이슈페이퍼_201606_박근혜정부노동개혁_노광표_0920.hwp

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1 제 72 7 호 박근혜정부노동개혁 무엇이문제인가 노광표 한국노동사회연구소소장 [ 목차 ] Ⅰ. 문제제기 Ⅱ. 박근혜정부노동정책의골격및내용 1. 전향적인 대선공약 에서경제민주화파기와노동공약의실종 2. 노동시장구조개편 : 노사정합의와파기 Ⅲ. 성과연봉제전면확대와퇴출제도입 1. 공공기관성과연봉제확대방안 2. 성과연봉제및퇴출제의문제점 Ⅳ. 요약및함의 : 노동개혁의방향과과제

2 < 요약 > 박근혜대통령의임기가반환점을돌아 1년반쯤남았다. 박근혜정부 3년반에대한일반국민들의평가는비판적이며혹독하다. 노동정책도마찬가지이다. 경제민주화와 일하는사람이행복한사회 를대선슬로건으로제시했지만공약은공약 ( 空約 ) 이되었다. 경제민주화가경제활성화로바뀌면서노동정책은경제정책의하위변수로전락하였다. 노동시장이중구조해소를명분으로한노동시장구조개혁은 9.15 노사정합의를도출했지만한국노총의파기선언으로사실상폐기되었다. 정부의노동정책방향은 정규직과보호 해소에집중해있다. 그결과는 정규직대기업노동자 의일방적인양보, 일자리의양적확충에만매몰된 괜찮은일자리 (decent work) 의포기, 비정규직및간접고용노동자의확대로귀결되고있다. 여소야대의정치상황으로 4대노동법안의국회통과가어려워지자정부의노동정책은 2대지침관철과성과연봉제등임금체계개편에집중되어있다. 공공부문의성과연봉제전면확대및저성과자퇴출제도입은민간부문의노동유연화를밀어붙이기위한정책이다. 정부의노동정책은난마처럼얽인고용노사관계의문제점을해소하기에는그진단도해법도잘못되었다. 정부여당의처방이잘못되었지만노동개혁의필요성이없어지는것은아니다. 누구도현재의고용노사관계체제가바람직하다고말하지않는다. 노동개악이아닌진정한노동개혁을이루어야한다. OECD국가중최고수준의저임금노동자비중, 기업규모별임금격차의확대, 세계최장의노동시간과비정규직비중, 날이갈수록악화되는청년실업등은노동개혁에대한사회적요구이다. 첫째, 노동개혁을위한사회적대화는다시시작되어야한다. 노동상황은과거보다더악화되고있다. 저출산고령화사회에조응하는노동개혁의전략목표를설정하고 일하는사람이행복한사회 의세부정책방안을마련해야한다. 둘째, 노동개혁은경제구조개혁과함께추진되어야한다. 고임금과고품질을목표로한고진로전략 (high-road strategy) 으로나아가야한다. 최저임금인상등저임금노동자의실질임금증가정책이분수효과의핵심정책이라면, 대기업이만든경제성과를대 중소기업상생을통해국민경제전체로확산시키는것이낙수효과다. 셋째, 국제기준에맞는노동법의개정및정비이다. 노사관계의공정한게임규칙마련을위해노동관계법개정이필요하며, 그방향은국제노동기준에맞도록개정하는것이다. 마지막으로현재공공부문의격화된노정갈등의해결을위한정책방안은다음과같다. 첫째, 국회가노사관계갈등조정자로나서야한다. 공공기관의혁신을위한사회적대화기구 ( 특위 ) 를국회내에구성하여공공기관정책전반을검토한다. 둘째, 성과연봉제전면확대와퇴출제논의의기본방향이다. 1) 노동조합동의없이이사회를통한성과연봉제강제도입은법적으로무효이다. 2) 정부와공공부문노조가공동으로 공공기관성과주의진단기구 를구성하여운영한다. 이를위해제도도입을 1년유예하고, 정부는공공기관노사의자율적제도개편방안을존중한다. 셋째, 공공부문의대안적임금제도마련이다. 호봉제가문제라고해서그대안이성과연봉제가될어떤근거도없다. 기본급결정요인을무엇으로할것인가에대한임금체계개편논의에있어 연공, 직무, 성과 등 3요인은가중치차이가있을뿐이지함께고려될수밖에없다. 또한임금체계와함께임금수준, 임금격차, 임금결정을위한교섭방식등이함께논의되어야한다.

3 노광표 한국노동사회연구소소장 Ⅰ. 문제제기 박근혜대통령의임기가반환점을돌아 1년반쯤남았다. 국민의큰기대와는달리박근혜정부 3 년반에대한일반국민들의평가는비판적이며혹독하다. 진보개혁세력은말할것도없고, 이정권과한몸이라할보수언론매체도이제는더이상참을수없는모양이다. 아집과오만, 독선과불통등현정부를비판하는상징언어들이언론매체를뒤덮는다 총선의국민의경고는아랑곳하지않고내길을계속가겠다는입장이확고하다. 박대통령의 71주년광복절경축사는그압축판이다. 박근혜정부의집권후반기열쇠말은국민과경제, 국가였다. 6800여자분량의경축사중국민이란단어가 20회, 경제가 18회그리고국가와대한민국이각각 14회, 13회씩언급됐다. 경축사를관통한것은위대한대한민국의계승과발전이었다. 자랑스러운조국을비하하지말고, 우리는할수있다 는자긍심을갖고국가발전에함께나서자는호소였다. 현정부에대한국민들의이반 ( 離反 ) 이갈수록확대되는이유는다음두가지로압축된다. 하나는 그들만의리그 을벗어나지못하는폐쇄성이고, 다른하나는합리적이라고평가받았던보수정책의파기이다. 친박으로표현되는집권세력들은집권여당을아우르지못할뿐아니라합리적인보수세력마저포괄하지못하는역주행을계속하고있다. 또한박근혜정부는경제민주화로집약되는국민들의여망이담긴대선공약을버렸다. 대선공약 ( 公約 ) 이공약 ( 空約 ) 이된것이다. 경제민주화와국민통합을슬로건으로당선되었지만집권 6개월만에경제민주화는경제활성화로바뀌었고국민통합은여야갈등, 지역갈등, 세대갈등으로폭발하였다. 경제정책방향이재벌대기업의성장과부동산가격부양에초점을둘때서민들의삶은피폐해질수밖에없다. 이글의주제인노동정책을말하면정책의독자성과자율성은없고경제정책의종속상황을벗지못하고있다. 그결과노동정책은친기업 (business-friendly) 정책을공식표명했던 MB정부와대동소이하다. 노동문제를공안차원에서다루다보니민주노총위원장이구속되는사태가벌어졌고, * 이글은양대노총공공부문노동조합공대위와김부겸 이용득 강병원의원이공동주최한정책토론회 (9 월 19 일 ) 박근혜정부의노동개혁무엇이문제인가 - 쉬운해고와성과주의를중심으로 의주발제문임. -1-

4 노사갈등의중재자가되어야할정부의역할은보이지않고, 모든것을법의잣대에의탁할뿐이다. 노사갈등은심화되고있으며노사관계는과거로후퇴한양상이다. 이글은박근혜정부의노동정책을진단하여그성과와문제점을논의하기위한목적으로작성되었다. 임기가 1년반이나남아있는상황에서노동정책을종합적으로평가하는것은추후의과제로돌려야할것이다. 다만현재까지의시행된노동정책의기조와방향을토대로평가하는것은큰문제가없다고생각한다. 이글의구성은다음과같다. 먼저 2장에서는박근혜정부노동정책의얼개와내용을살펴본다. 그구분은크게대선공약, 노동시장구조개혁논의및노사정합의와파기등의시기로나눠볼수있을것이다. 3장에서는집권후반기정부노동정책의핵심이라할임금체계개편및퇴출제도입등을노동유연성의전면확대라는시각에서검토한다. 마지막으로 4장은내용을요약하고노사관계발전 ( 정상화 ) 과당면공공부문노정갈등해소를위한몇가지정책과제를제시하는것으로한다. Ⅱ. 박근혜정부노동정책의골격및내용 1. 전향적인 대선공약 에서경제민주화파기와노동공약의실종 박근혜후보의 18대대선당시노동공약은보수정당의후보라는점을고려한다면상당한파격적인내용을담고있어사회적인주목대상이었다. 경제민주화라는정책을선점하면서노동공약역시 일하는사람이행복한사회 라는정책비전을제시하였다. 같은당이배출한 MB정부가노동배제의정책을추진하였지만박근혜정부는대화와상생의노사관계구축을약속하였다. 이런박근혜후보의약속은집권을위한세력확장전략이었지만당시시대정신을일정하게반영한결과였다. MB정부에서심화된성장위주, 기업중심의정책, 규제완화중심정책에서경제민주화, 노동시장의불평등과양극화의해소혹은완화, 복지의확충, 고령화대비, 삶의질개선등의사회적인의제가전면에등장했다. 이들사회적인의제는우리의노동시장과노사관계와직간접적으로관련있는이슈들로대선에서박당선자의노동공약도이런점들을반영하여정책화하려는고민을담고있다 ( 배규식, 2013). 대선당시박근혜대통령의노동 ( 노사관계 ) 분야공약을보면 [ 표 1] 과같다. 행복한일자리를모토로한공약은크게 일자리를늘리고, 일자리를지키고, 일자리의질을올리는 일자리늘 지 오 정책과 대화와상생의노사관계구축 을중심축으로하고있다 -2-

5 [ 표 1] 박근혜정부의주요노사관계정책요약영역세부내용 국민대타협을통한합리적조세수준결정국민공동의부담확대에기초한복지사회구현논의를 국민대타협위원회 를통해함으로써실대타협효성있는합의도출 대화 / 상생의노사관계노사정위원회를통해일자리창출, 비정규직보호, 노동권강화, 복수노조 근로시간면제제도의합리적보완등주요쟁점의사회적대타협일방적구조조정 / 정리해고방지, 사회적대타협기구설립노동위원회기능강화 일자리창출대기업 / 공공부문의근로시간단축 / 일자리나누기동반성장전략추진, 공공부문청년층일자리확대, 어르신일자리창출 ( 사회공헌을위한지역사회맞춤형일자리집중개발보급 ) 일자리지키기경기변동시고용안정 / 정리해고요건강화, 대규모정리해고시고용재난지역선포행복한임금피크제연계 60세정년연장 / 중장년층교육훈련확대일자리 일자리질개선상시 지속업무정규직고용관행정착, 비정규직차별에징벌적금전보상제도적용사내하도급근로자보호, 공공부문부터비정규직근로자정규직전환, 비정규근로자사회보험적용확대특수고용직근로자산재보험및고용보험가입확대최저임금인상기준마련과근로감독강화, 반복위반사업주에징벌적손해배상도입근로자기본생활보장 복지일자리확충 / 처우개선을통한서비스품질개선생애주기별맞춤형복지구축 년중장기복지일자리확충 / 인력충원계획수립돌봄서비스종사자처우개선 2014년부터인력확충, 처우개선등에필요한예산반영 여성일자리창출 / 지원미래여성인재 10만양성프로젝트, 경력단절여성에게맞춤형일자리제공돌봄서비스종사자처우개선행복한적극적고용제도정착을통한여성고용확대여성 일 가정양립임신기간근로시간단축제도입, 아빠의달도입으로아빠출산휴가장려, 여성출산휴가와육아휴직확대자료 : 배규식 (2013) 먼저일자리만들기정책으로는과학기술과정보통신기술을전통산업과융합하여고부가가치산업분야에중소기업을육성하는창조경제를실현하여좋은일자리를늘리는정책을제시하고있다. 이와함께근로시간단축과일자리나누기를통해새로운일자리를만드는동반고용전략을제시하였다. 일자리지키기정책은기업구조조정시에무급휴직, 근로시간단축, 업무재배치등정리해고요건을강화하여구조조정에따른고용불안을최소화하는정책을제시하고있다. 또한 2009년쌍 -3-

6 용차정리해고와같이대규모정리해고가발생할경우고용재난지역으로선포하여실직자재취업및전직을위한직업훈련, 생활비지원이원활하게이루어질수있도록정부의집중적인재정지원이가능하도록하였다. 이외에도중고령층고용안정을위해정년연장을의무화하고임금피크제를도입하는정책도제시하고있다. 일자리의질을높이는정책으로는비정규직의정규직전환을위해상시 지속적인업무는정규직으로고용하는관행을정착시키는방안이제시되었다. 이를위해먼저공공부문에서상시 지속적인업무는 2015년까지정규직으로전환하고, 대기업을대상으로고용공시제도를도입하여상시 지속적인업무에대한정규직전환을유도하겠다는정책을제시하였다. 또한비정규직차별을없애기위해서반복되는차별행위에대해서는징벌적금전보상제도를도입하는등비정규직차별시정제도를대폭강화하는방안을제시하고있다. 또한사내하도급근로자보호법을제정하여적법한사내하도급근로자의경우고용안정과차별해소에주력하고, 불법사내하도급 ( 불법파견 ) 문제해결을위해법원에서불법파견판결을받은사업장에대해서근로감독을실시하여동일한조건의사내하도급근로자직접고용을명령하도록하는방안도제시하고있다. 한편비정규직근로자들에대한사회안전망강화를위한정책도제시되었다. 월급여 130만원미만비정규직근로자에대해서는고용보험과국민연금보험료를정부재정에서지원하고, 특수고용직근로자에맞는산재보험과고용보험을설계하여사회안전망의보호를받을수있도록하는방안이제시되고있다. 이외에도근로자의기본생활을보장하기위해최저임금인상률을결정할때물가상승률과경제성장률을기본으로하고, 여기에최저임금위원회에서결정하는소득분배조정분을더하여최저임금인상률을정하는방안을정책공약으로제시하였다 ( 이성희, 2013). 한편 대화와상생의노사관계 를정책비전으로제시하고있다. 노사관계에서힘이나투쟁이아니라대화와타협으로문제를해결하는교섭문화를정착시켜나가겠다는것이다. 상생의노사관계를구축하기위해정부의공정한조정중재자역할을강화해나가겠다는공약도제시하고있다. 이상에서보듯대선당시박근혜후보의노동공약은보수정당의후보가제시하기쉽지않은전향적인내용을담고있었다. 공약으로고용률 70% 를처음제시했을뿐아니라 비정규직정규직화, 노동시간단축, 60세정년법제화, 사회적대화촉진 등을주요정책으로내세웠기때문이다. 하지만박근혜후보는대통령에취임하자마자대선공약을변경하기시작하였다. 대통령인수위국정과제논의과정에서정책의상징이었던 경제민주화 와김종인선대위원장은토사구팽 ( 兎死狗烹 ) 되었다 1). 대통령직인수위원회는 2013년 2월 21일 41일간의인수위원회활동을마무리하면서박근혜정부 5년의국정비전과국정목표를담은 140개국정과제를발표하였다. 대선에서첫번째국정목표로제시되었던 경제민주화 는 222쪽에달하는자료집전체에단한차례도중요하게언급되지않았다. 개혁정책들은두루뭉술하게언급되거나그비중이약화되었고, 일부정책들은설명도없이폐기되었다. 경제민주화로표상되었던재벌정책, 이와연계된노동개혁그리고빈부격차와노동양극화를해소할경제, 노동정책은희미한윤곽만남은상황이었다. 1) 박근혜대통령은 2013 년 6 월이른바 경제민주화속도조절, 2013 년상반기임시국회직후에는 경제민주화종료 발언을잇달아내놓고대선공약에서천명한 경제민주화 와 경제활성화 투트랙전략중하나를포기하기에이르렀다. 이로써취임전 2 건의연설 ( 대선후보출마선언및새누리당대선후보수락연설 ) 에서 7 번이나언급된경제민주화공약 ( 公約 ) 은말그대로공약 ( 空約 ) 에그치고말았다 ( 임운택, 2015) -4-

7 [ 표 2] 박근혜정부대선공약및수정내용정리 분야 대선공약 ( ) 인수위국정과제 (2013.2) 정부국정과제 (2013.5) -상시지속업무정규직고용관행정착 -2015년공공부문정규직 -비정규직차별해소, 생활보장 -공공부문정규직전환시 -대기업상시지속업무비정규정규직전환유도삭제 전환, 대기업전환유도한삭제 - 기간제보호법 개정삭제비정규 - 기간제보호법 개정 - 기간제보호법 개정삭제 -50% 삭제, 확대추진으로노동자 -최저임금노동자 100% 사 -사회보험 50% 지원 ( 기존후퇴, 지원수준대상자 회보험지원 은 1/3~1/2 차등지원 ) 삭제 ( 로드맵, 공공기관비정규직무기계약-정규직으로전환 ) 노동시간 -초과노동시간한도규제, 휴일노동초과시간산입 -2020년까지 OECD 평균 -초과노동시간한도규제삭제 -탄력노동시간제도확대 -개편시 노사간합의추진 -초과노동시간한도규제 단축 (1,700시간대) 으로단축 -2020년까지 OECD 평균 (6월 로드맵, 17년 으로단축 1,900시간, 휴일예외적 연장노동확대 ) -사내하도급법제정 -사내하도급법제정추진 -사내하도급법 제정 ( 업주 -동종유사업무차별처우금지 -불합리차별금지 -불법파견사업장특별근 교체시계약유지조항삭제 ) 사내하도급 -사업주교체시계약유지로감독실시 -불법파견판정시특별근 -불법파견시직접고용명 -사업주교체, 계약유지로감독실시 ( 행정명령삭 령, 특별근로감독실시 삭제 제 ) ( 로드맵, 특별근로감독 삭제 ) 특수고용노동자 -특수고용현실에맞게산재, 고용보험제도설계 -표준계약서작성의무화 - 실태조사, 의견수렴 거쳐보험확대방안마련 - 표준계약서의무 삭제 ( 로드맵, 전속성종속성등 엄격한전제조건 설정 ) 최저임금 -최저임금인상기준마련 -근로감독강화, 징벌적배상제도마련 -정리해고요건강화삭제 -근로기준법개정삭제 - 최저임금기준단계적로드맵마련 으로후퇴 - 징벌 대신경제적제재 정리해고 -근기법개정통한정리해 -정리해고요건강화삭제요건고요건강화 -근로기준법개정삭제 ( 좌동 ) -정부공정한조정중재자노사정위역할기능강화 -정기적대통령-노사대표 - 법질서준수 로기조변화 -참여주체, 의제를확대하 - 고용률 70% 위한일자리노사정대타협 으로변질 - 법질서준수, 불합리불 노사관계 대책논의는사회적대타협법행위근절엄정조치 포 -복수노조, 노동시간면제 - 대통령-노사대표정기함복수노조, 노동시간면 제도노사정위보완방안 적논의 삭제 제제도보완방안 상황평 논의, 합의시법개정 -복수노조, 노동시간면제 가, 필요시 삽입및노사 제도항목삭제 정합의전제 자료 : 노중기 (2014) -5-

8 세부노동정책을평가하면다음과같다. 먼저, 고용노동정책의핵심은 70% 고용율 달성이고, 그내용은 늘지오 정책이다. 일자리를늘리고, 지키고, 일자리의질을높인다는것이다. 구조화된청년실업과일자리축소에직면한우리의고용환경에서고용율높이기는바람직한정책이었다. 하지만 고용친화적정부정책을위한고용영향평가제강화, 청년창업과벤처활성화, 고령친화산업육성, 서비스산업의전략적육성기반구축 등은 MB정부에서추진된정책으로차별성이없고, 고용률 70% 라는목표는있지만세부정책방안이결여되었다. 경제구조개혁을통한중소기업과청년, 여성의일자리질을높이지않는한고용률상승은연목구어가될위험이높다 2). 결국고용율상승은시간제일자리창출로연계되어비정규직노동자양산과일자리질의저하만가져왔다. 둘째, 노사자율원칙과불법투쟁근절이다. 노사자율은노사관계의지향점이지만, 균형추가사용자에게심하게기운우리노사관계의현실에는당장맞지않는다. 노사관계의균형추를바로잡기위한정부역할이중요한데, 이를부정한다. 10% 의낮은조직율, 노조배제적경영관, 친기업적노동관계법등은노사자율을가로막는요인이다. 또한법질서존중과불법근절이다. 법치를통해사회안정과질서를확립한다는주장은노사관계뿐아니라사회갈등에대한현정부의기본입장이다. 노동자의단체행동이불법파업이되고, 불법파업은다시손해배상소송, 해고및구속으로연결되는왜곡된현실을외면하고있다. 셋째, 비정규직차별해소및노동자생활보장공약의약화이다. 이들공약들은 앙꼬없는진빵 이되었다. 대선공약에는정규직전환시점을 2015년으로명시하였으나국정과제에는그시한이빠졌고, 월130 만원미만비정규직근로자의고용보험 국민연금보험료 100% 정부지원은 1/2 지원으로축소되었다. 또한최저임금인상기준은 경제성장률과물가상승률을기본적으로반영하고, 여기에노동시장상황을감안하여소득분배조정분을더한다 고하였으나, 국정과제에는 합리적인최저임금최저인상률가이드라인마련 으로후퇴하였고, 최저임금제위반시징벌적배상제도도사라졌다. 사내하도급근로자보호법은도급과파견의기준을모호하게하고, 불법파견으로간주되는고용형태를합법화하는문제를안고있다. 종합하면, 박근혜정부의노동공약은 MB정부와견주어볼때상당한개혁성을갖고있었다. 경제민주화와복지국가의실현이라는시대적과제앞에서 노동시간단축, 비정규직의정규직화, 사회적대화의촉진, 정년연장, 최저임금의대폭인상 등을약속하였다. 하지만이들공약들은대선이끝난후 MB정부와별반다르지않는노동정책으로회귀하였다. 경제민주화에연계된노동개혁은경제활성화로바뀌면서 노동시장유연화 조치로바뀌었다. 2. 노동시장구조개편 : 노사정합의와파기 박근혜정부가열성적으로추진한노동정책중하나로노사정대화를통한노동시장구조개편정 책을꼽을수있다 년 5 월노사정 ( 민주노총은참여하지않음 ) 은 고용률 70% 달성을위한 2) 시간선택제일자리창출정책은기존의시간제일자리의저위성 ( 低位性 ) 을극복하기위해 시간선택제 라는다른개념위에전개되고있다. 그러나전체시간제노동자중시간선택제근로는극히일부에지나지않으며, 이것이기업내의일반시간제근로에긍정적인영향을주고있다는증거도없다 (2016, 신경아 ). -6-

9 노사정일자리협약 에합의한후노사정대화를이어왔다. 이후경제사회발전노사정위원회에 2014년 9월 19일 노동시장구조개선특별위원회 가설치되었고, 동위원회에서논의를시작한지 360일만인 2015년 9월 15일 노동시장구조개선을위한노사정합의문 을이끌어내었다. 그러나동합의의노동계참여조직인한국노총은 2016년 1월 19일노사정합의의파기와노사정위원회탈퇴를결정함으로써사회적대화의결과물이라는 9.15 합의는그의미를상실하였다고할수있다. 1) 9.15 노사정합의의주요내용 9.15 노사정합의문은전문과본문을포함해 7쪽으로, 주요골자는 (I) 노사정협력을통한청년고용활성화, (II) 노동시장이중구조개선, (III) 사회안전망확충, (IV) 3대현안의해결을통한불확실성제거, (V) 노사정파트너십구축, (VI) 합의사항이행및확산 등 6개영역으로구성되어있다. 제목에서보듯한국고용체제의문제점과이를해결하기위한대안을폭넓게제시하고있다. 그런데 9.15 합의는그형식과내용양측면에서많은문제점이지적되고있다. 먼저, 이번합의는경영계가그동안절치부심 ( 切齒腐心 ) 요구해왔던내용들이노사정합의라는외양을갖춘양상이다. 노동에불리한것은입법화되지만, 경영계에부담되는내용은 강구 노력한다 등으로 구렁이담넘어가는 방식이다. 내용도문제지만이번합의는사회적대화의요건이라할참여의 대표성, 논의과정의 투명성, 절차의 민주성 을갖추지못해사회적인정이쉽지않다. 민주노총이참여하지않았고, 청년, 여성, 비정규직등이해관계자들의참여가배제되었다. 사회적대화기구인노사정위원회에비정규직, 청년등취약계층노동자의이해가반영되지않고있다는비판이꾸준히제기되어왔지만이번에도참여는이루어지지않았다. 비정규직및청년대표들이참여하지않은상태에서비정규직사용기간연장논의가진행되었고, 청년실업해소방안이결정되었다. [ 표 3] 노동시장구조개선을위한노사정합의문요약 주요의제청년고용활성화노동시장이중구조개선사회안전망확충 세부합의내용청년고용확대노력, 사회적지원강화, 청년고용촉진협의체 ( 노사정 ) 원하청, 대중소기업상생협력등동반성정 ( 성과공유, 노사정의부담분담, 노사정파트너십강화, 공정거래질서확립 ), 비정규고용및차별시정제도개선 ( 공공부문선도, 기간제, 파견근로자법개정 ), 노동시장활성화 ( 근로계약해지기준과절차가이드라인 ) 사회보험사각지대해소, 실업급여제도및운영개선, 취약근로자보호및소득향상, 최저임금 ( 단계적인상, 노사정위과학, 합리적최저임금결정을위한종합개선방안논의마련 ), 최저임금, 기초생활보장제도, 근로장려세제 (EITC) 등상호관계고려, 저소득근로자소득보전종합개선방안마련, 일가정양립지원, 맞춤형고용복지서비스강화, 직업능력개발활성화 -7-

10 주요의제 세부합의내용 통상임금명확화 ( 개념정의, 제외금품 ), 실근로시간단축법제도정비 ( 휴일근로의연장근로포험, 단계적적용, 특별연장근로허용, 근로시간특례업종축소, 3대현안근로시간적용제외제도개선, 탄력적근로시간제개선, 재량근로시간제, 휴가해결소진 ), 정년연장을위한임금제도개선 ( 임금, 근로시간피크제확산, 임금체계개편 ) 노사단체정책과인력투자강화, 지역노사민정과노사파트너십프로그램활성노사파트너화, 청년비정규직대표등노사정위기능역할강화입법처리노력, 노사정위십구축업종별위원회운영활성화합의사항합의사항의구체화에필요사항, 노동기본권사각지대해소및비조직부문의이행및대표성강화등노사정파트너십구축사항, 기타생산성향상등구조개선관확산련사항에대해서는추가논의자료 : 배규식 노광표외 (2015) 합의문의내용을보다자세히보면다음과같다. 먼저그동안법개정필요성에대해노사간의견이접근해있었던 통상임금의정의, 노동시간단축 등이제시되었다. 하지만이와함께기간제 파견근로자등의고용안정및규제합리화, 근로계약해지등의기준과절차명확화, 임금체계의개편등새로운내용도포함하고있다. 노동시장이중구조해소를목표로하였지만, 그방향은 정규직대기업노동자 의일방적인양보, 일자리의양적확충에만매몰된 괜찮은일자리 (decent work) 의포기, 비정규직및간접고용노동자의확대로귀결되고있다. 악마는디테일에있다 (The Devil is in the details) 는서양속담처럼합의문에감추어져있는구조개혁의핵심골자는크게다섯가지로요약할수있다. 첫째, 비정규직사용기간연장이다. 노사정간의견불일치로추후논의과제로남겨놓았던기간제노동자의사용기간 2년연장이새누리당개정법안으로제출되어있다. 이법안은노사정합의를위반한것으로추후한국노총이합의를파기하는데주요원인중하나였다. 개정안은 35세이상 ( 신청당시나이를말한다 ) 인기간제근로자가 2년을초과하지아니하는범위안에서근로계약기간의연장을신청하는경우, 이경우다시연장된기간을포함한총근로계약기간은 4년을초과하지못한다. 고하고있다. 이는기간제사용기간을현행최장 2년에서 4년으로늘리자는것으로 2년이지나도계속필요한업무라면상시 지속업무로간주하고정규직으로전환해야한다는현행기간제법의입법취지를정면으로부정하는것이다. 정부는기간제노동자들의 80% 가기간연장에찬성한다고하는설문조사결과를인용하고있으나이는설문의왜곡및오독결과이다 3). 법개정이되면연장기간의 10% 정도의이직수당을지급하면사용자는모든책임에서벗어난다. 노동자의자발적인의사보다사용자의의지에의해계약연장의여부가결정될수밖에없는산업현장의현실을외면한것이다. 경제활동인구조사근로형태별부가조사 ( ) 결과는우리에게비정규 3) 정부가인용한설문을보면 한사업장에서기간제근로자로일할수있는기한을최대몇년까지허용해야한다고생각하십니까? 고묻는다. 답변결과는 11 년 (3.8%) 22 년 (11.0%) 33 년 (12.2%) 44 년 (4.3%) 5 5 년 (14.8%) 6 기간제한필요없음 (53.0%) 이다. 만약설문문항을 기간제근로자로일하다정규직으로전환되어야할기간이얼마가되어야한다고생각하십니까? 라고묻고, 답변이주어졌다면어떤결과가나왔을까묻지않을수없다. 박점규 ( ), 프레시안칼럼 [ 금수저 아니라면, 국민투표합시다!] -8-

11 직의실상을다시한번제기한다. 비정규직근로자의임금은정규직의 54% 에불과하며, 비자발적사유로비정규직을선택했다는사람은 50.7% 였다. 그이유는 당장수입이필요해서 가 75.5% 로가장많았다. 비정규직문제해결을위해서는정규직전환을유인하거나, 동일노동에대한적정대우를보장할수있는대책이필요하지만개정안은계약기간만연장하고있다. [ 표 4] 노사정합의문과새누리당법안비교 법안 새누리당법안 정부안및노정합의문과의차이 쟁점 기간제법파견법고용보험법근로기준법산업재해보상보험법 35세이상, 본인희망시계약기간 4년으로연장차별시정노조신청대리권누락뿌리산업에파견허용구직급여수급위한고용보험가입기간확대휴일근로시가산수당 50% ( 휴일근로 8시간까지는중복할증없앰 ) 출퇴근재해대중교통은 2017년시행, 자가용은 2020년시행 추후논의사항당초정부안포함됐다누락정부안 (55살이상노동자, 고소득전문직등은파견규제를없앰 ) 보다파견허용확대노사정논의또는합의사항아님최근법원판례는 100% 지급출퇴근재해보상, 감정노동의업무상질병인정기준등산재보험제도개선방안은노사정위논의를거쳐마련하기로함. 비정규직증가및정규직사용억제비정규직차별시정권한약화금형 주조 용접등파견허용이제조업직접생산공정까지확대노동시간단축의의미가축소되는문제발생 둘째, 파견확대이다. 노사정은합의문에서 파견근로대상업무, 파견과도급구분기준의명확화방안, 근로소득상위 10% 근로자에대한파견규제미적용등 을공동실태조사, 전문가의견수렴등을진행하여추후대안을마련하기로하였다. 그런데정부여당은합의문의잉크도마르기도전에제조업공정에서뿌리산업 ( 주조 금형 용접 표면처리 소성가공 열처리 ) 의파견을전면허용하는파견법 ( 안 ) 을제출하였다. 현재파견법제5조제1항은제조업직접생산공정업무에대한파견근로를금지하고있다. 개정안은예외조항을확대하여뿌리기술활용업무및뿌리기술에활용되는장비제조업무에까지파견근로를할수있도록하였다 4). 이는안산 시흥등공단지역에만연한불법파견을합법화하는것으로제조업의숙련노동자양성을막아장기적으로산업경쟁력약화원인이될위험이큰정책이다. 고용노동부가 2015년점검한 1,008 개사업장중 53.3% 에해당하는 538 개소가파견법을위반하였다. 제조업파견노동은단기적으로기업에비용절감효과를줄수있지 4) 뿌리기술활용업무및뿌리기술에활용되는장비제조업무를대상으로근로자파견사업허용 ( 안제 5 조제 2 항제 5 호 ) -9-

12 만장기적으로는잦은인원교체로생산성을하락시키고, 산업안전조치미흡으로인해사고발생가능성은증가시키게된다. 또한, 파견과도급을구별하겠다면서원청의공동안전보건조치, 직업훈련, 고충처리지원등을파견의지표로보지않겠다는입장은재벌대기업의불법파견에면죄부를주는것이다. 셋째, 근로시간단축이다. 현행근로기준법제50조에서는 1주간의근로시간은휴게시간을제외하고 40시간을초과할수없다, 53조에서는 당사자간에합의하면 1주간에 12시간을한도로제 50조의근로시간을연장할수있다 고규정하고있다. 즉, 주당 52시간이상의노동을금지하고있는것이다. 그런데고용노동부는그동안행정해석을통해휴일근로 16시간은주당근로시간에포함되지않는다고하여주당최장근로시간을 68시간까지인정하고있다. 이렇듯주당 68시간이라는살인적인근무시간이가능했던것은일주일을 5일로계산하고휴일근로를연장근로에포함하지않았기때문이다. 이결과우리나라의전체취업자연평균노동시간은 2,124 시간으로 OECD 회원국중멕시코 (2,228 시간 ) 다음으로가장길다. 장시간노동의해결을위해노사정은합의문을통해 1 주일을 7일로규정하고휴일근로시간을연장근로시간에포함하여주당근로시간이 52시간이되도록규정하였다. 그런데정부여당의법안은합의문을따르면서도 2023년까지 1주일간 8시간의특별연장근로를허용하여주당근로시간을 60시간이되도록하였다. 개정안에는특별연장근로를근로자대표와의서면합의에따라실시하도록하고있지만노조조직률이 10.3% 로낮은조건에서는사용자의의지에따라일방적으로결정될개연성이크다할것이다. 이는노동시간단축효과의후퇴로장시간근로문화개선도늦어지게할뿐아니라시간단축을통한신규일자리창출효과도미미하게할것이다. 넷째, 고용보험법개정이다. 노사정은부족한사회안전망확충을위해실업급여제도및운영을개선하기로하였고, 그방안으로 실직자의생활안정지원강화및재취업촉진을위하여실업급여제도를종합적으로개선하는방안을마련한다. 실업급여지급기간연장, 수준인상, 대상확대등보장성을강화하는한편, 실업인정심사및재취업지원강화등을통해효율화를도모하고, 이에필요한재원은노사가분담하여조달하는방안 을강구하기로하였다. 정부여당은합의를토대로구직급여지급수준을실직전평균임금의 50% 에서 60% 로인상하고, 지급기간을 90~240 일로 30 일증가하는법안을제출하였다. 그런데이와함께실업급여부정수급을막기위하여수급요건을엄격히한다고하면서기존고용보험법상에서이직일이전 18개월간피보험단위기간 180일이상을충족하면구직급여수급이가능하였던데비해이직일이전 24개월간피보험기간이 270일이상을충족해야만수급이가능하도록수급요건을강화하였다. 이렇게수급요건이강화되면고용보험제도를통해먼저보호해야할단시간 단기계약노동자들은수급범위에서제외되고고용보험의사회안전망기능은거꾸로약화된다. 또한, 구직급여일액하한액을최저기초일액에 100분의 80을곱한금액으로하여기존보다인하하려는개정안 ( 안제46조제2항제2호 ) 이제출되었는데, 이는저임금청년노동자를희생하여고용보험재정을보존하고는보장성을높였다고생색내려는정책으로볼수밖에없다할것이다. 다섯째, 임금피크제 ( 이하, 임피제 ) 도입을포함한임금체계개편이다. 정부는 60세정년연장과연계하여임피제도입을강제화하고있으며, 현행연공형임금체계를직무 성과형임금체계로바꿔야한다고주장한다. 정부와경영계는임피제가고령자의임금삭감이아니며청년고용을늘리는 -10-

13 세대간상생정책이라말한다. 하지만이를뒷받침하는논거는찾기힘들다. 경총은 모든기업이임피제를도입할경우여기서발생하는재원으로 16년에서 19년까지 18만2000 여개의청년일자리창출이가능하다 고말하지만, 이가정은전제부터엉터리다. 노동자의평균근속연수가 5.3년으로 OECD 회원국중가장짧고, 100대대기업의근속연수가 12년에불과한현실을왜곡한통계이다. 임피제가도입되더라도신규인력이필요없는곳은사람을뽑지않을것이고, 임피제가도입되지않더라도물량증가가예상되는기업은인력을충원할것이기때문이다. 임피제가청년일자리창출방안이라는논리는경총이퍼뜨린거짓주장이며, 세대간고용대체가설은성립하지않는다. 또한합의문은임금체계개편을약속하고, 그개편방향은 직무, 숙련등을기준으로하여노사자율 로추진한다고하였다. 노사자율이라는꼬리표를달고있지만연공형임금체계를직무숙련, 성과를중심으로바꿔야함을명시하고있다. 그런데직무와성과형임금체계도입의열쇠는평가기준에대한노사간합의및상호신뢰를기반으로한다. 노사의공동결정제도가확립되어있지않은현실에서성과형임금체계도입은저성과자퇴출로악용될위험이농후하다. 2) 4 대노동입법의추진과정부의 2 대지침가이드라인 2015년하반기는정부여당의노동법개정강행과노동계의저항이맞부딪친한해이다. 정부여당은 9.15 노사정합의를근거로한 5대노동입법안 [ 파견근로자보호등에관한법률 ( 파견법 ), 기간제및단시간근로자보호등에관한법률 ( 기간제법 ), 근로기준법, 고용보험법, 산업재해보상보험법개정안 ] 을 2015년 9월 16일발의하였다. 여당이노동관계법개정안을국회에제출하자가장크게반발한조직은노사정합의의당사자인한국노총이었다. 한국노총은 9월 17일 정부여당의 5대입법안은명백한합의위반이다 라는성명서를통해 노동시장이중구조개선을위해서비정규직등취약계층노동자의고용안정과보호를위해상시 지속적업무에대해가급적정규직으로고용하고, 비정규직남용을억제하며, 중장기적으로비자발적비정규직규모가감축될수있도록하자고했다. 중략 합의한지이틀도지나지않았다. 어떠한실태조사나의견수렴등의절차도거친적이없다. 다시한번말하지만한국노총은이부분에대해동의해준바없다. 다시한번강조하지만이번정부여당의 5대입법안은합의문정신을심각하게왜곡하고있다. 정부여당이계속해서이와같이합의문을왜곡하고파기하는길로간다면우리도 9.15합의에대해무효를선언하고입법저지투쟁을결단할수밖에없음을마지막으로경고하는바이다 노사정합의가민주노총이참여하지않았을뿐아니라합의당사자인한국노총도정부여당의노동5 법에대해전면반대입장을내놓음으로서, 노사정합의는사실상그효력을상실하였다. 정부여당은노동5 법의빠른입법화를요구하였지만야당의반발로 2015년국회통과는무산되었다. 이에박대통령은 2016년 1월 13일대국민담화에서 노동 5법 중기간제법은중장기적으로돌리더라도파견법을비롯한 4대법안만이라도통과시키자고제안했다. 하지만노동계의반발은기간제법을폐기하고다른노동4 법을수용할수없는상황이었다. 한국노총은 2016년 1월 19일공식적으로노사정합의를전면폐기하였다 5). 5) 한국노총김동만위원장기자회견문을통해 저는오늘이자리를빌려정부스스로역사적인대타협이라고 -11-

14 민주노총과한국노총등노동계전체가반대하는상황에서야당도쉽게노동 4 법을통과시킬수 는없는상황이었다. 특히, 노동 4 법은정부여당의설명과는달리비정규직을더양산하는재벌대기 업이요구하는노동시장개편방안이라는국민여론이확산되었기때문이다 6). 노정간의치열한대 치국면은 19 대국회마지막까지지속되었다. 결국야당과시민사회의거센반발로노동 4 법의국회 입법은무산되었다 7). 결국노동 4 법의통과여부는 4.13 총선이후로미루어졌다. 일여다야 ( 一與多野 ) 로치러진선거 결과는장삼이사 ( 張三李四 ) 들의예상과는정반대인집권여당의참패였다. 박근혜정부가 20 대국회 에서가장먼저처리하고자했던노동 4 법국회통과가사실상불가능한정치환경이조성된것이 다. 하지만현정부는총선패배는아랑곳하지않고노동 4 법을이른바경제활성화법안 ( 서비스산 업발전기본법, 규제프리존특별법, 규제개혁특별법 ) 과함께 20 대국회의핵심과제로설정하고있 다 8). 향후정부여당의노동개혁추진방안은투트랙으로상정된다. 하나는국회를통한노동 4 법의 통과이고, 다른하나는행정지침및정책가이드라인을통해노동개혁의가시적인효과를얻는것 이다. 정부여당스스로도노동 4 법의국회통과가어렵다는것은잘알고있지만끊임없는공세를 통해노동개혁의정당성을확보하고자한다. 즉노동개혁의필요성은청년일자리창출을위한것 이며, 노동개혁을위해서는노동시장이중구조를타파해야한다는것이다. 결국박정부의노동개혁 은정규직대기업 ( 공공부문 ) 을주요표적으로한것이다. 이와함께노동유연화를위한일반해고 취 업규칙 2 대지침를발표하였다. 정부는 2016 년 1 월 22 일 노동개혁실천을위한 2 대지침 ( 공정인사, 취업규칙해석및운영지 침 ) 을발표하였다. 2 대지침은제목은공정인사및취업규칙운영지침이지만속내는 쉬운해고 지침 과 취업규칙불이익변경지침 이다. 먼저현행법에서금지하고있는일반해고의도입이다. 현행근로기준법은정당한이유없는해고를금지하고있다. 근기법제 23 조 ( 해고등의제한 ) 는 사용자는근로자에게정당한이유없이해고, 휴직, 정직, 전직, 감봉, 그밖의징벌 ( 懲罰 ) 을하지 못한다. 고하고있다. 그러므로현행법상근로자를해고할수있는방법은 정리해고 와 징계해 고 두가지밖에없다. 그런데경영계는해고의경직성이기업경쟁력약화요인이라며저 ( 低 ) 성 자랑했던, 그리고국민과의약속이라고말했던 9.15 노사정합의가, 정부여당에의해처참하게짓밟혀휴지조각이되었고, 완전파기되어무효가되었음을선언합니다. 한국노총은이제더이상합의내용이지켜지지않는노사정위원회에참석하지않을것입니다. 중략 비록 9.15 노사정합의가정부와새누리당에의해갈기갈기찢어져파기되었습니다만, 한국노총은앞으로 [ 비정규직감축과차별철폐, 국민의생명안전, 상시지속적업무정규직직접고용의무화, 실노동시간단축과양질의청년일자리창출, 노동기본권및사회안전망강화, 5 인미만사업장근로기준법전면적용, 경제민주화실현등 ] 우리나라노동시장의불평등한구조를해결하기위해쉬지않고투쟁해나갈것입니다. 6) 5 대법안의핵심사항들은경영단체들의민원사항을수용한청부입법이다 규제기요틴민관합동회의과제접수목록 을보면 5 개법안중가장쟁점이되는기간제법 (35 세이상기간제근로자사용기간을현행최대 2 년에서 4 년까지연장 ) 및파견법 ( 고소득전문직과 55 세이상고령근로자, 금형 주조 용접등이른바 뿌리산업 에파견을확대적용 ) 개정법률은전경련의민원사항이었고, 근로기준법 ( 통상임금부담완화 ) 은중견기업연합회의민원사항이었다. 7) 김 청와대고용복지수석은 19 대국회의노동개혁 4 법처리무산과관련해 20 대국회에선반드시노동개혁법안을통과시켜주길바란다 고눈물로호소하는촌극을보이기도하였다. 8) 박근혜대통령은 71 돌 8.15 경축사에서노동개혁의무산책임을노동조합탓으로돌리며야당의협조를요구한다. 노동개혁은미래세대를위해, 경제고용절벽을막기위해한시도미룰수없는국가생존의과제이다. 기업주는어려운근로자의형편을헤아려일자리를지키는데힘을쏟고, 대기업노조를비롯해형편이나은근로자들은청년과비정규직근로자를위해한걸음양보하는공동체정신이필요하다. -12-

15 과자퇴출을위한일반해고가필요하다고강력하게요구해왔다. 이번공정인사지침은정부가 일반해고 ( 공정해고 ) 가이드라인 의제정근거를마련한것이라할수있다. 이가이드라인이시행되면산업현장에서는상시적인노동자퇴출근거로악용될것이다. 정부는일반해고를도입하면서일상적인평가를임금과연동하는성과연봉제를권고하고있다. 성과연봉제가저성과자퇴출제와연동되면사실상일반해고는산업현장에정착된것이라할수있다. 일반해고가지침으로도입되면 명예 ( 희망 ) 퇴직 을대체하는효과를갖게될것으로보인다. 정년은 60세이상으로법에정해져있지만한국은사오정 (45세정년 ) 과오륙도 (56세까지직장에있으면도둑 ) 가회자 ( 膾炙 ) 될정도로조기퇴직이일상화된나라이기때문이다. 다음으로취업규칙변경관련지침이다. 현행근로기준법 94조 1항은 사용자는취업규칙의작성또는변경에관하여해당사업또는사업장에근로자의과반수로조직된노동조합이있는경우에는그노동조합, 근로자의과반수로조직된노동조합이없는경우에는근로자의과반수의의견을들어야한다. 다만, 취업규칙을근로자에게불리하게변경하는경우에는그동의를받아야한다. 고사용자가취업규칙을불이익하게변경하는경우집단적동의를전제로하고있다. 그런데정부는임피제등임금체계변경은근로조건의불이익변경이아니므로과반수노조나과반수근로자의동의없이도취업규칙을변경할수있다고말한다. 하지만정부가주장하는이른바 사회통념상합리성 이론은근로기준법제94조제1항단서와같이취업규칙불이익변경에대해근로자의집단적동의를얻도록하는명문규정이없는일본에서판례를통해확립된것으로, 집단적동의절차를강제화하고있는우리나라법체계에서는가능하지않다. 이상과같이 2대지침은내용뿐아니라법의무력화라는점에서많은문제점을갖는다. 국가인권위원회는 2016년 8월 25일, 제23차상임위원회를열고 고용노동부공공인사지침및취업규칙해석및운영지침에대한의견표명의건 에대해의결했다. 인권위는고용노동부의 2대지침과관련해 2대지침법적효력오인가능성과 개별판례일반화에따른오남용가능성 을지적했다. 인권위는 2대지침이행정규칙이아니라일반국민에대한안내서혹은참고자료성격을가지는것으로법적구속력이없음에도표제에 지침 이란용어를사용해구속력있는기준인것처럼오해하도록한측면이있다 고지적했다. 이와함께정부의 2대지침이 해고또는취업규칙변경과관련해개별판례를일반화하여일반적법적판단기준인양제시하여저성과자해고및근로자동의없는취업규칙변경수단으로악용될수있고, 근로자보호법으로서근로기준법의취지를악화시킬우려가있다 고지적했다. -13-

16 Ⅲ. 성과연봉제전면확대와퇴출제도입 정부의공공부문개혁을위한정책추진의지는강력하다못해집요하다. 2013년공공기관의방만경영해소, 년공무원연금개혁, 2015년공공기관임피제강제도입에이어올해는성과형임금제도및퇴출제도입을강력추진하고있다. 기획재정부는 2016년 1월 28일기존간부직 (1 2급 ) 에서비간부직인 4급까지확대해전직원대비 70% 에적용하는성과연봉제전면확대방침을발표하고, 권고안발표후약 4개월반만에 120개공공기관모두에성과연봉제를확대도입하였다고한다. 공공부문의성과형임금제도도입은임금체계개편에그치지않고저 ( 低 ) 성과자퇴출로연계된다는점에서공공부문노사관계의화약고 ( 火藥庫 ) 가되고있다. 정부는 16년 1월 22 일저성과자해고, 취업규칙변경요건등양대행정지침을발표하였고, 기획재정부는 3월 16일공정인사지침 (1.22) 과연계한공기업 준정부기관의직원역량및성과향상지원권고 ( 안 ) 을마련하여발표하였다. 동권고 ( 안 ) 은업무능력결여, 근무성적부진등을이유로한통상해고의정당성판단기준을제시한것이었다. 3장에서는공공부문 ( 공공기관중심 ) 의성과연봉제의효과성여부를검토하고자한다. 공공부문에성과형임금제도를도입하기어려운이유는공공부문이갖는민간과의차별성 (distinctiveness) 에있다. 공공부문의경우성과형임금인사제도의전제인 성과 라는것을무엇으로잡을지도알기어렵고, 설정한다고하더라도수치적목표를달성하는것이과연그조직의목표인가라는점에서궁극적목표와의괴리가발생하게될수있다. 또한공공부문은효율성을추구하면서도형평성, 공정성, 책임성등의가치를무시할수없다는점, 공공부문조직의성과가민간에비해상대적으로개인단위로분할하기어렵다는점, 아울러동기부여요인을금전과연계하여조직의효율성을높이려는방식은공공부문종사자들에게는큰효과가없다는점을강조하고자한다. 1. 공공기관성과연봉제확대방안 정부의 공공기관성과연봉제권고안 ( 16년 1월 28일 ) 은 2010년 6월에도입한간부직성과연봉제를비간부직까지확대하는것을주요내용으로하고있다. 권고안에의하면, 제도의확대목적을경쟁부재로인한비효율, 근무연수와자동승급에따른인건비부담완화를통해현재의성과연봉제를비간부직까지확대함으로써공공기관의일하는분위기를강화하는것에두고있다. [ 표 5] 에서보는바와같이 공공기관성과연봉제권고안 의주요내용을보면, 첫째, 성과연봉제적용대상을기존간부급 ( 통상 1 2급 ) 에서최하위직급을제외한비간부직 (4급이상 ) 까지확대하였다. 둘째, 고성과자와저성과자의기본연봉인상률차이를기존 2%(±1%) 에서평균 3%*(±1.5%) 로확대하도록하고직급간에는기관별노사협의를통해정하도록하였다. 셋째, 성과연봉의경우 3급까지는성과연봉비중을 20( 준정부 )~30%( 공기업 ), 차등폭을 2배로적용하였으며, 차하위직급 (4급) 에대해서는잔여근무연수, 직무의난이도등을고려하여비누적방식인성과연봉만을차등적용하도록하였다. -14-

17 [ 표 5] 정부의성과연봉제주요개편방안 구분 현행 개편 적용대상 간부직 (2급이상, 7%) 4급이상 (70%) 1 3급 : 평균 3%(±1.5%) 기본연봉 2%(±1%) * 예 : 1급 4%, 2급 3%, 3급 2% 차등 4급 : 미적용 1 3급 : 20( 준정부 ) 30%( 공기업 ) 성과비중 20( 준정부 ) 30%( 공기업 ) 4급 : 15( 준정부 ) 20%( 공기업 ) 연봉차등 2배 1 4급 : 2배 자료 : 기획재정부 ( ) 보도자료. 위의내용을보다구체적으로보면다음과같다. 우선, 정부는성과연봉제의확대시행을통해성과연봉제확산으로조직문화의변화와생산성제고를기대할수있다고제시하였다. 성과연봉제의적용대상을보면, 기존의 2급이상간부직에서최하위직급및기능직등을제외한전직원 ( 통상 5 직급체계하에서 4직급이상직원을의미 ) 으로확대하였으며, 구체적인기관별도입대상등은기관별조직및인력구조등을감안하여결정하되, 기획재정부와사전협의하는것으로되어있다. 아울러 [ 그림 1] 에서보는바와같이성과연봉제의구조는원칙적으로기본연봉, 성과연봉, 기타수당으로단순화하도록권고하고있는데, 이는종전의기본급, 고정적 일률적으로지급되던각종수당등은원칙적으로기본연봉으로통폐합하고, 성과상여금 ( 경영평가성과급포함 ) 등평가결과에따라개인별차등지급되는성격의임금은성과연봉으로구성하며, 연차휴가보상금, 연장근로수당등일률적으로지급되지않는법정수당등은기타수당으로구성하도록하였다. [ 그림 1] 연봉제구조설계 호봉제 본봉 직급수당 월급여 책임자수당 업무수당 정기상여금 상여금 직무상여금 급여성복리후생비 경평성과급 법정수당 성과연봉제 기본연봉성과연봉기타수당 ( 법정수당 ) 기본급여직무급내부평가급경평성과급 자료 : 기획재정부 (2016) 기본연봉을보면, 기본연봉의조정방식은전년도기본연봉에총인건비인상률을감안한개인별기본연봉인상률을반영하여당해연도기본연봉을산정하는데, 개인별기본연봉인상률은근무실적, 업무수행능력, 태도등을객관적 합리적으로평가하여결정하며, 한번인상된기본연봉은다음년도이후에도지속적으로영향을미치도록 누적방식 으로운영하도록하였다. 기본연봉의인상률차등은상하위등급자간기본연봉인상률의차등폭을평균 3%p(±1.5%) 이상이되도록운영하는데, 이때차등폭 (3%p) 은직급별 ( 차하위직급제외 ) 기본연봉인상률차등폭을단순평균하여산정하도록하였으며, 직급별차등폭은기관특성에따라자율적으로운영할수있으나, 특정직 -15-

18 급의기본연봉인상률차등폭이최소 1%p(±0.5%) 이상되도록하였다. 기본연봉에대한평가등급은 [ 표 6] 에서보는바와같이각직급내의평가등급별인원배분비율및등급별기본연봉인상률등은기관여건을고려하여자율적으로결정하도록하였다. 다만, 평가등급수는 5개이상으로하고, 등급별인원비율은특정등급인원이전체의 50% 를초과하지않도록하되, 최소 10% 이상되는정규분포의형태로설계하도록하였다. 그리고인상률은총인건비인상률등을감안하여최하등급자의기본연봉이감소하지않는범위내에서조정하여운영이가능하도록하였다. [ 표 6] 기본연봉인상률결정방법예시 (α: 기준인상률 ) 평가등급 S A B C D 인원비율 10% 20% 40% 20% 10% 인상률 α+1.50% α+0.75% α α-0.75% α-1.50% 자료 : 기획재정부 (2016) 성과연봉을보면, 우선성과연봉의비중은총연봉대비공기업은 30% 이상, 준정부기관은 20% 이상이되도록설계하되, 차하위직급직원의성과연봉비중은공기업은 20%, 준정부기관은 15% 로축소운영이가능하도록하였다. 그리고성과연봉의차등폭은평가에따라개인 집단의성과 ( 업적 ) 가합리적으로연동되도록최고- 최저등급자간성과연봉차등폭을최소 2배이상으로설정하되, 차등등급수는 5개이상으로하고, 등급별인원 ( 부서 ) 비율은특정등급인원이전체의 50% 를초과하지않고최소 10% 이상이되도록정규분포의형태로설계하도록하였다. 그리고성과연봉은기본연봉과는달리평가결과가당해연도에만영향을미치는 비누적식 ( 패자부활식 ) 으로운영하도록하였다. 한편정부는 06년 3월 18일 공기업 준정부기관직원역량및성과향상지원권고안 을발표하였다. 권고안은공정인사지침 (1.22 일 ) 과연계한공기업 준정부기관의직원역량및성과향상지원방안으로성과부진자의관리 퇴출의목적보다는교육, 배치전환등적응기회제공을통한개인과조직의성과제고를위해추진한다고목적을밝히고있다. 권고안은저성과자에대한관리방안을 [ 그림 2] 와같이제시하고있다. 권고안은대상자선정시 강제할당방식의상대평가를통한대상자선정은판례상부당해고로간주될가능성이높다 고지적하면서 상대평가방식을채택하면서도임의분포형태등절대평가방식을보완하는경우평가의합리성을인정 받을수있다고제안하고있다. 동지침은대상자에대한퇴출방안이아니라고주장하지만애매한선정기준도입으로개인평가와상대평가를통해퇴출대상자를선정하는저성과자퇴출제지침과동일하다. -16-

19 [ 그림 2] 3 단계관리방안도입 ( 예시 ) 1단계 2단계 3단계 ( 대상자 ) 1 회선정자 ㅇ경고장발송ㅇ현직무수행 + 역량개발교육프로그램병행 ( 대상자 ) 2 회연속선정자 ㅇ배치전환등ㅇ역량개발교육프로그램확대병행 ( 대상자 ) 3 회연속선정자 ㅇ직위해제ㅇ역량개발교육프로그램만수행 자료 : 공기업 준정부기관직원역량및성과향상지원권고안 (2016) 2. 성과연봉제및퇴출제의문제점 1) 연봉제과성과급제의특징 성과연봉제가노사관계및조직효율성및경쟁력에미치는영향을파악하기위해서는연봉제에대한이해가필요하다. 연봉제는 개인의업적과능력에대한평가를기초로하여, 연단위로급여액을계산해서지급하는제도 이다. 따라서연봉제는임금지급형태의하나이면서, 동시에능력주의임금체계의일환이다. 연단위로임금을산정한다는점에서는시급제, 월급제와같은일종의임금지급형태이지만, 업무수행능력의평가를통해서결정된다는점에서는직능급과같은능력주의임금체계이다. 그런데같은연봉제도직무평가에의거한미국식의연봉제와직능평가에의거한일본식연봉제로구분된다. 미국식연봉제는고과급 (merit system) 의형태로운영되는데, 기업내각직무들의상대적가치, 난이도, 기여도등을평가하는직무평가 (job evaluation) 에의해서결정된다. 반면일본식연봉제는업적과공헌도를중요한평가기준으로하지만연공적질서를결합하여운영하는것을특징으로한다. 우리의경우일본과같이연공적임금질서를일정하게유지하면서능력주의를결합하는방식의연봉제가지배적으로나타나고있다. 정부와경영계에서는직무를기반으로한연봉제를이야기하지만, 1사회적이든기업내부적이든객관적인직무평가기준이확립되어있지않으며, 2근속과연령에따른연공적임금질서가정착되어있고, 3기업간노동이동이상대적으로자유롭지않은상태이기때문에, 미국식의연봉제를받아들이는데노동자들의저항이크고수용성이낮다는한계가지적된다. 다음으로성과급은개인이나집단의성과 (performance) 와보수 (compensation) 를연계시켜그성과에따라보수를차등지급하는보상방식을의미한다. 성과급은다양한성과측정을토대로개인뿐만아니라집단차원에서의보상을포함하고또한기본급뿐만아니라수당 / 상여금형식으로 -17-

20 도지급될수있다. 이러한두가지기준, 즉금전적보상이개인에게주어지는지혹은집단에게 주어지는지여부, 그리고금전적보상이기본급 (base salary) 에반영되는지혹은제외되는지여부 에따라 [ 표 7] 과같은네가지유형의성과급으로구분가능하다 ( 유민봉 2010; 이수영, 2011). [ 표 7] 성과급의네가지유형 성과및보상의수준 개인기본급에협의의실적급반영 (merit plans) 기본급에의생산량성과급 (piece rates) 반영여부기본급에커미션 (commissions) 미반영보너스 (bonuses 자료 : 이수영 (2011) 집단소집단인센티브 (small group incentives 이윤분배적성과급 (profit sharing) 생산성향상성과급 (gainsharing) 보너스 (bonuses) 요약하면, 한국의연봉제는업무수행능력의평가를통해서결정된다는점에서는직능급과같은능력주의임금체계이다. 따라서연봉제도직능급과같은특징을가지고있다. 즉, 연봉제에서도 1 능력평가에의해임금액이결정되고, 2임금이개인별집단별로차등적으로지급되며, 3업적의변화에따라변동적으로지급된다. 이러한성격을갖는연봉제는사용자들에게임금유연성을확보할수있는수단으로인식되고있다. 즉, 연봉제의운영을통해사용자들은 1능력평가에따라파격적인인사기용이나근로계약의지속성여부를결정할수있다. 2연봉계약은사용자와개별노동자사이에서이루어지므로, 사용자들은연봉제의운영을통해단체교섭에의한임금결정을회피하거나약화시킬수있다. 마지막으로사용자들은연봉평가와고용계약을연계함으로써연봉제를고용조정의수단으로활용할우려가있다. 2) 성과연봉제선행연구결과와노사관계쟁점 (1) 성과급제도 - 효과성의선행연구 공공부문의성과급제도도입에따른효과성연구들을보면찬반이맞서있지만전반적으로성과 급이원래의도했던효과를달성하지못하거나제기능을수행하지못하고있다는연구결과가지 배적이다 9). 성과급의효과를비판하는해외연구 10) 로는성과급제도가구성원에게통제감과무력 감을느끼게하고 (Deci & Ryan, 2000), 조직몰입이나충성같은내재적동기에부정적인영향을 9) 성과급제도가구성원들의동기부여에긍정적인영향을미친다는대표적인해외연구결과는 Belfield & Marsden(2003), Kellough & Selden(1997) 등을볼것 10) 국내연구도동일한결과를보이고있다. 모든연구에서공무원들은성과급제에대해매우낮은수준의만족을나타냈으며심지어 12 개인사제도가운데가장불만이높은제도로꼽기도하였다 ( 장지원, 2007). 지방공무원을대상으로한일부연구는대부분성과급제가균등분배, 나눠먹기, 공통경비활용, 돌아가며받기등으로운영되고있어공무원들이실질적으로제도에불응한다고보고하였다 ( 하상근, 2005; 오성호, 2003). 또한성과급의공정성은인사관리제도중에서도최하위로꼽히기도하였다 ( 권경득, 2006). -18-

21 미친다고비판하고있다 (Kohn,1993; Frey & Jegen, 2001). 그리고 Gneezy & Rustichini(2000) 의연구도성과급과실제성과사이의부정적인관계를밝히고있다. Bhargava(1994) 역시성과급이기업성과향상에긍정적인영향을주지만도입이후단기간에만이러한효과가나타난다고하였다. Pfeffer(1998) 는성과급에따른폐해즉, 팀워크저하, 단기적성과에집중, 구성원에대한통제, 정치적개입등의문제를지적하고있다. 특히, 미국의경우공공조직의특성을강조하면서, 공 사간의차이를인정하고공공부문성과급의효과성을비판하는논문들이다수발표되었다 (Perry, 1986; Kellough & Lu, 1993; Kellough & Nigro, ) ; Bowman, 2009; Perry et al., 2009; Kellough et al., 2010). 대표적으로성과주의인사제도를먼저도입운영했던영국과미국의공공부문을보면, 영국은 30년간시행착오를겪고있는상황이며, 미국은공공분야에서성과제가사실상실패한것으로평가받고있다. 영국은 1987년보수당이총선에승리한뒤공공분야에성과주의를도입 12) 하였으며, 식품의약품안전청이 1987년관리업무를담당하는고위직에성과급을처음으로시행했다. 그리고다음해인 1988년에는국세청에서세금부과와징수를담당하는중간관리자에게성과급을적용했다. 당시성과급은두가지로구성되었는데, 성과에기초한연봉인상과최우수등급평가자에대한추가연봉인상이었다. 이후고용부와국립의료원및수석교사등으로적용대상을확대하였다. 영국경제성과센터 (CEP) 는 1992년에공공부문성과급적용실태및효과를점검하기위한국세청과고용부, 2개의국립의료원에대한설문조사를실시하였는데, 응답자의 60% 가성과급도입취지에공감한다고응답했지만, 교사들은약 30% 만동의했으며, 동기부여효과가있느냐는질문에는응답자의 20% 만동의하였다. 특히, 대부분의응답자들은성과급이직원들을분열시키고평가결과가불공정하다며불만을표시했다 13). 공공서비스위원회는 성과급을실제현장에서적용하기에는실무적인어려움이너무크고반대로성과급에의해동기부여를받는직원이너무적다 는의견을내놓기도했다. 성과급제도를도입한영국국세청의경우에는성과급도입전에적용했던성과측정방식이그대로사용되었으며, 전체직원에게동일한기준이적용되었다. 직원들은직원별업무특성이나능력을반영하지못하면서성과평가의공정성에문제를제기했으며, 자신들이얼마나열심히근무하느냐에관계없이항상특정직원이좋은보상을받는다는불만을제기하기도하였다. 이에영국정부는 1993년에성과관리라는새로운평가방식을도입하였는데, 이는개별직원의성과를일 11) Kellough & Nigro(2002) 는조지아주정부의성과급제도에대한연구에서미국의많은주정부와지방정부에서성과급제를도입했지만그결과는기대에미치지못했으며, 오히려운영과관련하여적절한성과평가, 재정확보등의많은어려움을경험했다는사실을규명하였다. 또한이들은조지아주정부가성과급제를도입하게된배경, 운영과정등과관련하여조지아주공무원들을대상으로성과급제도에대한인식을조사한결과, 조지아주정부에서실시하고있는성과급제도가동기부여의좋은수단이라는데대해응답자의 30.0% 만이긍정적반응을나타냈으며, 또한과반수가까이가성과에대한평가가공정하지못하다는반응을나타냈다. 12) 영국은 1980 년대중반부터성과와보상을연계하는경우배분액의 25% 를세액에서공제하여주는제도를시행하기되었으며, 정부지원의범위를점차확대하여 1991 년부터는성과배분액전액을세액공제하였다. 그러나성과배분제가기대만큼효과가크지않다고보아 1980 년대말부터는성과와임금을직접연계시키는성과급임금체계 (Performance Related Pay) 를촉진하고자하였다. 성과배분제는기업전체의성과를토대로집단적보상을하는것인데비하여성과급제는개인의성과를임금에직접반영하는것으로개인주의를중시하는보수당의정책방침과도그방향이유사한것이다. 성과급제의확대는법적조치보다는정부가고용주로있는공공부문의상여금제를확대하는방식으로적극추진하였으며, 특히행정개혁과연계하여정부집행기관의관리직보수체계에이를적극적으로적용하였다 ( 김영종, 2001). 13) 데이비드마스덴 (2009), ' 동기유발에실패한성과제를왜유지하는가?' -19-

22 률적인평가항목으로적용하지않고고과평가자와개별직원이달성목표를년초에함께설정하는방식이었다. 직원들이각자세운목표를달성하면성과급을받는것이었다. 하지만이방식도문제점이드러났다. 1998년발표된연구에의하면, 상당수관리자들이종전과마찬가지로모든직원들에게계량목표를부여했으며, 일부관리자들은특정직원에게달성하기쉬운목표를부여하는방식으로고과평가를조작하는형태가적발된것이었다. 반면, 교직원들은개별성과부여와성과보상에서긍정적인결과를보였는데, 중앙부처와달리각학교별특성에맞춰목표설정에재량권을부여한것이었다. 개별교사에대한성과부여시에도충분한대화를통해평가대상자의의견을청취하였다. 정부부처들은다양한업무를수행하는기관의특성상성과급제도가부서간갈등으로불거지는등문제가발생하는경우가많았기때문에정부는급기야조직을분권화하고부처의기능을단순화하였으며, 개별부처가성과목적과성과측정방법을자율적으로결정할수있도록하였다. 이렇게정부가시행착오를거치면서제도를보완했지만영국가디언지 (The guardian) 는 2005년공공분야성과제의폐해를보도했다. 보도내용을보면, 고용부직원들은구직자들에게얼마나많은일자리를구해주었는지에따라성과평가를받았는데, 조사결과고용부직원들이개인성과로보고한구직자통계가실제고용통계보다 3분의1 이상부풀려진것으로드러났으며, 좋은일자리보다는목표를맞추기에급급했던것으로밝혀졌다. 마스덴 (Marsden) 는 근로자들의동의없이는 ( 성과제의 ) 지속가능성이의심스러울수밖에없으며, 영국고용부와같은통제불능이지속적인위협으로남을것 이라고지적하였다. 미국은공공부문에성과제를도입했지만대부분실패한것으로확인됐다. 미국은 1978년공공서비스개혁법을제정해공공부분에처음성과급을도입했는데준비부족과형평성논란등으로인해 1984년폐지하였다. 당시민간전문가들은최소한 3~5년의준비기간이필요하다고했지만미국정부는 2년간준비한뒤성과급제도를시행했다. 1981년미국감사원의보고서에따르면대부분의연방정부부처의성과급도입준비가소홀한것으로나타났는데, 성과급지급절차상설계실수로성과급을적용받은직원이일반직원보다적은보수를지급받았고, 성과급을적용받은직원들은보상이가장높은특정항목의점수를높게받는데에만집중하는부작용이발생했다고보고하였으며, 성과급을적용받은직원의 75% 가성과급이동기부여효과가없다고응답하였다. 미국은 1989년다시성과급제를도입하기로하였는데, 고성과자에게추가로보너스를지급하는제도였다. 하지만평가에대한불신과노력에비해보상이부족하다는불만을해결하지못했다는이유로 1993년미국의회에의해다시성과급제도가폐지되었다. 이후연방정부의각부처는인사관리부의가이드라인안에서탄력적으로독자적인평가시스템을갖추게되었다. 미국정부의세번째성과급제도입은 2001년 9 11 테러발생이계기가되었는데, 부시대통령은국가안전개인성과시스템이라는성과급제를 70만명이상의국방부직원들에적용하였다. 하지만제로섬보수체계에대한직원들의불만이커졌으며, 이에 2008년미국감사원은국방부직원대부분이새로운성과급제도에불만을표시했고, 오히려동기부여와사기에악영향을미쳤다고결론내렸다. 이에 2009년오바마행정부는국방부에대한성과급적용을폐지하게되었다. 이상의내용과관련하여 2009년미국행정학회보에실린제임스페리 (J. Perry) 교수의연구논문은 1977 년부터 2008년까지공공부문의성과급을직접다룬 57개선행연구들을선정해분석한결 -20-

23 과전체적인측면에서공공부문의성과급은의도했던역할수행에지속적으로실패하였다. 라고밝혔다. 성과급관련연구들에서는제도실패에대해공공기관근로자들은금전보상에대한유인이적고, 성과평가에대한공정성시비, 성과에대한보상부족으로인한사기저하등을원인으로꼽았다. 성과평가에있어공정성문제가발생하고제로섬형식의금전보상으로인해대부분의근로자가자신의노력에비해보상이부족하다는불만을제기한다는것이다. (2) 성과연봉제가가져올위험성과연봉제전면확대가공공부문의조직효율성및노사관계에미치는영향은성과연봉제의특성에서도출되는데, 이를요약하면다음과같다. 첫째, 개인별임금차등에따른노동통제의강화이다. 연봉제는기본적으로능력이나성과를평가하여이를임금에반영하는것이핵심인데, 평가의주체는사용자이다. 사용자의뜻에따라노동자개개인의임금이차별화되는것이다. 그결과개별노동자는연봉제를고리로회사의노무관리에종속된다. 임금차별화에따른노동자내부의경쟁강화는동료를협력관계가아닌경쟁상대로만들어작업장의비인간화를부추기고조직내협력을파괴해결과적으로업무능률향상에도도움이되지않는다 (Kohn, 1993). 둘째, 노동조합의단체교섭및존재의의를부정한다. 연봉제는사용자와노동자개인의개별임금계약을지향한다. 연봉제를실시하는민간기업의임원급이나관리직사원, 비조합원들은사실상개별임금계약으로보수를결정하며그내용은비밀로유지된다. 노동자들이노동조합으로단결하고, 헌법으로단결권을보장하는이유는노동자개인으로는사용자와의관계에서절대적으로불리하기때문이다. 개별임금계약은노동조합의무력화를넘어노동자의기본적인권리보장을불가능하게하는퇴보이다. 셋째, 연봉제는다수노동자들의임금삭감으로작용한다. 물론연봉제의설계에따라임금삭감의정도및비중이작을수있지만일반적인경우임금상승의혜택보다는임금감소의경향성이지배적이다. 연봉제는임금수준의유지여부에따라제로섬 (Zero-sum) 과플러스섬 (Plus-sum) 방식으로구분된다. 제로섬방식은비용절감을위한연봉제로인건비를고정시킨상태에서능력이나성과가낮은직원의임금을삭감하여이를능력이나성과가높은직원에게지급하는방식을의미한다. 제로섬방식은비누적식연봉산정방식으로지난해의연봉은고려하지않고모든사람에게매년공평한기회를준다는의미에서패자부활식이라고도한다. 플러스섬방식은동기부여형연봉제로서능력이나성과평가에따라실적이높은직원에게그에상응하는성과급이지급되지만, 평가결과의실적이낮은직원은성과급을지급되지않는누적식의산정방식을의미한다. 제도도입초기의기업들은대부분인센티브를가미한플러스섬방식을택하나최근들어서는업적이떨어진부서및성원의급여를삭감해서우수부서나구성원에게주는제로섬방식으로바뀌고있다. 먼저공무원의경우현재는총연봉대비성과급비중이고위공무원은 7% 수준이나성과급비중이 2020년까지 15% 로확대된다. 과장급도 5% 에서 10% 로 2배로높인다. 최고등급과최하등급의보수차이도실장급은 1200만원에서 1800만원, 국장급은 1000만원에서 1500만원, 과장급 (3급) 은 490만원에서 650만원으로벌어진다. 공기업노동자들의임금변동성시뮤레이션결과을보면, 최고-최저등급자간의연간급여 ( 기준연봉 ) 는 3,744 만원과 3,312 만원으로 432만원차이가발생하였 -21-

24 으며, 최저연봉자기준으로 13% 의격차가발생하였다. 여기에경영평가성과급 B등급과법정수당이추가되면그차이는보다커질것으로예상된다. 아울러 4급의경우에도최고-최저등급자의임금격차가 10% 대로결코적지않음을알수있다. 넷째, 인력감축의보조수단이다. 연봉제는임금유연화방안이면서또한강력한고용유연화의수단이다. 누적식성과연봉제가도입될경우낮은평가를받은노동자는임금이대폭삭감될뿐아니라무언의해고압력으로작용한다. 특히연봉제가정착된민간기업의경우 1년단위의고용계약성격을띠면서회사측에서낮은연봉을제시할경우노동자는방출될위험에노출된다. 현재 공기업 준정부기관직원역량및성과향상지원권고안 에따르면 기타업무능력결여, 근무성적부진자의직권면직등관련기준과절차, 판례해석은정부공정인사지침 (1.22 일 ) 을따르도록되어있다. 동권고안은애매한선정기준도입으로개인평가와상대평가를통해퇴출대상자를선정하는저성과자퇴출제지침이라할수있다. 공무원의경우국가공무원법개정을통해제51조에서퇴출교육프로그램운영을합리화하기위한근거조항을만들고자한다. 일선공무원들에게저성과자퇴출제도는 년에서서울시에서시행되었던창의시정퇴출구조조정프로젝트인 현장시정지원단 을떠올리게한다. 다섯째, 평가의일방성및공정성문제이다. 성과연봉제를도입할경우, 핵심적으로제기되는쟁점은공공부문에서성과는무엇이며, 어떻게측정할수있는가의문제이다. 보통성과급체계는성과에기반하고있다는인식때문에가장효율적이고객관적인임금체계로오해하는경우가많다. 연봉제운영의핵심은평가의공정성여부이다. 그런데연봉제는임금을직종이다른모든조직구성원에게공평하게조정하는것이사실상불가능하므로평가의객관성및공정성문제가제기된다. 실제로우리나라공공부문중연봉제를실시하고있는기관에서분배및절차의공정성을제고하는제도및시스템이정착되지않은상황에서타율적인도입이이루어져공정성문제가크게나타나고있다. 공정성을높이기위해서는평가기준및결과적용에있어노동조합의참여가관건이다. 특히공공부문의업무분장이개인별로표준화, 전문화가부족하고관련구성원의공동노력의결과인경우가많으며업무성과에대한개인의기여도가명확하게구분되지않아개인별업무수행비중보다는조직중심의업무수행이많아개인별평가의기준마련이쉽지않다. 여섯째, 공공서비스의질 ( 質 ) 저하이다. 민간부문과구분되는공공부문의특징중하나는공공부문의생산물과서비스가국민의세금으로만들어지며그대상이일반국민이라는점이다. 이점에서성과형임금체계의문제점으로지적되는단기업적주의의병폐는공공기관의서비스질저하와연계된다. 예컨대국립대병원의경우과잉진료, 고가진료로의료서비스의질이떨어지는경우가왕왕발생하였는데, 그원인은의료진에대한과도한성과보상이문제였다. 연구전문직의경우도단기성과위주의불량한연구결과가다량생산될가능성이많다. 우리는성과연봉제가조직전체의성과가아닌눈앞의이익과개인성과만을추구하게되며자신의업무와는관련이적은일에는무관심하고업적을둘러싼경쟁과한탕주의를발생시키고일자체에대한보람을등한시하여우수인재의이탈도속출하게하는많은상황을확인할수있다. 공공부문노조간부의다음과같은주장은우려가아닌현실로외화될가능성이대단히높다. 공공서비스의중요한목적은이윤이목적인사적재화와달리전체국민을대상으로보편적 -22-

25 서비스를안정적 지속적으로제공하는것이다. 그럼에도불구하고공공서비스를성과측정의대상으로설정함에따라각공공기관은중장기적인공공서비스의개선이나발전에중심을두지않고, 비용절감과수익중심의단기성과에치중할수밖에없다. 이는공공서비스의안정적, 보편적제공을위협하는요인이다. 또지나친성과경쟁으로인해조직내위화감이조성되면서협력적인조직문화가저해되고있고, 특정부서에대한기피또는선호현상, 기관간의협업체제붕괴등심각한문제가발생하면서현행성과경쟁을전면재검토해야한다는요구도높아지고있다 ( 이경호, 2015). Ⅳ. 요약및함의 : 노동개혁의방향과과제 박근혜정부의노동개혁방안인 9.15 노사정합의및 4대노동법안은한국노사관계의문제점을해소하기에는그진단도해법도잘못되었다. 정부는 4대노동법안의국회통과가어려워지자 2대지침관철과성과연봉제등임금체계개편에집중하고있다. 그런데정부의대책은 정규직과보호론 에기반해있다. 대기업 ( 공공부문 ) 정규직노동자들의높은임금과낮은고용유연성이노동시장이중구조화의핵심문제로진단된다. 이에따라문제의해법은성과형임금체계도입및저성과자퇴출제로귀결된다. 노동개혁의필요성으로논의되던비정규직축소와저임금일소, 노동시간단축이라는목표는사라지고, 비정규직의사용기간을연장하고, 파견노동자의확대방안이대안으로제시된다. 물론정부여당의처방이잘못되었지만노동개혁의필요성이없어지는것은아니다. 누구도현재의고용체제가바람직하다고말하지않는다. 노동개악이아닌진정한노동개혁을이루어야한다. OECD 국가중최고수준의저임금노동자비중, 기업규모별임금격차의확대, 세계최장의노동시간과비정규직비중, 날이갈수록악화되는청년실업등은누구도거부할수없는노동개혁에대한사회적요구이다. 이런점에서노동개혁은외면할수도, 피할수도없는시대적과제임이분명하다. 문제는개혁의목표와방향이다. 무엇을해결하기위해, 어떤정책수단을통해고용체제의얽힌매듭을풀어나갈것인가에있다. 첫째, 노동개혁을위한사회적대화는원점에서다시시작되어야한다. 노동개혁의기본방향은여야의공통분모였던 18대대선공약이다. 박대통령은 늘지오공약 을제시하고, 세부정책방안으로 근로시간단축, 정리해고요건강화, 상시 지속적업무의정규직고용, 비정규직사회보험적용확대, 최저임금의대폭인상 등을약속하였다. 야당의공약도크게다르지않았다. 노동상황은과거보다더악화되고있다. 일자리는조금늘었지만그태반은비정규직이고, 월급여가 200만원에못미치는임금근로자가전체의 48.3% 를차지하고있다. 고용의질 지수를통해 OECD 국가와비교하면한국고용노동시장의개혁방안은보다명확해진다. 한국은행이발표한 고용의질적수준추정및생산성파급효과분석 에따르면 2013년한국고용의질지수는 38.8로 OECD 27개국의평균인 55.8에못미쳤다. 고용안정성지수는 100점기 -23-

26 준으로 19.7점에불과해, OECD 평균 (49.8) 에한참못미치고, 근로시간 (32.5) 과산업안전 (32.5), 임금 (53.5) 모두평균을하회한다. 고용의질향상은노동자의근무여건개선및삶의질향상뿐아니라노동생산성및경제성장률향상에도도움이된다. 고용의질지수가 1% 포인트높아지면다음해노동생산성은 % 포인트높아졌다. 고용의질향상방안은 비정규직남용방지, 대 중소기업및정규직 비정규직근로조건의격차축소, 사회안전망확충 에있다. [ 그림 3] 항목별지수 (2013 년 ) [ 그림 4] 주요국가의항목별지수 (2013 년 ) 자료 : 조병수 김민혜 (2015), 고용의질적수준추정및생산성파급효과분석 둘째, 노동개혁은경제구조개혁과함께추진되어야한다. 개발연대의경제전략은기업성장을우선하는전략이었고, 노동의희생을바탕으로한저임금- 저부가가치의저진로전략이었다. 이제고임금과고품질을목표로한고진로전략 (high-road strategy) 으로나아가야한다. 또한시장경제에대한정부의규제력 ( 조정력 ) 을높여사회통합력을높여야한다. 경제생태계의분수효과 (fountain effect) 와낙수효과 (trickle-down effect) 을결합해야한다. 최저임금인상등저임금노동자의실질임금증가정책이분수효과의핵심정책이라면, 대기업이만든경제성과를대 중소기업상생을통해국민경제전체로확산시키는것이낙수효과다. 노동시장의이중구조화와비정규직의권리부재는노동문제로외화되지만재벌의독점적지배체제, 약탈적원 하청구조등과밀접하게연결되어있다. 손바닥도부딪혀야소리가난다 고노동개혁은모든권력을갖고있는재벌대기업의개혁과책임에서시작돼야한다. 노동개혁은재벌대기업에기울어져있는고용노사관계의무게중심을바로잡는일이다. 셋째, 국제기준에맞는노동법의개정및정비이다. 노사관계의공정한게임규칙마련을위해노동관계법개정이필요하다. 법개정에대한노사간입장차이가뚜렷하므로이를해결하는방법은국제노동기준에맞도록개정하는것이다. ILO는 1998년 6월총회에서 노동에있어서기본적인원칙과권리에관한선언 (Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work) 을채택하였다. 결사의자유및단체교섭권의실질적인보장에관한 2개의협약을비롯하여모두 8개협약을모든회원국이존중하고촉진하고실현해야할기본협약으로선언한것이다. ILO회원국은비록이들기본협약을비준하지않았다고하더라도 ILO의회원국이라는바로그사실만으로기본협약에내포된기본적인권리에관한원칙들을 ILO헌장에입각하여신의에따라준수하고존중하며촉진하고실현할의무가있다고선언하고있다 ( 제2조 ). -24-

27 현재한국은 8개기본협약가운데차별과아동노동의폐지에관한 4개협약 14) 은비준하였지만노동기본권의보장과직접관련된 결사의자유및단결권보호협약 ( 제87호 ), 단결권및단체교섭협약 ( 제98호 ), 강제노동협약 ( 제29호 ) 과 강제노동철폐협약 ( 제105호 ) 4개를비준하지않았다. 2015년 8월현재 ILO 186개회원국가운데제87호협약은 153개국, 제98호협약은 164개국, 제29호협약은 178개국, 제105 호협약은 175개국이각각비준하였다. 다음으로공공부문의격화된노정갈등을해결하기위한정책방안은다음과같다. 첫째, 국회는노사관계갈등조정자로나서야한다. 행정부의일방통행식정책으로노정갈등이심화되고있다. 공공부문의성과연봉제전면확대와퇴출제도입을둘러싸고노정갈등은극한대립상황으로치닫고있다. 9월 23일금융노조파업, 9월 27일공공운수노조의파업이예정되어있다. 노정갈등은마주보고달리는열차처럼위태롭다. 공공부문노정갈등이심화된원인중하나는사용자인정부가교섭테이블에나오지않고있다는점이다 15). 공공운수노조는노사갈등의해소를위해 9월 1일노정대화를요구하였지만기획재정부등정부의해당부처들은노조의요구를외면하였다. 공공부문노사갈등의특수성을감안할때노정갈등과파업을막기위한논의틀이시급히마련되어야한다. 정부가수수방관한다면국회가나서서갈등의요인을분석하고해결책을제시해야할것이다. 둘째, 성과연봉제전면확대와퇴출제논의에있어고려사항은다음 4가지로요약할수있다. 1) 노동조합동의없이이사회를통한성과연봉제강제도입은법적으로무효이므로기관별로자율적노사교섭을다시시작하여야한다. 2) 정부와공공기관노조간공동으로 공공기관성과주의진단기구 를시급히구성하여운영한다. 이를통해공공기관에실시되고있는성과주의의정확한실태조사에근거한대안을공동으로마련한다. 이를위해제도도입을 1년간유예하고, 정부는노사의자율적제도개편방안을존중한다. 3) 국회내공공기관의혁신을위한사회적대화기구 ( 특위 ) 를구성하여공공기관정책전반을전면검토한다. 여기에서는성과연봉제뿐아니라공공기관경쟁력을좀먹고있는낙하산인사방지방안그리고경영평가제도의개선방안이주요내용이될수있을것이다. 셋째, 공공부문의대안적임금제도마련이다. 공공기관의임금체계는연공급이지배적이다. 여기에공공부문의특징인고용안정성이결합되어공공기관은 고령화 -고근속화 -고직급화 의문제가나타나고있다. 공공기관의연공형임금체계는노동자의고용안정성에는좋지만, 기관입장에서는인건비의부담, 고령자의직무개발등의문제점을낳고있다. 이런점에서공공기관의임금체계를어떻게바꿀것인가는대한논의가필요하다할것이다. 하지만임금체계개편은노동자의임금과직접적으로연계되므로제도변경에있어충분한연구조사및당사자의동의가필요하다. 호봉제가문제라고해서그대안이성과연봉제가될어떤근거도없다. 이와함께임금체계개편논의에 14) 균등보수협약 ( 제 100 호 ), 고용및직업상의차별에관한협약 ( 제 111 호 ), 최저연령협약 ( 제 138 호 ), 가혹한형태의아동노동철폐협약 ( 제 182 호 ) 15) 공공기관의임금, 정원, 인력관리, 임금체계등은개별기관의독자적인권한이아니라정부의관리대상이다. 정부가공공기관에취하는관리정책이미치는영향은절대적이다. 그런데공공기관내교섭은기관별로이루어져교섭의효율성과효과성이약하다. 이를해소하기위해서는공공기관의주요정책 ( 특히, 고용노사관계 ) 들은공공기관노동조합들과단체교섭 ( 정책협의 ) 의틀을마련하여사전조정하고협의하여추진하는것이그효과를높일것이다 ( 노광표, 2015c). -25-

28 있어경로의존성 (path dependence) 을무시할수없다. 기본급결정요인을무엇으로할것인가에대한임금체계개편논의에있어 연공, 직무, 성과 등 3요인은가중치차이가있을뿐이지함께고려될수밖에없다. 임금체계개편의가장큰위험성은사용자주도의일방성이다. 당사자의동의를구하지못한어떤임금체계개편도그효과를얻을수없음은각종사례가보여주는교훈이다. -26-

29 참고문헌 김성희 (2015), 안정성의기반침식과유연성과잔여적복지의전면화 : 박근혜정부 2년노동 복지정책평가, 박근혜정부 2년을말한다, 민주화를위한전국교수협의회김혜진 (2016), 노동부문토론문, 박근혜정부 3년평가토론회, 경제정의실천연합노광표 (2015a), 박근혜정부의고용노동정책, 금속노동연구원 2월칼럼노광표 (2015b), 현실을외면한노동개악과노동개혁의방향, 내일을여는역사 61호겨울호, 내일을여는역사재단, 선인노광표 (2015c), 공공부문의고령화와노사관계의기능, 노동력고령화에대한노사관게적대응 양상과과제-, 한국노동연구원노중기 (2014), 박근혜정부노동정책에관한비판적고찰, 경제와사회통권제103 호, 배규식 (2013), 2012년노사관계평가와 2013년노사관계전망, 월간노동리뷰 1월호, 한국노동연구원배규식 노광표외 (2015), 2015년도노사관계실태분석및평가, 고용노동부연구용역신경아 (2016), 시간제일자리를통해본여성노동정책의흐름과실태보고, 박근혜정부 3년여성노동정책평가와전망 토론회, 민주노총이성희 (2013), 노사관계정책분야, 특집Ⅰ: 새정부에바란다, 월간노동리뷰 1월호, 한국노동연구원임운택 (2015), 박근혜정부의경제혁신 3개년계획에대한평가와노조의대응전략, 노동저널, 한국노총중앙연구원조경배, (2015), 결사의자유관련 ILO 핵심협약비준을위한법제개선과제및실천방안, 결사의자유관련 ILO 핵심협약비준방안토론회 자료집, 국가인권위원회 이인영의원실최영기 (2013), 박근혜정부의고용노동정책은성공할것인가?, 산업관계연구제23권제1호 -27-