우리나라고용정책의변천과향후정책과제 1. 우리나라고용정책의변화 우리나라고용정책은일제하일본독점자본의값싼노동력확보와전시병력확보를위한직업소개제도에서태동하였으나제대로된고용정책은경제개발이본격화된 1960 년대이후시행됨 o 경제성장을뒷받침하는인력공급정책에서수급불균형해소와고용창출을촉진하는고용정책으로변화 * 이농인력흡수및산업인력수요조달 ( 60 년대 ) 기능및기술인력수요충족을위한직업훈련과외화가득 실업해소차원의해외취업 ( 7,80 년대 ) 고용보험제도도입등적극적노동시장정책기반구축 ( 90 년이후 ) 물량투입위주의실업대책 ( 외환위기직후 ) 고용정책의변천 (60 년대이후부터기술 ) 1961~72 년 ( 제 3 공화국 ) : 고성장 고실업기 o 노동시장상황 - 3% 를넘는인구증가율과지속적인이농현상 ( 잉여노동력다수 ) - 연평균 7.1% 의급속한경제성장에따른기능인력의부족, 저임금장시간노동의일반화, 노동시장입 이직률 8% 상회 < 경제활동인구추이 > 1963년 14,551 8,230 7,563 667 (8.1%) 1972년 18,819 10,865 10,379 486 (4.5%) o 정책방향 1 경제성장및노동집약적산업의확대를통한고용흡수 2 고용정책에관한최초입법인직업안정법제정 ( 61년) 으로유 무료직업소개사업개시 - 1 -
3 국가시책으로적극적인해외취업추진 ( 한국해외개발공사설치 ) < 해외진출인력추이 > ( 단위 : 명, 천 $) 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 인력진출 3,809 12,947 8,314 8,528 8,492 8,782 9,280 10,320 7,313 외화가득 18,430 57,332 114,702 86,502 69,191 48,414 46,420 56,849 55,073 4 제 1 2 차기술진흥 5 개년계획, 중앙직업훈련소설치 ( 노동청산하 ) 공공훈련기관에의한기술인력공급및기술수준향상에중점 1972~79 년 ( 제 4 공화국 ) : 고성장 중실업기 o 노동시장상황 - 79년제2차석유파동이전까지두자릿수의경제성장률유지 ( 76년 12.5%, 77년 10.6% 등 ) - 중화학공업화정책에따라숙련노동에대한수요증대 - 중동진출인력의급속한증가 ( 총해외인력의 30.8% 차지 ( 75년)) o 정책방향 < 경제활동인구추이 > 1973년 19,490 11,389 10,942 447 (3.9%) 1979년 23,787 14,142 13,602 540 (3.8%) 1 중화학공업과기간산업및수출산업인력양성에역점 국가기술자격법제정 ( 73 년 ), 기능대학법제정 ( 77 년 ) 2 지방노동사무소에직업안정과설치등직업안정기능개시 1980~86 년 ( 제 5 공화국 ) : 중성장 중실업기 o 노동시장상황 - 경활인구연평균 240천명증가 ( 연평균성장률 7%) < 경제활동인구추이 > 1980년 24,463 14,431 13,683 748 (5.2%) 1986년 28,225 16,116 15,505 611 (3.8%) - 2 -
- 노동집약적산업에서자본집약적산업으로이동, 80 년대초오일쇼크, 86 년이후 3 저호황등불안정성증대로취업구조의급격한변화 * 동기간중농림어업취업자 87.8% 감소, 광공업 48% 증가, 사회간접자본및서비스업 86.8% 증가 o 고용정책 1 제1차고용안정기본계획수립 발표 : 직업안정기초업무정비 ( 업무전산화, 전문요원확보 ), 인력수급조절기능강화, 해외고용확대 2 81 년부터구인정보자동응답전화 (1919) 설치, 다양한노동통계공급 * 노동경제동향조사, 기업체노동비용조사, 사업체임금실태조사, 매월노동통계조사, 임금근로시간제통합조사등 1987~97 년 ( 문민정부 ) : 중성장 저실업기 o 노동시장상황 - 연평균실업률 2.4%( 경제성장률 7.8%, 3 저호황 ), 완전고용상태 < 경제활동인구추이 > 1987년 28,955 16,873 16,354 519 (3.1%) 1997년 34,851 21,782 21,214 568 (2.6%) - 인구증가율의둔화, 중고령화, 고학력화, 제조업고용위축, 중소기업인력난 ( 외국인력유입개시 ), 청년층의고용불안등구조적문제시작 o 고용정책 1 사내직업훈련의무제등향상재훈련의강화 2 최저임금제도입 ( 86), 장애인고령자고용촉진법 ( 90), 고령자고용촉진법 ( 91), 고용정책기본법 ('93), 고용보험법 ('95), 근로자직업훈련촉진법 ( 97) 등고용관련입법으로적극적노동시장정책의기반구축 3 고용보험제도시행 ( 95.7 월 ) * 외환위기이후고용정책의핵심으로자리매김 1998~2002 년 ( 국민의정부 ) : 저성장 고실업기 o 노동시장상황 ( 외환위기 ) - 취업자수, 경제활동인구수 97 년수준간신히회복 ( 경제성장률 4.4%) - 극심한경기침체, 기업의구조조정, 노동시장의구조적변화등경험 - 3 -
< 경제활동인구추이 > ( 노동고용정책비서관실 ) 1998년 35,347 21,428 19,938 1,490 (7.0%) 2002년 36,963 22,877 22,169 708 (3.1%) o 고용정책 1 대량실업해소를위한범정부 종합실업대책 추진 ( 연간 2 조 ~ 7 조투입 ) 2 고용보험적용확대 (5 인이상 ( 98.7) 1 인이상 ( 98.10)), 고용안정센터확충 (99 개 ( 98 년 ) 156 개 ( 02 년 )) 참여정부 : 저성장 저고용기 ( 별첨 1 : 고용정책연표 ) o 저성장, 저고용의환경변화 ( 03 년성장률 3% 대, 일자리 3 만개감소 ) 에대처하기위해고용확대위주의일자리창출종합대책을우선추진 < 일자리창출종합대책 ( 04~ 08) > 5% 대 서비스업등일자리창출 일자리나누기등추가 종 합 경제성장 + 능력확충 + 일자리발굴 목 표 150만개 20~30만개 20~30만개 200만개 o 고용지원서비스의선진화와직업능력개발체제의혁신을위한 국가고용지원서비스혁신방안 ( 05.4) 를마련하고국가전략과제로추진 - 고용 인력개발정책의중요성에비추어고용지원서비스인프라의국가기간인프라로서위상제고 - 6개시범고용안정센터중심으로구직자유형별서비스제공및다양한지역특화사업의개발 운영등을통해고용지원서비스의혁신가능성을확인하고취약계층능력개발기회확대를중점추진 o 고용보험의적용범위가지속적으로확대되고적극적고용정책을뒷받침하기위한역할강화 - 4 -
2. 現일자리의위기와고용정책패러다임의전환 ( 노동고용정책비서관실 ) 노동시장양극화및고용구조의후진성등일자리위기지속 정책수단이나추진체계등이과거실업대책과큰차이가없고일자리대책의중장기적전망과전략적관점부족으로국민의체감효과는미흡하다는지적 ( 삼성경제연구소, 매력있는한국 05.11 월 ) 일자리의위기 1 성장과고용의동반구조가약화되고양질의일자리감소 < 성장률및취업계수 ( 명 /10 억 )> 연 도 81-90 91-96 97-99 00-04 취업계수 70.1 47 39.8 34.5 성장률 8.6 7.7 2.2 5.4 < 주요기업부문에서의종업원수추이 > 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 30대대기업집단 879 803 711 695 671 645 651 672 공기업 253 246 238 233 213 211 217 222 금융업 447 453 394 391 382 389 403 411 자료 : 노동부, 고용보험 DB 를활용해서작성 2 고용구조의후진적특성지속 o 공공부문고용비중은선진국의 1/3~1/4 수준, 자영업취업자비중은여타국가의 3 배 인구대비공무원비율 (%) : 한국 1.9, 일본 3.5, 미국 7.5, 독일 5.3, 덴마크 13.3 o 서비스업전체의고용비중은증가 [52.5%( 93 년 ) 64.4%( 04 년 )] 하고있으나사회서비스업고용비중은여전히낮음 < 사회서비스업의고용비중국제비교 > [ 사회서비스 ( 전체 )] 27.8 21.1 12.5 [ 공공행정서비스 ] [ 교육서비스 ] [ 보건복지서비스 ] 13.6 6.3 7.7 6.7 6.7 6.5 8.1 3.4 2.4 한국영국네덜란드한국영국네덜란드한국영국네덜란드 주 : 한국 ( 2003 년 ), 영국 (1988 년 ), 네덜란드 (1995) 한국영국네덜란드 o 여성경제활동참가율저조및정체 * 05년에최초로여성경활참가율이 50%(1천만명 ) 를넘어섰으나 OECD 평균인 60.1% 와는큰격차 - 5 -
고용정책패러다임전환과향후과제 o 성장에의존하는단선적고용전략에서탈피하여고용을통한성장과노동시장구조개선을동시에가능케하는고용정책패러다임의변화가시급 과거 : 성장에의존, 실업대책위주 ( 소극적 ) 성장 1 일자리 2 대상 : 실직자 정책 : 실업대책 주체 : 중앙정부 현재및향후 : 노동시장참여극대화및혁신형일자리창출 ( 적극적 ) 신일자리창출동력발굴 사회서비스업 ( 사회적일자리 ) 1' 2' 대상 : 실직자 + 전국민 성장 일자리 정책 : 고용정책 고숙련, 고성과사업장 high road strategy 나누기 주체 : 중앙 + 지역 + 산업 + 3 노사등다원화 유연하고안정된노동시장 선진화된고용안정 능력개발 사회안전망체제구축 1 1 : 성장과고용과의관계약화, 신일자리창출동력및고용확대가성장을유도하는새로운매커니즘확립 2 2 : 고용정책대상이실직자에서전국민의노동시장참여로확대 3 : 고용정책주체도중앙정부주도에서중앙 지역 산업 노사등의유기적협력 - 6 -
향후정책과제 1 고용확대자체가경제성장의핵심동인 (key factors) 으로작용하는혁신형일자리창출 model 개발 - 숙련 ( 기술개발 ) 고부가가치 고임금 소비 투자 성장의선순환이이루어지도록직업능력개발혁신및인적자원개발투자의확대 물적 규모의경쟁에서기술 디자인 신뢰의경쟁 실업 미취업 빈곤의경로차단 ( 복지와고용서비스의결합 ) - 新일자리창출동력의확보 ( 사회적일자리, 일자리나누기, 혁신형중소기업의육성 ) - 지역 산업 노사등고용문제에서의새로운파트너십확산 직업능력개발을중심으로한적극적노동시장지출확대 ( 중소기업훈련강화 ) 사회적일자리창출 : 사회적기업지원법제정추진, 기업연계형 광역형일자리창출모델개발 ( 06 년 114 억원 ) 근로시간단축및교대제전환등에관한지원강화 지역고용 인력개발을위한지역차원의고용협력네트워크구축 ( 지방고용심의회 ) * 유관기관과의통합고용지원서비스를제도화하기위한입법검토 * 노사공동재취업센터활성화 ( 05. 11 설립, 한국노총 경총공동운영, 06년고용보험기금 22억지원, 중소기업근로자들의재취업및전직등지원 ) 2 원활한노동이동의지원및직업안전망의지속적확충 - 고용지원서비스의확산과고용보험, 최저임금등적용확대를통한최소한의노동시장안전망구축 - 비정규직등취약계층의능력개발기회확대 ( 수평적수직적이동성강화 ) 취업취약계층의유형별분류및다양한고용지원서비스제공 ( 개인별재취업활동계획 (IAP), 노숙자 restrart 프로그램등 ) 개인훈련계좌제, 훈련기간생활비대부제등비정규직친화적훈련과정개설 자발적이직자및영세자영업자등에대한고용보험 ( 실업급여 훈련 ) 수혜확대 - 7 -
3 저출산 고령사회에적극적대비 ( 고용율위주의정책목표 ) - 여성, 고령자, 저기능자, 장애인및장기실업자등취업취약계층의적극적인노동시장참여유도 - 양질의시간제근로일자리는적극장려하고지원 적극적고용개선조치 (AA) 정착, 출산후계속고용장려금 육아기근로시간단축지원제도도입 일정기간이상근속근로자에게시간제근로전환청구권도입검토 임금피크제보전수당지원, 고령자연령차별금지법제정추진 4 국가고용정책역량강화 - 새로운고용패러다임의발견과고용성장을통한국가발전모색 노동부부처명칭을 ( 가칭 ) 고용노동부 로개편하여고용정책 전략기능을강화하고고용문제에대한범정부적 사회적인식확산 * 06. 2 월청와대노동비서관실명칭도 노동 고용정책비서관실 로변경 산업 고용구조변화등에대한분석 진단기능강화 ( 고용분석팀 지역고용팀 산업고용정책팀등신설 ), R&D 투자확대검토 연구기관간협력과공동연구활성화, OECD 및 EU 고용전략지속연구, FTA 관련대응체제구축 * 실업및고용없는성장을먼저경험하고정책역량을축적하고있는선진국및국제기구와의공동연구및협력등강화 한국고용정보원의노동시장정보분석및직업연구허브기관으로육성 EU 나 OECD 와같이우리나라실정에맞는한국형고용전략마련을위한국제심포지엄개최 (9 월말限 ) - 8 -
< 별첨 1 : 고용연표 > 1970 년대이전 1970 년대 1980 년대 1990 년대 2000 년대 o 정치 경제등 대한민국정부수립 (48) IMF, IBRD 가입 (55) 제 3 공화국출범 (63) 직업안정법 (61) o 정치 경제등 제 4 공화국출범 (72) 제 1 차석유파동 ($2.99 $11.59, 73) 제 2 차석유파동 ($13.66 $27.88, 79) 국가기술자격법 (73) 기능대학법 (77) o 정치 경제등사건 제 5 공화국출범 (81) 제 6 공화국출범 (88) 한국산업인력공단법 (81) 산업안전보건법 (81) 최저임금법 (86) 남녀고용평등법 (87) 기능장려법 (89) o 정치 경제등 WTO 체제출범 (95) IMF 구제금융지원 (97) 국민의정부출범 (98) 장애인고용촉진및직업재활법 (90) 고령자고용촉진법 (91) 고용정책기본법 (93) 고용보험법 (93) 건설근로자의고용개선등에관한법률 (96) 자격기본법 (97) 직업교육훈련촉진법 (97) 노동조합및노사관게조정법 (97) 근로기준법 (97) 파견근로자보호등에관한법률 (98) o 정치 경제등 IMF 구제금융조기상환 (00) 월트컵개최 (02) 신용카드대란 (02) 참여정부출범 (03) 근로자복지기본법 (01) 외국인근로자의고용등에관한법률 (03) 고용및산업재해보상보험의보험료징수등에관한법률 (03) 청년실업해소특별법 (04) 근로자직업능력개발법 (04) 고용보험법및고용정책기본법개정 (05) 근로자퇴직급여보장법 (05) 공무원의노동조합설립및운영등에관한법률 (05) 15.0 65.0 12.0 경제성장률 10.0 실업률 60.1 60.0 7.0 59.7 60.0 5.5 5.0 58.0 56.4 0.0 55.1-1.5 취업자증감률 55.0 53.7-5.0 고용률 -6.0-6.9-10.0 70 년 72 년 74 년 76 년 78 년 80 년 82 년 84 년 86 년 88 년 90 년 92 년 94 년 96 년 98 년 00 년 02 년 04 년 50.0 (%, 고용률 ) (%, 경제성장률, 실업률, 취업자증감률 ) 고용률경제성장률실업률취업자증감률 앞으로 - 9 -