2016 2015. 10
2016 년도예산안및 국가재정운용계획분석 2015. 10
경제전망및재정분석 Ⅳ 2016 년도예산안및국가재정운용계획분석 총괄 I 박용주경제분석실장 기획 조정 I 홍형선조세분석심의관 연훈수경제정책분석과장 작성 I 이강구, 심예원, 김정미, 조은영 재정정책분석과경제분석관 지원 I 국인영재정정책분석과행정실무원 한종하재정정책분석과자료분석지원요원 경제전망및재정분석 시리즈는 2016년도예산안 심사및국가재정운용에대한국회의의정활동을지원하는것을목적으로발간되었습니다. 문의 : 경제분석실재정정책분석과 02) 788 3777 fpa@nabo.go.kr 이책은국회예산정책처홈페이지 (www.nabo.go.kr) 를통하여보실수있습니다.
경제전망및재정분석 IV 2016 년도예산안및 국가재정운용계획분석 2015. 10
이보고서는 국회법 제22조의2 및 국회예산정책처법 제3조에따라국회의원의의정활동을지원하기위하여작성되었습니다.
발간사 2008년글로벌금융위기로큰충격을받은세계경제는이전과같은성장세를보이지못하는가운데반복되는유럽지역의재정위기, 중동지역의지정학적리스크등으로국제금융시장과각국경제여건의불확실성도크게증가하고있습니다. 최근우리경제또한중국의성장둔화, 미국의금리인상과같은대외경제여건악화속에서기업은새로운투자처를찾지못해성장잠재력이약화되고, 가계부채증가등으로소비여력이축소되면서수출부진과내수부진이라는이중고를겪고있습니다. 경제여건이나빠질수록경기활성화와사회안전망강화라는재정의역할은확대될수밖에없어그어느때보다현명하고전략적인재정운용이필요한시기입니다. 정부는지난 9월 11일 2016년도예산안 과함께중기재정운용의목표와방향을담은 2015~2019년국가재정운용계획 을국회에제출하였습니다. 어려운경제여건하에서재정을보다건전하게운용하기위해효율성이떨어지는재정사업에대한지출구조조정을강력히추진하는등재정지출증가를최대한억제하여재정건전성을확보하려는정책적의지를담았으나, 국가채무는 2016년부터 GDP 대비 40% 시대에접어들게되었습니다. 현재의국가채무수준이경제운용을심각하게저해할수준은아니지만, 급속한인구고령화에따른복지지출증가, 커져만가는대내외불확실성과한반도통일과같은급격한재정여건의변화를감안하면보다적극적인관리가필요한시점임은자명한사실입니다. 본보고서는 2016년도예산안 과 2015~2019년국가재정운용계획 에제시된재정총량과재정기조, 분야별재원배분및국가채무등에대한분석결과와중장기재정건전성확보를위한정책과제를제시하여국회와정부가지혜를모아우리나라재정을보다튼튼하고건전하게운용할수있는현실적이고합리적인방안을찾아나가는데미력이나마보탬이되고자발간을하였습니다. 아무쪼록본보고서의분석결과가 2016년도예산안 심사와중장기재정건전성을강화할수있는정책과제를모색하는데유용하게활용되기를바랍니다. 2015 년 10 월 국회예산정책처장김준기
요약 1. 2016년도예산안개요 2016년총수입은 391.5조원으로 2015년본예산 (382.4조원) 대비 9.1조원 (2.4%) 증가하였고추경 (377.7조원) 기준으로 13.8조원 (3.7%) 증가 국세수입은 2015년본예산 (221.1조원) 대비 2.0조원 (0.9%) 증가한 223.1조원으로, 국세외수입 ( 세외수입및기금수입 ) 은본예산 (161.2조원) 대비 7.1조원 (4.4%) 증가한 168.3조원으로편성 총지출은본예산 (375.4조원) 대비 11.3조원 (3.0%) 증가한 386.7조원으로편성되었으며추경 (384.7조원) 기준으로 2.0조원 (0.5%) 증가 지출성질별로의무지출은공적연금수급자의증가, 고용안전망확충, 이자지출증가에따라 2015년본예산 (172.6조원) 대비 10.8조원 (6.3%) 증가한 183.4조원이며, 재량지출은본예산 (202.8조원) 대비 0.5조원 (0.2%) 증가한 203.3조원 2016년국가채무는 2015년본예산 (569.9조원) 대비 75.3조원 (13.2%) 증가한 645.2조원이며 GDP 대비비율은 2015년본예산 (35.7%) 에비해 4.4%p 증가한 40.1% 으로전망 추경 (595.1조원, GDP 대비 38.5%) 기준으로국가채무는 50.1조원 (8.4%), 1.7%p 증가할전망 2016년관리재정수지는 2015년본예산 (-33.4조원) 대비 3.6조원증가한 37.0조원적자를보일전망 요약 7
< 2016 년도예산안개요 > ( 단위 : 조원, %, %p) 2015 2016 2015 본예산대비 2015 추경대비 본예산 추경 예산안 증감액 증감률 증감액 증감률 총수입 (A) 382.4 377.7 391.5 9.1 2.4 13.8 3.7 국세수입 221.1 215.7 223.1 2.0 0.9 7.4 3.4 국세외수입 161.2 161.9 168.3 7.1 4.4 6.4 4.0 총지출 (B) 375.4 384.7 386.7 11.3 3.0 2.0 0.5 관리재정수지 -33.4-46.5-37.0-3.6 9.5 (GDP 대비 ) (-2.1) (-3.0) (-2.3) (-0.2) (0.7) 국가채무 569.9 595.1 645.2 75.3 13.2 50.1 8.4 (GDP 대비 ) (35.7) (38.5) (40.1) (4.4) (1.7) 2. 2016 년도예산안총량분석 가. 2016년예산안의특징 정부는 2016년실질경제성장률을 3.3% 로전망 2016년예산안편성시과거의낙관적경제전망경향에서벗어나예년에비해낮은실질경제성장률 (3.3%) 을반영 - 실질성장률전망 ( 예산안기준, %): ( 11)5.0 ( 12)4.5 ( 13)4.0 ( 14)3.9 ( 15)4.0 ( 16)3.3 총수입증가둔화 (2.4%) 가재정건전성악화로연결되지않도록 2016년총지출증가율 (3.0%) 을 2010년이후가장낮은수준으로억제 국세수입증가율은 0.9% 로 2010~2014년평균증가율 ( 예산기준 ) 인 6.2% 에비해낮은수준으로편성 - 낙관적세입전망으로재정운용의불확실성이증가한것과재정운용에대한신뢰를회복하기위한시도로평가 8 요약
총지출중의무지출 (183.4조원) 은제도변경을반영하여전년대비 10.8조원이증가한반면, 재량지출 (203.3조원) 은전년대비 0.5조원증가에그침 - 총지출증가율 ( 본예산기준, %): ( 11)5.6 ( 12)5.3 ( 13)5.1 ( 14)4.0 ( 15)5.5 ( 16)3.0 국가채무는사상처음으로 GDP 대비 40% 를상회할것으로전망 국가채무 ( 조원, GDP 대비 %): ( 15 전망 ) 595.1, 38.5%, ( 16예산안) 645.2, 40.1% 관리재정수지는 37조원적자로 2009년이후 2015년추경 (46.5조원적자 ) 을제외하고최대규모 - 총지출은 2015년대비 3.0% 증가하지만총수입은경기회복지연으로 2.4% 증가로머무는것에기인 - 관리재정수지 ( 조원 ): ( 09)-43.3 ( 15본예산)-33.4 ( 15추경)-46.5 ( 16예산안)-37.0 분야별로재원배분의특징은다음과같음 첫째, 청년층고용활성화와노동시장개혁에따른고용시장의일시적불안정성을완충하기위해일자리예산을전년 (14.0조원) 보다 1.8조원증가된 15.8조원으로편성 둘째, 기존문화 체육 관광분야의지출이국민들의문화향유기회증대에따른삶의질제고에목적이있었다면, 이번예산안에서는한류및국내관광등고부가가치서비스산업육성의정책적의지를반영하여전년대비 0.5조원증가한 6.6조원편성 - ( 신규편성 ) K-pop 아카데미 (16억원), 한강관광자원화 (188억원) - ( 증액편성 ) 게임산업육성사업 (210 329억원), 한류체험프로그램 (44억원), 및패키지관광상품개발 ( 한류 (6 10억원), 동계올림픽 (70 150억원) 셋째, SOC 분야는전년대비 1.5조원 (6.0%) 감소한 23.3조원, 산업 중소기업 에너지분야는전년대비 0.3조원 (2.0%) 감소한 16.1조원 - SOC 분야는축적된 SOC 스톡을감안한 SOC 투자규모의단계적감소와투자효율성제고, 민간투자활성화기조가반영 - 산업 중소기업 에너지분야는해외자원개발사업이전년 (3,588억원) 대비 2,386억원감소한 1,202억원편성된데기인 요약 9
나. 분야별재원배분의경제적효과 세출항목별로 2016년총지출 (386.7조원) 은인건비및물건비 (104.8조원, 총지출대비 27.1%), 경상이전지출 (258.4조원, 66.8%), 자본지출 (17.8조원, 4.6%), 융자지출 (5.7조원, 1.5%) 으로구성 경상이전지출은전년 (249.8조원) 대비 8.6조원증가로가장큰증가규모 경제적효과가가장높은인건비및물건비는전년 (102.6조원) 대비 2.2조원증가 자본지출전년 (17.5조원) 대비 0.3조원증가및융자지출전년 (5.6조원) 대비 0.1조원증가 2016년예산안의성장률제고효과는전년대비 0.18%p로나타남 2016년예산안은 2015년의성장률제고효과 (0.25%p) 보다소폭하락 분야별로는공공질서및안전 (0.04%p), 국방 (0.04%p) 등은성장률제고효과가확대된반면, 국토및지역개발 (-0.11%p), 교통및물류 (-0.02%p), 교육 (-0.01%p), 통신 (-0.1%p) 등은전년대비예산규모가감소함에따라경제성장률제고효과도소폭하락 3. 2015~2019년국가재정운용계획분석가. 2015~2019년국가재정운용계획개요 2015~2019년연평균경상성장률 5.0% 를전제로, 총수입은연평균 4.0%, 총지출은연평균 2.6% 증가할것으로전망 총수입및총지출증가율은 2014~2018년국가재정운용계획 (5.1%, 4.5%) 보다둔화 - 총수입증가는경제성장과임금상승등에따라국세수입이 3.7% 증가하고사회보장기여금등기금수입이 5.3% 증가하는데기인 - 총지출증가는재량지출감축 (-0.7%) 에도불구하고의무지출의빠른증가세 (6.1%) 에기인 10 요약
관리재정수지적자는 2015 년 33.4 조원에서 2019 년 17.7 조원 (GDP 대비 2.1% 0.9%) 으로개선되나, 국가채무는 2015 년 595.1 조원에서 2019 년 761.0 조원 (GDP 대비 38.5% 40.5%) 으로상승 < 2015~2019 년국가재정운용계획개요 > ( 단위 : 조원, %) 2015 연평균 2016 2017 2018 2019 본예산추경예산증가율 총수입 382.4 377.7 391.5 406.8 426.6 446.6 4.0 ( 증가율 ) (2.4) (3.9) (4.9) (4.7) -국세수입 221.1 215.7 223.1 233.1 244.2 255.6 3.7 ( 증가율 ) (0.9) (4.5) (4.7) (4.7) -세외수입 27.6 28.3 27.2 26.6 26.7 26.7-0.8 ( 증가율 ) (-1.6) (-2.1) (0.3) (0.1) -기금수입 133.6 133.6 141.2 147.0 155.8 164.3 5.3 ( 증가율 ) (5.6) (4.2) (5.9) (5.5) 총지출 375.4 384.7 386.7 396.7 406.2 416.0 2.6 ( 증가율 ) (3.0) (2.6) (2.4) (2.4) -의무지출 172.6 173.5 183.4 195.0 206.5 218.7 6.1 ( 비중 ) (46.0) (45.1) (47.4) (49.1) (50.8) (52.6) -재량지출 202.8 211.1 203.3 201.8 199.7 197.3-0.7 ( 비중 ) (54.0) (54.9) (52.6) (50.9) (49.2) (47.4) 통합재정수지 7.0 4.8 10.1 20.4 30.6 (GDP 대비 ) (0.4) (0.3) (0.6) (1.1) (1.6) 관리재정수지 -33.4-37.0-33.1-25.7-17.7 (GDP 대비 ) (-2.1) (-2.3) (-2.0) (-1.4) (-0.9) 국가채무 595.1 645.2 692.9 731.7 761.0 (GDP 대비 ) (38.5) (40.1) (41.0) (41.1) (40.5) 나. 중기재정총량분석 2015~2019 년국가재정운용계획 의재정운용기조는확실한확장이나 긴축기조가아닌경제여건변화에따라미세한재정운용을보이고있으며, 요약 11
2016년예산안은다소확장적인재정기조를유지하나그이후에는다소긴축적인재정운용기조가강조됨 관리재정수지는 2016년예산안이 GDP 대비 -2.3% 로다소확장적인기조가유지되다가, 2017년부터 2019년까지각각 -2.0%, -1.4%, -0.9% 로점차감소하여긴축적기조로전환 2016년예산안의재정충격지수 (FI) 는 2015년본예산대비 0.12로다소확장적이나, 2017~2019년재정충격지수가부 ( ) 로나타나재정건전성회복을위해긴축적재정기조로전환 - FI : ( 15)0.06 ( 16)0.12 ( 17) 0.33 ( 18) 0.50 ( 19) 0.47 NABO는총지출을법령에따라지출규모가결정되는의무지출과정부가정책적의지등에따라지출규모를탄력적으로조정할수있는재량지출로구분하여전망한결과, 의무지출 2015년정부와같은 172.6조원에서연평균 6.7%( 정부 6.1%) 증가하여 2019년 223.5조원 ( 정부 218.7조원 ) 으로전망 재량지출 정부의지출구조조정에대한의지와계획의실현가능성에대한가정을추가하여 ( 시나리오 1), ( 시나리오 2), ( 시나리오 3) 으로구분하여전망 ( 시나리오 1) < 재량지출연평균 0.7% 감소 > 국가재정운용계획상재량지출규모를그대로반영 ( 15년 202.8조원 19년 197.3조원 ) 할경우국가채무는 15년 594.9조원 (38.4%) 에서 19년 761.4조원 (41.1%) 으로증가하여정부계획 ( 15년 595.1조원 (38.5%) 19년 761.0조원 (40.5%)) 대비소폭증가 총지출은 2015년정부와동일한 384.7조원에서연평균 2.3%( 정부 2.0%) 증가하여 2019년 420.7조원 ( 정부 416.0조원 ) 으로전망 관리재정수지는 2015년 46.3조원적자에서 2019년 18.0조원적자로정부계획 ( 19년 17.7조원 ) 대비 0.3조원적자확대 12 요약
( 시나리오 2) < 재량지출연평균 1.4% 증가 > 재량지출의실질적인가치를동결하는가정하에재량지출증가가물가상승률 ( 17년 1.6%, 18년 1.8%, 19년 1.8%) 만큼증가하는것으로가정하면 2019년국가채무는 802.9조원 (43.4%) 으로정부 (761조원) 보다 41.9조원 (2.9%p) 증가 총지출은 2015년 384.7조원에서연평균 3.5%( 정부 2.0%) 증가하여 2019년 440.9조원 ( 정부 416.0조원 ) 으로전망 - 재량지출은 2015년 202.8조원에서 2019년 214.1조원 ( 정부 197.3조원 ) 으로 5년간연평균 1.4%( 정부 -0.7%) 증가 관리재정수지는 2017년 42.1조원적자에서 2019년 38.1조원적자로정부계획 ( 19년 17.7조원 ) 대비 20.4조원적자확대 ( 시나리오 3) < 재량지출연평균 3.0% 증가 > 직전 3개년도 (2013~2016) 의재량지출증가율 (3.9%) 을향후 3개년도에적용하면, 국가채무는 2019년 823.8조원 (44.5%) 으로증가하여정부와 2019년 62.8조원 (4.0%p) 차이발생 총지출은 2015년 384.7조원에서연평균 4.2%( 정부 2.0%) 증가하여 2019년 452.6조원 ( 정부 416.0조원 ) 으로전망 - 재량지출은 2015년 202.8조원에서 2019년 227.9조원 ( 정부 197.3조원 ) 으로 5년간연평균 3.0%( 정부 -0.7%) 증가 관리재정수지는 2017년 44.4조원적자에서 2019년 49.9조원적자로정부계획 ( 19년 17.7조원 ) 대비 32.2조원적자확대 정부의재정지출관리목표가달성되지못한다면국가채무는 2019년에 GDP 대비 40% 중반까지상승가능 2015년강도높은재정사업효율화노력등을감안하면향후지출구조조정이꾸준히지속되기어려운점을반영하여국회예산정책처는 ( 시나리오 2) 를기준으로적용 정부의재정운용목표를달성하기위해서는강력한지출구조조정및지출효율성을제고하기위한조치와지속적노력이필요 요약 13
< 2015~2019 년국회예산정책처와정부의국가채무비교 > (%) 46 44.5 44 43.2 43.4 NABO 전망 42 42.7 41.5 41.1 40 40.0 41.1 40.5 정부 38.4 38 36 2015 2016 2017 2018 2019 국가채무비율 ( 정부 ) 국가채무비율 ( 시나리오1) 국가채무비율 (NABO 전망 ) 국가채무비율 ( 시나리오 3) 총수입 총지출 관리재정수지 국가채무 < 2015~2019 년재정총량비교 > ( 단위 : 조원, %, %p) 2015 2016 2017 2018 2019 연평균증가율 정부 377.7 391.5 406.8 426.7 446.6 4.4 NABO 376.2 391.2 406.8 427.2 447.3 4.3 정부 384.7 386.7 396.7 406.2 416.0 2.0 시나리오1 384.7 386.5 399.2 408.7 420.7 2.3 NABO 시나리오2 384.7 386.5 406.8 422.4 440.9 3.5 시나리오3 384.7 386.5 409.1 429.3 452.6 4.2 정부 -46.5-37.0-33.1-25.7-17.7-21.5 시나리오1-46.3-36.3-34.5-25.4-18.0-21.1 NABO 시나리오2-46.3-36.3-42.1-39.1-38.1-4.7 시나리오3-46.3-36.3-44.4-46.0-49.9 1.9 정부 595.1 645.2 692.9 731.7 761.0 6.3 GDP 대비 38.5 40.1 41.0 41.1 40.5 시나리오1 594.9 644.3 693.4 731.9 761.4 6.4 GDP 대비 38.4 40.0 41.2 41.5 41.1 시나리오2 594.9 644.3 700.9 753.1 802.9 7.8 NABO GDP 대비 38.4 40.0 41.6 42.7 43.4 시나리오3 594.9 644.3 703.3 762.3 823.8 8.5 GDP 대비 38.4 40.0 41.8 43.2 44.5 주 : 1) 2015 년총수입, 총지출, 관리재정수지는추경수치임 2) 2015 년정부국가채무는정부전망수치임 3) 시나리오 1 은재량지출을정부계획을반영, 시나리오 2 는재량지출이 2017 년부터물가상승률만큼증가할경우, 시나리오 3 은재량지출이 2017 년부터직전 3 개년도 (2013~2016 년 ) 증가율로유지될경우임 14 요약
다. 국가채무위험분석 2016년국가채무 ( 정부계획 ) 는 645.2조원으로 GDP 대비 40% 를초과할전망 국가채무는 1997년 GDP 대비 11.4% 에서 1999년에외환위기대응과정에서 17% 대초과, 2003년공적자금국채전환으로 20% 대초과, 2009년글로벌금융위기대응과정에서 30% 대초과 2019년적자성채무는 469.0조원으로 2012년 (220.0조원) 부터 2019년까지연평균 11.4% 증가 < 국가채무추이및전망 > 800 700 600 500 400 300 200 100 0 645.2 27.0 595.1 23.3 글로벌금융위기 533.2 20.4 489.8 17.1 17.5 17.7 17.6 420.5 443.1 15.3 392.2 공적자금 359.6 국채전환 11.4 299.2309.0 282.7 247.9 외환위기 203.7 165.8 60.3 80.4 98.6 111.2 121.8 133.8 29.3 28.7 28.0 31.2 31.0 34.3 31.6 32.2 35.9 40.1 41 41.1 40.5 38.5 761.0 731.7 692.9 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 42.0 37.0 32.0 27.0 22.0 17.0 12.0 7.0 2.0-3.0 국가채무 ( 좌축 ) GDP 대비 %( 우축 ) 2014년우리나라의 GDP 대비국가채무비율은 34.5%(OECD 기준 ) 로 OECD 평균 (113.8%) 보다낮은수준이나, 경제수준, 인구고령화등을고려하면보다적극적관리필요 우리나라의 1인당국민소득이 $28,000에도달한시점인 2014년국가채무비율은 34.5% 인반면, 주요선진국의국가채무는 48.3~68.3% 수준 우리나라의 65세이상노인인구가전체인구의 14% 이상이되는 고령사회 진입시점인 2018년국가채무비율은 41.1%( 전망 ) 인반면, 프랑스는 32.6%(1979년 ), 독일은 36.8%(1991년 ) 수준 요약 15
2010~2015년까지국가채무증가요인을분석한결과, 우리나라의국가채무는주로기초재정수지적자규모가확대된데주로기인 국가채무증가 (7.5%p) 는기초재정수지적자 (3.7%p), 이자지출 (0.5%p), 금융성채무등 (3.3%p) - EU 27개국평균 : 국가채무증가 (9.9%p) 중기초재정수지적자 (4.2%p), 이자지출 (4.0%p), 금융성채무등 (1.8%p) 이탈리아는긴축적재정운용으로국가채무를 8.8%p 개선하였으나, 국가채무누적에따른이자지출증가 (21.5%p) 로국가채무는 18.5%p 상승 지속적인기초재정수지적자로국가채무가누적된다면, 기초재정수지개선이나금융성채무감소에도불구하고이탈리아 (21.5%p), 포르투갈 (23.5%p), 그리스 (55.6%p) 등과같이이자지출의증가가국가채무증가를초래할수있음 라. 중기재원배분분석 2015~2019년국가재정운용계획 의분야별재원배분은보건 복지 고용및문화 체육 관광분야의증가세가두드러진가운데 SOC, 산업 중소기업 에너지분야는감소하고교육및 R&D 분야등의증가율은둔화 보건 복지 노동분야의연평균증가율 (5.0%) 은 2011~2015년연평균증가율 (7.0%) 에비해둔화될계획이나총지출증가율 (2.6%) 보다높은수준 최근 5년간연평균증가율이 0.4% 인산업 중소기업 에너지분야는에너지분야의해외자원개발내실화등으로향후 5년간지출이연평균 3.0% 감소하고, SOC는사회간접자본이선진국수준에도달함에따라지출이연평균 6.8% 감소 R&D 분야지출규모가선진국수준에도달함에따라성과관리강화와기술사업화등내실화를목적으로 2015~2019년연평균증가율이직전 5년연평균증가율 (6.1%) 보다둔화된 1.7% 로증가 - GDP 대비정부 R&D 지출비중 (OECD, 2013년 ): 1위오스트리아 (1.09%), 2위한국 (0.95%) 16 요약
보건 복지 고용분야는공적연금수급자증가가지출증가를주도하는가운데고용안전망의확충등으로 2015년 115.7조원 ( 총지출대비 30.8%) 에서 2019년 140.3조원 (34.6%) 으로연평균 5.0% 증가 저출산 고령화, 소득양극화심화등으로복지지출에대한수요가빠르게증가함에따라신규복지제도가도입 ( 기초연금, 2014) 되거나기존복지사업이확대 ( 보육료지원확대, 2012) 되면서타분야에비해보건 복지 고용분야의지출증가세가빠르게확대 인구고령화와함께빠르게증가하는복지지출은중장기적으로재정운용부담을가중시킬수있으므로철저한관리필요 - 복지지출은대부분의무지출로법률에따라지급대상과단가가결정되기때문에지출규모를탄력적으로조정하기가어려움 - 복지지출증가로인해재정운용이경직화될수록재정의경기대응과같은신축성을저해하여대내외경제적충격을완충하기가어려워지고경기변동성이확대 향후복지재정은국민의복지수요에적절히대응하면서도재정운용의부담을최소화하기위해정책대상별로특화된서비스를제공하는등재정운용의효율성을제고할수있는다각적정책방안마련필요 - 특히, 신규복지제도도입시에는중장기적으로재정에미치는영향을면밀히검토할필요가있으며, 현금이전방식의복지지출은전달체계를정비하여부정수급등과같은재정누수를차단할필요 교육분야는국세수입증가로지방교육재정교부금은증가하는반면국립대등록금이예산외 (off-budget) 운용대상으로변경됨에따라고등교육부문지출은감소하여 2015년 52.9조원에서 2019년 59.0조원으로연평균 2.8% 의완만한증가세 2016년예산안기준교육분야지출규모는 53.2조원으로, 유아및초중등교육 43.1조원 ( 지방교육재정교부금 41.3조원포함 ), 고등교육 9.3조원, 평생 직업교육 0.7조원, 교육일반 0.1조원으로구성 - 고등교육부문은 2015년에비해 1.5조원 (-13.5%) 감소했는데, 이는 국립대학의회계설치및재정운영에관한법률 제정 (2015.3.) 으로 요약 17
국립대회계가국가재정에서독립됨에따라국립대등록금수입및국립대운영지원 인건비지출 ( 각 1.5조원 ) 이예산에서제외된결과 교육분야에서는중장기적으로저출산에따른학령인구수감소를고려하여재원배분방향을합리적으로설정할필요 학령인구수 ( 만명 ): ( 15) 609 ( 30) 532( 15대비 -12.6%) - 국세수입에연동 1) 되는지방교육재정교부금은학령인구수감소와교육환경개선필요성등을종합적으로고려하여주기적재정소요점검및교부율조정검토필요 - 시 도간학령인구감소속도의차이를감안할때, 지방교육재정교부금의시 도간배분기준에서학생수지표의비중을높이는등실수요를반영하여한정된자원의배분효율화필요 지역별학생수변화 ( 00 14, 만명 ): 서울 159 106(-33.3%), 경기 159 162(+1.9%), 경북 44 29(-34.1%), 전남 34 23(-32.4%) - 학령인구교육부문에서감축된예산일부는비학령인구직무능력향상등평생학습지원으로투입을전환하여인구고령화에따른생산성감소를극복하고교육투자의효율성을제고할필요 SOC 분야는 SOC스톡이선진국수준에근접하고재정지출구조가복지분야중심으로재편됨에따라 2015년 24.8조원에서 2019년 18.7조원으로연평균 6.8% 감소될전망 한정된재원여건상 SOC 분야지출은단계적감축이불가피하며이를위해명확한감축의원칙및기준이마련될필요 SOC 분야내에서는부문별로성장기여도, 한계생산성등을감안하여투자규모를설정함으로서배분적효율성을추구할필요 - 제한된예산을이용하여경제활성화등경제적효과를극대화하기위해서는신규보다는완공위주의재원배분필요 한계생산성이낮은것으로분석된도로부문은계속사업의완공에집중하고신규사업은기간교통망구축에필수적인사업중심으로최소화해나갈필요 - KDI(2014) 는도로 항만 공항 ( 70년: 0.8 13년 0.15) 의한계생산성이 1) 내국세의 20.27%+ 교육세전액 18 요약
급격히낮아졌고, 철도 지하철 (0.50), 하천사방 상하수도 (0.47) 에비해서도낮은수준으로평가 내구연한이경과한각종철도시설및장비에대한안전투자가지속적으로요구되며, 다만종합적 체계적안전개선절차수립, 안전투자우선순위정립, 대안별경제성비교를통한비용절감등의방안모색이동반될필요 SOC스톡 (G20중국토면적당연장순위 ) 고속도로 1위, 국도 3위, 철도 6위 산업 중소기업 에너지분야는중소기업금융지원및해외자원개발사업의효율성개선등에따라 2015년 16.4조원에서 2019년 14.5조원으로감소 중복되는중소기업금융지원을지양하여한계기업에대한적극적워크아웃과함께실패한중소기업의재도전에대한정부의추가적지원대책필요 - 2014년융자지원기업중이자보상비율이 1이하인기업임에도불구하고 2회이상지원받은기업이 8.7% - 우리나라혁신형창업기업의 5년후생존율은 35.1% 로미국 (43.0%), 스웨덴 (61.7%), 프랑스 (51.4%) 등주요국보다낮은수준이며, 부도이후재기준비는 19% 에불과 해외자원개발사업은장기적관점에서조정될필요가있으며, 에너지신산업분야에투자재원이유입되도록정책적지원이필요 - 우리나라는세계 9위에너지소비국 (2014년전세계에너지의 2.27%) 이나소비에너지자원중 95.7% 를해외에서수입해야하는등에너지해외의존도가높아안정적인에너지수급을위해해외자원개발을포함한다각적인방안마련이불가피 - 유가하락에따른화석연료의경제성향상에도불구하고전세계신재생에너지의투자는기술개발등에따라증가 ( 전년대비 17%) 하고있으며, 온실가스감축목표및신성장동력산업육성등중장기적관점에서투자방안검토 R&D 분야는양적확대의지양과성과중심의재정운용기조가반영되어 2015년 18.9조원에서 2019년 20.2조원으로연평균 1.7% 증가 중기 R&D 연평균증가율이 2011~2015년증가율 (6.1%) 에비해둔화되었으나중소 중견기업에대한지원이 2011년에 12.4% 에서 2017년까지 18% 로확대되고 요약 19
출연연과지역별창조경제혁신센터를중심으로지원이강화될계획 단기간소규모의중소 중견기업 R&D 지원비중이높아전반적인성과가미미하므로우수과제를위주로지원기간과규모를확대하는것이필요 - 중소 중견기업에대한정부지원 R&D 사업의약 52% 가연구기간이 1~3년미만이고 75.7% 가 3억원미만과제임 4. 중기재정운용개선방향가. 국가채무관리체계구축방안 국가채무총량관리의근본적대책으로우리나라의재정여건에적합한재정준칙의도입을검토할필요 재정준칙은구조적재정수지적자수준을정함으로써국가채무의통제가자동적으로이뤄지게하는형태를고려할수있음 구조적재정수지를재정목표로설정할경우경기대응성, 지속가능성, 계획의이행가능성등이높아질수있는장점이존재함 - 구조적재정수지적자규모를독일과같이 GDP 대비 0.35% 로적용했을경우국가채무비율은 2015~2019년동안정부계획대비 2.3~4.9%p 감축 다만구조적재정수지의산출방법과적자규모의상한선은정책결정자와학계및폭넓은사회적논의를통해합의되어야하는과제가남아있음 국가채무 ( 정부계획 ) 1) (%) < 재정준칙시나리오별국가채무감축효과 > 구조적재정수지적자 0.35% 국가채무 (%) 감축효과 (%p) 구조적재정수지적자 0.5% 국가채무 (%) 감축효과 (%p) ( 단위 : GDP 대비 %, %p) 구조적재정수지적자 1.0% 국가채무 (%) 감축효과 (%p) 2015 38.4 36.2 2.3 36.3 2.1 36.8 1.6 2016 40.1 36.4 3.7 36.7 3.4 37.7 2.4 2017 41.1 36.6 4.6 37.0 4.2 38.4 2.7 2018 41.4 36.5 4.9 37.1 4.4 38.9 2.5 2019 41.1 36.4 4.7 37.1 4.1 39.3 1.8 주 : 1) 국가채무비율산출시경상GDP는국회예산정책처전망치를이용함. 따라서 2015~2019년 국가재정운용계획 상정부의국가채무비율과차이가있음. 20 요약
< 재정준칙시나리오별국가채무비율 > ( 단위 : GDP 대비 %) 나. 재정지출효율화방안 한정된재원의배분적효율성 (allocative efficiency) 제고와재정건전성확보를위해서는지출구조조정이필요하나, 현행과같은개별적인사업단위의평가제도로는지출절감이제한적 재정사업자율평가에서 미흡이하 ( 예산 10% 이상감축대상 ) 결과를받은사업들의감축규모는 2014년예산안에서 1조 1,500억원, 2015년예산안에서 3,400억원, 2016년예산안 2,996억원에그쳐총지출의 0.1~0.3% 에불과 - Robinson(2013) 에따르면 OECD 국가들에서사업단위의효율성검토 (efficiency review) 를통한지출절감은총지출대비최대 2% 이내에불과 기획재정부에따르면, 보조사업운용평가전수실시및유사 중복사업통폐합등재정개혁을통해 2016년예산안에반영된전체절감규모는약 2조원 예비타당성조사의경우, 예측오차의가능성이있고, 경제성외에도다양한기준을종합하여평가하는 AHP 분석의특성으로인해 B/C가낮은사업도재정에편입될여지가있다는문제점 - 예타를거쳐 02~ 12년완공된도로사업 20개중 12개 (60.0%), 06~ 12년완공된철도노선 15개역중 11개역 (73.3%) 의수요과다예측 요약 21
개별사업단위의미시적인평가를보완할수있는분야 부문단위의전략적지출검토 (Strategic Spending Review) 를도입하여보다체계적이고광범위한지출구조조정을실시하는것이바람직 전략적검토 (strategic review) 는사업유지를전제로효율화를통해지출절감을시도하는효율성검토 (efficiency review) 와달리, 우선순위가낮은사업을축소또는폐지하는근본적인재정절감에초점 - 내용상연계성이높은단위사업들은개별사업의조정보다분야 부문차원의검토를통해사업간통합등보다근본적인구조조정안도출가능 - 네덜란드는 2010년 20개분야에대한검토를실시하여분야별 20% 의구조적지출절감방안을도출하고, 각정당이이를총선공약수립시활용 현행재정사업평가제도는사업운영의관리에초점을맞추면서전략적지출검토에활용될수있는성과정보를생산함으로써보완적기능을할필요 다. 중장기재정소요를고려한세입기반확충 2000년대이후성장둔화와사회 경제적구조변화로인해국세수입증가율이과거에비해크게둔화 국세수입연평균증가율 (%): ( 70년대) 32.8 ( 80년대) 15.6 ( 90년대) 13.3 ( 00년대) 7.5 ( 10년대) 2.2 향후인구고령화에따른성장둔화로세입여건은더욱악화될전망 정부가밝힌세입확충방안은비과세 감면정비, 지하경제양성화, 과세기반확대등 2013년 공약가계부 의재원조달방안과거의같으나, 이들방안을통한세수확보는규모가크지않고지속가능성이낮은문제점 비과세 감면정비에따른 2013~2017년세수확보규모는 6.3조원 ( 목표치의 35%) - 매년비과세 감면일몰연장과확대 신설이이루어지며, 2015년처음실시된조세특례심층평가 ( 일몰도래비과세 감면대상 ) 에서도 14개중 3개에대해서만명시적인폐지또는축소의견제시 지하경제양성화는 2013~2014년 8.8조원의세수를확보 ( 목표치의 107%) 했으나, 징세행정강화에초점을두고있어지속가능성낮음 22 요약
- 8.8조원중 6.1조원이세정노력강화실적으로, 경기위축고려시지속어려움 향후증가하는지출재원을안정적으로조달하기위해서는다각적인세입확충방안을검토할필요 종합적세제개편도고려할필요가있으며, 이때세목별효율성과재분배효과를감안하되복지분야의대응성강화등을통해국민의수용도를제고하는방식으로추진할필요 - 일본의경우 2014년에소비세율을인상 (5% 8%) 하면서소비세수의용도를사회보장지출로한정 라. 국가재정운용계획실효성제고방안 국가재정운용계획의실효성제고를위해서는재정건전성확보수단으로서중기지출및세입전략을구체화하고경제성장률전망치및전제등을포함할필요 - 2015~2019년국가재정운용계획 의중기지출계획을실행에옮기기위해서는강력한세출구조조정의원칙을수립하고실천하는정책의지가필요 - 2015~2019년국가재정운용계획 상총지출증가율 (2.6%) 은 2009~2013년국가재정운용계획 ~ 2014~2018년국가재정운용계획 의총지출증가율평균인 4.1% 에비해 1.5%p 낮은수준 - 2015~2019년국가재정운용계획 의재량지출증가율 (-0.7%) 은과거 5년간재량지출증가율 (4.2%) 보다대폭축소된것으로강력한지출구조조정이불가피함을의미 세입측면에서도재정건전성을확보하기위한구체적인재원마련전략및체계를마련하고이를중장기조세정책방향과국가재정운용계획에명시할필요 재정정보의공개차원에서경제성장률전망치및전망의전제등세부내역을국가재정운용계획에포함할필요 요약 23
국가재정운용계획의제도적개선사항으로국회보고시점의조정, 재정위험관리계획작성을고려할필요가있음 국가재정운용계획수립단계에서국회의재정의지를반영할수있도록계획의국회보고시점을 5~6월로현재 (8월) 보다앞당길필요 국가채무, 공공기관부채, 보증채무등의관리계획을통합 개편한 ( 가칭 ) 재정위험관리계획 을작성하여중앙정부, 지방정부, 공공기관의재정위험요인에대한상세한내용및통합된관리방안을제시할필요 - ( 가칭 ) 재정위험관리계획 은예산편성단계에서공공부문 ( 중앙정부, 지방정부, 공공기관 ) 의재정위험관리를포괄적 체계적으로가능케하고국회의재정통제권강화에도기여할것으로보임 24 요약
차례 제 1 부 2016 년도예산안총량분석 Ⅰ. 2016 년예산안개요 3 Ⅱ. 2016년예산안총량분석 8 1. 2016년예산안총평 8 가. 2016년예산안의특징 8 나. 국회예산정책처와정부의 2016년재정전망비교 12 2. 분야별재원배분의경제적효과 15 가. 2016년예산안재원배분의특징 15 나. 분야별재원배분의경제적효과분석 16 제 2 부국가재정운용계획분석 Ⅰ. 2015~2019년국가재정운용계획분석 23 1. 2015~2019년국가재정운용계획개요 23 2. 중기재정총량분석 27 가. 재정운용기조 27 나. 국회예산정책처와정부의중기재정운용계획비교 29 다. 중기재정총량전망종합 37 3. 2016년및중기국가채무분석 40 가. 우리나라국가채무의구조와특징 40 나. 국제비교를통한국가채무증가요인분석 43 다. 중장기재정위험 48 차례 25
4. 중기재원배분분석 52 가. 중기재원배분계획의특징 52 나. 주요분야재정운용방향 55 5. 국가재정운용계획첨부서류개요및평가 77 가. 2015~2019년국가재정운용계획의전년도계획대비평가 분석보고서 77 나. 2015~2019년국가채무관리계획 80 다. 2015~2019년국가보증채무관리계획 83 라. 2015~2019년중장기기금재정관리계획 86 Ⅱ. 중기재정운용개선방향 91 1. 국가채무관리체계구축방안 91 가. 국가채무총량관리의필요성 91 나. 정부의국가채무총량관리계획 92 다. 국가채무관리개선방안 94 2. 재정지출효율화방안 97 가. 재정지출추이와전망 97 나. 지출구조조정현황 : 재정사업평가제도의역할과한계를중심으로 99 다. 지출구조조정을위한제도개선방안 107 3. 중장기재정소요를고려한세입기반확충 112 가. 최근세수여건 112 나. 국가재정운용계획상세입확충계획평가 113 다. 세입기반확충을위한과제 116 4. 국가재정운용계획실효성제고방안 118 가. 국가재정운용계획개요 118 나. 국가재정운용계획평가 118 다. 중기계획의실효성제고방안 122 26 차례
표차례 [ 표 1] 2016년도예산안개요 4 [ 표 2] 2016년예산안의분야별재원배분 6 [ 표 3] 총지출추이 ( 본예산기준 ) 10 [ 표 4] 관리재정수지추이 10 [ 표 5] 주요기관별 2016년경제전망 12 [ 표 6] 국회예산정책처와정부의총수입및총지출전망비교 13 [ 표 7] 재정건전성전망비교 14 [ 표 8] 2015년예산안의분야별재원배분 15 [ 표 9] 총지출의세출항목별분류및적용된재정승수 18 [ 표 10] 분야별재정지출의성장률제고효과 19 [ 표 11] 2015~2019년정부경상성장률전망 23 [ 표 12] 2015~2019년정부총수입전망 24 [ 표 13] 2015~2019년정부총지출계획 ( 예산 기금별및지출성격별 ) 25 [ 표 14] 2015~2019년정부의무지출및재량지출계획 26 [ 표 15] 2015~2019년정부재정수지전망 27 [ 표 16] 재정지표를통한재정기조분석결과 28 [ 표 17] 2015~2019년성질별재정지출전망 31 [ 표 18] 2015~2019년국회예산정책처와정부의재정총량비교 ( 시나리오 1) 32 [ 표 19] 2015~2019년국회예산정책처와정부의재정총량비교 ( 시나리오 2) 34 [ 표 20] 2015~2019년국회예산정책처와정부의재정총량비교 ( 시나리오 3) 36 [ 표 21] 2015~2019년재정총량비교 38 [ 표 22] 국가재정운용계획상중기재정운용목표 40 [ 표 23] 성질별국가채무추이와전망 42 [ 표 24] 국가채무 ( 부채 ) 지표별주요활용현황 43 [ 표 25] 주요국 OECD 주요국의일반정부부채 44 [ 표 26] 2014년기준 1인당국민소득유사국가의국가채무비율 44 차례 27
[ 표 27] 주요선진국의국가채무비율과 1인당국민소득비교 45 [ 표 28] 우리나라와 EU 국가의국가채무증가요인 47 [ 표 29] 인구고령화속도 49 [ 표 30] 의무지출의추이및전망 (2007~2019년) 50 [ 표 31] 고령사회진입시점과주요국의국가채무비율 51 [ 표 32] 재원배분분류체계비교 53 [ 표 33] 분야별재원배분추이및투자계획 54 [ 표 34] 보건 복지 고용분야지출추이및계획 : 2011~2019년 56 [ 표 35] 분야별공공사회복지지출현황 60 [ 표 36] SOC 분야지출추이및계획 : 2011~2019년 61 [ 표 37] 우리나라의 SOC 스톡변화 62 [ 표 38] 도로 철도스톡의 OECD G-20 순위 64 [ 표 39] 주요시설물 : 교량 터널 65 [ 표 40] 교육분야지출추이및계획 : 2011~2019년 67 [ 표 41] 산업 중소기업 에너지분야지출추이및계획 : 2011~2019년 71 [ 표 42] R&D 분야지출추이및계획 : 2011~2019년 75 [ 표 43] 부처별주요 R&D사업현황 76 [ 표 44] 연도별국가재정운용계획경상성장률전망비교 78 [ 표 45] 국가재정운용계획간재정총량비교 78 [ 표 46] 각연도국가재정운용계획의경제성장률전망비교 80 [ 표 47] 국가채무차입및상환실적 (2013~2014년) 81 [ 표 48] 국가채무내역별전망 (2015~2019년) 82 [ 표 49] 최근보증채무규모추이 (2008~2015.8.) 83 [ 표 50] 국가보증채무전망 (2015~2019년) 84 [ 표 51] 학자금대출및상환현황 85 [ 표 52] 학자금대출연체자현황 86 [ 표 53] 기금별재정수지현황및전망 (2014~2019년) 88 [ 표 54] 기금별부채현황및전망 (2014~2019년) 89 [ 표 55] 시기별국가채무증감액현황 91 [ 표 56] 페이고제도도입관련제19대국회제출법률개정안현황 94 28 차례
[ 표 57] 재정준칙시나리오별국가채무감축효과 96 [ 표 58] 지출성질별규모추이 98 [ 표 59] 단계별재정사업평가제도 100 [ 표 60] 재정사업자율평가결과 미흡 등급이하사업현황 102 [ 표 61] 재정사업자율평가결과 미흡 등급이하사업의전년대비예산감축규모 102 [ 표 62] 예비타당성조사부문별 연도별종합적타당성확보율 (1999~2014년) 104 [ 표 63] 도로부문예비타당성조사수요예측현황 (2002~2012년완공사업기준 ) 106 [ 표 64] 산학협력특성화관련일반대학재정지원사업 111 [ 표 65] 시기별연평균국세증가율 112 [ 표 66] 공약가계부의세입확충계획 114 [ 표 67] 조세지출항목의일몰연장현황 ( 금액기준 ) 115 [ 표 68] 2013~2014년지하경제양성화추진실적 116 [ 표 69] 중기경제성장률전망 119 [ 표 70] 중기총수입계획 120 [ 표 71] 중기관리재정수지및국가채무계획 122 차례 29
그림차례 [ 그림 1] 관리재정수지및국가채무추이 7 [ 그림 2] 정부의예산안편성시실질경제성장률전망과실적추이 9 [ 그림 3] 국세수입추이 9 [ 그림 4] 국회예산정책처와정부의국가채무전망비교 14 [ 그림 5] 2015~2019년재정건전성비교 ( 시나리오 1) 33 [ 그림 6] 2015~2019년재정건전성비교 ( 시나리오 2) 35 [ 그림 7] 2015~2019년재정건전성비교 ( 시나리오 3) 37 [ 그림 8] 2015~2019년국회예산정책처와정부의국가채무비교 39 [ 그림 9] 국가채무추이및전망 41 [ 그림 10] 인구고령화와주요국의국가채무비율 51 [ 그림 11] 주요복지제도도입시기와복지지출추이 57 [ 그림 12] 지니계수추이 59 [ 그림 13] 공공투자규모국제비교 63 [ 그림 14] 초 중 고등학교학생수 68 [ 그림 15] 학령인구및고교졸업자수대비대학입학정원 69 [ 그림 16] 종류별국가보증채무추이및전망 85 [ 그림 17] 재정준칙시나리오별국가채무비율 96 [ 그림 18] 연도별총수입 총지출 ( 결산 ) 증가율및재정수지비율추이 97 [ 그림 19] 대학교육역량강화 프로그램내대학재정지원사업별성격 110 [ 그림 20] 중기계획별재정지출의연평균증가율비교 121 30 차례
제 1 부 2016 년도예산안총량분석
Ⅰ. 2016 년예산안개요 메르스확산으로인한민간소비회복세둔화, 세계경제부진에따른교역량감소및수출단가하락등으로 2015년상반기경기는둔화세를보였으나, 부동산시장의회복세지속, 저금리 저유가여건, 확장적재정정책과블랙프라이데이등소비진작을위한노력에힘입어정부는 2016년경제성장률이 3.3% 에이를것으로전망하고있다. 하지만중기적으로는선진국통화정책의정상화및중국의성장둔화, 10% 에육박하는청년실업률, 가계부채증가등이하방위험으로작용할수있으며, 2017년을정점으로감소하는생산가능인구는잠재성장률하락으로이어져저성장세를고착화시킬수있다. 이에정부는 청년고용여건의개선, 창의 융합기반의새로운성장동력창출을통한경제재도약 과 민생안정지원 을기본방향으로 2016년도예산안 을편성하여지난 9월 11일국회에제출하였다. 이에따라 2016년재정운용은청년일자리확대및고용안전망확충, 경제혁신, 문화융성, 민생안정등경제활성화와국민체감제고에중점을두고운영될것으로예상된다. 또한재정지출구조조정을위한재정개혁의일환으로재정사업원점재검토, 사업수총량관리, 유사 중복사업의통폐합과전달체계개편등을통해재정지출의효율화를추구하고재정준칙을도입함으로써중기재정건전성을제고할것을제시하고있다. 총수입은 2015년본예산 (382.4조원) 대비 9.1조원 (2.4%) 증가한 391.5조원으로편성되었다. 총수입증가율이전년 (3.5%) 에비해낮은이유는 2015년도예산안의경제성장률전망 (4.0%) 에비해낮은 2016년경제성장률전망 (3.3%) 과세수신장세의약화때문이다. 이중국세수입은경기회복지연등으로 2015년본예산 (221.1조원) 대비 2.0조원 (0.9%) 증가한 223.1조원으로, 국세외수입 ( 세외수입및기금수입 ) 은국민연금등사회보장기여금수입의증가등에따라본예산 (161.2조원) 대비 7.1조원 (4.4%) 증가한 168.3조원으로편성되었다. 이중세외수입은 2015년본예산 (27.6조원 ) 대비 0.4조원 (-1.6%) 감소한 27.2조원으로, 기금수입은기금운용계획 (133.6조원 ) 대비 7.6조원 (5.6%) 증가한 141.2조원으로편성되었는데, 이는완만한경기회복 Ⅰ. 2016 년예산안개요 3
에따른명목임금상승과사학연금및고용보험보험료율인상 2) 등의제도적요인 이반영되었기때문이다. 2015 년추경기준으로 2016 년총수입은 13.8 조원 (3.7%) 증 가하였고이중국세수입은 7.4 조원 (3.4%) 증가한것으로나타났다. [ 표 1] 2016 년도예산안개요 ( 단위 : 조원, %, %p) 2015 2015 본예산대비 2015 추경대비 2016 본예산추경예산안증감액증감률증감액증감률 총수입 (A) 382.4 377.7 391.5 9.1 2.4 13.8 3.7 국세수입 221.1 215.7 223.1 2.0 0.9 7.4 3.4 국세외수입 161.2 161.9 168.3 7.1 4.4 6.4 4.0 총지출 (B) 375.4 384.7 386.7 11.3 3.0 2.0 0.5 의무지출 172.6 173.5 183.4 10.8 6.3 9.9 5.7 재량지출 202.8 211.1 203.3 0.5 0.2-7.8-3.7 통합재정수지 (A-B) 7.0-7.0 4.8-2.2 11.8 (GDP 대비 ) (0.4) (-0.5) (-0.3) (-0.7) (-0.2) 관리재정수지 1) -33.4-46.5-37.0-3.6 9.5 (GDP 대비 ) (-2.1) (-3.0) (-2.3) (-0.2) (0.7) 국가채무 569.9 595.1 2) 645.2 75.3 13.2 50.1 8.4 (GDP 대비 ) (35.7) (38.5) (40.1) (4.4) (1.7) 주 : 1) 관리재정수지 = 통합재정수지 - 사회보장성기금 ( 국민, 사학, 고용, 산재 ) 수지 2) 595.1 조원은 2016 년예산안편성시 2015 년 12 월말국가채무전망이며추경안편성시정부국가채무전망치는 579.2 조원 (GDP 대비 37.5%) 으로증가요인은지방정부순채무 (8.4 조원 ), 국민주택채권잔액 (7.6 조원 ) 임자료 : 기획재정부 2) 공무원연금법 개정 (2015.6.22) 에따라이를준용하는사학연금의기여율이 2016 년부터기준보수월액의 14% 에서 16% 로인상될계획이며, 고용보험은 2016 년 7 월부터구직급여수급기간및급여수준의확대에따라보험료율이현행보수총액의 1.3% 에서 1.7% 로인상될계획이다. 4 제 1 부 2016 년도예산안총량분석
총지출은 2015년본예산 (375.4조원) 대비 11.3조원 (3.0%) 증가한 386.7조원으로편성되었다. 예산지출 ( 일반회계 + 특별회계 ) 은 2015년본예산 (260.1조원) 대비 5.6조원 (3.0%) 증가한 263.1조원으로, 이중일반회계는 2015년본예산 (208.7조원) 대비 5.6조원 (2.7%) 증가한 214.4조원, 특별회계는 2015년본예산 (51.4조원) 대비 2.6조원 (-5.1%) 감소한 48.8조원으로편성되었다. 기금지출은 2015년기금운용계획 (115.3 조원 ) 대비 8.3조원 (7.2%) 증가한 123.6조원으로편성되었다. 지출성질별로보면, 의무지출은 2015년본예산 (172.6조원) 대비 10.8조원 (6.3%) 증가한 183.4조원으로편성되었는데, 이는공적연금수급자의증가, 고용안전망확충등에따라복지분야법정지출이전년대비 7.2% 증가하고국가채무증가에따른이자지출이전년대비 9.1% 증가한것이주요원인이다. 이에반해재량지출은 2015년본예산 (202.8조원) 대비로는 0.5조원 (0.2%) 증가하였으나추경 (211.1 조원 ) 3) 대비로는 7.8조원 (-3.7%) 감소한 203.3조원으로편성되었다. 2015년추경기준으로총지출은 2.0조원 (0.5%) 증가하였고이중의무지출은 9.9조원 (5.7%) 증가한반면, 재량지출은 7.8조원 (-3.7%) 감소한것으로나타났다. 재원배분규모가큰분야는보건 복지 고용 122.9조원 (31.8%), 일반 지방행정 60.9조원 (15.7%), 교육 53.2조원 (13.7%), 국방 39.0조원 (10.1%) 의순으로나타났다. 2015년본예산대비증가율은문화 체육 관광 (7.5%), 보건 복지 고용 (6.2%), 일반 지방행정 (4.9%) 의순으로높은것으로나타났다. 보건 복지 고용분야의증가는공적연금수급자증가와고용안전망확충의일환으로구직급여의급여지급일수와급여수준의확대, 청년등취업취약계층에대한일자리지원예산확대등에기인한다. SOC 분야는사회간접자본고도화및복지재정수요증가에따른지출구조조정의필요성으로 2015년본예산 (24.8조원) 대비 6.0% 감소한 23.3조원으로편성되었다. 산업 중소기업 에너지분야는에너지분야의해외자원개발내실화및유가하락등으로 2015년본예산 (16.4조원) 대비 2.0% 감소한 16.1조원으로편성되었다. 4) R&D 분야는양적확대의지양과성과중심의재정운용기조가반영되어 2015년본예산대비 0.2% 증가한 18.9조원으로편성되었다. 3) 2015 년추경예산의재량지출증가는 SOC(24.8 조원 26.1 조원 ) 는 1.3 조원, 산업 중소기업 에너지 (16.4 조원 18.1 조원 ) 는 1.7 조원증가등에기인한다. 4) 2015 년추경예산에서본예산대비각각 1.3 조원, 1.7 조원증액되었던 SOC 분야와산업 중소기업 에너지분야는기저효과 (base effect) 로인해추경대비예산이큰폭으로감소되었다. Ⅰ. 2016 년예산안개요 5
[ 표 2] 2016년예산안의분야별재원배분 ( 단위 : 조원, %) 2015 2015 2016 본예산 추경예산 예산안 증감률 (A) (B) (C) 비중 (C-A)/A (C-B)/B 보건 복지 고용 115.7 120.4 122.9 31.8 6.2 2.1 교육 52.9 52.9 53.2 13.7 0.5 0.5 문화 체육 관광 6.1 6.4 6.6 1.7 7.5 2.1 환경 6.8 6.9 6.8 1.8 0.4-0.4 R&D 18.9 18.9 18.9 4.9 0.2 0.2 산업 중소기업 에너지 16.4 18.1 16.1 4.2-2.0-11.1 SOC 24.8 26.1 23.3 6.0-6.0-10.8 농림 수산 식품 19.3 19.8 19.3 5.0 0.1-2.6 국방 37.5 37.6 39.0 10.1 4.0 3.6 외교 통일 4.5 4.5 4.7 1.2 3.9 3.9 공공질서 안전 16.9 17.1 17.5 4.5 3.0 2.3 일반 지방행정 58.0 58.2 60.9 15.7 4.9 4.5 총지출 375.4 384.7 386.7 100.0 3.0 0.5 자료 : 기획재정부 관리재정수지는 2015년본예산 (-33.4조원) 대비 3.6조원악화된 37.0조원의적자를보일전망이나추경 (-46.5조원) 기준으로는 9.5조원개선될것으로전망된다. 이는 2016년총수입 (391.5조원) 이 2015년추경 (377.7조원) 대비 13.8조원증가하는데반해총지출 (386.7조원) 은 2015년추경 (384.7조원) 대비 2.0조원으로낮은증가를보였기때문이다. 국가채무는 2015년본예산 (569.9조원) 보다 75.3조원 (13.2%) 증가한 645.2조원에이르고, GDP 대비비율은 2015년본예산 (35.7%) 에비해 4.4%p 증가한 40.1% 에이를전망이다. 정부전망 (595.1조원, GDP 대비 38.5%) 기준으로국가채무는 50.1 조원 (8.4%), GDP 대비 1.7%p 증가될전망이다. 6 제 1 부 2016 년도예산안총량분석
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 [ 그림 1] 관리재정수지및국가채무추이 ( 단위 : GDP 대비 %) 40.1 9 35.9 35.7 34.3 7 31.2 31.0 31.6 32.2 29.3 28.7 28.0 5 27.0 23.3 3 20.4 18.0 17.5 17.7 17.6 0.7 16.0 1 0.7 0.1 11.9-0.9-0.4-0.7-1.0-1.0-1.2-1.1-1.3-1 -0.9-1.5-2.3-2 -2.4-3.0-3 -3.5-3.8-4.7-5 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 국가채무 ( 좌축 ) 관리재정수지 ( 우축 ) 주 : 1997~2014 년은결산, 2015 년은본예산, 2016 년은예산안기준임자료 : 기획재정부 Ⅰ. 2016 년예산안개요 7
Ⅱ. 2016 년예산안총량분석 1. 2016년예산안총평가. 2016년예산안의특징 2016년우리경제는 3.3%(NABO 3.0%) 성장하여, 전년 (3.1%, NABO 2.6%) 에비해완만히회복될것으로전망되나, 가계부채증가및소비위축, 미국금리인상과중국경제둔화등대내외불확실성에따른하방위험은여전히상존할것으로예상된다. 이러한경제여건하에서정부는 2016년예산안을청년고용여건개선, 새로운성장동력창출과민생안정지원등을중심으로편성하였다. 동정책기조하에서 2016년예산안은다음과같은특징을가진다. 첫째, 정부는과거의낙관적경제전망에서벗어나 2016년실질경제성장률을보다보수적으로전망하였다. 정부가 2011년예산안편성의전제로 2010년 9월전망한경제성장률은 5.0% 이며 2011년경제성장률실적치 (3.7%) 와 1.3%p의차이가발생했다. 이후 2012년 ~2014년예산안에적용된경제성장률은각각 4.5%, 4.0%, 3.9% 으로 2012년 ~2014년실적치 ( 각각 2.0%, 2.8%, 3.0%) 와 2.5%p, 1.2%p, 0.6%p 의차이가발생했다. 이와같이세입전망의기반이되는경제성장률이당초전망에미치지못함으로써 2012년이후 3년연속발생한세수결손 ( 12년 -2.8조원 13년 -8.5조원 14년 -10.9조원) 의주요원인으로지적되고있다. 이에따라정부는 2016년예산안편성시예년에비해낮은 3.3% 실질경제성장률을반영하였다. 둘째, 경제성장률과밀접한관계를가지는국세수입증가율은 2016년실질경제장률을보다보수적으로전망함에따라하향조정되었다. 2016년국세수입증가율은 0.9% 로과거 5년간평균증가율 (2010~2014년 6.2%) 에비해낮은수준으로편성되었다. 이는낙관적세입전망으로발생한세수결손에대한비판을수용하고재정운용의신뢰를회복하기위한시도로평가된다. 8 제 1 부 2016 년도예산안총량분석
[ 그림 2] 정부의예산안편성시실질경제성장률전망과실적추이 (%) 7.0 6.0 6.3 5.0 5.0 4.5 4.0 3.0 4.0 3.7 4.0 3.9 4.0 3.3 3.3 2.8 2.0 2.0 1.0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 실적 전망 주 : 예산안및국가재정운용계획등에서발표된전망치. 정부예측에서 5% 내외 (2011 년 ), 4% 대중반 (2012 년 ) 과같이모호하게표현한경우중앙값 (5.0%, 4.5%) 을선택자료 : 국회예산정책처내부자료를바탕으로재구성 [ 그림 3] 국세수입추이 ( 조원 ) 250 (%) 10.0 9.7 10.0 200 205.8 210.4 216.5 221.1 223.1 5.0 4.0 187.6 170.5 2.2 2.9 2.1 0.9 150 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 국세수입 ( 좌측 ) 증가율 ( 우측 ) 0.0 자료 : 기획재정부자료를바탕으로재구성 Ⅱ. 2016 년예산안총량분석 9
셋째, 정부는경제성장률및세수전망을하향조정함에따른총수입증가율둔화가재정건전성악화로연결되지않도록지출증가율을최대한억제한것으로보인다. 2016년총지출은전년대비 3.0% 증가하는데그쳐 2010년이후가장낮은수준을보이고있다. [ 표 3] 총지출추이 ( 본예산기준 ) ( 단위 : 조원, %) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 총지출 257.2 284.5 292.8 309.1 325.4 342.0 355.8 375.4 386.7 ( 증가율 ) (10.6) (2.9) (5.6) (5.3) (5.1) (4.0) (5.5) (3.0) 주 : 2016년은예산안 자료 : 기획재정부자료를바탕으로재구성 그럼에도불구하고관리재정수지는 37.0조원적자 (GDP 대비 -2.3%) 로 2009년이후 2015년추경 (46.5조원적자 ) 을제외하고최대규모이다. 이는총지출은 3.0% 로증가하는데반해총수입이경기회복지연및전망현실화로인해총지출증가율보다낮은 2.4% 증가하는것에기인한다. [ 표 4] 관리재정수지추이 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ( 단위 : 조원, %) 2015 2016 본예산추경예산안 관리재정수지 -43.3-13.0-13.5-17.4-21.1-29.5-33.4-46.5-37.0 (GDP대비 %) 주 : 2016년은예산안자료 : 기획재정부자료를바탕으로재구성 (-3.8) (-1.0) (-1.0) (-1.3) (-1.5) (-2.0) (-2.1) (-3.0) (-2.3) 관리재정수지적자가확대됨에따라 2016년국가채무는전년 (595.1조원, GDP 의 38.5% 전망 ) 보다 50.1조원증가한 645.2조원 (GDP 대비 40.1%) 으로사상처음으로 GDP 대비 40% 를초과할것으로보인다. 넷째, 청년층고용을활성화하고노동시장개혁에따른고용시장의일시적불안 10 제 1 부 2016 년도예산안총량분석
정성을완충하기위해일자리예산이전년 (14.0조원) 보다 1.8조원증가된 15.8조원으로편성되었다. 정부는청년층고용활성화를위해취업역량을제고하고, 창업 취업지원을확대하며, 고용인프라를지원할계획이다. 취업역량을제고하기위해고용디딤돌프로그램을도입하여청년 1만명을대기업이직접교육하고채용기회를제공하는데 418억원이지원될것으로보인다. 산업수요를토대로대학정원및학사구조를개편하여일자리수요-공급간미스매치를해소하는데 2,362억원이편성되어대학당 50~200억원이지원될것이다. 또한정부는중견기업이청년인턴을채용할경우인턴기간 3개월간월 50만원, 정규직전환후 1년간유지시연 390만원의장려금을지원할계획이며, 임금피크제도입에따른근로자의임금감소분지원 (320 억원 ) 을확대 (521억원) 하려한다. 노동시장개혁에따라실업급여보장성강화를위해실업급여의수급기간을 30일연장하고, 실직전임금의 50% 에서 60% 로인상함으로써실업급여지출은 4.1조원에서 5.1조원으로증가할전망이다. 다섯째, 문화 체육 관광분야의지출이기존에는국민들의문화향유기회증대에따른삶의질제고에목적이있었다면, 이번예산안 (6.6조원편성 ) 에서는한류및국내관광등고부가가치서비스산업육성의정책적의지를강조하고있다. 한류컨텐츠집중육성을위해게임산업육성사업 (210 329억원) 과전통문화진흥사업 (40 83억원) 을증액편성하였다. 또한, 전세계 28개재외한국문화원의한류체험프로그램을확충하는데 44억원, K-pop 아카데미를신설하는데 16억원을신규투자할계획이다. 해외관광객을유치하여국내관광서비스산업을육성하기위하여한강관광자원화 (188억원), 지역명인활용관광컨텐츠개발 (5억원) 에신규편성하였고, 한류 (6 10억원 ), 동계올림픽 (70 150억원) 과연계하는패키지관광상품개발에증액편성하였다. 마지막으로 SOC와산업 중소기업 에너지분야의지출규모가감소된것이특징이다. SOC와산업 중소기업 에너지분야지출은기존정책기조가반영되어각각전년대비 1.5조원 (6.0%) 감소된 23.3조원, 0.3조원 (2.0%) 감소된 16.1조원으로편성되었다. SOC 분야는그간축적된 SOC 스톡을감안한 SOC 투자규모의단계적감소와투자효율성제고및민간투자활성화계획에따른것으로분석된다. 산업 중소기업 에너지분야의감소는해외자원개발사업이전년 (3,588억원) 대비 2,386억원감소한 1,202억원편성된것이주요원인이다. Ⅱ. 2016 년예산안총량분석 11
나. 국회예산정책처와정부의 2016년재정전망비교 2016년국내경제는완만한회복세에따라전년에비해경제성장률 ( 15년 2.6% 16년 3.0%) 이다소높아질것으로예상된다. 대내적으로소비와투자등내수가완만하게나마회복세를이어갈것으로보이나가계부채의증가와이로인한원리금상환부담, 주거비용상승, 고령화에따른생활불안감으로인한소비위축등내수회복을제약하는구조적인문제들이상존함에따라본격적회복세를기대하기는어려운상황이다. 대외적으로는세계경제의불확실성과수출경쟁력저하등으로인하여우리경제의성장동력인수출의성장견인효과가한계를드러낼것으로보인다. 특히미국금리인상이예상되면서국제금융시장의변동성확대에따른불확실성이높고중국경제의성장둔화세도경제성장의하방위험요인으로작용할것으로예상된다. 정부는세계경제의완만한회복세와경기회복을위한정책노력등으로 2016년 3.3% 성장할것으로전망하고있다. [ 표 5] 주요기관별 2016 년경제전망 ( 단위 : %, %p) 주요기관전망시점 2016 조정폭 (B-A) NABO 정부한국은행 LG경제연구원 OECD IMF IB( 투자은행 ) 2015. 5.15. (A) 3.3 2015. 9.21. (B) 3.0 2015. 6.25. (A) 3.5 2015. 9. 8. (B) 3.3 2015. 4. 9. (A) 3.4 2015. 7. 9. (B) 3.3 2015. 7. 8. (A) 2.9 2015. 9.15. (B) 2.7 2014.11.25. (A) 4.1 2015. 6. 3. (B) 3.6 2015. 4. 14.(A) 3.5 2015.10. 6. (B) 3.2 2014.12.31. (A) 3.7 2015. 8.31. (B) 3.2-0.3-0.2-0.1-0.2-0.5-0.3-0.5 주 : IB 는 JP 모건등 10 개투자은행전망치평균. 전망시점은국제금융센터집계일을의미자료 : 국회예산정책처, 정부, 한국은행, LG 경제연구원, OECD 등관련기관홈페이지 12 제 1 부 2016 년도예산안총량분석
2016년총수입은완만한경기회복세에따라전년 (382.4조원) 대비 8.8조원증가한 391.2조원 ( 정부 391.5조원 ) 으로전망하였다. 이중국세수입은 224.2조원 ( 총수입대비 57.3%) 으로정부 (223.1조원) 보다 1.1조원크게추정되며, 근로 종합소득세의증가세유지와 2015년 3/4분기이후의소비개선이 2016년까지이어져소득세와부가가치세수가정부전망치를다소상회할전망에기인한다. 2016년총지출은전년 (375.4조원) 대비 11.1조원증가한 386.5조원 ( 정부 386.7 조원 ) 으로전망하였다. 이중재량지출 (203.3조원) 은정부의정책의지를고려하여정부계획을그대로적용하였으므로정부와차이는의무지출 (183.2조원, 정부 183.4 조원 ) 의차이 (0.2조원) 로나타났다. 의무지출의차이는경제성장률, 실업률, 임금상승률등거시경제전망의차이에따른지방이전재원 (-0.5조원), 국민기초생활보장 (0.4 조원 ), 건강보험 (0.6조원), 국민연금 (-0.7조원), 사학연금 (0.2조원), 고용보험 (0.1조원) 등의전망차이에기인한다. [ 표 6] 국회예산정책처와정부의총수입및총지출전망비교 ( 단위 : 조원 ) 2015 2016 2016 차이예산안 NABO전망본예산추경 (B-A) (A) (B) 총수입 382.4 377.7 391.5 391.2-0.3 국세수입 221.1 215.7 223.1 224.2 1.1 국세외수입 161.2 161.9 168.3 166.9-1.4 총지출 375.4 384.7 386.7 386.5-0.2 의무지출 172.6 173.5 183.4 183.2-0.2 재량지출 202.8 211.1 203.3 203.3 0.0 2016년관리재정수지는전년 (-46.3조원) 에비해 10.0조적자가감소한 36.3조원적자로전망된다. 정부대비총수입 (-0.3조원) 과총지출 (-0.2조원) 차이 5) 에따라관리재정수지적자는정부 (-37.0조원) 에비해 0.7조원작을것으로보인다. 2016년국가채무는 2015년 (594.9조원) 에서 49.4조원증가한 644.3조원 ( 정부 645.2조원 ) 으로전망된다. GDP 대비국가채무비율은 2015년 38.4%( 정부 38.5%) 에서 1.6%p 상승한 40.0%( 정부 40.1%) 로보인다. 5) 사회보장기금수지차이 (-0.9 조원 ) Ⅱ. 2016 년예산안총량분석 13
관리재정수지 국가채무 주 : 괄호안은 GDP 대비비중자료 : 기획재정부 [ 표 7] 재정건전성전망비교 NABO(A) 정부 (B) 차이 (A-B) NABO(C) 정부 (D) 차이 (C-D) 2015 2016-46.3 (-3.0) -46.5 (-3.0) -36.3 (-2.3) -37.0 (-2.3) 0.2 0.7 (0.0) (0.0) 594.9 644.3 (38.4) (40.0) 595.1 645.2 (38.5) (40.1) -0.2 (-0.1) ( 단위 : 조원, %, %p) -0.9 (-0.1) [ 그림 4] 국회예산정책처와정부의국가채무전망비교 ( 조원 ) (GDP 대비 %) 700 600 500 420.5 392.2 400 31.6 31.0 300 594.9 533.2 489.8 35.9 443.1 34.3 32.2 644.3 645.2 40.1 595.1 40 40.0 38.4 35 30 200 25 100 0 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 2016 년 국가채무 (NABO) 국가채무 ( 정부 ) GDP 대비비율 (NABO) GDP 대비비율 ( 정부 ) 20 자료 : 기획재정부 14 제 1 부 2016 년도예산안총량분석
2. 분야별재원배분의경제적효과가. 2016년예산안재원배분의특징 2016년총지출은 386.7조원이며, 이중보건 복지 고용 (122.9조원) 분야가총지출의 31.8% 를차지하고있다. 다음으로일반 지방행정 (60.9조원, 15.7%), 교육 (53.2조원, 13.7%), 국방 (39.0조원, 10.1%), SOC(23.3조원, 6.0%) 순이다. 전년대비증가규모로살펴보면, 보건 복지 고용 (7.2조원), 일반 지방행정 (2.9조원), 국방 (1.5조원) 순으로크게나타났고, SOC(-1.5조원 ), 산업 중소기업 에너지 (-0.3조원) 는감소한것으로나타났다. 전년대비증가율이총지출증가율 (3.0%) 보다높은분야는문화 체육 관광 (7.5%), 보건 복지 고용 (6.2%), 일반 지방행정 (4.9%), 국방 (4.0%), 분야 [ 표 8] 2015년예산안의분야별재원배분 ( 단위 : 조원, %) 2015 2016 본예산전년예산대비전년예산대비예산안비중증감액증감률증감액증감률 보건 복지 고용 115.7 9.3 8.7 122.9 31.8 7.2 6.2 교육 52.9 2.2 4.4 53.2 13.7 0.3 0.5 문화 체육 관광 6.1 0.7 13.0 6.6 1.7 0.5 7.5 환경 6.8 0.4 5.5 6.8 1.8 0.0 0.4 R&D 1) 18.9 1.1 6.2 18.9 4.9 0.0 0.2 산업 중소기업 에너지 16.4 1.0 6.8 16.1 4.2-0.3-2.0 SOC 24.8 1.1 4.7 23.3 6.0-1.5-6.0 농림 수산 식품 19.3 0.6 3.0 19.3 5.0 0.0 0.1 국방 37.5 2.0 5.8 39.0 10.1 1.5 4.0 외교 통일 4.5 0.3 6.7 4.7 1.2 0.2 3.9 공공질서 안전 16.9 1.2 7.3 17.5 4.5 0.5 3.0 일반 지방행정 58.0 0.8 1.4 60.9 15.7 2.9 4.9 총지출 2) 375.4 19.6 5.5 386.7 100.0 11.3 3.0 주 : 1) 프로그램예산편성기준인 16 개분야에포함된 R&D 지출을별도집계 2) 일반회계 특별회계 기금의총계에서계정간내부거래및보전지출을제외하여산출 Ⅱ. 2016 년예산안총량분석 15
외교 통일 (3.9%) 이며, 총지출증가율보다낮은분야는교육 (0.5%), 환경 (0.4%), 농림 수산 식품 (0.1%), R&D(0.2%), 산업 중소기업 에너지 (-2.0%), SOC (-6.0%) 로보인다. 2016년예산안의분야별재원배분특징을살펴보면, 첫째, 보건 복지 고용분야지출은청년일자리창출, 고용안전망확충등국민삶의질향상을위한국정과제이행의영향으로총지출증가율 (3.0%) 에비해높은증가세 (6.2%, 7.2조원 ) 를나타냈다. 둘째, 2014년이전감소세를보였던 SOC와산업 중소기업 에너지분야는 2015년경제활성화기조에따라 2014년대비증가하였으나, 2016년예산안에서는 2015년대비감소 (SOC -6.0%, 산업 중소기업 에너지 -2.0%) 로전환되었다. SOC 분야의감소는그간축적된 SOC 스톡을감안한 SOC 투자규모의단계적감소와투자효율성제고및민간투자활성화계획에따른것으로분석된다. 산업 중소기업 에너지분야의지출감소는주로해외자원개발사업이전년 (3,588억원) 대비 2,386억원감소한 1,202억원편성된것에기인한다. 나. 분야별재원배분의경제적효과분석재정의경제적기능은재원배분기능, 소득재분배기능, 그리고경제안정화기능등이다. 경제안정화기능은단순히경제를안정시키는데그치는것이아니라적극적으로경제성장을촉진하는기능까지포괄하는것으로이해할수있다. 선진국의경우경제가성숙단계에진입하여급격한경기변동을방지하는데역점을두고있다면, 우리나라에서는아직재정이성장잠재력을확충하고성장을촉진하는기능도요구되고있다. 따라서특정분야세출을증가시킬경우에는경기조절기능에머물지않고, 균형적이고효율적인재원배분의경제적효과를분석함으로써분야별재원배분이경제활성화를통해경제성장을뒷받침할수있는지분석할필요가있다. 2016년예산안의경제적효과를분석함에있어지출성격별로소득, 물가등거시경제에미치는영향이상이하므로동일한지출규모라도배분구성을변경하면경제적효과를제고할여지가있을것이다. 따라서재정수입이크게증가하지않는저성장하에서지출규모의큰증가없이보다효과적으로경제성장이라는재정정책목표를달성할수있을것이다. 재정의경제적효과를분석하는방법에는연립방정식모형을이용한분석방법, 16 제 1 부 2016 년도예산안총량분석
동태적확률일반균형 (DSGE) 모형을이용한분석방법, 구조적벡터자기회귀모형 (SVAR) 을이용한분석방법등다양한방법이존재한다. 여기서는기발표된재정승수를이용하여 2016년예산안이분야별로경제성장에어느정도의효과를가져오는지가늠해보고자한다. 분석절차는 1 정부의디지털예산회계시스템 (dbrain) 상재정분석시스템을이용하여 2012년이후예산총계기준데이터를총지출기준으로분류한후 6), 2 이를세출항목의성격에따라재분류한다. 세출항목별재분류작업은정부에서경제적효과추정시이용하는분류방법을적용하여비교가능하게구성하였다. 7) 3 세출성격에따라분류된지출규모와재정승수를이용하여 2016년예산안의경제적효과를분석하였다. 지출승수는재정지출의변화에따라국민소득수준이얼마만큼변하는지를나타낸다. 즉, 재정지출의한계적 (marginal) 변화가직접적또는간접적경로를통해경제전체에순차적으로파급되고, 최종적으로 GDP를증가시키는효과라할수있다. 최근재정학계에서는어떤지출항목을사용하느냐에따라경제성장에미치는영향이달라질수있다는견해가지배적이다. 8) 연구에따라다소상이하지만지출승수는정부소비 ( 인건비및물건비 ) 의지출승수 (1.11) 가가장크고, 자본지출 (0.75), 경상이전지출 (0.21) 순이며, 융자지출 (0.05) 의경우에는그효과가미미한것으로보인다. 9) 이와같은승수의차이는지출의성격에따라국민경제내의고용, 생산등에미치는파급효과가상이하기때문이다. 6) 예산총계데이터를총수입및총지출데이터로분류하는이유는총계기준데이터를이용할경우회계및기금간내부거래뿐만아니라재정수지를보전하기위한국공채발행이나차입등에따른원금상환과같은보전거래가포함되어실질적인재정규모를정확히판단할수없기때문이다. 7) 재정승수에대한기존연구들은한국조세재정연구원 (2006, 2013), 김배근 (2011), 한국은행 (2013), 국회예산정책처 (2007) 등이있다. 지출별성격에따른재정지출 1 조원증가의경제적효과 ( 재정승수 ) 를비교할수있는데, 기존연구별로자료및방법의상이로차이가발생하고있다. 2016 년예산안의경제적효과산출에는객관성을담보하기위한차원에서전년에이어한국조세재정연구원의재정승수를이용하여분석을실시하였다. 8) 박형수, 재정정책의승수효과에대한메타분석, 재정지출과거시경제정책, 한국조세재정연구원, 2013. 9) 한국조세재정연구원 (2013) Ⅱ. 2016 년예산안총량분석 17
[ 표 9] 총지출의세출항목별분류및적용된재정승수 ( 단위 : 조원 ) 지출승수 2013 2014 2015 2016 인건비및물건비 1.11 92.1 95.2 102.6 104.8 경상이전지출 0.21 228.6 239.6 249.8 258.4 자본지출 0.75 16.9 16.9 17.5 17.8 융자지출 0.05 4.4 4.1 5.6 5.7 총지출 0.49 342.0 355.8 375.4 386.7 자료 : 한국조세재정연구원 (2013) 및디지털예산시스템 (dbrain) 자료를바탕으로재구성 세출항목별구성은경상이전지출이 258.4조원으로가장많은부분을차지하고있으며, 전년 (249.8조원) 대비 8.6조원이증가하여증가규모도가장크다. 경제적효과가가장큰인건비및물건비규모는 104.8조원으로전년 (102.6조원) 대비 2.2조원증가한규모이다. 자본지출의경우 17.8조원으로전년 (17.5조원) 대비 0.3조원증가하며, 융자지출은 5.7조원으로전년 (5.6조원) 대비 0.1조원증가하는데그칠것으로보인다. 2016년예산안의성장률제고효과는전년대비 0.18%p로 2015년의성장률제고효과 (0.25%p) 보다는다소낮게추정되었다. 16개분야별로성장률제고효과를살펴보면예비비 (0.10%p), 공공질서및안전 (0.04%p), 국방 (0.04%p) 등의순으로크게나타났다. 예비비는전년대비 0.3조원증가하나, 세출성격상전액인건비및물건비로구분되기때문에성장률제고효과가크게나타남에유의해야한다. 공공질서및안전은전년대비 0.5조원증가, 국방은전년대비 1.5조원증가에따라전년대비성장률제고에기여하는것으로보인다. 반면, SOC( 국토및지역개발 (-0.11%p), 교통및물류 (-0.02%p)), 교육 (-0.01%p), 통신 (-0.1%p) 등은경제성장률제고효과가하락할것으로나타났다. SOC( 국토및지역개발, 교통및물류 ) 는전년예산대비 1.5조원감소에기인한다. 교육분야지출규모는전년예산대비 0.3조원증가하였으나, 성격상분류중성장률제고효과가높은인건비및물건비 ( 지출승수 1.11) 가감소 (-1.8조원) 하고성장률제고효과가보다낮은자본지출 ( 지출승수 0.75) 이증가 (2.2조원) 함에기인한다. 18 제 1 부 2016 년도예산안총량분석
[ 표 10] 분야별재정지출의성장률제고효과 ( 단위 : 전년 GDP대비 %p) 2013 2014 2015 2016 일반지방행정 -0.01 0.01 0.00 0.01 공공질서및안전 0.04 0.06 0.06 0.04 외교 통일 0.03 0.03 0.04 0.03 국방 0.04 0.04 0.06 0.04 교육 0.02 0.00 0.07-0.01 문화및관광 0.04 0.05 0.03 0.04 환경 0.03-0.01 0.01 0.02 사회복지 0.00 0.02 0.02 0.01 보건 0.02 0.01 0.03 0.01 농림수산 0.04 0.00 0.01 0.00 산업 중소기업 에너지 -0.01 0.03 0.07 0.02 교통및물류 0.03 0.01 0.03-0.02 통신 0.02 0.00 0.02-0.01 국토및지역개발 -0.04-0.06-0.03-0.11 과학기술 0.02 0.02 0.02 0.01 예비비 0.43-0.11-0.20 0.10 총지출 0.70 0.11 0.25 0.18 자료 : 디지털예산시스템 (dbrain) 자료를바탕으로산출함 Ⅱ. 2016 년예산안총량분석 19
제 2 부 국가재정운용계획분석
Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 1. 2015~2019 년국가재정운용계획개요 2015~2019년국가재정운용계획 에서는우리경제가 2015년하반기에추경효과등으로인해회복세를보이기시작하여 2016년이후세계경제회복세및 4대부문구조개혁등에힘입어잠재성장률수준을회복할것으로전망하고있다. 다만중국경제둔화, 유로존불안, 가계부채부담, 생산가능인구감소 (2017년부터) 등은성장률의하방요인으로보고있다. 정부는국가재정운용계획에서중기경제성장률전망치를명시적으로밝히지않고있으나, 국가재정운용계획상의 GDP 대비국가채무전망치를토대로역산해보면중기성장률을 2016년 4.2% 10), 2017년 5.0%, 2018년 5.3%, 2019년 5.5% 로전망하고있는것으로나타난다. [ 표 11] 2015~2019 년정부경상성장률전망 ( 단위 : %) 2015 2016 2017 2018 2019 경상성장률 4.1 4.2 5.0 5.3 5.5 주 : 정부경상성장률은 GDP 대비국가채무비중을이용하여국회예산정책처계산자료 : 기획재정부, 2015~2019 년국가재정운용계획, 2015.9. 2015~2019년에총수입은 382.4조원 (2015년본예산기준 ) 에서 446.6조원으로연평균 4.0% 증가할것으로전망되고있다. 국세수입은 221.1조원에서 255.6조원으로연평균 3.7% 증가, 세외수입은 27.6조원에서 26.7조원으로연평균 0.8% 감소, 기금수입은 133.6조원에서 164.3조원으로연평균 5.3% 증가할전망이다. 국세수입은 2016년에전년본예산대비 0.9%( 추경예산대비 3.4%) 증가에그치지만, 2017년 10) 2016 년전망치의경우보도자료 ( 기획재정부, 2016 년예산안브리핑자료, 2015.9.7.) 를통해서도밝히고있다. Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 23
이후경제성장및세입기반확충노력으로연간 4.5~4.7% 까지증가율이높아질것으로예상하고있다. 기금수입의경우사회보장기여금이납부자수증가및명목임금상승등으로꾸준한증가세를보임에따라연간 4.2~5.9% 증가할것으로예상하고있다. 본예산 [ 표 12] 2015~2019 년정부총수입전망 2015 추경예산 2016 2017 2018 2019 연평균증가율 총수입 382.4 377.7 391.5 406.8 426.6 446.6 4.0 ( 증가율 ) (2.4) (3.9) (4.9) (4.7) 국세수입 221.1 215.7 223.1 233.1 244.2 255.6 3.7 ( 증가율 ) (0.9) (4.5) (4.7) (4.7) 세외수입 27.6 28.3 27.2 26.6 26.7 26.7-0.8 ( 증가율 ) (-1.6) (-2.1) (0.3) (0.1) 기금수입 133.6 133.6 141.2 147.0 155.8 164.3 5.3 ( 증가율 ) (5.6) (4.2) (5.9) (5.5) 주 : 2016 년증가율및 2015~2019 년연평균증가율은 2015 년본예산대비 ( 단위 : 조원, %) 중기총지출증가율은총수입증가율 (4.0%) 보다낮은 2.6% 수준으로유지할계획이다. 2016년에는경기부양을위해총지출증가율을 3.0%( 추경예산대비 0.5%) 로총수입증가율 2.4%( 추경예산대비 3.7%) 보다높게편성했지만, 2017년부터는총지출증가율을 2.4~2.6% 로총수입증가율보다낮게유지할전망이다. 지출성격별로는재량지출증가율을연평균 -0.7% 로특히낮게유지할계획이다. 의무지출이향후공적연금수급자증가등으로빠르게증가 ( 연평균 6.1%) 할전망임에따라, 상대적으로탄력적재정운용이가능한재량지출을감축하려는계획이다. 이에따라총지출중의무지출이차지하는비중은 2015년 ( 본예산 ) 46.0% 에서 2019년 52.6% 로증가할전망이다. 24 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 표 13] 2015~2019 년정부총지출계획 ( 예산 기금별및지출성격별 ) ( 단위 : 조원, %) 본예산 2015 추경예산 2016 2017 2018 2019 연평균증가율 총지출 375.4 384.7 386.7 396.7 406.2 416.0 2.6 ( 증가율 ) (3.0) (2.6) (2.4) (2.4) 예산 기금 예산 260.1 263.6 263.1 271.4 275.7 278.6 1.7 ( 비중 ) (69.3) (68.5) (68.0) (68.4) (67.9) (67.0) 기금 115.3 121.1 123.6 125.3 130.5 137.3 4.5 ( 비중 ) (30.7) (31.5) (32.0) (31.6) (32.1) (33.0) 의무 172.6 173.5 183.4 195.0 206.5 218.7 6.1 성질별 ( 비중 ) (46.0) (45.1) (47.4) (49.1) (50.8) (52.6) 재량 202.8 211.1 203.3 201.8 199.7 197.3-0.7 ( 비중 ) (54.0) (54.9) (52.6) (50.9) (49.2) (47.4) 2015~2019년의정부의무지출계획을세부적으로살펴보면, 지방이전재원은 5.6%, 복지분야법정지출은 6.7%, 이자지출은 6.1%, 기타의무지출은 2.7% 의연평균증가율을보여복지분야법정지출이가장빠른속도로증가할전망이다. 이는국민연금, 공무원연금, 사학연금, 군인연금등공적연금제도수급자수가증가하여연금지출증가율이높게나타날것으로예상되기때문이다. 지방이전재원은내국세등에연동 11) 되어규모가결정되는특성상향후국세수입증가에따라증가할전망이다. 12) 이자지출은 2015년추경에따른국가채무증가등의영향으로지난계획의연평균증가율 (4.8%) 보다높은증가율이예상되고있다. 11) 지방교부세는 1 보통 특별교부세 ( 내국세총액 ( 담배에대한개별소비세의 20% 제외 ) 의 19.24%) 2 부동산교부세 ( 종합부동산세전액 ) 3 소방안전교부세 ( 담배에대한개별소비세의 20%) 가교부되며, 지방교육재정교부금은내국세총액 ( 담배에대한개별소비세의 20% 제외 ) 의 19.24% 및교육세전액이교부된다. 12) 2015~2019 년지방이전재원연평균증가율이 5.6% 로국세수입증가율 3.7% 보다높은것은 2015 년지방이전재원이 2013 년국세수입결손으로인한정산분을반영하여삭감되었기때문이다. Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 25
항목 지방이전재원 [ 표 14] 2015~2019년정부의무지출및재량지출계획 ( 단위 : 조원, %) 분류 2015 연평균 2016 2017 2018 2019 ( 본예산 ) 증가율 지방교부세 34.9 36.2 38.5 41.3 43.2 5.5 지방교육재정교부금 39.4 41.3 44.3 47 49.3 5.8 소계 (a) 74.3 77.4 82.8 88.3 92.5 5.6 국민기초생활보장 8.5 9.2 9.8 10.1 10.5 5.5 건강보험 7.7 7.8 8.0 8.3 8.5 2.4 4대공적연금 35.2 38.4 42.3 46.1 50.5 9.4 국민연금 16.6 18.5 20.8 23.2 26.0 11.9 복지분야법정지출 공무원연금 13.2 14.2 15.4 16.3 17.3 7.0 사학연금 2.6 2.7 3.0 3.2 3.6 8.6 군인연금 2.9 3.0 3.2 3.4 3.7 6.4 노인부문 8.2 8.5 8.9 9.2 9.7 4.4 기초노령연금 7.6 7.9 8.3 8.6 9.0 4.4 장기요양보험 0.6 0.6 0.6 0.7 0.7 4.0 보훈부문 3.9 4.0 4.0 4.0 4.1 1.1 기타 1) 13.9 15.2 15.9 16.5 17.2 5.4 소계 (b) 77.5 83.1 88.8 94.3 100.5 6.7 이자지출 (c) 16.5 18.0 18.6 19.0 20.9 6.1 기타의무지출 (d) 4.3 4.7 4.7 4.9 4.8 2.7 의무지출 (A=a+b+c+d) 172.6 183.4 195.0 206.5 218.7 6.1 주 : 1) 사회보험 ( 고용 산재보험 ) 과보육 장애인관련의무지출 재정건전성지표를보면, 통합재정수지와관리재정수지는 2016년에악화되었다가 2017년이후회복되는모습이다. 중기적으로통합재정수지는 2015년 7.0조원 (GDP 대비 0.4%) 흑자에서 2019년 30.6조원 (GDP 대비 1.6%) 흑자로개선될전망이고, 관리재정수지 13) 는 2015년 33.4조원적자 (GDP대비 -2.1%) 에서 2019년 17.7 조원적자 (GDP대비 -0.9%) 로개선될전망이다. 13) 통합재정수지에서사회보장성기금 ( 국민연금기금, 사립학교교직원연금기금, 고용보험기금, 산업재해보상보험및예방기금 ) 수지제외 26 제 2 부국가재정운용계획분석
국가채무는 2015~2019년중성장률및세수증가율하락, 지출확대등으로인해 GDP 대비 40% 대에진입할것으로전망되고있다. GDP 대비국가채무비율은 2015년 38.5% 에서 2016년 40.1% 로상승한뒤, 2017~2018년에는증가속도가낮아지다가 2019년에는하락세로전환되어 40.5% 를기록할전망이다. [ 표 15] 2015~2019 년정부재정수지전망 ( 단위 : 조원, %) 2015 2016 2017 2018 2019 통합재정수지 7.0 4.8 10.1 20.4 30.6 (GDP 대비 ) (0.4) (0.3) (0.6) (1.1) (1.6) 관리재정수지 -33.4-37.0-33.1-25.7-17.7 (GDP 대비 ) (-2.1) (-2.3) (-2.0) (-1.4) (-0.9) 국가채무 595.1 645.2 692.9 731.7 761.0 (GDP 대비 ) (38.5) (40.1) (41.0) (41.1) (40.5) - 적자성채무 333.0 373.1 409.9 442.4 469.0 - 금융성채무 262.2 272.1 283.0 289.3 292.0 주 : 1. 2015 년재정수지는본예산기준 2. 2015 년국가채무는전망치기준 2. 중기재정총량분석가. 재정운용기조 향후저출산 고령화의진전이심화되고, 대내외여건의변화로인한경제의불확실성이증대됨에따라, 중 장기재정운용계획의수립과이를감안한단년도예산의편성은점점더중요해지고있다. 중기재정운용계획은단기적인경기변동및사회 경제적변화에적절하게대응하면서중장기적재정건전성을확보하는계획을담고있어야한다. 정부가설정한재정목표와이를달성하기위해제시한정책수단이일관되는지분석하기위해서는먼저재정기조를살펴볼필요가있다. 재정정책기조는재정수지, 재정지출증가율, FI 등여러가지재정지표를종합적으로활용하여판단할수있다. 정부가국회에제출한 2015~2019년국가재정 Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 27
운용계획 의재정정책기조를분석하면다음과같다. 먼저, 단순히재정지출이전년에비해감소하면긴축적이고증가하면확장적이라고단언할수없다. 재정수입도마찬가지이다. 재정수입이증가하더라도재정지출이더증가하였다면확장적이고, 재정수입이감소하더라도재정지출이더감소하였으면긴축적이라고판단할수있다. 따라서재정수입과재정지출의결과인재정수지를분석하여재정기조를살펴볼수있다. 2016년예산안의재정지출증가율은전년대비 3.0% 로수입증가율 (2.4%) 에비해높은것으로나타났다. 따라서관리재정수지적자가 2015년 GDP 대비 -2.1%( 추경 -3.0%) 에서 2016년예산안은 -2.3% 로나타나올해의다소확장적인기조가 2016년에도유지되는것으로보인다. 그러나이후 3개년도는재정지출증가율 ( 각각 2.6%, 2.4%, 2.4%) 은수입증가율 ( 각각 3.9%, 4.9%, 4.7%) 보다낮게운용될것으로계획됨에따라, 2017년부터 2019년까지 GDP 대비관리재정수지적자는각각 -2.0%, -1.4%, -0.9% 로그폭이점차축소될것으로보인다. [ 표 16] 재정지표를통한재정기조분석결과 ( 단위 : 조원, %) 2014 결산 2015 2016 본예산추경본예산추경예예산대비산대비 2017 2018 2019 총수입 356.4 382.4 377.7 391.5 406.8 426.6 446.6 ( 증가율 ) 1.3 7.3 6.0 2.4 3.7 3.9 4.9 4.7 총지출 347.9 375.4 384.7 386.7 396.7 406.2 416 ( 증가율 ) 3.0 7.9 10.6 3.0 0.5 2.6 2.4 2.4 관리재정수지 -29.5-33.4-46.5-37.0-33.1-25.7-17.7 (GDP 대비 ) -2.0-2.1-3.0-2.3-2.0-1.4-0.9 구조적재정수지 -25.2-26.8-39.9-29.6-24.2-15.9-7.3 (GDP 대비 ) -1.7-1.7-2.6-1.8-1.4-0.9-0.4 FI 0.57 0.06 0.91 0.12-0.73-0.33-0.50-0.47 주 : 구조적재정수지및 FI 산출시적용된 2015~2019 년 GDP 및잠재 GDP 의전망은국회예산정책처전망을적용자료 : 대한민국정부, 2015~2019 국가재정운용계획, 2015 28 제 2 부국가재정운용계획분석
하지만재정수지는경기변동에민감하게반응한다. 경기침체국면에서조세수입은감소하고실업급여등재정지출은증가하여재정수지가악화되고, 반대로호황국면에서는재정수지가개선된다. 따라서재정수지만으로재정운용기조에대한적절한판단을내리기쉽지않으므로경기적요인을제외하고재정기조를분석할필요가있다. IMF의재정충격지수 (Fiscal impulse indicator : FI) 는잠재GDP 14) 등을활용하여경기변동에따른수입및지출의자동적인증감부분을제외하고얻어지는구조적재정수지를바탕으로산출되는지표이다. 15) 산출된지수가정 (+) 의값을가지면전년도에비하여확장적, 부 (-) 의값을가지면긴축적임을의미한다. 분석결과, 2016년예산안의재정충격지수는 2015년대비 0.12로다소확장적으로판단된다. 하지만, 일시적으로악화된재정건전성회복을목표로 2017~2019년재정충격지수는각각 -0.33, -0.50, -0.47로나타나 2017년이후에나긴축적인재정기조가지속되는것으로나타났다. 2015~2019년국가재정운용계획 의재정운용기조는확실한확장이나긴축정책이아닌경제여건에따라미세한재정운용을보이고있다. 위에서재정기조를분석한결과를종합해보면, 2016년예산안은 2015년에이어다소확장적인재정기조를유지하는것으로보이며, 2017년이후재정건전성을비롯한중기재정목표를달성하기위해다소긴축적인재정운용기조가강조될것으로판단된다. 나. 국회예산정책처와정부의중기재정운용계획비교국가재정운용계획은중기적시각하에서재정운용의효율성과건전성을제고하기위한재정운용목표와방향을제시하는계획이다. 국회예산정책처는국가재정운용계획과이에기초한단년도예산안의적정성을판단하여국회의심의과정에활용하기위해중기재정전망을실시하고있다. 국회예산정책처 (NABO) 는지난 9월발표한 2016년및중기경제전망 의경 14) 잠재GDP는 2015~2019년연평균 3.2% 증가할것으로추정된다. 국회예산정책처, 2016년및중기경제전망, 2015.9. 15),, 여기서 은구조적재정수지, 는기준시점의 GDP 대비세수입, 는기준시점의 GDP 대비재정지출, 는잠재GDP를의미한다. Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 29
제성장률, GDP 디플레이터, 임금상승률등에대한전망결과를전제로총수입을 2015년 376.2조원에서 2019년 447.3조원으로연평균 4.4% 증가할것으로전망하였다. 반면정부는총수입이 377.7조원에서 446.6조원으로증가할것으로전망하여 NABO와정부의총수입차이는 2015년 -1.4조원에서 2019년 0.7조원발생할것으로전망하였다. 동기간연평균총수입증가율은국회예산정책처가 4.4% 로, 정부의 4.3% 보다높게전망하였다. NABO는총지출을법률에따라지출의무가발생하고법령에따라지출규모가결정되는의무지출과정부가정책적의지등에따라대상과규모를조정할수있는재량지출로구분하여전망하였다. 의무지출은거시경제전망에따라대상자와단가등을중심으로추계하여지출규모를전망하였다. ( 시나리오 1) 에서재량지출은정부의지출관리의지를반영하여국가재정운용계획상재량지출감소계획을그대로적용하나, ( 시나리오 2) 에서는물가상승률만큼증가하여실질적가치는동결되는최소증가가정하에 2017년부터재량지출이물가상승률만큼증가하는것으로전망하였다. ( 시나리오 3) 에서는재량지출내경직성경비, 국방비등쉽게줄이기힘든지출이포함되어있는점을감안하여직전 3개년도 (2013~2016) 의재량지출증가율을 2017년이후 3개년도에적용하여전망하였다. (1) 시나리오 1 : < 재량지출연평균 0.7% 감소 > 재량지출전망을정부계획그대로반영총지출중의무지출은거시경제전망에따라대상자와단가등을중심으로추계하였다. ( 시나리오 1) 에서재량지출은정부의정책의지를반영하여국가재정운용계획상재량지출계획을그대로반영하였다. 따라서 ( 시나리오 1) 의 NABO와정부의총지출차이는의무지출전망의차이에기인한다. 총지출은 2015년 384.7조원 ( 정부 384.7조원 ) 에서연평균 2.3%( 정부 2.0%) 증가하여 2019년 420.7조원 ( 정부 416.0조원 ) 으로전망하였다. 이중의무지출은 2015년정부와같은 172.6조원에서연평균 6.7%( 정부 6.1%) 증가하여 2019년 223.5조원 ( 정부 218.7조원 ) 으로전망하였다. 재량지출은 2015년 202.8조원에서 2019년 197.3조원으로연평균 0.7% 감소시키는정부계획을그대로반영하였다. 관리재정수지는 2015년 46.3조원적자에서 2019년 18.0조원적자로정부계획 (2019년 -17.7조원) 보다 0.3조원적자가확대될전망이다. 국가채무는 2015년 30 제 2 부국가재정운용계획분석
594.9조원 ( 정부 595.1조원 ) 에서 2019년 761.4조원 ( 정부 761.4조원 ) 으로증가하는것으로전망하였다. NABO와정부의관리재정수지전망차이 ( 15년 0.2조원, 16년 0.7조원 ) 가국세수입및의무지출등에따라소폭발생함에따라 2016년국가채무전망도다소차이 (0.9조원) 날것으로보인다. GDP 대비국가채무는 2015년 38.4% ( 정부 38.5%) 에서 2018년에 41.5% 로증가하다가 2019년에 41.1%( 정부 40.5%) 로다소감소될것으로전망된다. [ 표 17] 2015~2019 년성질별재정지출전망 2015 2016 2017 2018 2019 ( 단위 : 조원, %) 연평균증가율 총지출 375.4 386.5 399.2 408.7 420.7 2.9 의무지출 172.6 183.2 197.5 209.0 223.5 6.7 NABO (A) 복지분야의무지출 77.5 83.1 89.9 96.5 105.1 7.9 이자지출 16.5 18.0 18.7 19.1 20.7 5.9 기타의무지출 4.3 4.7 4.7 4.9 4.8 2.7 지방이전재원 74.3 77.3 84.1 88.5 92.9 5.8 재량지출 202.8 203.3 201.8 199.7 197.3-0.7 총지출 375.4 386.7 396.7 406.2 416.0 2.6 의무지출 172.6 183.4 195.0 206.5 218.7 6.1 정부 (B) 복지분야의무지출 77.5 83.1 88.8 94.3 100.5 6.7 이자지출 16.5 18.0 18.6 19.0 20.9 6.1 기타의무지출 4.3 4.7 4.7 4.9 4.8 2.7 지방이전재원 74.3 77.4 82.8 88.3 92.5 5.6 재량지출 202.8 203.3 201.8 199.7 197.3-0.7 총지출 0.0-0.2 2.5 2.5 4.7 의무지출 0.0-0.2 2.5 2.5 4.7 차이 (A-B) 복지분야의무지출 0.0 0.0 1.1 2.2 4.5 이자지출 0.0 0.0 0.1 0.1-0.2 기타의무지출 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 지방이전재원 0.0-0.2 1.3 0.2 0.4 재량지출 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 주 : 2015 년총지출은본예산기준 Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 31
[ 표 18] 2015~2019 년국회예산정책처와정부의재정총량비교 ( 시나리오 1) ( 단위 : 조원, %, %p) 2015 2016 2017 2018 2019 연평균증가율 NABO(A) 376.2 391.2 406.8 427.2 447.3 4.4 총수입 정부 (B) 377.7 391.5 406.8 426.7 446.6 4.3 차이 (A-B) -1.4-0.3 0.0 0.6 0.7 NABO(A) 384.7 386.5 399.2 408.7 420.7 2.3 총지출 정부 (B) 384.7 386.7 396.7 406.2 416.0 2.0 차이 (A-B) 0.0-0.2 2.5 2.5 4.7 NABO(A) -46.3-36.3-34.5-25.4-18.0 관리재정수지 정부 (B) -46.5-37.0-33.1-25.7-17.7 차이 (A-B) 0.2 0.7-1.4 0.3-0.3 NABO(A) 594.9 644.3 693.4 731.9 761.4 6.4 GDP 대비비율 38.4 40.0 41.2 41.5 41.1 정부 (B) 595.1 645.2 692.9 731.7 761.0 6.3 국가채무 GDP 대비비율 38.5 40.1 41.0 41.1 40.5 차이 (A-B) -0.2-0.9 0.5 0.2 0.4 GDP 대비비율 -0.1-0.1 0.2 0.4 0.6 주 : 1. 2015 년총수입, 총지출, 관리재정수지는추경기준임 2. 2015 년정부국가채무는정부전망수치임 3. NABO 의무지출전망은 2015 년 172.6 조원에서 2019 년 223.5 조원으로연평균 6.7% 증가 4. 정부의무지출전망은 2015 년 172.6 조원에서 2019 년 218.7 조원으로연평균 6.1% 증가 5. 재량지출은 2015 년 202.8 조원에서 2019 년 197.3 조원으로연평균 0.7% 감소 32 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 그림 5] 2015~2019 년재정건전성비교 ( 시나리오 1) ( 조원 ) 200 41.2 41.5 41.1 (%) 42 150 100 40.0 40.1 41.0 41.1 40.5 40 50 38.4 38 0-46.5-46.3-37.0-36.3-33.1-34.5-25.7-25.4-17.7-18.0-50 2015 2016 2017 2018 2019 관리재정수지 ( 정부 ) 관리재정수지 ( 시나리오 1) 국가채무비율 ( 정부 ) 국가채무비율 ( 시나리오 1) 36 (2) 시나리오 2 : < 재량지출연평균 1.4% 증가 > 2017년이후재량지출의실질가치동결국가재정운용계획에제시된재량지출은세출구조조정을통해지출규모를감소시킨다는정부의정책적의지가반영되어있다. 그러나재정지출관리목표가달성되지않았을경우국가채무는얼마나증가될것인지가늠해볼필요가있다. 왜냐하면재정규모를동결하는경우에도물가상승에따라실질적인가치가감소하게되는데재량지출규모를감소시킬경우실질적으로체감하는감소폭은더욱확대되게되기때문이다. 따라서재량지출이물가상승률만큼증가한다는가정은실질가치만유지하는최소한의증가를가정하는것이다. 재량지출증가가물가상승률 (NABO 전망 : 17년 1.6%, 18년 1.8%, 19년 1.8%) 만큼증가하는것으로가정하면총지출은 2015년정부와동일한 384.7조원에서연평균 3.5%( 정부 2.0%) 증가하여 2019년 440.9조원 ( 정부 416.0조원 ) 으로전망된다. 재량지출이 2015년 202.8조원에서 2019년 214.1조원 ( 정부 197.3조원 ) 으로 5년간연평균 1.4%( 정부 -0.7%) 증가하기때문이다. 따라서관리재정수지는 2017년 42.1조원적자에서 2019년 38.1조원적자로정부계획 ( 19년 -17.7조원) 대비 20.4조원적자가확대될전망이다. 그결과, 2019년국가채무는 802.9조원 (43.4%) 으로정부보다 41.9조원 (2.9%p) 증가하는것으로나타났다. Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 33
[ 표 19] 2015~2019 년국회예산정책처와정부의재정총량비교 ( 시나리오 2) ( 단위 : 조원, %, %p) 2015 2016 2017 2018 2019 연평균증가율 NABO(A) 376.2 391.2 406.8 427.2 447.3 4.4 총수입 정부 (B) 377.7 391.5 406.8 426.7 446.6 4.3 차이 (A-B) -1.4-0.3 0.0 0.6 0.7 NABO(A) 384.7 386.5 406.8 422.4 440.9 3.5 총지출 정부 (B) 384.7 386.7 396.7 406.2 416.0 2.0 차이 (A-B) 0.0-0.2 10.1 16.2 24.9 NABO(A) -46.3-36.3-42.1-39.1-38.1 관리재정수지 정부 (B) -46.5-37.0-33.1-25.7-17.7 차이 (A-B) 0.2 0.7-9.0-13.4-20.4 NABO(A) 594.9 644.3 700.9 753.1 802.9 7.8 GDP 대비비율 38.4 40.0 41.6 42.7 43.4 정부 (B) 595.1 645.2 692.9 731.7 761.0 6.3 국가채무 GDP 대비비율 38.5 40.1 41.0 41.1 40.5 차이 (A-B) -0.2-0.9 8.0 21.4 41.9 GDP 대비비율 -0.1-0.1 0.6 1.6 2.9 주 : 1. 2015 년총수입, 총지출, 관리재정수지는추경기준임 2. 2015 년정부국가채무는정부전망수치임 3. NABO 재량지출은 2015 년 202.8 조원에서 2019 년 214.1 조원으로연평균 1.4% 증가 4. 정부재량지출은 2015 년 202.8 조원에서 2019 년 197.3 조원으로연평균 0.7% 감소 34 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 그림 6] 2015~2019 년재정건전성비교 ( 시나리오 2) ( 조원 ) (%) 200 43.4 44 150 42.7 100 41.6 42 50 38.4 40.0 40.1 41.0 41.1 40.5 40 0-46.5-46.3-37.0-36.3-33.1-42.1-25.7-39.1-17.7-38.1 38-50 2015 2016 2017 2018 2019 관리재정수지 ( 정부 ) 관리재정수지 ( 시나리오 2) 국가채무비율 ( 정부 ) 국가채무비율 ( 시나리오 2) 36 (3) 시나리오 3 : < 재량지출연평균 3.0% 증가 > 재량지출이직전 3개년도증가율만큼증가 2015년본예산의재량지출 202.9조원중공무원인건비 37.3조원 ( 전체재량지출중 18.4%), 국방 22.0조원 ( 전체재량지출중 10.8%) 등경직성경비가존재한다. 경직성경비도재량지출이지만여타재량지출과는달리지출규모를조정하기가실질적으로쉽지않은부분이다. 예를들면 2016년에도공무원인건비는 3.0% 상승하는것으로계획되어있다. 이러한점을반영하여직전 3개년도 (2013~2016) 의재량지출증가율 (3.9%) 을 2017년이후 3개년도에적용하면, 재량지출은 2015년 202.8조원에서연평균 3.0%( 정부 -0.7%) 증가하여 2019년 227.9조원으로전망된다. 총지출은 2015년 384.7조원에서연평균 4.2%( 정부 2.0%) 증가하여 2019년 452.6조원 ( 정부 416.0조원 ) 으로전망된다. 관리재정수지가 2019년 -49.9조원로적자가확대됨에따라국가채무는 2019년 823.8조원 (44.5%) 으로증가하여정부 (761.0조원, 40.5%) 와 62.8조원 (4.0%p) 차이가발생할것으로보인다. 정부가재량지출을목표대로관리하지못한다면국가채무는 40% 중반까지상승할가능성이존재한다. Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 35
[ 표 20] 2015~2019 년국회예산정책처와정부의재정총량비교 ( 시나리오 3) ( 단위 : 조원, %, %p) 2015 2016 2017 2018 2019 연평균증가율 NABO(A) 376.2 391.2 406.8 427.2 447.3 4.4 총수입 정부 (B) 377.7 391.5 406.8 426.7 446.6 4.3 차이 (A-B) -1.4-0.3 0.0 0.6 0.7 NABO(A) 384.7 386.5 409.1 429.3 452.6 4.2 총지출 정부 (B) 384.7 386.7 396.7 406.2 416.0 2.0 차이 (A-B) 0.0-0.2 12.4 23.0 36.7 NABO(A) -46.3-36.3-44.4-46.0-49.9 관리재정수지 정부 (B) -46.5-37.0-33.1-25.7-17.7 차이 (A-B) 0.2 0.7-11.3-20.3-32.2 NABO(A) 594.9 644.3 703.3 762.3 823.8 8.5 GDP 대비비율 38.4 40.0 41.8 43.2 44.5 정부 (B) 595.1 645.2 692.9 731.7 761.0 6.3 국가채무 GDP 대비비율 38.5 40.1 41.0 41.1 40.5 차이 (A-B) -0.2-0.9 10.4 30.6 62.8 GDP 대비비율 -0.1-0.1 0.8 2.1 4.0 주 : 1. 2015 년총수입, 총지출, 관리재정수지는추경기준임 2. 2015 년정부국가채무는정부전망수치임 3. NABO 재량지출은 2015 년 202.8 조원에서 2019 년 227.9 조원으로연평균 3.0% 증가 36 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 그림 7] 2015~2019 년재정건전성비교 ( 시나리오 3) ( 조원 ) 200 44.5 (%) 150 43.2 44 100 41.8 42 50 38.4 40.0 40.1 41.0 41.1 40.5 40 0-46.5-46.3-37.0-36.3-33.1-44.4-25.7-46.0-17.7-49.9 38-50 2015 2016 2017 2018 2019 36 관리재정수지 ( 정부 ) 관리재정수지 ( 시나리오 3) 국가채무비율 ( 정부 ) 국가채무비율 ( 시나리오 3) 다. 중기재정총량전망종합정부는 2015~2019년국가재정운용계획 에서국가채무가 2015년 595.1조원에서 2019년 761.0조원이될것으로계획했다. GDP 대비국가채무비율은 2015년 38.5% 에서 2018년 41.1% 로증가하였다가 2019년 40.5% 로약간감소하여계획기간내 40% 대초반수준에서관리한다는계획이다. 하지만 [ 표 21] 과같이국회예산정책처의국가채무전망은정부의재량지출관리계획을그대로반영할경우정부계획과유사하나, 재량지출관리계획을지키지못할경우에국가채무는정부계획보다확대되어 GDP 대비 40% 대중반까지상승될수도있다. 2015년국고보조사업전수평가 (32개부처 1,422개사업 14년예산기준 44.9조원 ) 를통해보조사업수를 10% 감축하고불필요한사업신설을차단하였다. 2016년예산안편성에보조사업조정, 재정사업자율평가등으로전체 2조원수준을절감하는강도높은재정사업구조조정을이미반영한바있다. 따라서향후지속적으로조정대상사업을발굴하여지출구조조정이꾸준히지속되기쉽지않으므로 ( 시나리오 2) 를국회예산정책처전망기준으로적용한다. Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 37
[ 표 21] 2015~2019년재정총량비교 ( 단위 : 조원, %, %p) 연평균 2015 2016 2017 2018 2019 증가율 총수입 정부 377.7 391.5 406.8 426.7 446.6 4.4 NABO 376.2 391.2 406.8 427.2 447.3 4.3 정부 384.7 386.7 396.7 406.2 416.0 2.0 총지출 NABO 시나리오 1 384.7 386.5 399.2 408.7 420.7 2.3 시나리오 2 384.7 386.5 406.8 422.4 440.9 3.5 시나리오 3 384.7 386.5 409.1 429.3 452.6 4.2 정부 -46.5-37.0-33.1-25.7-17.7-21.5 관리재정수지 NABO 시나리오 1-46.3-36.3-34.5-25.4-18.0-21.1 시나리오 2-46.3-36.3-42.1-39.1-38.1-4.7 시나리오 3-46.3-36.3-44.4-46.0-49.9 1.9 정부 595.1 645.2 692.9 731.7 761.0 6.3 GDP 대비 38.5 40.1 41.0 41.1 40.5 시나리오 1 594.9 644.3 693.4 731.9 761.4 6.4 국가채무 NABO GDP 대비 38.4 40.0 41.2 41.5 41.1 시나리오2 594.9 644.3 700.9 753.1 802.9 7.8 GDP 대비 38.4 40.0 41.6 42.7 43.4 시나리오3 594.9 644.3 703.3 762.3 823.8 8.5 GDP 대비 38.4 40.0 41.8 43.2 44.5 주 : 1. 2015 년총수입, 총지출, 관리재정수지는추경수치임 2. 2015 년정부국가채무는정부전망수치임 3. 시나리오 1 은재량지출정부계획반영, 시나리오 2 는재량지출이 2017 년부터물가상승률만큼증가할경우, 시나리오 3 은재량지출이 2017 년부터직전 3 개년도 (2013~2016 년 ) 증가율로유지되는경우를적용 38 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 그림 8] 2015~2019 년국회예산정책처와정부의국가채무비교 (%) 46 44.5 44 43.2 43.4 NABO 전망 42 42.7 41.5 41.1 40 40.0 41.1 40.5 정부 38.4 38 36 2015 2016 2017 2018 2019 국가채무비율 ( 정부 ) 국가채무비율 ( 시나리오 1) 국가채무비율 (NABO 전망 ) 국가채무비율 ( 시나리오 3) 2019년까지재량지출규모억제는 2015~2019년간재정지출증가율 (2.6%) 을재정수입증가율 (4.0%) 보다 1.4%p낮은수준으로관리할계획인재정지출관리목표의주요내용이며, 계획기간내국가채무 40% 대초반수준관리의핵심내용이다. 따라서실질가치동결을넘어재량지출규모를감소시키는정부의재정운용목표를달성하기위해서는강력한지출구조조정이필요하다. 또한, 지출효율성을제고하기위한추가적인조치와지속적인노력이필요할것으로보인다. 정부는 2016년에경기회복을뒷받침하기위해 GDP 대비관리재정수지를 -2.3%(-37.0조원) 로 2015년예산수준 (-2.1%, -33.4조원) 보다확장시키고, 2017 년이후적자규모를지속적으로축소하여 2019년에 GDP 대비 -0.9%(-17.7조원) 으로개선시킬것으로보인다. 따라서 2004년부터수립된국가재정운용계획에서설정해왔던균형재정목표는 2019년이후에서나달성될수밖에없다. 이전정부에서항상균형재정이목표로설정되어왔던것은아니다. [ 표 22] 와같이 2005년에서 2007년까지는국가재정운용계획에서균형재정이중기재정목표로설정되지않았다. 하지만대부분의국가재정운용계획이수립될때관리재정수지적자수준을중기기간내에회복시키는목표를계획하여왔다. 정부의균형재정의재정목표에서의이탈은재정건전성에대한우려를낳게한다. 따라서정부는빠른시기내에균형재정목표를달성할수있도록어려운경제 재정여건하에서도재정건전성을확보하기위한지속적인노력이필요할것이다. Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 39
[ 표 22] 국가재정운용계획상중기재정운용목표 국가재정운용계획 관리재정수지 /GDP 비율 국가채무 /GDP 비율 수준표현수준표현 2004~2008 2008년까지균형 목표 2006년수준이하 목표 2005~2009 ±1% 수준 관리 2006년수준이하 전망 2006~2010-1% 수준 관리 2007년수준이하 전망 2007~2011-1% 내외 전망 2007년수준이하 전망 2008~2012 2012년까지균형 관리 30% 대로하락 전망 2009~2013 2013~2014년중균형 전망 / 관리 40% 이내 관리 2010~2014 2013~2014년중균형 관리 30% 대중반 관리 2011~2015 2013년균형 목표 20% 대후반 관리 2012~2016 균형재정기조유지 관리 30% 이내 전망 2013~2017 2017년균형수준 관리 30% 대중반 관리 2014~2018-1% 수준 전망 30% 대중반 관리 2015~2019 점진적으로개선 관리 40% 대초반 관리 자료 : 대한민국정부, 국가재정운용계획, 각연도 3. 2016 년및중기국가채무분석 가. 우리나라국가채무의구조와특징국가채무는 국가재정법 제91조제1항에의해국가의회계또는기금이부담하는금전채무 16) 로규정되고있으며, 기획재정부는국가채무에 법령상국가채무 ( 중앙정부국가채무 ) 와 지방정부순채무 를합산하여발표하고있다. 16) 국가재정법 제 91 조 ( 국가채무의관리 ) 1 기획재정부장관은국가의회계또는기금이부담하는금전채무에대하여매년다음각호의사항이포함된국가채무관리계획을수립하여야한다. 2 제 1 항의규정에따른금전채무는다음각호의어느하나에해당하는채무를말한다. 1. 국가의회계또는기금 ( 재원의조성및운용방식등에따라실질적으로국가의회계또는기금으로보기어려운회계또는기금으로서대통령령이정하는회계또는기금을제외한다. 이하이항에서같다 ) 이발행한채권 2. 국가의회계또는기금의차입금 3. 국가의회계또는기금의국고채무부담행위 40 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 그림 9] 국가채무추이및전망 800 700 600 500 400 300 200 100 0 20.4 23.3 17.1 17.5 17.7 17.6 15.3 공적자금국채전환 11.4 외환위기 203.7 165.8 98.6 111.2 121.8 133.8 80.4 60.3 27.0 29.3 28.7 28.0 31.2 31.0 299.2309.0 282.7 247.9 글로벌금융위기 34.3 31.6 32.2 420.5 443.1 392.2 359.6 489.8 35.9 533.2 40.1 41 41.1 40.5 38.5 595.1 645.2 692.9 761.0 731.7 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 국가채무 GDP 대비 % 42.0 37.0 32.0 27.0 22.0 17.0 12.0 7.0 2.0-3.0 주 : 2015~2019 년은정부계획수치임자료 : 대한민국정부, 2015~2019 년국가채무관리계획, 2015 국가채무는 1997년 60.3조원 (GDP 대비 11.4%) 에서외환위기이후 1999년에 GDP 대비 17% 대를초과하였다. 2003년외환위기극복과정에서소요된공적자금국채전환등에기인하여 GDP 대비 20% 대를초과하였다. 2009년글로벌금융위기극복을위한적극적인재정운용의결과국가채무는 GDP 대비 30% 대를초과하였다. 최근국가채무는경기부양을위한지출확대와더불어경기둔화에따른세입여건악화로더욱빠른증가세를보이고있다. 2016년정부계획상국가채무는 2015년에비해 50.1조원증가한 645.2조원 (GDP 대비 40.1%) 이다. 2016년이후에도국가채무는지속적으로증가하여 2019년에는 761.0조원이될것으로전망되었다. 국가채무는성질에따라적자성채무와금융성채무로구분할수있다. 금융성채무는융자금 외화자산등대응자산이있어채무상환을위한별도의재원조성없이자체상환이가능한채무이다. 이에반해, 적자성채무는대응자산이없어채무상환시조세등으로재원을마련해야하고향후국민부담으로바로연결되는채무이다. 최근국가채무의빠른증가세가적자성채무증가에기인하고있는점에주의 Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 41
할필요가있다. 2019년적자성채무는 400조원을넘을것으로계획되고있으며 2012년부터 2019년까지연평균 11.4% 증가할것으로예상된다. 특히세입여건악화및의무지출증가에따라일반회계적자보전채무는동기간연평균 15.0% 증가할것으로보인다. ( 단위 : 조원, %) 12~19 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 증가율 국가채무 443.1 489.8 533.2 595.1 645.2 692.9 731.7 761.0 8.0 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) 적자성채무 220.0 253.1 286.4 333.0 373.1 409.9 442.4 469.0 11.4 일반회계적자보전 [ 표 23] 성질별국가채무추이와전망 (49.7) (51.7) (53.7) (55.9) (57.8) (59.2) (60.5) (61.6) 12.0%p 148.6 172.9 200.6 243.1 283.9 323.8 361.6 394.3 15.0 (33.5) (35.3) (37.6) (40.9) (44.0) (46.7) (49.4) (51.8) 18.3%p 금융성채무 223.1 236.7 246.7 262.2 272.1 283.0 289.3 292.0 3.9 (50.3) (48.3) (46.3) (44.1) (42.2) (40.8) (39.5) (38.4) -12.0%p 주 : 괄호안은전체국가채무대비비율자료 : 대한민국정부, 2015~2019 년국가채무관리계획, 2015 우리나라국가채무규모에대해정부와여 야정치권, 학계, 언론등에서지난 10여년동안많은논쟁이있었다. 논쟁의핵심은정부가제시하는국가채무의규모가현재의재정상황과미래에국민부담으로감당하게될부채의크기를정확히보여주지못하고있다는인식에서출발한다. 이에따라정부는국가채무 ( 부채 ) 관련재정통계를국가채무 (D1), 일반정부부채 (D2), 국가재무제표상부채, 공공부문부채 (D3) 로나누어발표하고있다. 국가채무 (D1) 는 국가재정법 제91조에따라현금주의기준으로중앙및지방정부의회계 기금을대상으로산출하며, 예산 결산, 국가재정운용계획및국가채무관리계획수립시활용한다. 일반정부부채 (D2) 는국제기준 (GFS) 및해외사례등을고려하여발생주의기준으로중앙및지방정부의회계 기금뿐만아니라비영리공공기관까지포함하여산출하며, 국가간재정건전성비교시활용한다. 공기업을통한재정활동이주요국에 42 제 2 부국가재정운용계획분석
비해상대적으로큰우리나라는국가채무수준을판단할때공공부문부채를감안할필요가있다. 공공부문부채 (D3) 는국제지침 (PSDS) 17), 해외사례등을고려하여발생주의기준으로일반정부부채 (D2) 에공기업채무까지포함하여산출하며, 공기업부채를포함한공공부문의재정위험및재정건전성관리지표로활용한다. 공기업까지포함한공공부문부채 (D3) 는 2013년 898.7조원 (GDP 대비 62.9%) 으로 2013년국가채무 489.8조원 (34.3%) 의 2배에가까운수치이다. [ 표 24] 국가채무 ( 부채 ) 지표별주요활용현황 재정지표 규모 ( 13 년 ) (GDP 대비 ) 포괄범위산출기준주요활용 국가채무 (D1) 489.8 조원 (34.3%) 중앙및지방정부의회계 기금 국가재정법, 현금주의 예산 결산, 국가재정운용계획및국가채무관리계획수립 일반정부부채 (D2) 565.6 조원 (39.6%) D1 + 비영리공공기관 국제지침 (GFS), 발생주의 국가간재정건전성비교 (IMF, OECD) 공공부문부채 (D3) 898.7 조원 (62.9%) D2 + 비금융공기업 국제지침 (PSDS), 발생주의 공공부문의재정위험및재정건전성관리지표 국가재무제표상부채 1,117.3 조원 (78.2%) 중앙정부의회계및기금 국가회계법, 발생주의 D2 와 D3 를산출하기위한기초데이터로활용 자료 : 기획재정부자료를바탕으로재구성 나. 국제비교를통한국가채무증가요인분석한국가의재정건전성을국가채무수준으로평가할때일반적으로사용하는방법은타국가의국가채무규모와비교하는것이다. 정부는우리나라국가채무의절대적규모가 OECD 국가보다낮고, 글로벌금융위기이후채무증가폭이주요선진국에비해높지않아재정건전성이상대적으로양호한것으로평가하고있다. OECD 자료에따르면 2014년우리나라의 GDP 대비국가채무비율은 34.5% 로 OECD 평균 (113.8%), 일본 (226.0%), 프랑스 (120.4%), 영국 (111.3%), 미국 (110.1%), 독일 (82.3%) 등에비해낮은규모를보이고있다. 17) 2012 년 6 월에 IMF 등국제기구가공동으로발표한공공부문부채작성지침 (Public Sector Debt Statistics Guide for Compliers and Users, PSDS) Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 43
[ 표 25] 주요국 OECD 주요국의일반정부부채 ( 단위 : GDP 대비 %) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 프랑스 75.8 81.8 93.4 97.1 101.0 111.8 111.4 120.4 독일 64.2 68.2 75.6 84.2 83.6 86.3 81.6 82.3 일본 162.4 171.1 188.7 193.2 209.4 215.4 220.3 226.0 한국 26.9 28.3 31.0 31.8 33.3 34.8 34.8 34.5 영국 50.1 62.0 75.7 87.3 101.1 105.1 100.8 111.3 미국 64.3 78.1 92.5 101.8 107.7 110.5 109.2 110.1 유로지역 (15개국) 72.2 77.5 87.9 92.2 93.1 103.9 104.9 111.5 OECD 평균 73.5 82.0 93.6 99.8 104.7 110.3 110.3 113.8 자료 : OECD Economic Outlook No. 97, 2015. 또한, 우리나라의 1 인당국민소득수준 (2014 년 US$27,970) 이비슷한국가들의 국가채무는그리스 (184.1%), 포르투갈 (150.4%), 슬로베니아 (97.6%), 스페인 (115.8%), 이탈리아 (158.5%) 등보다높지않은수준임을살펴볼수있다. [ 표 26] 2014년기준 1인당국민소득유사국가의국가채무비율 ( 단위 : US$, GDP 대비 %) 1인당 GDP 국가채무비율 그리스 21,683 184.1 포르투갈 22,081 150.4 슬로베니아 23,963 97.6 한국 27,970 34.5 스페인 30,262 115.8 이탈리아 34,960 158.5 자료 : World Bank, OECD 44 제 2 부국가재정운용계획분석
하지만, 현재시점을기준으로주요국과국가채무를비교할경우소득수준의차이가존재하므로동일한소득기준을적용하여비교할필요가있다. 실제로우리나라의 1인당국민소득이 $28,000에도달한시점인 2014년국가채무비율은 34.5% 인반면, 주요선진국들의 GDP 대비국가채무비율은 48.3~68.3% 수준으로낮아지고있다. [ 표 27] 주요선진국의국가채무비율과 1 인당국민소득비교 1 인당 GDP $28,000 도달시점국가채무비율 한국 2014 년 (12.7%) 34.5 영국 1995 년 (15.8%) 48.3 독일 1995 년 (15.5%) 54.2 일본 1991 년 (12.6%) 64.6 프랑스 1995 년 (15.2%) 66.6 미국 1995 년 (12.7%) 68.3 주 : 괄호안은당시전체인구중 65 세이상노인인구비중자료 : World Bank, OECD 자료를바탕으로작성 ( 단위 : GDP 대비 %) 국가채무는정부의재정활동에따른재정지출을수입으로충당하지못해발생할수있고, 기존에발행된국채지급이자증가와정부의금융성자산에대응하는금융성채무로발생할수있다. 이중금융성채무증가보다는기초재정수지적자로인한국가채무증가가누적되어이자지출로증가되는구조적악순환에빠질위험이높다. 따라서국가채무의증가요인을보다구체적으로구분하여분석해볼필요가있다. 2010~2015년국가채무증가요인분석결과, 우리나라의국가채무증가는주로기초재정수지적자증가에기인하므로재정적자를확대하는확장적재정운용은재정건전성을고려하여시행될필요가있다. 우리나라의국가채무는 2010년 GDP 대비 31.0% 에서 2015년 38.5% 로 7.5%p 증가할것으로보인다. 유럽연합의국가채무증가요인분석방법으로우리나라의국가채무증가요인을분석한결과, 이자지출을제외한정부의재정활동에따라 3.7%p가국가채무를증가시키고, 이자지출은국가채 Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 45
무를 0.5%p 증가시킬것으로나타났다. 마지막으로금융성채무등이 3.3%p 만큼 국가채무를증가시킬것으로보인다. 유럽연합의국가채무증가요인분석방법 유럽연합에서는국가채무증가요인을기초재정수지, 이자지출, 금융성채무등세부분으로구분하여분석하였다. 기초재정수지 (primary balance) 는이자지출을제외한정부의재정정책결과로서재정수입으로재정지출을충당하지못해발생한국가채무의증감분을설명한다. 이자지출 (interest & growth contribution) 부분은전년도국가채무에실질이자율 ( 명목이자율 실질성장률 ) 을곱한값으로, 기존채무에서발생하는이자지출에따른국가채무증가효과 (snow-ball effect) 를의미한다. 금융성채무등 (stock-flow adjustment) 은금융성채무의증가를비롯하여외화표시채무의가치변동, 통계조정등을반영한다. 유럽연합의보고서에서는 GDP 대비국가채무의증감분을다음과같이추정하였다. 여기서 는 GDP 대비국가채무, 는경상GDP, 는기초재정수지 ( 우리나라는기초관리재정수지 ), 은연평균금리 ( 우리나라는국고채 10년물수익률 ), 는실질성장률, 는금융성채무등저량 / 유량조정분, 는시간표시변수등을의미한다. 이중괄호안의부분이 눈덩이효과 (Snow-ball effect) 로처음에는영향력이작으나시간이갈수록영향력이점점커지는효과를의미한다. 자료 : European Commission, Report on Public finances in EMU 2014, 2014. 9. 46 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 표 28] 우리나라와 EU 국가의국가채무증가요인 ( 단위 : GDP 대비 %, %p) GDP 대비국가채무비율 증감 국가채무증감요인 2010(A) 2012 2014 2015(B) (B-A) 기초이자금융성재정수지지출채무등 독일 80.3 79.0 74.5 72.4-7.9-10.1-0.8 3.0 이탈리아 115.3 122.2 132.2 133.8 18.5-8.8 21.5 5.8 헝가리 80.9 78.5 76.9 76.4-4.5-5.5 6.0-5.1 룩셈부르크 19.6 21.4 23.0 24.3 4.7-2.8-2.9 10.3 말타 67.6 67.9 71.0 71.0 3.4-0.7 0.1 4.0 라트비아 46.8 40.9 40.3 36.3-10.4-0.4-6.1-4.0 에스토니아 6.5 9.7 9.9 9.6 3.1 0.0-1.7 4.8 오스트리아 82.4 81.7 87.0 86.1 3.7 0.0 0.0 0.0 벨기에 99.6 104.0 105.8 107.3 7.7 0.7 4.9 2.1 덴마크 42.9 45.6 44.1 45.1 2.3 1.5 4.2-3.4 포르투갈 96.2 124.8 127.7 125.1 28.9 1.7 23.5 3.7 스웨덴 36.7 36.4 40.3 40.1 3.3 2.1-1.1 2.2 한국 31.0 32.2 35.9 38.5 7.5 3.7 0.5 3.3 핀란드 47.1 53.0 59.8 61.7 14.6 4.4 1.5 8.7 체코 38.2 45.5 44.4 44.7 6.6 4.9 1.9-0.2 루마니아 29.9 37.3 39.4 40.4 10.5 6.9-1.1 4.7 불가리아 15.9 18.0 25.3 26.8 10.8 7.0 2.0 1.9 폴란드 53.6 54.4 49.1 50.2-3.4 7.1 0.7-11.2 네덜란드 59.0 66.5 69.7 70.3 11.3 7.3 4.4-0.4 슬로바키아 41.1 52.1 54.1 54.9 13.8 7.8 2.0 4.0 그리스 146.0 156.9 175.5 168.8 22.8 7.9 55.6-40.6 사이프러스 56.5 79.5 107.5 115.2 58.7 8.0 22.7 28.1 리투아니아 36.3 39.9 41.3 41.6 5.3 8.2-2.1-0.8 프랑스 81.5 89.2 95.5 98.1 16.6 11.2 4.9 0.5 크로아티아 52.8 64.4 81.7 84.9 32.1 12.3 16.5 3.3 아일랜드 87.4 121.7 110.5 109.4 22.0 13.1 3.4 5.5 영국 76.4 85.8 89.0 89.5 13.1 17.2-1.2-2.9 슬로베니아 37.9 53.4 82.2 82.9 45.0 18.9 9.8 16.2 스페인 60.1 84.4 98.1 101.2 41.1 21.4 14.0 5.7 EU 27 평균 78.4 85.0 88.1 88.3 9.9 4.2 4.0 1.8 자료 : European Commission(2014), 한국은국회예산정책처에서산출함 Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 47
2010~2015년유럽지역국가들의국가채무는평균 9.9%p 증가하였다. 이중정부의재정정책으로인한국가채무증가분은 4.2%p, 기존국가채무의누적으로인한이자지출증가로인해 4.0%p, 금융성채무등의영향으로인한증가분이 1.8%p 로분석된다. 이중독일 (-7.9%p), 라트비아 (-10.4%p), 헝가리 (-4.5%p), 폴란드 (-3.4%p) 등이 2010년대비 2015년에국가채무를감소할것으로보인다. 국가별국가채무증가요인의특징을살펴보면, 정부가재정을긴축적으로운영함으로써기초재정수지를개선시켜국가채무를증가하지않도록노력을기울인국가는독일 (-10.1%p), 룩셈부르크 (-2.8%p), 헝가리 (-5.5%p) 등으로나타났다. 기존국가채무규모가크기때문에국가채무이자로인해새로운국가채무를야기하는국가는그리스 (55.6%p), 이탈리아 (21.5%p), 포르투갈 (23.5%p), 사이프러스 (22.7%p), 크로아티아 (16.5%p) 등으로보인다. 그리스의경우기존국가채무의이자지출로인한국가채무증가분 (55.6%p) 을금융성자산매각과함께금융성채무감소 (-40.6%p) 로국가채무증가를억제하고있는것으로보인다. 이탈리아의경우정부가긴축적재정정책을통해국가채무를 8.8%p 개선하였으나, 국가채무누적에따른이자지출 (21.5%p) 로인해국가채무가 18.5%p 상승된것으로나타났다. 지속적인기초재정수지적자로국가채무가누적된다면, 재정수지개선이나금융성채무감소에도불구하고이탈리아 (21.5%p), 포르투갈 (23.5%p), 그리스 (55.6%p) 등과같이이자지출의증가가국가채무증가를초래할수있음을주지할필요가있다. 다. 중장기재정위험고령화정도를기준으로보면, 인구고령화율 (65세이상인구가전체인구에서차지하는비중 ) 이 14% 에도달하는시점이우리나라는 18년으로주요선진국에비해훨씬빠른속도로고령사회 (65세인구가전체인구의 14% 이상인사회 ) 로진입할것으로전망되고있다. 향후고령사회로진입할경우현재제도의변화가없는한공적연금, 기초연금, 건강보험등을중심으로의무지출이가파르게증가하여재정의신축성과경기대응력을저하시킬것으로보인다. 2007~2014년동안의무지출의추이를살펴보면, 연 48 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 표 29] 인구고령화속도 ( 단위 : 년도, 년수 ) 도달연도 증가소요년수 7% 14% 20% 7% 14% 14% 20% 일본 1970 1994 2006 24 12 프랑스 1864 1979 2018 115 39 독일 1932 1972 2009 40 37 영국 1929 1976 2026 47 50 이탈리아 1927 1988 2006 61 18 미국 1942 2015 2036 73 21 한국 2000 2018 2026 18 8 자료 : 통계청 평균증가율이 7.5% 로총지출 (5.5%), 재량지출 (4.0%) 보다각각 2.0%p, 3.5%p 높은것으로나타났다. 특히, 복지지출의연평균증가율이 10.4% 로높았던것은저출산고령화에따른복지제도확충과연관이깊다. 2008년에노인장기요양보험과기초노령연금이도입되었고국민연금완전노령연금수급자가발생되어국민연금연금수급이본격화되었으며 2010년장애인연금이도입되었다. 또한, 2009년이후영유아보육료지원대상과단가가확대되었으며, 2013년에는 0~5세무상보육이실시되었다. 이로인해총지출대비의무지출의비중이 2007년에 42.0% 에서 2014년에 47.7% 로증가하였다. 복지지출은크게기초생활보장급여등과같은소득재분배형태의공공부조지출과국민연금등과같은연금급여지출로구분할수있다. 기초생활보장급여의경우정부정책에따라대상자와단가의조정이가능하지만 18), 국민연금등연금급여지출은수급권을지닌대상자와단가조정이쉽지않다. 따라서향후인구고령화에따라국민연금등연금급여지출부분이증가될것으로전망된다. 2015~2019년국가재정운용계획 에따르면, 2015~2019년동안의무지출의연평균증가율은 6.1% 로총지출증가율 2.6% 에비해 3.5%p 높아 2019년에는총지출대비의무지출의비중이 52.6% 에이를전망이다. 이는주로복지분야의무지출의증가에기인하는데연평균 6.74% 증가하는것으로나타났다. 특히, 공적연금 (9.4%), 18) 국민기초생활보장법 제 6 조 ( 최저보장수준의결정등 ) 에따라보건복지부장관또는소관중앙행정기관의장이국민기초생활보장급여의종류별수급자선정기준과최저보장수준을결정하도록규정되어있다. Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 49
기초연금 (4.4%), 건강보험지원 ( 기금, 8.0%) 및노인장기요양보험 (4.0%) 을중심으로증가세가두드러질것으로보인다. 국회예산정책처의 2014~2060년장기재정전망 에서는급속한인구고령화에따라경제활력이저하되고, 경제성장률이둔화됨에따라세수여건은꾸준히악화되는반면, 복지지출을중심으로재정지출은지속적으로증가하면서재정건전성이악화될전망이다. 실질성장률이 2014년 3.6% 에서 2060년 0.8% 로전망됨에따라총수입은 2014년 GDP 대비 26.2% 에서 2060년 21.3% 까지하락할전망이다. 복지지출은 2014년부터 2060년까지연평균 5.8% 증가하여의무지출증가율 (5.2%) 과총지출증가율 (4.6%) 를상회할것으로보인다. 특히복지지출중인구고령화와직접적관계에있는국민연금과기초연금이각각연평균 7.6%, 7.9% 로증가될것으로전망된다. 이에따라국가채무는 2014년 GDP 대비 37.0% 에서 2060년 168.9% 로확대 [ 표 30] 의무지출의추이및전망 (2007~2019년) ( 단위 : 조원, %) 연평균증가율 2007 2011 2014 2015 2019 07~ 14 15~ 19 총지출 238.4 304.4 347.9 375.4 416.0 5.5 2.6 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) 의무지출 100.2 139.9 165.8 172.6 218.7 7.5 6.1 (42.0) (46.0) (47.7) (46.0) (52.6) 지방이전재원 50.8 65.4 76.6 74.3 92.5 6.0 5.6 (50.7) (46.7) (46.2) (43.0) (42.3) 복지지출 34.6 52.3 69.2 77.5 100.5 10.4 6.7 (34.5) (37.4) (41.7) (44.9) (46.0) 기타지출 3.3 6.1 4.4 4.3 4.8 4.2 2.8 (3.3) (4.4) (2.7) (2.5) (2.2) 이자지출 11.5 16.1 15.6 16.5 20.9 4.5 6.1 (11.5) (11.5) (9.4) (9.6) (9.6) 재량지출 138.2 164.5 182.1 202.8 197.3 4.0-0.7 (58.0) (54.0) (52.3) (54.0) (47.4) 주 : 1. 2007~2014년은결산, 2015년은예산, 2019년은국가재정운용계획임 2. 괄호안은총지출대비비율이며, 지방이전재원등은전체의무지출대비비율임 3. 의무지출규모는 2007~2014년의경우정부와의협의하에설정한의무지출산출기준에근 거하여국회예산정책처가추산하였으며이후는 2015~2019년국가재정운용계획 ( 대한민국 정부, 2015) 을참조 50 제 2 부국가재정운용계획분석
될것으로전망되었다. 고령화가진행되면서국가채무가동반상승하는모습은주요국가에서도관찰된다. 고령사회에진입할당시의주요국의국가채무의비율을살펴보면프랑스가 32.6%, 독일 36.8%, 한국 41.1%, 영국 50.5% 순으로나타난다. [ 그림 10] 에서는 30 개주요국의 65세이상인구의비율과국가채무의수준을분포도로표시한결과고령화수준과국가채무가뚜렷하게비례적으로증가하는모습을보여주고있다. 따라서향후급속한노령화에따른국민연금적립기금고갈등재정의지속가능성을감안할때우리나라의국가채무규모는안심할만한수준이아니라는점을반증하고있다. 고령사회진입시점 [ 표 31] 고령사회진입시점과주요국의국가채무비율 프랑스독일한국영국일본 1979 년 1972 년 2018 년 ( 예정 ) ( 단위 : GDP 대비 %) 1976 년 1994 년 국가채무비율 32.6 36.8 41.1 50.5 80.1 주 : 1. 한국은국가재정운용계획상수치임 2. 독일은 1972 년의국가채무비율자료가부재하여가장가까운 1991 년의자료를사용자료 : 통계청, OECD 자료를바탕으로재구성 ( 단위 : %) [ 그림 10] 인구고령화와주요국의국가채무비율 250 국가채무비율 200 150 100 50 0-5 10 15 20 25 30 고령화율 오스트레일리아오스트리아벨기에캐나다체코덴마크에스토니아핀란드프랑스독일그리스헝가리아이슬란드아일랜드이스라엘이탈리아일본한국북셈부르크네덜란드뉴질랜드 자료 : OECD 자료를바탕으로작성 Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 51
4. 중기재원배분분석가. 중기재원배분계획의특징 예산안과기금운용계획안의재원배분은사회복지, 보건, 국토및지역개발, 교통및물류, 통신등프로그램예산제도의 16개분야로구분되어있다. 이에반해국가재정운용계획은중기재정운용계획의이해를제고할목적으로 16개분야를 12개분야로재구성하고있다. 일례로, 기업 출연연 대학등에지원되고있는 R&D 지출은국민적관심이높아전체분야에걸쳐재집계되고있다. 한편, 우편사업 우체국예금 우체국보험특별회계관련예산인통신분야와예비비는 12개분야에서제외되고있으며국방분야는전력증강과직접연관성이적은특별회계 ( 군사시설이전 ) 예산이제외되고있다. 19)20) 본절에서는 12개분야를중심으로재원배분의추이와특징을살펴본다. 2015~2019년국가재정운용계획 분야별재원배분은보건 복지 고용분야의증가추세가지속되는가운데 SOC, 산업 중소기업 에너지, 환경, 농림 수산 식품분야는증가율이감소하고교육및 R&D 분야등의증가율이크게둔화되었다. 분야별재원배분의연평균증가율은문화 체육 관광 (7.3%), 보건 복지 고용 (5.0%), 일반 지방행정 (4.2%), 공공질서 안전 (3.5%) 등의순으로나타났다. 총지출대비비중이가장높은보건 복지 고용분야의경우고령화에따른연금수급자의확대가지출증가를견인하는가운데청년등취업취약계층을중심으로고용지원이강화되고고용안전망의확대의일환으로구직급여의소정급여일수및급여수준이확대되면서연평균 5.0% 증가한다. 이에따라보건 복지 고용분야의총지출대비비중은 2015년에 30.8% 에서 2019년에 33.7% 로확대된다. 자생적창작생태계조성및문화향유기회를확대하는국정과제이행을위해문화 체육 관광분야는연평균 7.3% 증가할전망이다. 공공질서 안전분야는연평균 3.5% 증가하는데, 이는경찰인력이증원되고세입 세출외로운영되던공탁 19) 12 개분야의합계가총지출과일치하지않는다. 20) 국제비교를위해집계되는정부기능별지출분류체계인 COFOG (Classification Of the Functions Of Government) 은 10 개분류 ( 경제, 사회보호, 보건, 주택 지역사회, 교육, 여가 문화 종교, 환경보호, 국방, 일반공공서비스, 공공질서 안전 ) 으로구분한다. 참고로, 예산안의 16 개분야와국가재정운용계획의 12 개분야는현금주의기준으로작성되는반면, COFOG 은발생주의기준 (GFS 2001) 을적용하고있다. 52 제 2 부국가재정운용계획분석
출연금이사법제도개선기금으로신설되면서 21) 사법서비스향상, 법률구조단체사업및조정제도등의예산이반영되었기때문이다. 이에반해 SOC(-6.8%), 산업 중소기업 에너지 (-3.0%), 환경 (-1.5%) 은감소하고 R&D(1.7%) 의경우총지출의연평균증가율 (2.6%) 을하회하는것으로나타났다. 사회간접자본의확충이선진국수준에도달한 SOC 분야는신규사업보다기존사업위주로재정을운용할계획을반영하여중기적으로감소하는것으로나타 [ 표 32] 재원배분분류체계비교 ( 단위 : 조원 ) 국가재정운용계획 예산안 분야 2016년도예산안 분야 2016년도예산안 1. 보건 복지 고용 122.9 1. 사회복지 112.4 2. 보건 10.5 2. 교육 53.2 3. 교육 53.2 3. 문화 체육 관광 6.6 4. 문화및관광 6.6 4. R&D 18.9 5. 산업 중소기업 에너지 16.1 5. 산업 중소기업및에너지 16.1 6. SOC 23.3 6. 국토및지역개발 3.9 7. 교통및물류 19.4 7. 농림 수산 식품 19.3 8. 농림수산 19.3 8. 환경 6.8 9. 환경 6.8 9. 국방 39.0 10. 국방 38.0 10. 외교 통일 4.7 11. 외교 통일 4.7 11. 공공질서 안전 17.5 12. 공공질서및안전 17.5 12. 일반 지방행정 60.9 13. 일반 지방행정 60.9 14. 통신 7.5 15. 과학기술 6.7 16. 예비비 3.3 21) 공탁법일부개정법률안 ( 의안번호 : 1913425, 이춘석의원대표발의 ) Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 53
[ 표 33] 분야별재원배분추이및투자계획 ( 단위 : 조원, %) 2011 2013 2015 2016 2017 2018 2019 11~ 15 연평균증가율 15~ 19 연평균증가율 보건 복지 노동교육문화 체육 관광환경 R&D 산업 중소기업 에너지 SOC 농림 수산 식품국방외교 통일공공질서 안전일반 지방행정총지출 86.4 97.4 115.7 122.9 129.2 134.7 140.3 7.6 5.0 (27.9) (27.9) (30.8) (31.8) (32.6) (33.2) (33.7) 41.2 49.8 52.9 53.2 54.5 56.9 59.0 6.4 2.8 (13.3) (14.3) (14.1) (13.7) (13.7) (14.0) (14.2) 4.2 5.0 6.1 6.6 7.2 7.9 8.1 9.8 7.3 (1.4) (1.4) (1.6) (1.7) (1.8) (2.0) (2.0) 5.8 6.3 6.8 6.8 6.7 6.6 6.4 4.3-1.5 (1.9) (1.8) (1.8) (1.8) (1.7) (1.6) (1.5) 14.9 16.9 18.9 18.9 19.3 19.7 20.2 6.1 1.7 (4.8) (4.8) (5.0) (4.9) (4.9) (4.9) (4.9) 15.2 15.5 16.4 16.1 15.5 15.0 14.5 2.0-3.0 (4.9) (4.4) (4.4) (4.2) (3.9) (3.7) (3.5) 24.4 25.0 24.8 23.3 21.1 19.7 18.7 0.4-6.8 (7.9) (7.2) (6.6) (6.0) (5.3) (4.9) (4.5) 17.6 18.4 19.3 19.3 19.1 19.0 18.9 2.3-0.5 (5.7) (5.3) (5.1) (5.0) (4.8) (4.7) (4.6) 31.4 33.3 37.5 39.0 39.9 40.9 41.9 4.5 2.8 (10.2) (9.5) (10.0) (10.1) (10.1) (10.1) (10.1) 3.7 4.1 4.5 4.7 4.8 5.0 5.1 5.3 3.2 (1.2) (1.2) (1.2) (1.2) (1.2) (1.2) (1.2) 13.7 15.0 16.9 17.5 18.1 18.8 19.4 5.5 3.5 (4.4) (4.3) (4.5) (4.5) (4.6) (4.6) (4.7) 52.4 55.8 58.0 60.9 61.9 65.3 68.3 2.6 4.2 (16.9) (16.0) (15.5) (15.7) (15.6) (16.1) (16.4) 309.1 349.0 375.4 386.7 396.7 406.2 416.0 5.0 2.6 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) 주 : 1. 2013 년, 2015 년은본예산기준 2. ( ) 은총지출대비비중자료 : 대한민국정부, 국가재정운용계획, 각연도. 54 제 2 부국가재정운용계획분석
났다. 산업 중소기업 에너지분야는해외자원개발의내실화, 유가하락, 융자사업의단계적축소등으로지출이감소하는반면수출촉진, 중소기업경쟁력강화, 에너지신산업육성을위한예산은확대된다. 환경분야는지출의 66.5% 를차지하는상하수도 수질부문에서하수관거정비등수질개선을위한기반시설구축이상당부분완공됨에따라 2015년본예산기준으로 6.8조원에서 2019년 6.4조원으로감소된다. R&D 분야는 2015~2019년까지총지출의연평균증가율 (2.6%) 을하회하는 1.7% 로증가할계획이다. 이는 2011~2015 년동안미래성장동력의확보및일자리창출등의차원에서해당예산이연평균 6.1% 증가하여왔으나질적성과가미진하고민간부문과의중복투자문제, 성과물의상업화로의연계부족등효율성에대한개선이필요하기때문이다. 이를위해정부는기초연구투자확대를지속하되중소 중견기업의기술력확보및안전분야등국민생활밀착형 R&D 투자를강화하며일몰제도입, 출연연구소의민간수탁활성화, 중소 중견기업 R&D 바우처지원등제도개선을통해 R&D 투자의내실화를도모할계획이다. 교육분야는 2015~2019년동안연평균증가율이 2.8% 로 2011~2015년연평균증가율 6.4% 비해 3.6%p 감소할계획이다. 이는전체교육예산의약 74.5% 를차지하는지방교육재정교부금이내국세의일정비율에의해산정되는데, 같은기간국세수입의연평균증가율이 3.7% 로예년과달리하향조정되었기때문이다. 또한 2015년 3월제정된 국립대학의회계설치및재정운영에관한법률 제정 (2015.3.) 으로국립대회계가국가재정에서독립됨에따라, 고등교육부문에서 2015 년 1.5조원규모로편성되었던국립대운영지원및인건비의일부가 2016년부터예산에서제외된점도 2015~2019년연평균증가율하락의원인이다. 나. 주요분야재정운용방향 (1) 보건 복지 고용분야저출산 고령화, 복지사각지대, 소득양극화등으로증가하는복지수요에대응하기위해다양한복지정책과사업이도입및확대되었다. 부문별지출규모 ( 비중 ) 를살펴보면, 2015년기준으로공적연금 39.7조원 (34.3%), 주택 18.4조원 (15.9%), 노동 15.5조원 (13.4%), 기초생활보장 9.5조원 (8.2%) 등순으로나타났다. 연평균증가율은 Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 55
노인 청소년 (23.6%), 보육 가족 여성 (17.2%), 취약계층지원 (15.2%), 식품안전 (13.1%), 보건의료 (10.0%) 등이지출 (5.0%) 보다빠르게증가한반면, 보훈 (4.6%) 과주택 (0.5%) 은총지출보다증가속도가낮았다. 보건 복지 고용분야의재정지출이빠르게증가한것은소득양극화를완화하기위한저소득층지원, 영유아보육지원등과같이새로운복지제도가도입되거나, 기존복지제도의수혜대상을확대한것이주요요인이다. 2013년부터 0~5세의모든영유아에게보육료를지급함과동시에양육수당지원대상도크게확대하였으며기초노령연금은 2014년 7월기초연금으로전환되면서 65세이상노인의소득하위 70% 에게최대 202,600원 (2015년 4월기준 ) 을지급하고있다. 이외에도장애인연금인상및활동지원등급완화 (2013년), 기초생활보장제도의맞춤형급여체계로전환 분야부문 2011 2015 2016 2019 사회복지 보건 [ 표 34] 보건 복지 고용분야지출추이및계획 : 2011~2019 년 연평균증가율 11~ 15 15~ 19 공적연금 28.2 39.7 42.7 54.2 8.9 8.1 주택 18.1 18.4 19.3 21.3 0.5 3.7 노동 12.6 15.5 17.3 19.5 5.3 5.9 기초생활보장 7.5 9.5 10.1 10.6 5.9 2.9 노인 청소년 3.9 9.0 9.4 10.0 23.6 2.5 보육 가족 여성 2.9 5.4 5.6 5.7 17.2 1.0 보훈 3.9 4.6 4.7 4.9 4.6 1.4 취약계층지원 1.3 2.4 2.5 2.5 15.2 1.5 사회복지일반 0.5 0.8 0.8 0.7 9.0-3.0 소계 78.9 105.3 112.4 129.3 7.5 5.3 건강보험지원 5.7 7.7 7.8 8.5 7.9 2.4 보건의료 1.6 02.3 2.3 2.1 10.0-2.4 식품안전 0.2 0.4 0.4 0.4 13.1 3.9 소계 7.5 10.4 10.5 11.0 8.5 1.4 보건 복지 고용합계 86.4 115.7 122.9 140.3 7.6 5.0 총지출 309.1 375.4 386.7 416.0 5.0 2.6 총지출대비비중 28.0 30.8 31.8 34.6 주 : 본예산기준 ( 추경포함시 2013 년 99.3 조원, 2015 년 120.4 조원 ) 자료 : 대한민국정부, 국가재정운용계획, 각연도. ( 단위 : 조원, %) 56 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 그림 11] 주요복지제도도입시기와복지지출추이 ( 조원 ) 장애인연금 장애수당확대 ( 전체기초수급자 ) 노인장기요양보험기초노령연금 양육수당 보육료확대 (0~2,5 세전계층전액 ) 기초연금 및부양의무자기준완화 (2015년 7월 ) 등이있다. 2015~2019년국가재정운용계획 에따르면, 보건 복지 고용지출은 2015년 115.7조원에서 2019년에 140.3조원으로연평균 5.0% 증가하고, 총지출대비비중도 2015년 30.8% 에서 2019년 34.6% 로 3.8%p 확대된다. 부문별로살펴보면, 공적연금의경우국민연금을중심으로연금수급자가지속적으로증가함에따라 7~8% 대의연평균증가율을보이고있다. 주택은저소득층및무주택서민을위한임대료지원과매년 11만호의장기공공임대주택공급이계획되어있어 2015~2019년연평균증가율이총지출증가율을상회하고있다. 노동부문은 2016년부터고용안전망의확충차원에서구직급여의소정급여기간이 30일연장되고급여수준이평균임금의 50% 에서 60% 로확대되며청년 노인 여성등취업취약계층의고용여건개선에대한지원이강화되는데주로기인한다. 기초생활보장제도는수급자의탈수급촉진과소득여건에따른지속적인혜택을목적으로 2015년 7월통합급여체계에서맞춤형급여체계로전환되었다. 통합급여체계에서는최저생계비를기준으로수급권자에게생계 의료 주거급여등 7개급여가제공되었으나맞춤형급여체계에서는선정기준을급여별로다층화하고있다. 예를들 Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 57
면, 생계급여는중위소득 30%, 의료급여는중위소득 40%, 주거급여는중위소득의 43%, 교육급여는중위소득 50% 수준에서선정된다. 보장수준은통합급여체계와비 슷하나주거급여는지역별기준임대료등을고려하여급여수준이확대되었다. 선정 기준과부양의무자기준이완화되면서기초생활보장부문의 2016 년예산안이 2015 년본예산대비 6.9% 증가하였다. 보육 가족및여성부문의경우 2016 년부터전업주부의만 0~2 세아동에대해 보육이용시간을 6~8 시간으로제한하는맞춤반제도가도입되고절감된예산 22) 이 시간제보육서비스확충과보육교사처우개선에사용될계획이다. 취약계층지원부문이 2016 년에전년대비 5.1% 증가한것은발달장애인에대한 지원강화 23), 저소득층에대한금융지원 24), 장애인재활병원건립 25) 등에따른관련 예산이증가한데기인한다. 식품안전부문은인건비증가및식품안전인증 (HACCP) 확대, 수입식품안정관 리시스템구축등에따라예산이증가된것으로나타났다. 이와같이복지제도가확충되고수급자가증가하면서복지재정의운영성과인 소득불평등도는다소개선된것으로보인다. 26) 통계청가계동향조사에따르면, 27) 정부의소득재분배효과를보여주는시장 ( 세전 ) 소득과처분가능 ( 세후 ) 소득의차이가 2006 년에 0.024 에서 2014 년에 0.039 로증가해온것으로나타났다. 국제비교를통해복지지출규모를살펴보면, 우리나라의공공사회복지지출 (SOCX 기준 ) 28) 은 2014 년기준 GDP 의 10.4% 로 OECD 평균 (21.6%) 에미치지못 하고있다. 이는국민연금미성숙등으로노령 ( 연금 ) 분야가 2.1%(OECD 평균 7.4%) 수준이고보건 ( 건강보험 의료급여등 ) 분야도 4.0% 로 OECD 평균 (6.2%) 을 하회하고있기때문이다. 그러나급속히진행되는인구고령화로인해현행복지수 22) 영유아보육료사업은 2015 년추경예산 (3 조 1377 억원 ) 대비 1,759 억원이감소한 2 조 9,618 억원으로편성되었다. 23) 발달장애인에대한지원강화예산은 2015 년에약 40 억원에서 54.5 억원으로증가하였다. 24) 저소득 저신용근로자에대한보증부대출을촉진하기위하여복권기금을재원으로신용보증기관에출연하는사업으로, 예산이 2015 년에 840 억원에서 2016 년에 1,200 억원으로증가하였다. 25) 장애인재활병원건립예산은 2015 년 10 억원에서 2016 년에 80 억원으로증가하였다. 26) 소득불평등도를보여주는지표에는지니계수, 5 분위배율, 상대적빈곤율등이있으며, 세지표모두작을수록소득불평등도가낮은것으로본다. 27) 가계동향조사가 1 인가구를포함한전국단위의조사를시작한 2006 년을시점으로살펴보았다. 28) OECD 의 SOCX 자료와국가재정운용계획의복지지출과의가장큰차이점은 OECD 의 SOCX 자료의경우통합재정범위에포함되어있지않은건강보험지출전체가포함된반면, 국가재정운용계획에서는건강보험지출중국고지원분 (20%) 만포함한다. 58 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 그림 12] 지니계수추이 0.35 0.34 0.33 0.32 0.31 0.3 0.29 0.28 2006 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 시장소득 처분가능소득 주 : 1) 지니계수는 0 에서 1 사이의값을가지며, 1 에가까울수록불평등도가높은상태를나타냄 2) 전체가구 (1 인및농가포함 ) 기준자료 : 통계청, 가계동향조사, 각연도. 준을그대로유지하더라도공공사회복지지출은 2049 년 OECD 평균 (21.6%) 수준에 도달하게되어재정의지속가능성에대한우려가제기되고있다. 인구고령화는경제성장률을둔화시키는등재정수입여건과, 복지관련재정지 출을증가시키는등재정운용여건을악화시킨다. 더욱이복지지출이대부분의무 지출로경직성과비가역성을가지기때문에일단도입된제도를폐지하거나지급대 상을축소하기가어려워재정운용을경직화시킬수있다. 예를들면, 저소득층에게 만지급되던경로연금 29) 은 2008 년기초노령연금 30) 으로전환되면서소득하위 70% 까지확대되었고급여액도 2013 년기준으로 9.7 만원까지인상되었다. 그리고 2014 년 7 월에기초연금으로전환되면서최대 20 만원으로인상되었다. 현행기초연금제 도를유지한다해도 65 세이상인구가 2014 년에 639 만명 (12.7%) 에서 2060 년에 1,819 만명 (41.4%) 으로증가하면서, 기초연금국고부담분이 2014 년에 GDP 대비 0.39% 에서 2060 년에 2.03% 로약 5 배증가할전망이다. 31) 29) 경로연금은 2007 년기준으로 61 만명이수급하였으며급여액은기초생활보장수급노인의경우 80 세이상은 5 만원, 65~79 세는 4.5 만원이고저소득노인은 3.06~3.5 만원이다. 30) 기초노령연금은 2013 년기준으로 405 만명이고급여액은국민연금가입자의 3 년평균소득의 5% 인 9.7 만원이다. 31) 국회예산정책처, 2014~2060 년장기재정전망, 2014. Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 59
노령 (Old Age) [ 표 35] 분야별공공사회복지지출현황 ( 단위 : GDP 대비 %) 근로무능력유족 (Incapacity (Survivors) Related) 적극적보건가족노동 (Health) (Family) (ALMP) 실업 (Unemployment) 한국 2.1 0.3 0.5 4.0 0.9 0.3 0.3 OECD평균 7.4 1.0 2.2 6.2 2.2 0.5 1.0 이와같이복지지출을중심으로재정부담이증가하고재정운용이경직화될수록재정의경기대응여력은축소될수밖에없어대외충격발생시이를완충할재정의역할이제약될수밖에없다. 따라서증가하는국민의복지수요에적절히대응하면서도재정여력을확보하기위해서는중장기적관점에서재정부담을최소화함과동시에정책대상별로특화된서비스를제공함으로써복지재정의효율성을증가시키기위한다양한정책방안을마련할필요가있다. (2) SOC 분야 SOC 분야지출은과거경제성장의견인차였을뿐만아니라경제위기시고용창출과유효수요확대등경기대응을위한정책적수단으로활용되어왔다. 우리나라는도로와철도를중심으로 SOC투자를확대해왔으나, SOC스톡이선진국수준에근접하고재정지출구조가복지분야중심으로재편되면서현정부는 SOC 분야의재정지출을단계적으로정상화시키고효율성제고에중점을두는정책기조를유지하고있다. 다만, 2015년경기활성화및안전강화를위한추경편성으로본예산대비 1.3조원 ( 도로 철도의조기완공, 댐치수능력증대사업등 ) 이추가로투자되어 SOC 분야예산은전년대비 10.2% 증가율을기록하였다. 2011~2015년동안 SOC 분야지출은 23~25조원수준을유지하였으며, 총지출증가율 (5.0%) 을하회하는 0.4% 의증가율을보임에따라동분야의비중은 2011년 7.9% 에서 2015년 6.6% 로축소되었다. 2011~2015년동안부문별연평균증가율을살펴보면, 철도 도시철도 (8.2%), 도로 (5.1%) 등은총지출증가율 (5.0%) 을상회한반면, 수자원 (-18.0%), 지역및도시 (-4.8%), 산업단지 (-2.4%) 등은이를하회하였다. 철도 도시철도부문 (8.2%) 은항공 공항부문 (18.9%) 을제외하고 SOC 분야중 60 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 표 36] SOC 분야지출추이및계획 : 2011~2019 년 ( 단위 : 조원, %) 분야 부문 2011 2015 2016 2019 연평균증가율 11~ 15 15~ 19 도로 7.4 9.1 8.4 6.3 5.1-8.6 교통및물류 철도 도시철도 5.4 7.4 7.2 5.7 8.2-6.2 해운 항만 1.6 1.7 1.7 1.4 0.5-3.5 항공 공항 0.1 0.1 0.1 0.2 18.9 5.8 물류등기타 2.2 2.0 2.0 2.0-2.8 0.4 소계 16.8 20.3 19.4 15.7 4.8-6.2 지역개발 수자원 5.0 2.3 2.2 1.7-18.0-7.6 지역및도시 1.6 1.3 1.1 0.9-4.8-8.6 산업단지 1.0 0.9 0.6 0.4-2.4-18.6 소계 7.6 4.5 3.9 3.0-12.3-9.8 합계 24.4 24.8 23.3 18.7 0.4-6.8 총지출 309.1 375.4 386.7 416.0 5.0 2.6 총지출대비비중 7.9 6.6 6.0 4.5 주 : 본예산기준 ( 추경포함시 2015 년 26.1 조원 ) 자료 : 대한민국정부, 국가재정운용계획, 각연도. 에서가장높은증가율을보였는데, 이는국가간선철도망구축, 노후선로시설교체및재해예방시설보강등을위한예산이지속적으로확대된데기인한다. 철도부문내에서는일반철도예산이 2011~2015년동안 26.1%(1.6조원 4.0조원 ) 증가했으며, 철도스톡이축적됨에따라철도안전및운영예산이 11.2%(1.1조원 1.7조원 ) 증가하였다. 반면호남고속철 1차사업완료 (2014년) 등으로고속철도예산은 12.3%(0.9 조원 0.5조원 ) 감소하는모습을보였다. 도로부문은국도와고속도로건설에가장많은예산이투입되었으며, 도로관리의경우도로스톡이축적됨에따라해당예산이증가하고있다. 특히, 민자도로관리 Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 61
예산은 2011년 0.4조원에서 2015년 1.7조원으로 43.0% 의증가율을나타냈는데, 이는최소운영수입보장제도 (Minimum Revenue Guarantee, MRG) 32) 운영으로인한재정지원증가, 민간투자사업건설보조금및토지매입비지원증가에기인한다. 수자원부문은 2011년 4대강사업이완공된이후투자가감소하였고, 지역및도시부문은행정중심복합도시건설및운영예산이감소하면서연평균 4.8% 감소하였다. 이상과같은지속적인투자로인해우리나라의 SOC스톡은다음표와같이크게확충되었으며, 국토면적당고속도로연장은 G-20국가중 1위를나타내고있다. 철도의경우연장이크게증가하지않았지만투자의방향이복선화와전철화, 그리고고속화에있었기때문에이를고려했을경우철도의수준도타국가에비해낮다고보기는어려운측면이있다. 이에더해우리나라의 GDP 대비공공투자규모는최근들어규모가감소하고있으나 2014년을기준으로일본 (4.3%) 과비슷한 4.2% 를보이고있으며, 프랑스 (3.6%), 미국 (3.4%) 보다는높은수준이다. [ 표 37] 우리나라의 SOC 스톡변화 2000(A) 2006 2010(B) B/A 도로연장 ( 천-km) 88.8 102.1 105.6 1.19 고속국도연장 (km) 2,131.2 3,102.6 3,859.0 1.81 철도연장 ( 철도-km) 3,123.0 3,392.0 3,557.3 1.14 복선연장 (km) 938.6 1,375.7 1,762.0 1.88 항공기운항횟수 ( 천회 ) 273.8 340.6 467.6 1.71 항만하역능력 ( 백만톤 ) 430.4 682.3 800.5 1.86 컨테이너처리실적 ( 천TEU) 7,959 15,965 19,369 2.43 자료 : 국토교통통계누리 (http://statmolit.go.kr) 32) 2002 년부터 사회기반시설에대한민간투자법시행령 제 37 조 ( 재정지원 ) 에근거하여인천공항, 천안 ~ 논산, 대구 ~ 부산민자고속도로등 10 개사업에대해최소운영수입보장비가지급되고있다. 그러나최소운영수입보장제도 (MRG) 는재정부담증가에따라민간제안사업에대해서는 2006 년, 정부고시사업에대해서는 2009 년폐지되었다. 62 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 그림 13] 공공투자규모국제비교 ( 단위 : GDP 대비 %) 주 : 공공투자규모 = 정부총고정자본형성 / 명목 GDP 자료 : OECD 2015~2019년국가재정운용계획 에따르면, SOC 분야의지출은 2015년 24.8 조원에서 2019년 18.7조원으로연평균 6.8% 감소할계획이다. 이에따라계획기간중총지출대비 SOC 분야의비중은 2015년 6.6% 에서 2019년 4.5% 로 2.1%p 감소할전망이다. SOC 분야는신규투자를지양하고계속사업의완공및기간교통망구축에필수적사업, 고위험교량 터널정비, 기존시설을개선 보강하여활용하는등효율성제고에중점을두고투자규모를축소할예정이다. 철도 도시철도부문은 2011~2015년동안 6.2% 감소할계획이며, 주요사업으로 2018년평창동계올림픽지원사업인 원주 ~ 강릉복선전철 (1997~2018년, 3.8조원 ), 성남- 여주복선전철 (2002~2016년, 2.0조원 ), 포항-삼척철도건설 (2002~2018 년, 3.0조원 ) 등이있다. 도로부문은 8.6% 감소가계획되어있으며, 주요사업으로 2016년준공예정인 상주- 영덕고속도로 (1.3조원), 울산- 포항고속도로 (1.0조원) 등이포함되어있다. 항공 공항부문은관광활성화및지역경제활성화를위한울릉도공항 (2014~2020년, 6,181억원 ) 및흑산도공항 (2014~2019년, 1,862억원 ) 건설등으로 2015~2019년동안연평균 5.9% 증가하는것으로계획되었다. SOC 분야의향후재정운용방향은다음과같다. 첫째, 제한된예산을이용하여경제활성화등경제적효과를극대화하기위해서는신규보다는완공위주의재원배분이필요하다. 그리고그간축적된 SOC스톡과 Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 63
복지지출증가추세를감안할때향후 SOC 투자규모는한정된재원여건상단계적감축이불가피해보이며, 이를위해명확한감축의원칙및기준이마련될필요가있다. SOC 부문별로는성장기여도, 한계생산성등을감안하여투자규모를설정함으로서배분적효율성을추구할필요가있다. 도로부문은 G-20국가및 OECD 국가와비교해볼때총도로연장이나지방도의경우는스톡수준이미흡하지만, 간선교통망인고속도로나국도의경우는양호한수준으로나타난다. 또한급격히낮아지고있는도로부문의한계생산성을반영하여계속사업의완공에집중하고신규사업은기간교통망구축에필수적인사업중심으로최소화해나갈필요가있다. KDI(2014) 33) 에따르면도로 항만 공항의한계생산성은 1970년에 0.8 수준에서급격히하락하여 1980년에는 0.5, 2013년에는 0.15까지하락한것으로분석하였다. 반면, 철도 지하철은 1970년에 1.5수준으로추정된한계생산성이 2013년에도 0.5 수준을보여비록감소속도는빠르지만타자본스톡의한계생산성에비해상대적으로높은것으로분석하고있다. [ 표 38] 도로 철도스톡의 OECD G-20 순위 국가중순위 비고 도로 OECD 회원국 G-20 국가 국토면적당총도로연장국토면적당고속도로연장국토면적당국도연장국토면적당지방도연장국토면적당총도로연장국토면적당고속도로연장국토면적당국도연장국토면적당지방도연장 16 5 8 17 5 1 3 6 30개국 20개국 철도 OECD 회원국 G-20 국가 국토면적당총철도연장국토면적당복선연장국토면적당총철도연장국토면적당복선연장 16 15 6 6 30개국 20개국 자료 : 기획재정부, 2010~2014 년국가재정운용계획 에서재인용 33) KDI, 재정건전성의평가및정책과제, 김성태 박진편, 2014 64 제 2 부국가재정운용계획분석
둘째, SOC 분야는교통및물류분야와지역개발분야로구성되는데주요선진국들의지역개발분야비중이전체 SOC 분야의 30~35% 수준임을감안할때향후국토균형발전및지역경쟁력강화를위해동분야의재원배분을확대하는방안을중장기적으로고려할필요가있다. 2015~2019년국가재정운용계획 에따르면도로및물류와지역개발분야는 2019년에 84.0 : 15.8의비율이예상된다. 우리나라와경제규모및 SOC 예산규모가비슷한호주, 인구밀도및예산규모가비슷한네덜란드의경우양분야의비율이 7:3이며, 주요선진국들은 6.5~7 : 3~3.5 수준의비율을나타내고있음을참고할필요가있다. 34) 셋째, 대량물류및여객운송수단인철도에서 안전 은무엇보다중요하므로노후화된선로시설교체및재해예방시설보강등에재원배분규모를확대하여철도사고를예방하고재발을방지해야한다. 50년이경과한교량 (25%) 및터널 (30%) 을비롯하여내구연한이경과한각종철도시설및장비에대한적기개량을위해중장기적으로지속적인투자가필요하다. 다만, 한정된재원으로안전투자를지속적으로확대하는것은어려운측면이있으므로종합적이고체계적인안전개선절차수립, 안전투자의우선순위정립, 대안별경제성비교를통한비용절감등의방안이모색될필요가있다. [ 표 39] 주요시설물 : 교량 터널 ( 단위 : 개, %) 시설구분 합계 경과년수별 20년이하 21~30년 30년이상 50년이상 31~40 년 41~50년개소비율개소비율 합계개소 3,424 1,877 312 356 243 1,556 42 비율 100 50 8 10 7 교량개소 3,033 1,517 258 332 165 1,258 42 비율 100 50 9 11 5 터널개소 691 360 33 24 78 298 44 비율 100 50 5 3 11 주 : 2014 년 12 월기준임자료 : 국토교통부제출자료 (2015. 10) 957 26 761 25 196 30 34) 국회예산정책처, 2015 년도예산안분야별분석 Ⅱ, 2014. 10 Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 65
(3) 교육분야 2011~2015년중교육분야지출의연평균증가율은 6.4% 로총지출의연평균증가율 5.0% 를상회하여, 총지출대비교육분야의비중도 2011년 13.3% 에서 2015년 14.1% 로증가했다. 부문별로는유아및초중등교육 (2015년기준 78.3%) 이지방재정교부금지출을포함하고있어가장높은비중을차지하며 ( 교부금제외시에는 0.4% 로비중하락 ), 고등교육 (20.3%), 평생 직업교육 (1.2%), 교육일반 (0.2%) 의순으로비중이높은것으로나타났다. 부문별연평균증가율을살펴보면고등교육 (21.2%) 이매우높게나타났고, 유아및초중등교육 (4.0%) 은총지출증가율보다다소낮았으며, 평생 직업교육 (-1.4%) 과교육일반 (-4.6%) 은지출이감소했다. 이기간에추진된대표적인사업으로는맞춤형국가장학금도입및확대 (2012~2014년), 3~5세유아에대한누리과정도입및확대 (2012~2013년), 서울대학교법인화 (2012년) 등을들수있다. 2015~2019년국가재정운용계획 에따르면, 교육분야지출은 2015년 52.9조원에서 2019년 59.0조원으로연평균 2.8% 증가할것으로전망된다. 이는총지출증가율 2.6% 보다약간높은수준으로, 해당기간에교육분야지출의비중은 14.1% 에서 14.2% 로 0.1%p 증가할계획이다. 부문별로는 2011~2015년에높은증가율을보였던고등교육이감소추세로반전되는반면 (-4.5%), 유아및초중등교육 (4.6%) 은과거증가추이를유지할전망이다. 또한평생 직업교육 (-14.4%) 은더욱빠른속도로감소하는한편, 교육일반 (5.6%) 은증가추세로돌아설전망이다. 부문별로향후지출변동요인을살펴보면, 유아및초중등교육에서는지방교육재정교부금재원이되는국세 35) 증가에따라교부금지출이 2015년 41.3조원 36) 에서 2019년 49.3조원으로연평균 4.5% 증가할전망이다. 고등교육부문은 2016년에전년대비 1.5조원이감소 (-13.5%) 한뒤 2018년까지소폭의감소추이를보인다. 2016 년의고등교육부문감소는 2015년 3월 국립대학의회계설치및재정운영에관한법률 제정으로국립대회계가국가재정에서독립됨에따라국립대운영지원및 35) 지방교육재정교부금규모는내국세총액 ( 담배에대한개별소비세수의 20% 는제외 ) 의 20.27% 및교육세전액으로결정된다. 36) 지방교육재정교부금 (39.4 조원 ) 과지방교육채인수금액 (1.9 조원 ) 합계 (41.3 조원 ) 기준이다. 2015 년지방교육재정교부금감소로인한지방교육청재원부족을보전하기위해정부가지방교육채를인수하기로한점을반영한것이다. 2015 년예산에서는 2013 년도내국세및교육세세입결손에따른교부금감소분을정산 ( 내국세분교부금 -2.7 조원, 교육세분교부금 -0.02 조원 ) 함에따라교부금이전년보다 1.5 조원감소했고, 이로인한지방교육청재원부족을보전하기위해정부가 1.9 조원의지방교육채를인수하기로했다. 66 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 표 40] 교육분야지출추이및계획 : 2011~2019년 ( 단위 : 조원, %) 연평균증가율 부문 2011 2015 2016 2019 11~ 15 15~ 19 유아및초중등교육 35.5 41.5 43.1 49.6 4.0 4.6 ( 교부금및교육채인수 1) 제외시 ) (0.2) (0.2) (0.3) (0.3) (-0.9) (12.0) 고등교육 5.0 10.7 9.3 8.9 21.2-4.5 평생 직업교육 0.7 0.6 0.7 0.3-1.4-14.4 교육일반 0.1 0.1 0.1 0.1-4.6 5.6 합계 41.2 52.9 53.2 59.0 6.4 2.8 총지출 309.1 375.4 386.7 416.0 5.0 2.6 총지출대비교육분야비중 13.3 14.1 13.7 14.2 주 : 1) 지방교육채인수는 2015 년 1.9 조원, 2016 년 1.5 조원규모 2) 본예산기준 ( 추경포함시 2013 년 49.9 조원, 2015 년 52.9 조원 ) 자료 : 1. 대한민국정부, 국가재정운용계획 및 예산안개요, 각연도. 2. 2016 년예산안교육부사업설명자료. 인건비 1.5조원 (2015년예산기준 ) 이 2016년예산에서제외된결과이다. 2017~2018 년에는평생교육단과대학육성사업 (300억원) 등일부사업종료로인해예산이소폭감소할전망이다. 중장기적으로교육분야에서는저출산 37) 에따른학령인구수감소를고려하여재원배분방향을합리적으로설정할필요가있다. 현재교육분야에서가장비중이큰부문은유아및초중등교육 (2015년본예산기준 41.5조원 ) 인데, 해당부문의지출대부분은시 도교육청으로이전되는지방교육재정교부금 (39.4조원, 95.1%) 이차지하고있다. 38) 지방교육재정교부금은국세수입에연동되어교부되므로중장기적으로증가추세를보일것으로예상된다. 반면유아및초중등교육분야의지출수요와관련된학생수는꾸준히감소하고있으며, 앞으로도감소세가지속될전망이다. 초 중 고등학교학생수는 2005년 779.6만명에서 2015년 608.9만명으로감소 37) 합계출산율 ( 명 ): (1980 년 ) 2.82 (1990 년 ) 1.57 (2000 년 ) 1.48 (2010 년 ) 1.23 38) 지방교육재정교부금은 2014 년시 도교육청세입예산의 70.4% 를차지한다. Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 67
900 800 [ 그림 14] 초 중 고등학교학생수 초등학교중학교고등학교 ( 단위 : 만명 ) 700 600 500 400 300 200 100 2005 2010 2015 2020 2025 2030 주 : 학생수전망치 (2016~2030) 는통계청추계인구 (2011.12) 의해당연령대 ( 초등학교 6~11 세, 중학교 12~14 세, 고등학교 15~17 세 ) 의인구수전망치임자료 : 황양주 최유성, 인구변화에따른교육기관운영변화예측 : 장래인구추계자료와교육기관현황비교분석을중심, 통계개발원, 2011. (-21.9%) 했고, 2030년에는 532.0만명으로감소 (-12.6%) 할전망이다. 중기재원배분에있어이러한괴리를해소하기위해서는주기적으로지방교육청의재정소요를점검하여교부율을적정한수준으로조정할필요가있을것이다. 다만적정수준을정할때학급당 교원당학생수 39) 나교육경쟁력 40) 과같은교육의질적측면개선과관련된재정소요및최근의누리과정확대등교육복지확대에따른지출증가도함께고려하는것이바람직하다. 또한학생수추이가지역별로상이한모습을보이고있어, 이를감안한교부금배분의효율화도요구된다. 2000년에비해서울, 경북, 전남등은 2014년에학생수가약 30% 가량감소한데반해, 경기도는학생수가 1.9% 증가했다. 41) 이러한시 도간차이를고려할때지방교육재정교부금의시 도간배분기준에서학생수 39) 학급당학생수 ( 초 / 중, 명 ): OECD 평균 21.3/23.5, 한국 25.2/33.4 (2012 년기준 ) 교사 1 인당학생수 ( 초 / 중 / 고, 명 ): OECD 평균 15.3/13.5/13.8, 한국 18.4/18.1/15.4 (2012 년기준 ) 40) 국제경영개발원 (IMD) 발표국가경쟁력순위중우리나라교육경쟁력순위 : (2012) 31 위 /59 개국 (2013) 25 위 /60 개국 (2014) 31 위 (60 개국 ) 41) 서울 159 만명 106 만명 (-33.3%), 경북 44 만명 29 만명 (-34.1%), 전남 34 만명 23 만명 (-32.4%), 경기 159 만명 162 만명 (+1.9%) 68 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 그림 15] 학령인구및고교졸업자수대비대학입학정원 자료 : 교육부보도자료, 대학구조개혁추진계획, 2014.1.28. 지표의비중을높이는등의방법으로교육서비스에대한실수요중심의재원배분을강화할필요가있다. 42) 고등교육 ( 대학 ) 부문에서도학령인구감소로인해 2018년부터는입학정원에비해고등학교졸업자수가적어질전망이다. 이에대응하여정부는대학구조개혁과정원감축을추진중이다. 2023년에이르면고등학교졸업자수가대학입학정원에비해 16만명부족해질것이라는전망 43) 에따라, 정부는 2014~2022년동안대학구조개혁을통해정원을 16만명감축할계획이다. 44) 대학생수가점진적으로감소하는것을고려할때, 고등교육부문예산은정부계획대로소폭의감소세를유지하는것이합리적일것으로보인다. 한편교육부문예산중평생 직업교육부문의비중은현재 1% 내외로미미한수준이고중기계획상으로 2019년까지더욱감소할전망이나, 산업구조고도화에따른재직자재교육강화, 인구고령화에따른평생교육저변확대등의필요성을고려할때비중을높일필요가있을것으로보인다. 우리나라는 OECD 국가들과비 42) 교육부는보통교부금교부기준이되는기준재정수요액산정에서학생수비중을높이는내용의 지방교육재정교부금법시행령 일부개정안을입법예고한상태이다 (2015.7.16.). 동개정안은기준재정수요액산정공식에포함된 교과교실운영비, 기숙형고등학교기숙사운영비 등학교 교육과정운영비중측정단위가 학교수 인일부항목을 학급수 또는 학생수 로개선한다. 43) 고등학교졸업자수 40 만명, 대학입학정원 ( 현수준유지시 ) 56 만명 44) 주기별계획 ( 14~ 16, 17~ 19, 20~ 22) 에따라 2019 년까지는 9 만명의정원을감축할예정이다. Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 69
교할때만 15세학생들대상의학업성취도평가 (PISA) 에서는상위권 45) 인반면만 16~65세성인대상의역량조사 (PIAAC) 에서는중간이하순위를기록 46) 하고있다. 향후학생수감소로인해초 중등교육및고등교육부문에서감축되는예산일부는평생 직업교육지원으로투입을전환하여인구고령화에따른생산성감소를극복하고교육투자의효율성을제고할필요가있다. (4) 산업 중소기업 에너지분야정부는석유공사등에너지공기업출자내실화, 소상공인융자등일부융자사업의이차보전전환등에따라산업 중소기업 에너지분야지출을총지출연평균증가율 (5.0%) 에하회하는 2011~2015년 2.0% 증가시켰다. 따라서총지출대비비중도 2011년에 4.9% 에서 2015년에 4.4% 로감소하고있다. 분야내비중은 2015년기준산업진흥고도화 (52.5%), 에너지및자원개발 (24.2%), 산업금융지원 (9.2%), 산업기술지원 (7.5%) 순으로나타났다. 연평균증가율을살펴보면, 산업진흥고도화 (12.2%), 산업기술지원 (7.7%), 무역및투자유치 (6.1%) 등의순으로높았고산업금융지원 (-14.8%) 과에너지및자원개발 (-5.8%) 는지난 5년간감소한것으로나타났다. 2015~2019년국가재정운용계획 에따르면, 산업 중소기업 에너지분야지출은 2015년에 16.4조원에서 2019년에 14.5조원으로연평균 3.0% 감소하는것으로나타났다. 이에따라총지출대비비중은 2015년에 4.4% 에서 2019년 3.5% 로 0.9%p 감소될계획이다. 부문별로살펴보면, 산업중소기업일반 (4.8%), 산업기술지원 (1.9%), 무역및투자유치 (0.1%) 부문은증가하는반면, 에너지및자원개발 (-11.1%), 산업진흥고도화 (-1.7%), 산업금융지원 (-0.4%) 부문은감소하는것으로나타났다. 정부는산업 중소기업 에너지분야의정책방향을제조업혁신강화, 중소기업신시장진출지원및창업기업의글로벌화, 미래신성장동력발굴및주력산업고부가가치화, 중소기업성장단계별맞춤형지원체계구축, 창업기업의 죽음의계곡 47) 극복지원강화, 소상공인의유망창업중심지원및전통시장의활력회복, 45) PISA(2012) 결과 ( 만 15 세대상 ): 우리나라는 OECD 34 개국중읽기 1~2 위, 수학 1 위, 과학 2~4 위 (PISA 의국가순위는각국가별로평균점수에해당하는등수를제공하는대신, 95% 신뢰수준에서그국가가위치할수있는최고등수와최하등수를추정 ) 46) PIAAC(2013) 결과 ( 만 16~65 세대상 ): 우리나라는언어능력은 13 위 (23 개국중 ), 수리력은 15 위 (23 개국중 ), 컴퓨터기반문제해결력은 15 위 (19 개국 ) 47) 창업기업이창업이후 2 년 ~8 년까지자금조달에어려움을겪는데이때시장진입과판로확보를못할경우폐업에이르는것을죽음의계곡 (Death Valley) 라고한다. 70 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 표 41] 산업 중소기업 에너지분야지출추이및계획 : 2011~2019 년 부문 2011 2015 2016 2019 ( 단위 : 조원, %) 연평균증가율 11~ 15 15~ 19 산업금융지원 2.9 1.5 1.6 1.5-14.8-4.0 산업기술지원 0.9 1.2 1.3 1.3 7.7 1.9 무역및투자유치 0.4 0.6 0.6 0.6 6.1 0.1 산업진흥고도화 5.4 8.6 8.6 8.0 12.2-1.7 에너지및자원개발 5.0 4.0 3.5 2.5-5.8-11.1 산업중소기업일반 0.4 0.5 0.5 0.6 4.3 4.8 합계 15.2 16.4 16.1 14.5 2.0-3.0 총지출 309.1 375.4 386.7 416.0 5.0 2.6 총지출대비비중 4.9 4.4 4.2 3.5 주 : 본예산기준 ( 추경포함시 2015년 18.1조원 ) 자료 : 대한민국정부, 국가재정운용계획, 각연도. 그리고안정적인에너지수급체계마련등다양하게제시하였다. 우리나라는기존의성장전략이한계에도달하여제조업의고용창출력이약화되고있으며, 중국의급속한산업고도화에따라우리주력산업의경쟁력은위협당하고있다. 반면선진국의산업경쟁력확보노력이가속화되는등글로벌경쟁은점점심화되고있다. 대기업은산업경쟁력을확보하기위해많은투자를하고있다. 그러나중소기업이나소상공인의경우경쟁력제고및연구개발에대해투자할여력이크지않은상황이다. 저성장국면이고착화되는현상을타개하고민생경제를활성화시키기위해서는중소기업이나소상공인의경쟁력과성장가능성을제고하는정책이필요하다. 2015년산업 중소기업 에너지분야예산 (16.4조원) 중 79%(13.0조원 ) 는중소기업지원에편성되어있다. 48) 향후 5년간산업 중소기업 에너지분야지출감소계획 (-1.9조원) 중 79% 가에너지및자원개발부문 (-1.5조원 ) 이다. 따라서산업 중소기업 에너지분야의지출효율성및효과성을제고하기 48) 중소기업청제출자료, 2015 년도중소기업지원사업현황조사결과, 2015 중소기업지원사업예산은금융지원 (7.6 조원, 58.2%), 기술지원 (2.2 조원, 17.1%), 인력지원 (1.3 조원, 10.1%), 경영지원 (0.9 조원, 3.9%), 수출지원 (0.5 조원, 3.9%), 창업지원 (0.3 조원, 2.5%) 순으로구성되어있다. Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 71
위해서중소기업지원사업과에너지및자원개발부문을살펴보기로한다. 먼저차별화된중소기업지원을위해기업성장단계별로, 기업맞춤형으로지원할필요가있다. 이러한정책하에경제전반의효율을저하시키는한계기업에대한구조조정을통해재원을절감하여배분구조를바꿀필요가있다. 그러나구조조정이경제활성화또는고용시장에미치는부정적영향을최소화하도록면밀한검토가선행되어야할것이다. 국회예산정책처 (2015) 49) 에따르면, 2014년융자지원을받은기업중이자보상비율 50) 이 1이하인기업을대상으로중소기업청융자사업의지원이력을분석한결과, 2회이상지원을받은기업도 8.7% 인 20개에이르고있다. 이자보상비율이 1이하인기업에대한중복적인융자지원은정책자금에의존하여생존하는기업을만들수있다. OECD(2014) 51) 는중소기업지원사업이민간자금조달을저해하는시장실패해소에주력해야하고, 공공부문의지원은창업기업및벤처기업에집중될필요가있음을지적하고있다. 특히우리나라정부의중소기업에대한보증을통한자금지원규모가 OECD 평균을상회하고있어금융시장의발전저해, 구조조정지연, 과도한부채에따른금융위험등의부작용가능성을언급했다. 또한, 실패한중소기업의재도전에대한정부의추가적지원대책이필요하다. 우리나라혁신형창업기업의 5년후생존율은 35.1% 로미국 (43.0%), 핀란드 (49.6%), 스웨덴 (61.7%), 프랑스 (51.4%) 등주요국에비해낮은편이다. 52) 폐업기업의평균부채는약 8.8억원수준이며대표자의 7% 가연대보증으로인해신용불량자로전락 53) 하며, 부도이후재기준비는 19% 에불과한것으로나타났다. 54) 생계형창업이아닌연구개발을통한기술을확보하여창업하는혁신형창업기업의경우상품화하고시장진입과판로를확보하는것이중요한과정일것이다. 일정단계로진입하지 49) 국회예산정책처, 2014 회계연도결산부처별분석 산업통상자원위원회소관, 2015. 6. 50) 이자보상비율 ( 영업이익 이자비용 ) 이 1 이하인기업은이자비용지출이영업이익보다큰기업이다. 51) OECD, OECD Economic Surveys: Korea 2014, 2014. 6. 52) 중소기업청, 창업기업이국가경제및고용창출에미치는영향, 2013. 9. 및통계청, 기업생멸행정통계, 2013 우리나라는도소매업및숙박음식점업등생계형창업이차지하는비중이높은편이다. 2011 년전체창업기업중도소매업 숙박음식업비중은 56.2% 에달하고있으며제조업비중은 6.9% 에그치고있다. 하지만생계형창업의생존율은매우낮은편이며, 창업후 5 년후생존율을살펴보면제조업은 41.0% 에달하는데반해, 도소매업은 26.7%, 음식점업은 17.7% 이다. 53) 재기중소기업개발원설문조사, 2013. 5. 54) 부도기업인재기협회조사, 2013. 72 제 2 부국가재정운용계획분석
못하여생존하지못했을경우실패원인을분석하고극복할수있도록정부의맞춤 형지원이필요하다. 하지만, 기술창업준비단계에서정부 R&D 사업재정지원의경 우재도전기업의참여를제한하는진입장벽 55) 이상존한다. 따라서창업활성화지 원사업 (2016 년예산안 2,413 억원편성 ) 에서재도전기업인의지원확대를검토할 필요가있다. 미국의경우실패한사업모델을개량하여재도전을지원하는사업재 생비즈니스 (turnaround business) 제도를운영하고있으므로이를참고할필요가있 다. 미국의사업재생비즈니스제도는연방도산법에의한기업재생컨설팅으로파 산기업의혁신을지원함으로써기업의재도전을지원하고있다. 에너지분야에서는먼저해외자원개발사업을장기적관점에서조정할필요가 있다. 글로벌자원경쟁에대비하고에너지자원의안정적인공급기반을구축하기위 해해외자원개발사업이진행되었다. 하지만경제성검토없이진행된해외자원개 발사업이감소되고기존해외자산들의매각이공공부문부채감축을목적으로진 행되고있다. 이로인해 2016 년해외자원개발예산은전년 (3,588 억원 ) 보다 2,386 억 원감소한 1,202 억원으로편성되었다. 그러나우리나라는전세계에너지중 2.27% 를소비하는세계 9 위에너지소비국이나이중 95.7% 를해외에서자원을수입해야 하는대표적인에너지수입국이다. 56) 일년동안수입된원유는총 9.2 억배럴에달 하는등 2013 년수입에너지자원의규모는 1,787 억달러에이른다. 안정적인에너 지수급을위해해외자원개발을포함한다각적인방안마련이불가피하다. 그러므 로세밀하고투명한타당성분석을통해중장기적관점에서해외자원개발사업이조정 될필요가있다. 또한, 에너지신산업분야에투자재원이유입되도록정책적지원이필요하다. 2014 년신재생에너지에대한전세계투자규모는 2,702 억달러로유가하락에따른 화석연료의경제성향상에도불구하고전년대비 17% 나증가하였다. 특히기후변화 대응을위해중국 (833 억달러 ) 을중심으로브라질 (76 억달러 ), 인도 (74 억달러 ) 등개 발도상국들이투자를대폭확대하였다. 기술발전으로발전원가가낮아짐으로써경제 성이향상된태양광과풍력발전이투자를주도하고있다. 57) 정부는온실가스감축목 표를달성하고미래신성장동력으로활용하기위해신재생에너지, 에너지저소비형 55) 부채비율 500%( 중소기업청 1,000%) 이상, 파산 회생절차, 세금체납등의참여제한 56) 산업통상자원부 에너지경제연구원, 2014 에너지통계연보, 2014. 12. 57) 한전경제경영연구원, 2014 년글로벌신재생에너지투자동향, KEMRI 전력경제 Review, 2015 년 9 월호, 65~66 쪽 Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 73
기기개발및보급, 스마트그리드보급및확산등에너지신산업분야에대한투자 가중장기적관점에서검토되어야할것이다. (5) R&D 분야 58) 미래성장동력의확보와일자리창출등을통한경제활성화를목표로연구개발분야의지출이 2011년에 14.9조원에서연평균 6.1% 씩증가하여 2015년에 18.9조원에이르고있다. 지출규모별로살펴보면 59), 2015년기준으로우주항공 생명 (28.8%), 기초 환경 에너지 (25.2%), 인력양성 (24.0%), 정보 전자 (14.0%), 기계 제조 (8.0%) 의순으로나타났다. 연평균증가율의경우인력양성 (10.8%), 우주항공 생명 (9.4%) 순으로높았고기초 환경 에너지 (4.7%), 정보 전자 (3.6%) 는 R&D 지출증가율 (6.1%) 을하회하는수준이었으며기계 제조는 4.8% 감소한것으로나타났다. 정부는향후 5년간창조경제활성화및연구개발투자효율화, 기초연구투자의지속적인확대, 제조업혁신을통한산업체질개선등을정책방향으로제시하고정책과제로지역별창조경제혁신센터를중심으로창업및중소기업지원, 중소 중견기업에대한연구개발투자비중의확대, 연구성과의상업화지원및관련조직과인프라강화등을계획하고있다. 한편정부는세계적인수준에도달해있는 R&D 지출규모 60) 의효율성증대요구와재정여건등을감안하여 R&D 지출을 2015년에 18.9조원에서 2019년에 20.2조원으로연평균 1.7% 증가시킬계획이다. 이에따라총지출대비 R&D 지출의비중은 2015년에 5.0% 에서 4.9% 로 0.1%p 감소하고, 부문별로는인력양성 (5.4%), 기초 환경 에너지 (1.2%), 우주항공 생명 (0.8%) 은증가되나기계 제조 (-0.3%), 정보 전자 (-1.5%) 는감소될계획이다. 부처별비중을살펴보면, 2016년기준으로미래창조과학부가 34.3%(6.5조원 ), 산업통상자원부가 17.6%(3.5조원 ), 방위사업청이 13.5%(2.4조원 ), 교육부가 9.1%(1.7 조원 ), 중소기업청이 5.1%(1.0조원 ) 등의순으로나타났다. 부처별주요사업을살펴보면, 미래창조과학부는개인연구자지원 (6,075억원), 한국형발사체개발 (2,700억원), 국제과학비즈니스벨트조성 (2,466억원), 기초과학연구원연구지원 (2,155억원) 등이있 58) R&D 분야는과학기술을포함한전부처에포함된연구개발예산을종합한것으로, 예산안및기금운용계획안의분야에해당되지않는다. 59) R&D 의경우예산안의부문이아닌기획재정부의분류기준으로구분된다. 60) 2013 년기준으로 GDP 대비정부 R&D 지출규모는 0.95% 로 OECD 국가중오스트리아 (1.09%) 다음으로높은것으로나타났다. 74 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 표 42] R&D 분야지출추이및계획 : 2011~2019 년 ( 단위 : 조원, %) 부문 2011 2015 2016 2019 연평균증가율 11~ 15 15~ 19 기초 환경 에너지등 4.0 4.8 4.5 5.0 4.7 1.2 우주항공 생명등 3.8 5.4 5.6 5.6 9.4 0.8 기계 제조등 1.8 1.5 1.5 1.5-4.8-0.3 정보 전자등 2.3 2.6 2.5 2.5 3.6-1.5 인력양성등 3.0 4.5 4.3 5.6 10.8 5.4 합계 14.9 18.9 18.9 20.2 6.1 1.7 정부총지출 309.1 375.4 386.7 416.0 5.0 2.6 총지출대비비중 4.8 5.0 4.9 4.9 주 : 본예산기준 ( 추경포함시 2015 년 20.2 조원 ) 자료 : 대한민국정부, 국가재정운용계획, 각연도. 고방위사업청은전용기술 (4,055억원), 핵심기술개발 (2,682억원) 과국방과학연구소인건비 (2,342억원) 등이있다. 산업통상자원부는소재부품기술개발 (2,891억원) 과신재생에너지핵심기술개발 (1,871억원), 지역특화산업육성 (1,828억원) 등을소관하고있다. 교육부는국립대학인건비지원 (3,737억원) 61) 과이공학개인기초연구지원 (2,681억원 ), 사회수요맞춤형인재양성 (1,624억원) 이, 중소기업청은중소기업기술혁신개발 (2,260억원), 창업성장기술개발 (1,888억원) 과중소기업상용화기술개발 (1,420억원) 이주요사업인것으로나타났다. 2016년 R&D 예산이전년대비 0.2% 증가한가운데산업자원통상자원부예산이전년대비 4.8%(1,549억원 ) 감소하였으며이는주로소재부품산업거점기관지원 (-628억원), 시스템산업거점기관지원 (-579억원), 400MVA대전력시험설비증설 (-402 억원 ) 등의감소에기인한다. 미래창조과학부도개인 집단연구자지원이전년대비 1,781억원증가 62) 한반면, 4세대방사광가속기구축사업 (-1,138억원), 선도연구센터 61) 교육부국립대학인건비지원은 2016 년예산안기준으로 1.4 조원이며이중이공계분야교원의비중 (25.9%) 을반영하여 R&D 분야에계상되었다. 62) 2015 년리더연구자지원 (567 억원 ), 신진연구자지원 (1,425 억원 ), 중견연구자지원 (3,883 억원 ) 사 Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 75
소관부처 ( 예산규모, R&D 예산대비 %) [ 표 43] 부처별주요 R&D 사업현황 주요사업 ( 단위 : 억원 ) 2016 년예산 개인연구지원 6,075 미래창조과학부 (6.5조원, 34.3%) 한국형발사체개발 2,700 국제과학비즈니스벨트조성 2,466 기초과학연구원연구주요사업비 2,155 산업통상자원부 (3.5조원, 17.6%) 방위사업청 (2.4조원, 13.5%) 교육부 (1.7조원, 9.1%) 중소기업청 (1.0조원, 5.1%) 소재부품기술개발 2,891 신재생에너지핵심기술개발 1,871 지역특화산업육성 1,828 전용기술 4,055 핵심기술개발 2,682 인건비 ( 국방과학연구소 ) 2,342 국립대학인건비 3,737 이공학개인기초연구지원 2,681 사회수요맞춤형인재양성사업 1,624 중소기업기술혁신개발 2,260 창업성장기술개발 1,888 중소기업상용화기술개발 1,420 지원 (-1,059억원) 등에서예산이감소하면서전년대비 1.6%(865억원 ) 줄어드는것으로나타났다. 중기 R&D 지출증가율이전반적으로둔화되는가운데정부는중소 중견기업에대한지원비중을 2011년에 12.4% 에서 2017년까지 18% 로확대하고 63) 출연연과지역별창조경제혁신센터를중심으로지원을강화할계획이다. 64) 전체기업체의약 업대신 2016 년예산안에서는개인연구지원 (6,075 억원 ), 집단연구지원 (1,582 억원 ) 이편성되었다. 63) 국가과학기술심의회, 제 3 차과학기술기본계획 ( 13~ 17)( 안 ), 2013.7.8. 64) 기술집약형연구역량및환경이열악한점등을고려하여정부가기업에바우처를제시하고공공연구소등이이를수행하는기업지원 R&D 바우처제도를도입할예정이다. 76 제 2 부국가재정운용계획분석
99.9% 65) 를차지하는중소 중견기업에대한 R&D 역량강화는일자리확대및미래성장동력확충에중요한초석이될것으로기대된다. 다만, 전체지출규모의확대가연구역량강화로연계될수있도록보다세심한제도설계가필요해보인다. 손원익 (2014) 66) 에따르면, 중소 중견기업에대한정부지원 R&D 사업의약 52% 가연구기간이 1~3년미만이고 75.7% 가 3억원미만과제인것으로나타났다. 과제가단기간소규모로지원될경우제한된예산으로많은기업이지원받을수있으나발전가능성이높은기업에대해서는충분한지원이이루어지기어렵고연구능력이부족한기업에대해서는그효과가미미해질수있다. 67) 따라서정부는우수과제위주로중소기업 R&D의지원기간과규모를확대하는것이필요해보인다. 5. 국가재정운용계획첨부서류개요및평가가. 2015~2019년국가재정운용계획의전년도계획대비평가 분석보고서 (1) 개요 2015~2019년국가재정운용계획의전년도계획대비평가 분석보고서 에서는 2014~2018년국가재정운용계획수립이후의경제 재정여건변동및관리계획에대한추진실적을제시하고있다. 지난계획수립당시정부는 2014년경기부진에도불구하고 2015년이후에는세계경제회복및확장적거시정책의효과로우리경제가회복세를보일것으로전망했다. 그러나이번계획에서는 2015년에도중국과산유국을비롯한세계경기부진, 메르스여파등으로우리경제의성장세가미약할것으로보고있다. 이에따라 2014년경상성장률은지난계획에서의전망치 5.3% 보다하락한 3.9% 로나타났고, 2015~2016년경상성장률전망치 6.1% 는각각 4.1%, 4.2% 로수정되었다. 65) 중소기업은 중소기업기본법 제 2 조및동법시행령제 3 조에의거하여상시근로자수나매출액, 자본금의규모에따라구분되며상시근로자수가 300 인미만을중소기업으로분류한다. 2013 년기준사업체는 341.9 만개가있으며이중중소기업은 341.6 만개이다. 66) 손원익, 중소기업 R&D 재정지출의현황및문제점, 재정포럼 제 214 호, 한국조세연구원, 2014. 67) 노용환 ( 중소기업지원형 R&D 사업의효과분석, 2014) 에따르면, 국내특허출원이 0.135 건 / 억원, 국내특허등록이 0.1 건 / 억원그리고기술료수입이 42 만원 / 억원에불과하고고용효과도미미한것으로나타났다. Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 77
[ 표 44] 연도별국가재정운용계획경상성장률전망비교 ( 단위 : %) 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2014~2018 년국가재정운용계획 5.3 6.1 6.1 6.1 6.1 6.1 2015~2019 년국가재정운용계획 3.9 1) 4.1 4.2 5.0 5.3 5.5 주 : 1) 실적치 2) 정부경상성장률은 GDP 대비국가채무비중을이용하여국회예산정책처계산 [ 표 45] 국가재정운용계획간재정총량비교 계획기간 2014 당초 2015 추경 ( 단위 : 조원, %) 2016 2017 2018 2019 연평균증가율 총수입 총지출 2014~2018 계획 369.3 382.7 404.6 428.1 450.8 5.1 2015~2019 계획 382.4 377.7 391.5 406.8 426.6 446.6 4.0 2014~2018 계획 355.8 376.0 393.6 408.4 424.0 4.5 2015~2019 계획 375.4 384.7 386.7 396.7 406.2 416.0 2.6 관리재정수지국가채무 2014~2018 계획 2015~2019 계획 2014~2018 계획 2015~2019 계획 -25.5-33.6-30.9-24.0-18.1 (-1.7) (-2.1) (-1.8) (-1.3) (-1.0) -33.4-46.5-37.0-33.1-25.7-17.7 (-2.1) (-3.0) (-2.3) (-2.0) (-1.4) (-0.9) 527.0 570.1 615.5 659.4 691.6 (35.1) (35.7) (36.4) (36.7) (36.3) 569.9 595.1 645.2 692.9 731.7 761.0 (35.7) (38.5) (40.1) (41.0) (41.1) (40.5) 주 : 1. 괄호는 GDP 대비비중 2. 2015~2019 년계획에서 2016 년증가율및연평균증가율은 2015 년본예산대비증가율 3. 2015~2019 년계획의국가채무에서 당초 는 2015 년확정예산기준규모이며, 추경 은 2015.9. 현재정부전망치자료 : 대한민국정부, 국가재정운용계획, 각연도. 78 제 2 부국가재정운용계획분석
경제여건변화에따라재정여건도변화한것으로나타난다. 지난계획에서정부는 2014~2018년동안총수입은연평균 5.1%, 총지출은연평균 4.5% 증가할것으로보았다. 이에따라관리재정수지는 2014년의 25.5조원적자 (GDP대비 -1.7%) 에서 2018년에 18.1조원적자 (GDP대비 -1.0%) 로개선될것으로전망했다. 국가채무는 2014년 527.0조원 (GDP대비 35.1%) 에서 2018년 691.6조원 (GDP대비 36.3%) 으로증가하여 GDP대비 30% 대중반에서관리될것으로계획했다. 그러나이번계획에서총수입은 2014년예산대비결손 (-12.9조원), 2015년추경에서의감액경정 (-5.4조원) 등을반영하여연도별로 5.0~24.2조원감소 68) 하고연평균증가율도 5.1% 에서 4.0% 로하락했다. 총지출의경우 2015년에는추경편성으로증가 (9.2조원) 했으나, 2016년이후는총수입하향조정을반영하여연도별로 6.9~17.8조원감소 69) 하고연평균증가율도 4.5% 에서 2.6% 로하락했다. 관리재정수지는지난계획보다악화되어 2015년 33.4조원적자 (GDP대비 -2.1%) 에서 2019년 17.7조원적자 (GDP대비 -0.9%) 를기록할전망이다. 국가채무는지난계획보다증가하여 2015년 595.1조원 (GDP대비 38.5%) 에서 2019년 761.0조원 (GDP대비 40.5%) 으로증가할전망이다. 이에따라지난계획과달리이번계획에서는국가채무를 GDP대비 40% 대초반수준에서관리할것으로밝히고있다. (2) 평가정부가국가재정운용계획에서당해연도를포함하여전망기간에대한경제성장률을낙관적으로예상하는경향은매년반복적으로나타나고있다. 지난국가재정운용계획의성장률전망및실제성장률을살펴보면, 2010년을제외하고매년실적치가전망치를하회하고있다. 이번국가재정운용계획에서역시정부의경상성장률전망치는 NABO 전망에비해다소높게설정되어있다. 70) 낙관적인성장률전망은재정건전성에대한낙관적인전망으로이어져정부가지출구조조정등재정건전화노력을소홀히하는원인이될수있으므로, 국가재정운용계획의중기성장률전망의정확성제고를위한노력이필요한것으로보인다. 68) 2015 년 -5.0 조원, 2016 년 -13.1 조원, 2017 년 -21.3 조원, 2018 년 -24.2 조원 69) 2016 년 -6.9 조원, 2017 년 -11.7 조원, 2018 년 -17.8 조원 70) 경상성장률전망치 (%): (2015) 정부 4.1, NABO 4.3 (2016~2019 평균 ) 정부 5.0, NABO 4.5 Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 79
[ 표 46] 각연도국가재정운용계획의경제성장률전망비교 ( 단위 : %) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2008 경상 6.8 7.2~7.6 7.6~8.0 8.1~8.5 8.8~9.2 계획실질 4.7 4.8~5.2 5.2~5.6 5.8~6.2 6.6~7.0 2009 경상 1.1 6.6 7.6내외 7.6내외 7.6내외계획실질 -1.5 4.0 5내외 5내외 5내외 2010 경상 7.6내외 7.6내외 7.6내외 7.6내외계획실질 5내외 5내외 5내외 5내외 2011 경상 계획실질 4중반 4중반 4중반 4중반 2012 경상 계획실질 4초중반 4초중반 4초중반 4초중반 2013 경상 4.2 6.5 6.6 6.6 6.6 계획실질 2.3 3.9 4.0 4.0 4.0 2014 경상 5.3 6.1 6.1 6.1 6.1 계획실질 3.7 4.0 4.0 4.0 4.0 2015 경상 4.1 4.2 5.0 5.3 5.5 계획실질 실적 경상 5.3 3.8 10.2 5.3 3.0 3.7 3.9 실질 2.3 0.3 6.3 3.7 2.0 3.0 3.3 주 : 2008~2012 년경제성장률실적치는구계열기준이며, 2013 년이후실적치는신계열기준자료 : 1. 대한민국정부, 국가재정운용계획, 각연도. 2. 한국은행경제통계시스템 나. 2015~2019년국가채무관리계획 국가채무관리계획 에서는국채 차입금등의차입및상환실적, 향후차입및상환계획, 국가채무전망과근거및관리계획등의내용을제시하고있다. 국가채무관리계획의작성대상이되는국가채무의범위에는국가의회계또는기금 ( 중앙관서의장이관리및운용하지않는기금제외 ) 이발행한채권, 차입금, 국고채무부담행위가포함된다. 71) 80 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 표 47] 국가채무차입및상환실적 (2013~2014 년 ) ( 단위 : 조원, %) 2013 2014 차입 상환 잔액 차입 상환 잔액 국가채무총계 489.8 533.2 (GDP 대비, %) (34.3) (35.9) 중앙정부채무 103.2 64.3 464.0 116.0 77.1 503.0 국채 100.0 60.5 459.5 112.0 73.4 498.1 국고채 88.4 50.6 400.7 97.5 59.9 438.3 국민주택채권 10.5 8.8 51.3 12.4 10.9 52.8 외평채 1) 1.1 1.1 7.5 2.1 2.6 7.0 차입금 1.1 1.6 1.9 2.5 1.8 2.6 국내차입금 1.1 1.2 1.7 2.5 1.7 2.5 해외차입금 0.4 0.1 0.09 0.05 국고채무부담행위 2.1 2.2 2.7 1.6 1.9 2.4 지방정부순채무 25.7 30.1 주 : 1) 원화표시외평채는 2013 년 11 월부터국고채로통합발행되고있으므로, 외평채는외화표시외평채만을의미자료 : 대한민국정부, 2015~2019 년국가채무관리계획, 2015.9. 2014회계연도결산결과, 2014년국가채무는 2013년의 489.8조원대비 43.4조원 (8.9%) 증가한 533.2조원이며, GDP대비비중은 35.9% 이다. 이중중앙정부채무는 503.0조원으로 2014년중 116.0조원을차입하고 77.1조원을상환하여전년대비 39.0조원 (8.4%) 증가하였다. 국가채무는 2015년 595.1조원 (GDP대비 38.5%), 2016년 645.2조원 (GDP대비 40.1%) 을기록한뒤꾸준히증가하여 2019년에 761.0조원 (GDP대비 40.5%) 이될것으로정부는전망하고있다. 2015년전망치의경우 2014년의 533.2조원대비 62.0조원증가했는데, 일반회계적자보전 (42.5조원) 과외환시장안정 (13.0조원) 72) 을 71) 다만, 국고금관리법 에따른재정증권및한은일시차입금, 회계또는기금간내부거래로발생하는채권 차입금은제외된다. 72) 원화표시외평채는외평기금이자체적으로발행하던방식에서 2003 년 11 월부터공공자금관리기금의국고채에통합하여발행하는방식으로변경되었다. 이에따라외환시장안정용국고채발행대금은공자기금을경유하여외평기금으로들어오고있다. Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 81
위한국고채잔액증가가주요원인이다. 한편 2015 년추경예산과비교해서는 16.0 조원증가한것인데, 이는부동산경기활성화에따른국민주택채권잔액증가 (7.6 조 원 ) 및지방정부순채무증가 (8.4 조원 ) 에기인한다. [ 표 48] 국가채무내역별전망 (2015~2019 년 ) ( 단위 : 조원 ) 2015 2016 2017 2018 2019 추경예산전망국가채무총계 579.2 595.1 645.2 692.9 731.7 761.0 (GDP 대비, %) (37.5) (38.5) (40.1) (41.0) (41.1) (40.5) ( 증가율, %) (8.4) 1) (7.4) (5.6) (4.0) 중앙정부채무 553.7 561.2 610.8 659.6 699.8 731.3 국채 549.0 556.2 606.4 655.9 697.4 729.4 국고채 491.2 490.6 536.7 581.1 617.6 646.9 국민주택채권 51.0 58.7 62.7 67.8 72.8 75.5 외평채 2) 6.8 7.0 7.0 7.0 7.0 7.0 차입금 3.1 3.1 3.8 3.5 2.4 1.9 국내차입금 3.1 3.1 3.7 3.5 2.4 1.9 해외차입금 0.0 0.03 0.02 0.01 0.01 0.00 국고채무부담행위 1.6 1.8 0.6 0.1 0.0 0.0 지방정부순채무 25.5 34.0 34.4 33.3 31.9 29.7 주 : 1) 2015 년전망대비증가율 2) 원화표시외평채는 2013 년 11 월부터국고채로통합발행되고있으므로, 외평채는외화표시외평채만을의미자료 : 대한민국정부, 2015~2019 년국가채무관리계획, 2015.9. 정부는 GDP대비국가채무비율을 40% 대초반으로관리하기위해 2015~2019 년에총지출증가율 (2.6%) 을총수입증가율 (4.0%) 보다낮게유지하여국가채무증가속도를억제할계획이다. 구체적인방안으로는세입측면에서수입추계의정확도제고, 비과세 감면정비, 금융소득및부가가치세과세범위확대, 지하경제양성화등을제시하고있고, 세출측면에서 PAY-GO 등재정준칙의실효성강화, 유사 중복사업통폐합, 재정사업원점재검토 (Zero-base) 등을제시하고있다. 한편국가채무의재무위험 (financial risk) 관리와관련해서는월별균등발행기조유지, 82 제 2 부국가재정운용계획분석
외국인투자동향모니터링지속, 국고채통합정보시스템 73) 구축, 조기상환을통한 연도별만기규모평활화 (smoothing) 등을통해국고채시장을안정적으로운용하고 체계적으로관리할계획이다. 다. 2015~2019년국가보증채무관리계획 (1) 개요국가보증채무는채무자가원리금의상환의무를이행하지못할경우국가채무로전환되는우발채무 (contingency liability) 이다. 보증채무로인한재정위험요인을관리하기위해정부는국가채무와별도로국가보증채무에대한관리계획을제시하고있다. 국가보증채무규모는글로벌금융위기이후의금융기관부실자산처리를위한구조조정기금설치 (2009.9) 및구조조정기금채권발행, 한국장학재단의채권발행 (2010) 등으로증가해왔으나, 예보채상환기금채권 74) 및구조조정기금채권등의상환에따라 2014년 29.2조원으로감소했다. 2015년 8월기준규모는 27.9조원 (GDP 대비 1.8%) 이다. [ 표 49] 최근보증채무규모추이 (2008~2015.8.) ( 단위 : 조원 ) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015.8. 보증채무 28.1 29.8 34.8 35.1 32.8 33.0 29.2 27.9 (GDP 대비, %) (2.7) (2.6) (2.8) (2.6) (2.4) (2.3) (1.9) (1.8) 예보채상환기금채권 28.0 27.3 26.7 23.7 22.8 22.5 18.5 16.4 장학재단채권 2.5 4.8 6.9 8.3 10.6 11.5 수리자금 0.15 0.1 0.12 0.11 0.09 0.07 0.06 0.06 구조조정기금채권 0.8 4.0 5.2 3.0 2.1 국내은행외화표시채무 1.5 1.5 1.3 주 : 구조조정기금채권및국내은행외화표시채무는각각 2014 년 12 월, 2012 년 6 월말상환완료자료 : 대한민국정부, 국가보증채무관리계획, 각연도. 73) 2015 년 8 월현재동시스템에대해서버구축및시범테스트를진행중이다. 74) 1998 년외환위기이후금융구조조정을위해예보채발행을통해공적자금을조성했다. 그런데상환대상채무의만기는대부분 2018 년까지이나, 재원조달을위한금융회사의특별기여금납입은 2027 년까지이루어지도록되어있어, 상환과재원조달시기의불일치를해소하기위해예보채상환기금채권발행으로재원을조달하고있다. Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 83
향후전망치를보면, 보증채무는 2015년말에 27.5조원 (GDP대비 1.8%) 을기록한뒤 2019년에 16.8조원 (GDP 대비 0.9%) 까지감소할전망이다. 이는장학재단채권이매년신규대출 75) 에따른채권발행으로잔액이증가함에도불구하고예보채상환기금채권, 수리자금이상환일정에따라지속적으로감소할예정 76) 이기때문이다. [ 표 50] 국가보증채무전망 (2015~2019 년 ) ( 단위 : 조원 ) 2015 2016 2017 2018 2019 보증채무 27.5 26.5 24.2 20.8 16.8 (GDP 대비, %) (1.8) (1.6) (1.4) (1.2) (0.9) 예보채상환기금채권 15.3 13.6 10.8 6.8 2.2 장학재단채권 12.2 12.9 13.4 14.0 14.6 수리자금 0.04 0.03 0.02 0.01 0.01 자료 : 대한민국정부, 2015~2019년국가보증채무관리계획, 2015.9. (2) 평가국가보증채무종류별로과거추이와향후전망을살펴보면, 2015년현재가장규모가큰예보채상환기금채권보증잔액은 2019년까지점차감소할것으로전망되는반면장학재단채권의보증잔액은꾸준히증가할것으로전망된다. 또한예보채상환기금채권은기금의일시적자금부족을해소하기위해차환발행되는것이므로채권이부실화되어국가가대지급하게될위험이크지않은것으로보이나, 장학재단채권은학자금대출이부실화될경우채무불이행위험이나타날가능성이있다. 장학재단채권은한국장학재단이학자금대출재원을마련하기위해발행하는채권이다. 현재한국장학재단이실시하는학자금대출에는 ICL( 든든학자금대출 ) 77) 및일반학자금대출 78) 이있고, 재단으로상환되는원리금에는 ICL, 일반학자금대출 75) 2016~2019 년에매년든든학자금대출 (ICL) 1.6 조원, 일반학자금대출 0.8 조원으로계획 76) 수리자금상환계획 ( 억원 ): ( 16)147 ( 17)128 ( 18)81 ( 18)59 예보채상환기금채권상환계획 ( 조원 ): ( 16)4.1 ( 17)4.4 ( 18)5.3 ( 19)5.5 77) 든든학자금대출제도 (ICL: Income Contingent Loan) 란졸업후일정기준 (2015 년기준연 1,053 만원 ) 을초과하는소득이발생한때부터학자금대출원리금을상환하는제도이다. 78) 일반학자금대출제도는소득의발생과관계없이최장 10 년거치, 10 년원리금분할상환을조건 84 제 2 부국가재정운용계획분석
외에도한국장학재단설립 (2005.9.) 이전의정부보증부대출에대한상환이포함된 다. 한국장학재단의학자금대출규모는 2009 년 1.2 조원에서 2014 년 2.4 조원으로증 가 79) 했고, 상환규모는 2009 년 0.8 조원에서 2014 년 3.1 조원으로증가했다. [ 그림 16] 종류별국가보증채무추이및전망 ( 단위 : 조원 ) 30 25 예보채상환기금채권장학재단채권구조조정기금채권국내은행외화표시채무 20 15 10 5 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 주 : 2015 년이후는전망자료 : 대한민국정부, 국가보증채무관리계획, 2013~2015 각연도 [ 표 51] 학자금대출및상환현황 ( 단위 : 건, 억원 ) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015.8 대출 상환 건수 331,470 761,391 733,534 727,667 784,800 783,722 623,651 금액 12,014 27,661 26,853 23,265 25,520 24,217 18,996 인원 2,766,993 3,782,506 4,798,934 5,880,410 7,246,144 7,768,709 4,599,120 금액 8,489 10,408 12,452 15,187 17,441 30,608 22,817 주 : 1. 학자금대출유형은한국장학재단설립 (2009.5.) 이전의정부보증부학자금대출 (2005 년 2 학기 ~2009 년 1 학기 ) 과설립이후의 ICL 및일반학자금대출이있음 2. 대출현황은전환대출을제외한정규학기대출기준이며, ICL 과일반학자금대출포함 3. 상환현황은정부보증부학자금대출, ICL, 일반학자금대출에대한상환포함자료 : 한국장학재단 으로하는제도이다. 79) 2010~2011 년에비해 2012~2014 년대출규모가감소한것은국가장학금대폭확대에기인한다. Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 85
학자금대출채권의부실화가능성과관련이높은학자금대출연체규모는 2008 년 1,759억원에서 2012년 5,044억원까지증가했다. 이후다소감소하는추세이기는하나, 2013~2014년에도각각 3,866억원, 2,867억원을기록하여연체금액이연간상환금액의 10% 를초과 (2013년 28.7%, 2014년 11.6%) 80) 하고있다. [ 표 52] 학자금대출연체자현황 ( 단위 : 명, 억원 ) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015.8. 인원 ( 누계 ) 1) 40,682 53,008 62,829 95,182 93,510 75,854 60,736 50,110 금액 ( 누계 ) 2) 1,759 2,394 3,045 4,924 5,044 3,866 2,867 2,263 주 : 1) 대상은일반학자금 ( 한국장학재단전환대출포함 ) 및정부보증대출이며 ICL 대출자는포함되지않음 2) 연체금액은대출잔액을기준으로하며기한이익상실및구상채권은제외자료 : 한국장학재단 한국장학재단은학자금대출미상환에따른신용유의자에대해분할상환약정, 손해금감면, 신청시졸업후 2년까지신용유의정보등록유예등을통해신용회복을유도하고상환을독려하고있다. 그러나최근경기침체와노동시장양극화로인해청년층의실업 81) 및비정규직비율 82) 이증가하고있음을고려하면대출금연체가쉽게해소되지는않을전망이다. 따라서학자금대출부실채권사후관리강화, 대출상환율제고를위한제도정비등적극적인리스크관리를통해한국장학재단보증채무의건전성을지속적으로관리할필요가있다. 라. 2015~2019 년중장기기금재정관리계획 중장기기금재정관리계획 ( 이하 기금재정관리계획 ) 은연금성기금, 보험성기금, 채 80) 연체금액통계가 ICL 을제외한규모이므로, 상환금액도 ICL 을제외한규모로비교한결과이다 (2013 년 3,866 억원 /13,466 억원 =28.7%, 2014 년 2,867 억원 /24,736 억원 =11.6%). ICL 을포함한상환금액기준으로연체비중을계산하면, 2013 년 22.2%(=3,866 억원 /17,441 억원 ), 2014 년 9.4%(=2,867 억원 /30,608 억원 ) 이다. 81) 청년실업률 (%): (2012) 7.5 (2013) 8.0 (2014) 9.0 (2015.6.) 10.1 82) 비정규직근로자비율 ( 전체 /20~29 세, %): (2012) 33.3/30.5 (2013) 32.6/31.2 (2014) 32.4/32.0 (2012~2014 년사이대부분연령대에서비정규직근로자비율이하락한반면, 20~29 세및 60 세이상연령대에서는비정규직근로자비율상승 ) 86 제 2 부국가재정운용계획분석
권발행기금의재정운용계획을제시하고있다. 대상기금에는 국가재정법시행령 제31조 83) 에따른 11개기금중 2014년 12월폐지된구조조정기금을제외한 10개기금이포함된다. 10개기금을성격별로구분하면연금성기금 4개 ( 국민연금기금, 공무원연금기금, 군인연금기금, 사립학교교직원연금기금 ), 보험성기금 3개 ( 고용보험기금, 산업재해보상보험및예방기금, 무역보험기금 ), 채권발행기금 3개 ( 예금보험기금채권상환기금, 주택도시기금, 중소기업창업및진흥기금 ) 이다. 기금별로재정수지의현황과전망을보면, 연금성기금은 2014년에공무원연금기금과군인연금적자에도불구하고국민연금기금과사학연금기금흑자에힘입어 30.0조원흑자를기록했다. 향후국민연금기금의흑자폭확대에힘입어연금성기금의재정수지흑자는 2015년 33.1조원에서 2019년에 35.9조원으로증가할전망이다. 다만국민연금기금은가입자수증가와평균소득상승, 기금운용이자수입증가등에따라재정수지흑자규모가증가하는반면, 공무원연금과군인연금기금은적자규모가확대될전망이다. 보험성기금은 2014년에무역보험기금적자에도불구하고고용보험기금과산재보험기금흑자로인해 2.9조원흑자를보였다. 흑자규모는 2015년의 2.9조원에서 2019년 3.9조원으로확대될전망이다. 이는고용보험및산재보험에서보험료율인상, 84) 보험적용대상확대, 보수상승등수입증가요인이실업급여지급확대등보장성강화 85) 에따른지출증가요인보다크게나타나고, 무역보험기금에서도보험료 83) 제 31 조 ( 중장기기금재정관리계획의수립대상및절차등 ) 1 법제 73 조의 3 제 1 항전단에서 대통령령으로정하는기금의관리주체 란다음각호의어느하나에해당하는기금의관리주체 ( 이하이조에서 중장기기금재정관리계획수립대상기금관리주체 라한다 ) 를말한다. 1. 고용보험법 에따른고용보험기금 2. 공무원연금법 에따른공무원연금기금 3. 국민연금법 에따른국민연금기금 4. 군인연금법 에따른군인연금기금 5. 금융회사부실자산등의효율적처리및한국자산관리공사의설립에관한법률 에따른구조조정기금 6. 사립학교교직원연금법 에따른사립학교교직원연금기금 7. 산업재해보상보험법 에따른산업재해보상보험및예방기금 8. 무역보험법 에따른무역보험기금 9. 예금자보호법 에따른예금보험기금채권상환기금 10. 주택도시기금법 에따른주택도시기금 11. 중소기업진흥에관한법률 에따른중소기업창업및진흥기금 84) 2016 년 7 월부터실업급여보험료율인상 (1.3% 1.7%) 85) 고용보험은 2016 년부터실업급여기간연장 (90~240 일 120~270 일 ) 및급여수준인상 ( 평균보수월액의 50% 60%) 이이루어지고, 산재보험은 2016 년부터출퇴근재해인정등산재인정범위를확대할예정이다. Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 87
수입은연평균 4.1% 증가하는반면보험금지출은포트폴리오개선, 리스크관리강화등에따라연평균 4.5% 감소할것으로예상되기때문이다. 채권발행기금은 2014년에예보채상환기금과중진기금의흑자에도불구하고주택도시기금적자로인해 0.7조원의적자를기록했다. 향후채권발행기금은 2015~2016년의 0.5~0.2조원적자에서 2017~2018년에는 0.1조원흑자로전환되었다가 2019년에는 1.9조원의적자를보일것으로전망된다. 이는예보채상환기금이우리금융, 한화생명, 서울보증보험등출자금융회사에대한보유주식을 2018년까지매각완료할예정임에따라재정수지흑자가 2015년 1.6조원에서 2018년에 4.0조원까지증가했다가 2019년에 1.3조원으로감소할것으로예상되기때문이다. [ 표 53] 기금별재정수지현황및전망 (2014~2019 년 ) ( 단위 : 억원 ) 2014 2015 2016 2017 2018 2019 공무원연금기금 -29,266-21,047-20,292-23,217-27,394-32,374 연금성 국민연금기금 346,017 371,190 374,086 375,050 395,134 416,009 군인연금기금 -21,705-23,188-23,993-25,584-27,253-29,026 사립학교교직원연금기금 4,734 4,454 10,071 6,854 7,342 4,228 합계 299,780 331,409 339,872 333,102 347,830 358,837 고용보험기금 13,309 11,078 14,150 13,054 13,525 13,197 보험성 산업재해보상보험및예방기금 16,240 16,796 19,406 20,752 22,418 21,558 무역보험기금 -854 1,462 1,440 4,059 4,106 3,911 합계 28,696 29,336 34,997 37,865 40,049 38,666 채권발행 예금보험기금채권상환기금 31,238 15,858 26,741 38,305 40,470 13,315 주택도시기금 -38,955-21,250-28,020-35,895-39,700-31,980 중소기업창업및진흥기금 878 149-665 -1,697-180 -135 합계 -6,838-5,243-1,945 713 589-18,800 주 : 1) 기금재정수지 = 자체수입 -( 사업비 + 기금운영비 + 차입금이자상환 ) 2) 사학연금기금은기금재정수지에정부내부수입을포함하여제출되므로국회예산정책처가기금재정수지를타기금과같은기준으로재계산함자료 : 각기금관리주체제출자료및대한민국정부, 2015~2019 년중장기기금재정관리계획 88 제 2 부국가재정운용계획분석
한편부채의추이를보면, 연금성기금의부채는 2014년에공무원연금기금부채 7.2조원을포함해총 8.9조원으로나타났다. 이후에는 2015년 9.0조원에서 2019년 8.7조원으로연평균 0.9% 감소할전망이다. 공무원연금기금은개포 고덕임대주택매각수익인식에따라부채규모가 2015년 7.3조원에서 2019년 7.0조원으로연평균 1.1% 감소하고, 사학연금기금은보유회관의사무실임대계약해지시반환되는반납금, 국가로부터위탁받은국고대여학자금사업의대여금잔액등고정부채가감소하여부채가 2015년 0.88조원에서 2019년 0.86조원으로연평균 0.5% 감소할것으로예상된다. [ 표 54] 기금별부채현황및전망 (2014~2019 년 ) 2014 2015 2016 2017 2018 2019 ( 단위 : 억원 ) 15~ 19 평균증가율 공무원연금기금 71,820 73,222 77,319 70,255 68,729 70,031-1.1 연금성 국민연금기금 8,032 8,032 8,032 8,032 8,032 8,032 0.0 군인연금기금 0 0 0 0 0 0 0.0 사학연금기금 7,923 9,015 9,048 8,991 8,914 8,836-0.5 합계 87,775 90,269 94,398 87,277 85,675 86,898-0.9 고용보험기금 93,109 103,448 109,491 110,279 111,699 113,048 2.2 보험성 산재보험기금 38,372 41,004 43,143 45,909 46,341 49,142 4.6 무역보험기금 23,497 21,491 23,479 22,809 23,947 25,555 4.4 합계 154,978 165,944 176,113 178,998 181,987 187,744 3.1 예보채상환기금 187,410 172,510 155,210 129,310 91,210 50,210-26.5 채권발행 주택도시기금 1,023,117 864,666 1,172,199 1,265,393 1,327,667 1,336,027 11.5 중진기금 149,463 153,668 147,750 145,761 140,795 135,569-3.1 합계 1,359,990 1,190,845 1,475,159 1,540,464 1,559,672 1,521,806 6.3 주 : 공무원연금기금, 군인연금기금, 산재보험기금의연금충당부채는제외됨자료 : 각기금관리주체제출자료및대한민국정부, 2015~2019 년중장기기금재정관리계획 Ⅰ. 2015~2019 년국가재정운용계획분석 89
보험성기금의부채는 2014년에 15.5조원을기록한뒤, 2015년 16.6조원에서 2019년 18.8조원으로연평균 3.1% 증가할것으로예상되고있다. 보험성기금의부채증가는주로급여에연동되는책임준비금증가에기인한다. 고용보험과산재보험은보장성강화에따른보험급여증가, 무역보험기금은중장기수출보험확대등에따라준비금이증가하여부채가각각연평균 2.2%, 4.6%, 4.4% 증가할전망이다. 채권발행기금의부채는 2014년에주택도시기금부채 102.3조원을포함하여총 136.0조원으로나타났다. 이후에는 2015년 119.1조원에서 2019년 152.2조원으로연평균 6.3% 증가할전망이다. 예보채상환기금은금융회사출자주식매각을포함한회수자금, 금융기관이납부하는특별기여금등으로부채원리금을상환함에따라부채가 2015년 17.3조원에서 2019년 5.0조원으로연평균 26.5% 감소할전망이다. 반면주택도시기금의부채는주택경기회복으로국민주택채권발행이증가하여 2015년 86.5조원에서 2019년 133.6조원으로연평균 11.5% 증가할것으로예상된다. 중소기업진흥기금은 2015년정책자금추경 (0.8조원) 의재원을조달하기위해증가했던채권발행잔액이 2016년부터점진적으로감소하여 2015~2019년동안부채가연평균 3.1% 감소할전망이다. 90 제 2 부국가재정운용계획분석
Ⅱ. 중기재정운용개선방향 1. 국가채무관리체계구축방안 가. 국가채무총량관리의필요성 2008년글로벌금융위기이후정부는재정확대를통해경기회복을달성하고세수를확보하여경제성장의선순환고리를확립하고자노력해왔다. 그러나우리나라경제의구조적 경기적요인등으로성장률이정체됨에따라지출증대에상응하는세수증가는동반되지않았다. 이에따라재정수지는악화되고국가채무는 2013년이후급증하였다. 2013~2015년까지는금융위기와같은급격한경기변동이없었던시기였음에도불구하고국가채무는 105.3조원증가할것으로보이며, 이중일반회계적자국채증가분이 70.2조원에달한다. [ 표 55] 시기별국가채무증감액현황 ( 단위 : 조원, %) 13~ 17 98~ 02 03~ 07 08~ 12 13~ 15 1) 13~ 17( 전망 ) 국가채무 53.4 133.4 134.1 105.3 203.1 (GDP 대비비율 ) 1.6 8.3 4.2 4.2 6.7 중앙정부 55.2 130.3 127.2 97.2 195.6 지방정부 -1.9 3.2 7.0 8.3 7.6 적자성채무 14.6 67.3 87.4 79.9 156.8 일반회계적자보전 16.7 26.2 85.6 70.2 150.9 공적자금국채전환 38.3-3.5 2.5 1.1 기타 -2.1 2.8 5.3 7.1 4.8 금융성채무 38.7 66.1 46.7 25.5 46.3 외평기금 11.7 56.2 59 27.2 51.2 주택기금등 27 9.9-12.4-1.7-4.9 주 : 1) 2015~2019년국가재정운용계획 의 2015년전망치를이용함자료 : 기획재정부 Ⅱ. 중기재정운용개선방향 91
아울러 2008년금융위기가우리에게남긴교훈은위기는언제어디서든발생할수있으며예상하기어렵다는점이다. 위기가발생할때마다국가채무가대폭늘어난전례를감안할때, 국가채무를임계수준이하로유지하고체계적으로관리해야할필요성에대한이견은거의없다. 90년대중반까지 GDP 대비 10% 이하로유지되었던우리나라의국가채무는 1997년외환위기직후 11.4% 를넘어섰고, 공적자금국채전환이시작된 2003년에 20.4%, 금융위기직후인 2009년에는 31.2% 로확대되었다. 2015~2019년국가재정운용계획 에따르면우리나라의국가채무는 2015년 38.5% 에서 2016년 40.1% 로상승할전망이다. 국가채무의적정수준과감축속도등재정건전화전략과관련해서는정책결정자및학계사이에여러견해가있지만 86), 확대된국가채무수준은금융시장에서리스크프리미엄의확대, 국가신용도하락등다양한경로를통해경제적비용과위험을초래하기때문에이를지속가능한수준으로낮추는것이필수적이다. 무엇보다도재정은위기발생시경기대응및안정화기능을수행하기위한토대이기때문에건전재정의확립이요구된다. 이에더해빠른인구고령화속도및통일시대대비라는한국사회의특수성은국가채무의총량적관리를통한재정여력확보의중요성을더욱크게한다. 나. 정부의국가채무총량관리계획정부가 2016년도예산안 및 2015~2019년국가재정운용계획 에서제시한국가채무총량관리방안은총지출증가율관리와페이고 (Pay-go) 원칙의실효성제고외에는별다른대책이없는상황이다. 2015~2019년동안총지출증가율 (2.6%) 을총수입증가율 (4.0%) 이하로관리하는지출통제방안은재정건전화에는기여하지만경제위기시재정의경기대응능력을약화시킬수있는측면이있다. 또한지출통제방안은국가채무나재정수지를일정수준에서유지하도록하는유인과는직접적인연관이없기때문에재정의지속가능 86) Checherita and Rother(2013) 는국가채무의임계수준이 GDP 대비 67% 이며, 국가채무가 1%p 증가할수록경제성장률이 0.06%p 감소한다고분석하였다. Kumar and Woo(2010) 는국가채무가 10%p 상승하면 1 인당 GDP 가 0.2%p 감소한다고분석하는등최근연구에서국가채무가임계수준을초과하면성장에부정적인영향을미친다는실증분석에주목해볼필요가있다. 재정건전화의속도와관련해서는초기에강력하게이뤄져야한다는견해 (front loading) 와침체된경제가회복된이후재정건전화가이뤄져야한다는견해 (back loading) 간논쟁이유로국가들을중심으로이뤄지고있다. 92 제 2 부국가재정운용계획분석
성과는관련성이부족하다. 정부는 국가재정법 제87조에따라의무지출증가를수반하는경우재원조달의무를부과하는형태의페이고원칙을일부사업의예산안편성시적용하였다. 87) 2016년도예산안 에서정부가구직급여증가에상응하여고용보험료율을인상하는재원대책을마련한것은의무지출에페이고원칙을적용한사례로볼수있다. 2016년 7월부터정부는임금피크제도입등노동개혁에따른사회안전망강화의일환으로구직급여수준을평균임금의 50% 에서 60% 로확대하고, 수급기간을 90~240일에서 30일씩연장할계획이다. 그러나보험료율의인상이실업급여지출여력을확대시켰음은분명하지만 고용보험법 에서정하고있는법정적립배율의 1~1.5배에는못미치는 0.8 수준의적립배율이예상되고있다는점에서중장기적측면의재원대책으로는한계가있다. 88) 무엇보다도페이고제도는예산법률주의와예산비법률주의 ( 또는예산특별형식주의 ) 의차이, 의회의재정통제권약화가능성, 수입법안과지출법안의소관상임위불일지문제, 국회조직및운영절차의차이등우리나라의재정여건에직접적용되기에는선결되어야할문제가산적해있다. 미국은예산법률주의를채택하고있는반면우리나라는예산과법률이각각구분되어있어법률로서예산을완벽히통제하기는어려운측면이있다. 또한미국의페이고제도는의회의재정편성권한을제약하는반면우리나라는예산편성권이정부에귀속되어있어국회의재정권한과의원의입법활동을제약할가능성이있다. 이밖에수입법안과지출법안을심사하는소관상임위가불일치할경우이를조정하기위한위원회의설치가필요하다. 2015년 10월현재페이고제도의도입과관련하여 19대국회에제출된법률개정안은총 3건이며, 기획재정위원회와운영위원회에계류중이다. 87) 국가재정법 제 87 조 ( 재정부담을수반하는법령의제정및개정 ) 1 정부는재정지출또는조세감면을수반하는법률안을제출하고자하는때에는법률이시행되는연도부터 5 회계연도의재정수입 지출의증감액에관한추계자료와이에상응하는재원조달방안을그법률안에첨부하여야한다. 2 각중앙관서의장은입안하는법령이재정지출을수반하는때에는대통령령이정하는바에따라제 1 항의규정에따른추계자료와재원조달방안을작성하여그법령안에대한입법예고전에기획재정부장관과협의하여야한다. < 개정 2008.2.29.> 3 각중앙관서의장은제 2 항에따른협의를한후법령안의변경으로대통령령으로정하는사항이변경되는경우에는그법령안에대하여추계자료와재원조달방안을작성하여기획재정부장관과재협의하여야한다. < 신설 2010.5.17.> 88) 국회예산정책처, 2016 년세입예산안분석및중기총수입전망, 2015. 10. Ⅱ. 중기재정운용개선방향 93
[ 표 56] 페이고제도도입관련제 19 대국회제출법률개정안현황 법률안이만우의원안 (2012. 10. 30) 이노근의원안 (2013. 11. 28.) 이만우의원안 (2015. 5. 28) 국가재정법국회법국회법국회법국회규칙 주요내용 정부가의무지출을증가시키는법률안등을제출시이를상쇄하기위한법률안의동반제출의무부여 국회의원또는위원회가의무지출을증가시키는법률안등을제출시이를상쇄하기위한법률안의동반제출의무부여 위원회가재정수반법률안을심사하는경우의안과재원조달방안에관한자료를함께검토 의원또는위원회가재정수반법률안을발의할경우비용추계서및재원조달방안제출의무를부여 소관위원회와예산결산특별위원회가협의를거쳐야하는재정수반법률안임에도불구하고협의를거치지않은경우본회의에심사보고할수없음 재정수반법률안에대한소관위원회와예결위와의사전협의대상범위를시행 5년간재정지출의순증가액또는재정수입의순감소액이 500억원이상인경우, 의무지출이증가하는경우, 특별회계또는기금을설치하거나폐지하는경우등으로정함 향후재정정책은확장적재정운용과정에서훼손된재정건전성을회복하고중장기적으로안정적인재정기반을구축하는데노력을집중할필요가있다. 장기적으로재정건전성을확보하기위한정책목표를세우고구체적인전략및체계를갖추어야한다. 이러한관점에서볼때 2016년도예산안 및 2015~2019년국가재정운용계획 에서중장기재정건전성을뒷받침할수있는국가채무총량관리전략및체계가부재하다는점은문제점으로지적된다. 다. 국가채무관리개선방안빠른국가채무증가추세가중장기재정건전성을위협하고있는상황에서앞서언급한정부의미약한국가채무총량관리대책만으로는훼손된재정건전성을회복하기에한계가있다. 재정건전성제고를위한근본적대책으로우리나라의재정여건에적합한재정준칙의도입이필요하다. 재정준칙은경기대응성을확보하는동시에재정건전성제고에효과적이고통제가용이한구조적재정수지준칙과채무준칙이결합된형태의준칙을고려해볼 94 제 2 부국가재정운용계획분석
수있다. 구조적재정수지적자수준을정함으로써국가채무의통제가자동적으로이뤄지도록하는것으로독일과유사한방식이다. 구조적재정수지는경기변동에따른수입및지출의자동적인증감부분을제외하고산출된다. 이에따라구조적재정수지는일반적으로경기상황에따라재정수지를상회하기도하고하회하기도하면서재정수지보다는작은변동폭을나타낸다. 더불어구조적재정수지는재정정책기조나재정운영의건전성을판단하는기준이될수있다. 예를들어구조적재정수지가흑자를보일때는경제전체의총수요를감소시키기위해긴축기조를견지하고있다고판단하고, 반대의경우에는재정이총수요를부양하기위해확장기조를보이고있다고판단한다. 또한구조적재정수지는재정운영의건전성을판단하는기준이되기도한다. 재정수지가적자를보이고있다고하더라도구조적재정수지가흑자를보일때는재정이건전성측면에서큰문제가없다고판단하게된다. 이처럼구조적재정수지는경기대응성을유지하면서도재정건전성을확보하는데유리하게작용할수있다. 따라서구조적재정수지를재정목표로설정할경우경기대응성을유지하면서제도의지속가능성을확보하고계획의이행가능성등이높아질수있는장점이존재한다. 다만구조적재정수지의산출방법과적자규모의상한선은정책결정자와학계및폭넓은사회적논의를통해합의되어야하는과제가남아있다. 독일은 2011년부터구조적재정수지적자규모를 GDP 대비 0.35% 이하로유지하게함으로서채무의증가를통제하는준칙을운용중이다. 금융위기로인해독일은재정수지적자가 2007년 GDP 대비 0.3% 에서 2009년 3.0% 까지확대되었지만재정수지준칙과채무준칙이결합된재정건전성제고대책과경기회복세에기인하여 2012년 (0.1%) 부터 2014년 (0.6%) 까지지속적으로재정수지흑자를시현중이다. 구조적재정수지적자규모를독일과같은 GDP 대비 0.35% 로적용했을경우우리나라의 GDP 대비국가채무비율은 2015~2019년동안정부계획대비 2.3~4.9%p 감축될것으로나타난다. 구조적재정수지적자규모를 GDP 대비 0.5%, 1% 로상향조정했을경우정부계획대비국가채무감축효과는다음표와같이나타난다. 재정준칙이도입될경우이처럼재정건전성제고에는기여하지만한편으로는준칙의이행을위해서국민의고통분담이동반되어야하는과제가남게된다. 따라서국민과의지속적인소통을통해고통분담에대한공감대와신뢰를형성할필요 Ⅱ. 중기재정운용개선방향 95
가있다. 소규모 개방경제인우리나라의경제여건상급격한외부충격과빠른인구 고령화속도로인한복지지출증가에대응하기위해서는건전재정의확립이요구되 며, 이를위해재정준칙의도입이긴요한시점이다. [ 표 57] 재정준칙시나리오별국가채무감축효과 ( 단위 : GDP 대비 %, %p) 국가채무 1) ( 정부계획 ) (%) 구조적재정수지적자 0.35% 국가채무감축효과 (%) (%p) 구조적재정수지적자 0.5% 국가채무감축효과 (%) (%p) 구조적재정수지적자 1.0% 국가채무감축효과 (%) (%p) 2015 38.4 36.2 2.3 36.3 2.1 36.8 1.6 2016 40.1 36.4 3.7 36.7 3.4 37.7 2.4 2017 41.1 36.6 4.6 37.0 4.2 38.4 2.7 2018 41.4 36.5 4.9 37.1 4.4 38.9 2.5 2019 41.1 36.4 4.7 37.1 4.1 39.3 1.8 주 : 1) 국가채무비율산출시경상 GDP 는국회예산정책처전망치를이용함. 따라서 2015~2019 년국가재정운용계획 상정부의국가채무비율과차이가있음 [ 그림 17] 재정준칙시나리오별국가채무비율 ( 단위 : GDP 대비 %) 96 제 2 부국가재정운용계획분석
2. 재정지출효율화방안가. 재정지출추이와전망 글로벌금융위기이후우리나라는경기침체에따른재정수입부진과동시에재정지출에대한꾸준한수요증가를경험하며재정건전성이악화되는추세를보이고있다. 금융위기로경기가크게악화되었던 2009년에경기부양을위한추경예산편성이이루어지면서관리재정수지적자가경상GDP대비 -3.8% 의대규모로나타났다. 2010~2011년에는총수입증가율이회복되면서총지출증가율보다높게나타났으나, 2012~2014년에는매년총지출증가율이총수입증가율을상회하고있다. 그결과통합재정수지및관리재정수지는 2012~2014년사이매년악화되는모습이다. 총지출증가의원인을지출성격별로살펴보면, 먼저의무지출은인구구조변화에따라복지지출중심으로빠른증가세를보이고있다. 인구고령화에따른연금수급자수증가등으로복지지출은 2010~2014년에연평균 9.0% 의속도로증가했는데, 이러한증가속도는같은기간총지출전체증가율 5.0% 의약 1.8배이다. [ 그림 18] 연도별총수입 총지출 ( 결산 ) 증가율및재정수지비율추이 ( 전년대비 %) (GDP 대비 %) 10 8 6 4 2 0-2 -4-6 1.3 1.4 1.3 1.0 0.6-1.5-1.0-1.0-1.3-1.5-3.8-2.0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 총수입증가율 ( 좌 ) 총지출증가율 ( 좌 ) 통합재정수지 (GDP대비, 우 ) 관리재정수지 (GDP대비, 우 ) 6 4 2 0-2 -4 자료 : 대한민국정부, 2014 회계연도국가결산보고서, 2015. 5. Ⅱ. 중기재정운용개선방향 97
[ 표 58] 지출성질별규모추이 ( 단위 : 조원, %) 2010 2011 2012 2013 2014 연평균증가율 의무지출 (A) 129.5 141.1 150.9 158.6 167.0 6.6 지방이전 59.7 65.5 71.5 76.6 76.6 6.4 복지 49.4 53.3 58.0 62.3 69.7 9.0 이자 16.2 17.9 17.3 15.7 16.8 0.9 기타 4.2 4.4 4.1 4.0 4.0-1.2 재량지출 (B) 163.3 168.0 174.5 190.4 188.8 3.7 총지출 (A+B) 292.8 309.1 325.4 349.0 355.8 5.0 주 : 예산기준 (2013년은추경예산기준 ) 금액이며, NABO의의무지출분류기준적용자료 : 국회예산정책처, 대한민국재정, 각연도. 인구고령화에따른복지지출증가추세는향후더욱가속화될전망이다. 또한최근의영유아보육료지원 (2013) 및기초연금 (2014) 등신규의무지출도입, 기초생활보장시부양의무자기준완화 (2015) 나실업급여확대 (2016) 등기존의무지출의범위확대에서보듯이사회안전망에대한수요가확대되면서나타나는제도변화역시복지지출증가추세에기여할것으로예상된다. 한편재량지출측면에서는경기부양을위한재정의적극적역할에대한기대로인해지출억제가어려운상황이다. 재정건전화뿐만아니라경기활성화도재정의중요한목표이므로경기침체상황에서는단기적으로재정건전성이희생되더라도지출을증가시키게된다. 그대표적정책수단이추경편성인데, 2007년국가재정법제정으로추경편성요건이강화됨에따라추경편성빈도가과거보다낮아지기는했지만 89) 최근에도 2008년 4.6조원, 2009년 17.2조원, 2013년 7.0조원, 2015년 9.2조원등경기둔화시점마다추경을통한총지출확대가이루어졌다. 89) 1991~2006 년의 16 개연도중추경예산이편성되지않은연도는 1 개연도 (1993 년 ) 이나, 2007~2015 년의 9 개연도중추경예산이편성되지않은연도는 5 개연도 (2007, 2010, 2011, 2012, 2014 년 ) 이다. 98 제 2 부국가재정운용계획분석
나. 지출구조조정현황 : 재정사업평가제도의역할과한계를중심으로세입여건이악화되는상황에서재정건전성을유지하기위해서는재정지출을삭감하거나일정수준으로증가규모를억제해야한다. 이를위해기존사업에대해서는사업의성과와정책적우선순위에기초한구조조정이필요하고, 신규사업에대해서는지출의타당성에대한엄격한검토가필요하다. 즉, 한정된예산을지출하는데있어배분적효율성 (allocative efficiency) 을제고해야한다. 현재이러한지출구조조정은평가결과가예산에환류되는재정사업자율평가등을통해이루어지고있으나, 사업단위평가위주의현행평가제도특성상지출구조조정의범위나규모에있어한계를가진다. 이하에서는우리나라재정사업평가제도현황을먼저소개하고, 지출구조조정기능과관련된현행평가제도의한계를살펴본다. (1) 재정사업평가제도개관정부는관리적측면과정책적측면에서사전-집행-사후단계별로재정사업평가제도를시행하고있다. 90) 성과지표등정부가스스로설정한기준치의달성도를통해사업을평가하는관리적측면의제도로는재정성과목표관리제도, 성과정보상황판, 재정사업자율평가등이있다. 사전단계에서는재정성과목표관리제도의성과계획서를통해성과목표와성과지표를설정하며, 집행단계에서는성과정보상황판 (Performance Information Board, PI Board) 을통해집행실적을점검하고, 91) 사후단계에서는재정사업목표관리제도의성과보고서및재정사업자율평가를통해개별사업의목표달성도를평가한후그결과를예산편성에참고하거나반영하고있다. 한편정책이나사업이당초의도한효과를달성하기까지의인과경로를파악하거나, 효과가달성되었는지여부를체계적, 과학적방법을통해검증하는정책적측면의평가로서는예비타당성조사, 시범사업, 재정사업심층평가등이있다. 사전단계에서는 500억원이상의총사업비관리대상사업에대해그시행여부를결정하기위해예비타당성조사, 수요예측재조사, 타당성재조사가이루어진다. 92) 집행단계의평 90) 이하의분류는한국조세재정연구원 (2014), 재정사업성과평가제도의운영성과와제도적개선방안, 재정포럼 제 222 호를참고및보완한것이다. 91) 정부는 2014 년시범적으로집행단계성과관리강화를위하여 dbrain 에 PI 보드를구축하여집행률, 성과지표달성도, 자체모니터링결과등을점검하고, 재정관리점검회의를통하여각부처가운영중인 PI 보드실적을분기별로점검하였다. 2014 년기준대상재정사업은 52 개부처총 2,196 개사업이다. Ⅱ. 중기재정운용개선방향 99
[ 표 59] 단계별재정사업평가제도 성과평가 : 관리적측면 사전재정성과목표관리제도 ( 성과계획서 ) 정책평가 : 정책적측면예비타당성조사수요예측재조사타당성재조사 집행성과정보상황판 (PI Board) 시범사업 사후 재정성과목표관리제도 ( 성과보고서 ) 재정사업자율평가 재정사업심층평가보조사업평가복권기금평가 R&D사업평가지역발전사업평가 자료 : 한국조세재정연구원 (2014) 을국회예산정책처가보완 재구성 가로는시범사업이있다. 시범사업은많은경우사업의시행을전제하고부분적집행후문제점을보완하는데활용되고있어, 사전단계보다는집행단계에서의평가로분류할수있다. 사후단계에서는재정사업심층평가, 보조사업운용평가, 복권기금평가, R&D사업평가, 지역발전사업평가가이루어지고있다. 재정사업심층평가는자율평가결과추가적인평가가필요하다고판단되는사업, 유사 중복또는비효율적인사업, 향후지속적재정지출급증이예상되는등의사업 ( 군 ) 에대해데이터에근거해그성과를심층분석 평가하고개선방안을제시하는데활용된다. 다만자율평가제도와달리심층평가제도에서는모든평가에서명시적으로지출구조조정안을도출하지는않는다. 보조사업운영평가는국고보조사업에대해존치필요성을중심으로평가하여폐지또는감축, 통폐합등의근거자료로활용되고있다. 정리하면, 현행재정사업평가제도중명시적인지출감축안이제시되고이를의무적으로예산에반영하도록되어있는제도는재정사업자율평가와예비타당성조사두가지로압축될수있다. 따라서이들두가지제도를중심으로현행평가제도가수행하고있는지출구조조정기능과그한계를살펴본다. 92) 총사업비관리대상사업은예산편성이전에사업의타당성을검증 평가하기위해예비타당성조사를실시하고, 사업추진단계에서예측한수요에중대한변화가있을것으로예상된사업에대해수요예측재조사를실시하며, 수요예측치가예비타당성조사, 기본계획또는타당성조사등최초의수요예측치대비 100 분의 30 이상감소한것으로확인되는사업에대해타당성재조사를실시하도록하고있다. 100 제 2 부국가재정운용계획분석
(2) 재정사업자율평가의현황및한계재정사업자율평가는각부처가매년소관재정사업 ( 단위사업기준 ) 의 1/3씩을평가하여매우우수, 우수, 보통, 미흡, 매우미흡의 5단계로결과를부여한다. 평가방식은상대평가로서미흡이하의사업수를 15% 93) 이상으로해야하고, 당해연도평가에서미흡이하판정을받은사업에대해서는다음해예산에서 10% 이상감액하는것을원칙으로하고있다. 94) 기획재정부는부처의평가결과에대해과정의충실도, 결과의적정성, 환류계획의적정성및이행여부를중심으로메타평가를실시한다. 재정사업자율평가는사업부처가자율적인점검을통해기존재정사업에대한지출구조조정방안을제시하도록하는성격을가진다. 이러한지출구조조정은적절한메타관리가없을경우사업부처의평가결과가관대화될수있고, 제도의특성상미흡사업에대해지출삭감을하더라도전체사업에대한총지출규모의통제는어렵다는한계를가진다. 다만실제평가결과미흡이하로평가된사업비율을보면, 사업부처의평가관대화경향은크지않은것으로나타난다. 95) 2010~2014회계연도의자율평가대상사업중미흡이하사업의비율은 18.8~27.4% 수준으로, 의무기준인 10% (2010~2013년) 또는 15%(2014년 ) 를매년초과하고있다. 96) 이는기획재정부가부처의평가내용이적정하지않다고판단할경우미흡사업추가선정, 해당부처의기본경비삭감, 차년도미흡비율상향조정등페널티를부여할수있기때문이다. 그러나평가결과가지출구조조정으로이어지는규모는작은수준이다. 예산안에반영된미흡이하사업의지출감축규모는 2014년예산안에서 1조 1,500억원, 2015년예산안에서 3,400억원, 2016년예산안에서 2,996억원등 97) 매년재정사업자 93) 2013 회계연도재정사업까지는 10% 였으나, 2014 회계연도재정사업 (2015 년에평가실시 ) 부터는 15% 로상향조정하였다 ( 기획재정부, 2015 년재정사업자율평가지침, 2015.1.). 94) 다만 2015 년평가부터는평가결과의환류방식을다양화하여, 미흡이하사업이라도예외적으로사업의특성이나미흡원인등을고려할대사업비삭감이곤란한경우에는 1 성과관리개선대책또는 2 사업구조개선또는제도개선대책을제시할수있도록하고있다 ( 기획재정부, 2015 년재정사업자율평가지침, 2015.1.). 95) 미흡이하비율이상향조정되면서우수이상등급의비율이늘어나관대화경향이나타났다는평가도있으나 ( 국회예산정책처, 2016 년도정부성과계획평가, 2015.10), 동보고서에서도각부처가미흡이하비율을대체로준수한다는점은인정하고있다. 96) 부처별로구분해보면미흡이하사업의비율이기준치 (10% 또는 15%) 에미달한부처도있으나 (2013 년 38 개중 12 개부처, 2014 년 40 개중 8 개부처 ), 모든부처의전체사업수대비전체미흡이하사업수의비율 ( 즉, 모든부처의미흡이하사업비율평균 ) 은의무기준을매년초과한다. Ⅱ. 중기재정운용개선방향 101
율평가대상사업의예산규모 98) 대비 1~2% 에그치는수준이다. 해당연도의총지 출예산안규모 99) 와비교할경우지출감축규모의비율은더욱낮아져매년 0.1~0.3% 에불과하다. [ 표 60] 재정사업자율평가결과 미흡 등급이하사업현황 ( 단위 : 개, %) 2010 2011 2012 2013 2014 대상사업수 482 474 597 484 466 ( 예산규모 ) (52.4조원) (34.7조원) (63.1조원) (57.1조원) (40.5조원) 미흡등급이하사업수 132 112 144 91 101 미흡이하사업비율 27.4 23.6 24.1 18.8 21.7 자료 : 국회예산정책처, 2014회계연도재정사업성과평가, 2015.6. [ 표 61] 재정사업자율평가결과 미흡 등급이하사업의전년대비예산감축규모 사업집행연도 2012년도재정사업중평가결과미흡이하사업 2013년도재정사업중평가결과미흡이하사업 2014년도재정사업중평가결과미흡이하사업 예산반영연도 2013 년예산 (A) 104,900 2014 년예산안 (B) 93,400 감축규모 (B-A) 2014 년예산 (A) 2014 2015 2016-11,500 2015년예산안 (B) 34,500 감축규모 (B-A) 2015 년예산 (A) 37,900-3,400 2016년예산안 (B) 44,433 감축규모 (B-A) ( 단위 : 억원, %) 47,429-2,996 주 : t 년도에집행된사업에대해 (t+1) 년도에평가가이루어지고, 그결과가 (t+2) 년도예산안에반영됨. 즉, 2016 년예산안에서이루어진예산삭감은 2014 년에집행된사업에대해 2015 년에이루어진재정사업자율평가결과가반영된것임. 자료 : 국회예산정책처, 2016 년도정부성과계획평가, 2015.10, p.54, [ 표 19] 를일부인용및재구성 97) 2016 년예산안편성전발표된 2014 년도재정사업에대한자율평가실시결과에서는 74 개사업에대한 2,800 억원규모의지출구조조정방안이제시되었다 ( 기획재정부보도자료, 2015 년재정사업자율평가결과, 2015.5.22.). 98) 2014 년예산안의경우 2012 년도의재정사업에대한자율평가결과가반영된것이므로, 2014 년예산안에서의지출감소규모 -11,500 억원은 2012 년도재정사업중자율평가대상사업규모 63.1 조원과비교하였다. 99) 2014 년 : 357.7 조원, 2015 년 : 376.0 조원, 2016 년 : 386.7 조원 102 제 2 부국가재정운용계획분석
이처럼재정사업자율평가는재정사업평가제도중에서도평가결과를예산편성에직접적으로환류하는제도이나, 미흡이하평가를받은사업에대한지출감축규모는총지출이나평가대상사업지출대비미미한수준이다. 더욱이자율평가를통해서는미흡이하평가를받지않은사업에대한증액또는신규사업의편성등을제한할수있는방법이없기때문에, 자율평가를통해전체사업의지출규모를통제하는데에는한계가있을수밖에없다. (3) 예비타당성조사제도의현황및한계 예비타당성조사는대규모신규사업에대한사전타당성검증을통해재정사업 의신규투자를합리적으로결정함으로써예산낭비를방지하고재정운영의효율성을 제고하기위한제도이다. 예비타당성조사대상사업은 국가재정법 제 38 조제 1 항에 따라총사업비가 500 억원이상이고국가의재정지원규모가 300 억원이상인신규 사업으로서 1 건설공사가포함된사업, 2 국가정보화기본법 에따른정보화사 업, 3 과학기술기본법 에따른국가연구개발사업, 4 그밖에사회복지, 보건, 교 육, 노동, 문화및관광, 환경보호, 농림해양수산, 산업 중소기업분야의사업 100) 이 다. 다만공공청사, 국방관련, 법정사업, 재난예방 복구사업등 국가재정법 제 38 조제 2 항 101) 에규정된사유에해당하는경우에는예비타당성조사대상에서제외된다. 예비타당성조사는경제성분석, 정책적분석, 지역균형발전분석을실시하고 100) 중기사업계획서에의한재정지출을기준으로 500 억원이상수반되는사업 101) 국가재정법제 38 조 ( 예비타당성조사 ) 2 제 1 항에도불구하고다음각호의어느하나에해당하는사업은대통령령으로정하는절차에따라예비타당성조사대상에서제외한다. 1. 공공청사, 교정시설, 초 중등교육시설의신 증축사업 2. 문화재복원사업 3. 국가안보에관계되거나보안을요하는국방관련사업 4. 남북교류협력에관계되거나국가간협약 조약에따라추진하는사업 5. 도로유지보수, 노후상수도개량등기존시설의효용증진을위한단순개량및유지보수사업 6. 재난및안전관리기본법 제 3 조제 1 호에따른재난 ( 이하 재난 이라한다 ) 복구지원, 시설안전성확보, 보건 식품안전문제등으로시급한추진이필요한사업 7. 재난예방을위하여시급한추진이필요한사업으로서국회소관상임위원회의동의를받은사업 8. 법령에따라추진하여야하는사업 9. 출연 보조기관의인건비및경상비지원, 융자사업등과같이예비타당성조사의실익이없는사업 10. 지역균형발전, 긴급한경제 사회적상황대응등을위하여국가정책적으로추진이필요한사업으로서다음각목의요건을모두갖춘사업. 이경우, 예비타당성조사면제사업의내역및사유를지체없이국회소관상임위원회에보고하여야한다. 가. 사업목적및규모, 추진방안등구체적인사업계획이수립된사업나. 국가정책적으로추진이필요하여국무회의를거쳐확정된사업 Ⅱ. 중기재정운용개선방향 103
그결과를종합하는다기준분석방법인분석적계층화법 (Analytic Hierarchy Process, AHP) 을사용하여사업실시의타당성여부를판단한다 (AHP 0.5이면사업타당성인정 ). KDI 공공투자관리센터연차보고서에따르면예비타당성조사제도가처음도입된 1999년부터 2014년말까지실시된예비타당성조사는총 612건이며, 63.2% 에해당하는 387건에대해타당성이있는것으로분석되었다. [ 표 62] 예비타당성조사부문별 연도별종합적타당성확보율 (1999~2014 년 ) 연도도로철도항만 문화 관광 건축 수자원 ( 댐 ) 기타 합계 1999 45.5 50.0 100.0 100.0 100.0 100.0 65.0 2000 27.3 71.4 80.0 0.0 100.0 75.0 53.3 2001 30.0 35.7 100.0 40.0 0.0 34.1 2002 33.3 75.0 50.0 0.0 0.0 75.0 43.3 2003 70.0 71.4 100.0 0.0 60.0 50.0 59.4 2004 87.5 53.8 100.0 100.0 66.7 66.7 74.5 2005 36.4 83.3 100.0 100.0 66.7 71.4 63.3 2006 63.0 40.0 40.0 40.0 100.0 50.0 53.8 2007 63.3 20.0 100.0 50.0 100.0 42.9 56.5 2008 75.0 100.0 100.0 100.0 50.0 46.7 68.4 2009 50.0 80.0 50.0 0.0 91.7 80.0 68.3 2010 71.4 64.3 100.0 100.0 100.0 77.3 75.0 2011 83.3 50.0 50.0 90.0 80.0 71.4 74.4 2012 100.0 28.6 80.0 42.9 80.0 100.0 69.4 2013 80.0 100.0 50.0 100.0 75.0 76.9 2014 62.5 75.0 50.0 91.7 50.0 75.0 75.0 조사건수 220 109 39 65 49 130 612 통과건수 131 61 30 40 35 90 387 타당성확보율 ( 단위 : 건, %) 59.5 56.0 76.9 61.5 71.4 69.2 63.2 주 : AHP 를수행하지않았던 1999 년 ~2002 년간사업은기획재정부보도자료 ( 사업추진, 중장기검토 ) 를기준으로하며, 2003 년이후조사결과는 AHP 0.5 기준자료 : KDI 공공투자관리센터, 2014 년도 KDI 공공투자관리센터연차보고서, 2015.3. 104 제 2 부국가재정운용계획분석
예비타당성조사제도는 15년이상유지되어오면서대규모재정사업에대한예산편성의효율성과투명성을제고하는데상당한기여를한것으로평가된다. 예비타당성조사결과타당성부족 (AHP<0.5) 판정을받은사업의총사업비는 1999~2014년동안총 121.4조원으로, 연평균 7.6조원수준이다. 102) 도입초기 SOC 건축사업에한정되었던대상이점차 R&D 및정보화사업 103), 복지사업 104) 등으로까지확대되었고, 재난예방사업및국가정책적사업에대한예외적용이문제되자국회동의 보고절차를두는등면제요건도강화되었다. 그러나예비타당성조사시의수요예측오차로인해여전히비효율적사업편성의여지는남아있다. 예비타당성조사이후수요예측치가 30% 이상감소한사업에대해서는타당성재조사를실시하게되어있지만, 105) 수요가과다예측되는사업비율에비해타당성재조사가이루어지는비율은상대적으로낮은것으로보인다. 도로부문의경우예비타당성조사를거쳐 2002~2012년완공된사업 20개중 12개 (60.0%) 의통행량이실제보다높게예측되었고 ( 다음표참고 ), 철도부문의경우예비타당성조사를거쳐 2006~2012년완공된 4개노선의 15개역중 11개역 (73.3%) 의승객수가실제보다높게예측되었다. 반면 2003~2014년동안예비타당성조사건수대비타당성재조사건수수행비율은 38.5% 로 106) 이보다낮은수준이다. 102) KDI 공공투자관리센터, 2014 년도 KDI 공공투자관리센터연차보고서, 2015.3. 103) 2006 년까지 예산회계법시행령 제 9 조의 2( 대규모개발사업의예산 ) 에서건설공사가포함된사업만을예비타당성조사대상으로규정하고있었으나, 2007 년제정된 국가재정시행령 제 13 조 ( 예비타당성조사 ) 에서 R&D 및정보화사업도예타대상사업의범위에추가되었다. 104) 사회복지, 보건, 교육, 노동, 문화분야등에대한재정지출이급증하고있음에도이에대한사전평가제도가미흡하다는지적에따라 2008 년 국가재정법시행령 개정시예타대상에중기사업계획서상재정지출이 500 억원이상인사회복지등분야의신규사업을추가했다. 105) 국가재정법시행령제 22 조 ( 타당성재조사 ) 1 법제 50 조제 2 항에서 대통령령이정하는요건에해당하는사업 이라함은다음각호의어느하나에해당하는사업을말한다. 1. 총사업비가예비타당성조사대상규모에미달하여예비타당성조사를실시하지않았으나사업추진과정에서총사업비가예비타당성조사대상규모로증가한사업 2. 예비타당성조사대상사업중예비타당성조사를거치지않고예산에반영되어추진중인사업 3. 물가인상분및공익사업의시행에필요한토지등의손실보상비증가분을제외한총사업비가기획재정부장관과협의를거쳐확정된총사업비대비 100 분의 20 이상증가한사업 4. 사업여건의변동등으로당해사업의수요예측치가 100 분의 30 이상감소한사업 106) 189 건 ( 타당성재조사건수 )/491 건 ( 예타건수 )=38.5% 이다. 타당성재조사요건은사업추진과정에서총사업비증가로예타대상에해당하게된사업, 예타대상임에도예타를미실시하고예산에반영된사업, 총사업비가 20% 이상증가한사업, 수요예측치가 30% 이상감소한사업등으로구분된다. 계산에이용된타당성재조사건수에는수요예측감소이외의사유로조사가실시된사업도포함되어있다. Ⅱ. 중기재정운용개선방향 105
또한 AHP 분석에따라다양한기준을종합하여타당성을평가한다는특성으로인해비용대비편익비율 (B/C비율) 이낮은사업도타당성을인정받는경우가간혹있다. 2012~2014년예비타당성조사결과 AHP가 0.5 이상인사업대부분은 B/C 비율이 0.9 이상 (2012년 26건중 25건, 2013년 10건중 10건, 2014년 27건중 25건 ) 이었으나, 2014년의 에너지바우처지원사업 의경우 B/C 비율이 0.27임에도 AHP는 0.539로 0.5를초과했다. [ 표 63] 도로부문예비타당성조사수요예측현황 (2002~2012년완공사업기준 ) ( 단위 : 억원, 대 / 일, %) 사업명 ( 개통연도 ) 사업비 예측 실제 예측오차 1 송도해안도로확장공사 (2010년) 2,736 631,154 126,752-79.9 2 영종북측 ~ 남측유수지간도로개설 (2010년) 1,354 53,049 11,877-77.6 3 송도신도시중앙대로 (2009년) 321 50,357 11,770-76.6 4 제2진도대교건설사업 (2005년) 542 22,766 8,938-60.7 5 춘천 ~ 양양간고속도로건설 ( 춘천- 동홍천 )(2009년) 4,588 36,108 15,304-57.6 6 왜관 ~ 석적국도확장사업 (2012년) 1,219 49,573 25,429-48.7 7 오송보건의료과학산업단지지원도로 (2008년) 497 31,715 21,356-32.7 8 송도지식정보지방산단진입도로건설사업 (2008년 ) 496 195,370 132,623-32.1 9 포항영일만신항배후도로건설 (2009년) 1,530 61,680 41,994-31.9 10 회천 ~ 보성간국도확장사업 (2009년) 1,142 5,591 3,884-30.5 11 신안군지역 3개연륙 연도교건설사업 (2011년) 797 2,148 1,513-29.6 12 예단포 ~ 운남, 중산동간도로개설 (2009년) 985 21,120 18,025-14.7 과다예측사업전체 16,207 1,160,631 419,465-63.9 13 대구 ~ 포항간진입로및종합유통단지진입로 (2010 년 ) 1,230 29,909 30,421 1.7 14 광주평동산단진입로건설사업 (2005년) 3,541 306,096 325,879 6.5 15 탕정지방산단진입도로건설 (2010년) 1,102 48,071 53,403 11.1 16 대덕테크노밸리진입도로 (2010년) 589 21,319 27,832 30.6 17 부석 ~ 서부간국가지원지방도확장사업 (2002년) 574 6,927 9,546 37.8 18 부산정관산업단지진입도로건설사업 (2005년) 214 54,390 86,947 59.9 19 부산정관산업단지진입도로건설사업 (2009년) 3,807 104,000 172,266 65.6 20 구미4단지진입도로건설사업 (2005년) 962 73,980 134,385 81.7 과소예측사업전체 12,019 644,692 840,679 30.4 자료 : 심재철의원실보도자료, 대형국책사업의예비타당성수요예측오류심각, 2015.10.6. 106 제 2 부국가재정운용계획분석
다. 지출구조조정을위한제도개선방안 앞에서살펴본바와같이우리나라에서현재시행중인재정사업평가제도는성과평 가결과에따라성과가미흡한사업은예산을삭감하도록하거나, 대규모신규사업 에대해예비타당성조사에서타당성이인정되어야편성될수있도록하는등지출 구조조정의기능을일부수행하고있다. 그러나재정사업자율평가에따른지출삭 감규모가연간총지출규모의 0.1~0.3% 수준에그치는것에서확인할수있듯이, 사업별평가에따른지출구조조정은미시적인사업단위에서의지출삭감에그쳐 체계적이고광범위한구조조정으로이어지기어렵다. 단일사업이아니라사업군을 대상으로하는평가도실시되고는있지만 ( 재정사업심층평가 ) 그결과는현재예산 편성에직접적으로반영되지않는다. 107) 또한예비타당성조사실시에도불구하고 예측오차의가능성및경제성외의부문에대한고려로인해비효율적신규사업이 재정에반영될여지는여전히남아있다. 정부는이번예산안에서지출구조조정의일환으로 300 여개의유사 중복사업통 폐합, 보조사업전수에대한운용평가실시 108) 및보조사업수 10% 감축 (1,818 1,523 개 ), 재정사업자율평가결과의예산안연계등을통해연 2 조원수준을절감하 고이를일자리등중점분야에재투자했다고밝히고있다. 109) 2016 년예산안에서는 적어도기존평가제도에따른예년수준의지출삭감을넘어보다폭넓은구조조정 을시도한것으로보인다. 그러나이처럼폭넓은지출구조조정이향후더욱체계 적이고지속적으로, 또한정책적우선순위와연계되어이루어질필요가있다. 최근 OECD 국가에서확산되고있는전략적지출검토 (Strategic Spending Review) 는바로이러한지출구조조정을제도화한것으로볼수있다. 이는재정건 전화를위한지출검토 (Spending Review) 의한가지유형으로, 현재의사업을보다 낮은비용으로수행하는방안을도출하는데초점을두는효율성검토 (Efficiency Review) 와달리, 우선순위가낮은사업을축소하거나폐지함으로써재정절감방안 을도출하는데초점을두는제도이다. 사업간우선순위를판단하고구조조정할 사업을선정하기위해서는사업단위의미시적인평가를넘어분야 부문단위의 107) 심층평가는다부처사업군을평가대상으로하고사업통폐합관련평가의견이제시되지만, 지출구조조정안이명시적으로모든평가에대해도출되지는않고있다. 108) 종전에는매년전체보조사업의 1/3 씩평가를실시했다. 109) 기획재정부보도자료, 청년희망, 경제혁신, 민생안정 을위한 2016 년예산안편성및 2015~2019 년국가재정운용계획수립, 2015.9.8. Ⅱ. 중기재정운용개선방향 107
네덜란드의지출검토제도 네덜란드는재정위기를겪던 1981년에 Interdepartmental Policy Reviews 라는명칭의지출검토제도를도입했다. 시행직후에는 2년간총 70개의보고서가작성되어약 32억유로를절감하는등광범위한검토가실시되었지만, 1980년대에는연평균 10~12개의보고서가작성되는데그쳤고, 작성건수가점차감소하여 2000년대에는연간 3~5건의보고서만이작성되었다. 1984~1997년동안의지출절감액은약 41억유로였다. 그러나글로벌금융위기과정에서재정건전성이심각하게악화되면서이에대응하기위해지출점검제도가부활했다. 2009년 10월에착수하여 2010 년 4월하원의회에제출된 20개의지출검토보고서는중앙정부지출의 80% 를대상으로포괄적인검토를수행했다. 이는 20개작업단 (working group) 이각기담당분야 ( 에너지와기후변화, 환경, 교통과수자원관리, 주택, 교육의생산성, 고등교육, 아동혜택, R&D, 소득보조, 실업급여, 재활관리, 장기요양보조, 공적원조, 이민과사회통합, 공공안전과테러리즘, 조세행정, 소득보조, 일반행정, 민간경영, 방위 ) 에대해최소 20% 의구조적인지출절감방안을도출해내는것을목표로실시되었다. 각작업단의단장은해당분야와관련이없는전현직고위관료가맡되, 전문성을보완하기위해담당부처직원및외부전문가가참여했다. 조정역할은수상실과재정부가수행했다. 보고서는분야마다여러버전의지출절감시나리오와해당시나리오의절감액을제시하는방식으로기술되었고, 2010년 6월에실시된총선에서각정당이정책대안을수립하는데활용되었다. 자료 : 1. OECD, Budgeting in Luxembourg: Analysis and recommendations, OECD Journal on Budgeting, 12(Supplement 1), 2012. 2. Netherlands Ministry of Finance, Budget Practices in the Netherlands, 2010. 3. 박노욱, 지속가능한세출구조조정추진을위한정책과제, 재정포럼 제 208 호, 한국조세재정연구원, 2013.10. 거시적인평가가필요하게된다. Hawkesworth, Ian and Knut Klepsvik(2013) 110) 에 따르면우리나라의재정사업자율평가제도는효율성검토에속한다. 정부가 2015~2019 년국가재정운용계획 에서재정건전성제고를위해향후도입할것으로 밝힌전략적분석 (Strategic Review) 이전략적검토의성격을가지는것으로볼수 110) Hawkesworth, Ian and Knut Klepsvik, Budgeting Levers, Strategic Agility and the Use of Performance Budgeting in 2011/12, OECD Journal on Budgeting 13(1), 2013. 108 제 2 부국가재정운용계획분석
있다. 정부는이를통해현재사업또는사업군에치우쳐있는평가제도를보완하여분야 부문별평가를추진할계획이다. 많은 OECD 국가들이글로벌금융위기극복과정에서재정건전성악화를경험 111) 한뒤지출검토제도를적극적으로활용하기시작했는데, 네덜란드 (Interdepartmental Policy Reviews), 영국 (Spending Review) 등이미지출검토를실시하던나라들도지출검토의범위를효율성검토에서전략적검토까지넓히고, 지출절감목표를보다확대하는경향을보였다. 112) 이는효율성검토만으로는대규모의지출삭감을통한재정건전성의근본적개선이어렵기때문으로평가된다. 113) 전략적지출검토를실시할경우개별사업단위를넘어, 분야와부문단위에서의평가를강화하여지출구조조정방안을도출하게된다. 이하에서는 교육 분야 고등교육 부문의예를통해개념적수준에서전략적지출검토의방향을설명해보기로한다. 2016년교육분야예산안규모는 53.2조원이고, 시 도교육청으로이전되는지방교육재정교부금 (41.3조원) 114) 을제외할경우 11.9조원이다. 실질적인중앙정부의교육부문예산으로볼수있는 11.9조원중 10.1조원이교육부소관이며, 여기에포함된고등교육부문의규모는 9.1조원이다. 115) 고등교육부문내 대학교육역략강화 프로그램에속한단위사업또는세부사업인 학부교육선도대학육성 (2016년예산안기준 594억원 ), 산학협력선도대학육성 (2,240억원), 산업연계교육활성화선도대학 (2,362억원), BK21 플러스 (2,982억원), 대학특성화사업 ( 지방 (CK-I) 1,925억원, 수도권 (CK-II) 542억원 ) 116) 은대학특성화를통한경쟁력강화를목적으로학교또는사업단을선정하여예산을출연하는사업이다. 특성화성격에따라 111) OECD 국가의명목 GDP 대비국가채무비율은금융위기이전인 2007 년에평균 73.5% 였으나, 금융위기이후인 2010 년에는 99.8% 로상승했다 (OECD Economic Outlook, No.97, 2015. 6.). 112) Hawkesworth, Ian and Knut Klepsvik(2013), 앞의논문. 113) Robinson 에따르면, OECD 국가들에서효율성검토 (efficiency review) 를통한지출절감은총지출의 2% 를넘기어렵다 (Robinson, Marc, Spending Reviews, OECD Journal on Budgeting 13(2), 2013.). 114) 유아및초 중등교육부문에포함 115) 고등교육부문에는일반대학에대한재정지원사업만포함되어있고, 전문대학에대한재정지원사업은평생 직업교육부문에포함되어있다. 116) 열거한사업들중학부교육선도대학육성, 산업연계교육활성화선도대학, 대학특성화사업은동일한단위사업인 대학교육역량강화 에포함된세부사업의내용이고 ( 단, 대학특성화사업중지방대학특성화사업은별도의단위사업인 지방대학육성사업 에포함 ), 산학협력선도대학육성, BK21 플러스는각각별도의단위사업에해당한다. Ⅱ. 중기재정운용개선방향 109
[ 그림 19] 대학교육역량강화 프로그램내대학재정지원사업별성격 성격교육특성화산학협력특성화연구특성화 사업명 학부교육선도대학 (ACE) 육성 산학협력선도대학 (LINC) 산업연계교육활성화선도대학 (PRIME) BK21 플러스 대학특성화사업 (CK-I, II) 주 : CK-I 은지방대학특성화사업이고, CK-II 는수도권대학특성화사업자료 : 국회예산정책처, 2015 년도정부성과계획평가, 2014.10. 학부교육선도대학육성 은교육특성화사업으로, 산학협력선도대학육성 과 산업연계교육활성화선도대학 은산학협력특성화사업으로, BK21 플러스 사업은연구특성화사업으로분류된다. 한편 대학특성화사업 은대학자율 국가지원 ( 학문균형발전 ) 지역전략 ( 지역전략산업연계 ) 유형으로나누어사업단을선정함으로써교육, 산학협력, 연구특성화의성격을모두가진다. 이들단위 세부사업간, 특히대학의산학협력특성화를의도한 3가지사업간에는내용면에서관련성이높다고볼수있는부분들이있다. 기존사업인 산학협력선도대학육성 사업을통해현장실습교과목, 맞춤형학과, 계약학과 117) 등산업수요에따른교육과정개편이이루어졌는데, 2016년예산안의신규사업인 산업연계교육활성화선도대학 사업에서도산업수요중심의학과개편및정원조정을실시하는대학에지원할계획이어서역시산업수요에따른교육과정개편기능을수행할것으로보인다. 대학특성화사업 에서도선정대학이제시한특성화전략이대부분지역산업의수요에기반한것으로평가되고있다. 118) 이처럼내용상서로연계성이높은사업들은서로다른단위사업이더라도지출구조조정과정에서통합적으로검토및논의되어야할필요성이높다. 각사업의성과를토대로한개별단위사업의지출구조조정방안은재정사업자율평가의사례에서본바와같이제시할수있는지출구조조정규모가제한적이다. 그러나전략 117) 산업교육진흥및산학연협력촉진에관한법률 제 8 조 ( 계약에의한직업교육훈련과정등의설치 운영 ) 에따라산업인재양성을목적으로대학과국가 지방자치단체 산업체간계약을체결하여설치및운영하는학과를말한다. 118) 교육부보도자료, 지방대학육성및대학특성화를위한 CK 사업 선정결과발표, 2014.7.1. 110 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 표 64] 산학협력특성화관련일반대학재정지원사업 산학협력선도대학 (LINC) 육성 산업연계교육활성화선도대학 (PRIME) 대학특성화사업 (CK-I,II) 소관교육부교육부교육부 내용사업비 (2016년예산안 ) 수혜내역 (2015년) 산학협력친화형대학산업수요중심정원조정체제구축, 산업체수요선도대학권역별선정 맞춤형교육등지원 2,240억원 2,362억원 57개교 지역수요기반특성화대학선정 지원 CK-I( 지방 ): 1,925억원 CK-II( 수도권 ): 542억원지방대 264개사업단수도권대 77개사업단 사업방식출연출연출연 사업기간 2012~2017 년 2016~2019 년 2014~2018 년 사업연혁 기존산학협력중심대학육성사업, 지역거점연구단사업 (2005~2011) 통합개편 2016 년신규도입 대학교육역량강화사업 (2008~2013) 개편 자료 : 교육부, 2016 년예산안사업설명자료및국회예산정책처, 2014 회계연도재정사업성과평가 (2015.6.) 를참고하여국회예산정책처정리 적지출검토를도입하여단위사업보다상위단계인프로그램, 더나아가분야나부문전체차원에서지출구조조정방안을도출한다면, 관련성이높은사업들은서로통합하여사업관리비를줄이거나, 비교우위가있는사업과그렇지않은사업간우선순위를명확히하여재원을재배분하는등의보다근본적인대안을통해더욱큰규모의지출구조조정방안이제시될수있다. 다만전략적지출검토가효과적으로이루어지기위해서는기존사업의성과에대한정보가체계적으로축적되어있어야하는데, 현행평가제도에서예산편성에보다밀접히연결될수있는정보가생산된다면전략적지출검토제도와현행평가제도가상호보완적으로기능할수있다. 또한전략적지출검토제도가주로기존사업의지출구조조정에초점을맞춘다 Ⅱ. 중기재정운용개선방향 111
는점에서, 전략적지출검토가도입되더라도신규사업에대한검토는여전히현행예비타당성조사를통해수행될것으로보인다. 따라서예비타당성조사시수요예측의정확성제고, 종합적타당성평가의객관성제고등현재운영상나타나는문제점들을보완하여신규사업의효율성확보에기여할필요가있을것이다. 3. 중장기재정소요를고려한세입기반확충가. 최근세수여건 우리나라는 2000년대이후수출경쟁력약화와구조적내수부진등으로성장이점차둔화되고있는가운데, 119) 2009년글로벌금융위기에따른경기침체이후회복이지연되고있다. 이러한성장률하락이세입기반약화로연결되면서최근국세수입증가율은과거에비해크게낮아진모습이다. 국세수입증가율은 1970년대에연평균 32.8% 를기록했으나, 점차둔화되어 2000년대에는연평균 7.5%, 2011~2014 년에는연평균 2.2% 수준으로하락했다. [ 표 65] 시기별연평균국세증가율 ( 단위 : %) 1970 년대 1980 년대 1990 년대 2000 년대 2011~2014 년 32.8 15.6 13.3 7.5 2.2 최근세수부진에는경기적요인외에구조적요인도원인으로작용한것으로평가된다. 기업부문과가계부문간소득양극화및가계부채증가에따른가계의소비증가세둔화, 다국적기업확산에따른법인세절세전략확대, 자산시장부진에따른자산세수위축등구조적요인이세수증가에부정적인방향으로작용하면서, 2011~2014년의국세증가율 ( 연평균 2.2%) 은경상성장률 ( 연평균 3.7%) 을하회하는수준을보이고있다. 향후인구고령화와양극화확대등사회 경제적구조변화에따라세입여건 119) 경제성장률 ( 실질 / 경상, %): ( 70 년대 )9.1/31.2 ( 80 년대 )10.2/16.7 ( 90 년대 )6.6/11.5 ( 00 년대 )4.9/8.0 ( 11~14 년 )2.8/3.7 112 제 2 부국가재정운용계획분석
악화는심화될전망이다. 인구고령화에따른생산가능인구감소는성장을둔화시켜 120) 세목전반에걸쳐세입기반을약화시키고, 양극화확대는면세점이하인구비중의증가로이어져소득세증가를제약할수있기때문이다. 이처럼세수여건이악화되는가운데복지지출과경기대응성지출을중심으로재정지출에대한수요는꾸준히증가할것으로보인다. 2015~2019년국가재정운용계획에따르면보건 복지 고용분야지출은인구고령화와사회안전망수요확대등에따라 2015년 115.7조원에서 2019년 140.3조원으로연평균 5.0% 증가하여총지출증가율 2.6% 의약 2배속도로증가할전망이다. 또한글로벌금융위기나 2015 년메르스확산시의경험에서보듯이대내외충격으로인한경기둔화가발생할경우를대비하여이에대응하기위한재정여력이확보되어있어야한다. 따라서현제도를유지한채경제성장에따른자연적인세수증가만으로지출재원을조달하기는갈수록어려워질전망이며, 재정건전성확보를위해서는적극적인세입확충방안이모색되어야한다. 나. 국가재정운용계획상세입확충계획평가현정부는출범당시 공약가계부 를통해비과세 감면정비, 지하경제양성화, 금융소득과세강화라는 3가지과제를세입확충방안으로제시하며, 과제별로구체적인목표금액을설정한바있다. 이에따르면 2013~2017년에비과세 감면정비를통해 18.0조원, 지하경제양성화를통해 27.2조원, 금융소득과세강화를통해 2.9조원을확보하여총 48.0조원의세입을확충할계획이었다. 2015~2019년국가재정운용계획 에서도이와거의유사한 3가지방안 ( 비과세 감면정비, 지하경제양성화, 과세기반확대 ) 을세입확충전략으로제시하며추진실적과향후계획을밝히고있다. 규모가큰비과세 감면정비와지하경제양성화방안을중심으로각계획의성과를살펴보면다음과같다. 121) 먼저비과세 감면정비의경우, 2012~2015년세법개정 ( 안 ) 에따른 2013~2017년의세수순증가규모는계획 18.0조원의 35% 수준 120) NABO 의장기성장률전망 (%): ( 14~ 20)3.8 ( 21~ 30)2.7 ( 31~ 40)2.1 ( 41~ 50)1.5 ( 51~ 60)1.1 121) 이하의분석은국회예산정책처, 2016 년세입예산안분석및중기총수입전망 (2015.10) 의 제 1 부 IV. 4. 중기재원대책검토 를참고하였다. Ⅱ. 중기재정운용개선방향 113
[ 표 66] 공약가계부의세입확충계획 ( 단위 : 조원 ) 2013 2014 2015 2016 2017 합계 국세수입계 2.9 7.6 11.1 12.9 13.6 48.0 비과세감면정비 0.1 1.8 4.8 5.7 5.7 18.0 지하경제양성화 2.7 5.5 6.0 6.3 6.7 27.2 FIU 정보활용 0.8 2.4 2.6 2.8 3.0 11.5 세정노력강화 1.8 2.3 2.4 2.6 2.7 11.8 세원투명성제도개선 0.2 0.8 1.0 1.0 1.0 3.9 금융소득과세강화 0.3 0.4 0.9 1.2 2.9 자료 : 기획재정부보도자료, 박근혜정부국정과제이행을위한재정지원실천계획 (2013.5.31.) 인 6.3조원에그칠것으로예상된다. 일부조세지원에대한축소및일몰종료로 16.8조원의세수가증가할것으로예상되지만, 2012~2015년세법개정 ( 안 ) 에서매년 90% 이상 ( 금액기준 ) 의일몰예정항목에대해일몰연장이이루어지고 ( 다음표참고 ) 기존조세지원확대와제도신설도이루어짐에따라 10.5조원의세수가감소하여세수증가를상쇄시킬전망이기때문이다. 한편 2013년말 조세특례제한법 개정을통해 300억원이상규모의일몰도래 신규조세지출에대한조세특례평가 ( 심층평가및예비타당성조사 ) 실시및국회제출이의무화되었고, 2015년에는이에따라 14개의심층평가과제와 3개의예비타당성조사가실시되었다. 그러나일몰예정제도에대한 2015년심층평가결과 14개중 3개 ( 연구및인력개발을위한설비투자세액공제, 제주도소재골프장에대한개별소비세면제, 전자세금계산서발급 전송에대한세액공제 122) ) 에대해서만명시적인폐지또는축소의견이제시된것으로나타난다. 이러한추이를볼때, 기존비과세 감면제도에대한정비노력에도불구하고이미수차례일몰이연장되어기득권화된비과세 감면에대해일몰종료가어려울뿐만아니라신규비과세 감면도입도지속적으로이루어지고있어이분야에서의세수확보가쉽지는않은상황이다. 122) 제도별 2015 년조세지출액 ( 추정 ): 연구 인력개발을위한설비투자세액공제 1,548 억원, 제주도소재골프장개별소비세면제 296 억원, 전자세금계산서발급 전송에대한세액공제 192 억원 114 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 표 67] 조세지출항목의일몰연장현황 ( 금액기준 ) 조세지출 (A) 일몰도래 (B) 연장 (C) 2) 종료 (D) 연장비율 (C/B) 2003 175,080 81,187 80,871 317 99.6 2004 182,862 20,482 20,465 17 99.9 2005 200,169 76,442 73,214 3,228 95.8 2006 213,380 55,837 54,254 1,583 97.2 2007 229,652 51,711 51,612 99 99.8 2008 287,827 59,854 59,819 35 99.9 2009 310,621 86,865 76,843 10,021 88.5 2010 299,997 37,186 35,059 2,127 94.3 2011 296,021 90,280 87,611 2,669 97.0 2012 333,809 66,539 64,462 2,076 96.9 2013 338,350 16,524 15,200 1,325 92.0 2014 343,383 77,907 76,184 1,723 97.8 2015 1) 356,656 37,768 36,938 830 1) 97.8 주 : 1) 잠정치이며, 세법개정안반영수치임 2) 일몰을연장하면서조세지원을축소한경우는, 연장에포함됨자료 : 국회예산정책처, 2016 년세입예산안분석및중기총수입전망, 2015.10. ( 단위 : 억원, %) 지하경제양성화의경우, 기획재정부에따르면 2013~2014년동안목표치 8.2 조원을초과하는 8.8조원 ( 목표치의 107%) 의세수를확보한것으로나타난다. 구체적인추진내역별로실적을보면, 세무조사와체납정리등 세정노력강화 실적이상당한비중을차지하고있다. 그러나세무조사강화에의존하는세수확보정책은기업의경제활동을위축시킬수있고, 충분한근거없이추징이이루어질경우기업이제기한불복청구에서의정부패소로이어져행정비용만발생하게되는결과를가져올여지도있다. 실제로이의신청, 심사청구, 심판청구, 행정소송등조세불복제도에서국가가패소한금액 123) 은 2013년 1조 7,616억원, 2014년 1조 8,879억원, 2015년상반기까지 1 123) 이의신청, 심사청구, 심판청구, 행정소송의단순합계치이다. 조세불복절차상이의신청과심사청구혹은심판청구간, 심사혹은심판청구와행정소송간중복이존재할수있으므로단순합계치중일부는중복의여지가있다. Ⅱ. 중기재정운용개선방향 115
세목 [ 표 68] 2013~2014 년지하경제양성화추진실적 ( 단위 : 조원, %) 2013 2014 목표 실적 달성률 목표 실적 달성률 지하경제양성화 2.7 3.2 117 5.5 5.6 102 FIU 자료활용 0.8 0.01 1 2.4 1.8 75 세정노력강화 1.8 3.1 170 2.3 3.0 132 세원투명성제도개선 0.1 0.1 97 0.8 0.8 96 자료 : 기획재정부, 국세청, 관세청 ( 국회예산정책처, 2016 년세입예산안분석및중기총수입전망 (2015.10) 에서재인용 ) 조 17 억원을기록하여계속적인증가추이를보이고있다. 다. 세입기반확충을위한과제현재정부가추진중인비과세 감면정비나지하경제양성화등의세입확충방안은향후지출수요증가에대응하기에는그규모가제한적이거나, 민간경제활동에대한영향을고려할때지속가능성이높지않은것으로보여중장기적인재원소요에대응할수있는방안으로보기어렵다. 증가하는지출재원을안정적으로조달하기위해서는이들방안외에도다각적으로세입확충방안을검토할필요가있으며, 그방안의하나로서국민적공감대에기초한세제개편도고려할수있다. 소득세의경우 OECD 주요국가들은 2000년대개인소득세에대한과세를완화하였다가금융위기이후프랑스, 영국, 미국등을중심으로최고세율을소폭인상하는추세이며, 우리나라는 2013년현재소득세최고세율 ( 지방세포함 ) 이 41.8% 로서 OECD 34개국중 23위이다. 124) 소득세에서는 넓은세원-낮은세율 이라는조세원칙에따른면세자비율축소 125), 자본소득간수평적형평성제고를위한금융소득과세확대, 고소득층세부담강화를위한최고소득세율인상등을신중하게검토해볼필요가있다. 법인세의경우 OECD 국가들에서 1980년대중반이후전반적으로인하추세 126) 이나, 2007~2015년사이글로벌금융위기를거치며 20개국은세율인하, 6개 124) 2013 년기준 OECD 소득세최고세율평균 ( 지방세포함 ) 은 43.3% 125) 근로소득자중면세자비중 : (2010) 39.2% (2013) 32.4% (2014) 48.2% 116 제 2 부국가재정운용계획분석
국은세율인상 127), 8개국은세율유지를선택하여국가별로다소의차이를보이고있다. 법인세율인상에대해서는법인세의재분배기능강화가필요하다는점을근거로찬성하는견해와기업의국제적경쟁력을저해한다는이유로반대하는견해가대립하고있다. 따라서충분한사회적논의를거친후법인세개편을실시하되, 일부 OECD 국가들이금융위기이후재정건전성회복을목적으로법인세에대해한시적으로목적세를부과했던사례 128) 등을참고하여다각적으로세수확보방안을검토할필요가있다. 부가가치세는 OECD 국가들에서 2009년까지소비진작등을위해세율을인하하는추세였으나, 이후재정건전성개선등을위해세율을인상하고있다. 129) 우리나라부가가치세율 (10%) 은 OECD 평균 (19%) 대비크게낮아인상의여지는있는것으로보이지만, 세율인상에따른경기위축과세부담역진성등을고려하여신중히검토할필요가있다. 향후고령화로인해복지분야를중심으로재정지출수요가빠르게증가하는가운데재정건전성을확보하기위해서는중장기적관점에서의세제개편이불가피할것으로보인다. 세제개편의필요성과방식에대한국민적공감대를확보하기위해서는복지분야의대응성을강화하는한편 130), 세목별효율성과재분배효과, 세수효과등을종합적으로감안하여경제성장을저해하지않고재정의지속가능성을확보할수있는방향으로세제개편을실시하는것이바람직하다. 126) OECD 평균법인세율 ( 최고세율기준, 지방정부포함 ): (2000) 32.6% (2007) 27.0% (2011) 25.5% (2015) 25.2% 127) 재정위험이높은그리스 아이슬랜드 칠레 멕시코 포르투갈 슬로바키아 6 개국에서세율인상이이루어졌다. 128) 프랑스와이탈리아, 포르투갈, 벨기에 4 개국에서재정건전성회복목적으로재원을확보하기위해법인세에대해목적세를부과했다. 129) OECD 평균부가가치세율 : (2007) 17.8% (2009) 17.7% (2012) 18.8% (2014) 19.1% 130) 최근소비세를인상한일본의경우 2014 년에소비세율을종전의 5% 에서 8% 로인상 (2017 년에 10% 로추가인상계획 ) 하면서소비세수의용도를연금, 의료, 노인요양, 저출산대책등사회보장관련 4 가지비용으로한정하고, 2014 년 7~9 월에약 3,670 만명의저소득층및아동수당대상자에게약 10~15 만원의현금을지급했다 ( 한국무역협회국제무역연구원, Trade Brief No.24, 2014.3.31.). Ⅱ. 중기재정운용개선방향 117
4. 국가재정운용계획실효성제고방안가. 국가재정운용계획개요 1982년제5차경제개발계획이수립되면서처음으로우리나라에서중기재정운용계획이작성되었다. 이러한중기재정계획은경제개발 5개년계획이중단된이후에도국가재정의중장기투자계획을제시하고재정건전성을유지하기위해지속되었다. 그러나그때까지의중기재정계획은정기적으로작성되지않았을뿐만아니라외부로공개하지않는예산당국의참고자료로만활용되었다. 2004년부터중기적시계에서재원을전략적으로배분함으로써국정과제를보다체계적으로추진할목적으로새로운중기재정계획인 국가재정운용계획 이수립되기시작하였다. 새롭게도입된국가재정운용계획은개략적이고추상적으로작성되어온기존의중기계획과는달리재정수지와국가채무등의재정총량지표를 5년시계에서전망하고연도별로분야별재원배분계획을제시하였다. 이에따라정부는 2004~2008년국가재정운용계획 을처음으로수립하여국회에제출하였다. 이처럼국가재정운용계획이수립 제출됨에따라국회차원에서도예산심의등주요의정활동을수행하는데있어서큰발전을이룰수있는기반이마련되었다. 국가재정운용계획에서담고있는경제전망에따른재정운용여건, 재정운용방향, 분야별정책방향및재정투자계획등을토대로당해연도를포함한향후 5년간의재정계획을점검해볼수있을뿐만아니라, 예산심의시단년도예산이중기재정건전화및효율화과정에제대로부합하는지를분석할수있게되었다. 나. 국가재정운용계획평가 2004~2008년국가재정운용계획 이처음으로수립된이후올해까지국가재정운용계획은모두 12회에걸쳐국회에제출되었다. 빠른국가채무증가추세가재정건전성을위협하고있는상황에서그동안실현가능성이미약한청사진만을제시하는관행을 2015~2019년국가재정운용계획 에도반복하고있는지면밀히검토해볼필요가있다. 그간정부는경기부양을위한확장적재정정책에도불구하고재정상황이양호해보이도록세입전망은과대계상하는관행을보여왔다. 오차율이큰세입전망은 118 제 2 부국가재정운용계획분석
낙관적인경제전망에주로기인해왔다. 경제성장률전망치는 2009년금융위기로인한기저효과가나타난 2010~2014년국가재정운용계획 을제외하고대부분의계획에서실적치가전망치를하회하고있다. 거시경제전망의예측과실적의차이가클수록세입전망의오차가커지고이는다시재정수지와국가채무관리계획에차질을초래하여중기재정계획의실효성을떨어뜨리는요인으로작용하였다. [ 표 69] 중기경제성장률전망 ( 단위 : %) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 09 계획 경상 1.1 6.6 7.6 내외 7.6 내외 7.6 내외 실질 -1.5 4.0 5 내외 5 내외 5 내외 10계획 11계획 12계획 13계획 경상 7.6내외 7.6내외 7.6내외 7.6내외 실질 5내외 5내외 5내외 5내외 경상 실질 4 중반 4 중반 4 중반 4 중반 경상 실질 4초중반 4초중반 4초중반 4초중반 경상 실질 3.9 4.0 4.0 4.0 14 계획 경상 5.3 6.1 6.1 6.1 6.1 실질 3.7 4 수준 4 수준 4 수준 4 수준 실적치 경상 3.8 10.2 5.3 3.0 3.8 3.9 실질 0.3 6.3 3.7 2.0 2.9 3.3 주 : 1. 2015~2019 년국가재정계획 에정부는거시경제전망을수록하지않음 2. 2008~2012 년경제성장률실적치는구계열 GDP(2005 년기준 ) 기준이며, 2013 년부터신계열 GDP(2010 년기준 ) 기준임자료 : 대한민국정부, 국가재정운용계획, 각연도및한국은행 Ⅱ. 중기재정운용개선방향 119
[ 표 70] 중기총수입계획 ( 단위 : 조원, %) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 연평균증가율 09 계획 279.8 287.8 309.5 337.6 361.7 6.6 10 계획 290.8 314.6 342.9 365.1 390.9 7.7 11 계획 314.4 344.1 375.7 395.8 415.3 7.2 12 계획 343.5 373.1 369.1 415.2 439.1 6.3 13 계획 360.8 370.7 392.1 413.2 438.3 5 14 계획 369.3 382.7 404.6 428.1 450.8 5.1 15 계획 실적치 276.4 299.5 323 341.8 351.9 356.4 382.4 (377.7) 391.5 406.8 426.6 446.6 4 주 : 2015~2019 년국가재정운용계획 의 ( ) 는추경예산기준임자료 : 대한민국정부, 국가재정운용계획, 각연도. 낙관적경제전망으로인해 2009~2013년국가재정운용계획 을제외하고 201 4~2018년국가재정운용계획 까지총수입은전망치가실적치를상회하는경향을보여왔다. 2009~2013년국가재정운용계획 ~ 2014~2018년국가재정운용계획 까지총수입전망의평균오차율은총지출전망의평균오차율 (1.9%) 보다높은 3.5% 를나타낸바있다. 하지만, 2015~2019년국가재정운용계획 에서정부는 2015~2019년동안총수입증가율을 4.0% 로전망함으로서세입전망을현실화하려는노력을하고있다. 2015~2019년국가재정운용계획 의총수입증가율 (4.0%) 은과거정부가 20 09~2013년국가재정운용계획 ~ 2014~2018년국가재정운용계획 에서제시했던총수입증가율평균 (6.3%) 보다 2.3%p 낮은수준이다. 정부는중기지출계획을과거에비해큰폭으로축소하였다. 2015~2019년동안총지출증가율은 2.6% 로총수입증가율 (4.0%) 에비해 1.4%p 낮게계획되어있다. 2015~2019년국가재정운용계획 상총지출증가율 (2.6%) 은 2009~2013년국가재정운용계획 ~ 2014~2018년국가재정운용계획 의총지출증가율평균인 4.1% 에비해 1.5%p 낮은수준이다. 이에더해과거 5년간재량지출의연평균증가율이 4.2% 임을감안할때 2015~2019년국가재정운용계획 상연평균 -0.7% 의재량지 120 제 2 부국가재정운용계획분석
[ 그림 20] 중기계획별재정지출의연평균증가율비교 ( 단위 : 연평균 %) 주 : 2009~2013 년국가재정운용계획 과 2013~2017 년국가재정운용계획 은추경예산기준연평균증가율임자료 : 대한민국정부, 국가재정운용계획, 각연도. 출감축계획은강력한지출구조조정이불가피함을의미한다. 정부가 2015~2019년국가재정운용계획 에서총지출증가율을과거보다대폭축소한것은재정건전성확보를위한노력의일환으로평가된다. 그러나예기치못한대 내외적경제위기가발생했을경우집행해야할경기대응성예산이대부분재량지출에해당된다는점에서재정의유연성은다소부족해질수있는측면이존재한다. 2004~2008년국가재정운용계획 부터 2012~2016년국가재정운용계획 까지당해년에재정적자가확대되더라도이후적자폭이축소되어계획기간마지막연도에는균형재정을달성한다는재정기조가반복되었다. 따라서계획상재정운용목표와실적치간의괴리가커지고있어계획수립의필요성이나효과성에대한의문이지속적으로제기되고있다. 2010~2014년국가재정운용계획 에서계획기간마지막해인 2014년관리재정수지는 GDP대비 0.2% 로균형을달성하는것으로계획하였으나실적치는 -2.1% 로재정적자규모가확대되었다. 재정수지적자가확대됨에따라 2014년국가채무는계획 (31.8%) 보다 4.1%p 확대된 35.9% 를기록했다. 국가재정운용계획은예산안과함께국회에제출되고있으나국회의심의과정을거치지않고계획달성여부에대한구속력이없기때문에국가재정운용계획의 Ⅱ. 중기재정운용개선방향 121
[ 표 71] 중기관리재정수지및국가채무계획 ( 단위 : GDP 대비 %) 09 계획 10 계획 11 계획 12 계획 13 계획 14 계획 15 계획 실적치 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019-5.0 (35.6) -4.1 (33.8) -2.9 (36.9) -2.7 (36.1) -1.1 (33.4) -2.3 (37.6) -2.0 (35.2) -2.0 (35.1) -1.1 (34.0) -1.3 (37.2) -1.1 (35.1) -1.0 (32.8) -1.1 (35.0) -1.4 (34.8) -0.5 (35.9) -0.4 (33.8) 0.0 (31.3) -1.8 (36.2) -1.8 (36.2) -1.5 (36.2) 0.2 (31.8) 0.2 (29.6) -0.4 (34.6) -1.8 (36.5) -1.7 (35.1) -2.1 (35.9) 0.3 (27.9) -0.3 (33.4) -1.1 (36.5) -2.1 (35.7) -2.1 (38.5) 0.0 (32.0) -0.9 (36.3) -1.8 (36.4) -2.3 (40.1) -0.4 (35.6) -1.3 (36.7) -2.0 (41.0) -1.0 (36.3) -1.4 (41.1) -0.9 (40.5) 주 : 1. 2013 년까지는구계열 GDP 기준 (2005 년기준 ), 2014 년부터신계열 GDP 기준 (2010 년기준 ) 2. 2009~2013 년국가재정운용계획 과 2013~2017 년국가재정운용계획 은추경예산기준임자료 : 대한민국정부, 국가재정운용계획, 각연도. 수립과운용에어떠한제약도받지않고있다. 국가재정운용계획의실효성제고를 위한구체적방안이뒷받침되지않으면계획수립의취지에부합할수없을뿐만아 니라재정위험에대한사전적대응력도약화될수밖에없다. 다. 중기계획의실효성제고방안국가재정운용계획의실효성을제고하기위해정부는중기지출및세입전략을구체화하고재정정보공개차원에서경제성장률전망치및전제등을포함할필요가있다. 경기적요인으로재정건전성이악화될경우정부는보다확고한건전재정기조를확립하고재정건전성을지켜나가기위한중장기전략및체계를수립해야한다. 특히, 2015~2019년국가재정운용계획 의중기지출계획을실행에옮기기위해서는강력한세출구조조정의원칙을수립하고이를실행에옮기는정책의지가필요하다. 세입측면에서도재정건전성을확보하기위한구체적인재원마련전략및체계 122 제 2 부국가재정운용계획분석
를마련하고이를중장기조세정책방향과국가재정운용계획에명시할필요가있다. 보다근본적으로는향후늘어나는재정수요를안정적으로뒷받침하기위한세입구조로의개편이요구된다. 저성장이지속되고있는가운데기업소득증가대비법인세증가속도의둔화, 소득세과세기반축소등최근의환경변화로과거우리나라가주로의존하였던세원및조세체계는향후큰폭의증가가예상되는재정수요를안정적으로뒷받침하기에는한계가있을것으로예상된다. 또한가계소득이뒷받침되지않는상황에서고령화사회의도래는저성장 저물가구조로귀착될우려도제기되고있는상황이다. 이러한상황하에서세입여건은일본의사례에서보듯이지속적으로약화될가능성이증대된다. 향후고령사회를대비하여안정적인세수기반확보를위한정책대안에대해심도있는논의가필요한시점이다. 131) 정부는재정정보의공개차원에서경제전망의세부내역을국가재정운용계획에포함하는것을검토할필요가있다. 정부는 2014~2018년국가재정운용계획 까지대략적인성장률전망치를명시해왔지만 2015~2019년국가재정운용계획 에는중기경제전망치를명시하지않았다. EU회원국이 EU집행위원회에중기재정운용계획 (The stability and convergence programmes, 안정및수렴보고서 ) 제출시경제성장률 ( 명목및실질 ), 지출항목별 GDP, GDP에대한성장기여도, 가격변수 (GDP 디플레이터, CPI, 수출 입디플레이터 ), 고용변수 ( 취업자수, 실업자수, 노동생산성, 임금 ), 재정수입 지출 수지 부채, 전년도전망치와의비교 (GDP, 재정수지, 국가부채 ), 전망의전제 ( 장 단기이자율, 환율, 유가, 명목실효환율등 ) 등을포함하는사례를참고할필요가있다. 국가재정운용계획의제도적개선사항으로국가재정운용계획수립의절차적보완을들수있다. 국가재정운용계획수립단계에서국회의재정의지를반영할수있도록계획의국회보고시점을 5~6월로현재 (8월) 보다앞당길필요가있다. 중기재정계획이정착되려면국민의대의기관인국회와긴밀한협조가필요하다. 그러나국가재정운용계획수립과정에서국회의역할은매우제한되어있다. 현재 국가재정법 상국회는국가재정운용계획을예산안처럼심의할수없으며, 현실적으로국회의예산심의과정에서국가재정운용계획이효과적으로활용되지못하고있다. 이에더해현행결산단계에서는중앙정부 지방정부 공공기관채무 ( 부채 ) 에 131) 국회예산정책처, 2016 년세입예산안분석및중기총수입전망, 2015. 10 Ⅱ. 중기재정운용개선방향 123
대한관리가이루어지고있으나, 예산편성단계에서는공공부문전체에대한채무 ( 부채 ) 관련재정위험관리가미흡한측면이있다. 따라서개별적으로관리되고있는국가채무, 공공기관부채, 보증채무등의관리계획을통합 개편한 ( 가칭 ) 재정위험관리계획 을작성하여중앙정부, 지방정부, 공공기관의재정위험요인에대한상세한내용및통합된관리방안을제시할필요가있다. ( 가칭 ) 재정위험관리계획 은예산편성단계에서공공부문의재정위험관리를가능케하고국회의재정통제권강화에도기여할것으로보인다. 124 제 2 부국가재정운용계획분석
2016 년도예산안분석시리즈 실국보고서명주요내용담당 2016 년도예산안부처별분석 15 개상임위원회소관주요재정사업분석 경제예산분석과 (788-3769) 예산 2016 년도예산안거시 총량분석 총수입 총지출 재정수지 국가채무및재정운용계획에관한분석 경제예산분석과 (788-3769) 분석실 2016 년도성인지예산서분석 성인지대상사업의성평등추진계획및성별수혜분석 경제예산분석과 (788-3769) 2016 년도예산안분석종합 부처별, 거시 총량, 성인지예산서분석의주요내용을요약 정리 경제예산분석과 (788-3769) 2016 년및중기경제전망 2015~2019 년중기경제전망 지출부문별전망 잠재성장률전망 거시경제분석과 (788-3775) 2015 년세법개정안분석 세법개정안주요내용 세법개정안세수효과분석 주요쟁점분석등 세제분석과 (788-3778) 경제분석실 2016 년세입예산안분석및중기총수입전망 2016 년총수입전망 2016 년세입예산안주요쟁점분석 2015~2019 년총수입전망 세수추계 1 과 (788-4744) 세수추계 2 과 (788-3730) 2016 년도예산안및국가재정운용계획분석 2016 년도예산안의특징과중기재정운용계획의적정성등분석 국가재정운용계획첨부서류분석 재정정책분석과 (788-3777) 경제정책분석과 (788-3776) 2016 년도조세지출예산서분석 조세지출운용현황 조세지출예산서중점분석 조세지출예산제도개선방안 세제분석과 (788-3778) 2016 년도정부성과계획평가 성과관리제도현황제시및평가 부처별성과관리현황종합평가 부처별 2016 년도성과계획서평가 경제사업평가과 (788-3780) 사업평가국 2015~2019 년공공기관중장기재무관리계획평가 공공기관정상화대책의문제점및개선과제 공공요금의주요쟁점과개선과제 LH, 한국장학재단등주요공공기관의중장기재무관리계획평가 공공기관평가과 (788-4834)
2016 년도예산안및국가재정운용계획분석 발간일발행인편집발행처 2015년 10월김준기국회예산정책처장경제분석실재정정책분석과국회예산정책처서울특별시영등포구의사당대로 1 (tel 02 2070 3114) 인쇄처경성문화사 (tel 02 786 2999) 1. 이책의무단복제및전재는삼가주시기바랍니다. 2. 내용에관한문의는국회예산정책처재정정책분석과로연락해주시기바랍니다. (tel 02 788 3777) ISBN 978 89 6073 867 6 93350 C 국회예산정책처, 2015