February 2016 Vol.5 GLOBAL SOCIAL POLICY BRIEF 글로벌사회정책브리프 1965 년독립직후싱가포르는산업화와경제발전을위해강력한인구증가억제정책을실시하였다. 이후노동수요가증가하고저출산경향이지속되자이민규제를완화하고출산을장려하는정책을도입하였으나, 출산율은오르지않고반이민정서가부상하면서현재인구정책딜레마에직면해있다. 싱가포르의사례는인구개입정책이예상하지못한부작용을낳을수있음을보여준다. 발행일 2016. 2. 1 발행인김상호발행처 (30147) 세종특별자치시시청대로 370 세종국책연구단지사회정책동 (1 층 ~5 층 ) 정리 편집송민영 smy911@kihasa.re.kr TEL 044)287-8128 FAX 044)287-8066 www.kihasa.re.kr 싱가포르의인구정책역사와최근이슈 머리말 근대국가들은고도로발달된행정력을바탕으로인구의규모와질을직접통제하여 산업화와경제발전을도모해왔다. 시민사회가약하고관료주의가강한나라에서 이러한경향은더욱두드러졌는데, 1970~1980 년대 아시아의네마리용 (Four Asian Dragons) 중하나로불리며성장한싱가포르가그대표적인예이다. 그러나당시의 경제발전을성공적으로견인했던인구개입정책이예상하지못한부작용을낳으면서 최근싱가포르는국가의존망을위협하는인구위기에직면해있다. 이글에서는 싱가포르의인구정책변천사와최근이슈에관해살펴본다. 싱가포르의인구정책변천사 인구증가억제기 1965 년말레이시아연방으로부터독립할당시싱가포르는두가지과제에직면해 있었다. 우선축소된내수시장규모를감안하여수입대체산업화에의존해왔던기존의 경제발전전략을대폭수정해야했다. 또한전후베이비붐세대의노동시장진입과 혼란기를틈탄이민자유입으로크게상승한실업률을낮추고사회안정을도모해야 했다. 이에싱가포르정부는수출지향적제조업중심산업화전략 1) 과노동시장 공급조절을두축으로하는국가발전계획을수립하고, 이를직접지원하는인구정책을 시행하였다. 이시기싱가포르의인구정책은출산율억제, 선택적시민권부여, 이민자유입 통제를골자로한다. 당시싱가포르의합계출산율은가임여성 1 명당출생아수 4.5 명 으로, 1950 년대 6.0 이상에서점차하락하고있었지만여전히높은수준이었다. 이에 싱가포르정부는인구대체수준의합계출산율 2.1 달성을목표로 1966 년가족계획 및인구프로그램 (National Family Planning and Population Programme) 을도입한다. 이 프로그램은 5 년단위로실시되었으며, (1) 피임에대한접근성강화, (2) 불임수술및 낙태자유화, (3) 가족계획교육사업, (4) 소자녀가구에대한인센티브및다자녀가구에 대한디스인센티브, (5) 여성교육수준및노동참여율제고를주요내용으로하였다. 한편, 이민정책은고용허가시스템을매개로하여외국인노동력규모와국가경제 상황을직접연동시키는방향으로설계되었다. 즉, 등록된시민권자가아닌경우에는 노동부의허가를받아야만취업할수있도록제한하고고용허가신청권을노동자가 아닌고용주에게부여하였다. 이러한조치는노동시장초과공급상태를해소함과 동시에자본가에유리한기업환경을조성하여보다많은외국기업을유치하기위한 노력의일환이었다.
산업화의성공으로노동수요가증가하자, 싱가포르정부는기존의억제위주이민정책을보다유연하게수정하였다. 이민규제완화기신생국싱가포르의국가발전계획추진결과는성공적이었다. 전자와직물산업성장에힘입어제조업분야고용이크게증가하였고, 2) 가족계획사업은목표시점보다 5년이나앞선 1975년에대체출산율을달성하였다. 이에싱가포르정부는외국인노동력을이용하여노동시장유연성을확보하고자기존의이민정책을보다유연하게수정한다. 여기서주목해야할점은당시정책입안가들이싱가포르의산업화가지나치게노동집약적제조업중심으로이뤄지는것을우려하고있었다는사실이다. 싱가포르정부는고숙련외국인노동자를유치하여이러한상황을개선하고자했다. 즉, 고숙련노동자를외부에서공급하면교육 훈련에대한투자없이도노동력의질을제고하여산업구조를첨단산업위주로재편할수있다고판단하여, 엔지니어, 전문경영인, 기술보유자등의직종에대해고용및이민규제를완화하였다. 반면, 저숙련외국인노동자에대해서는엄격한규제정책을고수하였다. 저숙련업종외국인노동자비율을제한하고비율을초과하여고용하는경우에는부담금을부과하였으며, 서비스업종에대해서는 1984년까지외국인노동자를모두퇴출하겠다는계획을발표하였다. 그러나노동수요가계속해서증가하자이들을퇴출하는대신 1985년단기외국인노동자인력풀을도입하였는데, 이것은경기호조시에는외국인인력을활용하되경기침체시에는이들을본국으로송환하고자한제도였다. 이후이웃개발도상국들에게외국자본을빼앗기지않기위해저임금수준을유지해야할필요성이높아지고, 출산율의지속적인하락에따라내국인인력감소가예상되자싱가포르정부는 1989년저숙련노동자에대한고용규제를추가로완화한다. 가족계획사업중단에도불구하고출산율이계속해서떨어지자, 1987년에는출산친화정책이도입되었다. 출산친화정책기합계출산율이인구대체수준미만으로계속해서하락하자싱가포르정부는 1980년제3차 5개년사업을마지막으로가족계획사업을중단하고, 인구정책목표를인구의질향상과출산장려로전환하였다. 인구의질향상프로그램은고학력여성의출산율이유난히큰폭으로감소하는현상에대한우려에서비롯하였다. 따라서이프로그램은주로고학력여성의결혼과출산을장려하는정책으로구체화되었다. 재정부산하에 SDUSocial Development Unit라는조직을신설해정부가직접고학력층미혼남녀의만남을주선하였으며, 3) 대학생모성지원제도 (Graduate Mother Scheme) 를도입해대학교육을받은여성이아이를낳는경우장학금, 주거지원, 세금감면등의혜택을제공하였다. 4) 한편합계출산율이 1986년 1.43까지하락하자 1987년출산친화정책이본격적으로도입되었다. 정책도입직후합계출산율은 1.96까지반등하였으나 1990년대후반다시 1.5 미만으로하락한다. 5) 이에싱가포르정부는관련예산을대폭늘려 2001년 결혼및출산지원패키지 (Marriage and Parenthood Package) 를발표한다. 이정책패키지는 2004, 2008, 2013년크게보완되어현재에이르고있는데, 구체적인내용을재정지원정책, 일-가정양립지원정책, 아동과양육에친화적인사회분위기조성정책으로나누어살펴보면다음과같다. 첫째, 재정지원정책은출산지원금제도, 각종세금감면제도, 의료비지원및주택보조금제도등을포함한다. Baby Bonus 라불리는출산지원금은 1987년도입당시첫째아와넷째아에대해서만지급하였으나 2004년부터첫째아부터넷째아까지모두에게지급하고있다. 지원액수도점차증가하여현재아이한명당약 6만싱가포르달러를지원하는데, 이것은아이를 18세까지키우는데소요되는총양육비평균의약 1/3에해당하는금액이다. 소득세감면제도는 1989년시작되었으며, 맞벌이가구에대해서는더많은감면혜택이주어진다. 세금공제혜택은셋째아와넷째아에대해서만주어지다가현재모든자녀로공제대상이확대되었으며, 출생순위에따라공제범위에차이가있다. 둘째, 일-가정양립지원정책은출산 돌봄휴가제도, 보육비지원제도, 외국인돌보미사용지원제도등을포함한다. 출산휴가제는 2001년직장여성에게출산직후 8주의유급휴가를제공하는것으로시작되어, 2004년 12주, 2008년 16주까지확대되었다. 휴가기간동안급여는 2
싱가포르의출산장려정책은재정지원정책, 일가정양립지원정책, 양육친화적사회분위기조성정책으로구분된다. 100% 지급하지만급여수준이높은경우에는상한선이적용된다. 또한 2013년에는배우자출산휴가제가도입되었다. 아내가출산한경우 1주의유급휴가가주어지고, 필요한경우아내의출산휴가로부터 1주를추가로가져다사용할수있다. 돌봄휴가의경우, 12세미만자녀를둔부모에게각각 1년에 6일씩주어진다. 또한맞벌이가정의아동이보육시설을이용하는경우에는보육비가지원되며, 외국인가사도우미를사용하는경우에는세금감면혜택이제공된다. 마지막으로, 아동과양육에친화적인사회분위기조성정책은출산율에영향을미치는사회 문화및인프라개선을목표로한다. 일-가정양립제도실천기반조성을위해 2004년도입된일- 가정양립펀드를예로들수있는데, 출산이나양육을직접지원하지는않지만출산친화정책의궁극적인효과성을좌우할수있다는점에서중요한제도로평가된다. 싱가포르의최근인구관련이슈 가족계획사업의여파로인한초저출산현상의지속 1987년부터출산친화정책을시작하였지만, 싱가포르의저출산현상은오늘날까지계속되고있다. 특히 2001년 Marriage and Parenthood Package라는포괄적이고적극적인출산지원정책을도입하였음에도불구하고, 2003년이후합계출산율은 1.3 아래에서벗어나지못하고있는상황이다 ( 그림 1). 그림 1 싱가포르의합계출산율과인구정책변화 : 1957~2015 적극적인출산지원정책에도불구하고싱가포르의합계출산율은 2003년이후 1.3 미만에서반등하지못한채인구고령화와노인부양비증가를야기하고있다. 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 인구증가억제정책 출산친화정책으로전환 1987 2013 2008 2004 2001 Jubilee 2015 2.0 1.0 0.0 1957 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 주 : M& P Package 는 Marriage and Parenthood Package 의줄임말 자료 : 1957~1979 년 : Saw, S.H. (2005); 1980~2013 년 : Singapore Department of Statistics(2014) 출처 : Yap & Gee (2015a), 233 쪽. 다른저출산국가에서와마찬가지로저출산현상의지속에대한싱가포르의가장큰고민은인구고령화와노인부양비증가이다. 싱가포르의인구피라미드는유소년인구가감소하고평균수명이연장됨에따라점차삼각형에서종형모형으로변해왔다. 또한 65세이상노인인구수를 15~64세생산가능인구수로나눈값인노인부양비는 1980년 7.3% 에서 2014년 15.2% 로 30여년사이에두배이상이되었다. 적극적인출산지원정책에도불구하고싱가포르의출산율이올라가지않는가장큰이유는여성의일-가정양립이어렵기때문이다. 즉, 과거에비해여성의경제활동이크게증가하였고앞으로도여성노동력을적극활용할것이요청되는상황이지만, 기혼여성고용을기피하는사업장분위기와가사및육아를여성이전담하는가정내성역할이개선되지않자젊은여성들이결혼이나출산을거부하거나포기하는경우가늘어나고있다. 3
이민규제를완화한결과싱가포르의외국인비율은 1970년 2.9% 에서 2010년 25.7% 로증가하였으며, 최근에는반이민정서가부상하고있다. 경제적측면만을고려한이민정책의부작용싱가포르는일찍부터이민정책을노동시장공급조절수단으로적극활용해왔다. 실업률이높았던시기에는외국인노동자유입을엄격하게규제하다가, 노동시장초과공급상태가해소된 1972년경부터는고숙련노동자에대한고용및이민규제를완화해노동력의질적수준제고를도모하였고, 노동시장초과수요상황이발생하자 1980년대후반저숙련노동자에대한고용규제를추가로완화하였다. 이민규제완화정책은싱가포르의인구구성에큰영향을미쳤다. 1980년대중반과 2003년을제외하고항상인구순유입 ( 유출인구보다유입인구가많은상태 ) 을기록한결과, 전체인구중시민권자가차지하는비중은 1970년 90.4% 에서 2010년 63.6% 까지감소한반면, 영주권자가아닌외국인비율은같은기간 2.9% 에서 25.7% 까지증가한것이다. 출산율하락으로인한내국인노동력부족을외국인노동자유입을통해해결해야한다는목소리도있지만, 문제는그렇게간단하지않다. 중국계, 말레이계, 인도계가섞여있는다인종국가이기때문에외국인에대한수용도가높은편임에도불구하고싱가포르내에서반이민정서가부상하고있기때문이다. 즉, 전체인구중해외출생자가차지하는비중이늘어나면서이들에게좋은일자리를빼앗길지모른다는우려와이들이각종사회문제를일으킬지도모른다는염려가싱가포르사회에서점차커지고있다. 인구정책딜레마에봉착해있는싱가포르가향후인구위기에대응하기위해서는정책의사회적파급효과를보다적극적으로고려해야할것이다. 시사점싱가포르인구정책의딜레마는출산지원정책은효과가없고이민유입정책은사회갈등을야기할수있다는데있다. 한국도이러한딜레마상황으로부터예외가아니다. 특히한국은싱가포르에비해출산친화정책으로전환한시점이늦기때문에 6) 과거인구증가억제정책의여파가더오래지속될수있고, 싱가포르와달리단일민족국가이기때문에이민자를받아들이는데더큰어려움을겪을수있다. 두나라가이러한딜레마에처한까닭은과거인구정책추진과정에서당면한경제적문제에만관심을두고미래의사회적파급효과를고려하지않았기때문이다. 향후인구정책은앞으로의인구구조및사회변화에선제적으로대응하도록수립되어야할것이다. 출처 Choy, K. M. (2012). Introduction. In K. M. Choy, Studies on the Singapore economy. Singapore: World Scientific Publishing; Yap & Gee (2015a) 에서재인용. Fernandez, W. (2010). Our Homes: 50 Years of Housing a Nation. Singapore: Straits Times Press; Yap & Gee (2015a) 에서재인용. Goh, K. S. (1970). Annual Budget Statement, 29(508). Singapore: Singapore Parliament Reports. Housing Development Board (2014). Housing Development Board Annual Report 2014. Singapore: Housing Development Board; Yap & Gee (2015a) 에서재인용. Jones, G. W. (2015). Low Fertility and Ageing in Singapore: Policies to Influence and Respond to Trends. 국제컨퍼런스 저출산 고령사회의도전과대응 (Emerging Issues in Low Fertility and Ageing Societies) 발표녹취록. 2015.12.14.~16. 한국보건사회연구원 ( 미발간 ). Lee, S. (2015). The 3 rd Plan for Low Fertility and Ageing Society in Korea: Last Change to Recover from the Ultra-low Fertility Trend. 국제컨퍼런스 저출산 고령사회의도전과대응 (Emerging Issues in Low Fertility and Ageing Societies) 발표녹취록. 2015.12.14.~16. 한국 보건사회연구원 ( 미발간 ). Lee, S. A. (1979). Population, Industrial Development, and Economic Growth. In P. S. Chen & J. T. Fawcett (Eds.), Public Policy and Population Change in Singapore, New York: The Population Council, pp.229~242; Yap & Gee (2015a) 에서재인용. Pang, E. & Lim, L. Y. (2015). Labor, Productivity and Singapore s Development Model. The Singapore Economic Review, 60(3), 1550033-1-30. doi:10.1142/s0217590815500332; Yap & Gee (2015a) 에서재인용. 4
Saw, S. H. (2012). The Population of Singapore (3rd ed.). Singapore: Institute of South East Asian Studies; Yap & Gee (2015a) 에서재인용. Seow, A. & Lee, H. P. (1994). From colony to city state: changes in health needs in Singapore from 1950 to 1990. Journal of Public Health Medicine, 16(2), pp.149~158; Yap & Gee (2015a) 에서재인용. Yap, M. & Gee, C (2015a). Population and Development in Singapore. In Shin, Song, Kim, Ma, Tabuchi, Yap, et al. (2015). Comparative Study of Family Policy in East Asia. Korea Institute for Health and Social Affairs. pp. 215-254. Yap, M. & Gee, C. (2015b). Singapore s Demographic Transition, The Labor Force And Government Policies: The Last Fifty Years. Singapore Economic Review, 60(3), 1550035-1-22.doi:10.1142/ S0217590815500356; Yap & Gee (2015a) 에서재인용. Wan, F. & Loh, M. T. (1979). Fertility Policies and the National Family Planning and Population Programme. In P. S. Chen & J. T. Fawcett (Eds.), Public Policy and Population Change in Singapore, New York: The Population Council, pp.97~108; Yap & Gee (2015a) 에서재인용. 1) 제조업중심산업화전략은외국자본을유치하기위한노력으로이어졌는데, 이것은세제혜택, 기반시설보조, 친기업적노동정책을통해구현되었다. 2) 해외자본유치를통한성장세를이어가기위해싱가포르정부는국가임금위원회 (National Wage Council) 를조직하여임금수준을통제하는한편, 주택, 의료, 교육에대한사회보장을강화하여실질임금인상압력을줄이고자했다. 그결과공공주택거주인구비율은 1965년 23% 에서 1985년 82% 까지상승하였고, 의사 1인당환자수는 1965년 2,053명에서 1990년 797명으로감소했으며, 영어를공통어로하는보편공교육제도가시행되었다. 3) SDU 사업대상자는도입초기정부및공공기관종사자로한정되었으나곧사기업종사자들로확대되었으며, 대졸미만미혼남녀만남의기회제공을위해서는이듬해 SDS(Social Development Service) 가신설되었다. SDU와 SDS는 2009년 SDN(Social Development Network) 으로통합되어현재까지운영되고있다. 4) 이제도는특정계층에대한과도한지원이라는비판때문에도입이듬해폐지되었다. 5) 출산친화정책도입직후인 1989년싱가포르의합계출산율은 1.96까지반등하였는데, 사실이것은경기회복, 용띠해출산붐등호재에힘입은바크다. 6) 1960년대 6.0 이상이었던한국의합계출산율은 1983년인구대체수준에도달한이후 1998년 1.45, 2005년 1.08까지하락하였으며, 2001년이후계속해서 1.3 미만의초저출산상태에머물고있다. 한편한국정부가인구증가억제정책중지를논의한시점은 1995년으로, 이후 1996~2004년까지는인구의질을높이는정책을강조해오다가 2006년제1차저출산 고령사회기본계획을도입하여출산친화정책을시작하였다. 5