수도권등 5개지역은 1990년과 2000년모두 상대적부유지역에속하고있다. 10년사이에빈곤-부유지역의소속 이바뀐지역은 III과 V 두지역에불과하며, III지역의경우 5번째 부유한지역에서 8번째부유한지역으로상대적빈곤화가진행되었 고, V지역의경우 9번째부유한지역에서 5번째부유한지역으로상 대적부유화가진행되었다. 하지만 III지역의경우총빈곤층의규모 가 28.2% 에서 19.0% 로줄었고, V지역의경우 36.2% 에서 15.3% 로줄 었으며, 두경우모두 1990년전국수준총빈곤층비율 33.3% 와 2000 년 16.6% 에서크게벗어나지않는중위권그룹으로서빈곤-부유지역 소속변화는큰의미가없다. 이처럼전국적으로빈곤층이크게감소했지만지역간빈부격차유 형과정도가그대로유지되고있는것은 < 표 6> 에서본바와같이 서비스산업팽창이라는산업구조변화추세는모든지역에서비슷한 속도로전개되고있고산업구조가별로변화하지않았다는점, 수출 중심경제성장전략에서천연자원과그단순한가공품들이핵심수 출품목을구성하고있으며이러한천연자원의지리적분포는변화하 기어렵다는점등에기인하고있다. 산업별평균임금을비교해보 면, 1998 년기준으로광산업의임금수준이가장높은반면, 상대적으 로임금수준이낮은건설업, 농수산업, 사회 개인서비스업, 유통업

26 30 조돈문 은각각광산업의 35.5%, 35.6%, 38.4%, 39.4% 로광산업의 1/3에불 과하며이네개산업에총취업인구의 62.4% 가집중되어있다 (Wormald 2002, ). 이처럼저임금산업인구가전체취업인구 의절대다수를차지하는한편산업별임금격차가매우크기때문에 산업별임금격차는지역별소득수준격차에반영되어지역별산업구 조의변화가없는한지역별빈부격차는시정되기어려운것이다. Ⅳ.4. 소득불평등개선과악화 가구소득기준으로소득층위별가구소득점유율변화를보면, < 표 11> A 패널과같이최저소득층위 20% 는 1987년 3.8% 에서 1990년 4.1% 으로증가하고 1992년에는 4.3% 로최고점에도달한다음 1994 년이후크게감소하여 % 수준에서정체하고있어, 1990년수 준에미치지못하는 1987 년수준에머물고있다. 한편, 최고소득층위 20% 는 1987년 58.0% 에서 1990년 57.4%, 1992년에는 56.7% 로최저점 에도달한다음지속적으로증가하여 2000년에는 57.5% 에달하여 1990 년수준을회복하였다. 이처럼소득불평등은아일윈정부하에 서크게개선되었다가프레이정부출범전후부터시작하여다시악 화되고있다. 11) < 표 11> 소득층위별가구소득점유율변화, (%). A> 사회부조불포함: 소득층위 I II III IV V TOTAL 소득배율 (V/I) ) 소득불평등변화추세와노동시장유연성에의한제약에대한분석과관련해서는 DT(1999a, 2004), MIDEPLAN(2004), Alburquerque(2002), Echeverría(2004), Espinosa(2001), Antonio & Cumsille(2002), Guillermo(2002), Martínez y otros(2002) 을참조할것.

27 칠레민주정권의신자유주의경제정책: 다시생각해보는 성공신화 31 B> 사회부조포함. 소득층위 I II III IV V TOTAL 소득배율 (V/I) * 자료: MIDEPLAN(2004) 에서필자산정. 이처럼꼰세르따시온정권하에서소득불평등정도가조금완화되 었다가다시악화되어출범초기수준으로환원되었음은소득층위별 가구당소득수준을보면잘나타난다. 가구당소득규모를 2000년 11 월페소가치를기준으로환산하면, < 표 12> 처럼전체가구의소 득수준은 1990년과 2000년사이 45.3% 증가하였고, 같은기간최고 소득층위는평균소득증가율수준인 45.5% 증가율을보였으며, 중간 소득층위들은전반적으로평균소득증가율수준을상회하는증가율 을보인반면, 최저소득층위는 31.8% 증가율을보여평균소득증가 율에크게미치지못했다. 이와같은소득수준변화는중간소득층위 들의평균이상의소득증가율로지니계수등의개선에는긍정적인 영향을미칠수있지만, 최저소득층위의상대적빈곤의심화는소득 불평등상황이도리어악화되었음을의미한다. 정부의사회지출에따른소득재분배효과를고려하면, < 표 11> B 패널에서보듯이최저소득층위의소득점유율은 1990년의경우 4.1% 에서 4.4% 로, 2000년의경우 3.8% 에서 4.2% 로 % 정도의이전 소득효과를가져다준다. 한편사회지출은중간소득층위들의소득 점유율에는별다른변화를주지않지만최고소득층위의경우 1990년 57.4% 에서 56.9% 로, 2000년 57.5% 에서 56.9% 로 % 정도의소 득점유율감소효과를준다.

28 32 조돈문 < 표 12> 소득층위별가구당소득변천, ( 페소기준). 소득층위 /1990 I 56,142 70,530 84,093 84,975 90,972 92,416 92, II 113, , , , , , , III 170, , , , , , , IV 282, , , , , , , V 859, ,522 1,099,845 1,188,913 1,350,392 1,436,939 1,420, 전체 296, , , , , , , * 자료: MIDEPLAN(2004) 에서필자산정. 최고소득층위와최저소득층위의소득배율은사회지출에따른이 전소득효과를고려하지않을경우, 1990 년 배에서 1992 년 배 로축소되었다가 1994년이후크게확대되어 2000년에는 15.13배로 1990년수준보다소득분포가더악화되어 1987년수준으로회귀하는 현상을보인다. 사회지출효과를고려할경우에도소득불평등정도 가 1992년완화된모습을보인다음 1994년이후크게악화되고있 는추세가분명하게나타난다. 하지만, 사회지출효과로 1990년소득 배율이 14.00배에서 배로축소되고, 2000년소득배율은 15.13배 에서 배로축소되어, 정부의적극적사회지출이소득재분배를 통한불평등완화효과가있음을확인시켜준다. 결국정부의최저임금인상과적극적사회지출정책으로인하여 꼰세르따시온정권초기인아일윈정부시기에는소득불평등상황이 크게개선되는효과를보였으나, 90년대중반부터소득불평등상황 이다시악화되어꼰세르따시온정권출범초기로환원되었다. 이처 럼소득불평등개선이어려운것은신자유주의경제모델하에서노 동유연화가전개되는추세속에서정부의복지정책은명백한한계 를지니고있다. 비공식부문은여전히전체취업인구의 30% 이상을 유지하고있고, 단체협약에의해보호되는취업인구는 1992년 10% 정도를기록한다음꾸준히하락하고있어 90% 이상의노동자들이 단체협약의보호를받지못하고있어노동기본권보호가어렵다 (DT

29 칠레민주정권의신자유주의경제정책: 다시생각해보는 성공신화 a, 16-17; 2004, II 장). 상대적으로노동기본권복원의의지가높 은사회당(PS) 대통령라고스(Ricardo Lagos, 2000-) 정부하에서도노 동의유연화는급격하게진전되고있다. 해고사유를보면 2002년 현재노동자들의자발적사직과노동자귀책사유로인한해고를합 해도 33.7% 에불과하여전체해고노동자들의 2/3 정도가비자발적 해고에해당하며, 경영상의이유(necesidades de la empresa) 로인한 정리해고는 1998년 14.7% 에비해 2002년 21.1% 로꾸준히증가하는 추세를보이고있다(DT 2003, 18-20). 또한비정규직에대한정확한 통계치는없지만임시직노동자들(trabajadores temporales) 을고용한 기업의비율이 1998년 25.8% 에서 2002년에는 31.6% 로증가하고있 어(DT 2003, 30-32) 비정규직규모가전반적으로증가하는추세임을 알수있다. 전체취업자의실질실업률이 10% 를훨씬상회하는노 동시장상황에서급격하게진행되는노동의유연화는고용불안정성 을높이고노동조건개선을어렵게하는동시에소득분배와삶의질 에있어하층소득집단들과상층소득집단들사이의양극화를심화 시키는것이며, 라고스정부하에서도더욱악화되고있다는점에서 향후에도개선될전망이별로없음을의미한다. Ⅴ. 맺음말 칠레의민주정권은선행하는피노체트군사정권과경제 사회정 책에서분명히차별성을보여주었지만, 연속성또한지니고있었다. 꼰세르따시온정권이표방한 형평속의성장 이라는구호에서보이 듯이, 경제성장을위해서는신자유주의경제정책과수출중심경제성 장전략을계승하는한편, 피노체트정권하에서악화된사회문제들, 특히신자유주의경제정책에서파생되는사회적불평등심화등사 회문제들을해결하기위한적극적사회정책을취했다는점에서피노 체트정권과는다른차별성을보여주었다.

30 34 조돈문 Ⅴ.1. 민주정권의성과와한계 꼰세르따시온정권이신자유주의경제정책을수행한민주정권의 성공신화 로평가되는것은과도하다는것이확인되었다. 꼰세르따 시온정권은성과와함께한계또한분명히노출하였고, 이러한한 계는초기아일윈정부보다이후의프레이정부와라고스정부하에 서두드러지게나타났다. 경제정책은수출증대와설비자본투자증대를통해높은경제성장 률을기록하는성과를이루었다. 하지만시장개방을중심으로한신 자유주의경제정책과수출중심경제성장전략은비교우위원칙에따 라천연자원과그단순가공중심산업의성장을가져온반면제조업 의위축을가져왔고, 30년정책수행의효과는제조업의하부구조마 저붕괴시켜제조업의활성화를어렵게만들었다. 또한천연자원중 심산업은제조업에비해입지이동이상대적으로어렵다는점그리 고산업구조가정체되어지역간불균등발전구조가해소되기어려웠다. 한편, 사회문제들의심각성에대한인식과함께출범한꼰세르따 시온정권은적극적사회정책을전개하여최저임금제도에개입하여 최저임금을지속적으로인상하여평균임금인상을주도했고, 교육과 보건의료부문을중심으로정부는사회지출을큰폭으로증대시킴으 로써소득수준향상과함께절대빈곤층을중심으로빈곤인구를큰 폭으로감축시키는데상당한성과를거두었다. 하지만사회정책의 한계는분명했고, 그러한한계는 90년대후반부터현실화되기시작 했다. 첫째, 신자유주의경제정책, 특히노동의유연화에따라자본은생 산현장에서여전히확실한힘의우위를유지하며해고의자유를활 용하였고, 그결과실업률은높은수준에서정체되었으며, 비공식부 문은별로축소되지않았고, 비정규직은꾸준히증가하고있다. 둘째, 산업구조의정체로피노체트정권하에서고착화된지역간 불균등발전양상은해소되지않았고, 빈곤층이급격하게축소됨에도 불구하고지역간빈부격차는별로완화되지않았다.

31 칠레민주정권의신자유주의경제정책: 다시생각해보는 성공신화 35 셋째, 소득불평등상황은 90년대초반정부의적극적개입에따른 실질임금인상으로개선되는모습을보였으나, 90년대후반부터다 시악화되어꼰세르따시온정권출범당시의수준으로환원됨으로써 신자유주의경제정책하에서정부의적극적사회복지정책이가져올 수있는효과의한계를확인시켜준다. 넷째, 노동법개정을통한노사관계정상화는조세개혁과사회지 출증대와함께주요한사회정책목표로설정되었으나, 정부가노사 정합의에과도하게의존하며적극적추진주체의역할에서후퇴함 으로써성공을거두지못하고노사관계가악화되었으며, 이는향후 경제안정과경제성장에걸림돌이될수있다. Ⅴ.2. 다시생각해보는 성공신화 중남미국가들에서민주화와함께신자유주의경제정책이추진되 는가운데, 칠레는정치 경제적안정속에서경제성장과물가안정 등거시경제지표들에서뿐만아니라빈곤층감축과소득수준향상 등사회적측면에서도성과를거두었다. 그런점에서칠레는브라질, 아르헨티나등여타의중남미국가들에비해상대적으로성공적이었 다고평가될수있으며, 칠레가중남미에서신자유주의경제정책이 이룩할수있는최고치를보여주었다고할수있다. 하지만칠레의 성공신화 가신자유주의경제정책의성과라고하 기는어렵다. 칠레의안정적경제성장은신자유주의경제정책만으로 이루어진것이아니라시장에대한국가의적극적개입을의미하는 수출중심경제성장전략의성과에크게기인하는것이다. 또한사회 적측면의긍정적성과들도최저임금인상및국가의사회적지출 증대등정부의적극적사회정책의결과라는점에서칠레꼰세르따 시온정권의 성공신화 는신자유주의경제정책의 성공신화 라기보 다국가의적극적시장개입정책의산물이라할수도있다. 제조업붕괴와지역간불균등발전, 높은실업률, 거대한비공식부 문의존재, 비정규직의지속적증가, 높은소득불평등등꼰세르따시

32 36 조돈문 온정권이해소하지못한많은문제점들이남아있다는것은신자유 주의경제정책에의한구조적제약을보여주는동시에 성공신화 라는평가가과도함을말해준다. 꼰세르따시온정권의 성공신화 가있었다면그것은 90 년대초반에국한된현상이었을것이다. 꼰세르따시온정권의첫번째정부인아일윈정부하에서는빈곤층 의급격한감축과소득불평등완화현상이발생했지만, 프레이정부 출범부터빈곤층감축추세가둔화되어정체되기시작했고소득불평 등완화추세도역전되어도리어악화되는현상을보였다. 90년대 초반의성과도사회정책의효과못지않게경제성장의효과가컸다. 프레이정부와뒤이은라고스정부하에서도최저임금수준의상승 률과정부의사회지출증가율이아일윈정부에결코뒤지지않았지 만빈곤층감축과소득불평등완화효과가아일윈정부시기와전혀 다르게나타난것은경제성장효과의설명력을확인시켜주는부분 이다. 경제성장률이회복되고정부의적극적사회정책이전개된다하더 라도 90 년대초반의 성공신화 를기대하기는어렵다. 신자유주의 경제정책, 특히노동의유연화추세속에서해고의자유가제약되지 않고비정규직이급증하는상황속에서적극적사회정책으로불평등 심화를억제하기는어려울것이며, 이는라고스정권하에서확인되 었다. Abstract While most Latin American countries have experienced neoliberal economic policies along with the process of democratization, Chile, unlike other Latin American countries, have shown relative stability in political and economic terms. Chile's experience has been outstanding in making progress in social aspects such as income distribution among others, while achieving economic growth at the same time, After all, it

33 칠레민주정권의신자유주의경제정책: 다시생각해보는 성공신화 37 earned the title "Myth of Success". It is the objective of this study to delve into economic-social policies of Chilean democratic regime and explain their performances and limitations. Chilean democratic regime executed export-centered growth strategies along with neoliberal economic policies and achieved high rate of economic growth and export expansion. On the other hand, its excessive dependence on natural resources and their simple processings resulted in the collapse of manufacturing industry and regionally uneven development. The democratic regime succeeded in raising minimum wages consistently and reducing the poor in its size by means of active intervention policies. In this sense, the so-called Myth of Success is attributable to the governments' export promotion policies and active social policies rather than to the neoliberal economic policies. The Myth of Success of Chilean democratic regime can be called an early 1990s phenomenon. Income inequality relatively weakened during the first half of the 1990s owing to the regime's active social policies, but began to worsen in the latter half of the 1990s and approached to the level which it inherited from the military regime. In the latter half of the 1990s, the rate of poverty reduction began to slow down, the unemployment rate soared up again and the informal sector still remained large as ever. While, owing to the policies for the flexibilization of labor under the rubric of neoliberal economic model, the private sector tend to rely, more than ever, on mass redundancies and replaces regular workers by irregular workers, the effect of economic growth and active social policies should be contained, so that the Myth of Success has only a remote possibility to come back, if it was there ever.

34 38 조돈문 Key Words: Chile, Neoliberalism, Inequality, Equity, Democratization, Labor Market, Quality of Life / 칠레, 신자유주의, 불평등, 형평, 민주 화, 노동시장, 삶의질 논문투고일자 : 심사완료일자 : 게재확정일자 :

35 칠레민주정권의신자유주의경제정책: 다시생각해보는 성공신화 39 참고문헌 Alburquerque F., Mario(2002), Calidad de condiciones de trabajo: Certificación y otros sistemas de estímulo, Santiago: Dirección del Trabajo. Amuedo-Dorantes, Catalina(2004), Determinants and Poverty Implications of Informal Sector Work in Chile, Economic Development and Cultural Change, Vol. 52, No. 2 Jan., pp Antonio Garretón, Manuel & Guillermo Cumsille(2002), Las percepciones de la desigualdad en Chile, Proposiciones, No. 34, Octubre, pp ARCIS(2001), La economía mundial y la crisis actual de la economía chilena, Investigación y Critica, No. 5, Santiago: ARCIS. Banco Central de Chile[BCC](2004), Índice Real de Remuneraciónes por Hora, Barrera, Manuel(1998), Macroeconomic adjustment in Chile and the politics of the popular sectors, in Philip D. Oxhorn & Graciela Ducatenzeiler(eds.), What Kind of Democracy? What Kind of Market?: Latin America in the Age of Neoliberalism, Pennsylvania: The Pennsylvania State University Press, pp Barrett, Patrick S.(2001), Labour policy, labour-business relations and the transition to democracy in Chile, Journal of Latin American Studies, Vol. 33, pp Buchanan, Paul G. & Kate Nicholls(2003), Labour Politics in Small Open Democracies: Australia, Chile, Ireland, New Zealand and Urguay, N.Y.: Palgrave. Caistor, Nick(2002), Chile in Focus: A Guide to the People, Politics and Culture, London: Latin American Bureau. Campero, Guillermo(2001), Trade union responses to globalization: Chile, International Institute for Labour Studies, Discussion paper,

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