1960년 12월 14일파리에서조인되고 1961년 9월 30일발효된 OECD 협약제 1조에의거하여경제협력개발기구 (OECD) 는다음과같은정책을적극추진한다. - 금융안정을유지하는동시에회원국의지속가능한경제성장과고용안정을도모하고삶의질을향상시킴으로써세계경제발전에기여한다. - 회원국및경제발전을추구하는비회원국의견실한경제력확대에기여한다. - 국제적의무에따른다자주의와무차별주의에입각하여세계무역의확대에기여한다. OECD 의원년회원국은오스트리아, 벨기에, 캐나다, 덴마크, 프랑스, 독일, 그리스, 아이슬란드, 아일랜드, 이탈리아, 룩셈부르크, 네덜란드, 노르웨이, 포르투갈, 스페인, 스웨덴, 스위스, 터키, 영국, 미국등이며, 이후일본 (1964. 4.28), 핀란드 (1969. 1.28), 호주 (1971. 6.7), 뉴질랜드 (1973. 5.29), 멕시코 (1994. 5.18), 체코공화국 (1995. 12.21), 헝가리 (1996. 5.7), 폴란드 (1996. 11.22), 한국 (1996. 12.12), 슬로바키아공화국 (2000. 12.14) 등이회원국으로차례로가입하였다. 유럽연합집행위원회는 OECD 활동에참여한다 (OECD 협약제13 조 ). 본번역서는경제협력개발기구 (OECD, 프랑스파리 ) 에의해출판된 Ageing and Employment Policies/Vieillissement et politiques de l'emploi : Korea ( 영어 / 불어원본판권소유 : Copyright 2004 OECD) 의내용을한국노동연구원이경제협력개발기구로부터공식번역출판허가 ( 한글번역본판권소유 : Copyright 2005 Korea Labor Institute) 를받아번역한것이다. 한글번역은한국노동연구원의책임하에수행되었다.
인구의고령화가장래우리사회에여러가지어려운문제를야기할것이라는우려의소리가높다. 인구고령화를우려하는가장본질적인이유는이것이인구구성의세대간불균형을의미하기때문이다. 인구구성의세대간불균형은노동력을제공하는세대의부담을가중시킬것이며, 그결과소득의세대간재분배를어렵게할수있다. 젊은세대의노동을통하여전체사회를부양하기어려운상태가될수있다는뜻이다. 이렇게되면노인세대와젊은세대를막론하고개인의복지와삶의질이훼손될수있다. 따라서인구고령화는단순히인구피라미드가역삼각형의형태를띠게되는것을넘어중대한사회문제를초래하는현상이된다. 사회전체의수준에서몇명이노동하여몇명을먹여살릴것인가가문제라면이것은결국우리사회의고용률과노동력인구의생산성문제로귀결된다. 성과연령을불문하고가능한한많은사람이스스로노동에참여하고, 이들이건강하지못한사람과어린이를부양하는사회를지향하는것은고령화된사회가취해야할당연한선택이될것이다. 그다음의문제는노동에참여하는사람들의생산성이높아야한다는것이다. 즉가능한한많은사람이높은생산성으로노동에참여함으로써실질적인부양비를낮추어가는방식이야말로고령화의문제에가장현명하게대응하는것이될것이다. 마크키즈 (Mark Keese) 박사가이끄는 OECD 연구진의 ꡔ한국의고령화와고용정책 ꡕ은이러한시각에서볼때현단계한국사회가귀기울여
듣고정책적으로적용해야할귀한조언들을담은보고서이다. 이보고서는크게세가지주제를다루고있다. 첫째, 본보고서는고령자의근로의욕과가장관련성이높은것으로알려져있는연금제도를검토한다. 어떻게노후생활보장이라는연금제도의기본목적을저해하지않으면서, 동시에고령자의근로의욕을제고할수있는방식으로연금제도를개선할수있을것인가에대한고민을담고있다. 둘째, 이보고서는미시적인분석단위인기업내부의고령자고용실태를살펴본다. 고령자고용확대에걸림돌이되는사용자의편견과기업관행을드러내면서이를고쳐나갈방도를제안하고있다. 셋째, 이보고서는고령자의직업능력을향상시키는방안과고령구직자에게일자리를효과적으로연결시켜주는고용서비스의개선을결합함으로써고령자의고용가능성 (employability) 을높여나갈것을역설하고있다. 이보고서의모든장들은매우중요한정책적시사점들을제공하고있다. 그각각의주제들은우리나라의연구자들이정교한실증분석을더내놓고구체적인정책대안을이끌어냄으로써결실을맺어야할중요한주제들이다. 인구고령화 를하나의화두로안고지혜를모아가는시점에서, 이렇게적절한연구물이나오고그한국어판을출간하게된것을진심으로고맙게생각한다. 2005 년 11 월 한국노동연구원원장최영기
노인은기업, 경제, 사회에엄청난잠재적가치를제공하고있다. 하지만많은공공정책과고용관행이고령층의노동시장참여에장애물로작용하고있어이들은노동시장참여에서차별받고있다. 고령인구의증가를긍정적으로활용하기위해서는고령에대한고정관념을타파할필요가있다. 고령인구의상당수가근로를지속할의사가있는만큼적절한공공정책과고용관행이자리잡아야한다. OECD 에서는인구고령화에대응하기위해공적연금과조기퇴직제도등의개혁필요성과이에대한연구를진행해왔다. 하지만이러한개혁만으로는퇴직을늦추고노동력부족의위험을줄이는데어려움이있다. 따라서노동력이고령화됨에따라임금결정관행을바꾸고연령차별과고령자들의노동에대한부정적시각을타파하며, 노인의업무기술과근로조건을향상시키고, 고령구직자의구직활동을보다활성화하기위한방안을마련해야한다. 이러한측면에서국가가어떤일을해왔고, 또앞으로의역할과과제가무엇인지에대해서는상대적으로알려진것이많지않다. 따라서 2001년봄, OECD 고용노동사회위원회 (ELSAC) 는수요와공급양측면에서고령근로자의노동시장전망을향상시킬수있는정책을주제별로검토하기로결정하였다. 연구를위해 50세이상의모든근로자를고령근로자로정의했다. 여기에서 50세는노령의시작점을의미하는것이아니다. 나이가든다는것에대한인식은본래매우주관적일수밖에없으며, 숫자가절대적인의미를
갖는것은아니기때문이다. 다만많은국가에서 50세를기점으로경제활동참가율이감소하기시작하고더구나국제비교를위해서는모든국가에서동일한연령집단을활용하는것이바람직하다. 따라서본연구에서언급하는 고령근로자 는 50세이상의근로자 ( 간혹자료의제약으로 50~64 세근로자로상한선을설정함 ) 를줄여서가리키는것으로인식해야하며, 이들연령집단의모든근로자가그자체만으로 나이들었다 는것을의미하는것이아님을밝힌다. 본연구는레이몬드토레스 (Raymond Toress) 가이끌고있는고령근로자에대한연구의일환으로발행된약 20개 OECD 국가보고서중의하나이다. 마크키즈 (Mark Keese) 팀장과이재흥씨가연구보고서를작성하였으며알렉산드라게로야니스 (Alexandra Geroyannis), 클라리세레겐더 (Clarisse Legendre), 쥬디진네맨 (Judy Zinnemann) 이기술및통계에도움을주었다. 본보고서의초안은한국노동연구원이 2002년 6월 21일에개최한 Older but Wiser : Achieving Better Employment Prospects for Older Workers in Korea 세미나에서논의되었다. 정부기관, 사회단체, 학계대표등이세미나의토론자로참석하였다. 최종보고서는세미나에서제기된의견을최종반영한것으로 OECD 사무총장의총책임하에발행되었다.
한국어판서문 i 서문 iii 요약과제언 xiii 머리말 xxiii 제 1 장고령화의도전 1 1. 한국의고령인구 1 2. 한국의경제적당면과제 5 제 2 장노동시장현황 11 1. 경제활동참가율 11 2. 고용 14 3. 고용안정과보장 19 4. 실직의결과 25 5. 실업및비경제활동 29 제 3 장소득보장과근로유인의균형 34 1. 법정퇴직금 35 2. 공적노령연금 38 3. 조기퇴직의대안 57 제 4 장고령근로자고용장려 60 1. 기업의고용관행 60 2. 연령에근거한고용관행에영향을미치는요인 64 3. 고령근로자의직업안정증진방안 72
제 5 장보다나은일자리찾기 85 1. 기술향상 85 2. 공공고용서비스강화 93 3. 일자리의질개선필요성 95 제 6 장포괄적이고일관성있는정책의수립과집행 105 1. 고령화에대응하기위한포괄적인전략 105 2. 평가와모니터링강화필요성 107 3. 구조적개혁의중요성 108 4. 여성의고용환경개선 109 5. 정책방향 110 참고문헌 111
< 표 1-1> 한국의예상노동력증가와실질 GDP 성장기여도 (2000~2050) 8 < 표 2-1> 직종별한국고령근로자분포 (2002) 15 < 표 2-2> 직무특성별한국고령근로자분포 (2002) 16 < 표 2-3> 한국고령근로자의저임금발생비율 (2002) 18 < 표 2-4> 연령별 성별 학력별실질소득증가 (1995~2000) 28 < 표 2-5> 한국의연령별 성별 사유별실업분포 (2002) 31 < 표 3-1> 국민연금제도 39 < 표 3-2> 국민연금의총소득대체율 41 < 표 4-1> 한국중대형기업의정년퇴직연령 (2001) 61 < 표 4-2> 한국기업의규모별 업종별정년퇴직빈도와평균연령 (2002) 62 < 표 4-3> 한국기업의채용에서연령제한 (2002) 63 < 표 4-4> 한국기업의조기퇴직또는정리해고시적용기준 (2002) 63 < 표 4-5> OECD 국가의고용보호법의엄격성 (EPL) 지수 (2003) 70 < 표 4-6> 한국고령근로자의고용보조금 77 < 표 5-1> 한국실업자를대상으로한직업훈련프로그램의연령별참가율 (1998~2003) 88 < 표 5-2> 보조금지원을받는피용자의직업훈련참가율 ( 한국, 2002) 89 < 표 5-3> OECD 국가의평생교육활동참가율 92
< 표 5-4> 연령별 성별한국의주당근로시간 (2002) 97 < 표 5-5> 일부 OECD 국가의 (50 세이상 ) 고령근로자의주당근로시간 (2002) 99
[ 그림 1-1] 한국의출산율과기대수명 (1970~2050) 2 [ 그림 1-2] 인구부양률 (2000~2050) 3 [ 그림 1-3] 한국의연령에따른장래인구추계 (2000~2050) 4 [ 그림 1-4] 각각의시나리오에따른한국의노동력증가 (1950~2050) 7 [ 그림 1-5] OECD 국가의노동력증가 (1950~2050) 9 [ 그림 1-6] 향후 50년간한국의고령자노동력에대한전망 10 [ 그림 2-1] 한국의성별 연령별경제활동참가율 (1970~2003) 12 [ 그림 2-2] OECD 회원국의성별 연령별경제활동참가율 (2002) 13 [ 그림 2-3] 한국의연령별한시근로자분포 (2001) 18 [ 그림 2-4] 연령별 성별 사업장규모별근속기간 ( 한국, 2002) 20 [ 그림 2-5] OECD 국가의연령별 성별평균근속기간 (2000) 21 [ 그림 2-6] OECD 회원국의연령별 성별정착률 (1995~2000) 23 [ 그림 2-7] 한국근로자의특성에따른정착률 (1995~2000) 24 [ 그림 2-8] 한국의연령별취업률 (2000) 26 [ 그림 2-9] 한국의학력수준별연령과소득분포 (2002) 27 [ 그림 2-10] 연령집단별한국남성의실질소득증가 (1995~2000) 28 [ 그림 2-11] 한국의연령별 성별실업률 (1970`~2000) 30 [ 그림 2-12] 한국과 EU의 50~64세인구의주요경제활동상태 (2000) 32 [ 그림 3-1] 한국과기타 OECD 국가의연령별퇴직유인효과 43 [ 그림 3-2] OECD 국가의실질퇴직연령과제도적퇴직정년 (1997~2007) 47
[ 그림 3-3] 남성노인의평균실질소득대체율과경제활동참가율 (2000) 48 [ 그림 3-4] OECD 국가의공적노령연금지출전망 (2000~2050) 51 [ 그림 4-1] 일부 OECD 국가의연령과소득분포 (2002) 66 [ 그림 4-2] 일부 OECD 국가의교육수준별연령과소득분포 (2002) 67 [ 그림 5-1] 일부 OECD 국가의고령근로자의교육수준 (2000/2025) 86 [ 그림 5-2] OECD 국가의연령별피용인을위한직업훈련빈도 92 [ 그림 5-3] 연령및공공고용서비스 (PES) 의종류별소개취업률 (2003) 94 [ 그림 5-4] 연령별 성별 직종별한국피용인의월간근로시간 (2002.6) 98 [ 그림 5-5] 한국제조업의업무상질병률 (1980~2002) 102 [ 그림 5-6] OECD 국가제조업의사망재해 (1970~2001) 103 [ 그림 6-1] 고령층과청장년층간의경제활동참가율에있어서의 상관관계 108
[ 상자 3-1] 이탈리아와일본의퇴직금제도 36 [ 상자 3-2] 한국의새로운기업연금제도안 55 [ 상자 3-3] 한국연금제도의근본적인개혁을위한 OECD 의제언 56 [ 상자 4-1] 한국에서해고에대한고용보호 69 [ 상자 4-2] 한국의고령근로자채용및고용에대한임금보조금 75 [ 상자 4-3] 일부 OECD 국가의고령근로자에대한임금보조금제도 78 [ 상자 4-4] 미국의연령에따른고용차별제한법 (ADEA) 82 [ 상자 5-1] 국제성인문서해독력조사 (IALS) 와 한국의사회통계조사 (KSSS) 91 [ 상자 5-2] 한국의법정근로시간의변화 100 [ 상자 6-1] 대통령자문고령화및미래사회위원회 106
한국은매우빠른속도의인구고령화를경험하고있다. 한국은현재 OECD 회원국중인구의연령층이가장젊은축에속하지만 21세기중반이되면일본다음으로인구의고령화가많이진행된국가가될전망이다. 2050년에는인구의 1/3 이상이 65세이상이되며전체근로자의절반정도가 50세이상이된다. 인구고령화는노동력의성장을둔화시킬것이며, 20~30 년내에노동력이감소하기시작할것이다. 노동력의감소시기와규모및이것이경제성장에미치는영향은고령근로자의경제활동참가율이앞으로어떠한추세를보일것인지에따라좌우될것이다. 따라서고령근로자의노동시장전망을향상시키기위해서는지금부터적절한개혁을추진해야한다. 특히연금제도의강화는고령근로자의근로유인을유지하고일자리의질을향상시키는노력과함께병행되어야할것이다. 현재한국의고령근로자는은퇴에이르는, 멀고험난한길에직면하고있다. 국민연금제도가아직성숙되지않아많은노인들이소득원을확보하기위해서는일을계속하는것외에는별다른대안이없는상황이다. 따라서
국제기준으로볼때노인의취업률은높은편이며, 한국의고령근로자가실질적으로일을그만두는퇴직연령은 OECD 국가보다훨씬높은 67세정도로추산되고있다. 그러나연금제도가일단성숙하게되면근로유인이줄어들수있다는위험이존재한다. 그렇다면한국도다른 OECD 회원국이현재겪고있는조기퇴직과연관된문제에당면할것이다. 도시로의인구집중이지속되고있는것도노인의경제활동참가율을떨어뜨리는데일조할수있다. 게다가한국에서는평생고용제도가일본처럼강하게유지되는것같지않다. 한국의고령근로자는실직위험에더많이노출되어있다. 일정기간동안한직장에서근무하는근로자의비율인고용유지율은고령근로자에서는급격히하락하며이보다젊은근로자에게도다소낮은것으로나타났다. 고령근로자는실직이후상당히빠른시일내에새로운일자리를찾는것처럼보이나새로운일자리의질은매우낮다. 많은고령근로자가임금이낮은비정규직일자리에취업하고있다. 대다수고령근로자의낮은정규교육수준은이러한현상을부분적으로설명해줄뿐이다. 다른 OECD 국가와비교했을때고령근로자의직업훈련참가율은극히낮고모든성인 (25세이상 ) 의직업훈련참가율도상대적으로낮게나타났다. 직업훈련참가율이낮기때문에근로자는보다나은일자리를구할수없고, 현직장에서도보다오랫동안근무할수있는기회가줄어든다. 따라서근본적으로근로조건이개선되어야한다. 국제기준과비교해보았을때한국의근로시간은긴편이며, 특히고령근로자들에게장기근로시간은부담으로작용한다. 작업중사고나사망사고발생률도지속적으로감소하고있지만아직도높은편이기때문에앞으로도산업안전개선을위한지속적인노력이경주되어야한다. 한국은이미고령화에대한대비를시작했으며, 고령근로자의노동시장환경을개선하기위한정책방안개발에중요성을부여하고있다는점에서높이평가할만하다. 특히 1991년고령자고용촉진법을도입하여고
령근로자의더나은취업기회를확대할다양한방안을담은포괄적틀을마련하였으며, 정부와사회각주체의책임을명시하였다. 고령자고용촉진법은고령근로자를위한임금보조금, 대기업의자발적인고령자고용률제, 고령구직자를위한취업알선기관, 노인을위한직업훈련프로그램등의방안을담고있다. 한국은연금제도를개혁하고자하는노력도해왔다. 국민연금제도는 1988년에도입되었지만재정의지속가능성을향상시키기위해 1998년에부분적으로개혁을단행하였다. 연금급여산정방식도피용인개인의평생소득이오히려낮은가중치를적용받던것을고쳐개인의소득과연금가입자의평균소득에동일한가중치를적용함으로써소득재분배기능을줄였다. 소득대체율도다소낮추어졌다. 고령근로자의노동시장전망을향상시키기위한많은노력이있었음에도불구하고소득지원책과고용관행을변화시키고, 고령근로자의고용경쟁력을향상시키는부분에대해서는앞으로도많은개선이필요하다. 1998년개혁에도불구하고이전소득대비연금급여액의비율을의미하는연금의소득대체율은다른 OECD 국가에비해서매우높은편이다. 국민연금제도가성숙되면이렇게높은연금의소득대체율은노인의근로의욕을꺾는요소가될뿐아니라, 연금지출이가파르게상승함으로써연금기여율을높여야하는압력으로작용할수있다. 국민연금은제도의실질적보장범위로보았을때아직기초연금이라고볼수없으며, 따라서일부근로자만이퇴직후안락한생활을기대할수있는반면, 노인인구의빈곤문제는지속될것이다. 개인연금에가입한비율은그다지높지않다. 공무원과사립학교교사등에게지급되는특수직역연금제도의경우급여수준이보다월등하나이러한특수직역연금제도와국민연금제도사이
에이동이허용되지않고있어, 고령근로자의노동이동성에제약요인이되고있다. 현재국민연금제도와고용보험제도가실시되고있는상황에서기존의퇴직금제도는다소시대에뒤떨어진듯하다. 임시직이나일용직이아닌정규직으로채용된피용인이퇴사하는경우사용자는해당피용인에게퇴직금을지급한다. 이러한퇴직금제도는사용자에게노동비용이라는부담을가중시키지만, 퇴직이후또는실직한경우소득지원이라는본래취지에는더이상기여하지못하는것처럼보인다. 또한퇴직금이정규직창출에장애요소로작용할수도있어고령근로자가상대적으로질이낮은일자리만을갖게되는이유를설명해준다. 정부는퇴직금제도에대한대안으로퇴직연금제도를도입하고자하는계획을이미발표하였는데, 보다근본적인연금개혁의일환으로서퇴직연금제도의도입이추진되어야한다. 따라서다음과같은추가적인연금개혁이필요하다. - 연금제도의실질적인적용범위를확대한다. - 근로유인을유지하고국민연금제도의재정의지속가능성을증진시키기위해공적연금제도의소득대체율을낮춘다. - 퇴직금제도를퇴직연금제도로전환한다. 이를위해서는연금제도의근본적인개혁이이루어져야한다. 모델로서고려해볼만한것은 3개의기둥 (pillar) 으로구성된제도를구축하는것이다. 첫번째기둥 (pillar) 은현국민연금제도를두가지로나누어조세로재원을충당하는기초연금과소득과연계되는확정급여연금을만드는것이다. 기초연금을통해낮은가입률문제를해결하는동시에노인에게최소소득을보장한다. 두번째기둥 (pillar) 은퇴직금제도를완전적립방식의확정기여형퇴직연금제도로전환하는것이다. 마지막으로세번째기둥 (pillar) 은개인연금제도를보다효과적으로만드는것이다. 개혁의결과로만들어진공적연금제도하의소득대체율은현재보다는낮게설정되어야하며, 연금의적용범위를보편적으로확대하고, 내실있는개인연금가입기회를구축하여소득대체율이낮아지는효과를상쇄해야한다.
사용자는 55세이상, 일부는그이하의일정연령이상이된고령근로자를계속고용하는것을그다지달가워하지않는듯하다. 현재연령이 50세인근로자의고용유지율이매우낮다는점과이외의직접적인증거를살펴보면한국기업들은고령자고용촉진법에서권고하고있는 60세보다훨씬낮게정년퇴직연령을정하는것이일반적인관행임을확인할수있다. 한국의연공임금체계, 엄격한고용보호법규, 연령차별등이이러한관행을잘설명해준다. 많은고령근로자가실직을하게되는직접적이유가정년제이기때문에기업이일정연령이하로정년퇴직연령을정할수없도록하는조치를취해야한다. 이렇게된다면생산성보다는연공서열에따라임금이증가하는대신기업이정년퇴직연령을정할수있도록하는암묵적인계약이존재하는한국의연공임금체계를개혁하는데도도움이될것이다. 기업이연령설정에제약을받게된다면임금지급관행을재검토할것이기때문이다. 한국의연공임금체계의보다근본적인변화를위해서는사회각주체가지속적으로논의에참여해야한다. 임금피크제는고용안정을보장받는대신일정연령이후임금삭감을받아들이는매우유용한방안이다. 그러나모든연령에있어임금삭감은근로자의업무책임이나성과에보다밀접하게연결되어있어야할것이다. 또한한국의고용보호법안도재검토되어야한다. 엄격한고용보호법규가존재한다는것은노동력조정이필요한경우정년퇴직근로자에게는이러한법규가적용되지않으므로노동력조정이필요하다면현재는그부담을고령근로자가대부분떠안고있다는것을의미한다. 이러한규정이있기때문에정규직과비정규직간의임금이나고용안정에크게차이가나는이중노동시장이형성하게되었다. 연령차별은한국에서노인의고용기회에부정적인영향을미친다. 근로자의연령에대한인식이사용자의채용및해고결정에크게영향을미
치고있는것이다. 현재한국에는연령차별을금지하는법률이미약한실정이다. 2002년 12월사용자는모집, 채용, 고용에있어노인을차별할수없다고규정한조항이포함되도록고령자고용촉진법이개정되었지만, 이러한조항을준수하지않는사용자에대해서명확한제재가명시되어있지않으며, 기업이정년퇴직연령을정하는것도아직허용되고있다. 임금보조금은기업이고령근로자를고용하도록장려하는방안이다. 한국은다른 OECD 국가와달리고령근로자의채용및유지에대해다양한종류의임금보조금을제공한다. 그러나이러한보조금의수준이매우낮고수급자격조건은엄격하다. 고령근로자가전체근로자의약 6% 이상되는기업에게제공하는보조금은그대상이명확히규정되어있지않아큰효용없이비용만발생할수있다. 이러한비용낭비를최소화하기위해정부에서는최근법률을개정하여기업의성격에따라고령근로자비율을달리할수있도록했다. 이처럼고령근로자의고용을장려하기위해서는다양한종류의보조금이마련되어야할것이다. 한국고령근로자의고용유지율을증가시키기위해서는단기적인방안보다장기적으로다양한방안을마련하는것이필요하다. - 정년제제한 : 자발적지침에서부터엄격한정년퇴직금지조치에이르기까지다양한접근법중에서선택할수있다. 기업이일정연령이하로는정년퇴직연령을정할수없도록최소정년퇴직연령을도입하고서서히그연령을높여가는일본식접근법을선택할수도있다. - 연공임금체계개혁 : 사회각주체가 임금피크 제도를수용할수있도록장려하는것도중요하다. 그러나정부에서는사회각주체가연령이나연공서열이아니라능력 개인의성과가바탕이되는임금결정제도를위한보다근본적인개혁을수행하도록장려하는노력을기울여야한다. 공공부문에서부터성과급을도입하는모범을보여야한다. 위에서언급한것처럼정년퇴직에제한을두게되면이는사용자에게임금제도변경의압력으로작용하게될것이다. - 엄격한고용보호법률완화 : 법률이완화되면사용자는과잉인력조정시고령근로자를최우선대상으로삼을만한인센티브가줄어들게된다. 또한정규직과비정규직이라는한국노동시장의심각한이중
성 (duality) 을줄이는데도도움이될것이다. 노동시장의이중성은특히고령근로자에게타격을주고있다. - 고령근로자의임금보조금제도합리화 : 총노동력대비일정비율이상을고령근로자로고용한기업에게지급하는보조금이과연고용증가에긍정적인영향을미치는지에대해서신중하게평가해야한다. 이보다는실직고령근로자채용에대해보조금을지급하는것이보다적절한정책인듯이보이며, 또한기업에게고령근로자의채용을장려하기위해서는이러한보조금의증액이있어야한다. 마지막으로퇴직한직원을재고용하는경우지급되는보조금은조정을거쳐정년퇴직연령을높이는정책과보다밀접하게연계시켜야한다. - 취업급여 (work benefit) 도입검토 : 이제도는고령실업자의근로의욕을고취시키게될것이다. 또한가계소득이낮은근로자를주대상으로할수도있다. 영국의 New Deal 50 Plus 프로그램에서는구직에성공한고령실업자에게추가취업크레딧 (additional employment credit) 을준다. 이제도는한국에게도좋은모델이될것이다. 물론이러한취업급여의비용이나취업급여가임금보조금이나기타사회원조를대체하도록할것인지아니면추가적인요소가되도록할것인지에대해서는신중하게평가해야한다. - 자발적인고령자고용률제검토 : 대기업에게적용되는고령자고용률제를정부가최근다소수정하기는하였으나근본취지, 기업의고용관행에미치는실질적영향등에대해정부차원에서보다종합적인검토를해야한다. - 연령차별퇴치를위한조치 : 정부는연령차별을금지하는다양한방안을도입해야한다. 이러한방안도입은사회와사용자에게연령차별이용납되지않을것이라는분명한신호가될것이다. 그일환으로고용의연령차별금지법안을도입할수있다. 이러한법안에서는국가가차별에해당하는것이무엇인지를보다명확하게규정하고, 차별이금지되는채용 해고 고용조건등이포함되어야한다. 또한연령차별을주장하는사례를처리하는절차및이에대한명확한제재등도포함되어야한다.
- 기업에게근로자의연령다양성강화를위한지침제공 : 연령차별금지법안의도입또는강화는고용근로자의채용및유지등과관련하여보다선진화된고용관행을장려하는지침및캠페인실시와병행하거나, 법안도입에앞서이러한지침또는캠페인을실시하는것이필요하다. 정부는영국의 연령차별근절 (Age Positive) 캠페인과사용자를위한 다양한연령층의고용을위한시행지침 (Code of Practice on Age Diversity in Employment) 등을모델로고려해볼만하다. 대다수고령근로자들이고위험 저임금직종 (poor quality jobs) 에종사하고있는데, 이들의상당히낮은정규교육수준은고령근로자들의일자리질에영향을미치는하나의요인이라할수있다. 하지만, 많은고령근로자들이고위험 저임금직종에종사하는문제는단순하지않다. OECD 국가에비해한국의고령근로자와장년층근로자의직업훈련참가율이매우낮다는사실이고령근로자들이고위험 저임금직종에종사할수밖에없는문제의심각성을더하고있다. 낮은직업훈련참가율은고령근로자가보다나은일자리를구하거나현자리에서보다오래일할수있는기회를위해새로운기술을습득하거나현재기술을향상시키는데장애요소로작용하고있다. 고령근로자의직업이동이높다는점을감안할때구직활동을지원할질좋은고용서비스를활용할수있도록하는것이매우중요하다. 단기간동안공공고용서비스 (PES) 가놀라운속도로확대되어왔다. 이러한공공고용서비스에는고령의구직자를전문적으로상대하는취업알선기관을설립하는것도포함된다. 이들취업알선기관은매우한정된직종의일자리에서의공석에고령구직자를연결시켜주는데주로초점을맞추어왔다. 그러나공공서비스의질과자원을민간직업소개소와더욱밀접하게연결시킬필요가있다. 마지막으로근로조건의개선도필요하다. 근로시간이길면고령근로자
에게는특히더힘겨울수있음에도불구하고한국의근로시간은국제수준에서볼때상당히길다. 작업중사망사고발생률은많이개선되었지만여전히높은수준이므로산업안전을증진시키기위한노력이강구되어야한다. 고령근로자의고용경쟁력과근로조건을향상시키기위해다음과같은방안을고려해볼수있다. - 중년및고령근로자를위한직업훈련기회강화및확대 : 중년및고령근로자의직업훈련참가율이낮다는점에서직업훈련기회의폭을확대하는것이무엇보다도필요하다. 직업훈련프로그램제공을확대할뿐아니라직업훈련기회의활용을증가시킬수있는방안도함께강구되어야한다. 성인과고령근로자를위한규격화된단기직업훈련과정을마련하는것이중요하다. 이럴경우직업훈련참가가보다활발해질뿐아니라장기과정에비해재취업률도높아질수있다. 현재한국에서성인교육을위해운영하고있는학점은행제는매우좋은본보기가될수있다. 이처럼앞으로도훈련및자격인정을위해지속적인노력을기울여야한다. - 공공고용서비스 (PES) 의질향상및민간취업알선센터와의연계 : 고령근로자를위한전문취업알선기관 ( 고령자취업알선센터, 노인인력뱅크 ) 은한정된직종에서일자리를찾을수밖에없는많은중고령노인에게틈새시장을제공할수있다. 구직과정에서도움이필요한대부분의고령구직자는공공고용서비스에계속의존하게된다. 따라서직원의연수와일자리안정성을향상시킴으로써공공고용서비스의질과인력을강화해야한다. 특수한욕구를갖고있는고령구직자의취업소개서비스를민간취업알선기관에위탁하는것도고려해볼만하다. - 근로시간단축 : 정부는주당기준근로시간을 44시간에서 40시간으로낮춘근로기준법의변경내용이어떻게실시되고있는지를신중하게감시해서실질주당근로시간이의도했던대로단축되고있는지확인해야한다. 또한주당근로시간의변경이노동비용에는어떠한영향을미쳤는지를평가하여만일경제비용이그리크지않다면
중소기업에게점진적으로확대하려던기존의계획을좀더앞당겨시행하는것도필요하다. 사회보험제도의혜택을시간제근로자에게까지확대하는등을통해시간제근무를강화해야한다. - 근로조건향상 : 사용자가고령근로자에게적합한근로여건을만들어가는것이중요하다. 예를들어작업교대제, 업무분담재구성, 인체공학적요소, 짧은휴식시간등을도입하는것을고려할수있다. 또한근로자스스로가자신의근로여건에영향을미칠수있는기회를주는것도중요하다. - 산업안전향상 : 산업안전강화를위한노력이지속적으로경주되어야한다. 작업중사고의발생빈도가감소하기는하였으나, 치명적인사고나사고의심각성에있어서는감소폭이상대적으로적었다.
한국은인구의고령화가빠른속도로진행되고있다. 현재로서는 OECD 회원국중인구의연령층이가장젊은축에속하지만 21세기중반이되면가장나이가많은국가가될전망이다. 이러한변화는공적연금제도가완전히성숙하는시기와때를같이하고있어인구의고령화로인해불가피하게발생하는공적비용증가를더욱가중시키게될것이다. 인구의고령화로인해향후 50년간한국의노동력이급격히감소하게될것이며, 이는심각한노동력부족과경제활동둔화로이어질가능성이높다. 전체인구대비고령자의비율이높지않음에도불구하고한국은고령인구의취업률이높은반면, 고령근로자는시장에서많은어려움에직면하고있다. 따라서고령근로자를노동시장에지속적으로참여하게하고, 기술및고용가능성을향상시키기위해적절한조치를미리취하는것이중요하다. 이보고서에서는무엇보다도이러한목표를달성하기위해추진할필요가있는방안을검토하고자한다. 제1 장에서는한국이당면한인구문제를짚어보고고령근로자의고용가능성을향상시키는것이이러한문제를극복하는열쇠가될수있다는점을강조하고자한다. 제2장에서는한국고령근로자의현노동시장여건을보다구체적으로검토한후이들고령근로자가당면하고있는주요문제점을살펴본다. 제3 장에서는한국의연금제도와기타복지제도가노인인구의취업과퇴직관련의사결정에미치는영향등고령근로자취업에잠재적으로공급측면의장벽으로작용하고있는여러요인을논의할것이다. 또한근로유인강화를위한개혁방안도제시될것이다. 그러나공
급관련장벽만을제거한다고해서모든문제가해결되는것은아니다. 수요측면에서도조치가필요하다. 따라서제4 장에서는고령근로자에대한사용자의태도에영향을미치는주요원인을분석하고고령근로자의고용유지강화방안에는무엇이있는지살펴본다. 제5장에서는고령근로자의취업가능성을향상시킬수있는여러가지방안에대해분석한다. 마지막으로제6장에서는일관성있고종합적인정책의필요성에대해역설한다.
제 1 장고령화의도전 1 OECD 회원국중한국은현재상대적으로젊은인구구조를지니고있으나, 향후 50년간인구의고령화가급속도로진행될것으로보인다. 2001년통계청추계에따르면한국의전체인구는 2020년직전에절정을기록한후점차감소할것이다. 이러한변화의주요원인은출산율의급격한감소와평균수명의증가이다. 그리고아직까지한국인구구성에있어서이민이미치는영향은미미하다. 1) 빠른경제발전과적극적인산아제한정책이이러한출생률의급격한하락을가져왔다. 1970년대초반합계출산율은 4.5명을조금웃도는수준이었으나 2002년합계출산율은인구대체출산율 (2.1명이나 2.2명 ) 에도못미치는 1.2명이하였다 ( 그림 1-1). 대부분의 OECD 국가는출산율이이미상대적으로낮은수준이었기때문에한국만큼감소폭이가파르지는않지만대체로유사한패턴을보이고있다. 그러나미국의경우는 1976년이후출산율이지속적으로상승하고있다. 통계청은한국의출산율은앞으로도지속적인하락세를보일것으로전망하고있다. 출산율의감소와더불어사망률도급격히감소하여 1970년이후남성과여성의평균수명이모두 13년연장되어한국은 OECD 국가중평균수명이가장큰폭으로증가하였다. 2000년출생당시평균수명이남성은 1) OECD 회원국중한국이전체인구에서외국인이차지하는비중이가장낮다.
2 한국의고령화와고용정책 72.8 세, 여성은 79.5 세로 OECD 평균을약간밑돌았다. 완전 공적연금수급개시연령인 60세에서잔존수명이남성은 17.5 세, 여성은 22세이다. 2050년이되면출생당시기대수명은더욱증가하여남성은 80세, 여성은 86세가될것으로전망된다. [ 그림 1-1] 한국의출산율과기대수명 (1970~2050) 5.0 4.5 100 95 4.0 출생당시여성의기대수명 90 3.5 85 출산율 3.0 2.5 2.0 출생당시남성의기대수명 80 75 70 기대수명 1.5 1.0 0.5 0.0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 합계출산율 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 이렇듯출산율과기대수명의변화추세가한국인구의고령화속도를 결정한다. 20~64 세의인구대비 65세이상인구로나타내는노인부양률은고령화사회에따른근로계층의부담증가를보여주는척도중의하나이다 ( 그림 1-2). 2) 2000년현재한국의노인부양률은 11% 대로 OECD 국가에서는멕시코와터키에이어가장낮은노인부양률을보이고있다. 그러나향후수십년사이, 특히 2025년이후한국의인구는빠르게고령화되는것으로전망되고있다. 2050년에는한국의노인부양 65 60 55 50 2) 노인부양률과전체부양률은일반적으로 15~64 세의연령대비로나타낸다. 그러나대부분 OECD 국가에서 15~19 세의청소년은아직취학중이기때문에생산연령인구의정의에서는제외하였다.
제 1 장고령화의도전 3 률이 67% 에달해일본, 이탈리아, 그리스에이어가장높은비율을보이게될것으로예측된다. 이렇게불과 50년사이에한국은 OECD 국가중가장젊은국가에서가장고령의국가로빠르게변모하게될것이다. 3) [ 그림 1-2] 인구부양률 (2000~2050) 80 A. 노인부양률 1) 120 B. 전체부양률 2) 70 Japan Korea 110 Greece 60 100 Japan 50 40 30 Japan Germany Japan Germany OECD US Korea Germany OECD US Turkey 90 80 70 Mexico US OECD Japan OECD Germany US Korea US OECD Germany Turkey 20 OECD US Turkey 60 Japan Germany Korea Korea 10 Korea Mexico 50 0 1975 2000 2025 2050 40 1975 2000 2025 2050 노인부양률의이러한변화는인구고령화에따라추가적으로발생하 3) OECD 와 EU 지역전체노인부양률이 2000 년과 2050 년사이에두배증가할것이다. 미국의노인부양률도향후수십년사이에거의두배증가할것으로보이나 2030 년 38% 수준으로상대적으로낮은수준에서안정될것이다. 그러나일본의경우노인부양률이이미높을뿐아니라향후 50 년간지속적으로증가하여 2050 년이되면거의 72% 에육박할것으로예상된다. 현노인부양률이 28% 인점을감안하면거의 3 배에가까운증가세이다.
4 한국의고령화와고용정책 는경제적부담의일부만을보여줄뿐이다. 노인부양을담당하는아동수도적어질것이다. 전체부양률은생산가능연령 (20~64 세 ) 의인구대비유년층 (20세미만 ) 과노인 (65세이상 ) 인구의비율이기때문에전체부양률을계산하기위해서는이러한점도감안해야한다. 한국의경우향후 25년간노인인구의증가는유년층인구의감소로상쇄되기때문에생산연령인구대비인전체부양률에있어서는근소한증가폭을보이는것에서그칠것이다. 사실한국은터키와더불어 OECD 국가중부양률이가장낮은국가의위치를고수하게될것이다. 그러나 2025~2050년사이전체부양률과노인부양률은가파르게상승하여이들비율이가장높은국가중의하나가된다. 따라서 2050년비생산가능연령의인구는생산가능연령의인구와거의비슷한수준이된다. 연령집단을크게나누어비교할경우한국의인구는향후 50년사이에 [ 그림 1-3] 과같은증가패턴을보일것으로추정된다. [ 그림 1-3] 한국의연령에따른장래인구추계 (2000~2050) 500 450 400 65+ 350 300 250 200 150 100 50 <24 25-49 50-64 0 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 한국의 65세이상고령인구는매우빠르게증가할것이다. 2050년까
제 1 장고령화의도전 5 지이인구집단은 2000년보다 4.5배증가할것으로추정된다. 50~64세인구도초기에는베이비붐세대를반영하여빠르게증가할것으로추정되나 2022년절정에달했다가이후감소하여 2000년보다 1.5배증가한규모가될것이다. 고령과중고령인구의빠른증가세와는크게대조적으로장년인구 (20~49세) 는 2000년과 2010년사이큰변화를보이지않다가 2050년에는 2005년의절반을약간웃도는수준까지서서히감소할것이다. 20세미만인구도마찬가지로 2000년과 2050년사이에절반수준까지급격히감소할것으로예상된다. 한국이고령화사회로이전해가는과정에서심각한사회경제적인문제가발생할수있는데, 고령화는무엇보다공적재정에심각한부담을지우게될것이다. 고령화관련전체공적지출은향후 50년간 GDP 의 8½ 수준까지증가할것으로예상되는데, 이같은공적지출의증가수준은다른 OECD 국가들과비교해보았을때큰증가폭에속하는것이다. 4) 고령화사회에따른노령연금비용의증가뿐만아니라보건의료및장기요양비용의증가는공적지출을증가시키는주요요인으로작용한다. 많은국가에서이미병약한노인을위한홈케어와시설케어사이에서적절한균형을찾기위해노력하고있는데, 생산가능세대보다노인부양인구가상대적으로빠르게증가함에따라이같은노력을더욱서둘러야할지도모른다. 한국에서는전통적으로가족이노인을돌보고소득도지원하는핵심적인역할을담당했다. 그러나시간이지나면서이러한전통적인역할에도변화가생겨스스로의소득이나사회적이전에의존하는노인의숫자가증가하게될것이다. 인구의고령화를겪으면서공적지출의증가와이에따른세금과사회 4) 국제비교의유의미한자료를얻기위해각 OECD 국가에대해유사한거시경제및인구관련가정을토대로추정하였다. 이들전망과관련한자세한내용은 OECD(2001a) 를참고.
6 한국의고령화와고용정책 보장분담금의증가는세대간불평등과긴장을초래할수있다. 생산가능연령이추가납세부담의상당부분을떠안는반면, 투표권등정치적영향력은빠르게증가하는노인수에비해상대적으로감소하게될것이다. 이는향후고령화대응방안마련을더욱어렵게할수도있다. 현재는퇴직자 (50세이상으로일하지않는사람 ) 1명당약 4.7명의근로자가있다. 현참가율을토대로할때 2050년이되면퇴직자 1명당근로자 1.2 명으로급감하게될것이다. 이러한사회경제적과제를해결하기위한실마리중하나는바로노동참가, 특히노인의노동참가의장벽을제거하는것이다. 만일고령근로자가더오랫동안일할수있는분위기가조성되어있다면이는노동력성장률을증가시킬뿐아니라, 인구의고령화가경제성장에미치는부담도상쇄할수있으며, 공적지출의급격한상승도어느정도막을수있을것이다. 향후 50년간노인의경제활동참가율이노동력증가에미치는영향을규명하기위해 3가지각기다른시나리오를살펴보았다. 불변 (constant) 시나리오에서는연령별 성별경제활동참가율이 2000년수준에서변하지않고그대로유지된다. 청년집단의증가및감소시나리오에서도연령별 성별참가율은변하지않고그대로유지되나고령집단 (50 세이상 ) 의경우연령별 성별참가율은 2030년까지최소및최대값으로각각수렴된이후에는변하지않고그대로유지된다. 최소값은 2000년의각연령별성별집단의 OECD 평균참가율과비슷한반면, 최대값은 2000년 OECD 국가각집단의최대값에해당한다. 향후 50년간각시나리오에따라노동력규모도큰차이를보인다. 다만앞으로 20~30 년사이에노동력성장이둔화될것이며이후에는성장률이마이너스로돌아선다는것은분명하다 ( 그림 1-4). 불변 시나리오에따르면노동력은 2000년 2,200만명에서증가하여 2020년에 2,500 만명을약간넘기면서정점을이룬후, 2050년에는 1,900만명수준으로감소한다. 감소 시나리오에서는이보다 5년앞선 2015년에 2,400만명을조금웃돌면서절정에이르렀다가 2050년에는 1,600만명으로감소한다. 마지막으로 증가 시나리오의경우노동력이 2022년에 2,650만
제 1 장고령화의도전 7 명으로정점에달했다가 2050년 2,040만명으로감소한다. 청장년근로자와특히청장년여성의참가율이 2000년 OECD 국가에서보고된최고수준으로수렴할것으로가정한다면예상노동력은더욱커지게된다. 5) [ 그림 1-4] 각각의시나리오에따른한국의노동력증가 (1950~2050) 1) 8 28 6 4 2 증가 26 24 22 0 8 6 4 2 0 8 6 950 1955 1960 1965 1970 1975 불변 감소 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 20 18 16 14 12 10 8 6 이렇듯각각의시나리오에따라예상되는노동력의규모가큰격차를 5) 그러나이 증가 시나리오조차도 2027 년이후노동력이감소할것으로보인다. 노동력은 3,040 만명에서정점에도달했다가감소하여 2050 년 2,370 만명이된다. 2015 년이후에는노인의참가율증가는이 증가 시나리오와 불변 시나리오사이노동력규모격차의약 30% 를차지하게된다.
8 한국의고령화와고용정책 보이는것은참가율관련정책및제도설정이향후수십년동안노동력성장을둔화시키는데, 또노동력이궁극적으로감소하는정도를제한하는데미치는영향이얼마나큰지를시사한다. 특히보다많은노인이일을계속하는것이얼마나중요한것인지를보여준다. 예를들어 불변 시나리오에서는지난 50년간연간 2% 성장했던노동력이향후 20년간은단지 0.7% 의성장률을보일것으로전망된다 ( 표 1-1). 노인인구의참가율이공적연금의수급개시와더불어감소하게된다면다른모든것이그대로유지된다하더라도향후 20년간연간노동력성장률은보다낮은 0.4% 가될것이다. 그러나 증가 시나리오에서는연간노동력성장률이 0.9% 로증가한다. 모든시나리오에서공통적으로 2020~2050년사이에노동력은감소한다. 그러나이러한감소폭은노인인구의참가율 < 표 1-1> 한국의예상노동력증가와실질 GDP 성장기여도 (2000~2050) 이하락하면더욱증폭되고참가율이증가하게되면보다축소된다.
제 1 장고령화의도전 9 2020년이후노동력증가의둔화가경제에미치는영향중하나는생산측면에서의성장도둔화될것이라는점이다. 불변 시나리오에서실질 GDP 성장은향후 50년간 1950~2000년동안경험한성장률에비해연간 1.5% 포인트정도감소할수있다. 감소 와 증가 시나리오에서감소율은각각 1.7% 와 1.4% 포인트정도된다. 물론노동력증가율이둔화또는감소하면서경제성장에미치는영향은전체생산성증가또는자본투입의빠른성장으로상쇄될수있다 6). 연령별 성별참가율이 2000년수준과동일하다고가정하고향후 50 [ 그림 1-5] OECD 국가의노동력증가 (1950~2050) 1) 1950-2000 2000-2020 2020-2050 -1.5-1.0-0.5 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 Korea -0.9 0.7 2.0 nited States 0.6 0.5 1.7 Japan -1.0-0.5 1.2 Germany -0.7-0.2 0.5 France -0.1-0.3 0.7 EU -0.5-0.1 0.6 OECD -0.1 0.4 1.2 년간노동력증가율의예상변화를 OECD 각국과비교해보았다 ( 그림 6) 한국의생산성이다른 OECD 선진국수준과비슷하게통합되면서향후한국의생산성증가는둔화될것으로보인다.
10 한국의고령화와고용정책 1-5). 향후 20년간한국의노동력은일본, EU 등노동력이감소할것으로예상되는국가는말할것도없고 OECD 대부분의국가보다도빠르게성장할것이다. 그러나이전 20년과비교할때한국의노동력증가의둔화는일본을제외한 OECD 대부분의국가보다더욱현격하게나타난다. 2020~2050년사이에한국노동력성장은급격히역전되어일본과함께노동력규모가가장급격히하락할것으로전망된다. 대조적으로미국은향후 50년간안정적인성장세를보일것으로전망된다. 인구고령화는노동력구성에도반영될것이다 ( 그림 1-6). 현재고령근로자는전체노동력의 1/4을약간밑돈다. 그러나연령별 성별참가율이변하지않는다고가정할때 2020년이되면노동력의거의 40% 정도를고령근로자가차지하게되며 2050년에는고령근로자가전체노동력의약절반정도를차지하게된다. 고령근로자대부분이상당히나이가많아현재는 65세이상중고령근로자의비중이 5% 를밑도나 2050년에는 17% 를넘을것으로전망된다. [ 그림 1-6] 향후 50년간한국의고령자노동력에대한전망 15-24 25-49 50-64 65+ 4.6 6.1 8.1 13.0 16.2 17.3 18.0 23.8 29.9 30.8 29.5 31.0 67.1 62.5 54.8 50.2 48.6 45.6 10.3 7.6 7.2 6.0 5.6 6.0 2000 2010 2020 2030 2040 2050
제 2 장노동시장현황 11 앞장에서지적한바대로급속한고령화와인구감소에대처하기위해서한국은고령층의높은노동시장참가율을유지해야한다. 그러나한국노인은이미노동시장에서많은어려움에직면해있으며, 청장년층근로자에비해노인인구의시장참가가더욱증가하게되는향후에는이러한상황이더욱악화될것이다. 이는노인의노동시장참가의욕에부정적영향을미치게될수있다. 따라서제2장에서는개선이필요한노인의노동시장여건에대해살펴보고자한다. 먼저제1절에서는국제적기준에서비추어볼때이미높은수준인한국의고령층노동시장참가율을앞으로현수준보다높일수있는가능성이있는지를살펴본다. 이후제2절에서는한국고령근로자의직종, 직무등고용현황에대해파악한다. 제3절과제4절에서는고용안정, 고용보장, 실직의결과등을통해고령근로자의고용전망에대해서집중적으로조명해본다. 마지막제5절에서는실업, 비경제활동과관련해서한국노년층의현황을분석한다. 장기적으로볼때다른 OECD 회원국과는다르게한국에서는고령층의경제활동참가율이감소하지않았다 ( 그림 2-1). 지난 30년간남성의경우장년층근로자와 50대근로자의경우참가율이안정된모습을보이고있으며, 60세이상의근로자는참가율이오히려증가한것을볼수 [ 그림 2-1] 한국의성별 연령별경제활동참가율 (1970~2003)
12 한국의고령화와고용정책 15-24 25-49 50-54 55-59 60-64 65+ 65+ 100 100 95 95 90 90 85 85 80 80 75 75 70 남성 70 여성 65 65 60 60 55 55 50 50 45 45 40 40 35 35 30 30 25 25 20 20 15 15 10 10 5 5 0 0 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 있다. 여성의경우장년층과고령근로자의참가율이같은기간크게증가하였으나여전히남성근로자의참가율보다훨씬밑도는것으로나타났다. 이와달리 1970년대이후청년층의참가율은취학인구의증가로상당폭감소하였다. OECD 회원국중한국의노인인구, 특히 65~74 세남성의경제활동참가율은가장높은수준이라고할수있다 ( 그림 2-2). 이는다른나라에비해노인인구의노동력참여가확대될가능성이상대적으로매우낮다는것을의미한다. 그러나 50~64 세연령층의노동시장참가율은일본이나스위스등몇몇국가에비해여전히낮은수준이다. 더군다나 1997년경제위기가고령층근로자에게상대적으로큰영향을미친것으로보인다. 경제위기이후 50대와 60대초반남성의참가율이감소하였으며 2003년까지도경제위기이전수준을밑돌고있다. 이연령대의남성은 50대초반을제외하고장년층남성보다그하락폭도컸던것으로나타났다. [ 그림 2-2] OECD 회원국의성별 연령별경제활동참가율 (2002) 1)
제 2 장노동시장현황 13 ISL MEX JPN CHE LUX CZE GRC FRA OST NLD SVK DEU PRT BEL ESP DNK IRL GBR CA N KOR ITA FIN USA NZL NOR AUS TUR POL KOR (NF) SWE HUN ISL SWE FIN DNK SVK NOR CHE CA N OST CZE PRT FRA POL DEU NLD GBR USA BEL NZL AUS HUN IRL LUX JPN ESP GRC ITA KOR KOR (NF) MEX TUR 남성 25-49 세 0 20 40 60 80 100 여성 25-49 세 0 20 40 60 80 100 ISL JPN MEX CHE NZL SWE NOR KOR USA KOR (NF) DNK IRL CA N PRT GBR CZE ESP AUS NLD GRC FIN DEU FRA SVK ITA OST LUX TUR POL BEL HUN ISL SWE NOR FIN DNK NZL USA CHE GBR CA N JPN PRT FRA KOR AUS CZE DEU KOR (NF) NLD IRL POL SVK OST HUN MEX GRC ESP BEL LUX ITA TUR 남성 50-64 세 0 20 40 60 80 100 여성 50-64 세 0 20 40 60 80 100 MEX KOR ISL JPN TUR PRT KOR (NF) USA NZL IRL CHE NOR SWE AUS CA N DNK POL GBR GRC NLD CZE ITA FIN DEU OST ESP HUN LUX SVK FRA BEL KOR ISL JPN PRT KOR (NF) MEX USA TUR NOR CHE NZL POL GBR CA N AUS SWE DNK IRL CZE GRC NLD DEU OST FIN ITA ESP HUN FRA BEL LUX SVK 남성 65-74 세 0 20 40 60 80 100 여성 65-74 세 0 20 40 60 80 100 여성노인의경우경제활동참가율을증가시킬수있는폭이훨씬큰것으로보인다. 한국의경제활동참가율을살펴보면아직도성별에따른차이가매우큰것을볼수있다 ( 그림 2-1). 50~64 세여성의경제활동참가율의경우 OECD 회원국중중간수준밖에되지않는다 ( 그림 2-2).
14 한국의고령화와고용정책 심지어장년층여성의경제활동참가율은상대적으로낮게나타난다. 1997 년경제위기이후 50대여성의참가율또한감소하였고 60년대초반이후장기간성장세를보이던여성의경제활동참가율도한풀꺾이게되었다. 이는장년층여성의경제활동참가율이지속적으로증가하는것과는뚜렷한대조를보이고있다. 노인인구의경제활동참가율이증가할가능성이있는지여부와는관계없이경제활동참가율을현재수준으로유지하기위한조치를취하는것도중요하다. 또한비농가구로대표되는도시지역의노인인구참가율이농가가구로대표되는농촌지역보다낮다는것도고려해야한다. 빠르고지속적으로진행되고있는도시로의인구집중은한국노인인구의노동시장참가율하락으로이어질수있다. 7) 앞으로노인인구의노동시장참가율은노인들이얻을수있는직업의종류와근무환경의영향을받게된다. 고령근로자가주로제한된범위의일자리만을갖게될경우해당업종의타격에크게영향을받을수밖에없다. 또한고위험 저임금직종에서일하느냐, 아니면적당한연금을받으면서은퇴하느냐가노인들앞에주어진선택이된다면은퇴를늦출이유는없어진다. 현재일자리특성을살펴보면, 청장년근로자보다고령근로자가광업 이나농림, 부동산및사업서비스업에종사하는경우가많았다 ( 표 2-1). 제조업, ( 전기, 가스등 ) 공익사업체, 금융, 보험등에종사하는경우는많지않았으며, 중소기업에고용되는경향이많았다. 전체적으로 5인이상민간사업장에서전체고령근로자의 3분의 2 이상이종사하고있으 7) 농촌과도시지역노인의참가율이서로상반된추세를보이고있는것은 Lee (2002) 의논문에서보다구체적으로논의되어있다.
제 2 장노동시장현황 15 며, 그이상의고령근로자들이 100인미만의소규모사업장에서일고있으며, 단지 10% 정도만이 300인이상의사업장에종사하고있다. < 표 2-1> 직종별한국고령근로자의분포 (2002)
16 한국의고령화와고용정책 한국의고령근로자는청장년근로자보다정규직으로근무하는확률이 낮았다 ( 표 2-2). 첫째, 고령근로자는직원을따로두지않은자영업자이거나무급가족종사자인경우가많았다. 8) 2003년 50세이상고령자가 < 표 2-2> 직무특성별한국고령근로자분포 (2002) 8) 청장년층근로자보다훨씬높은비율의고령근로자가농업에종사한다는것이일부나마이현상을설명해주고있다.
제 2 장노동시장현황 17 전체피고용인에서차지하는비중은 1/4도되지않았으나, 직원을두지않는자영업자의경우그비중이 40% 가넘었다. 둘째, 자영업자가아닌고령근로자의경우청장년층근로자보다임시직이나일용직근로자일확률이높았다. 일례로고령근로자가 2003년전체상용근로자의 12% 도되지않은반면, 전체임시직의 16%, 일용직은 28% 를차지했다. 전체적으로보면모든고령근로자의약 15% 만이상용근로자에해당한다. 고령근로자일수록임시직 일용직일가능성이높은것은이들이소규모사업장에집중적으로몰려있기때문에 ( 표 2-1) 실제고용상황과는무관하게한국표준노동력조사에서임시직이나일용직으로분류될경향이높다는것을반영하는것일수있다. 현재노동력조사는정기적으로추가조사를실시하여현사용자에게서일정시한이상으로근로할것이라고기대하지않는한시근로자를따로파악해내고있다. 2001년 8 월에실시한추가조사에따르면한시근로자가될가능성은장년층근로자보다는고령근로자의경우상당히높은것으로나타났다 ( 그림 2-3). 2001년 55~59세의모든피고용인의 1/5 이상이한시근로자였던반면전체피고용인의경우한시근로자가될확률은 14% 수준이었다. 60~64 세의피고용인은이보다훨씬높은 30% 에이른다. 직업별로보면청년근로자보다고령근로자가변호사, 고위관료, 경영자, 관료등의고숙련직과단순노무직과같은저숙련직모두에서고용될가능성이높은것으로나타났다. 하지만전문직, 기술직, 사무직에종사하는경우는많지않았다. 전체적으로볼때모든고령근로자의 2/3가육체근로자로신체적으로힘든일을하고있다 9). 급여수준에있어서한국고령근로자의상당수가저임금직종에종사하고있다 ( 표 2-3). 10) 2002년전체피용인중 1/4 이하가저임금직종에속해있었던반면, 55~59 세의남성근로자의경우그비중은 2/5로증가하고다시 60세이상의남성근로자의경우그비중은 3/5로증가했 9) 육체근로자는농업, 어업숙련근로자, 기능원및관리기능근로자, 장치 기계조작원및조립원, 단순노무직근로자등을가리킨다. 10) 저임금직종은모든상용근로자의임금중위값의 2/3 미만을받는직종을가리킨다.
< 표 2-3> 한국고령근로자의저임금발생비율 (2002) 1) 18 한국의고령화와고용정책 다. 여성은대체로저임금을받을가능성이더높아서 2002년전체고령여성피용인중 2/3 이상이저임금을받고있었다. [ 그림 2-3] 한국의연령별한시근로자분포 (2001) 30 25 20 15 10 5 0 Total 15-24 25-49 50-54 55-59 60-64 65+ 전체
제 2 장노동시장현황 19 앞서언급한바와같이고령근로자의상당수가비정규직형태로고용되어있다. 이는불안정한노동시장상황에노출되어있다는것을의미한다. 이절에서는고령의봉급생활자의상황을고용안정이라는측면에서평균근속연수및정착률 ( 일정기간이상현사용자와지속적인고용관계를유지하는근로자의비중 ) 이라는척도를활용하여보다세부적으로분석해보았다. 평균근속기간은한국고령근로자가안정된직장을가지고있는지의여부를보여주는척도의하나이다. 일례로 50~54 세의모든근로자가직장을옮긴적이단한번도없다면사회생활을시작한시기에따라평균근속기간이 25~40 세정도가될것이다. 한국대기업의경우 55세미만남성에게는고용안정의증거를찾아볼수있다. 500인이상사업장에서는 50~54 세의남성근로자의평균근속기간이거의 17.5 년이다 ( 그림 2-4). 그러나 300인이하의사업장과같은중소기업에서는평균근속기간이이보다훨씬짧다. 이렇듯근속기간이짧다는것은이들기업의고용안정이떨어진다는것을의미한다. 여성의경우모든연령대와기업규모를비교할때남성보다평균근속기간이훨씬짧다. 물론여성의육아책임이부분적으로설명이될수있겠지만한국여성의직업전망이매우어둡다는것은부인할수없다. 극히소수의노인여성만이근속연수를쌓는다는말은상대적으로낮은급여를받는일자리밖에는고령의여성근로자가갈곳이없다는것을의미한다. 한국남성의평균근속기간을보면 45~54 세사이에근속연수가최고점을찍고떨어지는역U자형을보이고있다. 다른 OECD 회원국은이보다는늦은시기인 55~59 세또는 60~64 세에근속기간이최고에도달하고있어크게대조를이루고있다 ( 그림 2-5). 11) 연령별근속기간분
20 한국의고령화와고용정책 [ 그림 2-4] 연령별 성별 사업장규모별근속기간 ( 한국, 2002) 1) 24 22 5-9 10-29 30-99 100-299 300-499 500+ 24 남성여성 22 20 18 16 14 12 10 8 6 년 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60+ 4 2 0 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60+ 포도를보면일본, 프랑스, 독일과는달리한국에서는평생직장이라는제도가없다는것을알수있다. 50~54 세일본, 프랑스, 독일남성은평균 18~22 년간현사용자와일을하고있는반면한국은겨우 11년만현사용자와일을하고있는것으로나타났다. 한국은오히려매우유동적인노동시장을갖고있는미국이나영국에더가깝다고할수있다. 그러나한국근로자는미국이나영국보다도불안정한직업경로 (career path) 를갖고있는듯하다. 45~49 세이후이들의평균근속기간은영국이나미국보다매우빠른속도로감소한다. 한국여성은다른국가와비교했을때모든연령대에서근속연수가매우짧은것으로나타났다. 11) 한국과일본에서는근속연수계산에있어동일기업그룹내다른사업체로전도되는것도새로운직장으로보기때문에한국과일본의자료는사실보다적은수만을보여줄수도있다. 다만매우작은사업체의경우본자료에포함되지않아서이러한요인은상쇄될수도있다. 평균근속연수는기업규모가작을수록일반적으로짧아지는경향이있다 ( 그림 2-4 참조 ).
제 2 장노동시장현황 21 [ 그림 2-5] OECD 국가의연령별 성별평균근속기간 (2000) 1) 년 24 22 20 18 16 14 12 10 8 Korea France Germany Japan UK US 년 24 22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65+ 6 4 2 0 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65+ 연령에따른평균근속기간의변화로실직수준을직접적으로가늠할수는없는데, 이는구성상의변화에서도영향을받기때문이다. 예를들어, 근속기간이긴근로자가먼저퇴직할경우근속기간이짧은근로자가먼저퇴직하는경우보다평균근속기간은더큰폭으로감소하게된다. 또한퇴직한근로자는이후새로운직장을찾지않거나일용직이나자영업자가되는등정규직노동자조사의경우해당조사범위를벗어날수도있다. 따라서아예새로운직장을찾지않는퇴직자의근속기간이 0이될수있다는점이감안되지않았기때문에평균근속연수의감소가실제보다적게잡혔을수도있다. 대신일정기간이상자신의일자리에남아있는모든근로자의비중을측정하는정착률을계산해볼수있다. 12)
22 한국의고령화와고용정책 일반적으로정착률은연령에따라역U자형을보이는경향이있다 ( 그림 2-6). 일반적으로청년근로자는상대적으로자주일자리를옮기거나, 학교를떠나사회생활을이행해가는과정에서일자리쇼핑 (job shop) 을하기때문에정착률이낮다. 이후나이가들면서근로자로서한직장에정착하게된다. 이후고령이될수록정년의나이에이르거나, 가능한경우조기퇴직제를활용함으로써정착률은감소한다. 물론정착률은자발적퇴직과정리해고모두의영향을받는다. 그리고고령근로자의경우정착률이감소하는것은단순히자발적퇴직보다는비자발적실직을반영하는것이라할수있다. [ 그림 2-6] 의정착률비교에서도확인할수있듯이일반적으로다른국가보다한국근로자의직업안정성이떨어진다. 13) 다른나라의경우정착률이 40대중후반까지지속적으로증가하는반면한국에서는보다이른시기에최고점에도달할뿐아니라최고점도상대적으로낮다. 1995년 40~44세남성근로자중 2000년에도같은사업장에서근무하는근로자는한국의경우 60% 에불과하였으나프랑스와일본은 80% 나되었다. 프랑스와일본도한국처럼정착률이 50~54 세, 55~59 세의근로자에게는감소하였다. 그러나프랑스와일본의경우가장큰하락폭을보인시기는 55~59 세, 60~64 세로나타나자발적, 비자발적퇴직이주로발생하는시기는 60세이후임을시사했다. 영국과미국의고령근로자의상황은이와매우다르다. 이들국가의정착률은 55세이후가되어서야상당한감소폭을보이기시작하며 55~ 12) 정착률은실질근속연수에대해관찰한것이아니라근속연수에대한횡단면적자료를바탕으로한추정치이다. 5년단위의연령집단의근로자중근속연수 5년이상인근로자의수를 5년전앞선연령집단의전체근로자수로나누어비율을구하였다. 근속연수의수준에따라개별적으로계산할수도있다. 예를들어근속연수가 15~19 년인 55~59 세근로자의수를 5년전근속연수가 10~14년인 50~54세근로자의수와비교한다. 13) 이러한정착률은 1995~2000 년자료이기때문에한국의경우 1998년경제위기이후대규모실직사태의영향을받을수있다.
[ 그림 2-6] OECD 회원국의연령별 성별정착률 (1995~2000) 1) 제 2 장노동시장현황 23 90 80 Korea France Germany Japan UK US 90 80 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 0 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 59 세의정착률도일본, 한국, 프랑스보다상당히높다. 따라서영국과미국이일반적으로노동시장의유연성이높은것으로알려져있지만, 다른국가에비해고령근로자의직업안정성이오히려높게나타난다고할수있다. 한국여성근로자의평균근속연수가낮은것은청장년층과노년층모두에서남성보다정착률이낮기때문이다. 청장년층의정착률이낮은것은여성의출산과양육으로인한퇴직이라는측면으로설명될수도있으나여전히한국에서의성별격차는일본을제외한다른국가에비해매우크다. 게다가노년층의성별격차는일본보다도크고다른국가에비해서상당히크게나타난다 14). 다만 30~44 세의경우한국여성근로자의정착률은남성의정착률과비슷하다. 따라서한국여성, 특히고령의
[ 그림 2-7] 한국근로자의특성에따른정착률 (1995~2000) 1) 24 한국의고령화와고용정책 한국여성은직업안정과관련하여가장불리한위치를점하고있는것으로보인다. 100 90 교육별 : 남성 100 90 교육별 : 여성 80 80 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 Below high school High school Tertiary 0 Below high school High school Tertiary 100 90 직업별 : 남성 100 90 직업별 : 여성 80 80 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 Managers & prof. Clerks Sales & service Manual workers 0 Managers & prof. Clerks Sales & service M anual workers 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Industry 산업별 : 남성 Trade & commerce Finance & business 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Industry 산업별 : 여성 Construct. Trade & commerce Transport & com. Finance & business Other services 14) 영국도 55~59 세여성의경우그격차가상당히크다. 이는여성의 공식 또는연금수급가능퇴직연령이남성의 65 세보다낮은 60 세이기때문이다. 앞으로여성의공식퇴직연령을남성과같은수준으로단계적으로높여갈예정이다.
제 2 장노동시장현황 25 한국고령근로자의정착률이크게감소하는것은일정집단의근로자에게만국한된것이아니라학력별 직업별 업종별분류와무관하게모든근로자에게고르게나타났다 ( 그림 2-7). 다만학력이낮은고령근로자의정착률감소폭이가장크게나타났다. 1995년 50~64세중등교육을이수한근로자 5명중 1명만이 2000년에도같은사업장에서일하고있었다. 교육수준이높은근로자가교육수준이낮은근로자보다정착률이높다는점을감안하면한국의교육성취도가크게향상된것에맞추어향후고령근로자의평균정착률도증가할가능성이있다 ( 그림 5-1, p.86). 그러나현재소수의대졸고령근로자집단의정착률도매우낮다는점을고려하면얼마나증가할수있을지는확실치않다. 한국고령근로자의정착률이매우낮다는것은고령근로자상당수가실직을경험하고있으며, 노동시장에서영구히퇴직한결과때문만이아니라는것을시사한다. 따라서고령근로자들이빨리새로운직장을구하는지, 또는이전직장과비교할때새로운직장에서임금삭감을경험하는지등의실직결과를살펴보는것은중요하다. 한국고령근로자의낮은정착률을그나마상쇄하는것은상대적으로높은취업률이다. 물론청장년층만큼높지는않지만 1년이하의근속연수로측정한취업률은청장년층근로자보다고령근로자에게더높게나타났다 ( 그림 2-8). 따라서고령근로자가청장년층근로자에비해실직의자발성여부에상관없이실직가능성이보다높긴하지만동시에새로운직장에취업할가능성도더높게나타난다.
26 한국의고령화와고용정책 [ 그림 2-8] 한국의연령별취업률 (2000) 35 30 B y age All ages 25 20 15. 10 5 0 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65+ 연령별소득분포는고령근로자가전직을할경우임금감소를경험하 게되는지를판단할수있는하나의지표이다. 일반적으로생산성증가나연공제의결과로연령에따라소득도증가할것으로예상할수있다 ( 제4 장참조 ). 그러나 < 표 2-9> 에서볼수있듯이한국남성근로자의임금은 25~29 세연령과비교했을때 50세 ( 대졸자의경우 55세 ) 를전후하여상당히급격하게감소한다. 고령층여성근로자의경우에도임금이감소하긴하였으나남성근로자만큼급격히감소하지않았으며, 또한여성근로자는젊을때남성만큼임금이급상승하지도않는다. [ 그림 2-9] 의소득의연령별추이는횡단면의자료이며특성이다른집단의근로자를모두포함하고있어일정집단에속한근로자의임금이감소하는지혹은일정연령이후감소하는지에대한직접적참고자료가되지못한다. 다만시간의추이에따른유사코호트 (pseudo cohort) 의임금증가를계산할수있다. 15) [ 그림 2-10] 은 1995~2000년남성에대 15) t 년도 5 년단위연령집단의근로자임금을 t+5 년도에앞집단보다 5 년연령이높은집단의근로자임금을비교하면된다.
제 2 장노동시장현황 27 [ 그림 2-9] 한국의학력수준별연령과소득분포 (2002) 1) 260 240 Total Basic High school Tertiary 260 남성여성 240 220 200 180 160 140 220 200 180 160 140 120 100 80 60 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60+ 120 100 80 60 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60+ 한데이터이다 16). 여기에서는연령이증가함에따라실제임금성장은 감소하는경향이있으며, 평균적으로 1995~2000년 50세이상남성근로자의실질임금이감소했다는것을알수있다. 이러한결과는집단구성의변화에따라영향을받을수있다. 즉예를들어고학력 고임금의근로자가저학력 저임금의근로자보다일찍퇴직을한경우이는해당연령집단에속하는모든근로자에게서관찰된실질임금증가를더욱현저하게감소시킬것이다. 따라서 < 표 2-4> 에서는실질임금증가를학력수준에따라서측정해보았다. 학력수준과무관하 16) 이러한계산법을여성에게는사용하지않았다. 남성보다여성의노동시장진출입이보다흔하게발생한다는점을고려할때장기간추적조사를통해얻은데이터보다집단의대표성이떨어질수있다. < 표 2-4> 에서는근로자의학력수준이라는통제요소를통해구성의변화가관찰된임금증가에미치는영향을줄일수있기때문에여성에대해서도같은계산법을통해데이터를얻었다.
28 한국의고령화와고용정책 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0-5 -1 0-1 5 [ 그림 2-10] 연령집단별한국남성의실질소득증가 (1995~2000) 1) B y age All ages. 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 게실질임금증가는연령에따라감소하긴하지만, 대학교육을받지않은근로자들의실질임금이 25% 가량감소하여감소폭이훨씬크게나타났다. 대학을졸업한남성들도실질임금은 55세이후감소하였으며, 60세이후에도일을하는남성들의경우감소폭은매우컸다. 따라서한국에서고령근로자가실직을하고새로운직장을찾을경우큰폭의임금삭감을동반할수있다는것을앞에서제시된증거들은보여주고있다. < 표 2-4> 연령별 성별 학력별실질소득증가 (1995~2000)
제 2 장노동시장현황 29 고령근로자의실업률이낮다는것은실직을겪은한국고령근로자가대체로단기간내에재취업했다는것을의미한다. 일반적으로고령근로자는장년층근로자보다실업률이낮았으며청소년등과비교해서는매우낮은실업률을보였다 ( 그림 2-11). 1997 년경제위기와그이후기업의구조조정이진행되었을때에도고령근로자가보다고통을많이받은것으로보이지않는다. 실업률은장년층남성보다 50대남성의경우처음에는조금더많이증가했다가이후노년집단에서보다급격히감소했다. 전체고령여성과 60대이상남성의경우실업률증가가크게두드러져보이지않았다. 청년실업률이상대적으로높을뿐아니라, 1997 년경제위기이후에도가파르게상승했다는점이청년집단을대상으로한노동시장관련사업이적극적으로진행되고있는배경설명이될것이다. 한국고령근로자의실업률이상대적으로낮음에도불구하고고령실업자가청장년실업자보다비자발적으로실직하는경우가많다는것을확인할수있는증거자료들이있다. 예를들어 2002년조사실시전 1 년동안일자리를잃은실업자중 50세이상실업자의 66% 가 비자발적 사유로일자리를잃은반면 25~49 세사이의비자발적실직은 51% 였다 ( 표 2-5). 17) 임시직무나계절적직무의종료로인한실직이 50대실직자보다는 60세이후실직자사이에, 남성노인보다는여성노인사이에서보다일반적으로나타났다. 한국에서고령실업자가청장년실업자보다 비자발적 사유에의한실직이더많긴하지만, 이것이장기실직으로이어질위험은많지않은듯보인다. 2003 년고령 (50~64 세 ) 실업자와청장년층 (25~49 세 ) 실업자 17) 본연구에서 비자발적 실직은 해고및명예퇴직 (voluntary retirement) 을모두포함한다. 명예퇴직은회사의정년퇴직연령이되어실직한근로자를의미한다. 엄격히따지면명예퇴직은자발적 (voluntary) 이라고할수없다.
30 한국의고령화와고용정책 [ 그림 2-11] 한국의연령별 성별실업률 (1970~2003) 21 20 19 15-24 25-49 50-54 55-59 60+ Men 21 20 19 Women 18 17 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 18 17 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 모두 1999년약 20~22% 로최고점을찍은이후감소되어약 10~12% 만이 6개월또는그이상동안실업자였으며 1년이상실업자는극히극소수였다. 18) 일반적으로 50~59 세남녀평균실업기간은이보다젊거나고령인실업자에비해아주약간길었을뿐이다. 다른 OECD 회원국의경우고령실업자가청장년실업자에비해장기간실업상태에있을위험이매우높은것과는사뭇대조적이다. 18) 성별로비교하면남성이여성보다그수가더많다. 예를들어 2003 년 6 개월이상실업상태인 50~64 세의남성실업자는약 13% 인반면같은경우여성은 4% 에불과했다.
제 2 장노동시장현황 31 < 표 2-5> 한국의연령별 성별 사유별실업분포 (2002)
32 한국의고령화와고용정책 몇몇 OECD 국가와는달리한국에서노인인구의실업률이낮은것은노인인구가노동시장을아예떠나버리기때문이아니다. 전체적으로살펴볼때한국노인인구의비경제활동이다른 OECD 국가보다훨씬낮다. 예를들어 2000년한국에서 50~64세남성의 25%, 여성의 50% 만이비경제활동상태였는데, 이는 EU지역같은연령대남성의 39%, 여성의 61% 에비해매우낮은수준이다 ( 그림 2-12). 많은 EU 국가에서는이미 65세전에인구의상당수가퇴직을하나의 [ 그림 2-12] 한국과 EU 의 50~64 세인구의주요경제활동상태 (2000) 한국남성 EU 남성 취업 75% 취업 61% 장애 2% 은퇴 4% 장애 7% 기타 16% 실업 3% 은퇴 24% 기타 4% 실업 4% 한국여성 EU 여성 취업 50% 취업 39% 실업 3% 장애 1% Retired 1% 실업 1% 장애 5% 기타 32% 기타 47% 은퇴 21%
제 2 장노동시장현황 33 대안으로생각하고있다. EU 전체의평균으로볼때 50~64 세남성의 24%, 여성의 21% 가자신의경제활동상태를퇴직했다고선언하고있다. 한국의경우는각각 4% 와 1% 로나타났다. 제3 장에서도논의하겠지만이는국민연금제도가아직성숙하지않았고한국고령층에게노동이외에는소득원의대안이많지않다는것을반증하는것이다. 게다가 EU 국가보다훨씬적은수의한국노인인구가신체적장애때문에노동시장에참여하지않는다고답변했다. 제3장에서논의하겠지만이는아마도한국에서는장애에대한급여혜택이많지않기때문인것으로보인다.
34 한국의고령화와고용정책 한국의고령인구, 특히남성고령자의경제활동참가율이높은데에는이들의소득보장이대부분개인소득, 저축, 가족으로부터의사적이전등을통해이루어지기때문이다. 사용자는퇴직금을지급해야할의무가있지만다수의근로자들이이제도에포괄되지못하거나실질적인자격기준을만족할만큼의재직기간을채우지못하고있다. 1988년국민연금제도 (NPS) 가도입되었으나완전노령연금은 2008년이되서야지급되기시작한다. 이전에특수직역연금이운영되어왔지만이는공무원이나사립학교교직원만을포괄할뿐이다. 따라서한국의고령근로자는다른 OECD 국가의근로자보다오랫동안일을계속하는것외에는다른대안이사실상없는상태이다. 그러나국민연금제도 (NPS) 가성숙함에따라고령자들의노동시장참가율이낮아질위험이있다. 모든 OECD 국가들은근로유인 (work incentive) 효과를저해하지않으면서고령자가적절한소득을보장받을수있도록해야하는과제에당면해있다. 따라서이장에서는현재한국의고령자소득보장체계의적정성을검토하고이러한소득보장체계가향후고령근로자의퇴직의사결정에미칠영향에대해평가해본다. 또한기타복지급여가근로유인에미치는영향에대해서도간략하게검토한다. 현재한국의주요복지제도는비교적최근에정착된것으로이들복지제도가현재고령자의경제활동참가율에미치는영향혹은향후발생하게될영향이무엇인지실증하기는어렵지만다른 OECD 국가의경험을통해서복지제도의영향을가늠해볼수있다.
제 3 장소득보장과근로유인의균형 35 근로기준법에서는한국에서기업은근로자들의근속연수 1년에한달치의임금을적립하도록규정하고있다. 19) 이를퇴직금이라고하며, 과거에는퇴직후또는퇴직하기전실직시제한적인소득보장역할을담당했었다 20). 자발적혹은비자발적으로 21) 퇴직하는근로자에게기업이퇴직금을지급하도록법으로강제하는것은 OECD 국가에서는매우이례적인일이다. 몇몇국가에서도비자발적해고의경우에는퇴직금을지급해야하지만자발적퇴직의경우에는퇴직금지급의의무가없다. 이탈리아와일본 ( 상자 3-1) 에도유사한제도가있긴하지만상당한차이점이존재한다. 이탈리아는퇴사를하는모든근로자에게퇴직금지급이의무적이고, 일시금 (lump-sum payment) 의최소지급금액을계산하는정형화된방식이존재한다는점에서한국의퇴직금제도와가장유사하다고할수있다. 일본퇴직금제도는원칙적으로자발적원칙에기초하지만, 실제적으로는거의대부분의기업이특정형태의퇴직금제도를운영하고있다. 다만퇴직금을산정하는특정한방식이존재하지않는다는점에서한국과차이가있다. 이탈리아에서는현재퇴직금제도를퇴직연금기금으로전환하기위한개혁을준비중이다. 19) 실질적인퇴직금액은근로자가퇴직전최근 3개월동안의 ( 초과수당및보너스를포함한 ) 평균임금에기초하여산정된다. 20) 퇴직금제도의발전과현재목적과유용성에대한논의는 KOILAF(1999a) 를참고할것. 21) 이들국가들과이들급여의수급조건과액수에대한것은 OECD(2004a) 를참고할것.
36 한국의고령화와고용정책 [ 상자 3-1] 이탈리아와일본의퇴직금제도
제 3 장소득보장과근로유인의균형 37 한국의퇴직금제도는이탈리아나일본의제도에비해관대한편이다. 이론상으로근무기간에따른퇴직금의평균지급개월수가한국에비해일본이더적게나타난다. 22) 한국과이탈리아의퇴직금차이는평균실질임금상승률과물가상승률이근무기간내에일정하게각각 5% 로증가한다는가정하에서설명될수있다. 이경우 20년근속한근로자의퇴직금은한국의경우근로자의최종연봉의 2.5배에달하는반면, 이탈리아는 1.2배수준이다. 그리고 40년근속한경우한국은 3.3배이상이지만이탈리아는 1.4 배를밑돌게된다. 여러요인들이퇴직금제도의본질적인의미를훼손하고있다. 첫째, 앞으로공적연금제도가성숙하게되면퇴직금대신연금이기본적소득원천의역할을하게될것이다. 1997년중간정산제가시행되면서퇴직후소득보장제도로서퇴직금제도는더욱취약해졌다. 따라서대다수의근로자는퇴직금을진정한노후의대책이라기보다는시기상조금늦게받는임금정도로인식하고있다 ( 한국국제노동재단, 1999a : 135 참조 ). 둘째, 퇴직금제도의적용범위는여전히제한적이다. 1961년법정퇴직금 22) 그러나일본의퇴직금지급금액은실질적으로지불된액수를가리킨다. 한국의경우모든기업에대해평균을만든다면실질지급액수는이론상지불되었어야할금액보다다소적을수있다. 이는법적의무를다하지못하는기업이있기때문이다. 그러나다른한편으로한국기업중에는법에서규정하고있는최소퇴직수당보다많은퇴직금을지급하는기업도있다.
38 한국의고령화와고용정책 제도가도입된이후적용범위가지속적으로확대되긴했으나, 아직 5인미만사업장은의무가입대상에서제외되어있다. 1년미만의계약직임시근로자와근속연수가 1년미만인모든피용자도지급대상이아니다. 셋째, 기업이지급해야하는퇴직금을지불할수없는경우도발생한다. Phang(2002a) 에따르면경제위기직후실직자의약 1/4 정도가퇴직금을받지못했다. 1998 년 7월임금의 0.05% 를사용자부담 (payroll tax) 으로적립하는임금채권보장제가도입되긴했으나, 최대근속기간 3년으로최근 3개월분의임금에해당하는퇴직금을보장받을뿐이다. 마지막으로퇴직금제도는경기침체기에회사의재정상황을더욱악화시킬수있다. 대부분퇴직적립금이제대로적립되어있지않고, 인원감축이필요할경우회사에게상당한비용부담으로작용할수있다. 현재한국에서운영되고있는사회보험방식의노령연금제도에는크게두가지가있다. 하나는국민연금제도 (NPS) 로서 1988년민간기업의피용인을대상으로도입되었다. 나머지하나는특수직역연금제도로 1960 년에공무원연금, 1963년에는군인연금, 1975년에사립학교교직원연금 ( 사학연금 ) 등이도입되었다. 이들제도는각각독립적으로운영되고있으며, 최종연금수급액도제도마다큰차이를보이고있다. 특수직역연금제도사이에는연계 (portability) 가허용되지만이들특수직역연금과국민연금간에는연계가이루어지지않아두제도간의가입기록이인정되지않는다. 1988년도입된국민연금은이후급격한적용범위의확대가이루어져이론상으로는모든민간기업의피용자, 사용자, 자영업자가의무적이든자발적이든가입대상으로포괄된다. 1999년 4월부터는한국의모든피용자와자영업자로적용대상범위가확대되었다. 가입자수도지속적으
제 3 장소득보장과근로유인의균형 39 로증가하여 1988년총근로자의 1/4인 440만명에서 2004년총근로자의 3/4인 1,720만명에이르렀다. 그러나실제적용대상자수는전체근로자의 50% 수준에불과하다. 국민연금의급여산정방식은 < 표 3-1> 과같다. 가입자는국민연금최소가입기간이 20년이고, 60세에도달하게되면완전노령연금의수급자격이주어진다. 가입기간이증가할때마다부가연금수급권도같이누적된다. 평균임금소득자의보험료는연소득의 1.5% 이다. 60세이상의 < 표 3-1> 국민연금제도
40 한국의고령화와고용정책 근로자중최소가입기간인 20년을채우지못한경우도연금수급대상자가될수있으나 ( 감액노령연금또는특례노령연금 ) 연금수급액이적어진다. 60~64 세의고령자가임금소득이있는경우완전노령연금또는감액노령연금보다 10% 포인트삭감된재직자노령연금을받을수있다. 그러나 65세이상의근로자가지속적으로일을할경우연금액을감액하지않는다. 마지막으로 55~59 세의퇴직자를위한조기노령연금이있다. 60세가되기전에퇴직한경우완전연금또는감액연금에서매년 5% 씩감액한다. 모든경우에있어서가입자의연금수급권은연금액산정전 3년동안의전체가입자평균임금소득과전체가입기간동안의개별가입자평균임금에비례하여결정된다. 따라서국민연금에서평균소득보다적은임금을받았던근로자는평균소득보다많은임금을받았던근로자보다자신의이전소득에비해상대적으로많은급여액을수급받을수있기때문에재분배적요소가존재한다. 즉국민연금은가입기간이같은모든근로자에게최소한의급여액을보장하는동시에개인소득에비례한급여액을보장하는제도라고볼수있다. 국민연금이본질적으로확정급여형 (defined-benefit) 제도라는것을감안할때가상대체율, 즉이전소득대비연금급여액비율은소득수준과가입기간별로쉽게계산해낼수있다 ( 표 3-2). 23) 전체근로자의평균소득정도인근로자가 20년동안국민연금에가입한경우수급하게될연금급여액은이전소득의 30% 정도가된다. 같은경우가입기간이 40년인근로자는이전소득의 60% 를연금으로수급할수있다. 24) 전체평균 23) 소득대체율은흔히최종임금대비연금수급액의비율로표현된다. 근로자의최종임금이연금가입전체기간동안의평균임금과같다고가정한다면 < 표 3-2> 의추정소득대체율을이렇게해석해도무방하다. 24) 그러나가입자의최초연금가입연도가 1988년이기때문에 64세이전에는가능하지않다. 2028년까지완전연금의최소연령은 64세이다.
제 3 장소득보장과근로유인의균형 41 < 표 3-2> 국민연금의총소득대체율 소득이하근로자의경우는소득대체율이이보다높다. 현재의노령소득보장체계에서는근로자들이연금외에퇴직금을받기때문에실질적인소득대체율은 < 표 3-2> 보다높아진다. 실질금리가 5% 라고가정한다면, 일시금으로지급되는퇴직금을연금으로환산할경우근속연수가 20년인근로자는이전소득의약 11%, 근속연수가 40년인경우는 25% 의소득대체율을나타낸다. 따라서근속연수와국민연금가입기간이모두 40년인평균소득근로자의총소득대체율은약 85% 정도가될것이다. 그러나근속연수와국민연금가입기간이 20년밖에되지않은평균소득근로자의총소득대체율은 40% 를겨우넘는수준에불과하다. 국민연금은수익률 (accrual rate) 이 1.5% 인반면특수직역연금제도는처음 20년간은 2.5%, 이후에는 2.0% 로국민연금에비해보다많은연금수익률을보장한다. 또한특수직역연금은연금급여액산정기준이퇴직전 3년간의평균임금으로한다. 특수직역연금은최대가입가능기간인
42 한국의고령화와고용정책 33년으로할경우소득대체율은 76% 에달해, 가입기간이동일한국민연금에가입한평균소득자의경우소득대체율이 50% 인것에비해매우높은수준이다. 또한공무원은퇴직금을최종월임금액의 60% 에가입연수를곱한금액을일시금형태로받을수있다. 또한특수직역연금제도간에는연계가되지만특수직역연금과국민연금간에는연계가되지않는다. 국민연금제도와각국의연금제도를비교함으로써국민연금제도의상대적관대성과이것이근로자의은퇴의사결정에미치는영향을평가할수있다. [ 그림 3-1] 에서는한국을포함한각국의연금제도와관련된지표를제시하였다. 25) 첫번째지표는순소득대체율이다. 일반적으로연금급여에대한과세율은근로소득에대한과세율에비해세율이낮아서과세후소득대체율은총소득대체율이나세전소득대체율보다대체로높게나타난다. 다른모든조건이동일할때소득대체율이높으면높을수록은퇴에대한인센티브가높다. 그러나은퇴를연기할경우상실되는미래연금급여의현재가치도은퇴의사결정에영향을준다. 따라서연금급여의소득대체율이적정하더라도일을지속하는것이연금급여가치의급격한하락으로이어진다면근로자들은일을하는대신은퇴를선택할것이다. 그런이유로 < 표 3-1> 에서는각연령별 1년씩근무기간이연장에됨에따른이전소득대비순연금급여가치의변화추이를나타내고있다. 0보다높을경우근로유인효과 (work incentive) 에대한긍정적인효과를나타내며, 0보다낮을경우는근로억제효과 (work disincentive) 를나타낸다. 25) 모든경우에각국근로자가 20 세이후연금제도에지속적으로연금보험료를납부했다고가정, 한국의경우순소득대체율과순연금가치의변화는국민연금제도하의연금수급액을의미하며퇴직금을포함한다. 40 세에최종으로일자리를바꾸었다고가정하고퇴직금의일시지급액은각국에서가정하는일반금리인 2% 의실질금리로연금으로전환해서계산하였다. 이를통해연금은 20 년근속한근로자임금의약 9% 가되는것으로나왔다.
제 3 장소득보장과근로유인의균형 43 [ 그림 3-1] 한국과기타 OECD 국가의연령별퇴직유인효과 1) Korea France Germany Switzerland Korea Sweden UK United States 100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 5556575859606162636465666768697071 100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 5556575859606162636465666768697071 80.0 60.0 40.0 20.0 0.0-20.0-40.0-60.0-80.0-100.0 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 다른 OECD 국가와비교해보면한국의순소득대체율은높은편이다. 물론여기서순소득대체율은특수직역연금을포함한공적연금만을비교한것이다. 따라서영국, 미국처럼사적연금이중요한노령소득보장체계로자리잡은국가의실질적인소득대체율은이보다다소높을수있다. 그러나이들국가에서사적연금의중요성을고려하더라도한국과의소득대체율격차를완전히메울수는없을것이다. 한국과다른 OECD 회원국간의순소득대체율격차는- 대부분의 OECD 국가에서정년퇴직연
44 한국의고령화와고용정책 령으로정하고있는-65 세이전에더욱두드러지게나타난다. 물론정년이전이라도감액노령연금을수급할수있다. [ 그림 3-1] 에나타나듯이국가들중프랑스만이한국에비해소득대체율이높았다. 또한한국 ( 그림에는소개되지않았으나호주, 이탈리아포함 ) 을제외한대부분의국가에서 60세이전에는공적연금이나특수직역연금의혜택을받을수없다. 26) 연금급여가치의변화를살펴보면대부분의국가에서퇴직연령시기또는그보다조금먼저연금가치가급격히하락해정년이후에도일을지속할경우순연금가치의손실이발생한다. 따라서이연령에도달할경우일을지속하지않는것이훨씬유리하게되는것이다. 국가별로차이는있겠지만이는퇴직연령이후에일을계속할경우연금급여가지급정지되거나감액되고, 또는노동기간연장에따른추가적인연금수급권인정이이뤄지지않기때문이다. 한국에서는 60세이후에도일을계속한다면순연금가치가급격히감소하지만 65세이후에는그감소폭이다소완만해지는경향을보인다. 국가간의비교를통해알수있듯이한국의국민연금제도는고령자의근로유인효과에있어서몇가지긍정적측면을가지고있다. 소득대체율이지속적으로증가하는것에서도볼수있듯이가입기간이증가할수록 60세이후근로자를포함한모든가입자는더많은연금급여를수급하게된다. 이론상으로보면이는고령근로자의근로의욕을고취시킬뿐아니라청장년, 특히여성의장기근무경력에대한의욕을고취시킨다. 또한연금기여율은자신의소득에비례하여결정되며, 연금급여는근로자의생애소득과전체가입자의소득에비례하여산정된다. 따라서퇴직직전소득에의해연금급여액이산정되는제도보다는상대적으로자신의연금급여에미치는영향이적기때문에퇴직시기즈음에이전보다 26) 아래에서논의하고있듯이다른형태의조기퇴직급여가존재할수도있다.
제 3 장소득보장과근로유인의균형 45 낮은임금을주는직업으로이동하는것에대한근로자들의저항이상대적으로작게된다. 이는고령자의노동이동성을증진시켜고령근로자가상대적으로덜힘든직종으로자리를옮겨오래근무할수있도록한다. 부정적인측면은대부분 OECD 국가에서의 일반적인혹은공식적인 퇴직연령인 65세에비해한국의완전노령연금수급개시연령이낮다는점이다. 한국에서는 60세이후에도퇴직하지않고일을계속할경우순연금가치가급격히하락한다. 1998년국민연금개혁안에서는연금수급개시연령을 2013년부터 2033년까지 5년마다 1세씩 60세에서 65세로단계적으로올릴계획이다. 그러나시행기간이상당히오래걸리고노동시장참가율, 특히 60~64 세의노동시장참가율은이시행기간전과시행기간중에하락할수있다. 예를들어단계적으로연령의상향조정이시행되기 5년전인 2008년부터이미완전노령연금수급대상자가나오기시작한다. 국민연금제도가일단완전히성숙하게되면국제적기준에비해국민연금의소득대체율이매우높기때문에그결과고령자의노동시장참가율이하락할수있다. 또한조기노령퇴직연금은 60세미만근로자 ( 또는완전노령연금의대상연령이 65세로올라가게될경우 60~64 세근로자 ) 의퇴직을촉진할수있다. 물론소득대체율이완전노령연금보다낮기는하지만여전히조기노령퇴직연금의소득대체율은상대적으로높다 ( 표 3-2 와그림 3-1). 게다가기업의정년퇴직연령이상당히낮기때문에 55세이상고령근로자의상당수가새로운직장을찾아야한다. 이는고용불안정과임금감소로이어진다 ( 제2장참조 ). 이러한패턴이향후에도지속된다면고령근로자가은퇴한뒤노령연금에대한의존성을더욱강화할수있다. 그렇다면한국근로자의실질적인퇴직연령은언제이며, 향후연금제도가확대된다면퇴직연령에는어떠한영향을미치게될까? 국제적비교에의하면한국의평균실질퇴직연령은매우높게나타난다 ( 그림 3-2). 27) 1997~2002년한국남성근로자의실질퇴직연령은 68.2세로
46 한국의고령화와고용정책 멕시코, 일본, 아이슬란드를제외한모든 OECD 국가중가장높았다. 여성은 66.9 세로아이슬란드와멕시코를약간밑도는수준이다. OECD 대부분의국가에서는남녀모두일반적인퇴직정년인 65세보다일찍퇴직을한다. 이는사회복지급여를포함하여조기퇴직을위한연금제도나공적 사적조기퇴직제도의영향이일부반영된것이라볼수있다. 현재한국의평균퇴직연령은상당히높게나타나며이는도시근로자에비해농촌근로자의높은퇴직연령의영향이부분적으로작용했을것임을고려해야한다. 비농가구의경우남성의평균퇴직연령은 65.3 세, 여성은 64.3 세이다. 비농가구의퇴직연령은여전히높긴하지만다른 OECD 국가의평균과매우근접해있으며, 연금제도가퇴직결정에미치는영향을제외하더라도현재진행중인도시화로인해한국의평균퇴직연령이하락할수있음을보여준다. 비슷한경제수준과사회보장시스템을갖춘 OECD 국가간에도실질퇴직연령은매우큰격차를보이고있다. 이는한국의경우도향후실질퇴직연령감소를어느정도막을수있는가능성이있음을시사한다. 실질퇴직연령이매우높은일본의경험을살펴보는것은특히의미가있다. 일본연금제도의소득대체율은상대적으로낮으며한국의국민연금제도가성숙한후의소득대체율에비해서도상당히낮다. 그럼에도불구하고 Seike(2001) 는매우낮은기준에서시작한노령연금의실질가치가그동안크게증가하였으며, 1960년대초반 82% 수준이던 60~64세 27) [ 그림 3-2] 의실질퇴직연령은 40 세이상근로자가 5 년기간동안노동시장에서퇴장한평균연령에해당한다. 5 년단위연령집단의참가율을 5 년뒤그보다 5 살많은연령집단의참가율과비교하여계산하였다, 이렇게노동시장에서활동하고있는사람의실질숫자가아니라참가율을사용한것은사망이라는변수와인구구조의차이를제거함으로써시간별 각국별비교를원활하게하기때문이다. 실질퇴직연령을산정해내는방법에는이밖에도여러가지가있다. 다른방법을사용할경우각국의실제값이변동될수있는반면순위에는큰변동이초래된다.
제 3 장소득보장과근로유인의균형 47 남성근로자의노동시장참가율을 1980년대후반에는 71% 로하락하게되었는데그주된원인이연금제도임을주장했다. 28) 또한미시자료 (micro data) 를활용해공적노령연금의수급자격과노동시장참가율간에는부 (-) 의관계가있음을보여주었다. [ 그림 3-2] OECD 국가의실질퇴직연령과제도적퇴직정년 (1997~2007) 75 70 Effective 남성 Official 65 60 55 50 45 Mexico Iceland Switzerland Denmark Ireland New Zealand Sweden Canada Turkey Czech Republic Italy Germany Finland Austria France Hungary 75 70 여성 65 60 55 50 45 Iceland Korea Japan Portugal United States Denmark Turkey Spain United Kingdom Australia Germany Finland Netherlands Poland Belgium Hungary 28) 참가율이이후회복세를보였으나곧다시하락하여 2003 년에는약 71% 가되었다.
48 한국의고령화와고용정책 [ 그림 3-3] 남성노인의평균실질소득대체율과경제활동참가율 (2000) 1) 90 Japan 80 70 60 50 Norw ay New Zealand Kore a United States United Kingdom A us tralia Canada Netherlands Hungary Sw eden Portugal Denmark Spain Czech Republic Austria Belgium Germany Finland France Italy Poland 40 10 20 30 40 50 60 70 소득대체율 전체 OECD 국가에서노인남성의노동시장참가율과평균소득대체율사이에부 (-) 의상관관계가존재한다 ( 그림 3-3). [ 그림 3-3] 의소득대체율은 GDP 대비노령연금과기타조기퇴직급여지출비율을노인부양비율로나눈것이다. 따라서 [ 그림 3-1] 의가상대체율에비해좀더실질적인평균소득대체율을보여준다. 전체 OECD 국가에서노인남성의노동시장참가율과평균소득대체율간의상관관계지수는 -0.5 이고 5% 수준에서통계적으로유의미하다. 29) 아직까지한국은국민연금지출수 29) [ 그림 3-3] 의상관관계는대체율의산정방식의몇몇소수변이에크게흔들리지않는다. 예를들어대체율계산을위해사용된노인부양률은 20~ 64 세인구대비 65 세이상인구의비율이다. 만약대신에전체인구를분모로사용하였다면대체율은전체국가에서동일하게올라가겠지만상관계
제 3 장소득보장과근로유인의균형 49 준이상대적으로미미하고법정퇴직금제도는전체노동력중일부만을포괄하고있기때문에평균소득대체율이낮은편이다. 그러나일단국민연금제도가성숙하기시작하면평균소득대체율은큰폭으로상승할것이며이에따라고령자의노동시장참가율은하락할위험이있다. Blo ndal과 Scarpetta(1999) 는전체 OECD 국가에서남성고령자의노동시장참가율에영향을미치는결정요인에관해연구하였다. 이들이각국의패널데이터를활용한계량경제학적분석에따르면연금의소득대체율이노동시장참가율에부정적인영향을미친다. 다만연금수급자격최저연령, 연금가치증가율과같은연금제도의다른조건이보다중요한듯보인다. 장년남성의실업률등거시경제적조건과기타복지급여의관대함등도중요한결정요인인것으로파악되었다. 마지막으로독일, 이탈리아, 네덜란드, 영국, 미국등 5개 OECD 국가의미시계량경제학적분석결과연금의소득대체율을포함한연금의인센티브가퇴직의사결정에매우중요하다는점이확인되었으나동시에건강상태나기타사회경제적요인의중요성도간과할수없는것으로나타났다. 따라서고령근로자의퇴직의사결정에영향을미치는많은요인들이있는데, 한국의경우노령연금수급개시연령이낮은반면소득대체율은상대적으로높아서국민연금제도가성숙함에따라고령자의노동시장참가율하락을초래할수도있다. 도시화의진전도고령자의노동시장참가율하락을가속화시키는한요인이될것이다. 더불어퇴직연령에달한인구의증가와고령자의노동시장참가율의감소는전체노동력공급에영향을미칠것이다. [ 그림 1-4] 에서볼수있듯이고령자의노동시장참가율이현수준보다하락할경우노동공급은현저히감소하게된다. 국민연금성숙이향후노동력공급에미칠수있는부정적인영향을부분적이나마상쇄시킬수있는몇가지요인들이있다. 수의크기나의미에는거의영향을미치지않는다. 이와유사하게만약노인지출을 GDP 에서차감한다면대체율은다소증가할수있으나상관계수는거의변동되지않는다. 마지막으로참가율이 50~64 세남성만의자료가아닌동일연령대전체인구에대한비율을의미한다하더라도역상관관계는다소약해지기는하나그대로유지된다.
50 한국의고령화와고용정책 - 아직연금제도가실질적으로포괄하고있는대상이제한적이기때문에모든근로자가관대한연금급여의혜택의대상이되는것은아니다. 다시말해, 많은근로자들이퇴직후공적노령연금의혜택을전혀받지못하거나매우제한적으로만수급받고있음을의미한다. - 모든근로자의가입기간이조건을충족시킬만큼길지는않아서개인의가입기간에따라대체율이하락한다. - 앞장에서다루었듯이한국의평균근속연수가짧아지는경향이있어향후소수의근로자만이퇴직급여의수급대상자가될것이다. 따라서현실적으로는노령연금과퇴직금을모두합한소득대체율은 [ 그림 3-1] 에서보는것만큼높지않을수도있다. - 한국의대학이상교육기관의등록률이매우높다는점을감안한다면고령근로자의대부분이자녀교육비에대한부담을안고있으며자녀의결혼비용도부담으로안고있다. 그렇기때문에고용을유지하는것이상대적인소득손실로이어진다하더라도조기퇴직을선택하지는않는다. 그럼에도불구하고현제도상, 특히퇴직금등과연계하여생각할때소득대체율은매우높은편이다. 따라서국민연금제도가성숙할경우고령근로자의노동시장참가율하락이라는위험은존재한다. 퇴직의사결정에미치는직접적인영향외에도, 빠르게상승할것으로예상되는노령연금지출비용을충당하기위한연금기여율의상승은노동의수요와공급에부정적인영향을미칠수있다. 다른 OECD 국가들은그정도에있어서각각차이는있겠지만대부분이인구고령화로인해공공지출비용상승을경험하고있다. 자료가존재하는다른 OECD 국가와비교할때현재한국은 GDP 대비노령연금지출비가가장낮은수준이다 ( 그림 3-4). 국민연금과특수직역연금제도에투입되는공적지출을모두합산할경우 GDP 의약 2% 수준에그친다. 그러나국민연금제도가성숙하게되면한국은스페인, 노르웨이와함께 GDP 대비노령연금지
제 3 장소득보장과근로유인의균형 51 출비의폭등을경험하게될것이다. 30) 국민연금제도를장기적으로지속시키기위해서는향후 30년간기여율을 2배인상해 17.2% 수준이되어야한다 (OECD, 2001b). 게다가명목상 8.3% 의퇴직금부담도여전히존재하기때문에모두합할경우급여에대해납부하는사용자부담금 (pay-roll tax) 은 25.5% 에달한다. [ 그림 3-4] OECD 국가의공적노령연금지출전망 (2000~2050) 1) 0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0 14.0 16.0 Austria Italy France Germany Poland Spain Sweden Belgium Finland Portugal Japan Czech Republic Denmark Hungary Netherlands Canada Norway New Zealand United States United Kingdom Australia Korea 0 2.0 4.0 6.0 8.0 1 0.0 1 2.0 노후소득보장측면에서볼때국민연금은높은소득대체율에도불구 하고제도가성숙한후에도그역할에는한계가있다. 연금의적용범위가좁으며, 소득파악문제가있기때문이다 (OECD, 2001b). 국민연금이 30) [ 그림 3-4] 에서이용한자료는한국을포함한각국에서공통의거시경제및인구관련가정을사용하여수행한전망치를토대로작성되었다. 이러한가정과전망치의보다세부적인사항은 OECD(2001a) 참고.
52 한국의고령화와고용정책 효과적인노후소득보장책이되기위해서는적용범위가보다확대되어야한다. 현제도의또다른문제점은소득재분배측면으로특히자영자들이소득을낮게신고하는현상과부분적으로관련되어있다. 연금급여액은전체근로자의평균신고소득과개인의신고소득에따라결정된다. 따라서자영업자가소득을낮게신고하면그에따라연금보험료는낮아지지만최종연금급여액은낮아지는보험료만큼감소하지는않는다. 그렇지만결과적으로소득을낮게신고할경우그렇지않을때보다연금혜택은줄어들게된다. 근로자가퇴직을준비하는또다른방법은사적연금을활용하는것이다. 1994년이후큰폭의세금혜택등을주는등사적연금에대한많은장려책이마련되었다. 그러나사적연금은퇴직준비에있어매우제한적인역할만을담당하고있으며, 주로퇴직연금이라기보다는세제혜택이있는저축수단으로활용되었다 (OECD, 2001b). 따라서적절한금융감독하에서사적연금을지속적으로발전시키는것도고려할필요가있다. 지금까지한국의노령연금제도가노동력의수요와공급에미치는부정적인영향과, 퇴직이후적절한소득보장차원에서의효과성등에서안고있는문제점을살펴보았다. 이를요약하면다음과같다. - 첫째, 현재의국민연금제도하에서는제도가성숙하게되면퇴직금을포함할경우소득대체율은다른대부분의 OECD 국가보다높아진다. 특수직역연금제도의소득대체율은이보다도높다. 이렇게소득대체율이높을경우고령근로자의경제활동참가율하락으로이어질수있으며, 이는인구고령화로인한고령자의증가와맞물리게될위험이있다. - 둘째, 높은소득대체율은노령연금수급자수의급격한증가와더불
제 3 장소득보장과근로유인의균형 53 어노령연금지출비용을크게증가시킬것이다. 연금개혁이뒤따르지않는한연금의기여율이급격히인상될수밖에없고, 이는노동수요와공급에악영향을미칠것이며, 국민연금제도의가입에부정적인영향을미칠것이다. - 셋째, 2008년부터완전노령연금이지급되기시작하고제도에대한신뢰도가개선된다고하더라도아직국민연금제도가보편적인노후소득보장제도라고하긴어렵다. 근로자의상당수가국민연금제도에가입되어있지않거나충분한가입기간을확보하지못할것으로예상되어현상태로는퇴직이후빈곤층으로전락할위험이있거나, 경제적으로가족구성원에게크게의존해야만한다. - 넷째, 특수직역연금과국민연금간의연계방안이마련되지않아노동이동성특히고령근로자의노동이동성을제한하고있다. - 다섯째, 사적연금은앞으로보다개발되어야하며금융감독이필요하다. - 마지막으로퇴직금제도는시대에뒤떨어져있다. 다음과같은이유로퇴직금제도는퇴직이후적절한노후소득보장제도로서역할을하지못하고있다. 1 퇴직금의이동성은허용되지않았으나근로자의이동성은증가하고있다. 2 기업도산, 지불불능등으로인해퇴직금을수급받지못할위험이증가하고있다. 3 퇴직자의기대수명은증가하고있는데반해퇴직금은상대적으로적은액수이다. 게다가퇴직금제도자체가기업의고령근로자에대한고용유지를저해할수도있다. 근로자가근속연수가길어질수록퇴직금산정의기초가되는근속연수가증가할뿐만아니라최종급여가증가함에따라일시금으로지급해야할퇴직금의액수도증가한다. 이러한문제점으로인해최근들어수차례의개혁이시도되었다. 1997년국민연금개선기획단이발족되었다. 그리고기획단의권고사항이모두시행된것은아니지만 1998년국민연금제도에몇가지변화가일어났다. 31) 1 연금급여적립률을 1.75% 에서 1.5% 로낮춤으로써, 가입 31) 예를들어처음에는목표대체율이 40% 로제안되었으나이후 60% 로높아
54 한국의고령화와고용정책 기간이 40년인평균소득자의소득대체율을사실상 70% 에서 60% 로낮추었다. 2 연금급여산식상의개인소득과가입자전체평균소득의가중치를동일하게조정함으로써소득재분배효과를상대적으로낮추었다. 3 2013~2033년사이에완전연금의수급개시연령을 60세에서 65세로점차적으로끌어올릴것이라고발표했다. 또한 2000년세제개혁을통해연금기여금에세액공제가되도록하되연금급여에는세금을부과하도록하였다. 2001년 1월현재가입기간이 20년이채안되는공무원을위해연금수급최소연령을 50세로정하였으나이또한 2020년까지 60세로점차적으로높여갈것이다. 국민연금제도의지속성을위해 5년마다의무적으로재정계산제도를시행하는데, 2003년정부는소득대체율인하와기여율인상을다음과같이제안하였다. - 2008년표준소득대체율을 60% 에서 50% 로낮추되개혁이전의기득권은보장한다. - 기여율을 2010년을시작으로 5년마다 1.38% 씩증가시켜 2030년까지 15.9% 까지인상한다. 이와같은개혁은 2070년까지연금제도의재정안정성, 즉 2년동안의연금급여를지불하기에충분한국민연금기금적립금을확보하기위해서이다. 그러나이러한개혁안은사용자와노동조합양측으로부터비판을받고있어 2004년 5월국회회기가시작되기전까지도국회의결을받지못한상태이다. 노사정위원회에서 2년동안논의를거친이후 2003년정부는일시금형태로지급되는퇴직금제도의대안으로기업연금제도를도입하는법안을제출했다. 새로운기업연금제도는기업의자율적결정에기초하여도입될것이며, 현퇴직금과비슷한수준의급여를제공할것이다 ( 자세한내용은상자 3-2 참조 ). 그러나사회주체들간의합의부족으로기업연금제도도입이지연되고있다. 졌다.
제 3 장소득보장과근로유인의균형 55 [ 상자 3-2] 한국의새로운기업연금제도안 이와같은개혁방향은바람직하지만고령근로자의근로의욕을저해하는요소를완전히제거하거나적용범위를확대하는데있어서충분하다고는할수없다. 보다근본적인개혁안은 1998년한국연금제도의종합적검토를위해설립된국민연금개선기획단에서제안되었다. 이외에도다양한연구들에서국민연금제도의개혁안이제기되었다 (World Bank, 2000; Chung, 2001; Moon, 2001; Phang, 2002b; Phang 외, 2003). 연금개혁안들은조금씩다르기는하지만공적연금제도와사적연금제도로이루어진다층체계를구축할필요가있다는점에대해서는공감대가형성되어있다. OECD 에서는이러한다양한개혁안을포괄적으로담은개혁안을제시한바있다 (2001b)( 상자 3-3 참조 ). OECD 에서는 3층연금체계를구축할것을제안하였다. 첫번째층은현존하는국민연금제도를분리해조세방식의기초연금과소득비례방식의확정급여형연금등 2부분으로분
56 한국의고령화와고용정책 리하는것이다. 기초연금은낮은가입률의문제를해소할수있을뿐아니라, 노년기최저소득을보장해줄것이다. 두번째층은퇴직금제도를기업연금제도로전환하여완전적립방식의확정기여형제도로운영하는것이다. 마지막층은보다효과적인사적연금제도를구축하는것이다. [ 상자 3-3] 한국연금제도의근본적인개혁을위한 OECD 제언 이개혁안에따르면공적연금제도하에서의소득대체율은낮아진다. 32) 따라서국민연금의 ( 적어도소득이높은근로자의 ) 조기퇴직유인
제 3 장소득보장과근로유인의균형 57 효과가축소되며시스템의재정안정성은향상될것이다. 동시에공적연금소득대체율인하는기초연금을통한포괄범위의확대와퇴직후보다확실한소득원이될기업연금제도도입으로상쇄될수있다. 사적연금을강화함으로써근로자는퇴직이후노후를위한저축액을스스로선택할수있는가능성이높아질것이다. 물론이러한개혁안이재정에미칠전반적인영향에대해서세밀하게평가해야한다. 몇몇 OECD 국가가경험했던것처럼공적노령연금제도등과같은공식적제도와는별개로사회보장제도도조기퇴직의대안이될수도있다. 고령실업자는적극적인구직활동을하지않아도실업급여를수급하게할수도있다. 중증장애를가지지않았다하더라도고령근로자가예를들어새로운일자리를찾을가능성이낮거나의료통제가엄격하지않다든지하는노동시장의사유로장애급여를수급할수도있다. 경증장애를가진고령자에대해서는부분적인장애급여를지급할수도있다. 많은국가에서실업이나장애급여를받는근로자는, 이후공식퇴직정년에이르게될경우연금급여수준이보다높은노령연금으로전환할수있다. 게다가몇몇국가에서는실업급여나장애급여수급기간도노령연금산정기초가되는연금가입기간으로포함하기도한다. 많은국가에서상당수근로자가이러한대안을통해노동시장에서조기이탈하였다. 예를들어스웨덴에서는노동시장을떠난 60~64 세전체근로자중약 40% 가장애급여나장기상병급여를받고있으며단지 5% 만이노령연금을받고있다 (OECD, 2003a). 32) 부부가모두소득이있어국민연금보험료를납부하는경우라면확실히대체율이낮을것이다. 게다가첫번째축의기초연금이부부에게는축소될수도있다.