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1 Vol. 40(4): Ocean and Polar Research December 2018 Review 남극조약체제의발전과정과환경보호위원회의역할과전망 김지희 * 한국해양과학기술원부설극지연구소 (21990) 인천광역시연수구송도미래로 26 Development of Antarctic Treaty System and Roles and Prospects of the Committee for Environmental Protection Ji Hee Kim * Division of Polar Life Sciences, Korea Polar Research Institute, KIOST Incheon 21990, Korea Abstract : The purpose of this study is to provide information to understand the context of the Antarctic Treaty System by looking back on its development process. It also aims to review the roles and activities of the CEP in the System in order to support the improvement of our Antarctic science policy. This study considered the developmental histories of independent conventions for Antarctic conservation and Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty under the system. CEP, established in accordance with the Protocol, has expanded its roles in the ATCM under the circumstances of climate change and increasing human activities in the treaty area. I examined CEP s functions, relationships with formal observers, and its activities along with CCRWP. In addition, I have estimated the contribution of the Parties to the CEP based on the documents submitted by the Parties. The leading Parties of the System have strengthened their initiatives to expand contributions to CEP with their output based on national Antarctic Program. However, Korea has not been able to take initiatives in the System even though Korea has invested considerable resources in its Antarctic program. To strengthen Korea s capability to instigate initiatives in the system, I suggest the following approaches: Firstly, Korea should improve its Antarctic science policy based on the newly established CEP five-year work plan; Secondly, Korea should organize a long-standing expert group to focus on Antarctic environmental policy and related scientific information; finally, Korea should intensify its collaboration with other Parties in developing Antarctic environmental priority issues. Key words : antarctic treaty system, committee for environmental protection (CEP), antarctic science policy, climate change and human activity, CEP five-year work plan 1. 서론 : 남극조약체제와우리나라 20 세기초, 영국과프랑스를포함한 7 개국가 ( 노르웨이, 뉴질랜드, 아르헨티나, 칠레, 호주 ) 는자국의남극탐험을통한발견과인접성등을근거로남극의영유권을주장하기시작하였다. 이에국제사회는남극영유권을중심으로 *Corresponding author. jhalgae@kopri.re.kr 한새로운외교적, 군사적분쟁에대응하기위한관리방안을모색하기시작하였고, 그결과물이 1959 년체결된남극조약 (1961 년발효 ) 이다. 남극조약은국제지구물리관측년 (IGY, 년 ) 동안적용된남극에서의과학조사의자유를지속적으로유지하고발전적인국가간협력을권장하고있다. 남위 60 도이남지역의해양과섬들, 그리고남극대륙을대상으로하는남극조약에는영유권주장국들과미국과소련을비롯한영유권비주장국

2 260 Kim, J. H. 5개국이참여하였고, 남극영유권주장을동결한다는데중요한합의가이루어졌다. 영유권의동결에관하여남극조약제4조에서는기존에주장한영유권을포기하는것이아니며, 조약의유효기간중에기존에주장한영유권을확장하거나새로운영유권을주장할수없음을명시하고있다 (Antarctic Treaty 1959). 남극조약체결에참여한 12개원초서명국에이어현재까지 29개국이남극조약협의당사국 (ATCP: Antarctic Treaty Consultative Party) 의지위를얻었으며, 비협의당사국 (Non-Consultative Party) 은 24개국으로총 53개국이조약에가입하였다 (ATS 2017a). 협의당사국들은남극지역에연구기지를설치하거나과학탐사대의파견과같은실질적인연구활동을통해남극사회에기여함으로써그지위를획득하고남극조약협의당사국회의 (ATCM: Antarctic Treaty Consultative Meeting) 에대표를파견하여의제의결정에참여할권한을갖는다. 우리나라는 1986년 11월 28일남극조약에가입하였고, 1988년세종과학기지를건설한이듬해인 1989년 10월 9일협의당사국지위를획득하였다 (SATCM IX 1989; ATS 2017b). 우리나라는남극조약가입이전인 1978년에남극연구를시작하였으며, 크릴조업도이시기에시작하였다 ( 장 2013; SATCM IX 1989). 이후우리나라는남극조약체제하에서최초로합의된 남극해양생물자원보존협약 (CCAMLR: Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources) 에가입 (1985년) 하여협약의규제하에서크릴조업과남극이빨고기시험조업에참여하고있다. 최근들어남극해양생물자원의보존을위하여 2016년에설정된로스해해양보호구역의생태계구조와기능에대한연구에착수하였다 (SC-CAMLR XXXVI 2017). 또한남극조약체제와긴밀한관계에있는독립적과학자문기구인남극연구과학위원회 (SCAR: Scientific Committee on Antarctic Research) 와남극과학연구의효율적지원을위한남극프로그램운영자간국제조직인국가남극프로그램운영자위원회 (COMNAP: Council of Managers of National Antarctic Programs) 의회원국으로서국제협력을통해남극연구활동을수행하고있다. 스물세번째협의당사국인우리나라는남극조약협의당사국회의 (ATCM) 참여는늦었지만환경보호의정서의채택과비준과정에도참여하였으며, 1995년서울에서제19차 ATCM을개최하기도하였다. 우리나라는환경보호의정서의비준에이어 2004년외교부, 환경부, 해양수산부가공동으로발의한남극활동및환경보호에관한법률을제정하였고, 이에기반하여국가남극정책을집행하고있다. 지난 30여년간남극과학연구에대한국가적관심은지속적으로증대되어왔으며, 빙해역과남극대륙으로의연구지역확장을위해쇄빙연구선아라온호 (2009년) 건조에이어 2014년남극장보고과학기지를건설하였다. 이들 인프라를활용한남극연구에대한투자또한확대되고있다. 남극조약가입이후 30 여년이경과한현시점에서, 우리나라의남극국제사회활동과남극과학기술정책에대하여남극조약체제의발전과정과향후발전방향에비추어점검할필요가있겠다. 본연구를통해남극조약체제의발전과정과그맥락을이해하고, 남극조약협의당사국회의 (ATCM) 로대표되는남극국제사회가최근당사국들에게요구하고있는역할이어떤것인지알아보고자한다. 특히 1998 년남극조약에대한환경보호의정서발효이후남극조약협의당사국회의에서그역할과비중이크게확대되고있는환경보호위원회의최근활동과논의이슈들을중심으로남극조약체제의발전방향을전망하여향후우리나라의남극과학정책정립에도움이되고자한다. 2. 남극조약체제의협약들과환경보호의정서의개발과정 1960 년대말부터 1970 년대중반에대두한대규모남극크릴조업과아남극해에서의막대한어획, 남극광물 ( 무생물 ) 자원에대한국제사회의관심고조로남극조약협의당사국들은남극조약내에서남극자원의이용과개발에대한관리체제수립의시급성을인식하게되었다 (US congress 1989). 당시남빙양의조업실태로는지속가능한남극해양생물자원이용을낙관하기어려웠기때문에 1977 년남극조약협의당사국회의 (ATCM) 에서 남극해양생물자원 에대한논의가시작되었다. 동회의에서는해양생물자원관리체제구축을위한 2 차남극조약협의당사국특별회의 (SATCM) 개최를결정하였고, 1978 년부터 1980 년까지세번의논의를거쳐남극해양생물자원보존협약 (CCAMLR) 이마련되었다. CCAMLR 는 1980 년 5 월 20 일호주의 Canberra 에서채택되었고 (CCAMLR 1980), 1982 년 4 월 7 일에발효되었다. 이미남극해크릴조업이성행하는상황에서무생물자원의경우보다협의당사국의합의를이끌어내는데상대적으로수월한해양생물자원의이용과보존에대한합의가먼저이루어졌다. 우리나라는 1985 년 3 월 29 일에가입하였다. 한편, 남극광물자원탐사에대한공식적인논의는 1972 년제 7 차남극조약협의당사국회의 ( 안건 8) 에서시작되었다 년, 전세계적인오일쇼크로기업들과협의당사국들의남극광물자원에대한관심이더욱높아졌으며, 미국기업 Texas Geophysical Instruments 는 1975 년초정부에남극로스해와웨델해의시추탐사허가를신청하기에이르렀다 (US Congress 1989). 이사건을계기로협의당사국들은남극광물자원탐사가기술적으로가능하며, 남극광물자원탐사에대한관리체제의부재가개발자들

3 Roles and Prospect of CEP 261 로하여금자국의국내법또는영유권주장국들의국내법을적용하여개발을진행할수있다고여길수있음을인식하게되었고, 남극조약체제의안정성유지를위해남극광물자원에대한관리체제마련의필요성을절감하게되었다. 이러한남극국제사회의분위기속에서 1982년유엔해양법협약채택이래이듬해처음으로남극문제가유엔총회에서거론되기에이른다. 유엔총회연설에서말레이시아수상은남극을 비거주지 (uninhabited lands) 로언급하면서, 남극은식민세력에속하지않으며, 남극대륙을위한새로운국제협약을협상할때가되었다 고주장하기에이른다 (US Congress 1989). 남극조약협의당사국들은남극이슈가유엔총회에서논의되는것에대해지속적으로반대해왔으며, 남극조약체제내에서남극광물자원탐사와같은민감한이슈를적절히처리할수있음을국제사회에인식시키기위해서라도탐사를위한관리체제마련과비준을서두를필요가있었다 (US Congress 1989). 제11차남극조약협의당사국회의 (ATCM) 에서남극광물자원활동관리체제마련을위한제4차특별회의개최가결정되었고, 1982년 6월뉴질랜드웰링턴에서개최된특별회의 (SATCM IV-1) 를시작으로남극광물자원활동의규제에관한협약 (CRAMRA: Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Resources Activities) 이채택 (1988년 6월 ) 될때까지 12회의공식또는비공식회의가개최되었다 (SATCM IV ). 협약을마무리한열두번째회의는약한달간지속되어최종합의에이르는데상당한진통이있었음을짐작할수있다. 남극광물자원에대한공식적인논의가시작된이후우리나라를비롯한 20개국이남극조약에가입하였으며, 약 7년에걸친논의기간중에중국, 인도, 브라질, 우루과이, 동독, 이탈리아등이협의당사국지위를획득하였다. 1981년에서 1990년까지남극지역에 26개의연구기지가새로이설치된것은남극광물자원의탐사가능성에대한전망과무관하지않은것으로보인다. 남극광물자원활동의규제에관한협약 (CRAMRA) 은규제되지않은남극광물자원탐사가남극환경에미칠악영향과탐사로인한국가간잠재적분쟁가능성에따른남극조약체제에대한위협을방지할목적으로합의되었다. 따라서동협약이광물자원탐사를위한구체적가이드라인을제공하고있는것은아니며, 남극환경에서수용가능한남극광물자원활동의결정과결정된활동을관리하기위한틀을제공하고있다. 동협약이발효되려면최종합의에참여한 20개협의당사국들중 16개국가가비준완료하여야한다. 이들 16개국에는남극의모든지역에대한협약기구들을설립하는데필수적인영유권주장국 7개국과미국과러시아 ( 구소련 ) 가포함된다. CRAMRA 는동협약제 62 조에따라개발도상국 5 개국과선진국 11 개국이비준한날로부터 30 일이후에발효될수있다. 이는모든협의당사국의비준완료로효력이발생한남극해양생물자원보존협약 (CCAMLR) 이나환경보호의정서와차이가있다. 협약에명시한발효조건에서당시남극조약협의당사국들이남극광물자원활동의규제에관한협약의발효를위해영유권주장국과비주장국, 선진국과개발도상국의균형을도모하는한편, 일부국가의반대로어렵게채택된협약이사장되는것을방지하고, 남극문제에대한유엔의영향력확대시도를불식시키기위하여서두른점을엿볼수있다 (US Congress 1989). 남극광물자원활동의규제에관한협약 (CRAMRA) 에포함된환경보호를위한규정은다른어떤국제협약보다강력하다. 남극조약협의당사국들은본협약을통해남극조약의관할권하에서합법적이고합리적인남극자원의이용과남극환경과생태계보호가가능하리라는기대로남극자원개발과보존이라는상반된요소를포함한두번째협약을채택하였다 ( 서 2015; SATCM IV ). 그러나협약채택시까지환경사고에대한배상책임규정을마련하지못하여이와관련된의정서를따로마련해야하는등많은숙제가남아있었다. 일부당사국들, 특히미국은협약의비준을앞두고규제위원회에서의자국의역할과남극광물자원탐사의가능성과경제성, 환경영향등에대한다각적인분석을수행하고있었다. 이렇듯협약발효에대한당사국들의준비가한창일때남극반도와북극알래스카연안에서대규모유류유출사고가발생하였다 년 1 월말, 아르헨티나해군이운영하던수송 / 관광선 (Bahia Paraiso 호 ) 이맑은날씨에도불구하고남극반도연안에서좌초되어약 170,000 갤런 ( 약 643,520 L) 의디젤유를유출하여미국의 Palmer 연구기지인근연안을포함한약 26 km 2 지역이기름띠로덮이는사고가발생하였다. 남극해양생태계를유지하는크릴은물론연안에서식하는다양한생물이폐사하였고주변에서번식하던도둑갈매기의병아리가모두폐사하였다. 같은해 3 월, 유류탱크선 Exxon Valdez 호가알래스카연안에서암초에부딪혀약 1 억갤런 ( 약 37,854,117 L) 의원유를유출한사고가발생하여해양생태계와어업을포함한주변산업에막대한피해를입히게되었다 (US Congress 1989). 기온과수온이낮은빙해에서의유류유출로인한피해는회복이매우어려우며, 실제로북극해에서유출된유류의회수율은겨우 10% 에미친다고한다 (CNN 2014). 기술향상과잘짜인탐사계획, 참여인력의엄격한훈련등을통한사고저감조치도인간의실수로인한사고와돌이킬수없는결과를막지못할것이라는증거를보여주는사건들이었다. 이사건들을계기로환경사고를야기할수있는남극에

4 262 Kim, J. H. 서의광물자원활동자체를금지하고인류를위해남극의환경과생태계를보호해야한다는국제적인여론에힘입어호주와프랑스는협약의비준을거부하였다 ( 서 2015). 두국가는영유권주장국으로서동협약의발효를위해비준이필요한 16 개국에포함된다. 이로서남극조약사상가장긴협의과정을거쳤던남극광물자원활동의규제에관한협약은발효되지못하고보류된다. 그러나 7 년의협의기간은시간낭비가아니었다. 남극조약협의당사국들이남극광물자원활동의규제에관한협약 (CRAMRA) 의논의와초안작성에앞서가장먼저고려한부분은남극환경과생태계에대한광물자원탐사활동의영향이었다. 협의당사국들은남극연구과학위원회 (SCAR) 에광물자원탐사로있을수있는남극환경과생태계에대한영향을평가해줄것을의뢰하였고, 남극연구과학위원회는 남극에서의광물탐사및탐사의환경영향평가에대한보고서 를남극조약협의당사국회의에제출하였다 (ATCM IX 1977). 협약을준비하는과정에서남극광물자원활동뿐만아니라인간활동으로야기될수있는환경문제들과이를방지하기위한조치들이개발되었다. 앞에서도언급했듯이 1980 년대에는남극조약가입국증가와다수의남극기지가건설되었다. 이에따라인간활동증가로인한남극환경에대한누적영향과폐기물문제등에대한우려가대두되었고, 남극광물자원활동의규제에관한협약의채택에따른광물자원개발가능성과남북극해역유류유출사고등을계기로남극조약체제에서남극환경보호를위한포괄적시스템의확립필요성이제기되었다. 그간남극조약체제에서인간활동의영향으로부터남극환경보호를위해채택한조치들은사안에따라다양했다. 또한채택된협약들 (CCAMLR, CRAMRA, 남극물개보존협약 ) 은특정한형태의활동으로인한영향을최소화하고통제하는독립적인법적도구들이었다. 남극조약협의당사국들은체제내의환경보호에관한다양한요소들을통합하고조정해야할필요성을인식하였고, 제 15 차남극조약협의당사국회의에호주와프랑스를비롯한뉴질랜드, 미국, 스웨덴, 칠레등이제출한 6 편의관련문서를통해환경보호의정서와부속서의기본틀을마련하였다. 또한협의당사국들은동회의에서남극환경보호를위한포괄적조치들을집중적으로협의하기위한특별회의개최에합의하였다 (ATCM XV 1989). 제 11 차남극조약협의당사국특별회의 (SATCM XI-1) 에서협의당사국들은남극조약체제내에이미존재하는남극환경보호를위한환경원리들을검토하고확장하여포괄적환경보호기구, 즉환경보호의정서의마련을위한본격적인논의를시작하였다. 남극광물자원활동을금지하는내용을담고있는환경보호의정서제 25 조에대한 합의에난항을겪었으나, 1991 년 10 월 4 일마침내환경보호의정서에최종합의하였다 (SATCM XI ). 환경보호의정서합의의가장큰성과는 1 년도채되지않은짧은기간내에의견일치를이끌어내어남극광물자원활동의규제에관한협약 (CRAMRA) 의채택과정과의정서논의과정에서깊어졌던당사국들간의갈등의골을봉합한것과환경보호체제의확립으로볼수있다. 당시채택된최종합의서에는서문과 27 개조항으로이루어진환경보호의정서 ( 일명, 마드리드의정서 ) 와네개의부속서가첨부되었다. 남극조약에대한환경보호의정서 ( 이하, 의정서 ) 서문에는남극환경과이에종속되고연관된생태계의보호를위한포괄적체계의개발이전인류에게이익이됨을확신하고이러한목적을위하여의정서를통해남극조약을보완하고자함을밝히고있다. 또한남극조약체약당사국이의정서를비준, 수락, 승인, 또는이에가입하기전에는남극조약협의당사국회의 (ATCM) 에참여할대표를임명할수없도록정하고있다. 즉의정서의비준은협의당사국지위를유지하거나획득하기위한필요조건이되었다 (Environmental Protocol 1991). 우리나라는 1996 년 1 월 2 일에의정서를비준하였으며, 의정서는 1998 년 1 월 14 일부터효력을갖게되었다 년현재제 5 부속서까지발효된상태이며, 아직까지발효되지못한환경사고의배상책임에관한제 6 부속서는 2005 년채택되어모든남극조약협의당사국들의비준을기다리고있다 (ATCM XXVIII 2005a). 의정서를통한남극환경보호는남극의평화적이용, 국가간과학협력과함께남극조약을지탱하는세번째기둥이되었다 (CEP 2016a). 의정서발효후 50 년이되는 2048 년이면의정서의효력이만료되므로남극광물자원의탐사가능성을시사하는보도들을최근에도가끔볼수있다 ( 연합뉴스 2016; 서울경제 2017; ATCM XXXIX 2016a). 그러나의정서발효 25 주년이되던 2016 년, 제 39 차남극조약협의당사국회의 (ATCM) 에미국과우리나라를포함한 21 개국이참여하여 2048 년은의정서가만료되는시기가아니며과학연구이외의광물자원과관련된활동의금지 를상기시키는문건을제출하였고, 결의 6 으로채택되었다 (ATCM XXXIX 2016b). 의정서의수정또는개정에관한제 25 조에는, 발효 50 년후협의당사국의요청이있을경우기탁국 ( 미국 ) 은의정서의운영에관한검토회의를조속히개최하고, 검토회의에서제안된개정안이의정서채택당시협의당사국들중 3/4 을포함한당사국의과반수로채택되어야함을명시하고있다. 채택된개정안의발효를위해서는의정서채택당시의모든협의당사국들을포함한전체협의당사국의 3/4 이비준하여야한다. 또한제 7 조와관련하여광물자원활동의허용여부를결정하기위한합의된수단과구속력있는법체제가발효되지않는한남극광물자원활

5 Roles and Prospect of CEP 263 동의금지는지속됨을명시하고있어, 남극광물자원탐사가능성은매우낮아보인다. 3. 환경보호의정서와우리나라의남극활동법 우리나라는의정서발효후남극조약및의정서의이행등남극관련국제협력체제에적극적으로참여하기위하여 2004 년남극활동및환경보호에관한법률 ( 약칭 : 남극활동법 ) 을제정하였다. 남극활동법은외교부, 환경부, 해양수산부가공동으로발의하였으며, 남극활동허가시외교부장관은대통령령이정하는경미한사항인경우를제외하고환경부장관및해양수산부장관과협의하여야한다. 남극활동법은모든남극활동을관리감독하기위하여의정서와다섯개부속서에서다루고있는활동의허가신청을포함한환경영향평가서의작성, 동식물보호를위한관련활동의허가, 남극특별보호구역출입및활동, 폐기물처리및관리, 해양오염방지, 남극활동의모니터링, 활동결과의보고에관한내용등을정하고있다. 또한남극에관한연구활동의진흥을위하여 5 년마다 남극연구활동진흥기본계획 을수립하도록정하여남극연구에대한국가적관심을엿볼수있다. 한편의정서제 5 부속서에는남극특별보호구역 (ASPA: Antarctic Specially Protected Area) 의출입과구역내활동을위해당국의허가를받도록명시하고있으며 ( 제 3 조 4 항 ), 남극특별관리구역 (ASMA: Antarctic Specially Managed Area) 의경우허가를받지않아도출입할수있는것으로되어있으나 ( 제 4 조 3 항 ), 남극활동법제 14 조 2 항과동법시행령제 17 조에는남극특별관리구역의출입또는활동을위한승인을받도록정하고있다. 따라서국내법상으로는남극특별관리구역내에있는타연구기지의단순방문의경우에도외교부로부터허가를받아야한다. 특히제 17 조에는보호구역의출입또는구역내활동목적이과학연구또는구역관리를위한것으로해당구역에서만가능한활동으로인정되고, 해당구역의관리계획에따라허용되는경우에만출입또는활동을승인할수있도록정하고있다. 그러나국내법에서인정하는활동과관련이없지만해당남극특별관리구역의관리계획서상에서허용하는관광활동의허가신청에대한당국의허가여부결정시혼선을가져올수있어해당조항의검토가필요하다. 남극활동법의시행에필요한사항들은대통령령으로정하고있으며남극활동의다양한성격에따라요구되는허가및승인신청서의양식등은시행규칙의서식으로정해져있다. 남극활동법은 2008 년과 2014 년에일부개정되었고현재시행중인법률, 시행령, 시행규칙은법제처국가법령정보센터 ( 에서확인할수있다. 또한남극활동의성격과남극환경에미칠영향의정도, 영향을최소화할수있는저감방안등을사전에계획하도록하는환경영향평가서의구체적인작성방법은외교부장관과환경부장관이협의하여 2011 년외교부고시로제정하였다 ( 대한민국정부 2011). 4. 환경보호위원회와그기능 환경보호위원회 (CEP: Committee of Environmental Protection) 는의정서제11조에따라설립되었다. 모든남극조약협의당사국이위원회의회원자격을가지며, 협의당사국대표가위원회에참석하고전문가와자문을동반할수있다. 회원이아닌남극조약비협의당사국을포함한남극연구과학위원회 (SCAR) 와남극해양생물자원보존위원회 (CCAMLR) 의과학위원회 (SC-CAMLR), 국가남극프로그램운영자위원회 (COMNAP) 는옵저버자격으로위원회에참석하도록정하고있다. 또한남극조약협의당사국회의 (ATCM) 에서달리결정하지않는한국제전무기구인 ASOC(Antarctic and Southern Ocean Coalition), IAATO(International Association of Antarctica Tour Operation), IHO(International Hydrographic Organization), IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change), IUCN(International Union for Conservation of Nature), UNEP(United Nations Environment Programme) 와 WMO(World Meteorological Organization) 가전문가그룹으로참석할수있다 (ATS 2017b). 환경보호위원회 (CEP) 의기능은의정서제12조에명시된바와같이, 부속서를포함한의정서의이행에관하여주기적으로남극조약협의당사국회의 (ATCM) 에자문하고, 당사국회의에서심의될수있도록권고문을작성하며, ATCM이위원회에회부하는그밖의기능을수행하는것이다. 환경보호위원회의운영초기에는의정서와각부속서의주제로논의의제들을크게구분하였으나, 위원회가성숙단계에접어들면서위원회업무의효율성증대와환경과관련된다양한인간활동의증가에따른하나이상의부속서에걸친이슈기반접근방식의필요성이대두되었다. 2005년제8차환경보호위원회에서위원회의 Must-do task 와향후나아가야할방향에대한비망록이논의되었다 (ATCM XXVIII 2005b, 2005c). 이를계기로위원회업무에대한효율적이며목적지향적인체계적접근방식이수립되었다. 2007년제10차환경보호위원회에서업무의우선순위를포함한 CEP 5개년업무계획 이제시되었고이후지속적으로갱신되고있다. 환경보호위원회 (CEP) 는남극에서인간의활동을규제하기위한다수의조치들을마련하여남극조약협의당사국회의 (ATCM) 에서채택하도록자문하고있으며, 회의에서

6 264 Kim, J. H. 채택된백여개의조치 (Measure: 남극조약제 9 조 4 항에따라모든남극조약협의당사국들이승인한법적구속력을갖는규정들을말함 ), 결정 (Decision: ATCM 에서내부조직의문제에대하여취하여진문서로채택시또는특정한시기에작동함 ), 결의 (Resolution: ATCM 에서채택된권고성의문서 ) 중 40% 이상이의정서발효이후환경보호위원회의자문을통해채택되었다 (ATCM XIX 1995, CEP 2016a). 환경보호위원회가개발한모든지침과절차들은 CEP Handbook 으로집약되어제공되고있으며주기적으로업데이트된다 (ATS 2017c). 5. 환경보호위원회와공식옵저버기구들의협력 환경보호의정서는위원회의기능을수행함에있어서남극연구과학위원회 (SCAR) 및남극해양생물자원보존위원회산하의과학위원회 (SC-CAMLR) 와적절히협의하도록정하고있다 ( 제 12 조 2 항 ). 또한국가남극프로그램운영자위원회 (COMNAP) 가위원회에옵저버로참여하도록정하고있으며, 이들공식옵저버는남극조약협의당사국회의와환경보호위원회에논의가필요한문서 (Working Paper: 협의당사국또는옵저버들이논의와조치가필요한사안에대해 ATCM 또는 CEP 에제출하는문서 ) 를포함한모든문서를제출할수있으나협의당사국과달리의사결정에참여할권한은없다. 남극연구과학위원회 (SCAR) 는국제과학위원회 (ICSU) 산하의다학제연구기구로국제지구물리관측년 (IGY, 년 ) 에시작된남극연구의조정과통합을위해 1958 년설립되었다. 남극연구과학위원회는남극조약협의당사국회의와환경보호위원회, 유엔기후변화협약 (UNFCCC), 기후변화에관한정부간협의체 (IPCC) 와같은국제기구에객관적이고독립적인자문을제공하고있다. 남극연구과학위원회는남극조약체제내에설립된회의와위원회등에폭넓은주제에관한과학적자문을제공하고자상임위원회 (SC-ATS) 를두어남극조약체제에대응하고있다. 남극연구과학위원회는의정서가만들어지기훨씬전에남극동식물상보존을위한규정들을개발하고 1964 년에조치로채택되도록주도하였으며, 이후이조치들은의정서의핵심을이루게되었다. 또한의정서와제 5 부속서의이행에필요한남극특별보호구역 (ASPA) 관리계획작성을위한지침을제안하고관리계획핸드북을개발하였다. 남극연구과학위원회는국가남극프로그램운영자위원회 (COMNAP) 와함께제 1 부속서의이행을위해환경영향평가 (EIA) 지침과우수사례를발굴하고환경모니터링핸드북과환경사찰을위한점검표를고안한바있다. 또한환경보호위원회에남극연구와보존에관한다양한행동강령과매뉴얼을개발하여제공하고있으며새로운과학적 사실에근거하여개발된도구들을꾸준히개정하고있다 (SCAR 2018). 최근남극연구과학위원회 (SCAR) 와 13개회원국들은제21차환경보호위원회 (CEP) 에 CEP 5개년업무계획과기후변화대응업무프로그램 (CCRWP: 2015년 CEP에서채택되었으며, 기후변화와관련된남극환경이슈들에대한지식의공백과현재요구되고있는연구또는대응방안을제시하고있음 ) 의우선순위업무인 남극보호구역시스템의추가적인개발 을위한 CEP/SCAR 공동워크숍을제안하였으며, 환경보호위원회는 2019년제22차위원회이전에공동워크숍을개최하여남극지역보호를위한체계를더욱발전시켜나갈계획이다 (ATCM XLI 2018a). 환경보호위원회에대한남극연구과학위원회의독립적이고과학적인자문은향후에도지속적으로제공될것으로전망된다. 환경보호위원회 (CEP) 가그기능을수행하는데협의해야할또하나의과학자문기구는남극해양생물자원보존위원회 (CCAMLR) 산하의과학위원회 (SC-CAMLR) 이다. 해양구역을포함하고있는남극특별보호구역 (ASPA) 또는남극특별관리구역 (ASMA) 의지정을위한관리계획서초안이제출되면의정서제5부속서 6조 2항에따라남극해양생물자원보존위원회의승인이우선되어야한다 (ATCM XXVIII 2005d). 이때남극해양생물자원보존위원회는과학위원회 (SC-CAMLR) 의제안과자문을모두고려하여결정하여야한다. 환경보호위원회와과학위원회 (SC- CAMLR) 는 2009년에열린첫번째공동워크숍에서남극지역의보존을위한두위원회의공동관심이슈를다섯가지영역 ( 기후변화와남극해양환경, 종다양성과남극해양환경의외래종, 특별보호가필요한남극종, 해양공간관리와보호구역, 생태계와환경모니터링 ) 으로구분하고이슈해결을위해협력하기로한바있다. 2016년에열린 2차공동워크숍에서는이이슈들중기후변화관련연구와모니터링을중점적으로논의하였고온라인포럼의필요성을포함한 16가지권고안을환경보호위원회에제출하였다 (ATCM XXXIX 2016c). 환경보호위원회와과학위원회 (SC-CAMLR) 는매년옵저버를교환하여각위원회의논의에참여하도록하고, 워크숍에서합의한남극해양환경보존을위한협력관계를더욱긴밀하게유지해나가고있다. 국가남극프로그램운영자위원회 (COMNAP) 는 1988년설립되었으며, 각당사국의남극프로그램운영기관을회원으로두고있다. 설립목적은남극과학연구지원과프로그램운영에있어서모범사례를발굴하고이를촉진하는데있다. COMNAP은남극활동시환경을고려하는동시에활동의효율성개선을위한실질적이고기술적인방안들을개발하고, 환경보호위원회와당사국들에게중립

7 Roles and Prospect of CEP 265 적인자문을제공하고있다. 설립이후 2011 년까지 COMNAP 이남극조약협의당사국회의와환경보호위원회에제출한문서들중약 35% 는남극환경보호와관련된문서이며, 환경교육모듈, 환경체크리스트와지침들을개발하여남극프로그램운영자들에게제공하고있다 (ATCM XXXV 2012). 최근 COMNAP 은환경보호위원회의우선순위업무인외래종유입방지를위한교육모듈을개발하였고, 위원회의 외래종매뉴얼 작성과개정에 COMNAP 의환경전문가그룹이참여하고있다 (ATCM XXXVIII 2015a; CEP 2016b). 한편, COMNAP 은최근남극에서활용도가높아지고있는무인항공기의남극생물에대한영향과안전에관한연구를수행하여환경보호위원회의무인항공기사용과관련된지침개발에기여하고있으며, 무인항공기운영자핸드북을제공한바있다 (ATCM XLI 2018b). CONAMP 은남극연구과학위원회와함께환경보호위원회의업무수행에필요한과학적이고실질적인자문과자원들을제공하고있으며, 환경보호의정서의환경원칙에입각한남극프로그램운영에관한규정개발에 COMNAP 의지속적이고적극적인참여가전망된다. 6. 환경보호위원회의활동과전망 환경보호위원회 (CEP) 는의정서에정해진다양한기능을수행하기위하여 1998 년이래매년남극조약협의당사국회의 (ATCM) 또는남극조약협의당사국특별회의 (SATCM) 와함께개최되고있다. 남극조약사무국 (ATS) 웹사이트에회의제출문서가대부분등록되기시작한 2002 년이후의문서들을분석한결과, 매년차이는있으나논의문서의평균 70% 이상이환경보호위원회또는 환경보호위원회와남극조약협의당사국회의에동시에제출되었고위원회의논의결과가협의당사국회의에서보고되고채택되었다 (Fig. 1). 남극조약협의당사국회의에서환경보호위원회의역할은의정서발효이후지속적으로강화, 확대되고있으며, 의정서발효당시 27 개국이었던회원국의수는 2018 년현재 40 개국으로꾸준히증가하고있다. 남극조약체약국중비협의당사국 (24 개국 ) 으로서의정서를비준한회원국은가장최근합류한터키 (2017 년 10 월 27 일비준 ) 를포함하여 11 개국에이른다. 환경보호위원회 (CEP) 의논의를주도하고있는국가들은대부분남극조약원초서명국이며, 100 건이상의문서를제출하고있는협의당사국은미국을제외하고모두영유권을주장하는국가들이다 (Fig. 2). 이들국가는환경보호위원회의활동과환경이슈에대한정책적이고과학적인기여를통해남극조약체제에서주도권을유지하고확대하고자하는노력을지속하고있다 년대이후협의당사국이된국가들중스페인과독일, 중국등이비교적활발한위원회활동을하는것으로보이며, 최근들어중국의활동이눈에띄게증가하였다 년이후중국이환경보호위원회에제출한논의문서 (WP) 는그간제출한 26 건중 17 건에달하며, 자국의기지건설을위한포괄적환경영향평가서 (CEE) 제출과관련된문서이외에도남극특별보호구역 (ASPA) 과남극특별관리구역 (ASMA) 지정과관련한문건등이슈가다양해지고있다. 중국은남극조약협의당사국회의와환경보호위원회에서의활동뿐만아니라남극과학에대한투자역시확대하고있으며, 남극연구분야에서중국의성장은세계에서가장빠른속도를보이고있다 ( 장등 2016). 또한중국은현재신규쇄빙연구선을건조중에있으며세번째월동기지를남극로스해연안에위치한장보고과학기지인근에건설중이 Fig. 1. Number of Working Papers submitted to ATCM and CEP during 2002 (ATCM XXV CEP V)~2018 (ATCM XLI CEP XXI). The materials were collected from the Antarctic Treaty website ( Almost submitted meeting documents have been uploaded to the website since 2002

8 266 Kim, J. H. Fig. 2. Number of meeting documents (working papers, information papers, and background papers) submitted by consultative parties during (data source: The number in parentheses is the year in which each party acquired the consultative status 다. 남극진출시기가우리나라와비슷한후발주자인중국이남극과학투자를크게확대하는한편, 환경보호위원회에서활동을강화하고있는것은남극조약체제에서주도권을확보하기위한적극적인노력으로보인다. 전지구적환경변화하에서환경보호위원회 (CEP) 는남극조약체제의전문가자문기구로서옵저버기구들과함께남극조약협의당사국회의 (ATCM) 와당사국들의남극환경보호노력을지원하고자기후변화대응업무프로그램 (CCRWP) 을개발하였다. 또한남극정책결정자, 과학자, 운영자들이활용할수있도록정치중립적이고최신과학논문과발견에기초한남극환경정보를제공하는남극환경포탈 ( 을구축하였으며 (ATCM XXXVIII 2015b), 시대의변화에따른다양한인간활동에대한환경지침들을개발하였다. 그러나최근남극조약체제와관련기구들이필요에따라독자적또는 공동개발한프로그램과권고들은복잡하고다양하여당사국들이수행하고있는과학활동의결과를적절하게반영하거나필요한과학연구를제안하는데혼선을가져올수있다는점이대두되었고, 환경이슈들간의관계를이해하고효율적으로대응하기위한종합적인접근방법의필요성이제기되었다 (ATCM XL 2017a). 매년업무의우선순위와그내용이갱신되고있는환경보호위원회의 5 개년업무계획에환경이슈관련프로그램과필요조치, 그리고여기에필요한과학분야를종합적으로고려한접근방법이제안되었다. 올해개최된제 21 차위원회에서는 5 개년업무계획에과학적요구사항들의목록을조합하고, 정기적으로검토하여개정할것에합의하였다 (ATCM XLI 2018c, 2018d). 따라서우선순위의이슈들과과학적요구들을연계한개정된 5 개년업무계획을통해위원회의중요업무와향후나아갈방향을예측할수있으며, 남극

9 Roles and Prospect of CEP 267 관련기구들은물론향후남극조약체제에서활동을확대하고자하는당사국들의남극연구개발과운영계획수립에유용한지침이될것으로전망된다. 7. 결론 : 우리의환경보호위원회활동과대응방안 우리나라는 1989 년협의당사국지위획득이후 1991 년까지진행된의정서의논의과정에참여하였고의정서의발효에필요한서명국으로서환경보호위원회의활동을지속해오고있으나, 현재까지위원회에서의활동내용과제출문건의수에비춰볼때활발히활동하고있다고는보기어렵다 (Fig. 2) 년이전까지우리나라의위원회활동은의정서제 17 조에따라정보공유를위한남극활동연례보고를제출하는정도가대부분이었다. 우리나라가처음환경보호위원회에단독으로논의문서 (WP) 를제출한것은세종과학기지주변의펭귄서식지를보호하기위한남극특별보호구역 (ASPA) 지정에관한문서였다 (WP 3, ATCM XXXI 2008). 우리나라가남극조약협의당사국회의와환경보호위원회에제출한논의문서 (WP) 는전체 11 건으로 2008 년이후의문건이 9 건을차지하고있다. 우리나라는 2011 년남극장보고과학기지건설을위한포괄적환경영향평가서 (CEE) 제출을비롯하여기지운영과관련된일련의활동을계기로보다활발하게위원회에참여하고있다. 최근우리나라가제기한남극환경이슈는환경보호위원회의 5 개년업무계획중우선순위 1 에해당하는외래종문제로, 세종과학기지가위치한킹조지섬의외래종유입및대응과관련된논의문서들을제출하고, 위원회에서관련당사국들의참여를이끌어내어외래종퇴치와대응을위한논의를진행한바있다 (ATCM XXXIX 2016d; ATCM XL 2017b). 제 20 차환경보호위원회에서우리나라는킹조지섬에서기지를운영하고있는당사국들에게유입외래종 ( 북반구유래의각다귀류 ) 의분포현황조사를위한협력과공동대응을촉구하고외래종의퇴치를위한대응방안마련과연구협력을제안하였고, 위원회는외래종유입이슈가 5 개년업무계획중가장높은우선순위에있음에주목하고본안건에대한논의의결론으로해당문서에서제시한권고사항들을당사국들이이행해줄것을권고한바있다 (ATCM XL 2017c). 우리나라는동남극과서남극에서과학기지를연중운영하고있을뿐만아니라빙해역연구와기지보급을위해쇄빙연구선아라온호를운영하고있는극지연구중견국이라할수있다. 환경보호위원회 (CEP) 와긴밀히협력하고있는국가남극프로그램운영자위원회 (COMNAP) 는물론연구프로그램을통해남극연구과학위원회 (SCAR) 에도적극참여하고있다. 또한남극해양생물자원보존위원회 (CCAMLR) 의회원국으로서남극해생물자원보존에기여하고자로스해해양보호구역의생태계모니터링을위한연구과제에착수하여과학위원회 (SC-CAMLR) 에서도활동을강화해가고있다. 그러나우리나라가참여하고있는각기구의주요현안과과학연구를포함한활동성과를종합적으로관리하고연계하는노력은부족한것으로보인다. 남극관련기구들의이슈를종합적으로파악하고우리가수행하고있는과학분야와남극환경관리및운영업무수행으로획득된결과들을체계적으로관리하고연계하는관리체계가요구된다. 각기구에서생산된연구결과나정보들은시급한환경이슈나그해결의기반이되는과학정보등으로결국환경보호위원회를거쳐남극조약협의당사국회의에수렴된다. 남극조약협의당사국회의에서정책을이끌어가고있는당사국들은자국의남극프로그램을통해얻은결과들로부터이슈를개발하여 CEP 5 개년업무계획 에반영되도록노력하고, 업무계획에서필요로하는과학프로그램을개발하여획득된과학정보와효과적인조치방안을제공하면서남극조약체제에서주도권을공고히하고있다. 이러한맥락에서우리나라가남극조약체제에서주도권을확대해나가기위해서는과학연구에기반한환경보호위원회에대한기여를확대할필요가있다. 이를위해우리나라가현재남극조약체제에투자하고있는자원을크게늘리지않더라도, 우리의남극과학정책을환경보호위원회의 5 개년업무계획을기반으로점검하고현재진행중인과학프로그램을검토하여이슈별로대응가능한프로그램을식별하는한편, 필요할경우위원회의과학적요구에부합할수있도록기존프로그램을보완하여위원회의우선순위이슈해결에기여할수있을것으로본다. 또한매년획득한다양한정보를체계적으로관리하고남극관련정부부처및연구기관등에제공하여시의적절하게활용할수있다면남극조약체제에대한우리나라의기여도는크게향상될수있을것으로전망된다. 이를위하여남극조약체제내에서활동하고있는각연구기관과부처간의정보공유의구심점이되는전문가그룹의구성이필요하다. 남극전문연구기관에연구자를포함한남극전문가그룹을상설로두어남극조약체제의여러기구에서의활동자료들과연구결과를체계적으로관리하고새로운남극연구과제개발시정립된남극정책을반영하여자문하는한편, 환경보호위원회를비롯한남극조약협의당사국회의관련자문을전담하도록할수있다. 남극조약체제에대응할수있는지속적인인적자원의확보계획도국가남극정책의중요한부분이라하겠다. 마지막으로한국가의역량과자원만으로는남극환경전반에대한포괄적이해는불가능하다. 남극환경의보존을위해우선적으로필요한이슈의개발과해결을위해

10 268 Kim, J. H. 타당사국들과의긴밀한협력도지속적으로강화해나가야할것이다. 남극조약체제의변화에부합하는지속적인남극과학정책의정비와남극전문가그룹운영을통한효과적인정보관리와활용으로환경보호위원회의업무개발과이슈해결을통한실질적인기여로남극조약체제에서투자에상응하는우리의위상을찾을수있을것으로보인다. 사 사 이논문은극지연구소기관고유사업인 PE18150 과 PE18190 의지원을받아수행되었습니다. 남극조약체제에대한정보와의견을공유해주신극지연구소신형철정책협력부장님과서원상박사님, 그리고 CCAMLR 정보를공유해주신김정훈박사님께감사드립니다. 본논문심사에시간을할애해주시고논문의전체적인틀과내용에조언을아끼지않으신익명의심사자분들께진심으로감사드립니다. 참고문헌 대한민국정부 (2011) 남극환경영향평가서작성에관한세부지침제정. 외교통상부, 서울, 120 p 서울경제 (2017) 중, 남극조약회의개최 극지방자원공략본격화하나. NewsPrint?Nid=1OG0T4C45M Assessed 08 Jan 2018 서원상 (2015) 환경보호에관한남극조약의정서제6부속서비준대비극지연구소대응방안. Polar Brief 1:7 10 연합뉴스 (2016) 중국, 남극공략가속 과학탐사지원비행단내년출범. html Assessed 08 Jan 2018 장덕기, 최용진, 김진영 (2016) 남극연구에대한국가간협력연구동향분석. Ocean Polar Res 38(3): 장순근 (2013) 1978년에시작된남극연구. In: 장순근, 이재학 (eds) 극지탐구시리즈극지와인간, 극지연구소, 인천, pp Antarctic Treaty (1959) The antarctic treaty. ats.aq Accessed 25 Jan 2018 ATCM IX (1977) Annex 5. Report of the group of experts on mineral exploration and exploitation. Accessed 28 Jun 2018 ATCM XV (1989) Final report of the fifteenth antarctic treaty consultative. fr/atcm15_fr001_e.pdf Assessed 25 Jan 2018 ATCM XIX (1995) Decision 1. Recommendations divided into measures, decisions and resolutions. aq/devas/info_measures_listitem.aspx?lang=e&id=221 Accessed 17 Jul 2018 ATCM XXVIII (2005a) Measure 1 annex VI (Liability). =e&id=331 Accessed 16 Jul 2018 ATCM XXVIII (2005b) CEP VIII Report. Annex 5. Report of the open-ended contact group discussing the Must- Do tasks of the CEP. ATCM28/fr/ATCM28_fr003_e.pdf Assessed 17 Jul 2018 ATCM XXVIII (2005c) CEP VIII Report. Annex 6. Aide memoire CEP-the way forward. Assessed 17 Jul 2018 ATCM XXVIII (2005d) Decision 9. Marine protected areas. =e&id=344 Accessed 6 Aug 2018 ATCM XXXI (2008) WP 3. Proposal for a new antarctic specially protected area at Narębski Point, Barton Peninsula, King George Island. meetings_doc_database.aspx?lang=e&menu=2 Assessed 19 Aug 2018 ATCM XXXV (2012) IP 7. Review of COMNAP working papers and information papers presented to the ATCM database.aspx?lang=e&menu=5 Accessed 23 Aug 2018 ATCM XXXVIII (2015a) IP 101. COMNAP practical training modules: module 2 non-native species. =e&menu=5 Assessed 13 Aug 2018 ATCM XXXVIII (2015b) Regulation 3. The antarctic environments portal. listitem.aspx?lang=e&id=614 Accessed 21 Jul 2018 ATCM XXXIX (2016a) IP 79. An unprecedented achievement: 25 years of the environmental Protocol. =e&menu=2 Assessed 7 Jul 2018 ATCM XXXIX (2016b) Resolution 6. Confirming ongoing commitment to the prohibition on Antarctic mineral resource activities, other than for scientific research; support for the Antarctic Mining Ban. aq/devas/info_measures_listitem.aspx?lang=e&id=642 Accessed 25 Jan 2018 ATCM XXXIX (2016c) WP 53. Report of the joint CEP/ SC-CAMLR workshop on climate change and monitoring, Punta Arenas, Chile, May =e&menu=2 Assessed 6 Aug 2018 ATCM XXXIX (2016d) WP 52. Non-native flies in sewage treatment plants on King George Island, South Shetland Islands. Assessed 19 Aug 2018

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