제 출 문 기획재정부 장관 귀하 본 보고서를 공공기관 지배구조 개편방안 연구 의 최종 보 고서로 제출합니다 연구책임 :윤태범(방송대) 공동연구 :이창길(세종대) 공동연구 :권영주(부산대) 공동연구 :라영재(한국조세연구원) 한 국 행 정 학 회

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1 [최종보고서] 공공기관 지배구조 개편방안 연구 한 국 행 정 학 회

2 제 출 문 기획재정부 장관 귀하 본 보고서를 공공기관 지배구조 개편방안 연구 의 최종 보 고서로 제출합니다 연구책임 :윤태범(방송대) 공동연구 :이창길(세종대) 공동연구 :권영주(부산대) 공동연구 :라영재(한국조세연구원) 한 국 행 정 학 회

3 목 차 0.요약 4 Ⅰ.연구목적 11 Ⅱ.공공기관 지정 및 유형구분 16 Ⅲ.공공기관 지배구조 39 Ⅳ.공공기관 임원인사제도 107 Ⅴ.감사제도 139 Ⅵ.요약 및 정책제언 131 참고문헌 157

4 <요약> 1.연구목적 2007년 공공기관의 운영에 관한 법률 이 제정,시행된지 6년이 경과하여 공운 법 체계 전반에 대한 재검토가 필요 우리나라 공공기관 관리체계의 근간 형성 및 OECD 가이드라인의 수용 공공기관 지정,유형화,유형별 관리체계,지배구조 등 체계적 정비의 토대 공운법상 운영과정에서 나타난 각종 관련 이슈에 대한 전반적 검토와 개선방안 마련 필요 공공기관 지정 및 유형,공공기관운영위원회 구성 및 운영,임원 인사 및 이사 회제도,감사체계 등 공공기관 지배구조 전반의 현황 분석과 개선 방안 논의 2.공공기관 지정 및 유형구분 1)문제점 및 쟁점 1 공공기관 지정 및 유형구분 기준의 적정성 단순한 계량적 기준보다 기관의 설립취지와 성격,지배구조 차별화 필요성을 기준으로 공공기관 지정 및 유형구분 필요 현행 법률상 공공기관으로 지정되지 않은 여타 공공기관들에 대해서도 공공 기관 지정 기준이 확대 적용 필요 2 공공기관 지정과 기관의 특성 준정부기관 중 시장성을 갖고 있어서 공기업으로 지정 가능한 기업들도 존재 -4-

5 기타 공공기관으로 분류되었지만,인력과 자산,수입 등 규모나 중요도면에서 준정부기관으로 분류 가능한 기관들 존재 3 공공기관 지정 제외기관들의 검토 현행 공공기관 지정에서 제외된 기관들에 대한 지정 확대 논의를 통하여 공 공기관 관리의 엄정성과 투명성 제고 필요 2)개선방안 1 공공기관 지정 및 유형구분 관련 전반적 법제 정비 현행 공운법이 공공기관 관리에 대한 기본법 역할을 할 수 있도록 공공기관 지정 및 유형구분 관련 법 규정 정비 지정 기준 부합시 공공기관 지정을 확대하고,제외기준 명확화 시장성 판단시 매출액에 대한 기관의 직접적 기여도(노력도)반영 필요 공공기관 유형구분 시 기관 업무특성 및 재원구성상 특징 반영 2 재정통계기준과 지정기준의 연계성 강화 재정통계상 공기업으로 편입되는 준정부기관 및 기타공공기관이 별도의 공기 업 유형으로 분류될 수 있도록 구분기준 개발 기타공공기관 유형 폐지시 지배구조 설계상 일부 문제 발생 가능 3 공공기관 지정 및 유형구분 기준 재정립 준정부기관 지정,유형구분시 다양한 사업으로 세부 유형 분류에 어려움 존 재.현행과 같이 기금관리형과 위탁집행형으로 분류 가능 기관의 규모를 정원,총수입액,자산 기준으로 중소형을 나눌 수 있음 -5-

6 3.공공기관 지배구조 1.문제점 및 쟁점 1 공공기관운영위원회의 위상에 관한 문제 공공기관 운영위원회의 위상과 역할의 적정성 논의 -공운위의 기능 강화 및 대표성 재정립 등 2 공운위의 공공기관 임원인사에 관한 문제 임원추천 과정에서 공운위의 역할의 적절성과 절차적 복잡성의 문제 -공운위 기능 축소와 임원 인사에 대한 공운위 역할 재정립 필요 3 공운위의 대표성 미흡과 공공기관 직원 대표 참여 문제 공운위의 이해관계자 대표성 확보 필요성 -공운위 직원 대표 확보 필요성과 공운위 독립성 취약의 개선 필요 4 공공기관운영위원회 상설화 문제 공운위의 체계적,실질적 운용을 위한 상설화 필요성 5 이사 임기의 적정성 공공기관의 자율경영 확보 위한 이사 임기의 적정성 검토 필요 2)개선방향 1 공공기관운영위원회 및 위원의 위상 재정립 기존 공운위의 활용 경험의 적극적 활용으로 위상 강화 필요 운영위원회 위원의 국회 추천도 검토 가능하지만,정치적 논란 가능성 등 존재하여,현제도하에서 중립적이고 전문성있는 인사를 최대한 활용 필요 2 공운위의 공공기관 임원인사 개선방안 3단계(임추위 공운위 임명)임원추천 절차를 2단계(임추위 임명)로 축소 임추위 운영 적절성 확보 위하여 공운위원 1인 혹은 공운위 추천 1인 참 -6-

7 여 방안 검토 ㅇ 공운위는 개별 인사보다 선임절차 적정성 확보 및 제도장치 보강에 중점 3 공운위의 이해관계자 대표성 확보 공공기관 운영의 전문성,중립성 위하여 이해관계 없는 중립적 인사 선임 4 공공기관운영위원회 상설화 가능성 공운법 제정 취지에 반하며,공공기관의 자율성 침해 가능성 높음 5 이사 임기의 조정방안 책임경영 강화 차원에서 기관장에게 상임이사 임명권을 부여한 만큼 임기 도 기관장과 같이 3+1로 할 필요 있음 4.공공기관 임원인사제도 1)문제점 및 쟁점 1 임추위 구성 관련 임추위의 전문성 부족 -임원추천 위한 외부위원시 기관 특성 반영한 전문분야 인사 확보 미흡 임추위의 효과성,독립성 미흡 -정부가 임명한 비상임이사의 과다 참여로 구조적 독립성 취약 2 임추위 추천 절차와 방법 관련 복잡한 선임절차로 선임 절차 비효율성 및 경영 공백 장기화 발생 임추위의 3-5배수 후보자 추천의 형식성과 실질화 필요성 3 임추위 추천대상 요건 관련 후보자 추천 및 연임여부 결정시 주무장관의 실질적 권한 미약 공공기관 업무 전문성,노하우 갖춘 내부직원의 임원 승진 어려움 -7-

8 4 임추위 운영 관련 임원후보자 추천기준의 포괄적 규정으로 실효성 부족 - 기관 특성에 맞는 자격요건 설정 필요 위원회 구성,운영 관련 표준화된 매뉴얼 없어 운영상 비효율성 초래 2)개선방안 1 임추위 구성 개선방안 임추위 구성의 전문성 강화 -정치색 배제한 중립적 전문가를 위원으로 위촉 -공운위 위원 또는 공운위 추천위원 1인 포함하여 운영적정성 확보 필요 기관 업무와 관련된 학계,시민단체 등 전문적,중립적 인사 선임 임추위 상설화하여 임추위의 독립성,전문성,책임성 강화 필요.다만 권한 집중에 따른 추천의 공성성,독립성 훼손 가능성 증대 임추위 활동 투명성 확보 위하여 회의록 작성 의무화 및 공개 강화 검토 2 임추위 추천절차와 방법 개선방안 임원 선임절차를 2단계로 개선하여 평균 효율적 운영 도모 공운위는 개별 인사 보다 임추위 구성,선임 절차 적정성 확보 집중 공개경쟁 및 임원 구성의 다양화 추천단계와 과정에 대한 단계적 관리 강화 3 임추위 추천대상 요건 개선방안 주무부처의 공공기관 인사 자율성,책임성 제고 위해 주무부처의 비상임이 사 임명권 확대 -감사는 독립적 견제임원으로서 기재부장관의 임명(제청)권 유지 필요 임명권자에 대한 임명요건 강화 4 임추위 운영 개선방안 기관장,감사 등 임원직위별 전문자격요건을 구체적으로 규정 -8-

9 5 상임이사의 자격 개선방안 임원 자격 기준 구체화 및 자격기준에 대한 세부평가요소 마련 필요 -정부 가이드라인의 마련 및 기관 특성 반영한 자율적 기준 운영 필요 비상임이사 평가제도 도입 -비상임이사의 경영참여와 역할에 대한 사후평가 도입 현 2년인 상임이사와 감사 임기를 기관장의 임기와 동일하게 조정 필요 5.감사제도 1)문제점 및 쟁점 기획재정부의 경영평가 결과,절반 가까운 공공기관 감사활동 낮은 평가 -감사 전문성과 독립성,윤리성의 확보 측면에서 취약 감사원의 자체감사기구 운영 평가결과 전반적으로 70점대 중반으로 낮음 국민권익위원회의 공공기관 청렴도 측정 결과 매년 하락 추세 공공기관 상임 감사(위원)의 확대 등 감사 독립성 제고 필요성 감사 선임 기준(혹은 자격기준)의 구체화 및 명료화 필요성 임기 연장 등 감사의 책임성 확보 위한 방안 논의 필요 2)개선방안 1 감사 독립성 제고 방안 감사기구 독립성과 전문성 제고 위해 감사위원회 제도 확대 필요 감사에 실질적 인사 및 조직관리권 부여 일정 규모 이상 공공기관에 대해서는 상임감사 설치를 의무화 2 감사 전문성 제고 방안 공운법상에 감사의 자격기준을 구체적으로 규정함 부적절한 인사의 배제 및 전문성 있는 인사 선임 -9-

10 4 감사의 책임성 확보 방안 감사의 직무실적 평가의 개선 및 활용 확대 및 비상임 감사에도 적용 5 성과감사의 강화 방안 공공기관 감사 사각지대로 존재하였던 성과감사의 활성화 사업의 적정성 등에 대한 감사의 강화 -10-

11 Ⅰ.연구 목적 1.추진 배경 및 목적 공공기관의 운영에 관한 법률 제정으로부터 6년이 경과하여 공운법 체계 전 반에 대한 재검토가 필요한 시점임 공운법은 공공기관에 대한 합리적 운영을 목적으로 기존의 정부투자기관관리 기본법과 정부산하기관관리기본법 등을 통합하고,OECD 권고 가이드라인 등 에 기초하여 제정됨 이법을 통하여 공공기관에 대한 명확한 개념 정의,공공기관의 유형화,유형별 관리체계,지배구조 등이 체계화될 수 있었음 이와 같은 공운법의 제정에 따른 성과에도 불구하고 일부에서는 공운법상의 여러 내용들과 실질적인 운영 측면에서 문제를 제기하고 있음 이에 따라서 공공기관 지정 및 유형구분,공공기관운영위원회 구성 및 운영, 임원 인사 및 이사회제도 등 공공기관 지배구조 전반의 현황과 문제점을 검토 하고,개선 방안에 대한 심도 있는 연구가 필요함 위와 같은 연구결과를 바탕으로,주요 내용별 개선방안을 마련함과 동시에, 공 운법 을 합리적으로 운영하기 위한 개정방안을 구체적으로 제시할 필요가 있음 -11-

12 2.공공기관 지배구조의 실태와 문제 아직 입법 취지를 충분히 살리지 못하고 있는 공운법 다양한 공공기관의 체계적 관리,정부감독체계의 정비,지배구조의 개선, 부적절한 낙하산 인사의 방지,효율적 경영관리체계의 정비 등의 목적이 충분히 확보되지 않음 특히 OECD 가이드라인이 강조하는 소유권 관리기능의 집중화 등이 체계적으 로 확립되어 있지 않으며,주무부처의 영향력이 부적절하게 작용하는 것으로 지적됨 공공기관운영위원회 등 지배구조의 개선 필요성 공공기관운영위원회는 공공기관에 대한 합리적 관리를 목적으로 관련 부처 공 무원 및 외부 전문가로 구성하도록 되어 있음. 그러나 외국의 경우와 달리 우리의 경우 노동계 인사가 참여하지 않고 있어서 대표성에 문제가 있다는 비판적 지적이 있음 공공기관 내부 견제장치의 실효성 미흡 공공기관의 책임성 확보를 위하여 이사회의 구성,비상임이사,감사,감사위원 회 등 다양한 제도들이 설계되어 있음 특히 상임감사는 공공기관 내부 견제장치의 핵심임에도 불구하고,전문성이 미흡한 인사의 임용 등 낙하산 인사 시비가 끊이지 않고 있어서 개선의 필요 성이 높은 것으로 지적됨.감사원도 부적절한 감사의 임용을 지속적으로 제기 하고 있음 임원추천위원회 등 임원 임면관련 제도의 결함 공공기관을 책임있게 이끌고 갈 적임자를 임명하기 위하여 임원추천위원회를 -12-

13 설치는 등 공운법 제정을 통하여 상당한 정도의 제도 개선이 이루어졌음 공운법상의 임추위원회 위원 선임 및 절차에도 불구하고,실질적으로는 부적 적한 위원회 운영이 발견되고 있으며,이로 인하여 결과적으로 부적절한 인사 가 임용되는 것으로 지적되고 있음 공공기관 지정 및 유형화 기준의 불합리성 공운법은 공공기관의 효율적 관리를 목적으로 공공기관의 지정 및 유형화를 핵심적인 내용으로 하고 있음 그러나 공공기관의 지정 요건이 아직 모호한 부분이 있으며,이로 인하여 다 수의 기관들이 지정에서 제외되어 있으며,지정에 따른 유형 구분의 기준(자체 수입비율)도 국제적인 기준(원가보상율)과 비교하여 차이를 보이고 있음 특히 다수의 기관들이 중요성에도 불구하고 기타 공공기관으로 분류되어 효율 적 관리의 사각지대에 존재하고 있다는 지적도 있음 3.주요 연구과제 1 공운법상 공공기관 지배구조 현황 및 문제점 공운법 제정의 핵심은 합리적 지배구조의 설계라고 할 수 있음.이를 통하여 기 재부,주무부처,공공기관 등 관련 주체들간의 합리적 관계가 설정되도록 하였음 그러나 지배구조가 당초와 달리 운영되고 있다는 일부의 지적도 있다는 점에 서,공운법 제정의 취지에 맞게 공공기관의 지배구조를 보완하는 방안을 마련 할 필요가 있으며,이를 위하여 다음과 같은 측면에서 지배구조상의 문제점들 을 분석함 외부 지배구조 (공운위,공공기관 지정 제도 등) 내부 지배구조 (이사회,임원 인사 등) -13-

14 2 공공기관 지배구조 개편 방안 공공기관운영위원회 공공기관운영위원회는 기재부를 비롯하여 주무부처,관련 분야 전문가 등이 다양하게 참여하고 있음.일부에서 노동계,경영진 등의 참여 필요성이 제기되 고 있다는 점에서,이 부분에 대한 참여 가능성을 검토함 공공기관운영위원회의 구성 방안,기능 등 노동계,경영계 등의 공운위 참여 문제 주무부처 기획재정부 공공기관운영위원회의 역할 분담 3 공공기관 지정 및 유형구분 공운법상 공공기관으로 지정되어 유형화가 되면,이에 기초하여 지배구조 설계 등 다양한 영향을 받는다는 점에서 지정 및 유형의 합리화가 매우 중요함 공공기관 지정 및 유형화와 관련하여 일부 자의적 기준이 존재하고,이로 인하여 불합리한 지정 및 유형화가 이루어지고 있다는 비판적 지적도 있음.이에 따라서 지정 및 유형 구분의 기준을 재검토하고,이에 기초하여 개선방안을 마련함 공공기관 지정 및 유형구분 기준 재검토 (법적기준,재량권 등) 공기업/준정부기관/기타공공기관 구분 체계 개편 유형별 지배구조 등 관리체계 차별화 방안 등 -14-

15 4 공공기관 임원 인사 및 이사회 공공기관 임원의 전문성 등에 대한 논란이 지속적으로 이루어지고 있다는 점에 서,공공기관 임원의 전문성 등을 확보하기 위한 합리적 방안의 마련이 필요함 이를 위하여 공운법에서도 임추위의 구성을 활용한 임원 선임절차 개선 및 임원 의 자격 등에 대한 규정이 있지만,이들이 실질적으로 작동하지 않고 있다는 지 적이 있음.임원의 자격,임추위의 절차 개선 등 임원의 전문성을 확보하기 위한 제도적 개선방안을 마련할 필요가 있음 공공기관 임원 전문성 강화 방안 직위별 자격기준 표준 모델 마련 공공기관 임원 인사 절차 개선 방안(현실과의 괴리) 임원추천위원회 운영 합리화 방안 임원추천위원회 민간위원 POOL조성,관리 방안 독임제 감사의 역할 실효성 제고 방안 -15-

16 Ⅱ.공공기관 지정 및 유형구분 1.공공기관 지정 유형구분 제도 가.공공기관 지정 기준과 절차 현행 공운법에서 규정하고 있는 지정 및 유형분류 법규정은 다음과 같음. 제4조(공공기관) 1 기획재정부장관은 국가 지방자치단체가 아닌 법인 단체 또는 기관으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 공공기관으로 지정할 수 있다. -법률에 따라 설립되고 정부가 출연한 기관 -정부지원액이 총수입의 50%초과기관 -정부가 지분 50%이상 또는 30%이상이며 사실상 지배력를 보유한 출자 기관 및 자회사 2 1항의 규정에도 불구하고 다음 각호에 해당하는 기관은 지정불가 -구성원상호간의 상호부조 복리증진 권익향상 또는 영업질서 유지 등을 목적으로 설립된 기관 -지방자치단체가 설립하고 운영 -KBS와 EBS 제5조(공공기관의 구분) 1 기획재정부장관은 공공기관을 공기업,준정부기관과 기타공공기관으로 구 분하여 지정하되,공기업과 준정부기관은 직원 정원이 50인 이상인 공공기 관 중에서 지정. 2 기획재정부장관은 제1항의 규정에 따라 공기업과 준 정부기관을 지정하는 경우 공기업은 자체수입액이 총수입액의 2분의 1이상인 기관 중에서 지 정하고,준정부기관은 공기업이 아닌 공공기관 중에서 지정하도록 규정. -16-

17 [표Ⅱ-1]공기업 및 준정부기관의 구분(2013년 5월) 유형 분류기준 자체수입/총수입 50% 공기업 1 시장형 (14개) 자체수입/총수입 85%, 자산2조원 이상 준정부 기관 기타 공공기관 합계 2 준시장형 (16개) 시장형 공기업이 아닌 공기업 공기업이 아닌 공공기관 중 지정 1 기금관리형 (17개) 국가재정법상의 기금을 관리(위탁포함)하는 기관 2 위탁집행형 (70개) 기금관리형 준정부기관이 아닌 준정부기관 공기업 준정부기관이 아닌 기관 (178개) 295개 주:자체수입액 및 총수입액의 구체적인 산정 기준과 방법은 대통령령으로 정함. 자료:기획재정부 경영공시 공운법에 따르면 공공기관 지정과 유형구분의 목적은 기관의 자율경영 및 책 임경영체계 구축,경영합리화 및 운영 투명성 제고,대국민 서비스 증진 등으 로 규정. 그러나 실질적으로 자율경영(기관의 입장)과 책임경영(소유주인 국민의 입 장에서 보는 관점)은 많은 경우 동전의 양면일 수도 있지만 상충되는 개념 일 수도 있다는 점에서 혼란을 초래. 경영합리화,운영투명성,대국민 서비스 제고 등은 이해관계자가 누구인가 에 따라 달라질 수 있지만 기본적으로는 책임경영의 일환으로 볼 수 있음. 결국 공운법의 적용대상 범주의 적용,그리고 공운법 요건대로 지정하지 아니하고 기타공공기관으로 제외하는 기준의 타당성은 다소 모호하기는 하지만 기관의 설립목적,운영실태 등을 감안해 판단해야 하는 관리의 실 익으로 판단해야 할 것임. 공운법에 따른 지정과 지정제외 또는 유보의 판단이 제1단계 작업이라고 하 면 제2단계는 공기업 준정부기관과 기타공공기관을 나누는 작업이라고 할 수 -17-

18 있고 마지막 제3단계가 공기업과 준정부기관을 구분하는 작업임 이러한 순서(sequence)를 그림으로 나타내면 다음과 같음 [그림Ⅱ-1]현행 공공기관 지정 및 유형화 흐름도 조사대상기관 법 제4조제1항의 각호 부합여부 N Y 공공기관 공공기관이 아닌 기관 정투 정산 민영화법 대상 & 직원정원 50인 이상 N Y Y 자체수입비중 50%이상 N 공 기 업 준정부기관 기타공공기관 자체수입비중 85% & 자산2조 이상 기금관리 여부 Y N Y N 시장형 공기업 준시장형 공기업 기금관리형 준정부기관 위탁집행형 준정부기관 -18-

19 정부는 매년 1월 공공기관운영위원회를 통해 공공기관으로의 지정을 심의 의 결하고 있음 새로이 공운법 적용대상이 되는 기관을 지정하고 기존에 지정된 기관에 대해 그 지정을 해제하거나 구분을 변경하여 지정 하고 있음 주무부처에서 통보한 기관을 새로 지정하고 기존에 지정된 기관 중 지정 요건에 해당되지 않게 되었거나,지정실익이 없는 기관은 지정에서 해제하 는 의사결정이 이루어짐 [표Ⅱ-2]공공기관 지정 절차 공공기관 지정 절차 내용 근거 공공기관 지정대상 기관 통보 주무기관의 장과 협의 공공기관운영위원회 심의 의결 기획재정부장관 지정고시 주무기관의 장이 기획재정부장관에게 매 회계연도 개시 1개월 전까지 공공기관 지정의 대상이 되는 기관을 통보 기획재정부장관이 지정안을 마련하여 주무기관의 장과 협의 공공기관운영위원회의 심의 의결을 거쳐 공공기관 지정안을 확정 기획재정부장관은 매 회계연도 개시 후 1월 이내에 공기업 준정부기관을 새로 지정하고 지정을 해제하거나 구분을 변경하여 지정 공운법 시행령 제8조 공운법 제6조 2항 공운법 제6조 2항 공운법 제6조 1항, 3항 공공기관으로 지정된다는 의미는 공운법 적용대상이 된다는 것으로 자율과 책임경영,경영합리화,투명경영을 통해 공공기관의 대국민서비스 증진에 기 여한다는 공운법의 제정 취지에 부합한 관리의 대상이 됨 경영평가나 임원제도에 대한 규정적용까지는 아니더라도 정부가 추진하는 선진화정책,각종 지침(인사운영,예산편성,경영혁신)의 대상이 되고 경영공시와 고객만족도 조사의 대상이 되게 됨 -19-

20 실질적으로는 과거 정부산하기관 관리정책의 대상이 되었던 광의의 공공기관 들로 하여금 경영공시를 의무화하고 정보를 집중함으로써 국민들이 언제든지 인터넷을 통해 각 기관의 경영목표,인원현황,수입지출 현황 등 경영정보를 파악하 고 기관 상호간 비교가 가능하도록 함으로써 공공기관의 주인인 국민이 감시하는 시스템을 구축하는 목적이 가장 기본 아울러 공공기관의 예산과목구조 및 회계구조를 표준화하여 재정투명성을 제고하고 인건비,사업비 등의 구분을 명확하게 하여 방만경영을 사전에 차단하는 의미가 큼 경영자율성을 저해하는 정부의 사전규제를 최소화하고 공운위가 정부규제 의 적정성을 주기적으로 점검 나.공공기관 유형 분류 기준 공공기관 유형분류의 목적과 의의는 다음과 같음. 공기업에 한정하는 것이 아니라 준정부기관을 포함한 중점관리대상인 공 공기관의 개념 즉 공기업과 준정부기관으로 지정된 공공기관은 어떠한 특 성을 지니는가? 민간기관(사기업)의 대칭 개념이자 일반정부(중앙정부 + 지방정부)와도 대비되는 영역의 기관으로서 공공부문 중 정부를 제외한 공 공기관 중 일부를 집중관리하겠다는 정책의지의 표현 이러한 논의를 통해 어떠한 성격과 특징을 지닌 기관들이 공기업,준정부 기관이라는 특정 공공기관으로 지정되어 집중 관리되고 특정 유형으로 구 분되어 지배구조와 성과평가 등에서 다른 취급을 받는 것이 바람직한가에 대한 논의로 이어짐. 현재 공공기관운영법상의 공기업과 준정부기관을 대별하는 기준인 자체수입 액 비중은 IMF의 GFSM 1) 나 EU의 ESA 2) 에서 사용하는 시장적 산출물 1)GovernmentFinanceStatisticsManual(정부재정통계편람) 2)EuropeanSystem ofaccounts(유럽 재정 표준회계지침) -20-

21 (marketoutput) 개념을 준용하고 있음. GFSM과 ESA는 제도단위를 구분함에 있어 개별기관이 생산하는 재화 및 서비스의 매출액이 매출관련비용(매출원가 및 영업비용)의 50%이상을 보 전하는 경우 당해 기관을 상업적 성격을 갖는 기업 으로 구분하고 매출액 이 매출관련비용을 50% 미만으로 보전하는 경우 공공적 성격이 띠는 일 반정부 로 구분하고 있음. 그러나 우리나라의 공공기관의 경우 매출액 및 매출관련비용의 산정이 어렵고 매출액과 관련한 정부지원 수준이 상이하여 GFSM 및 ESA의 개념 을 그대로 적용하는데 한계가 있다.이런 이유로 공공기관운영법은 공기업 과 준정부기관을 구분하는 기준을 시장적 산출물 판단기준 이 아닌 자체 수입액 비중 이란 개념으로 대체하여 개별기관의 상업성을 판단하여 공기 업과 준정부기관을 구분하고 있다. 자체수입액 비중은 총수입 중 정부의 직 간적적인 재정지원 영향을 제거 한 수입액(자체수입액)이 차지하는 비중을 의미하며 최근 3년간 평균치를 사용하여 계산한다.구체적으로 자체수입액 비중 50%이상 여부를 기준으 로 공공기관의 상업성( 50%)과 공공성( 50%)을 판단하여 공기업과 준정 부기관을 구분하고 있음. 자체수입액은 공급의 법적 독점성과 이용(소비)의 강제성 여부 등 개별수 입항목의 질적 차이를 고려하여 수입유형을 구분하고 수입유형별로 자체 수입액 산출을 위한 가중치를 부여하여 고유목적사업 수입액 기타사업 수입액 사업외 수입액을 계산하여 합산하여야 한다.여기서 수입유형은 크게 고유목적사업수입 기타사업수입 사업외수입으로 구분되며 각각의 수입유형별 수입액에 자체수입 가중치를 부여하여 산출한 값을 고유목적 사업 수입액 기타사업 수입액 사업외 수입액으로 구분한다. 3).이 때 총 수입 중 수입유형이 정부의 직접지원액으로 구분되는 출연금,보조금 등은 자체수입액 산출시 반영되지 않음 3)공공기관운영법 시행령 제6조에서 규정함. -21-

22 [표Ⅱ-3]공공기관 유형 구분 유형구분 공기업 시장형 공기업 준시장형 공기업 준정부기관 기금관리형 준정부기관 위탁집행형준정부기관 기타공공기관 요건 자체수입비율 50% 이상,직원 정원 50인 이상 자체수입비율 85% 이상,자산 2조원 이상,직원 정원 50인 이상 자체수입비율 50% 이상,직원 정원 50인 이상 공기업이 아닌 공공기관,직원 정원 50인 이상 국가재정법에 따라 기금을 관리하거나 기금 관리를 위탁받은 기관 기금관리형이 아닌 준정부기관 공기업,준정부기관이 아닌 공공기관 2.공공기관 지정 및 유형구분의 문제점 및 쟁점 공공기관과 관련한 제도단위(기관)중 일부를 특정 공공기관으로 지정하고 이 를 유형별로 구분하는 기준은 기관이 수행하는 업무의 성격,기능 또는 기관 의 주요 사업의 특성에 따라야 할 것으로 보임. 구체적으로 현행 자율경영계약 대상기관 즉,경영자율권확대사업 기관들 (인천국제공항공사,한국공항공사,한국가스공사,한국지역난방사,부산항만 공사)은 시장성이 높아서 장기적으로 민영화 추진대상이므로 시장형 공기 업으로 구분이 가능. 공공기관의 유형을 구분함에 있어 단순히 자체수입 비중이 50%를 초과하 는지,아니면 원가보상율이 50%를 넘는지 여부를 객관적인 기준으로 삼아 유형을 판단할 수도 있지만 이를 절대적으로 준용해 기관유형의 안정성을 위협하는 것은 바람직하지 않음. 단순한 수치적 기준을 적용하기보다는 기관의 설립취지와 성격이 공공기 관의 지배구조를 차별화하여 설계할 필요가 있는가를 판단하여 이를 공공 기관 지정 및 유형구분의 기준으로 함이 바람직함.그리고 2차적인 기준으 로는 맞춤형 성과관리틀을 구축하는 데 필요한 구분이 되어야 할 것. - 주요 국가에서 소유권 기관의 공기업의 관리 현황을 보면 공기업 주무 -22-

23 부처의 역사적인 맥락,2000년대 소유권의 부처로의 관리권 통합 등에 따라서 공기업 및 국유기업(SOE)관리함 재정통계 작성을 위해서는 SNA 분류기준인 원가보상율 기준 해당여부를 일 차적으로 적용하고 이차적으로 다음의 특수기준에 해당되면 원가보상율 기준 해당여부를 불문하고 일반정부로 분류 -사회보장기구(국민건강보험 등) 구조조정기구(구조조정기금,예보채상환 기금,부실채권정리기금 등) -부과식 혹은 정부와 독립적으로 운영되지 않는 직역연금(군인연금,공무 원연금) -정부가 유일한 고객인 공공기관(근로복지공단 등) 공공기관은 공공재나 공공서비스 제공을 위해 정부가 설립하였거나 재정을 지원해주는 기관이라고 할 때 글로벌 스탠다드 차원에서 지배구조 개선을 위 한 집중관리에 대한 논의는 공기업을 중심으로 이루어지고 있음.공기업 즉, 정부가 지배하는 기업형태로 형성된 자산(assets)에 대한 정의는 국가별로 다 양함. 공기업은 지배구조와 관련하여 책임성 확보에 민간기업과는 다른 특수한 어려움에 직면해 있기 때문(OECD,2011). -정부보조등 예산지원을 통한 연성예산제약(softbudgetconstraint) -상대적으로 유리한 이자율 및 보증(low rateofreturnrequirements) -허가 등 각종 규제에 있어서의 이익(regulatorydiferences) - 독점과 진입규제 등에 있어서의 이익(unequal access to fair trade regulation) -자본의 보호(captiveequity) -파산규칙으로부터 면제와 정보 특혜(discriminatoryfavorsinsolvency) 기업의 소유지배구조는 법률의 틀 하에서 형성되고 법률의 작동을 통해 변화. 그러나 다른 사회현상과 마찬가지로 기업 소유지배구조의 형성과 변동은 법 -23-

24 외적 요소들의 영향을 받을 수밖에 없음.한편 공기업은 그 비효율성 때문에 어느 나라에서나 지배구조상 개혁의 대상으로 거론되곤 함. 이밖에도 이해집단,공기업 자체 등이 어우러지거나 때로는 각기 떨어진 다수의 대표자들의 복잡한 대리인 체제를 가짐.공기업 CEO가 효율적인 결정을 내리기 위해서는 이러한 복잡한 책임체계를 잘 구성하는 것이 무 엇보다 중요. 공기업 지배구조의 개선으로 보다 나은 경영과 생산성 향상을 통해 국민 경제의 성장을 도모할 수 있음.따라서 효과적인 정부소유권 행사를 위해 서는 공기업을 포함한 공공기관의 적절한 지정과 유형화가 필요 공공기관 중에는 경영자율권 확대 대상이 되는 공공기관이 있는가 하면 정부출연연구기관,대학병원,기금관리기관,그리고 다양한 정부부처의 위 탁업무 수행을 위해 설립운영되고 있는 준정부기관들이 공존하고 있으며 공공기관으로 지정하여 정부가 소유주로서의 일관된 틀을 가지고 책임성 을 확보하는 실익보다 기관의 자율성을 침해함으로써 야기되는 사회적 비 용이 클 경우 공공기관 지정의 실익이 의문시 될 수 있음 국제적 재정통계기준에서는 공기업의 분류기준을 제시하고 있고,주요국가에 서도 공기업이나 국유기업을 제외한 준정부기관의 경우는 각각 다른 용어,분 류기준도 다양함 공기업이 아닌 기관을 준정부기관과 기타공공기관으로 지정하고 있기 때 문에 준정부기관과 기타공공기관간의 명확한 개념정의가 없음 가.공공기관 지정에 대한 선행 연구 4) 1)공공기관 개념규정상 문제 5) 규정공공기관의 지정 및 유형구분의 근거로서 공공기관의 운영에 관한 법률 이 있음에도 불구하고,동법에는 공공기관 의 개념에 대한 별도의 규정은 하 4)박정수 윤태범 허경선.(2010). 공공기관 지정 및 분류체계 개선방안 pp 요약 정리 5)공운법 제4조(공공기관),제5조(공공기관 구분),제6조(공공기관 지정절차)에서 공공기관에 대하여 정의를 하고 있으나 공공기관의 지정 및 구분과 관련한 정의로 볼 수 있고 사업 성격 등에 의한 차별화된 개념 정의가 없다는 것으로 볼 수 있음 -24-

25 지 않고 있음.공공기관에 대한 정의나 범주가 없는 가운데,관리적 목적의 일환으로서 공공기관을 지정하기 때문이다.물론 동법을 통하여 어떠한 기관 들이 공공기관의 범주에 포함될 수 있으며,이에 기초하여 공공기관의 개념을 유추할 수 있음. 2)공공기관 지정 목적의 문제 공운법에서 제시하고 있는 공공기관 지정 및 관리의 목적들은 지정된 공공기 관 에게만 제한적으로 적용되어야 할 것들이 아니며,현행 법률상으로 공공기 관으로 지정되지 않은 여타 공공기관들에 대해서도 공통적으로 적용되어야 할 중요하고 포괄적인 기준들이라고 할 수 있음. 주요국가에서 준정부기관에 대한 통일된 명확한 분류기준이 있는 것도 아 니고 각각의 명칭,분류유형도 다양함 3)공공기관 지정 기준의 문제 현재의 공공기관 지정을 위한 기준은 주로 소유권의 정도,지배력의 정도라고 할 수 있으며,개별 기관들이 제공하는 공공재의 특성은 상대적으로 충분히 고려하지 않았음. 공운법에서는 소유권이 명확하거나 혹은 지배력이 강한 경우 공공성이 강 한 것으로 보고 있음.현재 공운법상 지정된 공공기관 들은 당연히 공공 서비스를 제공하는 것으로 전제하고 있기 때문임 4)공공성과 시장성 기준의 문제 공공기관을 분류하여 명칭을 부여함에 있어서,공기업과 준정부기관으로 하고 있으며,특히 공기업의 경우 자체수입액의 정도 를 기준으로 시장형과 준시 장형으로 구분하고 있음. 현행 공공기관의 유형구분에 사용되는 기준과 명칭을 보면,공운법 하에서 는 공공성과 시장성을 명시적인 기준으로 언급하고 있지는 않지만,공공성 과 시장성이 중요한 규범적 기준으로 사실상 고려되고 있음을 알 수 있음. 현실적으로 유형화된 공공기관들을 보면,공공성과 시장성이 대칭적인 기 -25-

26 준으로 사용되지 못하고 있음 5)준정부기관의 다양성 문제 직원 정원이 50인 이상인 공공기관 중에서 자체수입액이 총수입액의 2분의 1 이하인 공공기관을 준정부기관으로 지정하고 있고 준정부기관은 기금관리형 과 위탁집행형 기관으로 구분하고 있음. 준정부기관이라는 것은 정부에 준하는 공공기관이라는 의미로서,사실상 정부에 의하여 재화가 공급되어도 상관없지만,집행적 성격 위주로 된 업 무라는 점에서 정부는 정책결정 기능만을 담당하고 집행기능은 공공기관 이 담당하도록 한 것이라고 할 수 있음. 그러나 시장성이 충분하여 준정부기관보다는 공기업적 특성을 상대적으로 더 많이 부여할 수 있는 공공기관도 준정부기관으로 유형화되어 있는 등 다양한 속성을 가진 기관들이 혼재되어 있음. 기금관리형과 위탁집행형으로 구분한 것이 타당한 것인가에 대한 지적도 있음.적절성 여부를 떠나서 공공기관을 유형화하는데 사용된 기준은 공공 성과 시장성이라고 할 수 있는데,기금관리형의 경우 사용하는 재원의 성 격을 기준으로 한 예외적인 유형구분이라고 할 수 있음.기금관리형 기관 에 대한 별도의 관리방식이 필요하다면,이것은 공공기관의 유형이 아닌 별도의 방식으로 관리하는 것이 타당하다는 것임. 6)다양한 특성의 기타공공기관 유형 문제 현행 지정 및 유형분류 기준에 의하여 기타 공공기관으로 분류되었지만,인력 과 자산,수입 등 규모나 중요도면에서 준정부기관과 비교하여 손색이 없는 기관이 매우 많음에도 불구하고 기타 공공기관으로 획일적으로 유형화되어 있음. 기타 공공기관의 유형이 필요하다면 유형의 세분화에 대한 검토가 필요함. 7)공공기관 지정 및 유형변동의 문제 공운법에 기초하여 매년 공공기관을 새로 지정하기 때문에,연도별로 일정하 -26-

27 지는 않지만 공공기관 지정 및 유형구분에 있어서 변동이 있음.지정 및 유형 의 변경은 그 자체에 그치는 것이 아니라,지배구조 변경의 문제,경영평가방식 등 다양한 측면에 영향을 미치고 있다는 점에서,공공기관 지정 및 유형의 변 경시 이와 같은 점들을 심도 있게 고려하여야 할 것임. 8)공공기관의 유형화에 따른 지배구조 설계 기준 문제 현행 공운법상 공공기관을 지정 및 유형화하는 중요한 목적의 하나는 공공기 관 유형별로 지배구조를 달리 설계하는데 있음. 공공기관의 지배구조는 공공기관의 소유구조와 생산하는 재화의 특성을 적절히 반영하여 설계되어야 할 것임.적절한 지배구조 설계를 통하여,공 운법상 공공기관이 지향해야 할 핵심적인 가치인 공공기관의 자율성과 책 임성,그리고 투명성이 적절하게 담보될 수 있기 때문이다. 현행 공공기관 유형별로 설계된 지배구조는 이와 같은 의미를 반영하는데 다 소 미흡하다고 할 수 있음.시장형 공기업과 준시장형 공기업간에 지배구조의 실질적 차이를 발견하기 어려우며,준정부기관의 경우에도 기금관리형과 위탁 집행형간에 의미있는 차이를 발견하기 어려움.특히 자산 2조원 이상인 준시 장형 공기업의 경우,시장형 공기업과 동일한 지배구조가 적용되는 부분도 있 어서,공공기관 유형 구분의 의미가 더욱 모호해졌음. 나.공공기관 지정에 대한 관련 다른 기관의 지적 6) 공공기관 지정 및 유형 구분 기준 구체화 필요 공공기관 지정의 투명성과 명확성을 제고하기 위하여 현행 공공기관 지정 에서 제외된 기관 유형을 법률 또는 시행령으로 구체화하는 방안 검토 필 요 공기업 준정부기관과 기타공공기관의 구체적인 구분 기준을 법령으로 규정할 필요 6)국회예산정책처. 공공기관 지정제도의 문제점과 개선과제,보도자료( )참조. -27-

28 중장기적으로 공기업 준정부기관의 구분 기준을 국제기준과 일치시킬 필요 기획재정부가 발표하는 재정통계와 공공기관의 운영에 관한 법률 의 공 기업과 준정부기관의 분류가 불일치하고 있으므로,중장기적으로 국제기준 인 원가보상률 을 도입하는 방안 검토 필요 기타공공기관의 세부 유형별 관리체계 차별화 필요 기타공공기관 중 한국수출입은행,한국정책금융공사 등과 같이 자산규모, 정부의 간접지원 등의 측면에서 중요성이 큰 기관은 별도 유형으로 분류 하여 보다 강화된 관리체계를 적용할 필요 다.공공기관 유형구분시 원가보상률 적용 문제 7) 정부 내 공기업 범위를 구분하는 상이한 기준이 상존하고 부채규모 산정 시 혼란 등 문제가 있으므로 공기업 분류기준을 국제기준으로 통일하자는 의견 대두 국제기준 적용 시 원가보상률 기준에 따른 공기업 분류 결과와 현행 공공 기관 유형구분 결과와의 상충을 최소화하기 위한 제도개선 방안을 모색할 필요 공공기관 관리 측면에서 공기업 분류 시 원가보상률 기준 이외에 추가적 으로 적용가능한 기준 발굴(이용강제판매비중 = 이용강제성 판매액/SNA 판매액) 원가보상률 및 신규 기준에 따라 공기업 세부유형을 재편하고 세부유형별 로 지배구조를 설계 7)한국조세연구원(2013.1) 공공기관 유형구분 시 원가보상률 적용에 따른 쟁점사항 검토 보고서 참조 -28-

29 3.공공기관 지정과 유형 구분 개선 방향 가.문제인식 공운법 제정 이후 운영상 미비점 및 변화된 상황 반영 공공기관 지정이 기획재정부 장관의 재량에 따라서 지정 유보 기관 선정 시 명확한 기준 부재(공운법 제4조) 공기업 외 준정부기관과 기타공공기관에 대한 지정과 유형 분류의 구체적 기준이 불명확(공운법 제5조) 기능이 유사함에도 불구하고 유형분류가 서로 다른 경우가 발생 예)정책금융기능을 수행하는 수은,정책금융공사는 기타공공기관이고 무보, 주택금융공사는 준정부로 유형분류 공공기관의 관리 효율성 및 자율성 제고를 위한 지정 및 유형분류 개선 나.주요 개정 논의 사항 공공기관 지정 유보 요건을 법령에 명확하게 규정하고 지정 제외 기관을 시 행령으로 이관(공운법 제4조) 공운법 제4조 1항의 경우에 기재부 장관의 재량 규정을 지정 요건 해당시 당연 지정으로 개정함 -필요시 지정 유보 규정을 둘 수 있음 공운법 제4조 2항의 지정제외 사유를 시행령에 이관하는 방안 공공기관의 구분을 현행과 같이 공기업,준정부기관,기타공공기관으로 두고 세부 구분 기준을 명화하게 하는 방안과 기타공공기관을 없애고 공기업과 준 정부기관 유형으로만 구분하는 2가지 방안이 있을 수 있음 현행 소수정원은 공공기관 지정 배제 및 다른 지배구조 등을 이유로 공공 -29-

30 기관의 기본적 준수사항을 지키지 않아도 됨으로 모든 공공기관 요건에 해당하면 모든 해당기관을 공공기관으로 지정하고 개별의 적용 운선,다른 지배구조의 적용 및 평가의 차별화 등을 검토해 볼 수 있음 현재 자체수입비율,총수입액 뿐만 아니라 국민경제에 미치는 영향을 고려 한 추가분류표 및 기준 마련 필요 -정원,총수입,자산규모 등을 분류기준 마련 다.공공기관 지정 기준 개정 방향 공공기관에 대한 통계목적과 관리목적상 공공기관 분류를 최대한 일치시키고 명실상부한 공공기관운영에 대한 기본법으로 역할을 할 수 있도록 공공기관 지정 및 유형구분 관련 법규정 정비 공공기관의 지정 기준에 부합하면 모두 공공기관으로 지정토록 하고,개별 법 적용 및 지배구조 등 관리 목적에 따른 유형 분류 및 제외 또는 유보 로 구분토록 함 -공공기관 부채규모 산정 시 혼란으로 공기업 구분기준을 재정통계상 공공부문(공기업 vs.일반정부)구분기준으로 통일하자는 의견 -현행 공운법에 따른 공공기관 유형구분 기준인 자체수입비율 을 UN 의 눔 기준인 원가보상률+정부판매비율 로 전환하여,공공기관운영법 적용대상인 공기업 범위와 재정통계상 공기업 범위를 동일하게 관리해 야 한다는 문제제기 잇음 공기업의 시장성 을 판단함에 있어 매출액에 대한 해당기관의 직접적 기여도(노력도)를 반영할 필요 -정부직접지원금(출연금 보조금 등 이전수입),관계법령에 따라 소비자 의 이용이 강제된 공공재화 서비스로부터 발생한 매출액,그리고 정 부 지자체용역수행 매출액 등은 공공기관의 사업수행(공공재 공공서 비스 공급)과정에서 시장에서의 자유로운 거래를 통해 발생하는 매출 액이 아니므로 시장성이 낮다고 판단 -국제기준상 정부판매비율 개념을 통해 매출액과 해당기관의 기여도를 -30-

31 일부 반영하고 있으나 제한적임 매출액에 대한 해당기관의 직접적 기여도를 이용강제판매비중을 통해 가 늠하고 이를 기준으로 공기업 세부유형을 구분함으로써 공공기관 유형구 분 시 기관 업무특성 및 재원구성상 특징을 반영 -이용강제판매비중이 높을수록 시장성 이 낮다고 판단 이용강제판매비중 적용 공기업 세부유형 구분절차 -(1단계)재정통계의 일반정부 범위 산출 시 공기업 구분기준 (원가보상 률+정부판매비율)에 따라 공기업 범위 지정,재정통계상 공기업과 공공 기관운영법상 공기업 일치 -(2단계)이용강제판매비중 50% rule적용,세부유형 구분,이용강제판매 비중 50% 미만 시장형 공기업,이용강제판매비중 50% 이상 준정 부형 공기업 재정통계 공공부문 구분결과와 현행 공운법에 따른 공공기관 유형구분과의 상충을 최소화하기 위한 방안 모색 재정통계상 공기업으로 편입되는 공운법상 준정부기관 및 기타공공기관이 별도의 공기업 세부유형으로 분류될 수 있도록 구분기준 개발 -공기업 세부유형 구분기준으로 이용강제판매비중 개념을 개발하여 적용 * 이용강제판매비중 이라 함은 SNA판매액(이전수입 포함)중 시장성이 낮은 수입(이용강제 판매액과 이전수입)이 차지하는 비중을 의미 **이용강제판매액은 소비자 측면에서 법령에 따라 재화의 구매나 용역의 이용이 강제되어 발생한 수입 또는 정부 지자체가 최종소비자인 수입의 총합을 의미 *이전수입은 특정 재화나 용역을 제공하고 수령한 대가가 아닌 지원금 보조금 부담금 성격의 금액,정부출연금수익 보조금수익 등이 해당 - 이용강제판매비중 기준을 적용하여 공기업 세부유형을 시장형 공기업과 준시장형 공기업으로 개편하는 방안 도출 -31-

32 *공기업(원가보상률 50%초과 & 정부판매비율 80%미만)중 이용강제판매 비중 50%미만이면 시장형 공기업,그렇지 않으면 준시장형 공기업 공기업 지정을 현행 공운법상 기준과 재정통계상 기준을 통일시키고 기타공 공기관 유형을 없애면 현행 공운법 상 이사회,기관장 선임,경영평가 대상, 경영지침 적용 등 문제가 발생할 수 있고,개별기관의 설립법과 충돌할 수 있 음 최근 영국,프랑스,스웨덴 등에서는 공기업의 소유권을 재정부 중심으로 강 화하고 있는 추세이고 재무부나 총리실 이외 다른 정부부처의 산하 공기업 및 준정부기관의 투자,지배구조,경영평가,기능조정과 같은 성관관리에 대한 표준적인 가이드라인을 제정하는 추세임 국제적인 재정통계 기준에 맞추어 공운법 개정을 개정하게 되면 공기업으 로 지정받는 기관이 증가할 수 있으므로 공기업과 준정부기관간 지배구조, 경영평가 등에서 차별화된 정책이 필요함 준정부기관 지정 및 유형구분 중에서 다양한 사업 성격으로 인한 세부 유형 분류 문제가 있으나 현행과 같이 기금관리형 준정부기관, 위탁집행형 준정부기관 으로 분류 가능 공기업 준정부기관 유형을 기관의 규모를 정원,총수입액,자산을 기준으로 하여 중소형을 나눌 수 있을 것임 현행 공운법 상 공기업의 경우 규모와 관련 없이 공기업으로 지정되나 준 정부기관의 경우 정원 500인 이하이면 강소형 준정부기관 경영평가를 받 음 지방공기업과 같이 공운법 이외에 다른 법에서 규정하고 있는 공공기관의 경 우에도 현행 공운법 제53조(벌칙 적용에서 공무원 의제)의 적용을 위해서 공 공기관으로 볼 수 있는 조항을 추가할 필요 있음 -32-

33 <참고>공기업 준정부기관 규모별 기관 수 1)정원 500명 이상 & 총수입 1천억원 이상 정원 500명 이상이고 총수입 1천억원 이상인 공기업 준정부기관은 49개(공기 업 22개,준정부기관 27개) 정원 500명 이상이고 총수입 1천억원 이상이면 기관장을 대통령이 임명 정원 500명 이하 또는 총수입 1천억원 이하인 공기업 준정부기관은 68개 (공기업 8개,준정부기관 60개) 2)정원 300명 이상 정원 300명 이상인 공기업 준정부기관은 65개(공기업 24개,준정부기관 41개) 준정부기관 정원 300명 미만이면 중소형기관 평가를 받음 정원 300명 미만인 공기업 준정부기관은 52개(공기업 6개,준정부기관 46 개) 3)정원 300명 미만 & 총수입 1천억원 미만 정원 300명 미만이고 총수입이 1천억원 미만인 공기업 준정부기관은 31개(공 기업 1개,준정부기관 30개) 중소형 평가 기준인 정원 300명 기준과 지배구조에 영향을 주는 총수입 1 천억원 기준을 사용 정원 300명 이상 또는 총수입 1천억원 이상인 공기업 준정부기관은 86개 (공기업 29개,준정부기관 57개) -33-

34 [표Ⅱ-4]공기업 준정부기관 정원과 총수입별 기관수 (단위:명,백만원) 정원 총수입 ~99 100~ ~ ~ ~ 계 ~10, ,000~29, ,000~49, ,000~99, ,000~ 계 나.공공기관 규모별 기관 수 1)정원 500명 이상 & 총수입 1천억원 이상 정원 500명 이상이고 총수입 1천억원 이상인 공공기관은 83개(공기업 22개, 준정부기관 27개,기타공공기관 34개) 정원 500명 이하 또는 총수입 1천억원 이하인 공공기관은 206개(공기업 8 개,준정부기관 60개,기타공공기관 144개) 2)정원 300명 이상 정원 300명 이상인 공공기관은 120개(공기업 24개,준정부기관 41개,기타공공 기관 55개) 정원 300명 미만인 공공기관은 175개(공기업 6개,준정부기관 46개,기타공 공기관 123개) -34-

35 3)정원 300명 미만 & 총수입 1천억원 미만 정원 300명 미만이고 총수입 1천억원 미만인 공공기관은 137개(공기업 1개, 준정부기관 30개,기타공공기관 106개) 정원 300명 이상 또는 총수입 1천억원 이상인 공공기관은 158개(공기업 29 개,준정부기관 57개,기타공공기관 72개) [표Ⅱ-5]공공기관 정원과 총수입별 기관수 (단위:명,백만원) 정원 총수입 ~99 100~ ~ ~ ~ 계 ~10, ,000~29, ,000~49, ,000~99, ,000~ 계 [표Ⅱ-6]정원 300명 미만 & 총수입 1천억원 미만 공공기관 (단위:명,백만원) 유형 기관명 정원 수입 합계 준시장형 공기업 울산항만공사 54 70,233 위탁집행형 준정부기관 (재)우체국금융개발원 ,681 위탁집행형 준정부기관 국제방송교류재단 ,431 위탁집행형 준정부기관 국토교통과학기술진흥원 87 20,466 위탁집행형 준정부기관 농림수산식품교육문화정보원 ,928 위탁집행형 준정부기관 농업기술실용화재단 ,979 위탁집행형 준정부기관 독립기념관 82 23,919 위탁집행형 준정부기관 선박안전기술공단 ,173 위탁집행형 준정부기관 중소기업기술정보진흥원 69 6,600 위탁집행형 준정부기관 축산물위해요소중점관리기준원 103 8,999 위탁집행형 준정부기관 축산물품질평가원 ,340 위탁집행형 준정부기관 한국고용정보원 ,443 위탁집행형 준정부기관 한국과학창의재단 89 92,496 위탁집행형 준정부기관 한국기상산업진흥원 ,

36 위탁집행형 준정부기관 한국노인인력개발원 89 27,612 위탁집행형 준정부기관 한국디자인진흥원 97 40,196 위탁집행형 준정부기관 한국보건복지인력개발원 56 19,712 위탁집행형 준정부기관 한국보건복지정보개발원 ,567 위탁집행형 준정부기관 한국보건산업진흥원 ,547 위탁집행형 준정부기관 한국산업기술평가관리원 ,109 위탁집행형 준정부기관 한국세라믹기술원 ,189 위탁집행형 준정부기관 한국소방산업기술원 ,775 위탁집행형 준정부기관 한국소비자원 ,958 위탁집행형 준정부기관 한국수산자원관리공단 ,979 위탁집행형 준정부기관 한국시설안전공단 ,618 위탁집행형 준정부기관 한국에너지기술평가원 ,221 위탁집행형 준정부기관 한국우편사업진흥원 ,213 위탁집행형 준정부기관 한국임업진흥원 70 20,571 위탁집행형 준정부기관 한국청소년상담복지개발원 54 11,343 위탁집행형 준정부기관 한국청소년활동진흥원 ,032 위탁집행형 준정부기관 한국해양수산연수원 ,944 기타공공기관 (재)명동ㆍ정동극장 42 16,550 기타공공기관 (재)예술경영지원센터 24 7,609 기타공공기관 (재)우체국시설관리단 40 60,083 기타공공기관 (재)체육인재육성재단 11 9,509 기타공공기관 (재)한국공연예술센터 43 7,629 기타공공기관 (재)한국문화정보센터 36 5,233 기타공공기관 (재)한국지식재산연구원 90 6,690 기타공공기관 88관광개발(주) 45 3,494 기타공공기관 가축위생방역지원본부 42 31,441 기타공공기관 강릉대학교치과병원 ,576 기타공공기관 건설근로자공제회 85 16,696 기타공공기관 게임물등급위원회 45 6,913 기타공공기관 경제인문사회연구회 29 26,226 기타공공기관 과학기술정책연구원 78 21,277 기타공공기관 국가평생교육진흥원 55 42,205 기타공공기관 국립박물관문화재단 44 10,415 기타공공기관 국민생활체육회 39 30,394 기타공공기관 국제식물검역인증원 43 5,014 기타공공기관 국토연구원 기타공공기관 기초기술연구회 24 49,280 기타공공기관 기초전력연구원 35 10,655 기타공공기관 남북교류협력지원협회 23 3,066 기타공공기관 노사발전재단 ,160 기타공공기관 녹색사업단 38 29,427 기타공공기관 농업정책자금관리단 32 3,834 기타공공기관 대외경제정책연구원 ,146 기타공공기관 대한장애인체육회 52 31,953 기타공공기관 동북아역사재단 74 23,484 기타공공기관 민주화운동기념사업회 40 6,429 기타공공기관 별정우체국연금관리단 21 40,

37 기타공공기관 부산대학교치과병원 ,510 기타공공기관 북한이탈주민지원재단 41 26,533 기타공공기관 산업기술연구회 22 60,442 기타공공기관 산업연구원 ,154 기타공공기관 세종학당재단 19 2,359 기타공공기관 시장경영진흥원 40 46,734 기타공공기관 에너지경제연구원 ,886 기타공공기관 연구개발특구진흥재단 기타공공기관 영상물등급위원회 31 5,283 기타공공기관 예술의전당 ,086 기타공공기관 재단법인 국악방송 36 8,406 기타공공기관 재외동포재단 48 42,908 기타공공기관 전략물자관리원 35 3,699 기타공공기관 전쟁기념사업회 67 15,885 기타공공기관 정보통신정책연구원 ,473 기타공공기관 정부법무공단 91 10,443 기타공공기관 주식회사 인천항보안공사 ,929 기타공공기관 코레일테크(주) 49 45,442 기타공공기관 태권도진흥재단 34 95,154 기타공공기관 통일연구원 64 12,335 기타공공기관 한국건강증진재단 48 15,298 기타공공기관 한국고전번역원 80 14,241 기타공공기관 한국공예디자인문화진흥원 44 11,137 기타공공기관 한국과학기술기획평가원 ,270 기타공공기관 한국교육개발원 ,965 기타공공기관 한국교통연구원 ,639 기타공공기관 한국국방연구원 ,939 기타공공기관 한국국제보건의료재단 43 22,850 기타공공기관 한국노동연구원 84 13,269 기타공공기관 한국농촌경제연구원 ,180 기타공공기관 한국로봇산업진흥원 22 53,061 기타공공기관 한국문학번역원 29 7,728 기타공공기관 한국문화관광연구원 77 14,547 기타공공기관 한국문화예술교육진흥원 34 79,011 기타공공기관 한국문화예술회관연합회 12 21,881 기타공공기관 한국문화재보호재단 ,798 기타공공기관 한국문화진흥주식회사 132 7,243 기타공공기관 한국발명진흥회 ,204 기타공공기관 한국법무보호복지공단 ,769 기타공공기관 한국법제연구원 69 16,229 기타공공기관 한국벤처투자 38 11,587 기타공공기관 한국보건사회연구원 기타공공기관 한국보건의료연구원 61 7,388 기타공공기관 한국보건의료인국가시험원 53 16,057 기타공공기관 한국보육진흥원 58 14,794 기타공공기관 한국사회복지협의회 75 36,772 기타공공기관 한국사회적기업진흥원 41 24,

38 기타공공기관 한국식품연구원 기타공공기관 한국양성평등교육진흥원 33 8,982 기타공공기관 한국어촌어항협회 66 37,100 기타공공기관 한국여성정책연구원 ,469 기타공공기관 한국영상자료원 39 10,339 기타공공기관 한국원자력문화재단 49 14,477 기타공공기관 한국원자력통제기술원 68 23,456 기타공공기관 한국의료분쟁조정중재원 ,376 기타공공기관 한국의약품안전관리원 34 3,491 기타공공기관 한국잡월드 47 15,294 기타공공기관 한국장애인개발원 49 29,173 기타공공기관 한국저작권위원회 85 33,234 기타공공기관 한국조세연구원 ,763 기타공공기관 한국지식재산보호협회 55 10,025 기타공공기관 한국직업능력개발원 ,227 기타공공기관 한국천문연구원 ,279 기타공공기관 한국청소년정책연구원 50 11,470 기타공공기관 한국체육산업개발(주) ,394 기타공공기관 한국출판문화산업진흥원 44 11,379 기타공공기관 한국학중앙연구원 ,934 기타공공기관 한국한의학연구원 ,200 기타공공기관 한국해양과학기술진흥원 47 9,485 기타공공기관 한국해양수산개발원 ,701 기타공공기관 한국행정연구원 59 15,503 기타공공기관 한국형사정책연구원 57 10,732 기타공공기관 한국환경정책평가연구원 ,931 기타공공기관 한국희귀의약품센터 12 15,448 기타공공기관 한일산업기술협력재단 27 5,377 기타공공기관 항로표지기술협회 42 6,

39 Ⅲ.공공기관 지배구조 1.공공기관 지배구조 논의의 배경 05OECD 공기업 지배구조 가이드라인(publiccorporategovernance)에 따 라 guideline)우리나라에서는 '07년 정부투자기관관리기본법 과 산하기관 관리기본법 을 통합하여 공공기관의 운영에 관한 법률 을 제정하였으나, 국내외적으로 공공기관과 관련한 환경은 크게 변하고 있음 국외적으로는 공공기관의 지배구조와 관련하여 공공기관과 동종 사업을 수행(levelplayingground)하는 민간기업과의 경쟁 중립성(neutrality)을 강 조하고 있고,소수 주주의 권리(minority shareholders'right)를 강화하는 방향으로 세계적인 흐름(trends)이 크게 바뀌고 있고(이상철,2013), 국내적으로 일반국민들은 향후 공공기관 정책방향을 공공기관의 투명성 제고 (52.2%), 방만경영 방지 (33.8%), 대국민서비스 개선 (10.4%)순으로 제시하여 투명경영과 책임경영에 우선순위를 두고 있으며,공공기관에서는 지속적으로 자율경영을 요구하고 있음(기획재정부,2013) 8) 한편 '07년 제정된 공공기관의 운영에 관한 법률(이하에서는 공운법 이라 고 함) 에서도 동법 제1조(목적) 9) 및 제3조(자율적 운영의 보장)에서 이러 한 국내외 흐름과 같이 공공기관의 자율경영 및 책임경영체제의 확립을 위한 경영 합리화와 운영의 투명성 을 강조하고 있음 그러나 05년 이후 시대적 환경변화에 따른 공기업 지배구조에 대한 전반 적인 점검과 대안 탐색이 미흡하였기 때문에,본 연구에서는 공공기관 경 영합리화를 달성하기 위한 책임경영,자율경영,투명경영에 초점을 두고 그 문제점과 개선방안을 살펴보기로 함 8) 한국리서치에서 국민 1,000명을 대상으로 일에 향후 공공기관 정책방향 및 방향별 추진과제 의 여론 조사 결과 임 9)제1조(목적)이 법은 공공기관의 운영에 관한 기본적인 사항과 자율경영 및 책임경영체제의 확립에 관하 여 필요한 사항을 정하여 경영을 합리화하고 운영의 투명성을 제고함으로써 공공기관의 대국민 서비스 증진에 기여함을 목적으로 한다. -39-

40 연구방법 우리나라의 공운법 제정 계기가 05OECD 공기업 지배구조 지침(public corporate governance guideline)이었기 때문에 이와 같은 세계적 기준 (globalstandard)과 이를 적용하고 있는 OECD국가들의 적용 사례를 탐색 하여 이들을 준거 기준으로 하여 우리나라 공운법 및 현실적 제도상의 문제점을 살펴보고자 함 구체적으로 국외 자료는 OECD의 05공기업 지배구조 가이드라인에서부 터 가장 최근에 발표된 13아시아 기업지배구조 평가표(ASEAN corporate governance scorecard)'에 이르기까지 OECD의 각종 기준과 OECD 주요 국가의 제도를 준거틀로 하기로 함 국내 자료는 새로운 공운법 이 시행된 이후 공공기관 지배구조에 관하여 발표된 각종 논문 및 연구보고서,언론 보도 및 정부 자료 등을 일차적으 로 분석하고 학계 및 정부의 전문가와 공공기관 실무자들과의 인터뷰를 병행하여 실시하였음 연구대상 지배구조 공공기관의 지배구조는 공공기관의 경영 의사결정을 하는 집행기구와 이 를 감독 통제하는 시스템 울 말하는데,이를 분석하기 위해서는 공공기관 을 둘러싼 많은 이해관계자들의 요구와 관련된 문제점들을 모두 검토하여 야 함(이상철,2012) 그러나,여기서는 공공기관의 내부지배구조(이사회-CEO-감사)와 외부지배 구조(국민-국회-정부-공공기관 운영위원회(이하에서는 공운위 )중 내부지 배구조에서는 이사회,외부지배구조에서는 공운위에 초점을 두고자 함(신 지영,2013) -40-

41 [그림Ⅲ-1]민간기업과 공공기관의 지배구조 [그림Ⅲ-2]공공기관 내 외부 지배구조 -41-

42 2.현행 공운법 의 제정 과정과 특징 먼저 현행 공운법 이 제정되기까지의 과정과 내용을 간단하게 다시 살펴 봄으로써 공공기관을 둘러싸고 있는 핵심 쟁점을 찾아내기로 함 '07 공운법 제정 당시 정부에서 인식하고 있는 지배구조 설계에 대한 문 제점은 다음과 같이 지적되고 있는데(박석희,2010),이러한 논란은 지금도 여전히 존속되고 있음 o 공공기관 설립의 체계적 원칙과 기준의 부재와 법체계 미정비로 기관별로 비체계화된 관리가 이루어지고 있음 o 경영감시와 통제기능을 제대로 수행하지 못하는 이사회 및 내부 통제기능 을 담당하는 감사가 제대로 기능을 수행하지 못하고 있음 o공공기관의 방만 경영에 대한 국민들의 지속적인 개혁요구가 있음 o 기관에 대한 정부의 과도한 관리감독과 사전규제로 인해 경영자율성이 확 보되지 못하고 있음 o임원선정의 공정성 미흡에 대한 논란이 지속적으로 제기되고 있음 OECD는 1999년 OECD 기업지배구조 원칙(OECD Principles of Corporate Governance)"을 제정하여 기업지배구조의 세계적 기준(global standards)을 만든 이후 2005년 OECD 공기업 지배구조 가이드라인 (OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises) 을 통해 공기업을 포함한 공공기관 지배구조의 이상적 모델과 가이드라인을 제시함 이 가이드라인은 이후 공공기관 개혁을 위한 각국 정부의 공공기관 지배 구조의 원칙과 기본 준거로 활용되고 있는데,이는 공공기관에 대한 법령 과 규제체계 확립,정부의 소유권 행사,주주의 공평한 대우,이해관계자와 의 관계,투명성과 공시,공기업 이사회의 책임에 대한 여섯 개의 장으로 구성되어 있음 -42-

43 OECD Guideline의 주요 내용과 의의 o 외부지배구조로서 복잡한 공공기관 소유와 책임관계를 체계화하고,공공기 관의 일상적인 경영활동의 자율성을 확보하고 정부의 개입을 최소화하여야 함 o 구체적으로는 지배주주로서 정부는 공공기관 경영에 불필요하게 간섭하는 것을 피하고 이사회 결정에 대해 정부의 책임을 제한하기 위해 이사의 추천, 임명,선임에 있어 공무원의 이사 임명의 금지를 권고하고 있음 o 내부 지배구조로서 이사회와 감사의 기능을 강조하고 있는데,이사회의 독 립성 보장:공공기관의 업무 수행의 자율성이 확보되어야 하고,공공기관 성 과에 대해 이사회가 궁극적으로 책임질 수 있어야 하며,이사회는 CEO의 임 명과 해임에 대한 권한이 부여되어야 함 oceo와 이사를 임명하는 과정에서 능력과 경력을 갖춘 인사를 찾고 임명 절 차를 체계화하기 위해 임원후보자 추천위원회(nomination commitee)를 설치 하고 공모절차를 거칠 것을 제안하고 있음 o이사회가 CEO에 대한 견제와 감시를 효율적으로 수행하기 위해 이사회 의 장과 CEO는 분리되어야 하며 이사회가 공공기관의 성과에 대해 책임지기 위 해서는 이사회가 CEO를 임명하고 해임할 수 있어야 함 o 이사회 구성에 있어서는 이사회의 객관성과 독립성을 제고하기 위한 방안 으로서 능력 있는 사외이사의 영입을 권고하고 있음 o 내부 감시를 위해서는 내부 준법 감시 프로그램의 개발과 활용,효율적인 내부 감사절차의 개발 및 내부 감사 기능의 확립이 필수적임 OECD 가이드라인은 공운법 제정과정에서 공공기관 지배구조를 설계하는 데 있어 중요한 준거로 작용했고,그동안 산재되어 왔던 공공기관 관리 체 제가 체계적으로 정비하는 계기가 되었음(국회예산정책처,2007) 공운법 시행상의 핵심 문제점 국내의 공공기관 경영의 전문가 10) 들이 보는 지금까지 공운법 시행상의 핵 심 문제점은 다음과 같음 11) o공운법으로 인한 소유권과 감독권의 분리에 있어서는 기획재정부 소속 공 운위의 설립과 함께 그동안 각 부처로 분산되어 있던 기획재정부에 소유권이 집중되었음 o이후 OECD 권고에 부응하여 소유권 기능에 해당하는 경영감독은 공운위 가 담당하고 사업감독은 주무 부처가 전담하는 방식으로 이원화되었음 10)공공기관 운영위원,공공기관 경영자,공공기관 정책담당 고위 공무원,공공기관 경영평가위원 등을 말 하며 이들은 공공포럼을 만들어 격월로 공공기관 정책과 관련된 발표와 토론을 하고 있음 11)각종 포럼,세미나,조세연구원 공공기관 연구센터 등에서 공공기관 전문가들이 논의 한 내용을 요약 한 것임 -43-

44 o공운법 체제 하에서 공운위는 공공기관의 경영에 대해 책임을 지는 핵심 기구로서 자리매김을 하고,공운위는 국민의 대리인으로서 민간기업의 주주총 회 또는 총괄이사회와 유사한 기능을 수행 o 07공운법은 현재 공공기관 지배구조의 근간을 이루고 있는데,공운법 제 정 이후 가장 큰 변화는 소유자로서의 정부의 역할과 규제자로서의 역할이 명확히 분리되었다는 것임 첫째,공공기관에 대한 공운위를 통한 통괄 관리방식이 공공기관 운영의 합리화에 어느 정도 기여한 점은 인정하나,공공기관의 자율성에는 여전히 미흡한 점이 많다고 지적되고 있음 최봉환(공공포럼회장,한국도로공사 부사장): 공공기관에 대해 기획재정부 총 괄관리 방식을 통한 관리주체의 일원화는 긍정적인 측면이 많다.그러나 공공 기관 자율성은 여전히 부족하다. 강호인(전 기획재정부 공공정책국장,관세청장): 공운법 이후 공공성+책임 성+투명성 은 향상되었으나, 효율성 및 수익성 은 여전히 미흡하다.다만 공 공기관의 자율성 확대는 공공기관의 재량권 남용이나 방만 경영으로 나아갈 위험이 있기 때문에 반드시 국민적 합의가 전제되어야 함(관련법률 개정).왜 냐하면 과거 경영진과 노조의 담합,공공기관과 주무 정부 부처와의 담합 등 자율성의 이면에 또 다른 부작용의 요소가 있었기 때문이다. 이상철(공공기관 운영위원,부산대): 공공기관 운영위원회가 단순히 공공기관 의 감독이나 통제뿐만 아니라 다른 외부 지배구조에서 일어날 수 있는 각종 불합리한 감독에서 벗어나 자율성을 확보할 수 있도록 공공기관 보호하는 역 할을 하여야 하는데 이 기능이 부족하다.특히 공공기관이 정리되지 않은 다 양한 평가로 인하여 업무 부담이 과중되고 자율성이 크게 훼손된 점이 있다. 김준기(전 경영평가위원,서울대 행정대학원장): 공공기관의 탈정치화와 정부 -공공기관의 관계를 공식화할 필요가 있는데 정부는 아직도 공공기관을 계약 적 관계로 보기보다는 단기적 정책달성 수단으로 보는 경향이 있다. 조성봉(전 경영평가위원,숭실대): 공공기관의 자율성 문제는 심각하다. 공 운법 제1조에서 자율경영 및 책임경영체제의 확립 이라고 하였으나 사실상 이 법은 공공기관의 자율성을 최소화하면서 자율경영을 제약하는 법이다. -44-

45 둘째,공공기관의 임원은 정권이 바뀔 때마다 교체되고,상임이사의 임기 는 기관장과 다르기 때문에 책임경영의 걸림돌로 작용하고 있음 박개성(전 경영평가위원,엘리오앤컴퍼니 대표): 공기업 사장은 있어도, 경영자는 없다.원칙적으로 정부가 바뀌어도 특별한 사유가 없는 한,임기를 보장해주어야 한다.공기업 사장이 자신의 소임을 저버리고 정치적 행위만을 했다든지,전 정권이 전문성이 없는 인사를 임명하여 현저하게 문제를 일으키고 있는 경우에만 교체를 고려해야 한다.앞으로는 정권이 바뀌어도 자신들의 소임을 잘 했다면 임기를 다하는 것은 당연하고,성과가 있을 경우 연임한다는 풍토를 만드는 것이 경영 공백 을 최소화할 수 있다. 검찰총장이나 국세청장과 같이 정무적 기능보다는 경제적 효율적 관리를 목표로 하는 곳이 공기업이다. 또한 연임하면 온전한 임기로 연임시켜야 한다.기관장 임기는 3년,이사 임기는 2년이다.연임을 할 때는 1년 단위로 하게 되어 있다.이는 공기업을 1년짜리 이벤트회사로 전락시키는 결과를 가져오고 있다.연임을 위해서 단기적인 성과에 집중하는 전시 경영 의 증상이 나타난다.또한 1년 후면 떠나갈 것이 명백한 최고경영자나 임원에게 레임덕이 오는 것은 당연한 이치이다." 조택(전 경영평가위원,이화여대): 공공기관의 인사에는 여전히 문제가 많다. 공운법 에서는 기관장으로서의 직무 수행에 현저한 지장이 있다고 판단되는 경우 또는 경영실적 평가 결과 부진한 경우 외에는 임기를 보장하는 것으로 되어 있다.그러나 정권이 바뀔 때마다 국정철학이 다른 사람과 일을 할 경우 업무의 비효율성이 발생하여 결국은 국민에게 피해를 준다는 취지로 교체를 요구하고 있다.현실적으로 강한 정치적 영향력을 지닌 일부 공공기관에 대해 서는 대통령 정무직 임명 프로세스를 적용하고 나머지에 대해서는 사회적 합 의에 의해서 만들어진 제도와 절차에 의해서 만들어진 법률을 준수하는 것이 필요하다. 셋째,공공기관 임원 임명에 있어서 낙하산 인사와 기관장의 자율경영 환 경이 조성되지 않고 있음 이원희(전 경영평가위원,한경대): 공공기관 임원추천위원회 등 공식적인 절 차 이외에도 '보이지 않는 주먹(invisiblefist)이 작동하고 있다.차라리 임명권 자가 정치적으로 임명하고 정치적 책임을 묻는 방향이 옳다. 홍성걸(전 경영평가위원,국민대): 공공기관의 임원 인사를 독립적으로 관리 감독하는 기능을 대폭 강화하고,실제 임원인사 과정에서 후보자들이 불공정 성이나 낙하산 가능성을 제기할 경우 철저히 조사하여 책임을 물어야 한다. 박개성(전 경영평가위원,엘리오앤컴퍼니 대표): 공기업 사장이 임원의 임명 에 실질적인 권한을 가지고 이를 행사할 수 있어야 한다. 공운법 에도 공기업 -45-

46 의 상임이사는 공기업의 장이 임명한다는 규정이 있지만,현실은 정부에서 지 명한 상임이사를 받아들여야 하는 상황이 적지 않다.이런 경우가 일반화되면 임원들이 사장의 협조자 역할에 충실하기보다는 다음의 자리를 보장해 줄 사 람들을 관리하는데 더 많은 시간을 보내게 될 것이다.상임이사의 임명과 성 과급,연임여부는 공기업의 사장이 상당한 영향력을 행사할 수 있게 해야 경 영진과 긴밀한 협력을 통해 효과적인 경영을 할 수 있을 것이다. 또한, 감사의 업무는 기관장의 역할과 명확히 구분되게 해야 한다.일부 공 기업에서는 감사가 대통령 혹은 장관의 임명을 받았다는 이유로 경영자의 역 할에 과도하게 개입하는 경우가 있다.업무에 대한 전문성이 낮은 감사일수록 그런 경향은 더욱 심하다.감사가 마음만 먹으면, 일상감사 라는 명분으로 대 부분의 업무를 지연시키거나 무산시킬 수도 있고 관련된 임직원의 사기를 꺾 을 수도 있다.공기업은 내부감사가 아니라도 감사원 감사,국정감사,주무부 처 감사,총리실 감사는 물론 경영평가단에 의한 평가 등 너무 많은 감사와 평가를 받고 있다.그렇지 않아도 각종 감사로 인해 보수적인 공기업에서 내 부감사의 과도한 개입은 무사안일 을 조장하기도 한다." 넷째,공공기관의 수익성과 효율성 향상을 통한 경영책임성 제고와 부채관 리 및 요금 통제의 비합리성을 많이 지적하고 있음.공공기관의 실질적인 주인인 국민과 대리인인 공공기관 사이에서 발생하기 쉬운 정보의 비대칭 성을 제거할 수 있는 공공기관의 투명성 개선과 이를 바탕으로 한 합리적 인 공공요금관리가 필요함을 강조하고 있음.전기요금과 같은 공공요금은 정치적 영향을 받을 수 있다는 우려 때문에 공운위 또는 공공요금 결정을 전문적인 판단에 의해서 합리적으로 심의할 수 있는 독립된 심의의결 기 구를 만들 것을 주문하고 있음 조성봉(전 경영평가위원,숭실대): 선진국에서는 전기요금과 같이 공공요금 은 정치적 영향을 받을 수 있다는 우려 때문에 별도의 규제기관에서 객관적 이고 전문적인 판단에 의해서 독립적으로 이루어지도록 권한을 분산하고 있 는데 우리나라는 그러하지 못하다.사소한 사건에도 대통령 대신 장관이 속죄 양이 되는 상황에서 영혼 있는 공무원,소신 있는 공공기관 CEO를 기대하기 는 어렵다. 배준호(한신대): 상업성이 강한 공공기관은 생산성과 부채감소에 초점을 두 고,공공성이 강한 기관은 자원의 효율적 이용을 통한 대국민 서비스 향상 및 -46-

47 자원낭비 제거에 초점을 두어야 한다. ooo(공기업 사장): 경영평가에서 신뢰성 확보를 위해 계량지표를 강조하지만 공공요금이 합리적으로 결정될 때 객관성이 있는 것이다.지금과 같이 공공요 금이 정치적으로 결정되고 있다면 오히려 계량지표가 평가결과를 왜곡 시킬 수 있는 소지가 있다.공공요금에 대한 국민이 참여하는 대의 협의체가 필요 하다.공공재 접근성을 공공요금을 낮추어 확보하는 것 보다는 복지재정을 통 해서 하는 것이 바람직하다.공공요금은 전 국민을 상대로 하기 때문에 저소 득층에 대한 지원이 상대적으로 약할 수밖에 없다. 000(공공기관 운영위원): 우리나라 공공기관 소유권 행사의 핵심 역할을 하고 있는 공운위는 공공기관의 감독 통제기능뿐만 아니라 외부 정치권의 바람막 이 역할(공공기관의 탈정치화)에도 기여해야 한다.특히 공공기관의 지속가능 한 경영의 기초를 마련하기 위하여 재정건전성에 대해서 일정한 역할을 해야 한다.공공기관의 수익성에 결정적인 영향을 미치는 것이 공공요금이므로 공 운위의 기능에 공공요금 심의 기능을 추가하는 것을 검토할 필요가 있다. 김용래 기자(연합뉴스): 공공기관 부채비율이 200%에 근접했지만 빚을 통제할 안전장치조차 제대로 없는 곳이 수두룩한 것으로 나타났다.자본잠식 상태에서 사채를 발행하고 금융부채 조달에 대한 법률적 근거 없이 돈을 빌리는가 하면 조달 한도가 설정되지 않은 곳도 있다.부채보다 자산이 많아 큰 문제가 없다는 게 정부 입장이지만,아찔할 정도의 증가 속도 탓에 자칫 나라 곳간을 갉아먹을 수 있다는 우려가 커지고 있다.공기업 부채는 무디스를 비롯한 국제신용평가기관의 관심사가 됐다. 우리나라에서는 부채관리와 공공요금의 합리적 결정을 통한 공공기관의 책임경영,CEO의 법적 임기 보장과 인사권 강화를 중심으로 한 공공기관 의 자율경영을 핵심과제로 지적하고 있음 해외의 공공기관 운영상 핵심 문제점 해외에서 공공기관 지배구조의 근간은 '05 OECD Public Corporate Governance를 기준으로 하고 있으나,그 이후 공공기관만을 위한 원칙이 나 준거기준은 제시하지 않고 있음. 다만 OECD에서 금년 2013년 ASEAN corporategovernancescorecard를 발표하였음(OECD,2013) 여기서는 공공기관 중립성(neutrality)과 소수 주주 권리(minority shareholder'sright)강화에 초점을 두고 있음 즉 해외 진출(cross border)또는 국내 동종 업종에 있는 사기업(level -47-

48 playingfield orground)과의 형평성 문제와 관련된 공공기관의 중립성 문 제,그리고 공공기관의 소유권이 정부에 독점되어 있는 이상 남용될 여지 가 크기 때문에 공공기관의 소수 주주의 권리가 특별한 관심의 대상이 되 고 있음 3.공공기관 외부지배구조의 특징과 흐름 공공기관 외부지배구조의 일반적 흐름 OECD 주요국들은 공공기관을 많은 산업영역에서 시장실패 문제에 대처하 고 공익적 기능을 수행하기 위한 정책도구로서의 역할을 지속하고 있음. 민영화가 활발했던 영국도 2000년대 이후 철도를 비롯한 공공 영역에서 공공부문의 역할을 강화하는 조치를 추진하였고 12),독일,프랑스,이태리 등에서도 오히려 공공기관을 통한 공공부문의 사회 교정적 역할을 강화하 고 있음(OECD,2003) 13) 2000년대 중반 이후 OECD 주요국들은 공공기관에 대한 소유권기능 강화 를 통해 공공기관의 이윤목표와 정책목표가 균형적으로 달성될 수 있도록 소유 지배구조를 개선하는데 초점을 두고 있음(OECD,2005).공공기관에 대한 여러 정치적 경제적 행정적 요인들에 의한 불확실성을 최소화하여 소유지배권 행사의 예측가능성을 제고하는데 초점을 맞추고 있음 영국,프랑스,독일,핀란드,뉴질랜드,스웨덴,스위스,캐나다 등 많은 OECD 국가들이 명확하게 규정된 소유권을 행사하기 위하여 공공기관에 대한 소유권 기능을 준독립적인 소유권기구에 집중하면서 그 범위와 내용 을 체계화하고 있음 <그림3>에서 보는 바와 같이 국민(왕권)-국회-정부 14) -공공기관의 다층적 (cascading)외부 지배 구조에서 각 나라에서는 정부의 재무부서가 핵심적 인 역할을 하는 방향으로 나아가고 있음 12)영국의 공공기관(non-departmentalpublic bodies:ndpbs)은 신노동당 정부 하에서 크게 증가하여 2010년 말에 901개로 증가하였고,인력도 약 70만 명으로 증가하여 공공부문에서 공공기관 고용 비중이 9.5%를 차지하였고,연간 650억 파운드의 예산을 지출하고 있음 13)전통적으로 정부 및 공공부문의 역할을 강조해 온 프랑스는 2012년 현재 공기업 총고용인원은 약 200 만 명(국가 총 고용인원의 약 7.3%)에 이르고 있음 14)공기업 소유권 행사는 중국의 경우 국유자산관리위원회,우리나라는 공운위에 집중되어 있음 -48-

49 [그림Ⅲ-3]공공기관 외부 지배구조 국민 국회 정부 공공기관 유럽의 공공기관에 대한 정부 소유권 행사 기구 영국은 공기업실(ShareholderExecutive), 프랑스는 공기업청(APE)등이 합리적인 공기업 소유 지배구조 구축을 목표로 생성되었고,독일은 독립 적 소유권기구는 설립하지 않았지만 공기업 지배구조규범(Public CorporateGovernanceKodex) 를 통해 공기업 소유 지배구조 개혁에 집 중하고 있음 15) 영국은 2000년대에 접어들면서 그간의 분산적 소유권모형에 따른 주무부 처들의 광범위한 정책기능으로 인해 적자경영 등 장기적으로 공공기관들 의 주주가치가 침해되고,경영자율성이 위축된다는 비판이 일기 시작함에 따라 공공기관에 대한 소유 지배권을 집중화하는 방향으로 정책적 제도 화를 시도함 2003년에 공기업에 대한 소유권 기능 집중화와 전문성 있는 자문을 제공 하고,합리적인 공기업 소유권 행사를 목적으로 SE를 설립하였음.당초 내 각사무처(Cabinet O fice) 소속으로 운영하다가 기업규제개혁부 (DepartmentforBusiness,Enterprise,Regulatory Reform:BERR) 로 이관 된 후,2012년 현재 기업혁신기술부(DepartmentforBusiness,Innovation, Skils:BIS) 소속으로 되어 있음 SE는 2012년 기준으로 약 30조(190억 )수입을 달성하고 있는 28개 공기업 을 비롯하여 다수의 공공기관들을 관리 운영하고 있음(SE, ).설 립 당시에 6개 공기업을 소관하는 것으로 하였으나 2012년 현재 직접 소 15)독일의 경우는 독립적 소유권기구는 설립이나 민영화보다는 공기업 지배구조규범 등을 통해 공기업 소유 지배구조 개선을 위해 노력하고 있음.2009년 7월 연방정부는 공기업 지배구조 모범규준(Public CorporateGovernanceKodex) 을 발표하여 정부의 공기업에 대한 소유권기능을 강화하고 정책기능과의 조화를 지향하는 방향으로 나아가고 있음 -49-

50 유권을 행사하는 공기업은 19개,경영 자문 등 간접적으로 소유권을 행사 하는 공기업이 9개로 확대되었음 [표Ⅲ-1]영국 SE소관 공기업의 연간 총수입 연도 수입(십억 ) 자료:ShareholderExecutive( ) 영국 행정개혁 또는 공공기관 개혁의 실험 국가(experimentcountry)또는 모범 국가(postcountry)라고 불리고 있는 뉴질랜드에서는 재무부에서 중 앙정부 소유권을 행사하는 모델로 나아가고 있음 왕립소유권 관리기구COMU(CrownOwnershipMonitoringUnit)는 재무부 에 설립되었는데 소유권 감독,재무부의 책임과 지배기능,이전의 왕립기 업감사자문기구(CCMAU)의 기능을 총괄하고 있음.COMU는 공공기관의 경영을 감독 및 관리하는데,주로 공기업의 영역을 상업적인 측면에서 구 체적으로 감시하면서 공기업을 소유하고 있는 재무부와 각 해당 주무부처 에 필요한 재무적 전문적 경영정보를 제공함 프랑스의 공공기관장 임명제는 한국과 반대로 먼저 공공기관 기관장 후보 를 정부가 복수로 추천하고,공공기관 이사회가 기관장을 결정하면 정부가 이를 확정하는 절차로 이루어짐.이재은(충북대 행정학과)은 프랑스의 임 명제는 무능한 사람을 정부가 추천할 경우 이사회가 반대할 수 있기 때문 에 낙하산 인사 라는 비판이 나오지 않는다."고 하면서, 프랑스에서 이런 제도를 유지할 수 있는 것은 유능한 인사를 올바른 제도를 통해 뽑는다는 사회적 신뢰가 국민들 사이에 퍼져 있기에 가능한 일 이라고 설명하고 있 음. 16) 사회주의 국가 형태의 공공기관 외부지배구조 모델 또 다른 하나의 흐름은 중국 및 싱가포르를 중심으로 한 중화권 국가의 16) 미리 내정된 후보를 정당화하는 공모 과정이 장기간 반복되면서 정부와 공기업에 대한 사회적 신뢰가 무너지고, 공공기관장 인사는 모두 짜고 치는 것 이란 불신과 냉소만 무성해진 한국의 공모 절차와 크게 다른 부분임(동아일보,2012) -50-

51 정부-공공기관 거버넌스 모델임 중국정부는 2009년 中 華 人 民 共 和 國 企 業 國 有 資 産 法 을 제정하여 국유기업 을 지분비율에 따라 특수법인기업,국유독자기업,국유지분우위기업,국유 지분참여기업으로 구분하여 공공기관 체제를 재편하고,이의 총괄 감독 통 제 기능을 국무원 산하 국유자산관리감독위원회에서 일괄적으로 행사하도 록 설계하였음 헝가리는 재무부서 산하 국가자산관리위원회,핀랜드는 특별기구를 설립하 여 일괄적인 소유권 행사가 가능하도록 하고 있음 공공기관 외부지배구조의 두 가지 대표적인 모델 이상의 내용을 요약해 보면 OECD 가이드라인 이후 공공기관-정부 거버넌 스 관리체계는 크게 두 가지 흐름으로 전개되어 왔음 첫째는 영국,뉴질랜드 등 유럽 EU 국가에서는 정부의 각 부서에 분산되 어 있던 공공기관의 소유권 행사 기능을 재무부서에 집중하여 관리하는 형태로의 전환하였음. 표Ⅲ-2 에서 보는 바와 같이 공공기관에 대한 소 유권 행사는 왕권(theCrown)또는 국민의 주권을 대신해서 재무부와 주 무부서가 행하지만 경영권 감독은 재무부에서 집중적으로 행사하도록 하 고,주무부서에서는 공공기관의 산업정책적 목표를 달성하도록 이원화하고 있음 통상적으로 재무부서에서 독립된 재무관(Treasury of the Minister of Finance)을 두고 공기업의 효율적 경영,재무성과 보고,투자 및 자산 매각 의 책임을 지고 있음 표Ⅲ-2 공공기관 이중 거버넌스 모델 재무부처 주무부처 관점 정부 공공부문 전체 대차대조표 부처 산업적 정책 목표 달성 위험/수익 약한 경영위험과 약한 수익지향 강한 경영위험과 강한 수익지형 자료:New Zealand(2007)에서 정리 또 다른 하나의 흐름은 표Ⅲ-3 에서 보는 바와 같이 중국을 중심으로 한 중화권 국가의 피라미드 거버넌스 체제임.대표적으로 중국은 정부부처 -51-

52 -국유자산관리기구-공기업의 3단계 거버넌스를 가지고 있음 표Ⅲ-3 공공기관 3단계 거버넌스 모델 단계 수준 역할 1단계 국무원 국유기업 소유권 정책 수립 2단계 국유자산관리감독위원회 실질적인 국유기업의 소유권 행사기관 3단계 국유기업 특수미션을 수행하는 국유기업 자료: 國 有 資 産 管 理 監 督 委 員 會 (2011)에서 정리 OECD의 가이드라인 이후 영국을 비롯한 많은 나라에서 공공기관에 대한 소유권 행사부서를 한 정부 부처 또는 기구에 집중함으로써 경영자율성과 더불어 경영책임성을 강화하려는 체제로 나아가고 있음 즉 OECD 공기업지배구조 가이드라인(OECD Guidelines on Corporate Governance ofstate-owned Enterprises) 에 근간을 두고 이중 구조이든 아니면 다층적 구조이든 소유권 기능의 중앙 집중화는 가속화되고 있음 (OECD,2011) 여기서는 우리나라 공공기관의 외부지배 구조를 OECD의 05 public corporategovernance와 13 ASEAN corporategovernancescorecard 17) 에 근간을 두고 앞에서 소개한 외국의 사례(특히 EU 국가)들을 참고하여 현 재 취약점의 발굴과 더불어 개선안을 마련하고자 함 우리나라 공공기관 외부지배구조의 특징 우리나라 공공기관 외부지배구조는 공운위 를 두어 공공기관에 대한 기본 적인 경영지침 및 경영평가와 함께 이사회의 구성에까지 영향을 미치고 있음.이 공운위만 두고 본다면 우리나라 정부-공공공기관 거버넌스는 영 국 등 서방의 모델이라기보다는 오히려 중화권 국유자산관리감독위원회와 유사하다고 할 것임( 표Ⅲ-3 참조) 그러나 공운위의 의장이 기획재정부 장관이 되고 사무국 역할을 기획재정 17)OECD의 목을 두지 않고 있음 13ASEAN corporategovernancescorecard에서 공공기관의 외부지배구조에 대한 별도의 항 -52-

53 부 공공정책국에서 담당하고 있으며 공기업의 산업정책적 기능은 여전히 주무부처에 가지고 있어 실질적으로는 뉴질랜드와 같이 재무부서 중심의 이중 거버넌스 모형이라고 하여야 할 것임 특히 뉴질랜드의 SOEsAct 18) 나 우리나라의 공운법 에서는 공공기관 자 율적 경영을 위한 선언적 규정뿐만 아니라 기타 정부기관의 공공기관에 대한 일상적인 비합리적 외부간섭을 배제하는 규정을 두고 있음.우리나라 공운위는 공공기관의 자율적 경영을 강화하기 위하여 공공기관 감독의 적 정성을 점검하고 개선 할 수 있는 권한도 부여하고 있음( 공운법 제51조제 4항) 우리나라 공공기관 외부지배구조의 핵심적인 문제는 공공기관 소유권 행 사 기구를 어떻게 운영하느냐에 있음.즉 공공기관 운영위원회의 위상을 어 떻게 정립하고 그 구성원들을 어떻게 구성하느냐에 귀결된다고 할 것임 4. 공공기관 외부 지배구조 관련 주요 이슈들 지금까지 논의한 문제들을 중심으로 우리나라 공공기관 외부지배구조의 이슈를 정리하면 다음과 같음 공공기관운영위원회의 위상에 관한 문제 공공기관 운영위원회는 정부의 공공기관에 대한 소유권을 행사하는 제반 권한을 행사하는 기구이므로 이의 소속 기관을 현행보다 상향하는 것이 바람직하다는 주장이 있음 1.대통령 직속으로 하는 방안 2.부총리(기획재정부)에 두는 방안(현재 모델) <검토의견> 공공기관 운영위원회의 역할에 비하여 현재 기획재정부 장관을 위원 장으로 하는 위상이 약하다는 비판의 소리가 있으나,지금까지 현 제도 하에서 공운위가 많은 실적과 노하우를 쌓았고,기획재정부 장관 직제가 부총리로 승격 18)StateOwnedEnterprises는 우리나라의 시장형 공기업과 같이 자체 운영 수익률이 50%를 넘는 공기업 을 말한다. -53-

54 되었기 때문에 현행 체제인 제3안에 별 문제가 없는 것으로 판단됨 공운위원 수의 적정성 문제 시민단체를 중심으로 공운위원의 수를 대폭 늘리는 것을 주장하고 있음 박주현 시민경제사회연구소 소장은 공공기관운영위원회의 개선을 주문했다. 박 소장은 위원회 구성 과정에서 정부관료 경영진 대표 노조 대표 외에 전문가집단 대표와 시민사회 대표의 비율을 대폭 높여야 한다. 며 극소수 위원들이 300개 공공기관을 관장하려면 결국 아무런 역할도 할 수 없기 때문에 위원수는 최소 60명 이상이어야 한다고 본다 고 밝혔다. (서울=뉴스1,2007) <검토의견> 공운위원은 전문성과 중립성을 갖춘 능력이 문제이지 숫자의 문 제라고 할 수 없으므로 현재의 11인으로 충분하다고 판단됨. <관련법령> 공운법 제9조(운영위원회의 구성)1 운영위원회는 위원장 1인 및 다음 각 호의 위원 으로 구성하되,기획재정부장관이 위원장이 된다. <개정 , > 1.국무조정실의 차관급 공무원으로서 국무조정실장이 지명하는 공무원 1인 2.대통령령이 정하는 관계 행정기관의 차관 차장 또는 이에 상당하는 공무원 3.제2호에 해당하지 아니하는 주무기관의 차관 차장 또는 이에 상당하는 공무원 4.공공기관의 운영과 경영관리에 관하여 학식과 경험이 풍부하고 중립적인 사람으 로서 법조계 경제계 언론계 학계 및 노동계 등 다양한 분야에서 기획재정부장관의 추 천으로 대통령이 위촉하는 11인 이내의 사람 공운위의 공공기관 임원인사에 관한 문제 공운위에서 공공기관 임원추천위원회에서 추천한 후보자를 복수 추천하는 절차로 인하여 공공기관 임원 임명 절차가 너무 번거롭고 시간이 많이 걸 리고 있으므로 이를 생략하고 공운위에서는 공공기관 임원 인사에 대한 제도만을 담당해야 한다는 주장이 있음 1.공공기관 임원 인사를 기관별 임원추천위원회에 일임하고 공운위는 인사 의 기본방침만 설정하는 방안 -54-

55 2.공기업의 임원(기관장,감사,비상임이사)및 대통령이 임명하는 준정부기 관의 감사 19) 및 일부 특수기관의 기관장 인사는 공운위에서 심의 의결하 는 방안(현행) 3.임원 인사를 기관별 임원추천위원회에 일임하고 공운위원 1명이 기관 임 원추천위원에 참여하는 방안 <1안에 대한 취지> 현행 공운위는 임추위가 추천한 3~5배수 후보자를 2~3배수 후보자로 축소하는 방식 으로 운영되어 임추위 결정사항을 추인하는 형식적 절차에 불과하고,공공기관 임원 선임절차가 3단계(임추위 공운위 임명)로 복잡하게 되어 있어(평균 소 요기간:40일),이를 2단계(임추위 임명)줄일 필요가 있음 ㅇ 공운위는 개별 인사안건보다는 임원선임절차의 적정성 확보 및 원활한 업무수 행을 위한 제도적 장치의 보강에 중점을 두어 공공기관의 일반적 인사운영지침 을 심의 의결하는 한편,감사 및 비상임이사의 업무에 관한 기준 등을 마련하도 록 함 19)독립기념관,근로복지공단,한국소비자원,한국주택금융공사,한국연구재단,한국장학재단 -55-

56 표Ⅲ-4 공기업 준정부기관 임원 선임절차 및 임명권 공기업 준정부 기관 직 위 임원 선임절차 임명권 현 행 개 선 현 행 개 선 대통령 (대규모기관) 기관장 임추위 공운위 임명 임추위 임명 좌동 주무부처 장관 대통령 (대규모기관) 감사 임추위 공운위 임명 임추위 임명 좌동 기재부 장관 상임이사 임명 좌동 기관장 좌동 비상임 이사 임추위 공운위 임명 임추위 임명 기재부 주무부처 장관 장관 대통령 (대규모기관) 기관장 임추위 임명 좌동 좌동 주무부처 장관 대통령 (대규모기관) 감사 임추위 공운위 임명 임추위 임명 좌동 기재부 장관 상임이사 임명 좌동 기관장 좌동 비상임 주무부처 임추위 임명 좌동 이사 장관 좌동 기획재정부(2013) 주무부처의 공공기관 인사 자율성과 책임성을 제고하기 위해 주무부처의 비상임이사 임명권을 확대함(기획재정부,2013) -56-

57 표Ⅲ-5 공기업 준정부기관 비상임이사 임명권 현 행 개 선 공기업 기재부장관 주무부처 장관 준정부기관 주무부처 장관 주무부처 장관 <참고자료1:공운위 인사 처리 건수 난맥상 보도자료> -공공기관운영위, 서면 의결 파행(KBS'08.8.7)- 3백여개 공공기관의 임원 선임과 경영평가 등을 의결하는 '공공기관 운영위원회'가 새 정부들어 본 회의 없이 모두 서면 의결로 안건을 처리한 것으로 KBS취재결과 확인됐습니다.기획재정부 산하 공공기관 운영위는 지난달 20일 20여개 공공기관장 임원 선임 등 6건의 안건을 서면으로 의결하는 등 새 정부 출범 이후 4차례 모두 서면으로 본 회의를 대신한 것으로 드러났습니다.현행 규정상 서면의결은 사안이 경미하거나 긴급을 요하는 경우로만 제한하고 있습니다.이 과정에서 민간 운영위원 3명은 심의 의결에 필요한 주요 안건 자료를 받지 못하는 등 의결에서 배제된 것으로 밝혀졌습니다.기획재정부는 이에 대해 이미 의결 정족수를 채워 안건 자료를 보내지 않았다며 절차상 문제가 없다고 해명했습니다. <리포트> 3백여 공공기관의 경영평가보고서와 31개 공기업의 임원 선임안 등이 심의, 의결된 지난달 20일.하지만 이날 의결 기구인 공공기관 운영위원회는 열리지 않았고 기획재정부 회의실은 텅 비어 있습니다.서면의결은 사안이 경미하거나,긴급을 요하는 경우로 제한하고 있습니다.그럼에도 새 정부 들어 본회의는 한 번도 없었고,4차례에 걸쳐 모두 서면으로만 74개 공기업 임원 123명의 인사 안건을 처리했습니다.어려울 것으로 보입니다.KBS뉴스 김민철입니다. -57-

58 <참고자료2:공운위 임원추천 인원 난맥상 보도자료> -준정부기관의 상임 비상임이사 임명시 임원추천위 심의절차 생략,낙하산 인사가 합법화 되었다.(blog.daum.net/jhleeco/ )- 정부는 현재 모든 임원에 대해 임원추천위에서 복수추천 심의를 하다 보니 시간이 오래 걸려 비효율적이라며 임원추천위원회 심의 대상을 대거 축소해야한다고 주장하고 있다.그러나 잘못은 복수추천심의제도에 있는 것이 아니라 정부에게 있다. 현재 임원추천위원회에서 심의를 할 때 임원인사 추천을 3-5배수로 하도록 공기업 준정부기관의 인사운영규정 에서 규정하고 있다.1명의 임원을 임명하기 위해 4-5배를 추천하려면 1차 서면심의 이전에 최소 7-8명 이상 공모 또는 추천을 받아야 하는 번거로운 과정을 거쳐야 하고 이러한 흐름은 추천의 부실화로 연결되었다. 이 때문에 오래전부터 3-5배수 추천에 대한 논란이 있어왔으며 현실적으로 추천배수를 2-3배수로 낮출 것을 요구하였으나 정부가 3-5배수를 고집하여 복수추천제도의 부실화를 가져오게 만든 것이다. 임원 복수추천 심의제도는 후보 추천의 객관성과 투명성 및 전문성을 제고할 수 있어 공정한 인사시스템의 방안으로 정착시킬 필요가 있다.즉 임원선임절차 간소화는 임원추천위 심의 대상을 축소할 것이 아니라 공기업 준정부기관의 인사운영규정 을 현실에 맞게 재조정을 하여 충분히 제도화시킬 수 있다. <검토의견> 임추위에서 추천한 후보자를 공운위에서 축소하여 복수로 추천하 는 현행 절차가 임원 추천 절차상 많은 시간을 소요하는 데 비하여 그 실익이 적으므로 제1안이 타당할 것으로 사료됨.다만 공운위에서 만든 제도의 실질적 운영이나 임추위 추천 절차상의 적절성을 확인할 수 있도록 공운위원 또는 공운위가 추천한 1명이 기관 임원추천위원 에 참여하는 제3안이 바람직할 것으로 판단되어 이를 추천함 공공기관 기능 조정 검토사항에 민간기업 영역 침해 를 포함하는 여부 선진국에서 공공기관의 동종 사기업의 영역 침해를 방지하는 공공기관의 중립성(neutrality)문제를 핵심적으로 다루고 있으므로 이를 공운법 시행 령에 반영하여 동법 시행령 제18조 제1항을 -공공기관의 성격ㆍ업무특성 및 민간기업의 사업영역 침해여부 등을 고려하여 - 로 수정하는 방안 -58-

59 1.공공기관 기능 조정 검토사항에 민간기업 사업영역 침해 를 포함하여야 한다. 2.공공기관 기능 조정 검토사항에 민간기업 사업영역 침해 를 포함할 필요가 없다(현행). <참고자료:공공기관의 중립성> o 공공기관의 중립성(neutrality)확보를 위하여 EU 국가를 중심으로 공공기 관의 존립정당성을 공공기관이 해야 할 일 과 하지 않아야 할 일 을 엄격히 구분하는 방향으로 나아가고 있음 o 특히 공공기관에 비하여 경제력이나 신용 면에서 열위에 있는 동종(level playingfield)민간기업을 구축(crowd out)하는 일이 없도록 하고 있음 o또한 해외진출(crossborder)공공기관이 소속 정부의 지나친 지원으로 인하 여 해당 지역(jurisdiction)의 기업과 형평성을 훼손하지 않도록 하고 있음 <참고 법령> 법제14조(공공기관에 대한 기능조정 등)1 기획재정부장관은 주무기관의 장 과 협의한 후 운영위원회의 심의 의결을 거쳐 공공기관이 수행하는 기능의 적 정성을 점검하고 기관통폐합 기능 재조정 및 민영화 등에 관한 계획을 수립하 여야 한다. <개정 > 법시행령제18조(공공기관에 대한 기능조정 등)1기획재정부장관은 공공기관 의 성격ㆍ업무특성 등을 고려하여 법 제14조에 따른 공공기관에 대한 기능조 정 등을 단계적으로 실시할 수 있다. <개정 > <검토의견> 해외에서는 공공기관 관리에 있어서 공공기관이 동종 사업에 진출하 고 있는 민간기업에게 동등한 중립성을 확보해 주는 것이 가장 큰 현안으로 등 장하고 있는 것을 감안하여,선언적이라도 공공기관 기능 조정 검토사항에 민간 기업 사업영역 침해 를 포함하는 제1안을 추천함 -59-

60 공운위 기능에 임원 추천 절차의 적정성 여부의 점검과 개선 추가 2013년 8월 철도공사 사장 임명을 위한 추천과정에서 공공기관에서 해당 공공기관 임원추천위원회의 추천과정의 적법성 또는 적절성 여부를 공운 위에서 논의 할 수 있는지 에 대한 논란이 있었음 20) <참고자료1:보도 자료> 국토부의 인사 청탁 논란에 원점에서 다시 공모하기로(조선일보입력 : :05)- 현재 공석인 코레일(한국철도공사)사장 공모가 진통을 겪고 있다.기획재정 부는 지난 8월 21일 공공기관운영위를 열고 코레일 사장 공모를 원점에서 다 시 시작하기로 결정했다.사회적으로 논란이 일고 있는 상황에서 누가 사장이 되더라도 논란을 불식하기 어렵다고 판단한 것이다. 앞서 이달 초 코레일 임원추천위는 정일영 교통안전공단 이사장,이재붕 국토 교통과학기술진흥원장,팽정광 코레일 부사장 등 3명을 코레일 사장후보로 기 재부 공공기관운영위에 추천했다.기재부 공공기관운영위는 이 중 2명을 국토 교통부 장관에게 추천할 계획이었다. 논란은 국토부 고위 관계자가 코레일 임원추천위의 일부 위원에게 전화를 걸 어 정 이사장을 밀어달라고 했다는 사실이 알려지면서 시작됐다.야당과 철도 노조는 "국토부가 철도 민영화(경쟁체제 도입)를 추진하기 위해 국토부 출신 인 정 이사장을 밀고 있다"는 내용의 비판 성명을 발표했다. 20)국토부 외압 논란이 불거진 코레일 사장 공모가 원점으로 돌아갔습니다.관치와 낙하산 인사 논란으로 한 차례 중단됐던 박근혜 정부 공공기관 인선에 또 한 번 잡음이 일면서 코레일의 경영도 위기를 맞고 있습니다.박근혜 정부의 고질적 문제점으로 꼽혔던 `인사문제`가 코레일(한국철도공사)에서 또 한번 터 졌습니다.기획재정부 공공기관운영위원회는 21일 긴급회의를 열고 참석위원 7명 전원의 찬성으로 코레 일 사장 재공모를 결정했습니다.코레일의 상급기관인 국토교통부가 특정 후보를 밀고 있다는 논란이 확산되면서 공운위가 부담을 느낀 것입니다.코레일 사장 선임은 공모와 임원추천위원회의 서류 심사, 면접 등을 통해 공공기관운영위에 후보자를 3배수로 추천하는 과정을 반복하게 됐습니다.(한국경제 TV, 2013)

61 <참고자료2:공운위 회의 자료> 000(공운위원):철도공사의 사장 추천 절차에서 공운위가 임추위의 결정을 재추천하도록 할 수 있는 권한이 있는지에 대한 논란이 있었으므로 이를 방지하기 위하여 추천위원회가 추천한 임원후보자가 임원의 결격사유에 해당하거나,추천 절차상 또는 공기업 준정부기관의 경영에 현저하게 부적당하다고 인정되는 때에는 추천위원회에 임원후보자의 재추천을 요구할 수 있도록 하여야 함 그 외에도 우리나라는 다른 OECD 국가에 비해 공공기관 임원 선임 절차 에 투명성이 약하다는 비판이 제기되고 있음 <참고자료3:전문가 의견> 김병섭(서울대)은 공공기관장의 인사 권한을 행사하는 기관과 별도로 인사제도의 집행을 감시 감독하는 기관을 설립해 공모제가 원칙대로 돌아가는지 검증할 필요가 있다.영국의 경우 정부로부터 독립된 기관인 공직임용위원회와 하원의 공직선발위원회가 공공기관 임원 인사에 관한 심사 사항을 공개하는 등 투명성 제고를 위한 일련의 제도를 운영하고 있다."라는 의견을 개진함(동아일보,2012) <검토의견> 철도공사의 사장 추천의 사례와 같이 그 절차가 부당할 경우 공 운위에서 임추위에 재추천을 요구할 수 있는 방법은 공운법 시행령 제24 조의 2(임원후보자의 재추천 요구)를 개정하든지, 공운법 제8조 공운위 기능에 이를 추가하는 방안이 있을 것이나,임원후보자의 재추천 요구의 사유를 좀 더 명확히 할 수 있는 제1안이 좀 더 타당할 것으로 판단됨 <제1안>공운법 시행령 제24조의2(임원후보자의 재추천 요구)법 제25조 또는 제 26조에 따른 공기업이나 준정부기관 임원의 임명권자 또는 임명제청권자는 추천 위원회가 추천한 임원후보자가 법 제34조제1항에 따른 임원의 결격사유에 해당하 거나,추천 절차상 또는 공기업 준정부기관의 경영에 현저하게 부적당하다고 인 정되는 때에는 추천위원회에 임원후보자의 재추천을 요구할 수 있다. <제2안> 제8조(공공기관운영위원회의 설치)공공기관의 운영에 관하여 다음 각 호에 관한 사항을 심의 의결하기 위하여 기획재정부장관 소속하에 공공기관운영 위원회(이하 "운영위원회"라 한다)를 둔다.9.제29조(임원추천위원회)및 제30조 (임원후보자 추천 기준 등)의 규정에 따른 공기업 준정부기관의 임원 추천에 있 -61-

62 어서 절차의 적정성 여부의 점검과 개선 공운위에 공공기관 직원 대표 참여 앞에서 논의한 바와 같이 공운위원의 숫자를 늘리는 것보다는 공운위에 공공기관 직원 대표를 참여시키는 것이 더 의미가 있을 것이라는 주장이 있음 1.공운위원으로 노동계 또는 공기업 직원 대표가 반드시 참여하여야 한다. 2.공운위원으로 노동계 또는 공기업 직원 대표가 반드시 참여할 필요가 없다. <1안 취지:직원대표 이사제도(EmployeeDirector)> o 내부 이해관계자 모형을 지향하고 있는 독일의 경우 경영집행이사회 (managementexecutionboard)와 감독이사회(supervisoryboard)가 있는데 감 독이사회는 노동계 또는 근로자 대표가 과반수를 차지하고 있고,단일이사회 로 되어 있는 프랑스 공기업의 경우에는 이사회 1/3이상을 노동계 또는 근로 자 대표가 차지하고 있으며 21),대만의 경우에도 이사회의 1/5이 직원 대표( 員 工 重 事 惑 員 工 理 事 )가 참여여하도록 하고 있음( 國 營 事 業 管 理 法 第 35 條 ) o대만의 이 규정은 국영기업뿐만 아니라 민영화된 공기업에서도도 적용하도 록 하고 있음(This article applies to SOEs and after privatization: professional and wel-performed employees could be elected as the governmentrepresentativeintheboard) o우리나라에서 아직도 상법이나 공운법에서 종업원 이사제도를 도입하지 않 고 있기 때문에 대만과 같이 공운법 에서 일괄적으로 처리하는 것이 바람직 할 것임(Chang-HshienTsai,2012) <2안 취지:직원대표 이사제도(EmployeeDirector)> o 통상적으로 노동계 대표는 중립적이지 않기 때문에 공운위의 정상적인 운 영을 방해 할 수 있음 21)프랑스의 철도공사(SNCF)는 국영기업에서 공사로 바뀌었는데 여기에는 노동자 대표 6인을 포함한 정 부,철도전문가,전문경영자 등 18명으로 구성된 공공이사회가 설치되어 있다.영국 철도의 경우 주주총 회와 동일한 권한을 갖는 공공철도 총회에 승객,시민,노조대표 등이 참여하는 공익 회원 60명과 철도산 업 관련 업계 회원 40명 등이 참여해 100명으로 구성되어 있다.독일은 1952년 사업장구조법 에 따른 공동 결정 제도를 시행하면서 감독이사회에 노동자 대표 1/3의 참여를 보장하고 있으며,1976년 공동결정법 을 시행하면서 노동자 대표가 노무이사로 참여하는 감독이사회를 설치하고 있다 (나상윤,2004). -62-

63 공운위에 노조의 대표가 없으므로 독립성이 약하다고 지적하는 주장도 있 음 공공기관 운영의 큰 틀을 짜는 기획재정부장관 소속 공공기관운영위원회 의 독립성 확보도 지적된다.사회공공연구소 김철 연구위원은 공운위가 재정부에 종속돼 대부분 안건이 공운위 회의에서 원안대로 가결되고 있으며, 다양성을 위해 재정부 장관이 공운위에 민간위원으로 법조 경제 언론 학계 노동 등 여러 분야 인사를 추천하게 돼 있지만 노동계 인사가 위촉된 적은 한 번도 없다 고 말했다.(한겨레 뉴스 경제일반 등록 : :46) <검토의견> 공운위는 공공기관 운영 관련 정책을 주관하므로 이해관계에서 자유 로운 중립적인 인사가 위원으로 위촉되어야 함.그런 취지로 위원과 직접 관련된 안건의 심의에는 해당 위원의 제척,기피,회피 등 제도(시행령 제13조)를 도입하 여 운영 중임 경영지침이 공공기관의 자율적 책임운영체제에 부합하도록 규정화할 필요가 있음 경영지침이 공공기관의 자율적 책임운영에 많은 제약요인이 되고 있다는 비판이 있음 <제1안> 제8조(공공기관운영위원회의 설치)에 추가 제8조(공공기관운영위원회의 설치)공공기관의 운영에 관하여 다음 각 호에 관한 사항을 심의 의결하기 위하여 기획재정부장관 소속하에 공공기관운영위원회(이하 "운영위원회"라 한다)를 둔다. <개정 , , > 1.제4조 내지 제6조의 규정에 따른 공기업 준정부기관과 기타공공기관의 지정, 13.제50조의 규정에 따른 공기업 준정부기관의 경영지침이 제3조 공기업 준정부기관의 자율적 책임운영체제 유지에 적정성 여부 점검 14.제51조제4항의 규정에 따른 공기업 준정부기관에 대한 감독의 적정성 여부의 점검과 개선 15.그 밖에 공공기관의 운영과 관련하여 대통령령이 정하는 사항 <제2안> 제50조(경영지침)2항 추가 -63-

64 제50조(경영지침)1 기획재정부장관은 공기업 준정부기관의 운영에 관한 일상적 사항과 관련하여 운영위원회의 심의 의결을 거쳐 다음 각 호의 사항에 관한 지침(이하 "경영지침"이라 한다)을 정하고,이를 공기업 준정부기관 및 주무기관의 장에게 통보하여야 한다. <개정 > 2 공공기관운영위원회는 경영지침이 제3조에 규정한 공기업 준정부기관의 자율적 책임운영체제에 적정한지를 점검하여야 한다. 1.조직 운영과 정원 인사 관리에 관한 사항 2.예산과 자금 운영에 관한 사항 <제3안> 제50조(경영지침)3호 제약사항 추가 3.그 밖에 공기업 준정부기관의 재무건전성 확보를 위하여 제3조에 규정한 공기업 준정부기관의 자율적 책임운영체제에 벗어나지 않는 범위 내에서 기획재정부장관이 필요하다고 인정하는 사항 정 > <검토의견> 공운위가 공공기관을 통제할 뿐만 아니라 자율적 책임경영을 보장하 는 역할을 하여야 한다는 의미에서 공공기관운영위원회의 일반적인 심의 의 결 사항에 두는 제1안이 타당할 것으로 사료됨 공운위에 심의의결 사항에 공공기관에서 생산하는 재화나 용역의 요금 을 추 가하는 문제 공기업에서 생산하는 공공기관에서 생산하는 재화나 용역의 요금(이하 공 공요금 22) )은 기획재정부 훈령인 공공요금 산정 기준에 의하여 총괄원가를 보장하는 적정투자보수방식에 의한 서비스 원가주의를 근간으로 작성하여 주무부처에 승인을 요청하며,주무부처에서는 해당 위원회(철도요금은 국 토교통부 철도산업위원회,전기요금은 산업통상자원부 전기위원회 등)의 심의를 거쳐 물가안정에 관한 법률 에 따라 기획재정부장관(경제정책국)과 협의하여 결정함 물가를 책임지고 있는 기획재정부의 협의는 실질적으로 승인에 준하기 때 문에 해당공기업이나 주무부서의 자율적 결정에 많은 제약 요인으로 작용 22)공공요금과 공공기관에서 생산하는 재화나 용역의 요금은 개념상 차이가 있다.공공요금이라도 공공기 관에서 생산하지 않는 것이 있기 때문이다(예,통신요금). -64-

65 하고 있음 [표Ⅲ-6]에서 보는 바와 같이 전기요금은 기본요금+전력량요금+연료비조 정요금 의 체계를 가지고 있는데,이 중 연료비조정요금은 국제연료가 변 동에 대한 전기요금변동 시그널 제공을 통해 합리적인 전기소비를 유도하 기 위해 2011년 7월 도입 되었지만,기획재정부의 물가안정 정책에 따라 현재까지 유보되고 있음 주무 부처에서 기획재정부 경제정책국과 공공요금 인상을 협의할 때 공운 위의 심의를 한다면 정부와 공공기관의 매개 역할을 하고 있는 공운위에 서 정부의 물가안정 목표와 공공기관의 수익성을 동시에 고려할 수 있는 장점이 있음 물가안정에 관한 법률 (제4조 제5항) 물가안정에 관한 법률 시행령 (제6조 제1항~5항) 공공요금 산정기준 (기재부 훈령) 전기요금 산정기준 (산업부 고시) [표Ⅲ-6]전기요금 산정기준 관련 법체계 공공요금 산정원칙,기간,방법 등을 대통령령으로 정하도록 함 1 공공요금은 총괄원가 수준으로 결정 2 총괄원가는 적정원가와 적정투자보수의 합으로 결정 3 1회계연도 원칙,안정성 물가변동 등을 반영하여 신축적 조정 4 세부 산정기준은 기획재정부장관이 정함 5 각 주무부장관은 개별 공공요금 산정기준을 정함 1 총괄원가 보장 = 적정원가 +적정투자보수 2 개별 공공요금 산정기준은 소관부처장관이 작성 1 요금수준 :총괄원가 보상 원칙,유인규제 시행 가능 2 요금체계 :기본요금 +전력량요금 +연료비조정요금 3 대상기간 :1회계연도 원칙 4 원가산정 회계자료 :한전 +6개발전자회사 5 총괄원가 산정 세부기준 정의 공운위에 심의의결 사항에 공공기관에서 생산하는 재화나 용역의 요금 을 추가하는 것은 공공요금은 어차피 주무부서 장관이 기획재정부장관(경제정 책국)과 협의하여 결정하도록 되어 있고,공공요금 결정의 형평성을 기하 는 측면에서 개별 위원회에서 심의하는 것보다는 장점이 있음 <검토의견> 그러나 공운위의 설치 목적은 주로 공공기관의 운영과 관련된 사항들을 다루고 있고,공공요금은 이미 물가안정에 관한 법률 과 다른 해당 -65-

66 부처의 행정위원회에서 주도적으로 점검하도록 제도화 하고 있기 때문에 이 문제를 공운위 기능에 추가하는 것은 어려울 것으로 판단됨 공공기관운영위원회 상설화 문제 공운위의 내부지배구조 규율,경영평가 등을 원할히 수행하기 위하여 상설 화 하는 것이 필요하다는 주장이 있음 공운위를 상설위원회로 운영하여야 한다.내부지배구조의 규율 및 감시,더 나아가 경영평가와 같은 집행기능을 수행하기 위해서는 위원회사무국 체제를 갖출 필요가 있으며,외부전문가를 상임전문위원 등으로 활용하는 인력활용체제를 갖출 필요가 있다.(홍길표,2012) <검토의견> 공운위를 상설화하여 공공기관 경영평가 및 기관장 추천 등을 전담하도록 하자는 주장이 있으나,현실적으로 공공기관 이사회 및 임원추 천위원회의 기능을 지나치게 축소할 가능성이 있으므로 제도화하기에는 무리가 있음 5. 공공기관 내부지배구조의 특징과 흐름:이사회를 중심으로 공공기관의 내부 지배 구조는 이사회-CEO-감사를 중심으로 공공기관 경영 의 의사결정을 하고 이에 대하여 내부적으로 모니터링 하는 시스템을 말 하는데,그 핵심에는 이사회가 있음 전통적으로 이사회는 통제(control),조언(advice),외부 자원 획득(resource dependence)이라는 세 가지 기본 역할을 수행해야 하지만 (Johnson, Hoskinson,& Hit,1996),그 중에서도 공ㆍ사 기업을 막론하고 현재와 같 이 자율적 책임경영을 중시하는 경영환경에서는 적절한 내부통제가 가장 필수적이고 중요한 요소라고 할 수 있음 (선우석호,2000) EU의 각국은 이사회 설계에 있어서 수익성을 목적으로 하는 공기업이나 준정부기관은 주인인 국민이 바라는 바가 방만 경영 방지에 있기 때문에 통제강화에 초점을 두고 있고,공익성을 강조하는 소규모 공공기관에 대해 서는 주무부서에서 위임한 업무를 효율적으로 수행할 수 있도록 주무부서 -66-

67 의 감독을 강화하는 방향으로 나아가고 있음 뉴질랜드의 경우에는 <그림>에서 보는 바와 같이 재무부(Treasury)내에 있는 COMU(CrownOwnershipMonitoringUnit)가 공공기관의 경영을 감 독 관리하고 있지만, 비기업 부문에 속하는 공공기관에 대해서는 SSC(StateServiceCommission)에서 관리하고 있음 [그림Ⅲ-4] 뉴질랜드 재무부 공공기관 관리부서 자료:공공기관 정책 연구센터(2011) 우리나라에서는 공기업과 대규모 준정부기관에 대해서는 기획재정부와 공 운위에서 주로 관리 감독하도록 하고 소규모 준정부기관이나 기타공공기 관에 대해서는 주무부서에서 소유권에 기인한 관리 감독을 하도록 하고 있음 미국에서의 회계 부정 사건과 동남아에서의 IMF 이후 공공기관 이사회의 경영진 통제 기능은 더욱 강화되고 있음.우리나라에서도 IMF 이후에 기 업의 CEO 전횡을 막기 위해 사외이사제, 전문위원회제, 감사위원회 제 23) 를 도입하고 있고,최근 상법에서 대표소송 제도 등을 도입을 검토하 고 있음 또한 공공기관의 소유권을 정부가 행사하는 한 소수주주들의 권리는 항상 침해 받을 가능성이 있으므로 이를 방지하기 위하여 EU 등 여러 나라에서 전자투표제 및 집중투표제를 활용하고 있는데 우리나라에서도 최근 이의 도입을 검토하고 있음 24) 23)감사위원회제를 강화하여 상임감사제도 폐지(상법의 규정 적용)하자는 주장도 있다(곽채기,2013). -67-

68 또한 자산 2조원 이상 상장 회사의 감사위원들을 다른 이사와 분리 선임 하도록 하고 지배주주의 의결권을 3%로 제한하는 상법 개정안을 두고 해 외 헤지펀드의 공공기관 경영권 침해 가능성 때문에 논란이 되고 있음 감사위원의 다른 이사와 분리 선임 및 지배주주의 의결권을 3%로 제한 o공기업의 기관장이나 임원은 공공기관운영에 관한 법률 에 따라 정부가 선 임하게 되지만 자산 2조 이상 상장 공기업은 특례조항에 따라 주총 결정에 따른다. o 현행 공운법 25조4항에 따르면 공기업 감사는 임원추천위원회가 복수로 추천하면,기획재정부 장관이 제청하고,이를 대통령이 임명 하게 돼 있다.또 자산 2조원 미만인 경우는 임원추천위의 복수 추천을 거쳐 운영위원회의 심 의 의결을 거친 사람을 기획재정부장관이 임명한다. o하지만 공운법 특례조항으로 제27조(사원총회가 있는 공기업 준정부기관의 임원 선임에 관한 특례)와 같이 주총이나 출자자 총회 등 사원총회가 있는 공 기업과 준정부기관의 경우 다른 법률에 의거해 사원총회를 거치도록 한 경우 이를 따라야 한다. o따라서 자산 규모 2조원이 넘는 상장 공기업인 한전,가스공사,지역난방공 사 등이 감사위원을 선임할 때 새로 개정된 상법을 적용받게 되면 해외 헤지 펀드의 먹잇감이 될 수 있다. 공공기관 이사회 평가 원칙적으로 공공기관의 이사회는 개별 단위로 한 개별적 통제가 가능하기 때문에 자율성의 인격적 표현체 라고 불리고 있음 그러나 우리나라에서 이사회는 그 역할과 기능에 있어서 공운위와 상호 대립 또는 보완 관계에 있는데,우리나라 공공기관의 총괄 이사회 역할을 하고 있는 공운위는 우리나라의 독특한 제도이기 때문에 대부분의 OECD 국가에서는 이사회를 통해 공공기관 경영진의 경영활동을 모니터링하고 있음 24)상법 입법예고안은 집중투표제와 소액주주를 위한 전자투표제를 단계적으로 의무화하고,지배주주나 경 영진의 부당한 사익추구를 견제하도록 다중대표소송제를 도입하는 내용을 담고 있다.이 개정안은 그 외에도 이사회의 감독기능 강화,자산 2조원 이상의 상장회사(현재 전체 8.6%,146개)는 이사와 감사위 원을 맡을 이사를 분리해 선임하고 감사위원 이사 선출 시에는 지배주주의 영향력 제한을 위해 3% 이 상 소유 주식분에 대한 의결권을 제한키로 했다(2013,뉴스1코리아). -68-

69 공 사기업을 막론하고 새로운 기업 지배구조 정립을 위하여 많은 나라에 서 지속적인 개선 노력을 기울이고 있으나 여전히 미완의 숙제임.최근의 공기업 경영시스템을 두고 볼 때 기업지배구조에 있어서 공기업과 민간기 업 간의 차별성을 논의하는 것은 무의미할 수도 있음(Alves,2007) 25) 우리나라에서도 기업지배구조원(CorporategovernanceService)에서 기업지 배구조개선위원회를 구성하여 기업지배구조 모범규준(제정 ,개정 )을 제정한 적이 있으나 국내외의 많은 기업지배구조 관련 법규의 변경으로 새롭게 개정하지 못하고 있음(htp:// 26) 어느 나라에서나 공공기관이라고 하더라도 상장기업은 대부분 일반 상법 의 적용을 받기 때문에 비록 공공기관 거버넌스에 대한 별도의 scorecard 가 없더라도 일반 상장기업의 지배구조 규범으로 평가할 수 있을 것임 따라서 여기서는 OECD의 13CorporateGovernanceScorecard를 중심으 로 우리나라 공공기관의 내부지배구조를 평가하기로 함 <ASEAN corporategovernancescorecard> o 2015년까지 아시안 국가들이 경제 community로서 통합 성장하기 위하여 2009년 아세안 재무장관들의 발의로 아세안 상장법인(Public Listed Companies)의 지배구조의 표준화를 결의함 o 아세안 자본시장 포럼(ASEAN Capital Markets Forum)의 집행 계획 (implementation plan)의 일환으로 2011년에 아시아개발은행(Asia DevelopmentBank)의 지원으로 조직되었는데 2013년에 ASEAN corporate governancescorecard초안을 작성함 27) o 이 scorecard는 1 상장회사의 지속적인 기업지배구조 개선을 위해 사용되 고, 2 규제기관에서 상장기업의 관리 도구로 사용하며,3 아세안 상장기업 의 지배구조 통합이 용이하도록 설계되어 있음 o scorecard는 OECD의 기업지배구조 원칙(principles)을 근간으로 하여 5개 부분,185항목으로 구성되어 있는데,가장 큰 비중을 차지하고 있는 것이 이 사회의 책임 분야임 A.주주권리(Rightsofshareholders)26항목 10% 25)2008년 Enron사건과 같이 민간기업에게도 기업지배구조 문제는 여전히 어려운 과제로 남아 있 으며,때로는 공기업에 비해 더 심각한 문제를 야기하기도 한다. 26)다만 부분적으로 사회모범규준과 환경모범규준은 2010년에 제정하였음 27) The Scorecard was reviewed on an item-by-item basis against the OECD Principles,other -69-

70 B.주주에 대한 동등한 대우(Equitabletreatmentofshareholders)17항목 15% C.이해관계자의 역할(RoleofStakeholders)21항목 10% D.정보공개와 투명성(Disclosureand Transparency)42항목 25% E.이사회의 책임(ResponsibilitiesoftheBoard)79항목 40% 추가적으로 보너스 11항목과 벌점 23항목이 있음 이 scorecard은 논의되고 있는 내용은 사실상 공운법 보다는 우리나라의 상법의 핵심 쟁점으로 부각되고 있음 상법개정 핵심 쟁점 1.대주주(지분 3%초과)의 의결권은 3%로 제한하여 감사위원회의 독립성 제 고 2.상장사가 2인 이상의 이사를 선임할 때 집중투표제 실시하여 소액주주 권 리강화 28) 3.집행과 감독의 분리를 위한 집행임원제 의무화,이사장 의장 겸직금지 4.다중대표소송제(모회사 지분 1%만 가지면 자회사 상대 책임 추궁) 5.전자투표제(일정 규모 이상 주주가 있는 상장사에 의무화) 6. 공공기관 내부 지배구조 관련 주요 이슈들 A.주주권리(Rightsofshareholders,26항목 10%) internationalcorporate governance principles and practices recommended by bodies such as the World Bank,InternationalCorporate Governance Network (ICGN),Asian Corporate Governance Association(ACGA)and selected codesofcorporategovernance.each item in thescorecard was cross-referencedtoatleastoneofthesebenchmarks. 28)집중투표제는 기업 주주총회에서 2명 이상의 이사를 선임할 때 특정 후보에게 표를 몰아주거나 반 대 표를 던질 수 있도록 만든 제도임.즉 100주를 가진 소액주주가 3명의 이사를 선임할 때 기존에는 각각 의 이사 후보에게 100표를 던질 수만 있었으나 집중투표제는 한 후보에게 300표를 몰아줄 수도 있는 것 임.기업이 2인 이상의 이사를 선출할 때 3% 이상 지분을 보유한 주주가 요청하면 주주총회에서 투표를 실시해 표를 많이 얻은 순서대로 이사를 선출하는 제도임.집중투표제는 기업이 정관에 이를 배제하는 조항을 만들지 않으면 자동적으로 실시하는 것으로 규정돼 있음.이 제도가 도입되면 대주주나 회사 경 영진이 원하지 않더라도 투표에서 외국인이나 소수주주가 추천한 이사가 선출될 가능성이 높아짐.투표 결과 최다수를 얻은 사람부터 순차적으로 이사에 선임되기 때문에 이 제도가 도입되면 소액주주들은 자 신을 대표하는 사람을 이사로 선임하거나 대주주가 내세운 후보 가운데 문제 있는 사람이 이사로 선임되 는 것을 막을 수 있음.KT와 SK텔레콤에 이어 포스코가 '집중투표제'를 도입키로 함에 따라 기업 경영 에 소액주주들이 참여할 수 있는 길이 열렸음 -70-

71 일부 상장 공기업을 제외하고는 공공기관은 대부분 정부에서 독점적 주주 권을 가지고 있어 이 항목을 해당 사항이 거의 없음 다만 소유권을 가지고 있는 정부에서 공공기관 기관장에 대한 임명권을 행사 해야 하기 때문에 현재의 공모제를 임명제로 전환하여야 한다는 주장이 있음 <참고자료> 세 정권 걸쳐 불신-냉소만 차라리 임명제 부활 목소리 대통령 지시사항이다.90여 개의 공모제 활성화 기관을 지정하고 공모제를 법으로 강제해 더욱 활성화하겠다.정치권에 로비 하다가 발각되면 선임 과정에서 불이익을 줄 것이다. 현 정부 출범 직후인 2008년 5월 기획재정부는 김대중,노무현 정부를 거치며 유명무실해졌다는 지적을 받던 공공기관장 공모제를 원칙대로 운영하겠다고 선언했다. 4년이 지난 지금,정부의 공약( 公 約 )은 공약( 空 約 )으로 전락했다.정권이 바뀔 때마다 공모제를 통한 투명인사 확립 을 약속하지만 어느 정부도 약속을 지키지 못했다.상황이 이렇다 보니 기존 공모제의 틀을 유지하면서 뒤틀린 공공기관의 인사시스템을 바로 세우는 건 불가능하다는 인식이 확산되고 있다. 현행 공공기관 운영에 관한 법률 상 기관장 임명 절차는 겉보기엔 합리적이다. 가장 큰 허점은 임추위가 3 5배로 추천한 인물 중 임명권자는 자질 및 점수와 무관하게 아무나 임명할 수 있다는 점이다. 위 에서 점찍은 후보가 포함되지 않으면 재공모도 가능하다.홍길표(백석대,경영학)는 임추위가 후보를 5배수로 뽑는다는 건 사실상 추천 기능을 무력화하는 것 이라고 지적했다. 임추위 회의록을 공개할 의무가 없다는 점도 문제다.이에 따라 후보자의 사생활을 보호하는 선에서 선정 과정을 공개해야 한다는 지적이 나온다. 현행법상 기관장의 자격을 업무에 관한 학식과 경험이 풍부하고 최고경영자의 능력을 갖춘 사람 으로 정한 것도 있으나 마나 한 규정이라는 비판이 나온다. 위평량(경제개혁연대 연구위원)은 회의석상에서 쓴 소리를 낼 수 있는 사람을 적절히 임추위에 참여시키기만 해도 현행 공모제의 문제를 상당 부분 해소할 수 있다 며, 정부와 여야,학계와 시민단체 등의 생각을 각각 반영할 수 있는 전문가들이 모이도록 임추위 구성 방식을 명확히 규정해야 한다 고 말했다.(동아일보 기사입력 :00:00기사수정 :45:41, 이상훈 기자,유성열 기자) -71-

72 <검토의견> 현행 임원 추천제의 반작용으로 임명제를 주장하고 있으나,임추 위와 공운위를 거치는 과정에서 후보자 스스로 자기 점검 기회를 가지기 때문에 최소한의 부적격자를 거를 수 있다는 점에서 공모제를 임명제로 다시 환원하자는 주장은 설득력이 부족함.공공기관의 기관장 또는 이사회 구성원과 같은 공직은 누가 이사가 되느냐 보다는 어떤 절차를 거쳐 선정 하느냐 하는 절차적 정당성이 더 중요하다고 할 것임 B.주주에 대한 동등한 대우(Equitabletreatmentofshareholders,17항목 15%) 1주 1표의 원칙에서 더 나아가 공공기관의 주주들이 지배구조 구성에 적 절하게 참여하고 있는지를 체크 함 주주가 임원추천,해고 및 외부 감사 지명 등 주요 기업 거버넌스에 참여할 권리를 가지고 있는가? 29) 특히 소수주주에 대한 보호 노력 즉 소수주주에 대한 권리를 새롭게 강조하 고 있음 소수주주가 지배주주의 남용적 지위에서 잘 보호되고 있는가? 30) <검토의견> 공공기관이기 때문에 소수주주에 대한 권리를 공운위의 기능에 추가 ( 공운법 제9조)하는 방안을 검토할 수 있으나, 상법 의 소수 주주 보호 조항이 도입 시행되면 자동적으로 해결될 사항일 것으로 판단됨.소수 주주의 이사회 참여가 보장되지 않고 있는 우리나라의 현실에 비추어 볼 때 공운위를 통해서 일괄적으로 소수 주주의 권리를 보장하는 방법을 강구할 필요는 있음.중립적인 공운위원 임명,소수 주주의 권리를 보장할 수 있는 공운위원의 임명 등도 고려 29) B.1.1(B) OECD Principle I(A) ICGN Shareholder participation in governance Shareholdersshouldhavetherighttoparticipateinkeycorporategovernancedecisions,suchasthe righttonominate,appointandremovedirectorsonanindividualbasisandalsotherighttoappoint externalauditors. 30) ICGN( Internationalcorporate Governance Network) 8.5 Shareholder rights of action. Minority shareholders should be aforded protection and remedies againstabusive or oppressive conduct. -72-

73 할 필요는 있음 C.이해관계자의 역할(RoleofStakeholders,21항목 10%) 고객,공급자,공중 등에 대한 의무를 법률이나 기업의 자체 규정에 의해 서 시행하고 있는지를 평가하는 분야인데 특히 종업원들의 참여를 통해서 성과를 높이는 메카니즘을 강조하고 있음(Performance-enhancing mechanismsforemployeeparticipation) 노조에서 이사회와 소통할 수 있는 권리와 종업원의 불만을 설명할 수 있 는 권리를 보장하고 있음 31) 독일은 전통적으로 경영이사회와 감독이사회를 분리하여 감독이사회에는 노조가 주축이 되어 구성되어 있으며,프랑스에서는 1/3이상 심지어 대만 에서 조차 1/5이상의 종업원 대표가 회사 중역으로 참여하고 있는 등을 참조할 필요가 있음 특히 종업원 대표이사제(employ representation)또는 종업원이 기업의 중요 의사결정 거버넌스에 참여할 수 있는 기회 확대를 강조하고 있음 <검토의견> 우리나라에서도 참여형 이사회 구성에 대한 요구가 증가하고 있 는데,이에 대해서는 이미 공공기관 외부 지배구조 중 공운위 구성 부분에 서 검토하였으므로 여기서는 생략하기로 함 D.정보공개와 투명성(Disclosureand Transparency,42항목 25%) 회사 website에 기업운영,재무제표 등을 즉시에 공시할 것을 강조하고 있 음 우리나라의 공공기관에 대해서는 기획재정부에서 통합적으로 정해진 항목 에 대하여 공공기관의 정보를 제공하고 있음 31) OECD Principle IV (E):Stakeholders,including individualemployees and their representative bodies,shouldbeabletofreelycommunicatetheirconcernsaboutilegalorunethicalpracticestothe boardandtheirrightsshouldnotbecompromisedfordoingthis. -73-

74 그러나 아직 공개수준 및 즉시성(timely disclosure)이 부족하다는 지적과 함 께 완벽한 정보공개 제도를 시행하여야 주장이 있음 <검토의견> 기획재정부에서 공공기관 전체에 적용되는 필수 공개사항을 현재 알 리오시스템에서 공개할 뿐만 아니라,경영지침 등에서 개별공공기관에서도 자 율적으로 기관 정보공개를 적극적으로 확대할 것을 요구할 수 있을 것임(뉴 욕뉴저지항만공사인 PANJNY에서는 매달 직원들의 급여표가 까지 즉시 homepage에 공개하고 있음) 이사회의 의사록도 공개함으로써 비상임 이사들의 역할을 확인할 수 있도록 하여야 한다는 주장이 있음 <참고자료> 이사회 찬반여부 공개해 거수기 맨얼굴 드러내야 거수기라고 해도,없는 것보다는 훨씬 낫다.일단 이사회는 통과해야 하니까 기관장 입장에서는 존재만으로도 부담이 된다. (한 금융 공공기관 전 비상임이사) 어떻게 하면 잘할 수 있을까.전문가들은 몇 가지 공통된 의견들을 내놓고 있다. 먼저 정보 공개의 투명화 를 강조하는 목소리가 높다.대표적 대상은 이사회 회의록이다.이사회 회의록은 현재 공개 대상이며,공공기관의 운영에 관한 법률은 상법을 준용해 안건에 반대하는 자와 그 이유 등 상세한 내용을 회의록에 적도록 하고 있다.상법상 사기업들이 각 안건별 개별 사외이사들의 찬반 여부를 일일이 공개하는 것처럼 운용하라는 것이다. 그러나 금융 공공기관 대부분은 이런 내용을 뺀 채 공개하고 있다. 경영 비밀 에 해당한다는 것이다.실제 경영 비밀로 판단되면 공개하지 않을 수 있지만,다수 기관들은 내용을 가리지 않고 모든 안건의 찬반 현황을 비공개하고 있다.한 금융 공공기관 이사회 담당자는 내용상 경영 비밀이라고 보기 어려워 공개에 큰 무리 없는 안건들도 있지만 민감할 수 있으니까 공개하지 말라 는 임원들의 얘기가 있었다.(한겨레 뉴스 경제일반 등록 : :47수정 : :44) -74-

75 <참고자료> 공공기관 낙하산 인사 막으려면 참여형 지배구조로 바꿔야 위평량 경제개혁연구소 상임연구위원도 모든 공공기관의 기관장 임원 추천을 주도하는 임원추천위 공공기관운영위의 민주적 구성과 운영은 물론 회의내용을 투명하게 공개해야 한다. 며 각종 위원회는 정치색이 배제된 중립적인 전문가들로 구성할 필요가 있다 고 말했다.위 위원은 공공기관의 기관장 임원 선임에 정치권력의 영향을 최소화해야 하는 것이 관건 이라고 강조했다.그는 공공기관 임원인사 제도개혁을 위해 공공기관을 이해관계자 참여형으로 전환하기 위하여 개별 공공기관 이사회도 참여형 원칙에 따라 공공이사회로 재구성 임원추천위 구성 운영 혁신 기관장의 경우 임명 전 국회 이용자 생산자 등이 참여하는 시민인사청문회 개최 주무부처 관료들에 대한 낙하산 방지책 마련 공공기관 임원인사의 공정성 평가 독립기구 설치 등을 제안했다.( 공공기관을 서민의 벗으로 의정포럼 25일 국회 토론회 개최 조현미 기자 승인 ) <검토의견> 현재 공공기관운영위의 회의록 공개하고 있으나 임원추천위의 회 의록은 인사 문제이기 때문에 사실상 공개하기 어려운 점이 있으므로 당 분간 각 공공기관 자체 판단에 맡기는 것을 원칙으로 할 필요가 있음 E.이사회의 책임(ResponsibilitiesoftheBoard,79항목 40%) 이사회 승인을 요하는 의사결정 유형을 공개하도록 하고 있음 전략,목표,예산,임원 임명과 보수,감사뿐만 아니라 최근에는 위험관리 에 대한 관심이 높아지고 있음 32) 32)OECD PRINCIPLE VI:TheResponsibilitiesoftheBoard (D)Theboardshouldfulfilcertain key functions,including:1.reviewing and guiding corporatestrategy,majorplansofaction,risk policy,annualbudgetsandbusinessplans;setingperformanceobjectives;monitoringimplementation andcorporateperformance;andoverseeingmajorcapitalexpenditures,acquisitionsanddivestitures.2. Monitoringtheefectivenessofthecompany sgovernancepracticesandmakingchangesasneeded. 3.Selecting,compensating,monitoringand,whennecessary,replacingkeyexecutivesandoverseeing successionplanning.4.aligningkeyexecutiveandboardremunerationwiththelongerterm interests ofthecompany and itsshareholders.5.ensuring aformaland transparentboard nomination and election process.6.monitoring and managing potentialconflictsofinterestofmanagement,board members and shareholders, including misuse of corporate assets and abuse in related party transactions.7.ensuringtheintegrityofthecorporation saccountingandfinancialreportingsystems, including theindependentaudit,and thatappropriatesystemsofcontrolarein place,in particular, systemsforrisk management,financialand operationalcontrol,and compliancewith thelaw and relevantstandards.8.overseeingtheprocessofdisclosureandcommunications. -75-

76 그 외 사외이사 책임 및 공익성에 대한 쟁점은 다음과 같음 이사회에 대한 외부평가를 강조하고 사외이사에 대해서는 책임성과 공익 성을 강화토록 조치 매년 이사회의 재신임을 평가하고 2-3년에 한 번씩은 외부평가를 받도록 권고 이사의 숫자는 일상적인 기업경영이나 불필요한 혼란 없이 이사회의 재편 이 가능하고,다루기 어려운 정도(unwieldy)로 많지 않게 5-12인을 기준으 로 제시하고 있음 33) 상법에서는 비상임이사(사외이사,독립이사)는 최소 3인 이상으로 하되,이 사회 전체의 과반수를 차지하도록 하고 있음 34) 호주 기업규준은 비상임이사 다수원칙(The ASX Code recommends at leastamajority ofindependentdirectors),영국은 의장을 제외한 과반수 원칙(theUK Coderecommendsatleasthalfoftheboard,excludingthe Chairman,beindependentdirectors)을 규정하고 있음 비상임이사의 경영진 또는 주무부서에 대한 견제 기능이 약함(원안 부결 비율이 1%가 되지 않음) 이사회 심의 의결에 위험관리 추가 <검토의견> 공운법 제17조(이사회의 설치와 기능)에서 이미 유사한 중장 기 재무 관리 계획을 규정하고 있으나, 중장기재무관리계획과 위험관리는 엄격한 의미에서 서로 다르므로 공운법의 이사회 35) 기능에 위험관리를 33)Doestheboardofdirectors/commissionerscompriseatleastfivemembersandnomorethan12 members?(i.e.,between5-12members) 34)상법 제542조의8(사외이사의 선임)1 상장회사는 자산 규모 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우 를 제외하고는 이사 총수의 4분의 1이상을 사외이사로 하여야 한다.다만,자산 규모 등을 고려하여 대 통령령으로 정하는 상장회사의 사외이사는 3명 이상으로 하되,이사 총수의 과반수가 되도록 하여야 한 다. 35)상법 제393조 (이사회의 권한)1 중요한 자산의 처분 및 양도,대규모 재산의 차입,지배인의 선임 또 는 해임과 지점의 설치 이전 또는 폐지 등 회사의 업무집행은 이사회의 결의로 한다. <개정 > 2이사회는 이사의 직무의 집행을 감독한다. 3이사는 대표이사로 하여금 다른 이사 또는 피용자의 업무에 관하여 이사회에 보고할 것을 요구할 수 있다. -76-

77 추가하는 것이 타당할 것임 공운법 제17조(이사회의 설치와 기능)1 공기업 준정부기관에 다음 각 호의 사항을 심의 의결하기 위하여 이사회를 둔다. <개정 > 1.경영목표,예산,운영계획 및 중장기재무관리계획 운영계획, 중장기재무관리계획 및 위험관리 공기업은 독립적 사외이사형,준정부기관은 관계자형 비상임이사형으로 이사 회 구성하여야 한다는 주장이 있음 공기업은 소수 전문가 중심의 독립적 사외 이사형 비상임이사를 임명하여 견제기능을 강화하고,준정부기관은 관계자형 비상임 이사를 임명하여 협 조 지원 기능을 강화하여야 함 <참고자료> 수천억 손실 뻔히 보이는데도 꿀 먹은 비상임 이사들 브레이크 없는 이사회 최근 5년간 금융위원회 산하 공공기관 12곳 이사회의 특징이다.회사 중대사를 결정하는 핵심 의결기구임에도 다른 목소리가 나오 지 않는다.안건 반대율은 1%를 갓 넘고,실제 안건이 기각되는 비율은 0.4% 에 그친다.비상임이사들이 경영 감시라는 본분을 잊은 채 침묵의 카르텔 에 동조하고 있다는 비판을 받을 대목이다. 정책금융공사 주택금융공사 예금보험공사 코스콤 산은금융지주는 이사회 안건 가운데 반대 의견이 단 1건도 없었다.회사에 피해를 줄 수도 있는 안건에 대 해 모든 이사회 참가자가 침묵했다. 2009년 말 산업은행 이사회는 모그룹 위기로 시장에 나온 금호생명을 인수하 기로 결정했다.비상임이사를 포함해 누구도 반대하지 않았다.하지만 1년여 뒤 감사원 감사를 통해 드러난 사실은 충격적이었다.이사들이 금호생명의 추 가 부실 사실을 알고도 실제보다 비싼 가격에 주식을 샀다는 것이다.최대 2589억원의 손실 가능성이 제기됐다. 공공기관 이사회 관계자들은 브레이크 없는 이사회의 이유로 정보 비대칭 성 낙하산으로 인한 전문성 부족 토론 문화의 부재 안건의 사전 조율 등을 꼽았다.ㄱ금융공공기관에서 2년 동안 비상임이사를 지낸 ㅇ교수는 비 상임이사들이 회사 정보를 제대로 알기 어렵다 고 말했다.회사에서 보안 을 이유로 안건에 대해 충분한 정보를 주지 않거나 이사회 직전에야 시간적 여 유 없이 정보를 주는 경우가 있다는 것이다. ㄴ공공기관에서 2년간 비상임이사를 한 ㅊ교수는 이사회가 열리기 전 미리 안건에 대한 의견 조율이 이뤄진다 고 말했다.안건을 살펴보고 문제가 될 만 한 것은 아예 제외한다는 것이다.ㅊ교수는 일주일 전쯤 안건을 미리 받아보 4이사는 3월에 1회 이상 업무의 집행상황을 이사회에 보고하여야 한다. -77-

78 고 통과시키기 어려운 사안은 아예 테이블에 올리지 못하도록 한다.이사회에 서 안건을 논의하고 반대하기 시작하면 너무 혼란스러워진다 고 말했다.이사 회 전에 사전 이사회 가 열리는 셈이다. 이렇게 되면 조용한 이사회는 가능하겠지만,토론의 장으로서 이사회의 기능 은 무력화된다.실제로는 부결 에 가깝게 의사 결정이 이뤄져도 회의록 상에 는 수정 통과 로 처리되는 경우도 있다.한 기업 관계자는 최고 경영자가 이 사회에서 안건이 부결되는 것을 부담스러워 한다.좋은 모양새를 갖추길 원하 기 때문에 안건을 사전 조율한다.고 말했다.전문성 없는 인사가 낙하산 으로 오거나 기관장과 친분이 있는 인사들로 이사진이 짜이면 문제가 더욱 심각해 진다.(한겨레 뉴스 경제일반,등록 : :46 최현준 송경화 기자) <검토의견> 현 공운법 에서 공기업은 자체 독립채산을 목적으로 운영하되 이사회는 경영진 견제 중심으로 운영하고,준정부기관은 정부 위탁사업을 효율적으로 수행할 수 있도록 이사회를 관계자지향으로 운영하도록 하고 있음 비상임이사의 중복 취임 제한 공공기관 비상임이사가 또 다른 공공기관 또는 상장사의 사외이사에 중복 근무를 제한하는 방안이 논의되고 있음 <검토 의견> 비상임이사의 공익성과 직무 충실성을 강화하기 위하여 한 비 상임이사가 다른 공공기관 이사회 참석을 금지 하거나,다른 상장사에 사 외이사로 있는 사람이 공공기관에 비상임이사로 참석하는 경우에는 공운 위의 승인을 받도록 하여야 할 것임 36) 이사수를 줄이는 방안 일부 공공기관에서 이사회 운영에 지나치게 많은 비용이 들고 있다는 지 적이 있음 36)E 4.6 Has the company set a limit of five board seats in publicly-listed companies that an individual director/commissioner may hold simultaneously? -78-

79 <참고자료> 연봉 높은 공공기관 이사회도 초호화판 국립암센터 등 6곳,특급호텔 등 외부시설 이용 기관장과 직원들의 연봉이 높은 공공기관 중 상당수가 자체 회의실을 놔두 고 특급호텔에서 이사회를 개최,예산을 낭비하고 있다는 빈축을 사고 있다. 이투데이가 알리오를 통해 국내 기관장과 직원 연봉 10위권 공공기관 15곳(중 복제외)의 이사회 회의록을 분석한 결과 6곳이 이사회를 특급호텔에서 열고 있는 것으로 확인됐다. 국립암센터는 최근 3년간 11회의 이사회가 열렸는데 이 중 8회가 국내 유명 특급호텔에서 진행됐다.(최종수정 : :36 현유섭 기자,김혜진 기자) 이사회 운영에 따른 비용을 줄이기 위하여 비상임이사의 수를 현재 8인 에서 5-7인으로,상임이사를 7인에서 4-6으로 줄여야 한다는 주장이 있음 국회 정무위원회 민병두 의원: 공공기간 이사회 인원을 15인에서 9인으로 줄임으로써 이사회 운영비용 줄이고,일하는 이사회로 만들어야 한다고 주장 한다.근본적으로 비상임이사들이 하는 일에 비해 인원이 너무 많다는 것이 다. 우리나라 공공기관은 단일 이사회로 운영되기 때문에 비상임이사가 상임이 사의 과반수를 유지하기 위해서는 상임이사의 수도 줄여야 한다. 이에 대해 비상임이사의 감독기능을 강화하기 위해서는 그 수를 줄여서는 안 된다는 반대 의견도 만만치 않음 국회 기획재정위 위원인 이정희의원은 공공기관의 방만경영을 차단하고 감 독을 강화하기 위해서는 이사회의 독립성과 전문성을 강화해야 한다.비상임 이사를 줄이는 것은 시민사회단체나 소비자를 대변하는 외부인사들을 배제될 수 있다. 며, 정부는 공공기관 경영평가,기관장 평가를 무기로 기관장을 흔 들고 그나마 기관장에 대한 견제기능을 할 수 있는 이사회마저 거수기로 전 락시켜 이후 공공기관 선진화를 가속화시키려 하고 있다. 고 주장하며 이사회 수를 줄이는 것을 반대하고 있다. -79-

80 <검토의견> 우리나라의 이사회는 집행과 감독이 혼합된 단일 이사회로 운영되고 있기 때문에 현행 최대 15인을 기준으로 그 이내로 하는 것은 적정하다고 판단 됨.다만 개별 공공기관에 따라 기관의 규모나 역할에 따라 설립법이나 정관에서 적정한 이사의 수를 조정하는 것은 필요하고,이사회 운영을 할 때 공공기관의 성격에 맞게 최대한 비용을 줄이는 방안을 경영지침 등에서 명시할 수는 있을 것임 이사의 임기 보장문제 세계적으로 이사의 임기는 임명권자에 관계없이 주어진 기간을 보장하는 추세임 미국의 경우 시대에 따라 이사의 임기 보장에 대해서 다른 해석이 있었으 나 최근에는 이사회는 독립성과 경영 자율성을 보장하기 위해 대통령이 임명한 이사는 임기만료 이전에 해임할 수 없다는 대법원의 판례 에 따라 이사의 임기는 보장하고 있는 추세임 <참고자료> -Morgan 사건(1954)에서 TVA와 관련하여 연방대법원은 공기업의 이사는 독 립규제위원회의 위원과 동일한 신분 보장을 누릴 수 없음을 판시,따라서 대 통령은 공기업 이사의 임기 전에 해임할 수 있음을 판결한 적도 있음 -그러나 1993년 우편요금 위원회에서 권고한 우편요금 조정안을 우정공사 이 사회에서 철회하지 않을 경우 이사들을 해임하겠다는 부시 대통령의 경고 서 한에 대해 공사의 독립성을 훼손할 수 있다는 이유로 대통령의 이사해임권을 제한하였음(우정공사 사건) <참고자료> 공공기관을 서민의 벗으로 의정포럼 25일 국회 토론회 개최 위평량 경제개혁연구소 상임연구위원도 모든 공공기관의 책임성 확보를 위 해서는 법적으로 정해진 임기를 보장하는 것이다.KBS 정연주 사장과 같이 정권에 의해 임기 만료 전에 교체하는 것은 위법임을 직시해야 한다. (조현미 기자 ) -80-

81 <검토의견> 이사의 자기 책임에 의한 위법 부당함이 없을 경우에는 정권 변 동에 관계없이 이사의 법정 임기를 보장해야 할 것임.임기 보장은 책임경 영의 기초하고 할 것임.다만 이는 공운법 개정보다는 실행의 문제임 미국과 같이 우리나라에서도 주요 공기업 비상임이사들을 국회에서 추천해야 한다는 주장이 있음 그러나 이사회의 구성에 있어서 양당제의 원칙이 적용되고 있는 미국에서 특정 정당 배경을 가진 이사들이 이사회를 지배하는 것을 금지하고 있음 <참고자료> 비상임이사 추천권을 개선하는 방안도 제시되고 있다.현재 공공기관 중 준정 부기관의 비상임이사는 기관장이 임명하고,공기업 비상임이사는 기존 비상임 이사 등이 참여 가능한 임원추천위원회 의 추천으로,재정부 장관이 임명하도 록 돼 있다.최근 박근혜 대통령이 기관장 물갈이 를 예고했듯이 공공기관 기 관장 임명은 정부로부터 자유롭지 않고,비상임이사는 기관장으로부터 자유롭 지 않은 구조다.이런 상황에서 반론을 제기하지 못하는 상황이 고착화되고 있기 때문에 다양한 이해관계자들의 의견이 반영될 수 있게 국회에 추천권을 두자는 의견도 나온다. 국회 정무위원회 민병두 (민주통합당)의원은 이런 내용의 공운법 개정안을 발의할 예정이다.(한겨레 뉴스 경제일반 등록 : :47수정 : :44) <검토의견> 국회 추천으로 이사회가 구성될 경우 수익성을 지향해야 할 공기 업을 시장성보다는 오히려 정치성으로 흐를 가능성이 있고,상원이 없는 우리나라에서 현실성이 떨어진다고 보아야 할 것임 이사의 임기 조정문제 영국에서는 이사의 임기를 3년을 기준으로 하되 재선이 가능하도록 하고 있고 37),OECD corporate governance scorecard에서도 동일 규정을 두고 있음 38) 37)Are all the directors/comm issioners subject to re-election at least once every three years? 38)Arealthedirectors/commissionerssubjecttore-electionatleastonceeverythreeyears? -81-

82 우리나라에서는 기관장 임기를 대통령과 같이 하자는 주장도 있음 <검토의견> 공운법도 CEO의 책임경영을 강화하는 차원에서 CEO에게 상임 이사의 임명권을 부여한 만큼 임기도 CEO와 같이 3+1로 할 필요가 있음 <관례법령> 제28조(임기)1 제25조 및 제26조의 규정에 따라 임명된 기관장의 임기는 3 년으로 하고,이사와 감사의 임기는 2년으로 한다.2공기업 준정부기관의 임 원은 1년을 단위로 연임될 수 있다. 를 제25조 및 제26조의 규정에 따라 임명 된 임원의 임기는 3년으로 한다 로 수정 이사회에 대한 외부평가 각국 및 corporate governance scorecard에서 이사회에 대한 외부평가를 강조하고 있음 39) <검토의견> 우리나라에서는 공운법 에 의한 공공기관 경영평가에서 이미 이 사회에 대한 평가항목을 가지고 있기 때문에 새롭게 도입할 필요는 없을 것으로 판단됨 이사회 구성의 전문성 및 다양성 문제 비상임이사의 해당 분야의 경험 및 전문성과 이사회 구성의 성별 다양성 을 강조하고 있음 뉴질랜드는 2008년 이후 소수 민족 보호를 위해서 상장기업 이사회에 소 수민족 여성 비중을 인구분포 비율에 맞추려고 노력하고 있음 <검토 의견> 우리나라에서는 여성부 등의 요구를 받아 들여 이사회 구성에 여성 비율 등을 이미 반영하고 있음 우리나라의 항만공사 임원임면에 있어서 항만공사법 과 공운법 상 불 39) UK CODE (JUNE 2010) B.6.2 Evaluation ofthe board offtse 350 companies should be externalyfacilitatedatleasteverythreeyears.a statementshouldbemadeavailableofwhetheran externalfacilitatorhasanyotherconnectionwiththecompany -82-

83 일치 문제 우리나라의 항만공사의 지배구조는 항만공사법 과 공공기관의운영에 관한법률 의 적용을 모두 받고 있음. 40) 항만공사의 설립을 위해 03년 제정된 항만공사법 과 공공기관의 통일 적 관리를 위해 07년에 제정된 공운법 간 사장 및 비상임이사(비상임 위원)의 임명,선임절차 등에 있어 상충하고 있음 항만공사법 에 따르면 항만공사 사장은 임원추천위원회가 복수로 추천 하는 사람 중에서 국토해양부장관이 해당 시 도지사와 협의를 거쳐 국토해 양부 장관이 임명하고, 공운법 에 따르면,기관 규모가 대통령령이 정 하는 기준 이하인 공기업의 장은 임원추천위원회가 복수로 추천하여 운영 위원회의심의 의결을 거친 사람 중에서 주무기관의 장이 임명함. 이 공운법 제25조 1항 단서규정(직원정원 500명 이하)에 따를 때 부산항 만공사,인천항만공사,여수광양항만공사의 장은 국토해양부 장관이 임명 하나 항만공사의 정원이 500인 이상이 될 경우, 공운법 과 항만공사 법 상 임면권자가 달라지는 문제점이 존재함 공운법 제2조는 다른 법률과의 관계에서 공운법 이 우선 적용하도 록 되어 있고, 12년 개정된 항만공사법 제2조( 로 시행)는 항 만공사의 조직 운영 등에 관하여 이 법에 규정된 것을 제외하고는 공운 법 제16조,제22조제1항,제25조제5항,제31조제6항,제34조제1항제2호,제 35조,제36조제2항,제38조,제39조 및 제48조제8항을 준용한다고 규정되어 있음 -그러나 명시적으로 공운법 제25조를 준용한다는 규정이 없으며, 조직과 운영에 관한 한 항만공사법 을 따른다는 정부유권해석이 있어 혼란을 초래하고 있음 <검토의견> 이는 공운법 제2조에 다른 법률과의 관계에서 공운법 이 우 선 적용하도록 되어 있으므로, 41) 항만공사법 을 임원 임면은 공운 법 제25조를 적용하는 것으로 개정하면 될 것임(현재 항만공사의 임원 임 40)이하는 허경선 자료 요약임 41)제2조(적용 대상 등)1 이 법은 제4조 내지 제6조의 규정에 따라 지정 고시된 공공기관에 대하여 적용 한다. 2공공기관에 대하여 다른 법률에 이 법과 다른 규정이 있을 경우 이 법에서 그 법률을 따르도록 한 때를 제외하고는 이 법을 우선하여 적용한다. -83-

84 면은 공운법 의 절차를 따르고 있음.)따라서 이 문제는 항만공사 법 을 개정할 사항이므로 여기서는 논의를 생략함 -84-

85 Ⅳ.공공기관 임원인사제도 1.공공기관 임원인사제도 개요 (1)임원추천위원회의 구성 (구성근거)임원추천위원회의 구성과 역할에 대해서는 공운법 제29조,공운 법 시행령 제23조 및 공기업 준정부기관의 인사운영에 관한 지침 제3장 (임원의 인사)에서 규정하고 있음 (구성주체)공공기관장 및 임원 임명 시 이사회와는 별도로 기관별 임원추 천위원회를 구성하여 운영,임원추천위원회는 비상임이사와 이사회가 선임 한 외부위원으로 구성함(공운법 제29조제2항) -다만,공기업 준정부기관의 임직원과 공무원은 임원추천위원회의 위원이 될 수 없고,이사회가 선임하는 위원의 정수는 임원추천위원회 위원 정 수의 2분의 1미만으로 함.(공운법 제29조제3항 내지 제4항) (구성주기)공기업 준정부기관의 이사회는 임기만료가 예정된 임원의 후 임자 선정을 위해임원추천위원회를 구성하는 경우에는 원칙적으로 해당 임원의 임기만료 2월 이전에 구성 -공기업 준정부기관의 임원이 연임되는 경우에는 임원추천위원회의 추 천을 거치지 않음 -기관별 임원추천위원회는 임원추천이 필요할 때마다 새로 구성함을 원 칙으로 함.다만,당해 기관의 임원 직위 결원이 여러 명이고 그 결원발 생 예정시기가 최초 결원발생예정일로부터 3월 이내에 집중되는 경우에 는 동일한 위원으로 임원추천위원회를 구성하여 운영할 수 있음 (구성인원)임원추천위원회는 5~15인 이내의 범위에서 이사회 의결로 구성 함.다만,추천위원회의 구성 당시 비상임이사가 2명 이하인 경우에는 위 -85-

86 원 정수를 2명 또는 3명으로 할 수 있음 -공기업 임원추천위원회는 과반수 이상의 비상임이사와 이사회가 선임하 는 민간인 외부위원으로 구성되므로 주무부처 공무원이 참여할 수 없고 위원장은 비상임이사 중에서 호선함 -준정부기관 임원추천위원회는 과반수 이상의 비상임이사와 이사회가 선 임하는 외부위원으로 구성 -외부위원에는 민간위원뿐만 아니라 주무부처 공무원을 선임할 수 있어 사실상 주무부처 공무원이 임원추천위원회에 공식적으로 참여한다고 볼 수 있음. -임원추천위원회에는 기관 구성원의 의견을 대변할 수 있는 1인을 반드 시 포함 하도록 함.구성원의 의견을 대변할 수 있는 사람(시행령 제23 조 제3항)은 기관의 직급별 대표자회의,구성원의 투표 등 기관구성원 전체의 의견을 수렴할 수 있는 방법에 의해 추천된 자중에서 이사회가 선임 (위원장 선출)임원추천위원회의 위원장은 임원추천위원회 위원인 공기업 준정부기관의 비상임이사 중에서 임원추천위원회 위원의 호선으로 선출 -기능은 위원의 임기는 해당 직위에 임명이 끝날 때까지 존속됨. (2)임원추천위원회의 운영 (주요기능)임원추천위원회는 공기업 준정부기관의 임원 후보자를 모집하 고 검증하여 추천하는 역할을 담당하며 이사회가 작성한 기관장 후보자와 의 계약안에 관한 사항의 협의 등을 수행함(공공기관의운영에관한법률 제 29조) (임원후보자의 모집)임원추천위원회는 기관의 성격과 직무수행요건 기관 의 업무상황 등을 고려하여 공개모집,추천방식,공개모집 추천방식 병행 의 3가지 방법 중에서 임원후보자 모집방법을 결정 -공기업 및 준정부기관의 기관장에 대해서는 공개모집이 포함되어야 하 고,비상임 이사에 대해서는 추천방식 만으로 진행 가능 -86-

87 -응모자 및 추천된 자가 결원 예정 직위수의 2배수에 미달하는 때에는 최초 공고와 동일한 절차와 방법에 따라 재공고를 실시 (임원후보자의 심사)임원추천위원회는 응모자 추천된 자에 대하여 서류심 사 및 면접심사를 실시함.다만 비상임임원의 경우 기관특성,모집방법 등 을 감안하여 면접심사를 생략할 수 있음 -임원추천위원회가 면접심사를 실시할 때에는 응모자 추천된 자가 제출 한 이력서,자기소개서,직무수행계획서 등을 참고하여 적격여부를 심사 -기관장의 경우 모집시 간단한 직무수행계획서 등을 제출받은 후,면접심 사시 상세한 직무수행계획서를 제출받아 심사할 수 있음(지침 제 15조 3 항) -상임이사를 제외하고 기관장,감사,비상임이사 후보자를 추천하는 것은 찬성이 재적위원의 과반수 인가로 결정됨. (임원후보자의 추천)임원추천위원회는 3배수 내지 5배수로 임원후보자를 선정하여 우선순위 없이 추천하되,직위 특성,대상 직위 수 등 불가피한 사유가 있는 경우,그 사유를 명시하여 3배수 미만으로 후보자를 선정 추 천할 수 있음. -임원추천위원회가 공기업 준정부기관의 비상임이사를 추천하는 경우 기존 비상임이사의 성별,지역 등이 적절한 균형을 이룰 수 있도록 고려 함 (3)임원후보자의 추천기준과 절차 (추천기준)기업경영과 그 공기업 준정부기관의 업무에 관한 학식과 경험 이 풍부하고,최고경영자의 능력을 갖춘 사람을 기관장 후보자로 추천(공 운법 제30조제1항) -공기업 준정부기관의 이사나 감사로서의 업무 수행에 필요한 학식과 경 험이 풍부하고,능력을 갖춘 사람을 공기업 준정부기관의 기관장이 아닌 이사나 감사 후보자로 추천(공운법 제30조제2항) (추천절차)임원추천위원회에서 추천된 임원후보자에 대한 주무부처의 의 견제시 또는 검증과정을 거쳐 기획재정부 공기업운영위원회에서 추천인원 -87-

88 및 추천후보자 확정하고,추천된 후보자 중에 대통령이 선정.임명 그림Ⅳ-1 공공기관 임원 인사제도 관계도 출처 :이민호,2010 기관장,상임이사,비상임이사,감사 등 직위별 세부임명 절차 및 과정은 다음과 같음.이는 공기업과 준정부기관에 따라 구분됨. <공기업> -기관장:임추위 추천->공운위 심의의결 ->주무장관 제청 ->대통령 임명 (소규모)임추위 추천 ->공운위 심의의결 ->기재부장관 임명 -상임이사 :기관장 임명 -비상임이사 :임추위 추천 ->공운위 심의의결 ->기재부장관 임명 -감사 :임추위 추천 ->공운위 심의의결 ->주무장관 제청 ->대통령 임명 (소규모)임추위 추천 ->공운위 심의의결 ->기재부장관 임명 -88-

89 <준정부기관> -기관장,상임감사 :임추위 추천 ->주무장관 제청 ->대통령 임명 (소규모)임추위 추천 ->주무기관장 임명 -상임이사 :기관장 임명 -비상임이사 :임추위 추천 ->공운위 심의의결 ->주무장관 제청 ->대통령 임명 (소규모)기관장 임명 -감사 :임추위 추천 ->공운위 심의의결 ->주무장관 제청 ->대통령 임명 (소규모)임추위 추천 ->공운위 심의의결 ->기재부장관 임명 공공기관 임원인사 주요 이슈(문제점) 임원추천위원회의 구성 임원추천위원회 추천절차와 방법 임원추천위원회 추천대상 및 요건 임원추천위원회의 운영 2.임원추천위원회의 구성 개선 (1)주요이슈 임추위의 전문성 부족 -이사회가 선임하는 외부위원을 법조계,경제계,언론계,학계 및 노동계 등에서 선임하여 분야별 균형에 중점을 둠으로써 기관 특성에 따른 전문 성을 반영하는데 있어서 미흡함. -임추위의 전문성 부족으로 인해,기관의 특성이 반영된 임원 후보자를 심사하고 추천할 수 있는 권한을 행사하는데 있어서 제약이 있음. -89-

90 임추위의 효과성 부족 -정부가 임명한 비상임이사가 임추위에 과반수 참여하고 위원장을 맡아 후보자를 추천하게 되어 있어,구조적으로 외부의 간섭에 취약하고 임추 위가 독립성을 확보하는데 있어 어려움이 있음. 임추위의 독립성 부족 -공공기관에 대한 낙하산 인사를 막기 위해 임원추천위원회의 절반 이상 을 외부 인사로 구성하겠다는 정부 방침이 자취를 감춤.(이심기 기자,한 국경제, ) -공공기관 임원의 경력분포는 법제도적 요인보다는 정치적 요인에 의해 영향을 받음.기관장 및 임원추천위원회 제도는 공공기관 임원에 대한 정치적 임명을 줄이고자 하는 목적를 가지고 도입되었음에도 불구하고 그 효과가 나타나지 않았음.(깁병섭 박상희,2010) -협의회는 공기업임원추천위원회의 형식적인 기능을 질타.협의회는 대구 시와 공사 공단,대구시의회 등으로 구성한 임원추천위원회(7명)가 있으 나 대구시와 공사 공단 추천인사 4명은 사실상 대구시의 눈치만 보며 소신있는 의견을 제시하지 못하고 있다고 비판.(박태우 기자, 대구시, 공기업 임원 낙하산 인사 중단하라,경향신문, ) (2)개선방안 임추위 구성의 전문성 강화 -정치색을 배제한 중립적인 전문가를 위원으로 위촉함.필수적인 구성위 원으로 현행과 같이 조직 구성원 대변인 1인을 포함하되,추가적으로 공 운위 위원 또는 공운위 추천위원 1인을 포함할 수 있도록 함.공운위 위 원의 전문성과 공정성을 활용하고,공운위와 임추위와의 가교역할 가능 등 긍정적 측면이 있음.다만,공운위와 임추위의 중복 심사 또는 정부 입김의 작용 등 논란의 소지가 있음. -기관의 업무와 관련된 학계나 시민단체 등에선 1-2인을 선임하는 방안 -90-

91 등을 검토할 필요.전문성을 담보할 수 있는 전문기관이나 학계의 추천 을 받아 임원구성이 가능함. -직무상의 전문성이 높은 주무기관 소속의 공무원 1인을 포함시키는 방 안도 있음.프랑스 공기업 이사회의 경우 1/3이 정부대표이고,1/3은 내 부직원이고,1/3은 개별적인 경제학자 등 외부전문가로 구성되어 있음. (최무현 이재은 최호택,2006) 임추위 구성의 다양화 -우선,현행 임원추천위에 규정되어 있는 시민단체,학계,언론계,관련업 계 등 정부의 압력과 입김에서 자유로운 전문가들로 다양하게 구성할 필요가 있음.외부위원 선임 시 경로를 다양화하고 전문성을 갖춘 외부 위원 위촉을 확대함.외부위원 비율의 확대 등 임추위 구성에 관한 형식 적인 요구사항을 완화시켜야 함. -외부민간위원의 비율을 과반수 이상으로 확대하는 방안도 가능함.해당 분야 또는 공정성을 유지할 수 있는 외부위원을 각 분야에서 추천받아 활용함.낙하산 인사 시비를 차단하기 위하여 임명과정에 지역과 시민사 회가 적극적으로 참여할 수 있는 방안도 검토 가능함. -국가인재 DB등을 활용하여 임원추천위원 후보자에 대한 사회 분야별 인력풀(POOL)을 구성하여 수시 위촉 필요. -항만공사 임추위는 주로 항만위원들로 구성됨.이번 BPA 임원추천위의 경우 항만위원 5명에다 외부 추천 인사 7명으로 구성되어 있지만 그나마 외부 인물도 모두 전 항만위원임.항만위원회는 오래 전부터 국토부의 입김에서 자유롭지 못하다는 비판을 받음.전체 항만위원 7명 가운데 과 반수인 4명을 국토부가 추천함."지역의 다양한 구성원들이 참여하는 임 원추천위를 구성해 항만공사 사장 및 임원 후보자를 결정하는 구조가 돼야 지역 항만 운영의 자율성을 보장됨 (이현우 기자,임원추천위도 국 토부 손아귀 산하기관 전락한 꼴 '낙하산 천국'항만공사?,부산일보, ) 임추위 구성의 상설화 -기본적으로 역량 있는 인사를 선임할 수 있도록 임추위의 독립성을 강 화할 수 있는 방안 마련과 임원추천위원회의 실질적인 임원후보자 추천 -91-

92 권한을 보장해야 함. -이를 위해 임추위를 상설화하여 임추위의 독립성,전문성,책임성을 강 화하고 실질적인 후보자 추천권을 보장해야 함.상설위원회의 경우 안정 적인 회의 운영,위원들의 지속적인 관심,전문적이고 집중적인 심사 등 이 가능함. -상설 임원추천위원회를 설치하여 운영한다면 6인 또는 8인으로 위원회 를 구성하고,위원의 임기는 1년으로 연장함.다만 상설의 경우,위원회 의 전문성과 책임감을 높일 수 있으나,후보자와의 유착가능성,위원 상 호간의 인간관계 등으로 임원추천의 공성성과 독립성에 영향을 미칠 수 있음. 임추위 활동의 투명성 강화 -법의 취지가 제대로 담보되지 않는 현 상태에서 할 수 있는 것은 임원 추천위원회의 활동을 투명하게 공개할 수 있도록 회의록의 전문 작성을 의무화하고 이를 공개하는 것.추천 심사기준에 따른 세부적인 심사 결 과와 내용을 공개하여 심사 추천의 적정성에 대한 사회적 검증이 가능 하도록 해야함.(채원호, 임기 보장된 기관장 사퇴 강요 안돼,주간경 향, ) -공공임용위원회가 제정한 시행규칙 은 장관이 임용하는 모든 공공법인 직위에 적용되는 것으로서 아래 7개 원칙을 규정하고 있음(최무현 이재 은 최호택,2006). 1 임용에 대한 장관의 책임(ministerialresponsibility) 2 능력에 입각한 실적주의 임용(merit) 3 임용전 독립적인 정밀 점검(independentscrutiny) 4 동등한 기회 보장(equalopportunities) 5 공공법인 관리위원회 임원(임원)의 업무에 대한 성실 의무 확보 (probity) 6 임명 과정의 공개와 투명성(opennessand transparency) 7 직위 성격과 책임의 양 및 비중의 균형(proportionality) 임추위의 독립성 강화 -92-

93 -영국처럼,공직임용위원회(CommissionerforPublicAppointments)나 하 원 공직선발위원회(House ofcommons Public Administration Select Commitee)와 같은 기관을 설립할 수 있을 것이며,현재 설립되어 있는 공공기관운영위원회가 이 역할을 담당하도록 하되 임원인사에 관한 심 사사항을 공개하는 등의 투명성 제고를 기할 수도 있을 것임(깁병섭 박 상희,2010) -영국의 공공법인팀(Agenciesand PublicBodiesTeam)은 공공법인의 관 리지침을 수립하고 각 부처의 효율적인 공공법인 관리를 지원함.행정부 에서 독립된 국가기관인 공공임용위원회(Commissioner for Public Appointment)'는 공공법인 임원 임용에 관한 기준을 마련,장관들이 공 공법인 임원을 임용하는 과정을 통제,모니터하며,관련 규정을 제정하 는 역할을 함. 3.임원추천위원회의 추천절차와 방법 개선 (1)주요이슈 복잡한 선임절차로 인해 금전적 비용과 업무에 대한 피로도등 선임 비용 이 과도하게 들고 선임에 장기간이 소요되어 경영공백이 발생함. 현재는 임원추천위 공공기관운영위원회 임명의 3단계로 소요기간이 평 균 40일정도로 장기간 임원 공백현상이 나타남. 정부출범 지연에 따른 인사 공백,예산배정 지연으로 인한 사업 차질,정 권 초기 경기부양 추진동력 상실 등 막대한 피해가 발생.이달 중 임기가 끝나는 공기업,공공기관 기관장이나 감사,상임 또는 비 상임인사 등만 줄잡아 100명에 육박하지만 후임 인선 작업은 전혀 이뤄지지 않고 있음. 공기업 주요 인사는 매달 한 번 재정부 2차관이 주재하는 공공기관 운영 위원회에서 결정된다.여기서 후임자를 3~5배수로 압축해 청와대 인사위원 회에 올려야 하지만 위원회 자체가 열릴 기미가 없음.기획재정부 관계자 는 당사자들의 임기 만료 전에 각 기관별로 인사추천위원회를 구성해 인 -93-

94 선 작업을 진행해야 하지만 청와대에서 구체적인 지침을 내려보내지 않아 손을 쓸 수 없는 상황 이라고 답함. -한 에너지 공기업 관계자는 승진이 안 된 고위 공직자가 산하기관으로 옮겨가고 과거에 임명된 낙하산 인사까지 정리되려면 한동안 어수선한 상태가 이어질 것 이라고 말함.인사가 지연되면서 발등의 불로 떨어진 공기업 재무구조 개선 등 새 정부가 추진키로 한 각종 개혁과제도 엄두 를 내지 못하고 있음.(이심기/김진수/조미현/김태훈기자,공기업 기관 장 임원 인사 '올스톱',한국경제, ) 임추위의 최종 후보자 수를 3-5배수로 추천하게끔 함으로써 사실상의 임추 위 추천기능을 무력화시킨 조치는 다시 2-3배수로 축소하는 방향으로 반드 시 개선될 필요가 있음.임추위 운영 개선의 목표점은 정치적 임명을 막는 데 주안점을 두는 것보다는 적격자가 공저하게 추천될 수 있도록 하는 데 에 주안점을 두는 것이 필요함.(홍길표,2012) -임추위가 추천한 3-5배수의 후보자가 2-3배수 후보자로 축소되자 임명권 자의 후보자 선택폭이 제한되어 임원 선임과 관련한 공공기관운영위원 회의 심의 의결이 형식화됨. 임원추천위원회 등 대통령 임명권 견제를 위한 절차의 실효성이 낮아 결 국은 청와대 의중대로 됨.물론 이러한 절차가 임명권자를 더 신중하게 만 드는 효과는 있을 것이나 간혹 무자격자 임명 논란이 있는 것을 보면 절 차의 낮은 실효성을 부인하기는 어려움.(박진,차기대통령의 공공기관 인 사개혁 성공하려면,열린세상, ) 공운위의 장시간 열띤 토론에도 불구하고 부적격자로 여겨지는 사람을 2 배수 임원후보자로 임명권자에게 추천한 경우가 있음.임원 후보자 심의과 정에서 낙하산으로 의심되는 후보의 전문성과 능력,자질 등에 따른 적격 성 문제가 나타남.(박준규, 공운위,부적격 낙하산인사 추천하기도,내일 신문, ) 경실련이 현 정부의 공공기관 기관장 임명 실태를 조사한 바에 따르면,법 에 정해진 기관장임명추천위원회의 추천활동이나 공공기관운영위원회의 심사의결 기능은 사실상 요식행위로 전락.정부가 실질적으로 기관장 임명 을 결정하는 낙하산 인사의 구태에서 벗어나지 못하고 있음.대부분 공공 -94-

95 기관 임원추천위원회에서 서류 및 면접심사 내용을 일체 비공개하도록 되 어 있어 이에 대한 개선이 시급.(채원호, 임기 보장된 기관장 사퇴 강요 안돼,주간경향 ) (2)개선방안 공공기관의 임원 선임절차의 간소화 -공공기관의 임원 선임절차를 간소화하여 인사의 자율성과 책임성을 제 고시켜야 함.현재 공공기관 임원 선임절차는 임추위,공운위를 거쳐 임 명되는데 평균 40일이 소요됨.이때 공기업의 기관장,감사,비상임이사, 준정부기관의 감사의 경우 공운위는 임추위가 추천한 3-5배수 후보자를 2-3배수 후보자로 축소하는 방식으로 운영함.이 선임절차를 임추위와 임명 2단계로 개선시키면 평균 26일이 소요되어 14일을 단축할 수 있음. 공운위 심의절차 생략을 통한 단순화 -기획재정부가 발표한 공공기관 합리화 정책방향 에 따르면 정부는 임추 위의 독립성을 높이기 위해 공공기관 임원선임 절차를 간소화.지금은 임추위에서 3~5배수의 임원 후보자를 추천하면 이를 공공기관운영위원 회(공운위)가 2~3배수로 축소한 후 임명권자에 후보자가 넘어갔지만,앞 으로는 공운위의 중간 단계를 생략하고 임추위에서 바로 임명권자에게 후보자를 추천하는 시스템으로 전환.소요기간도 줄어들고 임추위의 권 한도 강화됨.공운위는 임추위 구성 등 임원 선임 절차의 적정성 확보와 제도적 장치 보강에 중점.(박의래 기자,공공기관 기관장 자격 요건 강 화 임추위 독립성,조선비즈, ) -정부는 낙하산 인사를 없애기 위해 공기업 기관장 등의 임원 선임 절차 를 3단계에서 2단계로 줄이기로 함.임원추천위원회와 공공기관운영위원 회를 거쳐 임명하는 것을 임원추천위원회만 거쳐 바로 임명.(공공기관 개혁 이번에는 용두사미 안 돼야,서울신문, ) 임원추천관련 공운위 기능의 재조정 -공운위는 개별 인사 안건보다는 임추위 구성 등 임원 선임 절차의 적정 -95-

96 성 확보와 원활한 업무수행을 위한 제도적 장치 보강에 중점을 두어야 함.또한 공공기관의 일반적 인사운영지침을 심의 의결하는 한편,감사 및 비상임이사의 업무에 관한 기준도 마련해야 함. -공운위는 역할을 재정립 하여 개별 인사 안건 심의보다는 제도적 장치 의 보강에 중점을 두어야 함.세부적으로 볼 때,임추위 구성 운영 등 선임절차 적정성 확보,공공기관의 일반적 인사 운영지침 심의 의결, 감사 비상임이사의 업무에 관한 기준 마련 등이 있음. -통상 매월 1월에 개최되는 것을 감안해 볼 때,공운위를 거치는 직위에 대해 심의 의결 절차를 생략한다면 평균 선임기간을 14일 단축할 수 있고 이에 따라 임추위 및 주무장관의 인사 책임성과 자율성의 강화도 이룰 수 있음. 임원추천 단계의 축소 -현재 공기업의 기관장,감사,비상임이사,준정부기관의 감사를 선임할 땐 임추위 공운위 주무장관 대통령,임추위 공운위 기재부장관 대 통령, 임추위 공운위 기재부장관, 임추위 공운위 기재부장관 대통 령의 단계 거침.이를 개선하면 임추위 주무장관 대통령,임추위 기 재부장관 대통령, 임추위 기재부장관, 임추위 기재부장관 대통령으 로 단계가 단축됨. 사장추천 절차과 과정의 명문화 -사장추천위원회의 심도 깊은 논의를 위해 사장후보 추천 절차에 대한 과정과 기준들을 명확히 세우고 구체적인 세부절차를 법령에 규정(곽채 기,2005) 공개경쟁 및 임원 구성의 다양화 -영국에선 공공법인의 임원임명을 할 때 정치적 개입 방지를 위해 대부 분 공개경쟁 방식을 통해 결정하며,주무부처 장관이 공식 임명함.공공 임용과(PublicAppointmentUnit)가 공공법인 임원의 임용에 관한 기본 정책을 수립하며,임원 공석이 발생할 경우,이를 웹사이트에 게재 관리 하면서,임원의 성별,인종별 기회 균등과 임원 구성의 다양화 정책을 추진함.(최무현 이재은 최호택,2006) 추천단계와 과저에 대한 단계적 관리 강화 -96-

97 -프랑스 정부산하기관장 임명절차는 다음과 같은 7단계로 이루어지고 있 음.만약 이 과정에서 어느 한 단계에서라도 거절하거나 부정하게 되면 맨 처음 단계로 돌아가서 다시 시작함. 1 관련부처의 인사담당자가 부처 산하기관의 장을 장관에게 추천 2 장관의 결정 3 장관이 총리실의 공공기능일반관리부서(DGAFP) 에 추천 4 DGAFP에서 총리 비서실(SGS)에 추천 5 SGS에서 총리에게 추천 6 총리가 대통령에게 추천해서 결정 7 국무회의에서 승인 (최무현 이재은 최호택,2006) 4.임원추천위원회의 추천대상 및 요건 개선 (1)주요이슈 후보자를 추천하고 연임여부를 결정하는 것 등에 있어서 주무장관의 실질 적인 임명권한이 미약하고 이로 인해 주무부처의 공공기관 인사 자율성과 책임성이 저하됨. 공공기관 업무에 가장 많은 전문성과 노하우를 갖고 있는 내부직원들의 임원 승진은 어려움.정부가 공공기관 전체의 경영을 맡아 볼 기관장 등 임원의 경우 내부 업무에 대한 전문성뿐만 아니라,기관 운영과 관련된 외 부적인 전문성도 고려해야 한다는 입장을 밝혔기 때문.(장은석 기자,공공 기관장,'낙하산'없앤다더니 "내부승진은 별로?",조세일보, ) (2)개선방안 -97-

98 주무부처의 비상임이사 임명권 확대 -주무부처의 공공기관 인사 자율성과 책임성을 제고하기 위해 주무부처 의 비상임이사 임명권을 확대해야 함.다만,평가를 받고 있지 않은 비 상임이사와 감사에 대한 업무실적을 모니터링 하는 시스템이 도입되어 야 함. -현재 공기업과 준정부기관의 비상임 이사 임명권은 각각 기재부 장관, 주무부처 장관으로,이를 개선하면 공기업의 비상임이사 임명권이 기재 부장관에서 주무부처 장관으로 이양되기에 공기업 준정부기관의 비상임 이사 임명권을 주무부처 장관으로 일원화 할 수 있음.감사는 독립적인 견제임원으로서 기재부장관의 임명(제청)권은 유지해야함. 임명권자에 대한 임명요건 강화 -후보자 임명요건을 구체화하여 규정할 필요가 있음."임원 추천위원회에 서 임원을 추천할 때 순위를 매기고 대통령은 특별한 사유가 없는 한 1 순위를 뽑되 다른 사람을 임명하려면 사유서를 국회에 올리는 제도가 도입돼야 한다"고 제언.많은 전문가들은 가장 중요한 것은 결국 임명권 장의 의지라고 지적함(내년 공공기관 367명 임기끝 朴 `낙하산'근절할 까,연합뉴스, ) 선임절차의 간소화와 독립성 보장 -진행 중인 기관장 임원 인사가 수두룩한 만큼 법 개정 때까지 기다릴 이유는 없음.그전이라도 자격요건을 지침이나 기관별 내부기준으로 세 분화해 서둘러 적용하는 방안을 검토할 필요.임원 선임 절차를 간소화 하겠다는 방향은 긍정적이지만 임원추천위원회의 독립성을 보장하기 위 한 제도적 보완책이 뒤따라야 함.무엇보다 중요한 점은 정치권에서의 외풍을 막고 전문성을 강화하려는 당국의 의지.(공공기관 방만경영 인사 잡음 더는 없어야,연합뉴스, ) -98-

99 표Ⅳ-1 공운위의 역할과 기능의 변화 구분 현행 개선 기 임추위->공운위->주무장관->대 임추위->주무장관->대 관 통령 통령 장 감 임추위->공운위->기재부장관-> 임추위->기재부장관-> 공 사 대통령 대통령 기 비 업 상 임 임추위->공운위->기재부장관 임추위->기재부장관 이 사 준 정 감 임추위->공운위->기재부장관-> 임추위->기재부장관-> 부 사 대통령 대통령 기 관 경영능력 중심의 후보자 추천 -외부자원의 확보를 포함하는 경영능력이 핵심적인 후보자 추천기준이 되어야 할 것임.프랑스의 공기업 인사과정에서 관계 장관에게 추천하고 정부가 출연하는 공기업의 관리를 맡고 있는 부처인 국가참여청 에서의 정부장관 임원 추천의 기준은 경영능력이 일차적 기준이고,직접 후보자 를 찾아서 추천하고 있는데 후보자 선정이나 추천대상자 후보군을 찾는 방법은 공모도 하나의 방법일 수 있지만,자체에서 역량 있는 인사에 대 한 리스트가 있고,이 중에서 누구를 추천할 것인지를 해당 공기업의 임 원진이나 직원들 하고 상의하면서 추천하는 것이 일반적임(최무현 이재 은 최호택,2006). -99-

100 5.임원추천위원회의 운영 개선 (1)주요이슈 공운법에 따르면 현재 시행되고 있는 임원후보자 추천기준은 업무에 관한 학식과 경험이 풍부하고 능력을 갖춘 사람,인사운영지침에 따르면 자격요 건을 포괄적으로 규정하는 것을 원칙으로 하기에 기준으로서는 실효성이 부족함. -이와 같이 기관의 특성에 맞는 자격요건을 설정하지 않아,임추위 회의 자체가 형식적이고 투명하지 못하다는 비판을 초래함.추천기준이 획일 적이어서 기관,직위별로 특성을 고려하기 어려우며 상임이사와 감사의 임기가 2년이어서 우수인력을 확보하고 실질적인 견제 역할을 수행하는 데 있어서 어려움이 있음. 매번 위원회 구성과 운영에서 후보자들의 모집방식과 심사방식에 대한 표 준화된 내용이 정해져 있지 못하고 위원회가 구성될 때마다 이에 대한 논 의가 새롭게 제기되고 있음,심사방법과 모집방법에 대한 비중이 많은 비 중을 차지(이민호,2010) -분석대상으로서 총 13개 공공기관의 147개 회의록을 검토,법규정을 통 해 임원추천위원회의 회의록을 공개하고는 하고 있으나,이사회 회의록 과 같이 그 구체적인 내용을 확인하기는 대부분의 경우에 한계를 나타 내고 있어 회의록 공개의 실효성이 떨어짐(이민호,2010) 임추위의 회의록 분석결과,전체 총 4,808건의 발언 가운데 49.3%인 2,370 건이 의견제시를 위한 목적의 발언을 확인.그러나 단순한 의사진행 발언 을 위한 부분도 총 발언건수의 39.7%인 1,907건을 차지하고 있어 위원회의 운영과 관련한 절차나 과정에 대한 발언들의 비중도 높은 편으로 파악됨. 의사진행발언과 관련해 모집방법,제출서류,평가기준 등에 대한 준정부기 -100-

101 관의 발언비중이 상대적으로 공기업에 비해 훨씬 높게 나타나고 있음.준 정부기관에 있어 위원회 운영 절차 및 방식에 대한 표준화가 공기업에 비 해다소 부족함.후보자의 적격성 심사에 대한 의견은 1.4%에 불과함 (이민 호,2010) 표Ⅳ-2 공공기관 임원추천위원회 회의록 시기별 분석 (이민호,2010) (2)개선방안 직위별 자격요건의 구체화 -기관장,감사 등 임원직위별 전문자격요건을 구체적으로 규정해야함.현 재 기관장의 자격요건은 업무에 관한 학식과 경험이 풍부하고 최고 경 영자의 능력을 갖춘 사람 이라고 포괄적으로 규정되어 있는데 이를 구체 화시켜야 하며 이때,공운법에서 자격요건 원칙을 제시하고 인사운영지 -101-

102 침에 따라 SOC,에너지,보건 등 개별 기관이 직위별 특성과 여건을 반 영하여 자격요건을 마련해야함. 임원 자격 기준 구체화 -기관장은 해당분야에 대한 지식과 경험을 최우선적으로 고려하여,리더 십과 비전제시,조직혁신의지,그리고 윤리의식 순으로 임원자격을 구체 적으로 명시할 필요가 있음. -비상임이사의 경우,기관장과 달리 리더십과 비전제시 보다는 조직혁신 의지나 윤리의식이 우선적인 자격요건이 되어야 할 것임. *임원 자격기준 적용대상은 기관장,감사,비상임이사이나 공기업 준 정부기관의 상임이사나 소규모 준정부기관의 비상임이사와 같이 임추 위를 거치지 않는 직위는 제외함. 자격기준 우선순위 1 표Ⅳ-3 직위별 자격우선순위 기관장 감사 비상임이사 해당분야에 대한 지식과 경험 2 리더십,비전제시 해당분야에 대한 이해도 윤리의식 (청렴성,준법성,도덕성) 3 조직개혁 혁신의지 회계 재무 전문성 4 윤리의식 (청렴성,준법성,도덕성) 해당분야에 대한 지식과 경험 조직개혁 혁신 의지 윤리의식 (청렴성,준법성,도덕성) 조직개혁 혁신 의지 리더십,비전제시 자격기준에 대한 세부평가요소의 마련 -자격기준에 대한 평가요소는 개별 기관이 정하되 정부의 가이드라인에 따라 기관이 업무특성을 반영,상세히 작성하고 정부와 협의를 거쳐 조 정해야함. -평가요소에 포함될 내용은 지침에서 제시해야함.감사의 경우 회계 재 무 등의 전문성을 강화하기 위해 상법 또는 공공감사법의 기준에 준하 는 자격을 갖춘 자로 함. -공운법에서 제시한 자격요건 구체화원칙과 직위별 요건설정 위임,인사 -102-

103 운영지침의 자세한 직위별 자격요건의 가이드라인에 따라 개별기관이 정관 또는 임추위 운영 규정 등에 직위별 특성과 여건을 반영하여 구체 적으로 규정화함. 비상임이사에 대한 평가제도 도입 -이사회 성과평가제도의 도입과 함께 비상임이사들의 경영참여와 역할에 대한 사후평가를 통해 비상임이사의 재선임 등에 대한 인사자료로의 활 용(곽채기,2005) 직위별/기관별 자격요건의 가중치 부여 -전문경영체제의 구축과 관련해,국가공기업과 비영리공공기관의 장을 선 임함에 있어서 전문성과 경영역량을 일차적인 선임기준으로 설정할 필 요가 있으며,기관장 공모 시 일반적이고 추상적인 자격심사기준을 제시 하는 것이 아니라 각 기관별 특성을 고려한 적극적인 자격조건을 사전 에 설정하여 공개(곽채기,2005) -이사와 감사 등에 대한 선임제도의 합리화와 관련해,각 기관별 특성을 감안하여 이들이 갖추어야 할 자격조건을 사전에 설정하고 각 기관별 인력 풀을 구성한 다음에 능력평가를 바탕으로 적격자를 선임(곽채기, 2005) 임원 임기 개선 -매 1년씩인 연임 시 임기는 유지하고 현재 2년인 상임이사와 감사의 최 초 임기를 기관장의 임기 3년과 동일하게 조정함.임원의 임기를 개선하 기 위해 공운법 개정안을 기재위가 국회에 계류중임. 공운위 소속 전문위원회 구성 -임추위 운영 정상화를 위해서는 공공기관 개별 기관 차원에서의 제도개 선 노력만으로는 부족하며,외부 지배구조로서의 공공기관운영위원회의 추가적인 역할이 반드시 필요함.예를 들어 공기업의 경우 공공기관운영 위원회는 임추위에서 추천된 인사에 대해 심의,심사하는 기능을 행사하 -103-

104 고 있는데,이 과정에서 실질적인 심사권을 발휘하고 있는 인사심의소위 원회의 구성방식 및 불투명한 운영방식을 일부 개선할 필요가 있음.(홍 길표,2012) 회의록 공개 등 투명성 강화 -회의록 공개에 관한 내용을 법률로 이관하여 명확히 규정하고,국회 소 관 상임위원회가 요구할 경우에는 회의록을 반드시 제출하도록 하는 법 안을 발의. 해당 법률의 개정을 통해 임원추천위원회 회의록이 공개된 다면 공공기관 임원 선임 과정의 공정성과 투명성이 강화되어 낙하산 인사를 방지하는 효과가 있을 것임.(이인영,이인영 의원,임원추천위원 회 회의록을 공개하게 하는 공공기관의 원영에 관한 법률 개정안 발의, 이인영 의원실, ) -공기업이나 준정부기관의 임원추천회의 내용을 의무적으로 공개토록 해 낙하산 인사를 미리 차단하자는 내용의 법률 개정안이 10일 국회에 제 출됨.민주당 이인영 의원이 이날 대표 발의한 공공기관의 운영에 관한 법률 개정안에는 현행 시행령에 규정된 회의록 공개규정을 법률로 이관 해 명확히 규정한다는 내용이 포함.또 국회 소관 상임위원회가 요구하 면 해당 공기업 등은 반드시 회의록을 제출하도록 함.개정안 내용과 관 련,이 의원은 "공공기관의 권력형 낙하산 인사 문제가 정권이 바뀔 때 마다 반복되고 있지만,인사에 참여한 임원추천위원회의 회의록조차 전 혀 공개되지 않는 상황이라 임원 선정과정을 외부에서 감시 감독할 방 법이 전혀 없는 상태"라고 현 상황을 소개.또 "공기업과 준정부기관들 은 임원추천위원의 사생활을 보호하겠다는 등 이유로 회의록을 전혀 공 개하지 않고 있다"고 설명.그러면서 "개정안이 통과돼 임원추천위 회의 록이 공개된다면 공공기관 임원 선임 과정의 공정성과 투명성이 강화돼 낙하산 인사를 방지하는 효과가 있을 것"이라며 기대감을 드러냄.(박대 로 기자,이인영,공기업 임원추천 委 회의록 공개 의무화법 발의,뉴시 스, ) -104-

105 6.기타 개선방안 임원추천위원회 운영매뉴얼 제작 -임원추천위원회 구성,임원모집 및 추천의 기준,위원회 심사세부절차와 방 법,심의 의결의 기준과 내용,추천대상과 요건,임원추천 관련법령 등 위 원회 운영 전반에 관한 매뉴얼을 제작하여 임원추천위원회 운영에 참고함. 임추위의 효과성 검증 강화 -기관장 선임이 민주적이고 투명하게 진행되기 위해서는 해당 공공기관 의 임원추천위원회의 구성과 활동 그리고 공공기관운영위원회(기획재정 부산하)의 활동이 법의 취지에 맞게 적절하게 이루어졌는지 검증이 필요. 상임감사 설치기준의 조정 -법 제 24조 제 5항을 개정하여 상임감사 설치 기준을 조정할 필요가 있음.이 때 자산규모 1천억 원 이상인 기관은 상임감사를 설치해야 한 다는 상법은 준용함. 공기업 이사회 중심의 인사운영 -프랑스에선 공기업 임원의 선임에 있어 정부가 바로 임명하는 경우는 없음.다만 정부는 후보자를 제안 추천할 수는 있고 결정하는 것은 공 기업 이사회이며 정부는 그 과정이 종료된 뒤 최종적으로 확정짓는 시 스템임.정부가 추천한 인사가 무능하고 자격이 되지 않아서 이사회가 승인하지 않고,다른 인사를 결정하는 경우에도 정부는 반대하지 않고 승인함.(최무현 이재은 최호택,2006) 비상임이사 활동의 내실화 도모 -공공기관의 임원은 높은 연봉에 비해 업무 강도가 높지 않음.임원 선출 절차도 불투명. 공공기관 설립 운영에 관한 법률 에 따르면 공기업과 준 -105-

106 정부기관의 기관장,감사,상임이사,비상임이사 선임은 기관 내외부 인 사로 구성된 임원추천위원회(임추위)가 지원자를 걸러내는 작업부터 시 작되지만 비상임이사는 임추위의 외부 인사로 참여함.인사의 공정성을 위해 기용한 외부 인사가 사실상 내부 인사인 비상임이사로 대체된 것 임.임추위의 독립성을 보장할 수 있는 장치가 없어 정치권의 거수기 역할을 한다는 비판.(전웅빈 최승욱 기자,공공기관 임원 현황 이사회는 달랑 두달에 한 번꼴 열고 억대 연봉 꽃 보직,국민일보, ) 역량있는 내부인력의 발굴 -역량있는 내부인력의 발굴은 전문적인 경영능력 기준에서 바람직한 방 향임.다만,이에 대하여 내부 인사의 발탁 기회가 늘어나고 당초 취지 대로 책임경영 확립과 경영효율성을 높일 수 있을 것이란 전망이 있는 반면 다른 한편에서는 해당 주무부처와 청와대의 입김이 더욱 강화될 것이란 우려의 목소리도 제기됨. -주택금융공사의 경우 오는 9월 임기가 만료되는 2명의 상임이사 역시 임원추천위원회(이하 임추위)없이 주택금융공사 사장이 정함 기술보증 기금도 오는 10월 임기가 만료되는 2명의 상임이사에 대해 임추위 없이 이사장이 선임한 사례와 같이 공개적이고 투명한 '임추위'절차가 사라 지고 경영진의 의중대로 금융공기업의 인사가 결정되는 것에 대한 우려 의 시각이 있음. -모 금융공기업 고위관계자는 "개정된 법의 시행으로 임원 선임에서 불 필요한 행정적 낭비가 사라진 것은 맞지만 기관장의 전적인 권한으로 임원이 결정됨에 따라 내부 승진 문화가 약해질 수 있다"고 우려함."공 개경쟁이 아니기 때문에 기관장을 통해 외부 입김이 작용할 우려가 크 고 이럴 경우 실력을 갖춘 내부 출신이 배제될 가능성이 크다"고 지적 됨(강두순 안대규기자,금융공기업 낙하산 사라질까,파이낸셜 뉴스, ).이러한 부작용이 최소화할 수 있는 방안을 마련하여 역량있 는 내부인재가 실질적으로 발굴될 수 있는 통로의 마련이 필요함

107 임원 공모제의 실효성 확보 -공공기관 임원 인사에 대한 정치적 수요가 상존하고 있는 상황에서 임 명권자가 마음을 비우고 임원추천위원회(임추위)에 권한을 위임하지 않 는 한 공모제는 무력화될 가능성이 큼.앞으로 공기업에 적용되는 공모 제의 실효성을 확보하기 위해서는 임원 공모를 할 때 기관별 특성을 고 려하여 자격 조건을 사전에 설정하여 적극적으로 공개할 필요. -또한 자격 조건과 능력,전문성과 개방성에 기초한 임원 선임 원칙을 엄 격하게 준수하고,후보자 추천 규모도 2배수 이내로 축소.그리고 후보 자 추천 주체도 해당 기관의 비상임 이사들로만 구성하여 임원 선임 결 과에 대한 책임성을 확보.이러한 원칙과 기준 및 절차에 따라 선임된 공공기관의 임원에 대해서는 그 정당성을 인정한다는 사회적 합의를 형 성하는 것도 필요함(곽채기,공공기관 공모제의 예정된 실패,동아일보, ). 제도운영상의 리더십 강화 -임추위의 개선방안에 따라 전문적이고 독립적이고 투명한 임추위운영을 위하여 임명권자를 비롯한 공공기관 관리주체와 주무부처 장관 등 제도 운영상의 합리적인 리더십 발휘가 성공적인 운영의 토대가 될 것임.즉 개선방안을 적극 추진할 수 있는 제도의 설계와 함께 제도의 집행을 책 임지는 사람과 조직이 보다 중요함.추천위원회의 구성,대상,요건 등 법제도적 요인보다는 공정하고 합리적인 공공기관 임원추천에 대한 대 통령과 주무장관의 의지와 정치적 상황이 보다 중요한 요소가 됨(깁병 섭 박상희,2010)

108 Ⅴ.감사제도 1.지배구조의 주체로서의 감사 1)공공기관의 특수성과 통제수단으로서의 감사의 필요성 공공기관 설립의 특성과 자율성 -정부와 어느 정도 거리를 두고(atarm'slength)독립적으로 조직을 운영 하는 것을 전제로 공공기관 설립 -정부예산은 늘 정부의 편성절차와 국회의 심의를 받아야 하기 때문에, 필요한 만큼의 돈을 필요한 시기에 사업에 투입할 수 없음 -공공기관은 자체예산의 수립이 가능하고 이 과정에서 국회나 감사기관 등의 통제가 약함 과도한 외부통제의 부작용 -조직관리 측면에서 상급기관의 통제가 많을수록 이러한 통제에 부응하 는 업무(가령 보고,감사,회의 등),즉 부가가치가 낮은 업무 때문에 정 작 조직의 존립 이유인 정책목표 달성을 하기 어렵다(Moe,2001). 자율성의 긍정적 효과 -청지기 이론(stewardship theory)에 의하면 관리자는 선한 청지기로서 주인과의 이해관계 갈등은 존재하지 않는다(Ghoshaland Moran,1996). 때문에 자율을 부여하는 것이 정책목표 달성에 유리할 수 있다. 공공기관의 도덕적 해이 -도덕적으로 타락한 대리인으로서의 공공기관의 개혁 필요성(Cole,2005) -우리나라 공공기관은 오랫동안 방만 경영과 도덕적 해이로 비판받음 -효율성은 민간기업에 비해 낮으면서도 과도한 인건비와 복리후생비를 -108-

109 지급하는 등 방만경영은 감사원의 단골 감사사항 -공공기관 책임성 확보의 필수성과 장치의 활용 필요성(Koppel,2001; Schilemans,2008,Cole,2000). 2)감사의 의미와 역할 감사의 의미 -신뢰성 있는 경영정보를 정보이용자에게 전달하기 위한 역할의 일부 수 행 - 미국회계학회 기본 감사개념 위원회(Commitee on Basic Auditing Concept): 감사란 특정 경제실체의 경제적 행위와 사건에 대한 주장과 미리 설정된 기준과의 일치 정도를 확인하기 위해,이들 주장에 관한 증 거를 객관적으로 수집,평가하여 결과를 이해관계자에게 전달하는 체계 적 과정 -따라서 이를 실현하기 위하여 중요한 것이 바로 감사품질 -감사 품질 :회계기준에 부합하지 않은 오류를 발견할 능력(전문성)+ 해당 오류를 지적하여 수정,공표할 수 있는 능력(독립성)(DeAnglo, 1981) -즉 전문성과 독립성이 감사 품질을 좌우하는 핵심 요소 회계검사와 직무감찰의 복합적 수행 -우리나라에서의 공공기관 감사는 회계검사와 직무감찰을 수행하는 행위 의미 -회계검사는 기관의 재정활동과 그 수지에 관하여 회계담당자 이외의 제3자가 공권을 가지고 확인 검증하고 그 결과를 이해관계인에게 보고 하기 위하여 장부 기타 기록을 체계적으로 검사하는 행위 -직무감찰(inspection)은 기관의 사무와 소속직원의 직무가 적절히 수행되 고 있는지를 조사 검토하는 행위 -감사는 공식적이고 정당한 권한을 가진 독립적인 제3자가 감사대상 기 관과 그 소속직원들이 수행하는 제반 활동의 잘잘못을 검사하여 적절한 -109-

110 조치를 요구하는 행위로서 활동의 핵심은 전문성과 독립성 3)감사의 종류 1 종합감사 -감사대상을 특정하지 아니하고 업무 전반에 대하여 정기적으로 실시하 는 감사 -감사 대상 부서의 업무전반에 걸쳐 업무처리의 합법성 또는 합리성 및 합목적성 등을 검토하여 부정 및 오류를 시정 또는 예방하고 불합리하 거나 비능률적인 업무를 개선하는데 그 목적 2 특정감사 -특정한 업무 사업 자금 등에 대하여 부정기적으로 실시하는 감사 -특정업무분야의 업무처리 또는 특정사안의 적정성을 검토하거나 특정사 안의 발생경위 및 결과를 감사하여 추출된 문제점에 대하여 개선방안을 제시 -감사시기가 기관장이 요청하거나 감사가 필요하다고 인정할 때 실시 -비정기적이며,주로 사후감사로 행해지지만,사고 예방차원의 사전감사 로 행할 수도 있으며 종합감사보다 기동성이 요구됨 3 일상감사 -기관의 일상 업무가 적법 타당한지를 사전에 감독 -많은 예산 인력 등이 소요되는 대규모사업이나 주요사무는 처음계획에 서부터 오류나 비능률요인을 제거하지 않으면 사후시정과 실효성 확보 에 한계 -근래 감사기능이 사후의 시정 회복기능에서 점차 사전예방기능을 중요 시하고 있다는 점에서 일상감사는 이러한 의미에서 발전된 형태의 내부 통제 -110-

111 4 재무감사 -예산활용 관리실태 및 회계처리의 적정성 여부에 대한 검토와 확인 위 주 감사 5 성과감사 -특정 정책 사업 등을 대상으로 경제성 능률성 효과성 분석과 평가 -기관의 정책 시책 사업 등의 적정성,낭비요인 여부,경영성과 적정성, 효율성 등 확인 6 기강감사 -감사대상 기관에 속한 구성원의 복무상 위반,비위,위법행위 감사 4)감사의 전문성과 독립성 감사의 독립성과 전문성 확보 -내부감사이든 외부감사이든 적정한 감사활동이 확보되기 위해서는 감사 인으로서의 전문성과 더불어 활동에 있어서 독립성이 확보되어야 함 자격있는 사람에 의한 감사 활동의 수행 -감사업무가 원활히 수행되기 위해서는 자격이 있는 자가 감사하여야 함 -따라서 감사부서 직원은 감사업무에 대한 전문지식과 도덕성을 갖춘 직 원 중에서 보함(기준 제15조 제1항) -자격이 있는 자의 예로서,공인회계사 변호사 공인내부감사사 자격증 소지자,회계 및 감사 업무 2년 이상의 경력이 있는 자,당해 기관의 근 무경력 5년 이상인 자 및 위의 자에 상응하는 능력이 있는 것으로 감사 또는 위원회가 인정하는 자 등을 들 수 있음 - 공인내부감사사란 국제내부감사인협회(IA:The Institute of Internal Auditors)의 주관으로 시행하는 국제공인내부감사사(CIA: Certified InternalAuditor)시험에 합격한 자를 의미 -111-

112 전문성 보강을 위한 노력 필요 -감사부서의 직원은 모두 위의 요건을 갖추어야 하는 것은 아니고,감사 에 임하는 사람은 이와 같은 요건을 갖출 것을 권장함 -따라서 공인회계사 변호사 공인내부감사사 자격증 소지자 등을 찾을 수 없는 경우에는 회계 및 감사 업무 경험이 일정기간(예를 들어서 2년 이상)이상의 경력이 있는 자,당해 기관의 근무경력 일정기간(예를 들 어서 5년 이상)인 자 등을 임명하면 됨 감사의 독립성,전문성 관련 규정 -이와 관련하여 감사와 관련된 법률에서는 감사인의 전문성 및 독립성 확보와 관련하여 규정하고 있음 -상법 제542조의11의 감사위원회 구성과 관련하여,1 자산 규모 등을 고 려하여 대통령령으로 정하는 상장회사는 감사위원회를 설치하여야 하며, 2 상장회사의 감사위원회는 위원 중 1명 이상은 대통령령으로 정하는 회계 또는 재무 전문가이어야 하며 감사위원회의 대표는 사외이사일 것 을 규정하고 있음 -감사원 규칙으로 제정된 공공감사기준(1999)에서도 감사기구의 독립성과 관련하여,제8조(독립성)에서 감사기관과 감사인은 감사업무를 수행함에 있어 독립성을 유지하여야 하며,제9조(전문성)에서는 특정 감사업무를 공동으로 수행하는 감사반은 당해감사업무의 수행에 필요한 전문지식과 실무경험을 구비하여야 한다고 하여 독립성과 전문성을 강조하고 있음. -기획재정부의 공기업 준정부기관 감사기준에서는 제6조(독립의 원칙)에 서 감사 또는 위원회는 감사업무를 수행함에 있어서 독립성을 유지하도 록 규정하고 있음 5)감사의 유형 내부감사와 외부감사 -감사에는 기관 내부조직의 일부로서의 내부감사와 기관 외부에 독립적 으로 존재하는 외부감사가 있음 -112-

113 -내부감사는 일반적으로 감사 또는 감사위원회라는 명칭으로 불리며,해 당 조직을 구성하는 구성원의 일부임.즉 내부지배구조를 구성하는 일부 분임 -반면,외부감사는 회계법인,감사원,주무부처,소유권 기관 등 기관 외 부에 존재하는 주체에 의하여 이루어짐 내부지배구조로서의 감사의 역할 -내부 통제의 핵심적 역할을 수행하여,이를 위하여 기관 내 모든 구성원 과 정보에 제한 없이 접근할 수 있어야 함 -기관장 및 이사회에 보고하며,기관의 영업활동 및 성과 등에 대한 평가 자료로서 활용됨 -특히 기관장에 대한 견제기능까지도 수행할 수 있을 정도로 감사 활동 의 영역이 포괄적임 -내부 경영 전반에 대한 감시자로서의 역할 수행 민간기업과 구분되는 공기업의 특수성 -법적으로 독점적 지위가 보장되거나 정부로 부터 재정지원을 받아 도산 위험이 거의 없는 등 시장에 의한 견제 감시 기능이 내재적으로 제약 -공기업 지배구조의 혁신 위해서는 정부가 민간의 시장감시기능을 대체 할 수 있도록 효율적인 내부 외부 관리감독시스템을 마련 중요(한국개 발연구원[2005) -구조적으로 공기업의 기관장과 감사를 소유권자인 정부가 모두 임명하 는 구조상의 한계 상임감사와 비상임감사 -감사는 상임감사와 비상임감사로 구분할 수 있음 -상임감사는 일반 직원과 마찬가지로 회사에 상시 출근하여 직무를 수행 하는 감사를 의미함 -비상임감사는 비정기적으로 출근하여 감사활동을 하는 자를 의미 -상임감사와 비상임감사는 출근 형태에 차이가 있을 뿐 감사로서의 권한, -113-

114 의무 및 책임 등에 있어서 차이가 없음. -그러나 비상임 감사일 경우,현실적으로 감사활동에 대한 몰입의 정도나 책임성 인식의 정도에서 상임감사와 비교하여 현저하게 낮을 수 밖에 없는 것이 현실임(국회예산정책처,2012:30) 감사와 감사위원회 -감사기관으로서 단독기관으로서의 감사 와 합의제 형태로서의 감사위원 회 가 존재함.어떤 형태를 취할 것인가는 기관의 특성과 감사의 위상에 의하여 결정될 것임 -현재 우리나라의 대다수 공공기관이 취하고 있는 단독기관으로서의 감 사는 낙하산 인사 시비는 물론,감사활동의 엄정성과 객관성,독립성 등 측면에서 다양한 비판을 받고 있음 1인의 상임감사체제가 갖는 한계 기존 감사의 낙하산 임용 과다에 따른 문제 적격한 자격을 갖춘 감사 조차도 기관장과 기관 경영을 독립적으로 감 사하기 어려운 현실 기본적으로 1인의 상임감사가 독자적으로 일하기 어려운 구조 감사의 지휘를 받는 감사실에 대한 인사권은 기관장이 행사 -이와 같이 단독기관으로서 감사가 갖는 문제점 해소를 위한 대안으로서 감사위원회 가 활용되고 있음 -감사위원회는 복수의 감사위원으로 구성되는 합의제형의 기관으로서,기 관장으로부터의 독립성 강화,감사위원간 역할을 분담 혹은 협력,감사 기능 활성화 등의 측면에서 상대적으로 장점이 있음 -감사위원회는 이사회 내의 위원회로서 이사로 구성된 감사기구를 의미 함.따라서 감사위원은 이사회의 지명에 의하여 이사로서의 직책 외에 감사위원회 위원으로서의 직책을 공유함 -감사위원은 이사회에 참여하여 의결권을 행사함으로써 위법행위의 사전 적 예방기능이 확보될 수 있다는 장점이 있으나,이사회의 하부기관인 점에서 독립성이 구조적으로 부족함 -따라서 감사위원회가 당초 기대하였던 장점이 발휘되기 위해서는 감사 -114-

115 위원회의 감사위원은 물론 단독기관으로서의 감사도 감사업무와 관련한 전문성이나 경험 등의 확보가 전제되어야 할 것임.즉 감사위원의 선임 의 적절성이 확보되지 않는 한 감사위원회는 합의제 형태에도 불구하고 단독제 감사가 갖는 한계를 극복하기 어려움 표Ⅴ-1 감사와 감사위원회의 비교 이사회와의 관계 의사결정 형태 업무수행의 특징 감사제도 이사회와 분리 이사회에 대한 중립적 비판이 가능 의견 진술권 독임제 업무수행의 책임소재 명확 안정적인 내부견제 기능 수행 감사위원회제도 이사회의 하위기구 이사회 의사결정에의 적극적 개입이 가능 *다만,객관성 확보에 한계 의결권 합의제 다수에 의한 합리적 결정 전문성 보장에 유리 감사(위원)의 신분 단일신분(감사) 이중신분(이사,감사위원) 자료 :기획재정부(2012).공기업 준정부기관 감사메뉴얼. 2.감사관련 제도 현황 1)공운법상 감사 관련 제도 현황 공운법을 통한 감사관련 규정 -우리나라 공공기관의 감사제도와 관련한 일반적인 규정은 공운법에 마 -115-

116 련되어 있음 -공공기관의 유형별(공기업,준정부기관)로 감사제도와 관련하여 차별적 으로 규정되어 있음 -시장형 공기업은 감사위원회 제도를 운영하도록 강제되어 있으며,준시 장형 공기업의 경우 자산규모 2조원 이상은 감사위원회 제도를,미만인 경우는 자율적 선택이 가능하도록 되어 있음 -감사위원회 설치시에는 상법의 관련 규정이 적용되며,여기서 감사위원 의 전문성에 대한 근거가 제시됨 -일부 차이는 있지만,기본적으로 공기업은 임추위 복수추천과 운영위 심 의 의결과 기재부장관의 제청을 거쳐 대통령이 임명하도록 되어 있으며, 준정부기관의 경우 임추위의 복수추천과 운영위의 심의 의결을 거쳐 기 재부장관이 임명하도록 차별화되어 있음 구분 공기업 준정부기관 감사 위원회 선임 절차 시장형 공기업과 자산규모가 2조원 이상인 준시장형 공기업 에는 감사를 갈음하여 이사회에 감사위원회를 설치하여야 한다. 자산규모가 2조원 미만인 준 시장형 공기업은 다른 법률의 규정에 따라 감사위원회를 설치 할 수 있다 자산규모가 2조원 미만인 준 정부기관은 다른 법률의 규정에 따라 감사위원회를 설치할 수 있다. <상법 준용> 제542조의11(감사위원회)1 자산 규모 등을 고려하여 대통령령 으로 정하는 상장회사는 감사위원회를 설치하여야 한다. 2 제1항의 상장회사의 감사위원회는 제415조의2제2항의 요건 및 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다. 1.위원 중 1명 이상은 대통령령으로 정하는 회계 또는 재무 전 문가일 것 2.감사위원회의 대표는 사외이사일 것 임추위 복수추천 운영위 심 의 의결 기재부장관 제청 대 통령 임명(상임감사위원) 다만,기관 규모 대통령령이 정하는 기준 이하(총수입 1천억, 직원 500명 미만)인 공기업 감 임추위 복수추천 운영위 심 의 의결 기재부장관 임명 다만,기관 규모 대통령령이 정하는 기준 이상(위탁:총수입액 1천억 이상,직원 500명 이상 ; 기금:자산규모(위탁관리 기금자 -116-

117 임기 사는 임추천위 복수추천 운영 위 심의 의결 기재부장관 임 명(상임감사) 2년 +1년 단위 연임 산포함)1조원 이상,직원 500명 이상),업무내용 특수성 감안하 여 대통령령으로 정하는 감사 (독립기념관,근로복지공단,소비 자원,주택금융공사,연구재단,장 학재단): 임추위원 복수 추천 운영위 심의 의결 기재부장관 제청 대통령 임명 추천기준 평가와 인사 해임 비상임 이사의 감사요청 업무 수행에 필요한 학식과 경험이 풍부하고,능력을 갖춘 사람 기획재정부장관은 필요한 경우 감사나 감사위원회 감사위원의 직 무수행실적을 평가할 수 있다.기획재정부장관은 직무수행실적 평가 결과 그 실적이 저조한 감사 또는 감사위원회 감사위원에 대하여 운영위원회의 심의 의결을 거쳐 해임하거나 그 임명권자 에게 해임을 건의할수 있다 기획재정부장관은 감사(상임감사위원 포함)가 감사의 의무와 책 임 및 직무를 이행하지 아니하거나 게을리한 경우 운영위원회 심 의 의결 거쳐 감사를 해임하거나 그 임명권자에게 해임 건의할 수 있고,공기업 준정부기관으로 하여금 손해배상을 청구하도록 요구할 수 있음 비상임이사는 필요하다고 인정하는 경우 비상임이사 2인 이상의 연서로 공기업 준정부기관의 운영과 관련하여 감사( 監 事 )나 감사 위원회에 특정사안에 대한 감사( 監 査 )를 요청할 수 있다.이 경우 감사나 감사위원회는 특별한 사정이 없는 한 이에 응하여야 한 다. 2)감사 활동과 관련한 제도 (1)공공감사와 감사 품질 일반적 감사의 한 영역으로서의 공공감사 -공공부문에서 수행된 업무활동이나 지출에 대해 법률 및 규칙 등의 규 정과 기준을 판단기준으로 삼음 -공공부문에서 감사기준의 민간부문과의 구분 :공공성 -공공부문의 감사기준은 불특정 다수의 납세자인 국민들을 위한 공익증 진을 위해 공공책무성(publicaccountability)확보를 위해서 필요 -합법성,경제적 성과 뿐 아니라 윤리성,형평성 및 민주적 절차성까지 -117-

118 공익적 가치를 판단기준으로 활용 국민에 대한 책무성과 공공감사 -납세자인 국민들(위탁자)와 수탁자인 정부 간에 위탁된 자원의 운용과정 및 결과들이 법규에 따라 투명하고 공정하게,효율적으로 진행되었는지 를 확인하고 입법취지와 정책의도를 합목적적으로 달성하는지 여부를 비판적으로 검증함으로써 내부성(internalities)에 의한 정부실패를 억제 하기 위한 견제수단의 역할을 수행(박재완,1997:222) -정부활동을 국민에게 보고하고 해명(accountof)하는 과정(민주적 책무성 (democraticaccontability) -공적 자금에 대한 관리 및 운영에 대한 정부의 설명의무이자 국민들의 알 권리 의미(White& Holingsworth,1999:7). 공공감사의 기준 설정 -공공감사 수행과 관련된 최소한의 준거이자 보편타당한 원칙 -일반적 감사기준은 객관적이고 체계적인 감사실시 및 절차에 대한 표준 화된 가이드라인 제시 -공공부문이 지닌 고유한 특성을 반영 필요(INTOSAI,2004:11-42) -공공부문 감사의 핵심 아이디어는 감사대상인 정책 및 사업 등의 실제 상태를 무엇이 되어야 하는가 와 비교하여 그 적합성을 판단하는 것 -그러한 비교를 위해서 법규 및 지침,의회의 결정,사업관리자의 의도, 과거 감사결과,그리고 전문적 논거 등에 따른 기준들이 수립될 필요 -공공부문 감사기준은 원칙적으로는 기업회계에서의 감사기준과 마찬가 지로 직업전문성의 유지,즉 감사 품질 관리 기준으로 구성 감사 품질 -감사품질의 안정성을 확보와 감사의 신뢰성 제고 -감사품질은 감사수요에 대한 효과적 대응과 대국민 책무성 확보 -감사활동의 예측 가능성을 제고하고 감사대상기관의 시행 착오와 위험 대가(risk premium)혹은 감사오류를 줄이며 부실감사 책임을 평가하는 -118-

119 척도 감사의 조건 -감사인이 전문가로서 높은 수준의 감사업무 유지,달성 위하여 필요로 하는 조건 -일반기준 ;감사인의 인적 기준 + 업무자격(수행)기준 -인적 기준 ;전문적 능력과 독립성,윤리의식 -업무 기준 ;전문적 판단,품질관리,커뮤니케이션 및 방어의무 등 (2)감사기준의 법적근거 1 현재 우리나라 공공감사 기준 감사원의 공공감사기준 -현재 우리나라의 공공부문 감사기준 체계의 경우 공공감사기준의 적용 범위인 감사원 및 자체감사 간 역할관계가 명확하게 제시되지 못하고 있음 -감사원의 경우 공공감사기준과는 별도로 감사원 사무처리 규칙 등 개별 규칙 등을 통해 감사수행과 관련된 절차와 수칙을 운영 -중앙행정기관 및 지방자치단체,공공기관들의 자체감사와 관련해서는 2010년도 공공감사에 관한 법률 제정에 따라 중앙행정기관 및 지방자 치단체 감사기구의 자체 감사업무활동에 대한 기준 이 마련되어 있고 공기업 및 준정부기관 내부 자체감사의 경우에도 공공기관의 운영에 관한 법률 제32조14)에 근거하여 공기업 준정부기관 감사기준 을 별 도로 수립 운영 우리나라 공공감사기준의 구성체계 -INTOSAI국제공공감사기준에 근거 -1995년 당시 개정된 감사기준은 1987년 개발도상국의 공공회계와 감사에 관 한 UN전문가 회의(United Nations Expert Group Meeting in Public Accounting and Auditing in developmentcountries)가 채택한 공공부문 감 사기준에 근거를 두고 제정 -119-

120 -이들이 제시한 공공감사기준은 크게 기존 선진국가들의 감사기준과 민간부문 의 감사기준을 준용하여 제정 -이에 따라 공공감사 기준은 총칙,일반기준,실시기준,보고기준,보칙 등 5개 장 32개 조문으로 구성되어 감사수행에 필요한 핵심적 준거를 제시(감사원, 2000). 2 우리나라 공공감사기준 독립성과 전문성,감사자세,정당한 주의의무 감사업무에 대한 조정 통제, 그리고 감사정보의 보안유지와 공개 등 감사인의 자격과 자세와 관련된 세부 조항으로 구성 감사기준에 대한 국제적 논의 -INTOSAI의 ISSAI에서는 최고감사기구가 채택해야 하는 정책 및 절차인 일 반기준을 정부감사의 일반기준과 윤리적 중요성에 대한 기준(general standardsingovernmentauditingand standardswithethicalsignificance)으 로 제시 -윤리적으로 중요한 기준으로 독립성(independence),이해의 상충(conflictof interest),역량(competence),정당한 주의의무(duecare)등을 제시 -미국 GAO의 GAGAS의 경우 정부감사기준에 따라 업무를 수행하는 정부나 비정부 부문의 모든 감사인이나 감사기관이 준수해야 할 일반기준으로 독립 성(independence),전문가적 판단(professionaljudgement),역량(competence), 품질관리 및 확인(qualitycontrolandassurance)등 제시 -윤리기준(ethicalprinciples)과 관련해서는 개별적인 장으로 분리하여 제시하 고 있었으나 2010년도 개정과정에서는 감사기준 총칙과 윤리강령을 통합하여 제시하는 등 감사수행의 전제이자 기본요건으로서 윤리적 행동양식을 강조 (GAO,2010: i)

121 감사원 규칙으로 제정된 공공감사기준(1999)상의 독립성 -제8조 (독립성) 1 감사기관과 감사인은 감사업무를 수행함에 있어 독립성을 유지하여야 한다. 2 제1항의 독립성에는 실질적인 독립성 뿐만 아니라 독립성을 의심받을 수 있는 상황의 배제등 외관상의 독립성이 포함된다. 3 감사인은 다음 각 호와 같은 개인적인 독립성의 저해요인이 있는 당해 감사에 관여할 수 없다. 1.감사인이 수감기관 또는 감사대상업무 관련자 (이하 "수감기관등"이라 한다)와 혈연 등 개인적인 연고나 경제적 이해관계로 인해 감사계획,감 사실시 및 감사결과의 처리과정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우 2.감사인이 감사대상업무나 수감기관 등의 의사결정과정에 직 간접적으로 관여한 경우 4 감사인은 제3항의 개인적 독립성 저해요인 또는 다음 각 호와 같은 외 부로부터의 독립성 저해요인을 소속 감사기관에 보고하여야 한다. 1.감사범위,감사절차와 방법,감사시기와 기간,감사증거수집,감사결과 처리등을 제한하는 외부의 청탁 압력 유혹이나 간섭 2.감사인의 업무분장과 임명 승진 전보 보수등 인사조치에 영향을 미칠 우려가 있는 외부의 청탁 압력 유혹이나 간섭 -121-

122 3.기타 감사인의 업무수행능력을 제약할 수 있는 인력 예산 정보등 감사 자원에 관한 외부의 부당한 간여 5 감사인은 제4항의 보고에도 불구하고 감사업무의 독립성이 침해될 우 려가 있는 경우에는 당해감사를 거부할 수 있다.이 경우 감사를 거부할 수 없는 상황이라면 개인적 또는 외부적인 독립성 저해요인을 감사보고 서에 기술하여야 한다. 6 감사기관과 감사인은 감사대상기관의 고유기능이나 일상적인 업무에 간여함으로써 감사업무 수행의 독립성을 손상하지 않도록 유의하여야 한다.이 경우 감사대상기관에 대한 감사기관의 전문적인 협조와 지원, 그리고 정보의 제공등을 배제하는 것은 아니다. 7 자체감사기구는 다음 각 호와 같은 조직상 독립성을 확보하여야 한다. 1.감사대상기관의 의결기관과 집행부서로부터 분리된 별도의 조직으로 설치 2.감사결과를 소속기관장이나 부기관장에게 자유로이 보고 3.자체감사인의 임용,교육훈련,승진,보수등에 관해 실적에 입각한 인사 제도의 확립 4.자체감사기구와 자체감사인에 대한 내부평가,심사분석,목표관리등 성 과관리제도의 독자적 운영 8 감사기관과 감사인은 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하 고는 감사목적을 달성하기 위하여 감사대상기관의 업무와 관련된 장소, 기록 및 정보에 대해 완전하고 자유롭게 접근할 수 있어야 한다. -제9조 (전문성) 1 특정 감사업무를 공동으로 수행하는 감사반은 당해감사업무의 수행에 필요한 전문지식과 실무경험을 구비하여야 한다. 2 감사기관은 우수한 전문감사인을 확보하기 위하여 적극적으로 노력하 여야 하며 합리적이고 객관적인 기준에 의하여 감사인을 선발하여야 한 다. 3 감사인은 지속적인 교육훈련을 통하여 전문적인 감사능력을 연마하여 야 하며 감사기관은 체계적인 교육훈련 프로그램을 시행하여 이를 지원 -122-

123 해야 한다.이 경우 교육훈련은 감사기관이 직접 실시할 수도 있고 외부 에 위탁할 수도 있다. 4 감사기관은 감사인의 전문지식 및 실무경험에 적합한 감사임무를 부여 하여야 한다. 5 감사기관은 특정 감사업무에 대한 고도의 전문지식 또는 실무경험이 필요하다고 인정되는 경우에는 외부 전문가를 활용할 수 있다. -제10조 (감사자세) 1 감사인은 공인으로서의 책무성을 인식하고 공정성 성실성 및 건전한 윤리의식에 기초한 감사자세를 견지하여야 한다. 2 감사인은 수감기관등의 입장과 의견을 존중하고 충분한 의견진술의 기 회를 주어야 하며 편견이나 자의적 판단에 의하지 아니하고 동료 감사 인,관계기관 및 전문가의 의견을 광범위하게 수렴하여야 한다. 3 감사인은 수감기관등에게 위압감이나 불쾌감을 주지 않도록 친절하고 겸손한 자세를 유지하여야 한다. 4 감사기관과 감사인은 수감기관등에게 과중한 부담을 끼치는 등 감사로 인한 부작용을 최소화하기 위하여 노력하여야 한다. 3.감사관련 제도의 쟁점과 이슈 1)각종 평가를 통해 본 감사부서의 운영 실태 (1)공공기관 경영평가상 감사평가 결과 1 평가지표 및 내용 현행 공공기관 경영평가제도상 상임감사에 대한 평가체계 평가지표 1.감사의 전문성 세부평가내용 1 감사가 감사업무에 관한 전문성을 확보하기 위하여 어떠한 노력 -123-

124 윤리성 독립성 확보 2.내부통제 기능강 화 3.내부감사 운영성 과 및 사후관리 4.방만경영 예방활 동과 재발방지 5. 경영지침 준수 등에 대한 감사 활동과 사후관리 6.투명 윤리 경영 을 위한 노력 7.기관경영평가 결과 을 기울였으며 이에 따라 소기의 성과를 거두었는가? 2 감사의 윤리기준 준수 노력이 적절하였는가? 3 감사의 독립성 확보노력이 적절하였는가? 1 감사계획과 예방적 내부통제 진단활동이 적절히 설정되어 운영되 고 있는가? 2 내부통제시스템의 효과적인 운영과 성과 및 개선노력은 어떠한가? 3 감사결과물에 대한 공유 및 피드백 활동이 적절하였는가? 감사원에서 수행한 자체감사활동 심사결과를 반영 1 방만경영 예방을 위한 관리 목표 및 방법을 체계적으로 수립하였 는가? 2 방만경영 예방활동을 적절히 수행하였으며,외부로부터 지적받은 방만경영 사례와 관련한 감사의 책임이행 여부 및 수준은 어떠한 가? 3 방만경영 재발방지를 위한 노력이 적절하였는가? 1 정부의 경영지침 준수를 위한 관리 목표 및 방법을 체계적으로 수립하고 있는가? 2 정부의 경영지침 준수를 위한 감사활동을 적절히 수행하였으며,경영 지침 위반사례와 관련한 감사의 책임이행 여부 및 수준은 어떠한가? 3 감사결과 드러난 지적사항에 대한 사후관리노력이 적절했는가? 1 기관 경영공시의 적정성 확보와 회계투명성 제고를 위하여 어떠 한 노력을 기울였으며 그 성과는 어떠한가? 2 감사는 투명윤리경영을 지원하기 위하여 어떠한 활동과 노력을 하였으 며 그 성과는 어떠한가? 3 해당기관에 대한 국민권익위원회의 청렴도조사 결과 등 청렴도 평가 결과는 어떠하였는가? 기관 종합평가의 결과 반영 2 평가결과 양호 이상 평가 등급의 기관수 -전체 평가대상 기관중 양호 등급(B)이상의 결과를 얻은 기관은 전체 대 상의 절반 정도로 나타났음 -절반 가까운 공공기관의 감사활동이 낮은 평가를 받은 것으로 나타남 -124-

125 유형 공기업 1 9/10 8/10 8/10 공기업 2 3/9 8/15 8/15 기금관리형 준정부기관 위탁집행형 준정부기관 강소형 준정부기관 전체 7/13 7/13 8/12 4/15 9/15 6/15 0/6 0/6 1/6 23/53 (43.4%) 32/59 (54.2%) 31/58 (53.4%) 세부 평가지표별 평가결과(B0이상)-계량평가는 제외 -감사의 활동 혹은 성과와 관련하여 부여된 기능을 제대로 수행하지 못 하고 있다는 응답(방만경영활동 예방 등)이 가장 낮은 것으로 나타남 -감사의 전문성과 독립성,윤리성의 확보도 전체 평가대상 기관중 40% 정도만 긍정적인 것으로 나타나서,감사의 임명 및 관련 활동에 문제가 있다고 할 수 있음 평가지표 감사의 전문성 윤리성 독립성 확보 25/53 (47.1) 28/59 (47.4) 23/58 (39.6) 2.내부통제 기능강화 25/53 (4701) 30/59 (50.8) 29/58 (50.0) 4.방만경영 예방활동과 재발방지 28/53 (52.8) 9/59 (15.2) 16/58 (27.5) 5.경영지침 준수 등에 대한 감사활동과 사 24/53 30/59 25/58 후관리 (45.3) (50.8) (43.1) 6.투명 윤리 경영을 위한 노력 29/53 (54.7) 28/59 (47.4) 23/58 (39.6) -125-

126 (2)감사원의 자체감사기구 운영 평가(2013년) 주요 평가항목 -감사원은 공공감사에 관한 법률에 근거하여 매년 공공기관 자체감사기 구를 대상으로 활동 실태를 평가 -주요 평가항목은 감사조직 및 인력 운영(감사전문성,감사기구장 독립성 등 항목),감사활동(활동 및 처리 적적성),감사성과(재무적 조치 등),사 후관리(지적사항 집행동 등) 유형별 평가 점수 평균 -공기업과 준정부기관의 경우 70점대 수준을 보였음.준정부기관의 경우 공기업과 비교하여 상대적으로 낮은 평가를 보임 중앙행정 광역 기초 교육 공기업 준정부기관 기타기관 2011년 2012년 기관현원대비 감사인력 비율 -공기업이 준정부기관과 비교하여 기관현원 대비 감사인력 비율이 낮은 것으로 평가됨 -공기업 유형의 중요성 등을 고려한다면 상대적으로 인력 확충의 필요성 이 높다고 할 수 있음 -126-

127 중앙행정 광역 기초 교육 공기업 준정부기관 기타기관 2011년 2012년 감사부서 인력 전문성 -감사부서 인력의 전문성과 관련하여 년 기간동안 개선된 모습 을 보이지 않음 -오히려 준정부기관의 경우 근무경력 관련 전문성이 하락한 것으로 나타 남 중앙행정 광역 기초 교육 공기업 준정부기관 기타기관 0 감사교육시간 2011년 감사교육시간 2012년 근무경력 2011년 근무경력 2012년 1인당 일상감사 건수,의견제시율 -공기업과 준정부기관의 경우 다른 유형과 비교하여 일상감사 건수는 상 대적으로 많음에도 불구하고,의견 제시율은 낮은 것으로 나타남 -127-

128 중앙행정 광역 기초 교육 공기업 준정부기관 기타기관 일상감사 의견제시율 2011년 일상감사 의견제시율 2012년 1인당 일상감사 실시건수 2011년 1인당 일상감사 실시건수 2012년 평가등급 분포 -양호 이상의 평가를 받는 기관은 전체 대상의 약 절반 정도에 해당함. 감사실의 중요성을 고려한다면 긍정적인 평가를 받은 기관의 수가 평가 대상의 절반이라는 것은 문제가 있다고 평가할 수 있음 구 분 공공기관 공기업(25) 준정부(33) 기타(15) 우수 양호 보통 미흡 (3)국민권익위원회의 공공기관 청렴도 측정 2012년도 공공기관 청렴도 측정 결과 -공공기관 청렴도 측정 결과 전반적으로 하락추세로 나타나고 있음 -특히 내부 청렴도의 경우 상대적으로 하락의 폭이 커서 청렴도 관리에 문제가 있다고 할 수 있음 -128-

129 종합청렴도 외부청렴도 내부청렴도 공직유관단체 업무별 청렴도 -지도단속,조사 등의 외부 청렴도가 상대적으로 낮은 것으로 조사됨. 업무유형 외부청렴도 부패지수 부패위험지수 계약/관리감독 심사 지도단속 인허가 검사점검 승인신고 조사 )선행연구에서 확인되는 이슈 1)감사의 독립성과 전문성 1 감사의 독립성에 대한 선행 연구 및 사례 이상철 이경태(2003),Vicknair et al(1993),beasley et al(1999),klein (2002)등 -129-

130 -내부감사인의 독립성이 증가할수록 기업의 재무보고 품질 제고 -내부 감사인이 독립성이 있어도 직무와 관련된 전문성이 부족하면 결국 회계검사,직무감찰 및 방만 경영 통제 등 본연의 임무의 효율적 수행 어려움 미국,Sarbanes-OxleyAct(2002) -감사위원회의 효과성 제고 위해 감사위원회 구성 시 재무전문성을 가진 사람이 최소한 1명 이상이 되어야 함을 규정 -한국,증권거래법(2003년)및 동법 시행령(2004년)에서 감사위원회의 전 문성 제고 위하여 감사위원회에 1명 이상의 재무 또는 회계 관련 전문 가를 둘 것을 규정 2 공기업 감사의 전문성에 대한 선행연구 문상혁 이효익(2006),McMulenand Raghunandan(1996),Xieetal(2003) 등 -감사(위원회)의 전문성이 높을수록 감사(위원회)의 업무에 효과적 -감사인의 전문성은 업무 전문성과 더불어 재무적 측면에서의 전문성이 확보되어야 함 2)감사와 성과 1 유승원(2009)공기업의 지배구조와 경영성과,한국개발연구 년 공기업으로 지정35)한 24개 기관(시장형 공기업 6개,준시장형 공 기업 18개)을 대상으로 분석 -(내부감사인의 업무전문성)과 (내부감사인의 재무전문성)은 평균이 각각 0176과 0102로서 약 10%대의 내부감사인이 업무전문성 또는 재무전문성 을 확보 -재무전문성을 가진 내부감사인이 감사업무를 수행하는 공기업은 그렇지 -130-

131 않은 공기업보다 경영성과가 높았음 -업무감사 및 회계감사를 성실히 수행하는 공기업은 경영진의 현실 안주 또는 임직원의 도덕적 해이 등에 의한 방만 경영을 억제하는 데 효과적 -독립성과 재무전문성을 동시에 갖춘 내부감사인이 활동하는 공기업은 그렇지 않은 공기업보다 ROA가 약 4% 높음 2 이명석(2001)의 연구 -18개 정부투자기관을 대상으로 1985년부터 1996년까지의 이사장 및 사 장의 임용유형과 경영실적 분석 -CEO가 비실적 요인(관료 정치인 군부)에 의해 정치적으로 임용된 경 우가 실적 요인(내부승진 외부전문가)에 의해 임용된 경우보다 상대적 으로 경영실적이 낮음 -관료 출신의 경영실적이 매우 저조한 것으로 분석됨 3 김병섭(2010)의 연구 -1993년 2월부터 2009년 12월까지 임명된 85개 공공기관 정부투자기관 및 정부산하기관의 임원(기관장,상임감사,상임이사)을 대상 -관료,군인,정치인,민간인을 정치적 임명으로 정의하는 경우,노무현 대통령과 나머지 대통령 간에는 통계적으로 유의미한 차이가 나타남 -전통적으로 내려오는 정치적 임명의 정의에 의하면 전임 김영삼,김대중 정부에 비해서,노무현 이명박 정부에서 낙하산이 통계적으로 유의하게 줄어들었음 -낙하산 인사의 비중을 줄이겠다고 공언한 노무현 대통령의 경우,정치적 임용의 개념정의가 어떠하던 가장 그 비율이 낮은 것으로 나타났음. -대통령의 의지와 전략적 판단에 따라서 정치적 임명은 통계적으로 유의 미하게 줄어들 수 있음을 보여줌 -추천위원회 제도는 공공기관 임원에 대한 정치적 임명을 줄이고자 하는 목적을 가지고 도입되었음에도 불구하고 그 효과가 나타나지 않았음 3)감사와 낙하산 인사 -131-

132 낙하산 인사란?(이명석,1997) - 외부압력에 의한 하향식 비전문가 외부충원 -대통령은 자신을 지지하는 사람들을 확보하고 끊임없이 관리하면서 움 직여야 민주화된 체제 하에서 리더십을 발휘할 수 있기 때문에 정치적 임명의 비중을 확대하려는 유인을 가짐 -정치적 임명은 실적주의(meritsystem)와 상충하는 측면이 있어 논란 -관료제와 민주주의간의 조화 딜레마(Durant,1992;Lewis,2005;박천오 주재현,2007) 낙하산 인사 관련 선행 연구 -박천오 김상묵(2004),박천오 주재현(2005),이명석(1997,2001), -낙하산 인사는 공공기관 문제의 핵심 -낙하산 임원의 특징 :낮은 전문성과 낮은 조직 장악력 -공공기관 임원 낙하산 인사가 공공기관 도덕적 해이와 방만 경영의 원 인임 -이명석(2001);정부투자기관 경영 부실의 근본적인 원인을 정치적 임 용 혹은 낙하산 인사 라고 보고,정부투자기관 임원의 정치적 임용과 정부투자기관의 경영실적과의 관계 분석 4)주요 쟁점 사항 감사 독립성 제고 방안 -기관장과 감사의 관계 -공공기관의 상임감사와 상임감사위원 -공공기관내 상임 감사(위원)의 확대 여부 -현재와 같이 유지할 것인지 아니면 확대할 것인지,확대할 경우 감사위 원회 제도의 확대 여부 감사 전문성 제고 방안 -132-

133 -감사 선임 기준(혹은 자격기준)의 구체화 :명료화 필요성 -낙하산 임용 등 정치적 임용의 배제 제도화 여부 -현재와 같은 추상적 기준이 아닌 구체적 기준을 설정할 것인지 여부 -구체적 기준 설정시 어떠한 기준을 활용할 것인지?(전문성 기준) 낙하산 인사 방지 방안 -감사의 선임 절차 개선 -임추위-기재부장관-(대통령)으로의 관계 유지 여부 감사의 책임성 확보 방안 -임기 연장 방안 :현행 2년의 유지 혹은 연장 방안 임기 2년의 현행 방식으로는 감사의 독립성 확보 및 경영진 감시에 구저적 한계가 있는 것으로 지적(국회예산정책처,2012:31) -기존의 감사의 직무실적 평가의 개선여부 및 활용 확대 방안 -감사의 책임성 확보 :실질적 책임성 확보 방안 -비상임이사의 감사 요청 권한의 적정성 4.개선방향 1)외국의 사례 (1)OECD 가이드라인(2005) 공기업 지배구조가 공기업의 경쟁력 제고 및 경제 전체의 효율성 제고를 위해 결정적 역할 한다고 강조 -내부 지배구조 :CEO,감사인,이사회 등 -외부 지배구조 :경영평가,경영공시,외부 회계감사 등 (2)영국 공공기관 임원 인사에 관한 문제점 일찍부터 제기(Cole,2005) -133-

134 -부처장관이 공공기관 임원의 임명 좌지우지 -여당이 공공기관 임원 자리를 지지자들을 위한 논공행상용으로 활용 -언론과 국민여론의 비판 공공성위원회 설립을 통한 문제 해결 년 공공기관 임용 심사 목적으로 공공성위원회(Commitee for StandardsinPublicLife,CSPL)설립 -공공기관 임용 공정성 확보위한 강령 제정과 임용 여부 감독하는 공직 임용위원회(CommissionerforPublicAppointments)설치 -공공기관 임원의 외부통제 강화 NDPB의 감사 -영국은 대처 수상 이래 민영화가 지속적으로 추진되어 우리나라의 공기 업에 해당하는 공기업은 Londonand ContinentalRailways등 10여개 - 우리나라의 준정부기관 혹은 기타공공기관과 유사항 형태는 NDPB (Non-Departmental Public Bodies)로 관리됨. 이중에서 특히 집행형 NDPB는 법에 의하여 설립된 법인으로서,구성원은 민간인 신분이며,이 사회는 주무부처 장관이 임명 -NDPB는 재정부가 제정한 정부 내부감사기준(GIAS)에 따라서 내부 감 사 수행함.각 NDPB는 자체 감사부서를 두거나 혹은 주무부처를 통하 여 감사 실시 -NDPB는 이사회 소속으로 감사위원회(AuditCommitee)를 구성,운영하 여야 함. (3)스웨덴 소유주인 정부를 대신하여 이사회와 기관장에 대한 경영활동과 성과,회계 등에 대한 독립적인 조사 활동 수행 -공기업 감사에 대한 책임은 소유자에게 있다는 점에서 정부의 역할 강 -134-

135 조 감사의 선임 -감사의 선임은 회사법에 의하여 이루어지며,최종적인 임명 여부의 결정 은 공기업의 연차 주주총회에서 소유권자에 의하여 결정 감사의 임기 -감사의 임기는 4년 -회사법에 의한 평가 결과에 따라서 재선임 등 연임여부가 결정되며,연 임시 추가 임기는 3년 감사의 역할 -감사는 이사회와 최소한 1년에 두 번 이상 공기업의 회계,경영 및 위험 관리 전반에 대한 논의를 해야 함 -회의는 공개됨 -감사와 중앙정부의 관련 공무원이 이 회의에 반드시 참석하여야 함 감사의 독립성 -감사인법(Auditor'sActof2001)에 따라서 감사는 이사회와 독립된 견해 를 제시할 수 있도록 독립성 보장 (4)캐나다 회계감사위원회의 구성 -이사회내에 감사위원회를 두어 운영함 -위원회는 최소한 3명 이상으로 구성되어야 함 -필요에 따라서 독립적인 전문가를 고용 가능 회계감사위원회의 역할 -135-

136 -청렴성과 관련된 문제들을 조사하고,위험에 대한 평가와 운영 및 적절 한 통제를 추구 -위원회는 이사회와 협의하여 회계감사 계획을 수립 -위원회에 소속된 사람들은 이사회 내에서 경영 및 재정적 운용과는 무 관해야 하며,재정전문가가 의장이 되어야 함 -내외부의 회계감사들은 회계감사위원회에 직접 감사결과를 통보함 (5)독일 이중 이사회제도 -독일은 영미와 달리 경영과 관련된 경영이사회와 감사와 관련한 감사이 사회의 이중 구조로 운용 -감독이사회가 공기업의 감사기능을 수행 감독 이사회 -경영이사에 대한 임면권과 제무제표 감사권이 있음 -기업경영의 정책을 결정하고,주주총회에서 선출된 감독이사와 종업원들 이 선출한 감독이사로 구성 -감독이사회는 주주의 대표만이 아니라 근로자와 은행 등 채권자,기업대 표,공익대표 등 다양한 이해관계자 대표로 구성 (6)일본 공기업과 행정법인 -일본의 공공기관은 공기업과 독립적 행정법인으로 구성됨 -공기업은 개별법에 따라서 설립되어 특수법인이라 불리며,점차적으로 독립적 행정법인화 혹은 민영화되고 있음 -독립적 행정법인은 국민 생활 및 사회경제적 안정을 위하여 공공적으로 필요한 사업을 국가보다 더 효율적으로 시행하기 위하여 독립행정법인 -136-

137 통치법 에 근거하여 설립되며,현재 약 101개 정도가 존재 다양한 형태의 감사 -공기업의 경우 법률적으로 내부감사제도가 명확하게 수립되어 있지 않 은 대신,통상 정관에 주주총회를 통하여 선임되는 감사위원으로 구성되 는 감사위원회가 역할을 담당 -독립행정법인의 경우,독립행정법인법 제39조에 관련 근거가 규정되어 있음 (7)뉴질랜드 감사위원회의 구성 -기업별로 7-10인의 이사가 이사회 구성 -이사회 내에 전문위원회로서 감사위원회 설치하여 운영 2)개선방안 1 감사 독립성 제고 방안 감사위원회 설치 확대 -현재 감사위원회가 설치된 기관은 전체 대상 공공기관의 10% 미만 -감사기구의 독립성과 전문성 제고 위한 지배구조 강화 위하여 감사위원 회 제도를 확대 필요.이 경우 공기업에도 전면 확대하는 방안 검토 감사에 실질적 인사 및 조직관리권 부여 -감사실 직원 인사시 감사의 의견을 들어서 결정하도록 함 -137-

138 상임감사의 임명 확대 -일정 규모 이상의 공공기관(예를 들어서 자산 천억원 이상)에 대해서는 상임감사 설치를 의무화 -임기의 연장 현행 2년을 3년으로 연장함 직무실적 평가가 우수한 경우 1년씩 연장 가능 2 감사 전문성 제고 방안 감사 선임 기준(혹은 자격기준)의 구체화 -공운법상에 감사의 자격기준을 구체적으로 규정함 -현 공운법상의 기준으로 규정된 업무 수행에 필요한 학식과 경 험이 풍부하고,능력을 갖춘 사람 을 구체적 내용으로 개정함 -예를 들어서 감사 분야에 대한 경험,관련 분야의 지식 보유,공공기관 운영과 관련한 비전의 제시 여부,리더십 등 감사활동에 필요한 자격을 구체적으로 규정함 3 부적절한 인사 임용 방지 방안 전문성을 심각하게 결여한 인사 임용 등 부적절한 인사 임용의 배제를 제도화할 필요가 있음 -예를 들어서 정당 가입 경험이 있는 경우 감사 자격에서 제외하는 방안 도 전향적으로 검토 가능함 감사의 선임 절차 개선 -감사 선임을 위한 임추위 구성과 운영 전반에 대하여 개선 -임추위에 외부인사가 전체의 절반이 되도록 구성 -외부인사의 경우 해당 분야에 대한 전문성을 가진 인사가 참여 -공운위 위원이 임추위원에 참여하도록 함(1인) -138-

139 4 감사의 책임성 확보 방안 기존의 감사의 직무실적 평가의 개선 및 활용 확대 방안 -감사 평가와 감사실 평가를 통합하여,감사에 대해서 감사조직 및 활동 전반에 대한 책임성을 갖도록 함 감사의 책임성 확보 -감사의 책임성이 실질적으로 확보되기 위해서는 그에 상응하는 권한을 부여하는 것이 전제조건으로 필요 -이를 위하여 앞서 언급한 바와 같이 감사실 직원에 대한 실질적인 인사 권을 부여할 필요가 있음 비상임이사의 감사 요청 권한의 적정성 -비상임이사가 감사에게 기관에 대한 감사를 요청할 수 있는 권한을 명확 하게 부여하고,이것이 실질적으로 이루어지도록 할 필요 5 성과감사의 강화 방안 성과감사의 강화 필요 -그 동안 공공기관 감사의 활동 영역과 관련하여 사실상 사각지대로 존 재하였던 영역이 성과감사임 -성과감사는 기관내 특정 정책 사업 기능 등을 대상으로 경제성 능률 성 효과성의 관점에서 분석 평가를 중심으로 한 감사를 의미 사업의 적정성 등에 대한 감사의 강화 -성과감사는 최근의 감사 관련 동향에서 가장 중요시되는 영역임 -특히 국가 최고감사기구인 감사원에서도 성과감사의 강화를 강조하고 있다는 점에서,이에 대한 대비가 필요함 -성과감사는 단순히 적법성만을 감사하는 것이 아니라 기관의 정책 시 책 사업들이 적절하게 진행되고 있으며 -사업과정에서 비효율적 측면이 없는지,경영성과가 적정한 것인지,적정 -139-

140 한 근거가 확보되지 않은 가운데 사업이 추진되어 기관에 재정적 부담 을 초래하지는 않는지 등 정책감사를 함 -최근 많은 공공기관들이 무리한 해외사업 추진,신규사업 추진 등으로 부채가 급증하는 등 기관 혹은 국가적으로 재정적 부담을 가중시키고 있다는 점에서,이와 같은 성과 중심의 감사를 강화할 필요가 있음 -적정한 성과감사의 수행을 위하여 적정한 사업예산의 확보 여부,투입된 비용 및 인력 대비 성과의 확보 분석,사업수행의 안정성,환경오염 유 발 문제,지역주민과의 마찰,사업추진 과정에서의 비리 등에 대한 집중 적 감사활동이 가능함 -이를 위하여 기존의 직무감찰과 회계검사 위주의 감사를 성과감사가 가 능하도록 조직과 인력구조를 재편할 필요가 있음 -특히 기관내의 경영평가가 평가담당부서에 의하여 이루어지고 있으며, 기관내 사업 관련 리스크는 또 별도의 조직을 통하여 이루어지고 있다 는 점에서,성과감사의 관점에서 이와 같은 관련 기관들을 통합 혹은 연 계하는 방안을 고려할 필요가 있음 -140-

141 Ⅵ.요약 및 정책제언 1.공공기관 지정 및 유형구분 1)문제점 및 쟁점 1 공공기관 지정 및 유형구분 기준의 적정성 단순한 수치적 기준 적용보다는 기관의 설립취지와 성격이 공공기관의 지배 구조를 차별화하여 설계할 필요가 있는가를 판단하여 이를 공공기관 지정 및 유형구분의 기준으로 함이 바람직. 공운법에서 제시하고 있는 공공기관 지정 및 관리의 목적들은 지정된 공공기 관 에게만 제한적으로 적용되어야 할 것들이 아니며,현행 법률상 공공기관으 로 지정되지 않은 여타 공공기관들에 대해서도 공통적으로 적용되어야 할 중 요하고 포괄적인 기준임. 2 공공기관 지정과 기관의 특성 현재의 지정기준은 주로 소유권의 정도,지배력의 정도라고 할 수 있으며,개 별 기관들이 제공하는 공공재의 특성의 반영은 제한적임 준정부기관 중에는 시장성을 갖고 있어서 공기업적 특성을 상대적으로 더 많 이 부여할 수 있는 공공기관들도 다수 존재함 기타 공공기관으로 분류되었지만,인력과 자산,수입 등 규모나 중요도면에서 준정부기관으로 분류 가능한 기관들이 존재 3 공공기관 지정 제외기관들의 검토 공공기관 지정의 투명성과 명확성을 제고하기 위하여 현행 공공기관 지정에 서 제외된 기관 유형을 법률 또는 시행령으로 구체화하는 방안 검토 가능 -141-

142 정부 내 공기업 범위를 구분하는 상이한 기준이 상존하고 부채규모 산정 시 혼란 등으로 공기업 분류기준을 국제기준으로 통일하자는 주장도 존재 2)개선방안 1 공공기관 지정 및 유형구분 관련 전반적 법제 정비 공공기관에 대한 통계목적과 관리목적상 공공기관 분류를 최대한 일치시키고 명실상부한 공공기관운영에 대한 기본법으로 역할을 할 수 있도록 공공기관 지정 및 유형구분 관련 법규정 정비 공공기관의 지정 기준에 부합하면 모두 공공기관으로 지정토록 하고,개별 법 적용 및 지배구조 등 관리 목적에 따른 유형 분류 및 제외 또는 유보 로 구분토록 함 공기업의 시장성 을 판단함에 있어 매출액에 대한 해당기관의 직접적 기여도(노력도)를 반영할 필요 매출액에 대한 해당기관의 직접적 기여도를 이용강제판매비중을 통해 가 늠하고 이를 기준으로 공기업 세부유형을 구분함으로써 공공기관 유형구 분 시 기관 업무특성 및 재원구성상 특징을 반영 2 재정통계기준과 지정기준의 연계성 강화 재정통계 공공부문 구분결과와 현행 공운법에 따른 공공기관 유형구분과의 상충을 최소화하기 위한 방안 모색 재정통계상 공기업으로 편입되는 공운법상 준정부기관 및 기타공공기관이 별도의 공기업 세부유형으로 분류될 수 있도록 구분기준 개발 -공기업 세부유형 구분기준으로 이용강제판매비중 개념을 개발하여 적용 공기업 지정을 현행 공운법상 기준과 재정통계상 기준을 통일시키고 기타공 공기관 유형을 없애면 현행 공운법 상 이사회,기관장 선임,경영평가 대상, -142-

143 경영지침 적용 등 문제 발생할 수 있고,개별기관의 설립법과 충돌할 수 있음 3 공공기관 지정 및 유형구분 기준의 재정립 준정부기관 지정 및 유형구분 중에서 다양한 사업 성격으로 인한 세부 유형 분류 문제가 있으나 현행과 같이 기금관리형 준정부기관, 위탁집행형 준정부기관 으로 분류 가능 공기업 준정부기관 유형을 기관의 규모를 정원,총수입액,자산을 기준으로 하여 중소형을 나눌 수 있을 것임 2.공공기관 지배구조 1)문제점 및 쟁점 1 공공기관운영위원회의 위상에 관한 문제 공공기관 운영위원회의 위상과 역할의 적정성 논의 -공운위는 정부의 공공기관에 대한 소유권을 행사하는 제반 권한을 행사 하는 기구이므로 이에 걸맞게 기능을 강화하자는 주장, - 공운위원의 대표성을 재정립하자는 지적 2 공운위의 공공기관 임원인사에 관한 문제 공운위에서 공공기관 임원추천위원회에서 추천한 후보자를 복수 추천하는 절차로 인하여 공공기관 임원 임명 절차가 너무 번거롭고 시간이 많이 걸 리고 있으므로 - 이를 생략하고 공운위에서는 공공기관 임원 인사에 대한 제도만을 담 당해야 한다는 비판적 주장 -143-

144 3 공운위의 대표성 미흡과 공공기관 직원 대표 참여 문제 공운위의 이해관계자 대표성이 약하다는 지적이 있으며,이를 해소할 필요 성이 있다는 지적이 있음 - 즉 공운위에 직원들의 대표가 없으므로 공운위의 독립성이 약하다고 지적하는 주장도 있음 -이를 위하여 공운위원의 숫자를 늘리는 것보다는 공운위에 공공기관 직 원 대표를 참여시키는 것이 더 의미가 있을 것이라는 주장이 있음 4 공공기관운영위원회 상설화 문제 공운위가 비상설기구로 운영됨에 따라서 공공기관 운영과 관련한 심도있 는 논의가 이루어지지 못하고 있다는 지적이 있음 -즉 공운위의 내부지배구조 규율,경영평가 등을 원할히 수행하기 위하여 상설화 하는 것이 필요하다는 주장이 있음 5 이사 임기의 적정성 공공기관의 자율경영과 지속경영의 관점에서 현행과 같은 이사의 임기는 너무 짧을 뿐만 아니라, - 임기가 충분히 보장되지 않는 측면도 있다는 점에서,임기를 현재보다 연장하는 방안 등이 제기되고 있음 2)개선방향 1 공공기관운영위원회 및 위원의 위상 재정립 현재 기획재정부 장관을 위원장으로 하는 위상이 약하다는 비판 -지금까지 현 제도 하에서 공운위가 많은 실적과 노하우를 쌓았고, -기획재정부 장관 직제가 부총리로 승격되었기 때문에 현행 체제에 별 문제가 없는 것으로 판단됨 -144-

145 공공기관 운영위원회의 위상과 같이 이를 구성하는 공운위원들도 국회에 서 추천하거나 아니면 국회에서 일정한 비율을 추천하는 것이 바람직하다 는 주장이 있음 - 미국의 주요 공기업의 임원은 의회에서 추천하고 또한 직접 검증하는 절차임 - 미국의 모델을 염두에 둔다면 우리나라의 주요 공기업들을 총괄하고 있는 공운위 위원구성에 있어 국회에서 일정한 범위 내에서 참여하도록 하는 것은 공운위의 위상에 걸 맞는 것으로 생각할 수 있음 다만 공운위원을 국회에서 추천하면 기능적 대표성을 어느 정도 확보할 수 있으나 공운위가 지나치게 정치적으로 운영될 가능성이 있음.특히 공운위는 공공기관 운영에 전문성이 있는 중립적인 인사가 필요한 것이 므로 현형제도로 유지하는 것이 그 취지를 최대한 살릴 수 있을 것으로 판단됨 2 공운위의 공공기관 임원인사 개선방안 공공기관 임원 선임절차가 3단계(임추위 공운위 임명)로 복잡하게 되어 있어(평균 소요기간:40일),이를 2단계(임추위 임명)줄일 필요가 있음 다만 공운위에서 만든 제도의 실질적 운영이나 임추위 추천 절차상의 적 절성을 확인할 수 있도록 공운위원 1명이 기관 임원추천위원에 참여하 는 방안이 바람직할 것으로 판단 ㅇ 공운위는 개별 인사 안건보다는 임원선임절차의 적정성 확보 및 원활한 업 무수행을 위한 제도적 장치의 보강에 중점을 둠 3 공운위의 이해관계자 대표성 확보 공운위는 공공기관 운영 관련 정책을 주관하므로 이해관계에서 자유로운 중립적인 인사가 위원으로 위촉되어야 함 -그런 취지로 위원과 직접 관련된 안건의 심의에는 해당 위원의 제척,기 -145-

146 피,회피 등 제도(시행령 제13조)를 도입하여 운영 중임 4 공공기관운영위원회 상설화 가능성 공운위를 상설화하여 공공기관 경영평가 및 기관장 추천 등을 전담하도록 하자는 주장이 있으나, - 이것은 공운법의 제정 취지에 반함은 물론,공공기관 이사회 및 임원추 천위원회의 기능을 지나치게 축소하는 등 공공기관의 자율성을 침해할 가능성이 있으므로 제도화하기에는 무리가 있음 5 이사 임기의 조정방안 영국에서는 이사의 임기를 3년을 기준으로 하되 재선이 가능하도록 하고 있고,OECD corporategovernancescorecard에서도 동일 규정을 두고 있 음 우리나라에서는 기관장 임기를 대통령과 같이 하자는 주장도 있음 -공운법도 CEO의 책임경영을 강화하는 차원에서 CEO에게 상임이사의 임명권을 부여한 만큼 임기도 CEO와 같이 3+1로 할 필요가 있음 3공공기관 임원인사제도 1)문제점 및 쟁점 1 임추위 구성 관련 임추위의 전문성 부족 -이사회가 선임하는 외부위원을 법조계,경제계,언론계,학계 및 노동계 등에서 선임하여 분야별 균형에 중점을 두어 기관 특성에 따른 전문성 반영 미흡 -임추위의 전문성 부족으로 기관의 특성이 반영된 임원 후보자를 심사하 -146-

147 고 추천할 수 있는 권한을 행사하는데 있어서 제약 임추위의 효과성 부족 -정부가 임명한 비상임이사가 임추위에 과반수 참여하고 위원장을 맡아 후보자를 추천하게 되어 있어,구조적으로 외부간섭에 취약하고 임추위 가 독립성을 확보하는데 어려움 임추위의 독립성 부족 - 공공기관에 대한 부적절한 인사를 방지하기 위하여 임원추천위원회의 절반 이상을 외부 인사로 구성하겠다는 정부 방침이 약해짐 2 임추위 추천 절차와 방법 관련 복잡한 선임절차로 인해 금전적 비용과 업무에 대한 피로도등 선임 비용 이 과도하게 들고 선임에 장기간이 소요되어 경영공백이 발생함. 임추위의 최종 후보자 수를 3-5배수로 추천하게끔 함으로써 사실상 임추위 추천기능이 약화되었다는 점에서,다시 2-3배수로 축소하는 방안 지적 3 임추위 추천대상 요건 관련 후보자를 추천하고 연임여부를 결정하는 것 등에 있어서 주무장관의 실질 적인 임명권한이 미약 - 이로 인해 주무부처의 공공기관 인사 자율성과 책임성이 저하됨. 공공기관 업무에 가장 많은 전문성과 노하우를 갖고 있는 내부직원들의 임원 승진은 어려움 4 임추위 운영 관련 현행 임원후보자 추천기준은 업무에 관한 학식과 경험이 풍부하고 능력을 -147-

148 갖춘 사람 등 포괄적으로 규정되어 있어 실효성이 부족함. - 기관 특성에 맞는 자격요건을 설정하지 않아,임추위 회의 자체가 형식 적이고 투명하지 못하다는 비판 초래함 - 추천기준이 획일적이어서 기관,직위별로 특성을 고려하기 어려움 매번 위원회 구성과 운영에서 후보자들의 모집방식과 심사방식에 대한 표 준화된 내용이 없어 위원회 구성될 때마다 이에 대한 논의가 새롭게 이루 어짐. - 임추위 회의록 분석결과,전체 발언 가운데 49.3%가 의견제시를 위한 목적의 발언.단순한 의사진행 발언 부분도 총 발언건수의 39.7%를 차지 하고 있어 위원회의 운영과 관련한 절차나 과정에 대한 발언들의 비중 도 높음 - 후보자의 적격성 심사에 대한 의견은 1.4%에 불과함 2)개선방안 1 임추위 구성 개선방안 임추위 구성의 전문성 강화 -정치색을 배제한 중립적인 전문가를 위원으로 위촉함 -필수적인 구성위원으로 현행과 같이 조직 구성원 대변인 1인을 포함하 되,추가적으로 공운위 위원 또는 공운위 추천위원 1인을 포함할 수 있 도록 함 -다만,공운위와 임추위의 중복 심사 또는 정부입김의 작용 등 논란의 소 지가 있음. 기관 업무와 관련된 학계나 시민단체 등에선 1-2인을 선임하는 방안 등 검 토할 필요 -전문성 담보할 수 있는 전문기관과 학계의 추천을 받아 임원구성 가능 -직무상 전문성 높은 주무기관 소속 공무원 1인을 포함시키는 방안 가능 -148-

149 임추위 구성의 다양화 -시민단체,학계,언론계,관련업계 등 정부의 압력과 입김에서 자유로운 전문가들로 다양하게 구성 필요. -외부위원 선임시 경로 다양화하고 전문성 갖춘 외부위원 위촉을 확대. 외부위원 비율 확대 등 임추위 구성에 관한 형식적인 요구사항을 완화 -외부위원 비율을 과반수 이상으로 확대하는 방안도 가능.해당분야 또는 공정성을 유지할 수 있는 외부위원을 각 분야에서 추천받아 활용함. -국가인재 DB등을 활용하여 임원추천위원 후보자에 대한 사회 분야별 인력풀 구성하여 수시 위촉 필요. 임추위 구성의 상설화 -역량있는 인사 선임할 수 있도록 임추위의 독립성을 강화할 수 있는 방 안 마련과 임원추천위원회의 실질적인 임원후보자 추천 권한 보장 -임추위를 상설화하여 임추위의 독립성,전문성,책임성을 강화하고 실질 적인 후보자 추천권 보장 필요.상설위원회의 경우 안정적인 회의 운영, 위원들의 지속적인 관심,전문적이고 집중적인 심사 등이 가능함. -다만 상설의 경우,위원회의 전문성과 책임감 높일 수 있으나,후보자와 의 유착가능성,위원 상호간 인간관계 등으로 추천의 공성성,독립성에 부정적일 수 있음 임추위 활동의 투명성 강화 -임원추천위원회의 활동을 투명하게 공개할 수 있도록 회의록의 전문 작 성을 의무화하고 이를 공개 -추천 심사기준에 따른 세부적인 심사 결과와 내용을 공개하여 심사 추 천의 적정성에 대한 사회적 검증이 가능하도록 함 임추위의 독립성 강화 -영국처럼,공직임용위원회나 하원 공직선발위원회와 같은 기관을 설립할 수 있음 -현 공공기관운영위원회가 이 역할을 담당하도록 하되 임원인사에 관한 -149-

150 심사사항을 공개하는 등 투명성 제고 필요 2 임추위 추천절차와 방법 개선방안 공공기관의 임원 선임절차의 간소화 -공공기관의 임원 선임절차를 간소화하여 인사의 자율성과 책임성 제고 -선임절차를 임추위와 임명 2단계로 개선시키면 평균 26일이 소요되어 14일을 단축 임원추천 관련 공운위 기능의 재조정 -공운위는 개별 인사 안건보다는 임추위 구성 등 임원 선임 절차의 적정 성 확보와 원활한 업무수행을 위한 제도적 장치 보강에 중점 -또한 공공기관의 일반적 인사운영지침을 심의 의결하는 한편,감사 및 비상임이사의 업무에 관한 기준도 마련 -공운위는 개별 인사안건 심의보다 제도적 장치의 보강에 중점을 둠.임 추위 구성 운영 등 선임절차 적정성 확보,공공기관의 일반적 인사 운 영지침 심의 의결,감사 비상임이사의 업무에 관한 기준 마련 등 역할 공개경쟁 및 임원 구성의 다양화 -영국에선 공공법인의 임원임명을 할 때 정치적 개입 방지를 위해 대부 분 공개경쟁 방식을 통해 결정하며,주무부처 장관이 공식 임명함 -공공임용과가 공공법인 임원의 임용에 관한 기본 정책을 수립하며,임원 공석이 발생할 경우,이를 웹사이트에 게재 관리하면서,임원의 성별,인 종별 기회 균등과 임원 구성의 다양화 정책을 추진 추천단계와 과정에 대한 단계적 관리 강화 -프랑스 정부산하기관장 임명절차처럼 과정에서 어느 한 단계에서라도 거절하거나 부정하게 되면 맨 처음 단계로 돌아가서 다시 시작함. 3 임추위 추천대상 요건 개선방안 -150-

151 주무부처의 비상임이사 임명권 확대 -주무부처의 공공기관 인사 자율성과 책임성을 제고하기 위해 주무부처 의 비상임이사 임명권을 확대 -다만,평가지 않는 비상임이사와 감사에 대한 업무실적을 모니터링 하는 시스템이 도입 필요 -감사는 독립적 견제임원으로서 기재부장관의 임명(제청)권은 유지 필요 임명권자에 대한 임명요건 강화 -임원 추천위원회에서 임원을 추천할 때 순위를 매기고 대통령은 특별한 사유가 없는 한 1순위를 뽑되 다른 사람을 임명하려면 사유서를 국회에 제출하는 제도 도입 검토 필요 4 임추위 운영 개선방안 직위별 자격요건의 구체화 -기관장,감사 등 임원직위별 전문자격요건을 구체적으로 규정 -현재 기관장의 자격요건은 업무에 관한 학식과 경험이 풍부하고 최고 경영자의 능력을 갖춘 사람 이라고 포괄적으로 규정되어 있는데 이를 구 체화 -공운법에서 자격요건 원칙 제시하고 인사운영지침에 따라 SOC,에너지, 보건 등 개별 기관이 직위별 특성과 여건을 반영하여 자격요건을 마련 5 상임이사의 자격 개선방안 임원 자격 기준 구체화 -공기업 준정부기관의 상임이사나 소규모 준정부기관의 비상임이사와 같이 임추위를 거치지 않는 직위는 제외 자격기준에 대한 세부평가요소 마련 -자격기준 평가요소는 개별 기관이 정하되,정부의 가이드라인에 따라 기 관이 업무특성을 반영,상세히 작성하고 정부와 협의를 거쳐 조정 -151-

152 -평가요소에 포함될 내용은 지침에서 제시 -감사의 경우,회계 재무 등의 전문성을 강화하기 위해 상법 또는 공공 감사법의 기준에 준하는 자격을 갖춘 자로 함. 비상임이사 평가제도 도입 -이사회 성과평가제도의 도입과 함께 비상임이사들의 경영참여와 역할에 대한 사후평가를 통해 비상임이사의 재선임 등에 대한 인사자료로 활용 임원 임기 개선 -매 1년씩인 연임 시 임기는 유지하고 현재 2년인 상임이사와 감사의 최 초 임기를 기관장의 임기 3년과 동일하게 조정 4.감사제도 1)문제점 및 쟁점 감사의 실적에 대한 낮은 평가(기획재정부) -기획재정부의 경영평가 결과,전체 평가대상 기관 중 양호 등급(B)이상 의 결과 얻은 기관은 전체 대상의 절반 정도 -절반 가까운 공공기관의 감사활동이 낮은 평가를 받음 감사의 전문성,독립성에 대한 낮은 평가(기획재정부) -감사의 활동,성과와 관련하여 부여된 기능을 제대로 수행하지 못하고 있다는 응답(방만경영활동 예방 등)이 가장 낮은 것으로 나타남 -감사의 전문성과 독립성,윤리성의 확보도 전체 평가대상 기관중 40% 정도만 긍정적인 것으로 나타나서,감사 임명 및 관련 활동에 문제 존재 감사원의 자체감사기구(감사실)운영 평가(2013년)결과 전반적으로 70점대 중반으로 낮음 -그럼에도 불구하고 기관현원대비 감사인력 비율이 개선되지 않고 있으 -152-

153 며,감사실 직원의 전문성 향상 위한 노력도 크게 개선되지 않음 -이에 따라서 전체 평가대상 공공기관 감사실중 양호 이상의 긍정적 평 가를 받받은 기관은 평가대상 중 절반에 그침 공공기관의 청렴도가 지속적으로 하락 -국민권익위원회의 공공기관 청렴도 측정 결과 매년 하락 추세를 보임 특히 지도단속,승인신고,조사 등의 항목이 낮게 나타남 이에 따라서 다음과 같은 쟁점사항들이 논의됨 1 감사 독립성 제고 관련 -기관장과 감사의 관계 -공공기관의 상임감사와 상임감사위원 -공공기관내 상임 감사(위원)의 확대 여부 -현재와 같이 유지할 것인지 아니면 확대할 것인지,확대할 경우 감사위 원회 제도의 확대 여부 2 감사 전문성 제고 관련 -감사 선임 기준(혹은 자격기준)의 구체화 :명료화 필요성 -낙하산 임용 등 정치적 임용의 배제 제도화 여부 -현재와 같은 추상적 기준이 아닌 구체적 기준을 설정할 것인지 여부 -구체적 기준 설정시 어떠한 기준을 활용할 것인지?(전문성 기준) 3 낙하산 인사 방지 관련 -감사의 선임 절차 개선 -임추위-기재부장관-(대통령)으로의 관계 유지 여부 4 감사의 책임성 확보 관련 -153-

154 -임기 연장 방안 :현행 2년의 유지 혹은 연장 방안 임기 2년의 현행 방식으로는 감사의 독립성 확보 및 경영진 감시에 구조적 한계가 있는 것으로 지적(국회예산정책처,2012:31) -기존의 감사의 직무실적 평가의 개선여부 및 활용 확대 방안 -감사의 책임성 확보 :실질적 책임성 확보 방안 -비상임이사의 감사 요청 권한의 적정성 2)개선방안 1 감사 독립성 제고 방안 감사위원회 설치 확대 -현재 감사위원회가 설치된 기관은 전체 대상 공공기관의 10% 미만 -감사기구의 독립성과 전문성 제고 위한 지배구조 강화 위하여 감사위원 회 제도를 확대 필요.이 경우 공기업에도 전면 확대하는 방안 검토 감사에 실질적 인사 및 조직관리권 부여 -감사실 직원 인사시 감사의 의견을 들어서 결정하도록 함 상임감사의 임명 확대 -일정 규모 이상의 공공기관(예를 들어서 자산 천억원 이상)에 대해서는 상임감사 설치를 의무화 -임기의 연장 현행 2년을 3년으로 연장함 직무실적 평가가 우수한 경우 1년씩 연장 가능 2 감사 전문성 제고 방안 감사 선임 기준(혹은 자격기준)의 구체화 -공운법상에 감사의 자격기준을 구체적으로 규정함 -현 공운법상의 기준으로 규정된 업무 수행에 필요한 학식과 경 험이 풍부하고,능력을 갖춘 사람 을 구체적 내용으로 개정함 -예를 들어서 감사 분야에 대한 경험,관련 분야의 지식 보유,공공기관 -154-

155 운영과 관련한 비전의 제시 여부,리더십 등 감사활동에 필요한 자격을 구체적으로 규정함 3 낙하산 인사 방지 방안 낙하산 임용 등 정치적 임용의 배제 제도화 -정당 가입 경험이 있는 경우 감사 자격에서 제외함 감사의 선임 절차 개선 -감사 선임을 위한 임추위 구성과 운영 전반에 대하여 개선 -임추위에 외부인사가 전체의 절반이 되도록 구성 -외부인사의 경우 해당 분야에 대한 전문성을 가진 인사가 참여 -공운위 위원이 임추위원에 참여하도록 함(1인) 4 감사의 책임성 확보 방안 기존의 감사의 직무실적 평가의 개선여부 및 활용 확대 방안 -비상임 감사도 감사로서의 동일한 책임을 갖고 있다는 점에서,그에 상 응하는 방안 마련 필요 -비상임 감사에 대해서도 평가를 적용하는 방안 검토 필요 5 성과감사의 강화 방안 성과감사의 강화 필요 -그 동안 공공기관 감사의 활동 영역과 관련하여 사실상 사각지대로 존 재하였던 영역이 성과감사임 -성과감사는 기관내 특정 정책 사업 기능 등을 대상으로 경제성 능률 성 효과성의 관점에서 분석 평가를 중심으로 한 감사를 의미 사업의 적정성 등에 대한 감사의 강화 -성과감사는 최근의 감사 관련 동향에서 가장 중요시되는 영역임 -특히 국가 최고감사기구인 감사원에서도 성과감사의 강화를 강조하고 있다는 점에서,이에 대한 대비가 필요함 -성과감사는 단순히 적법성만을 감사하는 것이 아니라 기관의 정책 시 책 사업들이 적절하게 진행되고 있으며 -사업과정에서 비효율적 측면이 없는지,경영성과가 적정한 것인지,적정 -155-

156 한 근거가 확보되지 않은 가운데 사업이 추진되어 기관에 재정적 부담 을 초래하지는 않는지 등 정책감사를 함 -특히 기관내의 경영평가가 평가담당부서에 의하여 이루어지고 있으며, 기관내 사업 관련 리스크는 또 별도의 조직을 통하여 이루어지고 있다 는 점에서,성과감사의 관점에서 이와 같은 관련 기관들을 통합 혹은 연 계하는 방안을 고려할 필요가 있음 -156-

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