부 산 복 지 Issue R E P O R T 부산복지 ISSUE REPORT 통권제 15호발행인 : 초의수발행일 : 2016년 11월 7일발행처 : ( 재 ) 부산복지개발원 15 vol. 지역중심의노인돌봄체계구축 운영방안 이재정 ( 재 ) 부산복지개발원연구위원 iwill72@bswdi.re.kr Summary 요약 노인보건복지서비스전달체계현황분석 노인장기요양보험제도가시행된이후지속적으로사각지대발생, 서비스제공기관 간의연계부재, 제공되는서비스양의부족, 기존재가복지사업의축소에대한 문제점이제기되고있음 일본사례분석 : 지역포괄지원센터의설립목적및주요역할 의료, 개호, 예방, 생활지원의 4가지시스템이계속적으로연계되어노인의생활을포괄적으로지원하는지역포괄지원센터를인구 2-3만명중학교교구단위로설치운영, 지역내노인돌봄서비스강화 지역중심의돌봄체계구축의필요성과방향성제시 15 vol. Issue report 부산복지 지역중심의돌봄전담기관설치및운영, 관련조직간연계강화, 포괄적돌봄 시스템구축, 연속적인돌봄이가능한정보제공 가칭 ) 노인통합지원센터설치운영모델제안
Ⅰ. 들어가며 2008 년 7 월부터노인장기요양보험제도가도입되면서장기요양이필요한노인들에대한돌봄을사회연대의 원칙 ( 사회보험방식 ) 에의해서역할을분담하고있음. 하지만노인장기요양보험제도가시행된이후지속적으로 사각지대에대한문제점지적이제기되고있음 노인장기요양보험의급여를받지못하는등급외노인의경우지역내에서생활할수있는지역차원에서의 지원이필요하지만노인장기요양보험시행이후지역내재가서비스축소, 관련서비스제공기관간의연계 부족, 지역내자원의조정역할의부족으로인해돌봄이필요한노인들이즉각적인도움을받는데어려움 본연구의목적은지역중심의노인돌봄지원체계구축방안을도출하여, 부산시에거주하는노인들이가능 하면오랫동안지역사회에지속적으로생활할수있는지원시스템을마련하고자함 Ⅱ. 한국의노인돌봄서비스전달체계현황 1. 노인보건복지서비스지원체계 돌봄이필요한노인 욕구 노인장기요양보험장기요양인정등급평가신청 [ 그림 1] 노인보건복지서비스의지원체계 1, 2, 3, 4, 5 등급등급외자 (A, B, C) 제도노인장기요양보험제도재가복지서비스지원체계 운영관리주체 국민건강보험공단 지방자치단체 서비스재가급여시설급여복지서비스보건서비스 내용 방문요양 방문목욕 방문간호 주야간보호 단기보호 복지용구 신체활동지원 심신기능유지 노인돌봄기본서비스 노인돌봄종합서비스 재가노인복지시설서비스 재가복지서비스 재가복지봉사서비스 노인보호서비스 방문건강관리사업 치매관리서비스 제공기관 재가노인복지시설 방문요양서비스 주간보호서비스 단기보호서비스 방문목욕서비스 노인요양시설 노인요양공동생활가정 노인전문병원 노인복지관 사회복지관 지역자활센터 재가노인복지시설 재가노인지원서비스센터 농어촌재가복지시설 재가노인지원센터 ( 노인복지센터 ) 노인보호전문기관 보건소 광역치매센터 치매상담센터 2
2. 노인보건복지서비스주요내용 노인장기요양보험 노인장기요양보험제도의목적은고령이나노인성질병등의사유로일상생활을혼자서수행하기어려운노인등에게제공하는신체활동또는가사활동지원등의장기요양급여에관한사항을규정하여노후의건강증진및생활안정을도모하고그가족의부담을덜어줌으로써국민의삶의질을향상하는것임 ( 노인장기요양보험법, 제1조 ) 대상자는 65세이상노인또는 65세미만노인질환자로서거동이현저히불편하여장기요양이필요한자이며, 등급판정위원회는 6개월이상의기간동안일상생활을혼자서수행하기어렵다고인정되는경우장기요양을받을자 ( 수급자 ) 로결정하고심신상태및요양이필요한정도에따라등급을판정하게됨. 판정기준은신체기능, 인지기능, 행동변화, 간호처치, 재활등으로구성되며, 장기요양인정점수를산정하게됨 서비스내용은재가급여 ( 방문요양, 방문목욕, 방문간호, 주 야간보호, 단기보호, 복지용구제공 ), 시설급여, 특별현금급여 ( 가족요양비 ) 등이있음. 재가급여는재가노인복지시설, 방문요양서비스시설, 주야간보호서비 스시설, 단기보호서비스시설, 방문목욕서비스시설등에서제공됨 시설급여는노인요양시설, 노인요양공동생활가정, 그리고노인전문병원에서서비스를제공함. 마지막으로 복지용구는복지용구사업소를통해서이용할수있음 2015 년 12 월말인정자는 467,752 명으로노인인구의 7.0% 이며, 등급외를포함한판정자대비 74.2% 임 [ 표 1] 노인장기요양인정률 ( 단위 : 명 ) 2011 2012 2013 2014 2015 노인인구 (65 세이상 ) 5,644,758 5,921,977 6,192,762 6,462,740 6,719,244 신청자 617,081 643,409 685,852 736,879 789,024 판정자 ( 등급내 + 등급외 ) 478,446 495,445 535,328 585,386 630,757 인정자 ( 판정대비인정률 ) 324,412 (67.8%) 341,788 (69.0%) 378,493 (70.7%) 424,572 (72.5%) 467,752 (74.2%) 노인인구대비인정률 5.7% 5.8% 6.1% 6.6% 7.0% 자료 : 노인장기요양통계, 2016 이에비해부산시인정률은노인인구대비 4.3% 수준으로전국인정률 7.0% 보다매우낮음 [ 표 2] 노인장기요양인정률 ( 단위 : 명 ) 구분 합계 인정자 소계 1 등급 2 등급 3 등급 4 등급 5 등급 등급외 (A,B) 65 세이상신청자 65 세이상인정자 65 세이상신청대비인정률 (%) 2013 년 30,939 20,339 1,876 3,674 14,789 10,600 40,531 18,600 45.8 4.0 65 세이상인구중인정률 (%) 2014 년 34,144 22,814 2,032 3,786 9,005 7,350 641 11,330 43,217 21,030 45.7 4.2 2015 년 35,237 23,902 1,987 3,721 9,186 8,082 926 11,335 44,275 22,048 49.7 4.3 사망자제외한등급인정자격유지현황 ( 사망자포함수 58,803 명 -2015.06 월말 ) / 자료 : 부산시노인복지과내부자료 (2016) 3
장기요양서비스를제공하는시설의경우설치가비교적용이한재가시설은 802 개소설치운영되고있으나 입소시설의경우 121 개소만이운영되고있음 [ 표 3] 노인장기요양시설현황 ( 단위 : 개소 ) 구분 재가 시설 계 12,917 5,085 서울 2,254 553 ( 개소 ) 5,000 4,000 4,201 부산 802 121 3,000 2,807 대구 678 261 인천 732 338 광주 467 107 2,000 1,000 923 939 1,070 574 617 212 40 717 620 869 945 997 1,238 1,030 203 대전 502 115 0 서울부산대구인천광주대전울산세종경기강원충북충남전북전남경북경남제주 울산 168 44 ( 시 도 ) 자료 : 노인장기요양통계, 2016 지역사회노인보건복지서비스 [ 표 4] 노인보건복지서비스의사업개요 사업명서비스대상주요내용서비스제공주체 노인돌봄기본서비스 만 65 세이상독거노인중보호가필요한대상자 돌봄기본서비스 응급안전돌보미 독거노인사랑잇기 단기가사활동지원 무연고독거노인장례지원서비스 독거노인종합지원센터및지자체수행기관 ( 사회복지시설 ) 노인돌봄종합서비스 만 65 세이상노인 ( 장기요양보호등급외자 ) 중평균가구소득 200% 이하 방문서비스 주간보호서비스 지자체수행기관 ( 사회복지시설 ) 재가노인복지시설서비스 장기요양급여수급자, 심신이허약하거나장애가있는 65 세이상의자 방문서비스 주야간보호서비스 단기보호서비스 재가노인지원서비스 재가노인복지시설 재가복지서비스 지역사회거주노인중보호가필요한대상자 예방적사업 사회안전망사업 긴급지원사업 노인복지관 노인보호서비스학대피해노인 긴급보호서비스노인보호전문기관 방문건강관리서비스 건강이허약으로판정된차상위이하의노인 직접서비스 연계서비스 보건소 치매관리서비스 치매의심및판정노인 치매예방, 진단, 치료 치매상담 ( 개인, 가족 ) 광역치매센터 ( 병원 ) 치매상담센터 ( 보건소 ) 노인장기요양보험제도의대상이되지못한등급외노인들에게는지자체에서노인보건복지서비스를제공 하게되며, 각각의서비스에따라대상자와제공기관이다름 4
Ⅲ. 현행노인돌봄서비스체계의한계와문제점 장기요양보호의사각지대발생 등급판정기준과소득기준을토대로사각지대위험정도를보면, 차상위계층 / 등급외자에해당되는노인이돌봄사각지대위험정도가가장높은것으로추정되고있음. 이는차상위계층 / 등급외자의경우장기요양서비스대상자에서제외되며, 노인돌봄서비스대상이될수있으나지자체예산에따른불안정이높음 ( 김찬우, 2013) [ 표 5] 소득과건강상태 ( 노인장기요양등급 ) 별특징및사각지대기능정도 구간 ( 소득 / 건강상태 ) 차상위계층 / 등급외자 수급자층 / 등급외자 특징 차상위계층이나요양서비스대상자에서제외됨. 현재노인돌봄사회서비스대상층이나지자체예산에따른불안정이높음 최빈곤층이나앞으로장기요양서비스에서는제외됨. 노인돌봄서비스와의료급여대상자, 기존시설입소자는현재요양서비스가능 노인돌봄사각지대위험정도 가장높음 ( 돌봄서비스대상에서제외되는경우 ) 높음 ( 돌봄서비스우선대상층 ) 차상위계층 / 경증, 건강층 차상위계층이며기능상태측면에서독립적생활이가능함. 장기적인관점에서요양욕구가높아질가능성이높음 있음 ( 돌봄예방차원 ) 자료 : 김찬우 (2013). p. 131 서비스제공기관간연계부재 노인보건복지서비스전달체계의가장근본적인문제가서비스제공기관의연계부재로인해서비스공급의파편화현상이굳어지고있음. 국민건강보험공단에서운영관리하는노인장기요양보험제도와지방자치단체에서운영 관리하는지역사회노인보건복지서비스간의연계가거의이루어지지못하고있음 돌봄서비스공급자인장기요양기관, 노인복지관, 사회복지관, 보건소등이서비스를분산적으로제공하고 있으며, 서비스이용자와잠재적이용자입장에서도자신에게해당하는서비스가무엇이며얼마나존재하고 있는지파악하기어려운구조임 ( 김동화외, 2012) 제공되는서비스양의부족 장기요양보험제도의등급인정을받기가어렵고, 지역사회의노인보건복지서비스의제공량부족으로인해 서기형적형태의장기요양보호이용이발생하고있음 장기요양보험제도의등급인정을받기위한선정기준이엄격하기때문에지역사회에서거주할수있는 돌봄서비스가부족하거나가족이보호하지않은경우에는일반적으로요양병원에입소하고있음 ( 김수영 이재정, 2010) 재가복지사업의축소 노인장기요양보험제도가도입되기전에는주로노인복지관및종합사회복지관에서재가복지서비스를제공했지만제도도입으로인해장기요양서비스가시장화되면서영리를추구하는장기요양기관의성격이강해졌으며, 경쟁적위치에놓이게되었음 ( 오영희외, 2009) 5
Ⅳ. 일본의지역중심포괄지원체계 1. 도입배경 일본의인구고령화속도는세계최고수준으로고령화사회 ( 고령화율 7%) 에서초고령사회 (21%) 에이르기 까지 40 년이걸리지않았음. 특히베이비붐세대 (1947 년 ~1949 년생 / 약 800 만명 ) 가 75 세되는 2025 년의 고령화율은 30.3% 로인구 3 명중 1 명이노인이될것으로예측됨 이에따라 2025 년의문제 에있어적극적으로대응하기위해일본은 2015 년부터는이전까지의개호보험에 서실시되어온개호예방급여를각시정촌 ( 市町村 ) 으로이관하고, 지역지원사업의확대 강화를지원하는 방향으로개정되었음 특히, 기존개호예방시스템이서비스를필요로하는상태에따른지원이이루어졌다면, 지역포괄케어시스템 에서는일상생활권역 ( 중학교구 : 인구 2~3 만명 ) 을기초로설치된지역포괄지원센터를중심으로지역주민의 주체적인활동을보다증가시켜주민상호간지지체계를육성시켜나가는것에초점을두고있음 이는고령화에따른지속적인재정부담증가가주요원인으로지역단위의지원을보다강화하겠다는일본 의의지로보여짐 [ 그림 2] 지역포괄케어시스템의개념도 지역포괄케어시스템 베이비붐세대가 75 세이상이되는 2025 년에중증케어가필요한상태가되어도, 익숙한지역에서자기만의삶을인생의마지막까지계속유지할수있도록의료 케어 예방 주거 생활지원을일원화하여제공하는지역포괄케어시스템구축을실현한다. 또한치매노인의증가가예상되므로, 치매노인이지역에서생활을할수있도록하기위해서도지역포괄케어시스템구축이중요하다. 지역포괄케어시스템은지방자치단체나도가주민의이해와협력속에서, 지역의자주성과주체성에근거하여지역특성에맞게만들어가는것이중요하다. 지역포괄케어시스템의모습 질병이있으면... 의료 케어가필요하게되면... 케어 급성기병원 아급성기 회복기재활병원 지역포괄지원센터 케어매니저 상담업무나서비스의코디 일상의료 : 주치의 지역연계병원 치과약국 통원 입원주간보호 입소주거 자택 서비스를이용할수있는노인주택등 치매노인 건강하게지역에서살기위하여... 생활지원 개호예방 재가형서비스 시설 주거형서비스 방문요양 방문간호 주간보호 개호노인복지시설 소규모다기능형재택케어 개호노인보건시설 단기입소생활개호 치매공동생활개호 24시간대응방문서비스 특정시설입소자생활원조등 복합형서비스 ( 소규모다기능형재택케어+방문간호 ) 등 개호예방서비스 지역포괄케어시스템, 30 분내에필요한서비스가제공될수있는일상생활권 ( 구체적으로는중학교 ) 이한단위 노인클럽 자치회 자원봉사 NPO 등 자료 : 일본후생노동성 (2013), 地域包括ケア研究会報告書 6
2. 지역포괄케어시스템의주요내용 목표및기능 일본의지역포괄케어시스템은노인이지금까지생활해온 삶의터전 을토대로의료, 개호, 예방, 생활지원 의 4 가지시스템이계속적으로전개되어노인의생활을포괄적으로지원하는것을목표로함 여기서주목할것은 [ 그림 3] 에서와같이일본은지역포괄케어에있어 자조 ( 自助 ), 공조 ( 共助 ), 공조 ( 公助 ) 의 3 가지핵심적개념이상호연계되어연속적으로이루어지는것을의미함 즉, 공적서비스에의한공조 ( 公助 ) 와비공식영역에의한생활지원은공조 ( 共助 ), 그리고당사자의자조노력 에의한자조 ( 自助 ) 로이세가지카테고리의각시스템을연결시키는역할로써지역포괄센터나케어매니저 가조정함을의미함 [ 그림 3] 자조 ( 自助 ) 공조 ( 共助 ) 공조 ( 公助 ) 의핵심개념 지역주민의주체적인활동으로대응가능한것 지역주민과행정의상호협력 ( 협동 ) 영역 행정시책으로행해야만하는것 ( 지역주민의자조노력으로는해결하기힘든것 ) 자조 ( 自助 ) 공조 ( 共助 ) 공조 ( 公助 ) 지역의생활과제 지역전체복지활동 생활의욕구일상적인생활과제 기존복지 3 계획 고령자보건복지계획 장애인계획 차세대육성지원행정계획 지역전체복지활동으로의지원 자료 : 海津市 (2013) (http://www.city.kaizu.lg.jp/) 주요역할 종합상담지원 ( 원스톱서비스 _ 다른기관등으로미루지않음 ) - 개별상담, 각종신청접수, 고령자고립방지대책, 가족부양자교실, 치매지원 고령자권리옹호 - 성년후견제도, 학대방지, 일상생활자립지원 개호예방매니지먼트 - 케어플랜작성, 경증및고위험군에대한예방사업 포괄적 지속적케어매니지먼트지원 ( 케어매니저지원 ) - 서비스연계, 지역치매지원체계구축, 지역네트워크구축, 지역자원활용, 지역사례회의 7
[ 그림 4] 지역포괄지원센터업무 자료 : 황재영 (2015) 3. 지역포괄케어의시사점 지역단위의전담기관설치 - 전담기관설치로지역의특성에맞는노인돌봄시스템구축 - 일상생활권단위 ( 중학교교구, 30 분내외 ) 에서적극적인지원체계구축 공식화된다양한조직과의연계 조정기능 - 관련기관의연계와조정으로서비스사각지대에대한적극적해소노력 - 개호, 의료, 요양의전문적서비스를전제로주거, 생활지원 복지분야등포괄적지원 소지역단위의노인돌봄체계구축 - 노인들이접근하기쉬운지역내에서개별상담, 각종신청접수등 one-stop 서비스지원 - 모든노인을대상으로한사례관리실행, 욕구사정, 서비스연계로서비스사각지대해소 고령자권리옹호실현 - 성년후견제도, 학대방지등고령자를위한권리옹호대책마련 지역공동체의식에의한지역포괄케어시스템구축 - 주민들의자발적참여와행정의지원으로지역노인돌봄문제해결 8
Ⅴ. 지역중심의돌봄체계구축필요성과방향성 1. 지역중심의돌봄전담기관설치및운영필요 적극적으로사각지대를규명하고이를해소할수있는역할을수행하는기관이필요함. 구체적으로노인 장기요양제도의사각지대에처한노인의사례를발굴하고, 노인들의돌봄욕구를충족할수있는서비스를 직접제공또는연계하여사각지대를점차적으로해소해나가야할것임 2. 관련조직간연계강화 노인돌봄의근본적인문제가서비스제공기관의연계부재로인해서비스공급의파편화현상이굳어지고 있는문제를해결하기위해서서비스제공기관의연계를강화하는교량역할을수행하는것 국민건강보험공단의노인장기요양보험제도와지방자치단체에서운영관리하는지역사회노인보건복지서비스 간의연계가이루어지지못하고있으므로이를개선 3. 포괄적돌봄시스템구축 : Aging in Place 지원 노년기에시설에서거주하기보다는자신이살아왔던지역및집에서계속적으로살기를희망하는노인들의 욕구에부합하기위해서 Aging in place 가실현될수있도록요양, 복지, 의료, 보건등을포괄하는돌봄 시스템구축필요 이를위해서보건복지부, 지자체, 국민건강보험공단, 보건서비스제공기관, 의료서비스제공기관, 복지서비 스제공기관, 요양서비스제공기관등을연결할수있는기능을수행하여, 장기요양보호노인에게발생하는 다양한욕구를효율적으로대응할수있어야함 장기요양서비스가시장화되어, 기존의노인복지관및종합사회복지관에서제공했던재가지원서비스가축소 되는경향을보이고있으므로노인이정든마을에서지속적으로거주할수있는 Aging in place 가가능하도 록지역밀착형재가서비스를확대해나가야함 4. 장기요양보호연속성 (continuum of care) 지원 현재돌봄단계는노인요양병원입소가지역사회보건복지서비스및노인요양시설이용보다앞서는경우가 발생하고있음. 이는장기요양보험제도의등급선정의엄격성, 지역사회의노인보건복지서비스에대한정보 부족, 그리고지역사회노인보건복지서비스의제공량부족등이작용한결과임 보호의연속성이작동할수있도록지역사회에거주하는장기요양보호가필요한노인및가족을대상으로 적절한보호의연속성을알리고, 적합한서비스를받도록지원해야함 9
Ⅵ. 지역돌봄체계구축모델안 1. 지원체계구축방안 관련기관설치및운영방안 설치운영방안 - 지역밀착형노인지원서비스를수행하기위한가칭노인통합지원센터를설치운영 - 민간위탁형식으로설립운영토록하면서기존관련서비스의경험이있는기관에서운영 - 설치단위는각구군에 1개소이상설치운영시범사업후향후일본의포괄지원센터와같이중학교학군단위로설치운영 서비스내용 - 지자체, 지역내복지기관, 건강보험공단, 의료기관간네트워크를통해노인이지속적으로지역사회에서생활이가능하도록지원 - 대상자의총체적인욕구사정을통해희망욕구를파악한후우선공공기관이제공하는서비스연계및사례회의 [ 그림 5] 기관운영방안 장기요양기관노인돌봄기관 서비스 Ⅰ 의뢰정보제공 의뢰 복지지원 노인통합지원센터 의료기관 노인 서비스 Ⅱ 건강보험공단 지자체 [ 그림 6] 사업운영의목적 공급자중심 수요자중심 분절적전달체계 통합적 (One-Stop) 전달체계 10
2. 주요기능및서비스 [ 그림 7] 가칭 ) 노인통합지원센터의주요사업 지역사회자원 네트워크구축 돌봄사각지대 노인발굴및지원사업 노인사례관리 지역사례회의 노인통합지원센터 Aging in place 지원 데이터베이스 구축사업 고령자권리옹호 돌봄 ( 장기요양보호 ) 사각지대노인발굴및지원사업 돌봄 ( 장기요양보호 ) 사각지대에놓인노인사례발굴, 욕구사정, 서비스계획, 서비스연계및점검, 재사정 및종결등지원사업을제공 연계강화사업 : 지역사회내보건, 의료, 요양, 복지관련자원 지역사회내보건, 의료, 요양, 복지관련자원의사례의뢰, 정보공유, 의견교환, 클라이언트연계, 자원공유, 협력사업등의차원에서연계수행 지역사회자원연계사업 ( 포괄서비스지원 ) : 지역사회에서생활할수있도록 Aging in place 노인들이지역사회에서지속적으로거주할수있도록포괄적서비스지원사업제공 교육 ( 건강교육 ), 의료 ( 약물관리 ), 건강 ( 건강관리, 영양 ), 복지 ( 긴급, 자원봉사, 사회참여 ), 장기요양 ( 방문및 재가서비스 ), 상담, 주거안전 ( 무선페이징 ) 장기요양보호연속체계지원사업 : 상담, 교육, 정보제공, 연계 노인및가족을위한상담, 교육, 정보제공 다양한수준의보호서비스를정보제공및자원연계 고령자권리옹호및권익증진 권익증진 ( 노인학대, 개인보호, 성년후견인 ) 등노인이지역사회에거주시필요한모든유형의서비스를포괄 적으로지원 데이터베이스구축사업 : 돌봄필요도와제공량의지속적관리 지역사회에서장기요양보호가필요한노인을통합관리할수있도록노인정보데이터베이스구축사업을 수행 11
참고문헌 1) 김수영, 이재정 (2010). 장기요양보호사각지대노인을위한보호방안. 부산복지개발원. 2) 김동화외 (2012). 경북노인복지서비스전달체계개선방안연구. 경북행복재단. 3) 김찬우 (2013). 노인장기요양보험제도의사각지대규명과해소방안에대한고찰. 한국정책학회보, 23(2), 121-144. 4) 보건복지부 (2014). 지역사회자원연계사업안내. 5) 성은미, 조추용, 권혜영 (2012). 일본지역포괄센터를통해본노인재가요양지원센터사업의과제. 경기복지재단. 6) 오영희, 이윤경, 선우덕, 유혜영, 오지선 (2009). 장기요양등급외자관리를위한보건복지서비스연계방안. 한국보건사회연구원. 7) 이민홍 (2013). 일본의개호서비스와사례관리실제에관한토론문. 노인의예방적서비스확대방안모색을위한한일국제세미나. 8) 이민홍 (2014). 부산시노인통합지원센터설치운영방안연구. 부산복지개발원. 9) 황재영 (2015). 지역노인돌봄을위한포괄케어체계구축방안발표문, 부산시민복지기준수립을위한정책세미나. 부산복지개발원. 12 15 vol. Issue 47209 부산광역시부산진구중앙대로 993 시청역롯데골드로즈 6층 Print ISSN 2465-9819 T.051-861-8102 F.051-867-8794 http://www.bswdi.re.kr Online ISSN 2465-9827 report 부산복지